eu som international aktør
eu som international aktør
eu som international aktør
Create successful ePaper yourself
Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.
FORSVARSAKADEMIET<br />
VUT II/L–STK 2001–2002<br />
Kaptajn Claus E. Andersen,<br />
Kaptajn Morten S. Rathmann &<br />
Kaptajn Michael Meelby Vibholm<br />
UKLASSIFICERET<br />
UKLASSIFICERET<br />
April 2002<br />
EU SOM INTERNATIONAL AKTØR
UKLASSIFICERET<br />
EU SOM INTERNATIONAL AKTØR<br />
Der gennemføres en analyse af EU på baggrund af hegemoniteorien m.h.p. at klarlægge<br />
eventuelle mangler, <strong>som</strong> EU måtte have for at kunne optræde <strong>som</strong> en <strong>international</strong> <strong>aktør</strong>.<br />
Analysen sigter primært mod at klarlægge, hvorvidt indførelsen af EU’s forsøg på at optræde<br />
<strong>som</strong> en <strong>international</strong> <strong>aktør</strong> opnås ved.<br />
Speciale<br />
UKLASSIFICERET
INDHOLDSFORTEGNELSE<br />
UKLASSIFICERET<br />
RESUME 7<br />
1. BAGGRUND....................................................................................................................8<br />
1.1. TITEL...................................................................................................................................................... 8<br />
1.2. RELEVANS ............................................................................................................................................ 8<br />
1.3. OPGAVEDISKUSSION .......................................................................................................................... 8<br />
1.3.1. Emnediskussion.............................................................................................................................. 8<br />
1.3.2. Empiri .............................................................................................................................................. 9<br />
1.3.3. Analysemodeller ............................................................................................................................. 9<br />
1.3.4. Formulering af undertitel ................................................................................................................. 9<br />
1.4. TEORI................................................................................................................................................... 10<br />
1.5. TEORETISKE BETRAGTNINGER. ................................................................................................................ 11<br />
1.5.1. Indledende bemærkninger ............................................................................................................ 11<br />
1.5.2. Teoriens baggrund........................................................................................................................ 11<br />
1.5.3. Barry Buzans regionale sikkerhedskompleksteori........................................................................ 12<br />
1.5.4. Begrebsapparat ............................................................................................................................ 13<br />
1.6. STRUKTURERING .............................................................................................................................. 15<br />
1.7. KILDER................................................................................................................................................. 15<br />
1.8. FORUDSÆTNINGER .......................................................................................................................... 15<br />
1.9. AFGRÆNSNINGER............................................................................................................................. 16<br />
1.10. FORMALIA ......................................................................................................................................... 16<br />
2. TEORETISK BAGGRUND ............................................................................................17<br />
2.1. INDLEDENDE BEMÆRKNINGER....................................................................................................... 17<br />
2.2. ØKONOMISK MAGT............................................................................................................................ 18<br />
2.2.1. Opbygning/styring af økonomiske regimer (strukturel magt)........................................................ 19<br />
2.2.2. Kontrol over kapital og valutakurser ............................................................................................. 19<br />
2.2.3. Kompetitive fordele ....................................................................................................................... 19<br />
2.2.4. Information/behandling af information .......................................................................................... 19<br />
2.2.5. Uddannelse................................................................................................................................... 19<br />
2.2.6. Asymmetrisk interdependens........................................................................................................ 20<br />
2.2.7. Teknologiske nyvindinger ............................................................................................................. 20<br />
2.2.8. Vilje til at lede................................................................................................................................ 20<br />
2.3. POLITISK MAGT.................................................................................................................................. 20<br />
2.3.1. Opretholde systemet..................................................................................................................... 21<br />
2.3.2. Opbygning/styring af regimer (strukturel magt) ............................................................................ 21<br />
2.3.3. Evne til at blokere initiativer .......................................................................................................... 21<br />
2.3.4. Asymmetrisk interdependens........................................................................................................ 21<br />
2.3.5. Vilje til at lede................................................................................................................................ 22<br />
2.4. MILITÆR MAGT................................................................................................................................... 22<br />
2.4.1. Evne og vilje til at angribe og forsvare.......................................................................................... 22<br />
2.4.2. Deltagelse i krisestyring ................................................................................................................ 22<br />
2.4.3. Warfighting capability.................................................................................................................... 23<br />
3. EU’S TILBLIVELSE.......................................................................................................24<br />
3.1. INDLEDNING. ...................................................................................................................................... 24<br />
3.2. EUROPARÅDET. ...................................................................................................................................... 24<br />
3.3. DET EUROPÆISKE KUL– OG STÅLFÆLLESSKAB. ........................................................................................ 24<br />
3.4. DEN VESTEUROPÆISKE UNION. ............................................................................................................... 24<br />
3.5. ROMTRAKTATEN...................................................................................................................................... 25<br />
3.6. DET EUROPÆISKE FÆLLESSKAB. ............................................................................................................. 25<br />
3.6.1. Haag–topmødet i 1969. ................................................................................................................ 25<br />
3.6.2. Det Europæiske Monetære system/samarbejde. ......................................................................... 25<br />
UKLASSIFICERET<br />
3
UKLASSIFICERET<br />
3.6.3. Europaparlamentet. ...................................................................................................................... 26<br />
3.6.4. EF–udvidelse 1981–1986. ............................................................................................................ 26<br />
3.6.5. Det Indre Marked – ”Den Europæiske Fællesakt”. ....................................................................... 26<br />
3.6.6. Schengen–aftalen. ........................................................................................................................ 27<br />
3.6.7. Sikkerhed og Samarbejde i Europa. ............................................................................................. 27<br />
3.6.8. Den Økonomiske og Monetære Union ......................................................................................... 27<br />
3.6.9. Traktaten om ”Den Europæiske Union” ........................................................................................ 28<br />
3.6.10. Amsterdam–Traktaten ................................................................................................................ 29<br />
3.6.11. Det Europæiske Råds møde i Køln 1999 ................................................................................... 29<br />
3.6.12. Nice–Traktaten............................................................................................................................ 29<br />
3.6.13. EU udvidelse............................................................................................................................... 29<br />
3.6.14. Laeken rådsmødet ...................................................................................................................... 31<br />
3.6.15. EU's dagsorden under dansk formandskab................................................................................ 31<br />
3.7. SAMMENFATNING .................................................................................................................................... 31<br />
4. EU’S INSTITUTIONELLE OPBYGNING OG HIERAKI.................................................33<br />
4.1. INDLEDNING............................................................................................................................................ 33<br />
4.2. EU’S OPBYGNING ................................................................................................................................... 33<br />
4.3. INSTITUTIONERNE ................................................................................................................................... 33<br />
4.3.1. Det <strong>eu</strong>ropæiske råd ...................................................................................................................... 34<br />
4.3.2. Formandskabet ............................................................................................................................. 34<br />
4.3.3. Medlemsstaterne .......................................................................................................................... 35<br />
4.3.4. Ministerrådet – Rådet for Den Europæiske Union........................................................................ 35<br />
4.3.5. De Faste Repræsentanters Komité .............................................................................................. 35<br />
4.3.6. Europa–kommissionen ................................................................................................................. 36<br />
4.3.7. Europa–parlamentet ..................................................................................................................... 36<br />
4.3.8. EU–konventet................................................................................................................................ 37<br />
4.3.9. EF–domstolen............................................................................................................................... 37<br />
4.4. EU’S BESLUTNINGSPROCEDURER............................................................................................................ 37<br />
4.4.1. Den fælles beslutningsprocedure ................................................................................................. 38<br />
4.4.2. Samarbejdsproceduren................................................................................................................. 38<br />
4.4.3. Høringsproceduren ....................................................................................................................... 38<br />
4.4.4. Informationsproceduren (uden høring) ......................................................................................... 38<br />
4.4.5. Proceduren om Samstemmende Udtalelse .................................................................................. 38<br />
4.5. SAMMENFATNING PÅ OPBYGNING OG BESLUTNINGSPROCEDURER.............................................................. 39<br />
4.6. EU’S HÅNDTERING AF BOSNIEN– OG KOSOVO–KONFLIKTEN ...................................................................... 40<br />
4.6.1. Grundlaget for konflikthåndteringen.............................................................................................. 40<br />
4.6.2. Krisen i det tidligere Jugoslavien .................................................................................................. 40<br />
4.6.3. Aktiv kontra passiv udenrigspolitik................................................................................................ 41<br />
4.6.4. Føderalister kontra Konføderalister .............................................................................................. 41<br />
4.6.5. Atlantikere kontra Europæere....................................................................................................... 42<br />
4.7. DELKONKLUSION..................................................................................................................................... 42<br />
4.8. KOSOVO–KONFLIKTEN............................................................................................................................. 42<br />
4.9. DELKONKLUSION..................................................................................................................................... 43<br />
4.10. ANALYSE AF EU’S INSTITUTIONELLE OPBYGNING OG HIERARKI................................................................. 43<br />
4.11. INDLEDNING.......................................................................................................................................... 43<br />
4.12. EU’S OPBYGNING ................................................................................................................................. 43<br />
4.13. INSTITUTIONERNE ................................................................................................................................. 44<br />
4.13.1. Det Europæiske Råd................................................................................................................... 44<br />
4.13.2. Formandskabet ........................................................................................................................... 44<br />
4.13.3. Medlemsstaterne ........................................................................................................................ 45<br />
4.13.4. Rådet for Den Europæiske Union............................................................................................... 45<br />
4.13.5. De Faste Repræsentanters Komité (COREPER)....................................................................... 46<br />
4.13.6. Europa–Kommissionen............................................................................................................... 46<br />
4.13.7. Europaparlamentet ..................................................................................................................... 46<br />
4.14. DELKONKLUSION .................................................................................................................................. 47<br />
4.15. EU’S BESLUTNINGSPROCEDURER.......................................................................................................... 47<br />
UKLASSIFICERET<br />
4
UKLASSIFICERET<br />
4.15.1. Den fælles beslutningsprocedure ............................................................................................... 47<br />
4.15.2. Samarbejdsproceduren............................................................................................................... 47<br />
4.15.3. Høringsproceduren ..................................................................................................................... 48<br />
4.15.4. Proceduren om samstemmende udtalelse ................................................................................. 48<br />
4.16. DELKONKLUSION .................................................................................................................................. 48<br />
5. DE ØKONOMISKE STRUKTURER OG BESLUTNINGSPROCESSER.......................49<br />
5.1. INDLEDENDE BEMÆRKNINGER....................................................................................................... 49<br />
5.2. DEN ØKONOMISKE MAGT................................................................................................................. 49<br />
5.2.1. Opbygning/styring af økonomiske regimer (strukturel magt)........................................................ 50<br />
5.2.2. Kontrol over kapital og valutakurser ............................................................................................. 53<br />
5.2.3. Kompetitive fordele ....................................................................................................................... 53<br />
5.2.4. Information/behandling af information og teknologiske nyvindinger............................................. 54<br />
5.2.5. Uddannelse................................................................................................................................... 54<br />
5.2.6. Asymmetrisk interdependens........................................................................................................ 54<br />
5.2.7. Teknologiske nyvindinger ............................................................................................................. 55<br />
5.2.8. Forebyggende foranstaltninger..................................................................................................... 55<br />
5.2.9. I kølvandet på Balkan–kriserne..................................................................................................... 55<br />
5.2.10. Vilje til at lede.............................................................................................................................. 56<br />
5.3. DELKONKLUSION .................................................................................................................................... 57<br />
6. EU’S FÆLLES UDENRIGS– OG SIKKERHEDSPOLITIK............................................58<br />
6.1. INDLEDNING............................................................................................................................................ 58<br />
6.2. BAGGRUNDEN FOR OG UDVIKLINGEN AF ESDP. ......................................................................... 58<br />
6.3. HISTORIK. .............................................................................................................................................. 58<br />
6.4. OPTAKTEN TIL OG TILTRÆDELSEN AF MAASTRICHT–TRAKTATEN................................................................ 59<br />
6.5. UDVIKLINGEN AF FUSP. ......................................................................................................................... 62<br />
6.6. DEN UDENRIGS– OG SIKKERHEDSPOLITISKE KOMITE. .............................................................................. 68<br />
6.7. DEN HØJTSTÅENDE REPRÆSENTANT, GENERALSEKRETARIATET FOR RÅDET............................................. 70<br />
6.8. DEN EUROPÆISKE UNIONS MILITÆRKOMITÉ (MC). .................................................................................. 71<br />
6.9. DEN EUROPÆISKE UNIONS MILITÆRSTAB................................................................................................ 72<br />
6.10. OPGAVER, INDSÆTTELSESOMRÅDERSAMT STYRKER TIL RÅDIGHED FOR DEN MILITÆRE DIMENSION AF EU’S<br />
FUSP. .......................................................................................................................................................... 75<br />
6.10.1. Opgaver ...................................................................................................................................... 75<br />
6.10.2. Indsættelse<strong>som</strong>råde. .................................................................................................................. 75<br />
6.10.3. Føringskoncept. .......................................................................................................................... 75<br />
6.11. ANALYSE AF FUSP ................................................................................................................................. 79<br />
6.12. INDLEDNING.......................................................................................................................................... 79<br />
6.13. BESLUTNINGSPROCESSER..................................................................................................................... 79<br />
6.13.1. Delkonklusion.............................................................................................................................. 81<br />
6.14. MILITÆRE ASPEKTER............................................................................................................................. 82<br />
6.14.1. Relationer til NATO ..................................................................................................................... 82<br />
6.14.2. Opgaver ...................................................................................................................................... 83<br />
6.14.3. Indsættelse<strong>som</strong>råde ................................................................................................................... 83<br />
6.14.4. MC og MS ................................................................................................................................... 83<br />
6.14.5. Føringskapacitet. ........................................................................................................................ 84<br />
6.15. MILITÆRE KAPACITETER ........................................................................................................................ 85<br />
6.16. MILITÆRE MANGLER .............................................................................................................................. 86<br />
6.16.1. Humanitær hjælp/evakueringsoperationer.................................................................................. 86<br />
6.16.1.1. Ingeniørbataljoner – generel vedligeholdelse og – støtte..................................................................... 86<br />
6.16.1.2. Specialstyrker ...................................................................................................................................... 86<br />
6.16.1.3. Støttehelikoptere.................................................................................................................................. 86<br />
6.16.2. Adskillelse af parter med magt.................................................................................................... 86<br />
6.16.2.1. Lufttankning ......................................................................................................................................... 86<br />
6.16.2.2. Angrebshelikoptere .............................................................................................................................. 87<br />
6.16.2.3. Specialstyrker ...................................................................................................................................... 87<br />
6.16.2.4. Strategisk varsling................................................................................................................................ 87<br />
UKLASSIFICERET<br />
5
UKLASSIFICERET<br />
6.16.2.5. Større transportfly ................................................................................................................................ 87<br />
6.16.2.6. Støttehelikoptere.................................................................................................................................. 87<br />
6.16.2.7. Undertrykkelse af fjendtligt luftforsvar .................................................................................................. 87<br />
6.16.2.8. Forsvar mod ballistiske missiler ........................................................................................................... 87<br />
6.16.2.9. Overvågning af indsættelse<strong>som</strong>rådet – overflade................................................................................ 87<br />
6.16.2.10. Delkonklusion..................................................................................................................................... 87<br />
7. ØKONOMISK, POLITISK OG MILITÆR KAPABILITET ..............................................89<br />
7.1. INDLEDENDE BEMÆRKNINGER ................................................................................................................. 89<br />
7.2. DEN ØKONOMISKE KAPABILITET ............................................................................................................... 89<br />
7.3. DEN ØKONOMISKE MAGT ......................................................................................................................... 89<br />
7.3.1. Opbygning/styring af økonomiske regimer (strukturel magt)........................................................ 89<br />
7.3.2. Kontrol over kapital og valutakurser ............................................................................................. 90<br />
7.3.3. Kompetitive fordele ....................................................................................................................... 90<br />
7.3.4. Information/behandling af information og teknologiske nyvindinger............................................. 90<br />
7.3.5. Uddannelse................................................................................................................................... 91<br />
7.3.6. Asymmetrisk interdependens........................................................................................................ 91<br />
7.3.7. Vilje til at lede................................................................................................................................ 91<br />
7.3.8. Delkonklusion................................................................................................................................ 92<br />
7.4. DEN POLITISKE KAPABILITET ................................................................................................................... 92<br />
7.4.1. Den politiske magt ........................................................................................................................ 92<br />
7.4.2. Opretholde systemet..................................................................................................................... 92<br />
7.4.3. Opbygning/styring af regimer (strukturel magt) ............................................................................ 93<br />
7.4.4. Evne til at blokere initiativer .......................................................................................................... 93<br />
7.4.5. Asymmetrisk interdependens........................................................................................................ 94<br />
7.4.6. Vilje til at lede................................................................................................................................ 94<br />
7.4.7. Delkonklusion................................................................................................................................ 94<br />
7.5. MILITÆR KAPABILITET .............................................................................................................................. 95<br />
7.5.1. Militær magt .................................................................................................................................. 95<br />
7.5.2. Evne og vilje til at angribe og forsvare.......................................................................................... 95<br />
7.5.3. Deltagelse i krisestyring ................................................................................................................ 95<br />
7.5.4. Warfighting Capability ................................................................................................................... 95<br />
7.5.5. Delkonklusion................................................................................................................................ 96<br />
8. KONKLUSION...............................................................................................................97<br />
Bilag 1 Den hegemoniske model 103<br />
Bilag 2 Den tetrapolære model 104<br />
Bilag 3 Søjlerne 105<br />
Bilag 4 Det Europæiske Råd 106<br />
Bilag 5 Rådet for Den Europæiske Union 107<br />
Bilag 6 Europakommissionen 108<br />
Bilag 7 Europaparlamentet 109<br />
Bilag 8 EF-Domstolen 110<br />
Bilag 9 Den Fælles Beslutningsprocedure 111<br />
Bilag 10 Samarbejdsproceduren 112<br />
UKLASSIFICERET<br />
6
UKLASSIFICERET<br />
RESUME<br />
Intentionen med den foreliggende afhandling har været, at undersøge, hvorvidt EU ud fra<br />
en teoretisk tilgangsvinkel – ved indførelsen af en fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik –<br />
kan betragtes <strong>som</strong> en reel <strong>international</strong> <strong>aktør</strong> på linje med andre <strong>international</strong>e <strong>aktør</strong>er<br />
<strong>som</strong> USA, FN m.fl.<br />
Undersøgelsen tager sit udgangspunkt i den aktuelle implementering af den fælles udenrigs–<br />
og sikkerhedspolitik samt den øgede fokus i det <strong>international</strong>e rum på EU <strong>som</strong> <strong>aktør</strong><br />
gennem de seneste år. Emnets relevans understreges af USA’s ønske om at se EU, <strong>som</strong><br />
en <strong>aktør</strong>, der er i stand til at varetage sikkerhedspolitiske spørgsmål i det mindste i unionens<br />
nærområde.<br />
Den teoretiske indgangsvinkel til undersøgelsen tager sit udgangspunkt i en realistisk hegemonitilgang.<br />
Teorien, <strong>som</strong> understøtter hegemonimodellen, har tidligere været anvendt<br />
til at undersøge organisationer på den <strong>international</strong>e arena. Desuden ses teorien at anvende<br />
en række analyseværktøjer, <strong>som</strong> er relevante og operationelle i f.m. en undersøgelse<br />
af en <strong>aktør</strong> <strong>som</strong> EU.<br />
I f.m. med den empiriske undersøgelse af EU’s rolle <strong>som</strong> <strong>international</strong> <strong>aktør</strong> har det været<br />
nødvendigt at beskrive de interne beslutningsprocesser i organisationen m.h.p. at klarlægge<br />
unionens indre struktur og sammenhæng for derved at kunne afgøre, hvorvidt EU de<br />
facto besidder evnen til at optræde udadtil <strong>som</strong> en <strong>aktør</strong>, der repræsenteret alle medlemslandene.<br />
Afhandlingen er opdelt i en undersøgelse af hhv. økonomiske, politiske og militære faktor.<br />
Afsnittene omhandlende den økonomiske samt politiske kapacitet er opdelt i en analytisk<br />
redegørelse. Kapitlet omhandlende den militære faktor er opdelt i en empirisk redegørelse<br />
med efterfølgende analyse. Dette er gennemført i erkendelse af, at tyngden måtte lægges<br />
på den miltære faktor, <strong>som</strong> den væsentligste forhold i f.m. implementeringen af EU’s kapaciteter,<br />
der skal muliggøre at unionen kan sætte handling bag ord.<br />
Under undersøgelsen af den økonomiske faktor påvises det, at denne kapacitet er den<br />
mest udbyggede i EU. Den økonomiske faktor, konkluderes det, fremstår umiddelbart ikke<br />
<strong>som</strong> en hindring for EU’s muligheder for at fremstå <strong>som</strong> en <strong>international</strong> <strong>aktør</strong>.<br />
En effektiv politiske beslutningsproces indenfor unionen besværliggøres endnu af komplicerede<br />
beslutningsprocesser og forretningsgange. Enkelte landes særinteresser spiller<br />
endnu en uforholdsmæssig stor rolle, hvorfor det dog påvises, at politiske faktor ikke virker<br />
hæmmende på EU’s muligheder for at virke <strong>som</strong> politisk <strong>aktør</strong> på den <strong>international</strong>e scene.<br />
M.h.t. militære midler konkluderes det i afsnittet om de militære midler, at den manglende<br />
strategiske kapacitet samt den ubalancerede sammensætning af de rådige midler ikke<br />
sætter unionen i stand til jf. hegemonimodellen at fremstå <strong>som</strong> en reel global <strong>aktør</strong>.<br />
De tre afgørende komponenter i undersøgelsen viser, idet der lægges afgørende vægt på<br />
den militære kapacitet, at EU fortsat ikke ved indførelsen af den fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik<br />
samt Peterbergsaftalen har udviklet de nødvendige kapaciteter for samlet at<br />
kunne fremstå <strong>som</strong> en troværdig <strong>international</strong> <strong>aktør</strong>.<br />
Den endelige konklusion er derfor, jf. hegemonimodellen, at EU ved indførelse af en fælles<br />
udenrigs– og sikkerhedspolitik fortsat ikke er i stand til at agere <strong>som</strong> en <strong>international</strong> <strong>aktør</strong>.<br />
UKLASSIFICERET<br />
7
UKLASSIFICERET<br />
KAPITEL 1<br />
INDLEDNING<br />
1. BAGGRUND<br />
Formålet med nærværende kapitel er at definere rammerne omkring specialet. Indledningsvis<br />
diskuteres relevans og problemfeltet i relation til det udpegede emne. Herefter<br />
behandles den anvendte teori, empiri, sammenhængen mellem disse to områder, metodediskussion<br />
og metodevalg. Kapitlet afsluttes med en redegørelse for valgte afgrænsninger<br />
og forudsætninger for specialet.<br />
1.1. TITEL<br />
Emnet henhører under Institut for Statskundskab ved Fakultet for Højere Militær Uddannelse<br />
ved Forsvarsakademiet, og det har følgende hovedtitel:<br />
EU SOM INTERNATIONAL AKTØR<br />
1.2. RELEVANS<br />
I lyset af begivenhederne i kølvandet på konflikten i Kosovo er der set tiltag i EU til, at organisationen,<br />
selvstændigt, og uden hjælp fra USA, fremtidigt ønsker at kunne gribe ind i<br />
konflikter i EU’s nærområde. På denne baggrund vurderes det relevant at analysere, hvorvidt<br />
EU efter indførelsen af FUSP reelt besidder kapaciteten til at agere <strong>som</strong> <strong>international</strong><br />
<strong>aktør</strong>.<br />
1.3. OPGAVEDISKUSSION<br />
1.3.1. Emnediskussion<br />
Det kan konstateres, at den fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik i EU siden Kosovo–konflikten<br />
har fået øget bevågenhed fra lande <strong>som</strong> England, Frankrig og Tyskland. Dette skal<br />
ses i lyset af den afmagt, <strong>som</strong> de <strong>eu</strong>ropæiske lande udviste, da en militær intervention i<br />
området kom på tale. USA løftede reelt alene denne opgave, hvilket i den forbindelse tydeliggjorde<br />
den <strong>eu</strong>ropæiske afmagt.<br />
Konkret har denne proces givet sig udtryk i de beslutninger, <strong>som</strong> blev taget på møderne i<br />
Det Europæiske Råd i såvel Helsinki <strong>som</strong> Køln i 1999. Disse møder satte yderligere gang i<br />
udviklingen af den fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik (FUSP). Den militære krisestyringskapacitet,<br />
blev det besluttet, skal, med tilstrækkelige styrker, være klar seneste 2003.<br />
Målet vil overordnet være, at kunne indsætte styrker i rammen af EU og uafhængigt af<br />
USA, hvilket overordnet tolkes <strong>som</strong> et forsøg på at agere selvstændigt i rollen <strong>som</strong> <strong>international</strong><br />
<strong>aktør</strong>.<br />
I forlængelse af terrorhandlingerne den 11. september 2001, hvor USA – formelt i rammen<br />
af NATO ved iværksættelse af artikel V – men reelt på bilateralt basis iværksatte bekæmpelsen<br />
af terroren, synes det interessant, at belyse om EU de facto, ved implementering af<br />
FUSP, fremtidigt vil kunne spille en rolle <strong>som</strong> <strong>international</strong> <strong>aktør</strong>.<br />
Landene i EU er traditionelt alle pro–amerikanske (Frankrig har dog traditionelt markeret<br />
sig markant med særstandpunkter overfor USA), hvilket stiller spørgsmålet om, hvorvidt<br />
USA efter den fulde implementering af FUSP forsat vil have interesse i at henvende sig til<br />
UKLASSIFICERET<br />
8
UKLASSIFICERET<br />
enkeltlande i unionen frem for at henvende sig til EU <strong>som</strong> helhed. Dette rejser ligeledes<br />
spørgsmålet, om der udover FUSP er andre områder, der kan gøre EU til en <strong>international</strong><br />
<strong>aktør</strong>.<br />
Den bipolære opdeling af verdenen er efter murens fald i Tyskland afløst af en unipolær<br />
situation. USA er jf. magtbalanceteorien de facto hegemon, og den eneste tilbageværende<br />
supermagt. Amerika har gennem handlinger af såvel politisk <strong>som</strong> økonomisk art bl.a. i Kosovo<br />
og Afghanistan samt <strong>som</strong> foregangsland i bekæmpelsen af terroren, vist at landet<br />
reelt optræder <strong>som</strong> en dominerende <strong>international</strong> <strong>aktør</strong>. I f.m. EU’s ønske om at udleve<br />
rollen <strong>som</strong> en <strong>aktør</strong>, der tages alvorligt og med de fornødne midler til at agere, vurderes<br />
det relevant, efter indførelsen af FUSP at analysere EU m.h.p. at identificere de faktorer,<br />
<strong>som</strong> EU eventuelt måtte mangle i sin stræben efter at blive en <strong>international</strong> <strong>aktør</strong>.<br />
Ud af det seneste forløb af krigen i Afghanistan fremspringer to gode spørgsmål til EU. For<br />
det første skal EU i højere grad tale med en stemme på den globale scene, og for det andet<br />
hvordan skal EU for det andet lære at spille med de militære muskler? 1<br />
Hoved– og underspørgsmål<br />
I forlængelse af ovenstående formuleres følgende hovedspørgsmål:<br />
Hvad skal der til, for at Den Europæiske Union kan optræde <strong>som</strong> en <strong>international</strong> <strong>aktør</strong>?<br />
Hovedspørgsmålet kan besvares på grundlag af følgende underspørgsmål:<br />
- Hvilke faktorer definerer en <strong>international</strong> <strong>aktør</strong>?<br />
- Hvorvidt råder EU, efter indførelsen af FUSP, over de ovenfor definerede faktorer?<br />
1.3.2. Empiri<br />
Empirien skal tilvejebringe nødvendig dokumentation for at EU enten har intentioner om<br />
eller har gennemført handlinger, der påviser, at organisationen er gearet til på alle områder<br />
at agere <strong>som</strong> en <strong>international</strong> <strong>aktør</strong>, på baggrund af den valgte teori.<br />
1.3.3. Analysemodeller<br />
Analysen gennemføres, jf. bilag 1 (hegemonimodellen). Modellen anvendes m.h.p. at<br />
analysere og konkretisere de faktorer man skal besidde for at være en reel <strong>aktør</strong> i det <strong>international</strong>e<br />
miljø. Herefter foretages en analyse mellem EU og de identificerede faktorer,<br />
<strong>som</strong> en <strong>international</strong> <strong>aktør</strong> jf. hegemoniteorien bør besidde.<br />
1.3.4. Formulering af undertitel<br />
På baggrund af ovenstående opgavediskussion formuleres følgende undertitel:<br />
Der gennemføres en analyse af EU på baggrund af hegemoniteorien m.h.p. at klarlægge<br />
eventuelle mangler, <strong>som</strong> EU måtte have for at kunne optræde <strong>som</strong> en <strong>international</strong> <strong>aktør</strong>.<br />
Analysen sigter primært mod at klarlægge, hvorvidt indførelsen af EU’s forsøg på at optræde<br />
<strong>som</strong> en <strong>international</strong> <strong>aktør</strong> opnås ved implementeringen af den fælles udenrigs– og<br />
sikkerhedspolitik.<br />
1 Weekendavisen 1.–7. marts 2002, side 7.<br />
UKLASSIFICERET<br />
9
UKLASSIFICERET<br />
1.4. TEORI<br />
Der eksisterer tre overordnede sikkerhedspolitiske teorier, <strong>som</strong> kan belyse den <strong>international</strong><br />
politik. Realismen, liberalismen og senere er reflektivismen også kaldet konstruktivismen,<br />
kommet til. Såvel realismen <strong>som</strong> liberalismen har i løbet af 1980’erne flyttet sig fra<br />
det oprindelige udgangspunkt, og de har vel i realiteten nærmet sig hinanden i f.m. neo–<br />
neo debatten.<br />
Realisterne satte sig oprindeligt <strong>som</strong> mål at erkende verdenen, ikke <strong>som</strong> den burde være,<br />
men <strong>som</strong> den var. Realisterne stræbte efter en empirisk videnskab, <strong>som</strong> satte begrebet<br />
magt snarere end begrebet ret i centrum. Realismen udviklede sig i løbet 1980’erne til den<br />
såkaldte neorealisme, <strong>som</strong> understregede, at kampen om magten stadig var det essentielle<br />
i samkvemmet mellem staterne. Staterne var hoved<strong>aktør</strong>erne, og hvad der foregik<br />
inde i staterne var uden betydning for staternes ageren på den <strong>international</strong>e arena. Statens<br />
interesse – eller den nationale interesse – var det primære hensyn, <strong>som</strong> dikterede<br />
staternes handlinger indbyrdes. Desuden var magten ikke blot et middel men også et mål<br />
for den handlende stat. Tysk–amerikaneren Hans Morgenthau udtrykte det således: ”Et<br />
politisk system søger enten at bevare magten, at forøge sin magt eller at demonstrere sin<br />
magt” 2 Staten blev betragtet <strong>som</strong> en sort kasse, hvor det, der foregik indeni boksen, var<br />
uden betydning for statens handlinger. Neorelisterne så i slutningen af 1970’erne strukturen<br />
i den <strong>international</strong>e politik, <strong>som</strong> en ganske afgørende faktor. Ganske vist tager neorelismen<br />
stadig sit udgangspunkt i magt– og magtbalancebegrebet, men <strong>som</strong> noget nyt blev<br />
polariteten i det <strong>international</strong>e system anset for at være en ny afgørende faktor. Den afgørende<br />
sondring er, om systemet er bipolært, unipolært eller multipolært. I erkendelse af, at<br />
liberalismen med sin vægt på økonomiske faktorer har fremdraget en vigtig parameter i<br />
bedømmelsen af det <strong>international</strong>e system optages økonomiske problemstillinger <strong>som</strong> noget<br />
nyt i neorealismen. De økonomiske mål blev derfor af neorealisterne føjet til begrebet<br />
den nationale interesse.<br />
Realismen er derfor <strong>som</strong> teoriretning karakteriseret ved High Politics og relative gevinster.<br />
Liberalisterne derimod så, at en afgørende faktor for en stats ageren var de økonomiske<br />
forhold. Liberalisterne hævdede, at der eksisterede en lang række forhold, <strong>som</strong> var afgørende<br />
for staters handlemåde, og <strong>som</strong> der ikke var taget højde for i realisterne begrænsede<br />
univers. Først og fremmest var det økonomiske områder, at disse forhold skulle findes,<br />
men også den globale interdependens fremkommer ved et kompliceret samspil mellem<br />
stater, <strong>international</strong>e organisationer og transnationale (multinationale) private selskaber.<br />
Liberalismen blev derfor karakteriseret ved Low politics og absolutte gevinster.<br />
Reflektivismens hovedpointe er intersubjektivitet, dvs. at den <strong>international</strong>e politiske<br />
struktur ikke på forhånd er givet og præget af statiske forhold, men at består af nogle<br />
rammer, <strong>som</strong> løbende tilpasses og formes gennem staternes indbyrdes samkvem. 3<br />
2 Petersen & Skak Teorier om <strong>international</strong> politik 1998 p. 18.<br />
3 Petersen & Skak p. 29.<br />
UKLASSIFICERET<br />
10
1.5. TEORETISKE BETRAGTNINGER.<br />
UKLASSIFICERET<br />
1.5.1. Indledende bemærkninger<br />
Kan hegemoniteorien hjælpe til at opnå en forståelse af regionale magtstrukturer i det <strong>international</strong>e<br />
system? Dette spørgsmål stiller Lykke Friis sig i en bog, <strong>som</strong> hun kalder det<br />
tyske spørgsmål.<br />
Spørgsmålet kunne i foreliggende sammenhæng lige så godt overføres til spørgsmålet,<br />
hvorledes kan man forklare EU’s rolle <strong>som</strong> <strong>international</strong> <strong>aktør</strong>?<br />
En vigtig forudsætning for at beskæftige sig med EU, <strong>som</strong> jo er en organisation, er at fastslå,<br />
at denne organisation, <strong>som</strong> er sammensat af en række selvstændige stater, fremtidigt<br />
formodentligt må anses for at ville agere <strong>som</strong> en stat. Da hegemoniteorien er begrundet i<br />
en neorealistisk teoretisk baggrund, er dette en vigtig antagelse.<br />
EU–forskeren Lykke Friis kalder EU ”et uidentificeret politisk objekt” samt en ”krydsning<br />
mellem en stat og en <strong>international</strong> organisation.” 4 EU mangler en forfatning, et forsvar, et<br />
betydeligt budget og retten til skatteopkrævning samt muligheden for at ”tvangshåndhæve”<br />
beslutninger gennem magtanvendelse.<br />
1.5.2. Teoriens baggrund<br />
Lykke Friis anfører, at der ikke findes brugbare teorier, <strong>som</strong> kan tolke regionale magtstrukturer<br />
i det regionale system. 5 Hegemoniteorien fokuserer principielt på magt, dominans<br />
og lederskab. Der findes imidlertid en række hegemoniteorier med forskelligt udgangspunkt.<br />
Grundlæggende for denne teoretiske fremgangsmåde er magtrelationerne. Dvs. i realiteten<br />
neorealismen, <strong>som</strong> den er beskrevet hos Barry Buzan. Der er imidlertid også nogen<br />
uenighed om, hvorvidt hegemoni beskriver en <strong>aktør</strong>s (og her normalt en stat) dominans i<br />
det <strong>international</strong>e system, eller om dette begreb kan beskrive en <strong>aktør</strong>s dominans på den<br />
regionale arena. Nogle mener sågar, at teorien har udspillet sin rolle (Robert O. Keohane),<br />
idet interdependensen vil forhindre enkelte <strong>aktør</strong>er i at blive så magtfulde, at de kan dominere<br />
hele (eller dele?) af systemet. Dette skulle, jf. Friis, dog ikke udelukke, at <strong>aktør</strong>er kan<br />
dominere regionalt. Dette har forskeren Joseph Nye også gjort sig til talsmand for (og i<br />
parentes bemærket har Keohane senere revideret sin noget kategoriske antagelse). Friis<br />
har derfor efterfølgende ønsket at omformulere hegemoniteorien således, at den beskriver<br />
anarkiske og/eller interdependente <strong>international</strong>e systemer.<br />
Den 3. teoretiske debat i midten af 1980’erne udviklede sig til en syntese, <strong>som</strong> var en fusion<br />
af neoliberalisme og neorealisme og blev betegnet <strong>som</strong> neoliberalistisk neorealisme.<br />
Teorien kunne derfor omfatte såvel den realistiske og den liberalistiske <strong>international</strong>e politiks<br />
teoretiske grundsynspunkter. Dermed inkluderes såvel anarkibegrebet <strong>som</strong> begrebet<br />
om interdependens.<br />
Barry Buzan har efterfølgende foreslået en liberal reformulering af neorealismen. Buzan<br />
accepterer heri Kenneth Waltz opdeling af systemet i tre delelementer (niveauer):<br />
1. Systemets organisationsprincip, dvs. om systemet er kendetegnet ved en vis form for<br />
central koordinering, eller om der hersker anarki<br />
4 Lykke Friis Den <strong>eu</strong>ropæiske byggeplads. Fra fælles mønt til <strong>eu</strong>ropæisk forfatning. 2001 side 26.<br />
5 Lykke Friis Den Tyske Magt 1994, side 14.<br />
UKLASSIFICERET<br />
11
UKLASSIFICERET<br />
2. differentiering af enhederne og specificering af enhedernes funktioner, dvs. om enhederne<br />
varetager forskellige opgaver, eller om de er funktionelt ens<br />
3. fordeling af kapabiliteter i systemet, dvs. om systemet er bipolært, tripolært, multipolært<br />
etc.<br />
Det er dog kun det sidste niveau (fordelingen af kapabiliteter), der kan ændre en <strong>aktør</strong>s<br />
sikkerhedspolitik.<br />
Buzan accepterede Waltz’ systeminddeling, men han kunne ikke godkende systemdefinitionen<br />
(Walz’ hovedtanke), <strong>som</strong> gik ud på, at <strong>aktør</strong>ers sikkerhedspolitiske situation kun<br />
kunne forstås ud fra det <strong>international</strong>e systems niveau. Det er det <strong>international</strong>e systems<br />
struktur, der danner rammen for alle staters policy–aktioner.<br />
Buzan opstillede derfor tre faktorer, <strong>som</strong> direkte modificerede anarkiets konsekvenser, og<br />
dermed påvirkede hele det <strong>international</strong>e system:<br />
1. Staternes socio–politiske styrke<br />
2. Intensitet af interaktion<br />
3. Det <strong>international</strong>e samfund.<br />
Disse ovenstående forhold spiller en afgørende rolle i det modne anarki i modsætning til<br />
den umodne anarki.<br />
Hegemoniteorien er en direkte udløber af realismeteorien. Hovedformålet er at definere og<br />
forklare begrebet magt i det <strong>international</strong>e system.<br />
Hegemoniteorien beskæftiger sig med relativ og ikke absolut magt . En <strong>aktør</strong> kan således<br />
godt være hegemon, dvs. være i stand til at dominere, selvom den har en ustabil økonomi,<br />
såfremt økonomien er relativt stærkere end de øvrige <strong>aktør</strong>ers.<br />
Realisterne har faktisk anvendt hegemoiteorien til at forklare et omfattende samarbejde i<br />
det <strong>international</strong>e system (GATT, NATO, EU) efter 2. Verdenskrig på trods af, at realisterne<br />
havde forventet det modsatte. Fælles interesse og interdependens havde således alligevel<br />
sat deres spor i det <strong>international</strong>e samfund efter krigen. Dette medførte udviklingen<br />
af realisternes såkaldte ”hegemoniske stabilitetsteori”.<br />
Hegemoniteorierne kan opdeles i to teorier, <strong>som</strong> nævnes nedenfor:<br />
1. Stabilitetsteorien<br />
2. Den modificerede hegemoniteori<br />
Ad 1: Teorien fremlægger en klar definition af det økonomiske hegemoni, samt hvilke kriterier<br />
en <strong>aktør</strong> skal leve op til for at opfylde kravene på det økonomiske område.<br />
Ad 2: Denne teori opdeles i:<br />
a. Økonomisk hegemoni<br />
b. Politisk hegemoni<br />
c. Militært hegemoni<br />
(Se bilag 1).<br />
1.5.3. Barry Buzans regionale sikkerhedskompleksteori<br />
Buzan operere med et såkaldt ”midterniveau”, <strong>som</strong> befinder sig mellem det systemiske og<br />
det statslige niveau. Her finder man også, jf. Buzan, de regionale sikkerhedskomplekser.<br />
Buzan skelner også mellem ”high–level” og ”low–level” sikkerhedskomplekser. Low–level<br />
kompleks er en gruppe <strong>aktør</strong>er, hvis aktioner ikke har nogen umiddelbar indflydelse på<br />
12<br />
UKLASSIFICERET
UKLASSIFICERET<br />
andre komplekser. High–level komplekser består af stater, hvis interesser overskrider deres<br />
umiddelbare geografiske omgivelser.<br />
Disse komplekser muliggør, jf. Friis, en forståelse af en regional hegemons forhold til andre<br />
stormagter uden for dens region. 6<br />
1.5.4. Begrebsapparat<br />
Ved <strong>international</strong> <strong>aktør</strong> forstås i denne opgave en <strong>aktør</strong>, der besidder viljen og evnen til at<br />
agere <strong>international</strong>t indenfor områderne politik, økonomi og militære virkemidler. Den <strong>international</strong>e<br />
<strong>aktør</strong> skal besidde viljen og evnen til indtræde aktivt i løsningen af konflikter<br />
og problemer jf. ovenstående.<br />
Man skal være opmærk<strong>som</strong> på det forhold, at selv når stater i det modne anarki står<br />
overfor stater i det umodne anarki vil militær overlegenhed spille en afgørende rolle. Såfremt<br />
en stat eller en <strong>aktør</strong> vil spille en rolle i det <strong>international</strong>e system, så kræver det en<br />
”war–fighting capability”. Det er således ikke tilstrækkeligt, at <strong>aktør</strong>en har kapacitet til krisestyring<br />
med begrænsede militære midler, men <strong>aktør</strong>en skal besidde midlerne til at række<br />
ud over regionale konflikter m.h.p. indsættelsen i hele det <strong>international</strong>e rum.<br />
Der findes to tilgangsvinkler, når man skal iagttage en <strong>international</strong> <strong>aktør</strong>.<br />
Nedenstående figurer illustrerer, <strong>som</strong> princip, hvorledes en <strong>international</strong> <strong>aktør</strong> bevæger sig<br />
på en horisontal skala såvel i tid <strong>som</strong> på en kapacitetsskala. Skalaerne indikerer, i hvor høj<br />
grad <strong>aktør</strong>en er i stand til selvstændigt at agere i det <strong>international</strong>e samfund på baggrund<br />
af komponenterne på nedenstående skala.<br />
Nedenstående figur viser et eksempel på, hvorledes sammenhængen mellem politik, økonomi<br />
og militær kapacitet forløber i forhold til hinanden. Empirien viser, ikke alene i tilfældet<br />
EU – men også over en længere horisont, at stater i et modent anarki typisk udvikler<br />
sig på denne måde. 7 Alle kapaciteter erhverves på forskellige tidspunkt i forløbet, og staten<br />
besidder <strong>som</strong> hegemon først disse kapaciteter på slutlinjen – dvs. efter at alle kapaciteter<br />
er opnået.<br />
Militær<br />
0% 100%<br />
Politik<br />
0% 100%<br />
Økonomi<br />
0% 100%<br />
EU ønsker at kunne optræde <strong>som</strong> stat (samlet <strong>aktør</strong>) – dvs. organisationen ønsker at optræde<br />
<strong>som</strong> et modent anarki – men såfremt organisationen på sigt ønsker at blive taget<br />
alvorligt <strong>som</strong> <strong>international</strong> <strong>aktør</strong>, skal den besidde ”war–fighting capability”. Dette understøttes<br />
af det faktum, at EU’s primære ressourcer for tiden udgøres af såvel den politiske<br />
<strong>som</strong> den økonomiske magt. Den militære magt har i det modne anarki sekundær betydning,<br />
hvilket er den situation, <strong>som</strong> EU befinder sig i. Men den militære magt i det modne<br />
anarki ændret sig fra en ren forsvars– eller angrebsvilje til primært deltagelse i krisestyringsoperationer,<br />
hvilket udviklingen med reaktionsstyrker og den fælles sikkerheds– og<br />
udenrigspolitiske udvikling er et tegn på.<br />
6 Barry Buzan People, States and Fear London/New York 1991.<br />
7 Stater i det umodne anarki dannes typisk med vægt på faktorerne politik og militær og sekundært på økonomi.<br />
Charles Tilly Coercion, Capital and European States 1990.<br />
UKLASSIFICERET<br />
13
UKLASSIFICERET<br />
Man kunne jf. ovenstående skala angive en model, der viser, hvilke kapabiliteter EU bør<br />
udvikle over tid for at blive en reel <strong>international</strong> <strong>aktør</strong>.<br />
TID<br />
Økonomi Politik Udenrigs– og sikkerhedspolitik ”war–fighting capability”<br />
Figuren viser meget skematisk, hvorledes EU har udviklet sig over tid. De to første emner<br />
er stærkest implementeret, hvorimod den fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik endnu er<br />
under indførelse. Derimod kan der stilles spørgsmålstegn ved, hvorvidt EU over tid vil udvikle<br />
en egentlig ”war–fighting capability”. Man kan spørge sig, hvorvidt kræfter/politikere i<br />
toneangivende lande i unionen har udtrykt ønske om at udvide EU’s militære potentiale<br />
udover det, der er angivet i den fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik?<br />
Modellen (Friis’ model) viser hegemoni, således <strong>som</strong> det, jf. modellen, udvikler sig i såvel<br />
et umodent anarki <strong>som</strong> i et modent anarki. Modellens højre del (fremhævet i bilag 1) kan<br />
således lægge op til en systematisk behandling af en række forhold i EU indenfor såvel<br />
begreberne politisk <strong>som</strong> økonomisk magt samt endelig militær magt – om end sidstnævnte<br />
tillægges mindst vægt.<br />
EU’s kapaciteter, <strong>som</strong> her ses <strong>som</strong> den økonomiske, politiske og militære evne, anses for<br />
at være altafgørende målepunkter for at kunne agere <strong>som</strong> en <strong>international</strong> <strong>aktør</strong>. Desuden<br />
anses Friis’ model at være mangelfuld i det tilfælde, hvor <strong>aktør</strong>en, i dette tilfælde EU, vil<br />
kunne komme til at står overfor en stat, <strong>som</strong> agere i et umodent anarki, og dermed, jf. Friis’<br />
model (nedtonet i bilag 1), naturligt har prioriteret evnen til offensiv og/eller defensive militære<br />
operationer.<br />
Det er klart, at man ved at vælge en specifik model også fravælger muligheder for at undersøge<br />
aspekter, <strong>som</strong> kunne belyse den relevante problemstilling i højere eller mindre<br />
grad. En af de umiddelbare svagheder, <strong>som</strong> ses i Friis’ hegemoni–model kunne eksempelvis<br />
være spørgsmålet, hvorvidt en <strong>international</strong> <strong>aktør</strong>s afhængighed af primære ressourcer<br />
kan spille en afgørende faktor i dens ageren på den <strong>international</strong>e arena, så<strong>som</strong><br />
meget afhængighed af olie o.lign. USA er i høj grad selvforsynende med energiressourcer,<br />
hvor EU er afhængig af disse, hvilket i princippet ville kunne svække organisationens rolle<br />
<strong>som</strong> <strong>international</strong> <strong>aktør</strong>. Men disse forhold tager hegemoniteorien ikke op, og de vil <strong>som</strong><br />
konsekvens heraf ikke blive behandlet yderligere i nedenstående analyse.<br />
Spørgsmålet, <strong>som</strong> efterfølgende vil blive behandlet, er, hvorvidt EU opfylder vilkårene i<br />
modellen (Friis’ model – bilag 1) og i hvor høj grad?<br />
De forhold, der skal undersøges jf. Friis’ hegemoni–model overordnet politiske, økonomiske<br />
og militære forhold. Der kan på dette grundlag udarbejdes flg. emneoversigt:<br />
Økonomisk magt<br />
- opbygning/styring af økonomiske regimer (strukturel magt)<br />
- kontrol over kapital og valutakurser<br />
- kompetitive fordele<br />
- information/behandling af information<br />
- uddannelse<br />
- asymmetrisk interdependens<br />
UKLASSIFICERET<br />
14
UKLASSIFICERET<br />
- teknologiske nyvindinger<br />
- vilje til at lede<br />
Politisk magt<br />
- opretholde systemet<br />
- opbygning/styring af regimer (strukturel magt<br />
- evne til at blokere initiativer<br />
- asymmetrisk interdependens<br />
- vilje til at lede<br />
Militær magt<br />
- evne og vilje til at angribe og forsvare<br />
- deltagelse i krisestyring<br />
Dette er alle elementer, <strong>som</strong> kendetegner den <strong>international</strong>e <strong>aktør</strong>. Der skal således ud fra<br />
disse punkter klarlægges, hvor langt EU er kommet i denne proces, og hvilke elementer,<br />
der endnu udestår. Det, der jf. den realistiske politiske teori kendetegner en reel <strong>international</strong><br />
<strong>aktør</strong>, er viljen til at anvende alle midler for at opnå sine politiske mål. 8<br />
1.6. STRUKTURERING<br />
Kapitel 2 beskriver hegemoniteorien set i en neorealistisk teoriramme.<br />
Kapitel 3 er en redegørelse for EU’s udvikling. Kapitel 4 er en redegørelse samt en analyse<br />
af EU’s institutionelle opbygning og beslutningsprocesser. Kapitel 5 er en redegørende<br />
analyse af de økonomiske strukturer samt beslutningsprocesser i EU. Kapitel 6 omhandler<br />
en redegørelse samt analyse af udviklingen og baggrunden for den fælles udenrigs– og<br />
sikkerhedspolitik. Kapitel 7 er en sammenfattende analyse af EU’s økonomiske, politiske<br />
og militære kapabiliteter. Kapitel 8 indeholder den sammenfattende konklusion.<br />
1.7. KILDER<br />
Tilvejebringelsen af empiri ses umiddelbart at have det formål primært at kunne redegøre<br />
der for EU’s centrale funktioner med hovedvægten lagt på det udenrigs– og sikkerhedspolitiske<br />
samarbejde i EU; sekundært at danne grundlag og forståelse for den valgte teori og<br />
analysemodel.<br />
1.8. FORUDSÆTNINGER<br />
EU består, <strong>som</strong> bekendt, af en række stater alle med deres egne særegne interesser, men<br />
i denne sammenhæng ses bestræbelser på at skabe en organisation med fælles politiske<br />
og økonomiske interesser samt en fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik, <strong>som</strong> et tegn på<br />
at danne en organisation med statslignende træk. Denne organisation udviser flere og flere<br />
tegn på i fremtiden at kunne agere <strong>som</strong> en stat, <strong>som</strong> ganske vist består af en række<br />
lande, men <strong>som</strong> i fremtiden i højere grad forventeligt vil kunne fremstå med en enkelstats<br />
karakteristika.<br />
Ganske vist behandler den neorealistiske teori generelt ikke <strong>international</strong>e organisationer,<br />
da teorien <strong>som</strong> udgangspunkt udelukkende anerkender stater <strong>som</strong> <strong>aktør</strong>er på den <strong>international</strong>e<br />
arena. De elementer, <strong>som</strong> indgår i en neorealistisk definitioner af en <strong>aktør</strong> omhandler,<br />
befolkningens str., territoriets str., økonomi, militær kapabilitet og politisk formåen,<br />
hvilket er egenskaber, <strong>som</strong> EU umiddelbart vurderes at besidde, hvorfor EU i denne<br />
sammenhæng tillægges statslige egenskaber.<br />
8 Dette understreges ligeledes af Friis 1994 side 57, note 25.<br />
UKLASSIFICERET<br />
15
UKLASSIFICERET<br />
1.9. AFGRÆNSNINGER<br />
De politologiske retninger liberalisme såvel <strong>som</strong> reflektivismeer fravalgt i denne opgave<br />
<strong>som</strong> teoretisk tilgang, da teorierne ikke anses for at være operationelle m.h.p. at kunne<br />
belyse dette speciales problemstilling. Dette skyldes, at denne teoretiske tilgang ikke placerer<br />
staten i centrum for analysen. Liberalisterne vælger typisk at analysere intrastatslige<br />
forhold og forbindelser frem for interstatslige forhold samt staten <strong>som</strong> <strong>aktør</strong> i det <strong>international</strong>e<br />
forum. Reflektivisterne er typisk tilbageskuende i deres betragtninger over <strong>aktør</strong>ers<br />
fortidige handlinger, hvor formålet med denne undersøgelse snarere er at anskue unionens<br />
fremtidige muligheder. Derfor anses denne teoriretning for uanvendelig til at belyse<br />
den foreliggende problemstilling. Idet grundlaget for EU’s FUSP reelt først er på plads i<br />
2003 gennem opstilling af nødvendige militære kapaciteter vurderes en reflektivistisk tilgangsvinkel<br />
reelt ikke at kunne skabe tilstrækkelig dybe i specialet.<br />
EU forventes, om ikke andet på sigt, at have et ønske om at kunne optræde globalt. Henset<br />
til omfanget af specialet afgrænses geografien til EU nære områder samt til USA. EU’s<br />
nærområde defineres <strong>som</strong> værende Nordafrika, Øst<strong>eu</strong>ropa inkl. Rusland samt Mellemøsten.<br />
1.10. FORMALIA<br />
Som grundlag for formalia er anvendt FKOBEST nr. 305–1 af 2000–06, hvor indhold og<br />
disposition er anvendt FAK VEJSAM.<br />
Idet specialet vurderes primært at anvende kendte teorier og åbne kilder i relation til EU,<br />
vurderes specialet ved færdiggørelse at fremstå <strong>som</strong> værende UKLASSIFICERET.<br />
UKLASSIFICERET<br />
16
2. TEORETISK BAGGRUND<br />
UKLASSIFICERET<br />
KAPITEL 2<br />
TEORI<br />
2.1. INDLEDENDE BEMÆRKNINGER<br />
Dette afsnit om den teoretiske baggrund for nærværende arbejde skal først og fremmest<br />
klarlægge de begreber, der anvendes i den valgte hegemoniske model, og <strong>som</strong> ligger til<br />
grund for den metodiske tilgang til problemstillingen. I de tilfælde, hvor modellen ikke er<br />
eksplicit eller tydelig nok, skal nedenfor anførte betragtninger definerer og fortolke begreberne<br />
og gøre disse så operationelle for den efterfølgende behandling <strong>som</strong> muligt.<br />
Det skal indledningsvis overordnet anføres, at begrebet <strong>aktør</strong> indenfor den samfundsvidenskabelige<br />
teori er en fællesbetegnelse for sociale enheder, <strong>som</strong> foretager en eller anden<br />
form for beslutninger. Det kan være individer, virk<strong>som</strong>heder, organisationer, stater og<br />
<strong>international</strong>e eller overstatslige sammenslutninger. 9 Overstatslig betyder i denne sammenhæng,<br />
at de omtalte fælles institutioner er i stand til at træffe flertalsafgørelser, hvilket<br />
nærmere betegnet, jf. definitionen, vil sige, at en stat i organisationen kan blive stemt ned,<br />
og de trufne vedtagelser dermed er dermed bindende overfor staterne eller direkte overfor<br />
den enkelte borger. 10 Aktøren kan i denne forbindelse sammenstilles med en stat, fordi<br />
den besidder alle de evner, <strong>som</strong> normalt kendetegner en stat; herunder såvel politiske,<br />
økonomiske <strong>som</strong> militære manøvremuligheder. 11 Birthe Hansen udtrykker den neorealistiske<br />
argumentation på området således: ”Stater kan ikke klare sig, hvis de ikke følger med<br />
på aggregeret styrke i forhold til andre stater. Aggregeret styrke er ikke kun militær formåen<br />
men også fysisk og demografisk størrelse, økonomi, ressourcer, politisk stabilitet og<br />
kompetence.” 12<br />
Et andet gennemgående begreb i den foreliggende hegemoniske model er magt. Magt er<br />
generelt et omstridt begreb indenfor samfundsvidenskaberne. En definition af begrebet<br />
magt kunne være <strong>som</strong> en betegnelse for en persons eller en samfundsmæssig institutions<br />
evne til at sætte sin vilje igennem eller nå sine mål ved at kontrollere, påtvinge, manipulere,<br />
overtale eller på anden måde øve indflydelse på andres adfærd, uanset om dette sker<br />
frivilligt eller ej. Her skal det anføres, at viljen spiller en overordentlig central rolle. Man har<br />
defineret magten <strong>som</strong> evnen ”til at virkeliggøre sine interesser, kontrol over andre <strong>aktør</strong>er,<br />
beslutningskraft, kollektiv handlingsevne, informationsovertag og adgang til ressourcer.”<br />
Magt kan være en aktiv handling, men man kan også indehave magt uden at den bliver<br />
taget i anvendelse. Denne forskel mellem mulighed og virkeliggørelse udtrykkes i begreberne<br />
manifest og latent magt. 13<br />
9 Leksikon i Statskundskab, 1997, side 12 f.<br />
10 Hans Mouritzen At forklare <strong>international</strong> politik 1999, side 80.<br />
11 Se dog Lykke Friis’ definition af EU (Lykke Friis 2001, side 26).<br />
12 Citeret fra ”Forsvarskommissionen og IP–teori” af Birthe Hansen i Politologiske Studier 4/1999 side 12;<br />
men oprindeligt udtrykt på denne måde af politologen Kenneth Waltz.<br />
13 Leksikon i Statskundskab, 1997, side 134 f.<br />
UKLASSIFICERET<br />
17
UKLASSIFICERET<br />
I f.m. det militære aspekt er det nødvendigt med nogle uddybende bemærkninger i f.t. den<br />
oprindeligt valgte model. Man kan både argumentere for, at den indledningsvise valgte<br />
model er fuldt dækkende, idet den behandler deltagelse i alle former for militære indsættelser<br />
(angreb og forsvar) samt krisestyring – men der kan for det andet også være argumenter<br />
for visse tilpasninger til modellen. Krisestyring kan omfatte hele spektret af militær<br />
indsættelse, såvel fredsbevarende <strong>som</strong> fredspåtvingende operationer, men man kunne<br />
også argumentere for, at krisestyring dækker indsættelse af regulære styrker i regulære<br />
konflikter stater eller <strong>aktør</strong>er imellem. Det må dog anføres, at militær magt, bl.a. udtrykt<br />
ved deltagelse i multinationale aktioner, ikke altid kan anses for at være dækkende for det<br />
fulde spektrum af militære optioner en fuldt udbygget regional <strong>aktør</strong> bør kunne råde over.<br />
Derfor kommer spørgsmålet om ”warfighting capability” med fornyet kraft ind i billedet. Vi<br />
har efterfølgende valgt at udskille begrebet ”warfighting capability” <strong>som</strong> et selvstændigt<br />
punkt, <strong>som</strong> skal underkastes en særlig undersøgelse og analyse.<br />
Men kan man i det hele taget tale om et enkelt globalt system? Ole Wæver har om dette<br />
anført: ”Endelig er det et spørgsmål, om der fortsat eksisterer ét system. Regionalisme (EU,<br />
NAFTA, ASEAN mfl.) anfægter ikke systemet, for det er en del af det globale system og i høj<br />
grad motiveret af global konkurrence. Mere interessant er teorien om en delt verden, hvori<br />
der argumenteres for, at den rige del af verden udvikler sig til en fredszone med en ny <strong>international</strong><br />
politik, der er koncentreret om økonomi og demokrati, og hvori krige ikke eksisterer.<br />
Samtidigt fortsætter krigene og det mere traditionelle <strong>international</strong>e system i sydlandenes<br />
konfliktzone. Hvis denne udvikling indtræder, vil den globale æra igen være afløst af flere<br />
systemer.” 14<br />
Spørgsmål, <strong>som</strong> i den forbindelse er relevante, kunne være, hvorvidt EU har opstillet særlige<br />
formelle institutioner indenfor hvert nedenfor behandlede område? Samt hvilken betydning<br />
området tillægges i form af en indbyrdes herakisk og prioriteret opstilling?<br />
Begrebet asymmetri optræder flere gange i modellen. Asymmetrien i det <strong>international</strong>e system<br />
kan imidlertid antage forskellige former alt efter den sammenhæng, <strong>som</strong> begrebet optræder<br />
i.<br />
Mouritzen har i en tetrapolær model forsøgt at tydeliggøre, at en <strong>aktør</strong> kan tildeles forskellige<br />
roller i system– og omgivelsespolariteten i det <strong>international</strong>e system. Alt efter magtprojektionen<br />
mellem polerne, kan system– og omgivelsespolariteten beskrives i det tetrapolærer<br />
system. Ligeledes kan polariteten betegnes <strong>som</strong> symmetrisk eller asymmetrisk alt efter,<br />
hvilke andre <strong>aktør</strong>er den pågældende <strong>aktør</strong> står overfor i det <strong>international</strong>e system. Alt efter<br />
hvorledes <strong>aktør</strong>en placerer sig i det aktuelle rum, vil <strong>aktør</strong>en have bipolære eller tripolære<br />
egenskaber under en symmetrisk eller asymmetrisk påvirkning. 15 (Se hertil bilag 2).<br />
2.2. ØKONOMISK MAGT<br />
Økonomiske magt kan defineres <strong>som</strong> evnen til at foretage politiske initiativer, <strong>som</strong> har til<br />
formål at påvirke økonomiske forhold i samfundet. Den kan have sit sigte mod såvel generelle<br />
<strong>som</strong> specifikke forhold. Tiltagene, <strong>som</strong> sigter mod generelle forhold, omfatter evnen til<br />
at modvirke udsving i den økonomiske aktivitet, sikre høj og stabil beskægtigelse samt<br />
skabe grundlag for høj økonomisk vækst. Det, <strong>som</strong> betegnes specifikke forhold, omfatter<br />
tiltag på specifikke markeder eksempelvis arbejds–, produkt– eller kapitalmarkeder. Det<br />
14 Ole Wæver i side Den Store Danske Encyclopædi (DSDE), 9, side 431–433.<br />
15 Hans Mouritzen At forklare <strong>international</strong> politik 1999, side 40–49.<br />
UKLASSIFICERET<br />
18
UKLASSIFICERET<br />
kan også dreje sig om tiltag, der skal udvikle særlige områder, fx fag, eller i bestemte geografiske<br />
regioner eller befolkningsgrupper. 16<br />
Økonomien er den ene af tre afgørende kapabiliteter, <strong>som</strong> en <strong>aktør</strong> bør besidde, for at<br />
kunne dominere <strong>som</strong> <strong>international</strong> <strong>aktør</strong>. Den økonomiske variable kan referere til <strong>aktør</strong>ens<br />
økonomiske udviklingsgrad samt udenrigshandelens omfang og struktur.<br />
2.2.1. Opbygning/styring af økonomiske regimer (strukturel magt)<br />
Økonomiske regimer skal i denne forbindelse forstås <strong>som</strong> en måde at organisere beslutningsaktiviteten<br />
på det økonomiske område. Som beskrevet nedenfor, i f.m. politiske regimer,<br />
er opbygning eller styring af økonomiske regimer det et sæt af implicitte eller eksplicitte<br />
principper, normer, regler og beslutningsprocedurer inden for et afgrænset område<br />
indenfor økonomien på den <strong>international</strong>e arena.<br />
2.2.2. Kontrol over kapital og valutakurser<br />
Forståelsen af dette begreb giver næsten sig selv. I denne sammenhæng vil kontrol over<br />
kapital og valutakurser have nøje sammenhæng med ovennævnte afsnit, men særligt opbygning<br />
af en fælles valuta samt fælles institutioner så<strong>som</strong> fælles banker etc. er tegn på<br />
<strong>aktør</strong>ens forsøg på at opnå kontrol over kapital og valutakurser med henblik på i sidste<br />
ende at opnå kompetitive og økonomiske fordele over eventuelle konkurrenter.<br />
2.2.3. Kompetitive fordele<br />
Forstået <strong>som</strong> aktive tiltag, <strong>som</strong> er beregnet på at fremme konkurrencefordele indenfor<br />
handelen på <strong>international</strong>e markeder. Det kan give sig udslag i såvel <strong>international</strong>e <strong>som</strong><br />
bilaterale aftaler mellem andre <strong>aktør</strong>er og stater.<br />
De kompetitive fordele kan også søges samordnet gennem en fælles front mod andre<br />
markeder – dette kan give sig udslag i beskyttelse af egne markeder gennem toldmure,<br />
handles– og importrestriktioner. Især konkurrencefordele indenfor teknologi og handel kan<br />
være af primær interesse.<br />
2.2.4. Information/behandling af information<br />
For en reel <strong>aktør</strong> på den <strong>international</strong>e arena forekommer det at være særdeles vigtigt at<br />
kunne opnå en vis kontrol over informationsflowet til og fra <strong>aktør</strong>en samt en veludviklet<br />
evne til rettidigt at reagere på vital information. Rettidig og eksakt information er et vigtigt<br />
led i krisestyringskapaciteten (se pkt. 2.2.3.). 17<br />
2.2.5. Uddannelse<br />
Det er vigtigt for en <strong>aktør</strong> at være i besiddelsen af en veluddannet og fleksibel arbejdskraft,<br />
<strong>som</strong> samtidigt hurtigt er i stand til at omstille sig. Arbejdskraftens fri bevægelighed indenfor<br />
EU er en vigtig forudsætning for at kunne opretholde denne fleksible arbejdskraft.<br />
Herunder kan man stille sig spørgsmålet, hvorvidt EU har taget initiativer, <strong>som</strong> kunne<br />
fremme en fælles holdning til uddannelse indenfor organisationen – herunder fremmet bevægeligheden<br />
for uddannelse og arbejdskraft på tværs af grænserne indenfor EU; hertil<br />
kommer en ensretning af uddannelsernes eksamensbeviser.<br />
16 DSDE, bd. 20, 2001, side 523.<br />
17 Information er essentielt for alle rationelle beslutningsprocesser. I Det Gamle Testamente kunne man læse,<br />
at ”den vise mand har styrke, den kyndige samler sin kraft" (i Ordsprogenes Bog 24,5), og statsmanden<br />
Francis Bacon skrev langt senere i 1620 at "Kundskab er magt" (Novum Organum).<br />
UKLASSIFICERET<br />
19
UKLASSIFICERET<br />
2.2.6. Asymmetrisk interdependens<br />
Asymmetri kan betegnes <strong>som</strong> en iboende skævhed og ubalance. Begrebet er bl.a. blevet<br />
anvendt til at beskrive Europas sikkerhedspolitiske situation før 1991, hvor bipolariteten<br />
var fremherskende, og Europas rolle var reduceret til en ringe bræmme på kontinentet og<br />
henvist til at øge sin sikkerhed ved samarbejde med den ene af supermagterne. 18<br />
Asymmetrisk interdependens betegner normalt en gensidig økonomisk afhængig, selvom<br />
økonomierne ikke er i indbyrdes balance, eller det forhold at den ene økonomi dominerer<br />
den anden.<br />
Asymmetrisk interdependens betegner med andre ord en relativ afhængighed af samarbejde<br />
med eksterne parter. Man kan sige, at EU for nærværende stadig trods bestræbelser<br />
på at etablere <strong>eu</strong>roen <strong>som</strong> en konkurrerende valuta – f.eks. på oliemarkedet – er afhængig<br />
af den verdensdominerende dollar–kurs.<br />
”Asymmetrisk chok” bruges <strong>som</strong> betegnelse for det økonomiske forhold, at nogle lande i<br />
organisationen ikke rammes lige hårdt af forskellige problemer, <strong>som</strong> er unikke for det enkelte<br />
land. Det asymmetriske chok kommer jf. denne definition i hovedreglen indefra organisationen<br />
– eksempelvis fra tab af vigtig handel eller naturkatastrofer – hvorimod den<br />
symmetriske økonomiske trussel eksempelvis kan skyldes oliekriser el. lign., <strong>som</strong> rammer<br />
alle landene i organisationen lige hårdt.<br />
I studiet af økonomisk interdependens spiller især markedsdannelser, <strong>som</strong> kan føre til politisk<br />
integration en rolle. Føl<strong>som</strong>hed samt sårbarhed er nøgleord i spørgsmålet om økonomisk<br />
interdependens, og de betegner hhv. et mål for hvor hurtigt en <strong>aktør</strong> bliver påvirket<br />
af andre <strong>aktør</strong>ers handlinger samt hvor omfattende konsekvenserne bliver, inden der bliver<br />
iværksat modforanstaltninger Sårbarhed, derimod, udtrykker muligheden for alternativer<br />
på længere sigt og de dermed forbundne omkostninger. 19<br />
2.2.7. Teknologiske nyvindinger<br />
Spørgsmålet kan stilles, hvorvidt <strong>aktør</strong>en har taget skridt til udvikling af banebrydende teknologiske<br />
produkter. Det kunne være igangsættelse af mere eller mindre revolutionerende<br />
militære projekter, rumprojekter eller andre større forskningsprojekter. Udnyttelse af IT til<br />
overvågning af økonomien samt økonomiske transaktioner kunne ligeledes være et område,<br />
<strong>som</strong> burde have <strong>aktør</strong>ens bevågenhed.<br />
2.2.8. Vilje til at lede<br />
I f.m. asymmetrisk økonomisk interdependens bør <strong>aktør</strong>en udvise viljen til at indtage en<br />
førerposition – eksempelvis til at føre an i en regional eller verden<strong>som</strong>spændende økonomisk<br />
udvikling. Det kan være gennem ledelsesmæssige initiativer regionalt eller <strong>international</strong>t<br />
f.eks. i konflikten i Mellemøsten eller i umiddelbar nærhed af det <strong>eu</strong>ropæiske rum eksempelvis<br />
Bosnien eller Makedonien. Viser <strong>aktør</strong>en gennem selvstændige initiativer viljen<br />
til at fremme en <strong>international</strong> økonomisk udvikling?<br />
2.3. POLITISK MAGT<br />
Magt er et af samfundsvidenskabernes mest omstridte begreber. En af det mest hyppige<br />
måder at beskrive magt på, er ”evnen til at afstedkomme ønskede virkninger.” 20 Derimod<br />
18<br />
Bjarne Nørretranders ”Europas sikkerhedsproblemer” Veje til Fred. Håndbog i sikkerhed og nedrustning.<br />
1985, side 190 ff.<br />
19<br />
DSDE, bd. 9, 1997, side 422.<br />
20<br />
Leksikon i Statskundskab, 1997, side 134 f.<br />
UKLASSIFICERET<br />
20
UKLASSIFICERET<br />
er politik ”alle sociale forhold, der omhandler magt, styre og autoritet” og ”politik er den<br />
offentlige beslutningsaktivitet og de rammer, der leder individers og gruppers handlinger<br />
fremt til offentlige beslutninger.” 21<br />
Det er især den ekspressive i modsætning til den instrumentelle side af den politiske magt,<br />
<strong>som</strong> har vores interesse i et efterfølgende afsnit, <strong>som</strong> beskriver empirien.<br />
Magtpolitik er et lands bestræbelser på at varetage sine interesser i konkurrence med andre<br />
stater. Hermed er al udenrigspolitik, <strong>som</strong> anden politik, et udtryk for magtpolitik. En<br />
rationel magtpolitik må derfor vælges i lyset af det forhold, der er mellem den magt en nation<br />
har til rådighed, og de interesser, der er involveret, og andre nationers magt og interesser.<br />
Magtpolitikken står i modsætning til en politik, der alene bestemmes ud fra retlige<br />
eller moralske hensyn. Magtpolitik bruges også nedsættende om en udenrigspolitik, der er<br />
tilbøjelig til at fremme nationale interesser med en direkte anvendelse af økonomiske og<br />
militære magtmidler og hermed tilsidesætte politiske og diplomatiske forhandlinger omkring<br />
et kompromis. 22<br />
2.3.1. Opretholde systemet<br />
Kan <strong>aktør</strong>en opretholde det opbyggede system? Eller viser der sig tegn på, at ”projektet”<br />
kan fejle evt. gennem selvstændige initiativer fra de enkelte stater i organisationen. Eller<br />
besidder organisationen en sådan inerti, at der kan være tale om en reel udvidelsesproces?<br />
Forekommer der derfor tiltag, <strong>som</strong> skal forhindre et indre sammenbrud eller indre<br />
stridigheder i organisationen?<br />
2.3.2. Opbygning/styring af regimer (strukturel magt)<br />
Regimer er en politisk styreform, dvs. en måde hvorpå man kan organisere den politiske<br />
beslutningsaktivitet. Egentlig har ordet i statskundskaben to betydninger, men det skal<br />
herunder anvendes i sin nyeste udlægning, hvor det bruges i f.m. studiet af <strong>international</strong>e<br />
organisationer. I følge denne seneste udlægning er et regime ”et sæt af implicitte eller<br />
eksplicitte principper, normer, regler og beslutningsprocedurer inden for et afgrænset politikområde<br />
på den <strong>international</strong>e arena.” 23<br />
2.3.3. Evne til at blokere initiativer<br />
Det bør undersøges, hvorvidt <strong>aktør</strong>en reelt besidder evnen til at blokere initiativer i et <strong>international</strong>t<br />
forum. Herunder bør det undersøges, hvorvidt organisationen kan afværge<br />
initiativer rettet mod <strong>aktør</strong>en selv.<br />
2.3.4. Asymmetrisk interdependens<br />
Asymmetrisk interdependens skal ses <strong>som</strong> en afhængighedsspredning overfor omverdenen.<br />
Dette kunne eksempelvis foregå gennem udvidelse af EU samt gennem aftaler mellem<br />
EU andre organisationer eller stater. Eller det kunne foregå ved tiltag, <strong>som</strong> skulle frigøre<br />
<strong>aktør</strong>en af uafhængighed af andre dominerende <strong>aktør</strong>er på verdensarenaen. Dette<br />
kunne eksempelvis gælde tiltag, <strong>som</strong> er iværksat m.h.p. at mindske EU afhængighed af<br />
USA’s dominans på den politiske arena. Ved samarbejdsordninger på bilateralt basis eller<br />
med andre <strong>international</strong>e organisationer. Kort kan det beskrives <strong>som</strong> evnen til at virke i et<br />
miljø, hvor der såvel findes en unipolær <strong>som</strong> mange multipolære stater.<br />
21 Leksikon i Statskundskab, 1997, side 175 f.<br />
22 Veje til Fred. Håndbog i sikkerhed og nedrustning. side 314 ff., 1985.<br />
23 Leksikon i Statskundskab, 1997, side 204 f.<br />
UKLASSIFICERET<br />
21
UKLASSIFICERET<br />
Langtrækkende våbentyper og forbedrede transport– og kommunikationsmidler fører til<br />
forøget <strong>international</strong> interdependens (gensidig afhængighed), alt andet lige. Dette reducerer<br />
betydningen af geografisk afstand og derved betydningen af særlige omgivelser. Høj<br />
interdependens gør det rimeligt at operere med systembetingelser, der er fælles for alle<br />
eller de fleste stater.<br />
2.3.5. Vilje til at lede<br />
Punktet ”viljen til at lede” fører frem til spørgsmålet om, hvorvidt <strong>aktør</strong>en har politisk vilje,<br />
regionalt <strong>som</strong> <strong>international</strong>t, til at tage initiativer og dominere <strong>som</strong> en magt med hegemoniske<br />
aspirationer.<br />
2.4. MILITÆR MAGT<br />
Den militære magt defineres generelt <strong>som</strong> en udløber af den politiske magt. Anvendelsen<br />
af militær magt udgør derfor den politiske magts instrument. 24<br />
Socialhistorikeren Charles Tilly har sporet magtanvendelse gennem historien og dens betydning<br />
for dannelsen af nationalstater op til i dag. Et af Tillys hovedargumenter er, at <strong>aktør</strong>er<br />
dannes gennem magtanvendelse eller troværdig trussel herom. 25 Der er noget i Tillys<br />
argumentation, <strong>som</strong> taler for, at det samme er tilfældet for en <strong>aktør</strong>, <strong>som</strong> nu i højere grad<br />
træder i nationalstatens sted. Forskellen på Tillys argumentation og nærværende er, at<br />
den <strong>international</strong>e <strong>aktør</strong> sammensat af forskellige nationalstater i praksis på sigt vil kunne<br />
afløse netop denne – nationalstaten, <strong>som</strong> den dominerende <strong>aktør</strong>.<br />
2.4.1. Evne og vilje til at angribe og forsvare<br />
En stat bør <strong>som</strong> udgangspunkt normalt besidde evnen til at opretholde statens grænser og<br />
selvstændighed samt indbyggernes uafhængighed.<br />
Angrebskrig, <strong>som</strong> påbegyndes ved militært angreb på anden stat for at fremme den angribende<br />
stats politiske interesser, er i strid med folkeretten, men angreb <strong>som</strong> et led i et aktivt<br />
forsvar er i overensstemmelse med folkeretten. 26 Som forsvar betegnes modstand mod et<br />
angreb. Dette kan opdeles i et aktivt og et passivt forsvar. 27<br />
Endvidere anses viljen til at kunne indsætte styrker <strong>som</strong> <strong>international</strong> <strong>aktør</strong> essentiel. Dette<br />
medfører, at <strong>aktør</strong>en skal besidde militær kapabilitet til at kunne indsætte sine styrker<br />
overalt på kloden. Hvorvidt <strong>aktør</strong>en reelt besidder eller planlægger fremtidigt at ville besidde<br />
planlægningskapacitet samt militært isenkram til dette er i den forbindelse et kernespørgsmål,<br />
<strong>som</strong> indikerer, i hvor høj grad <strong>aktør</strong>en ønsker at spille en <strong>international</strong> rolle.<br />
2.4.2. Deltagelse i krisestyring<br />
En krise kan defineres <strong>som</strong> en politisk situation, hvor en <strong>aktør</strong>s beslutningstagere opfatter,<br />
at <strong>aktør</strong>ens vitale interesser uventet trues, og hvor den information, der er til rådighed, er<br />
24<br />
Carl von Clausewitz definerer krigen <strong>som</strong> en voldshandling, der skal tvinge modstanderen til at opfylde vor<br />
vilje. Clausewitz Om Krigen side 29. Militær magt handler om det samme, idet den skal være så omfattende,<br />
at det er muligt at påtvinge modstanderen vor vilje. Krig er et instrument for politik er overskriften<br />
på ottende bogs sjette kapitel, side 750.<br />
25<br />
Tilly side 190 f.<br />
26<br />
Forsvarskrig i det <strong>international</strong>e samfund er tilladt jf. FN–pagtens artikel 51.<br />
27<br />
Aktivt forsvar anvender våben, <strong>som</strong> skal afskrække eller nedkæmpe fjendtlige offensive styrker. Passivt<br />
forsvar er forholdsregler, bortset fra anvendelsen af våben, der skal forhindre eller mindske effekten af<br />
fjendtlige offensive handlinger. Sidstnævnte har efter murens fald næsten fuldstændigt mistet enhver betydning.<br />
UKLASSIFICERET<br />
22
UKLASSIFICERET<br />
uoverskuelig, og hvor beslutningstagere opfatter, at beslutninger skal træffes hurtigt, og at<br />
de vil have afgørende betydning – ofte langt ud i fremtiden.<br />
Krisestyring kan betegnes <strong>som</strong> bestræbelser for at holde en krise under kontrol, uden at<br />
vitale interesser går tabt. Krisestyring kan indebære indsamling af troværdige information,<br />
etablering af en effektiv beslutningsproces og en velovervejet anvendelse af <strong>aktør</strong>ens militære<br />
og ikke–militære ressourcer til imødegåelse af den opståede krise.<br />
Krisestyring er en egenskab, <strong>som</strong> stater i modne anarkier bør være udstyret med for at<br />
kunne fungere optimalt. Normalt har krisestyring været begrænset til at skulle kunne fungere<br />
indenfor landet egne grænser, men i det moderne globaliserede samfund anses det i<br />
højere og højere grad at være en nødvendighed at kunne udstrække krisestyringskapaciteten<br />
til områder out–of–area, dvs. udover det nationale forsvar og <strong>som</strong> et led i en koordineret<br />
regional eller <strong>international</strong> indsættelse. Som et led i krisestyringen bør <strong>aktør</strong>en kunne<br />
løse fredsstøttende og fredsbevarende opgaver.<br />
2.4.3. Warfighting capability<br />
I modsætning til den oprindelige hegemonimodel (Friis) indgår ”Warfighting capability” <strong>som</strong><br />
en del af den nærværende anvendte model. De metodemæssige betragtninger for denne<br />
egenskab er allerede angivet ovenfor. Realister understreger, at en <strong>aktør</strong>, <strong>som</strong> vil bestå i<br />
det <strong>international</strong>e politiske system skal besidde reel ”Warfighting Capability”. 28 Dvs. evnen<br />
til afgørende at indsætte den fornødne militære styrke m.h.p. at matche andre stater i det<br />
modne anarki. Desuden vil <strong>aktør</strong>en også kunne stå overfor stater udenfor regionen, <strong>som</strong><br />
må betegnes <strong>som</strong> stater i et umodent anarkisk system. Da stater i modne anarkier, dvs.<br />
først og fremmest i demokratier, hævdes aldrig at ville bekrige hinanden – en påstand <strong>som</strong><br />
ikke er ubestridt – er der egentlig kun evnen til at matche stater i et umodent anarki tilbage.<br />
Først og fremmest stater udenfor det <strong>eu</strong>ropæiske område kommer her på tale. Derfor<br />
er det essentielt, at <strong>aktør</strong>en besidder en militær kapacitet for indsættelse med overvældende<br />
militære midler udenfor nærområdet. Man kunne kalde det ”Warfighting Capability”<br />
Out–of–Area, dvs. uden for det regionale område, <strong>som</strong> <strong>aktør</strong>en normalt vil operere og finde<br />
det naturligt at operere i.<br />
28<br />
Lektor Peter Viggo Jacobsen har bl.a. understreget dette under problemformulerings–seminaret på Forsvarsakademiet<br />
26. november 2001.<br />
UKLASSIFICERET<br />
23
3. EU’S TILBLIVELSE<br />
UKLASSIFICERET<br />
KAPITEL 3<br />
EU’S TILBLIVELSE<br />
3.1. INDLEDNING.<br />
Siden afslutningen af 2. Verdenskrig har Europa gennemgået en vold<strong>som</strong> enorm udvikling<br />
på det økonomiske og politiske område – ikke mindst ved tilblivelsen af EF (senere EU).<br />
Dette kapitel beskriver EF/EU udvikling/integration fra tiden efter 2. Verdenskrig og frem til<br />
i dag.<br />
3.2. EUROPARÅDET. 29<br />
Efter 2. Verdenskrig vandt tanken om ”et forenet Europa” stor tilslutning. I 1948 på en kongres<br />
i Haag, oprettede de vest<strong>eu</strong>ropæiske lande Europarådet, <strong>som</strong> påbegyndte sit arbejde<br />
i 1949.<br />
Europarådet varetog bl.a. sager vedrørende kultur– og menneskerettigheder samt miljøspørgsmål.<br />
Dette samarbejde har frem til nu resulteret i vedtagelse af flere konventioner,<br />
bl.a. ”Den Europæiske Menneskerettighedskonvention”. Dette var første skridt til et udvidet<br />
vest<strong>eu</strong>ropæisk samarbejde.<br />
3.3. DET EUROPÆISKE KUL– OG STÅLFÆLLESSKAB.<br />
I 1950 ønskede det daværende Vesttyskland at udvide sin stålproduktion. Frankrig frygtede,<br />
at Vesttyskland ville genopruste, samt at en forøget vesttysk stålproduktion ville presse<br />
priserne i bund og derved forringe den franske konkurrenceevne. Daværende franske<br />
udenrigsminister (Robert Schuman) fremlagde derfor en plan, udarbejdet af Jean Monnet,<br />
hvori i fransk– og vesttysk stålindustri skulle underlægges et overnationalt organ, hvorved<br />
Frankrig kunne få medindflydelse på den vesttyske stålindustri 30 .<br />
Schuman–planen dannede grundlag for ”Traktaten om det Europæiske Kul– og Stålfællesskab”<br />
(EKSF), <strong>som</strong> Frankrig, Vesttyskland, Italien, Belgien, Holland og Luxemburg (Beneluxlandene)<br />
tiltrådte.<br />
Dette medførte oprettelsen af en række fællesinstitutioner – en Parlamentarisk Forsamling,<br />
et Ministerråd, en Domstol samt den såkaldte Høje Myndighed, der fik vidtgående<br />
kompetence til at gribe ind i de seks landes kul– og stålindustri.<br />
3.4. DEN VESTEUROPÆISKE UNION.<br />
I oktober 1950, fremsatte den franske premierminister Pleven et forslag om en ”Europahær”<br />
under fælles kommando. Således kunne man kontrollere den vesttyske hær, <strong>som</strong><br />
USA havde vist interessere for at udvide efter Koreakrigens udbrud. I 1952 underskrev<br />
EKSF–landene – men traktaten blev forkastet i den franske nationalforsamling i 1954. I<br />
stedet blev den tidligere forsvarsalliance fra 1948 udvidet, så den nu omfattede England,<br />
Frankrig, Vesttyskland, Italien og Benelux–landene. Den blev samtidig omdøbt til ”Den<br />
Vest<strong>eu</strong>ropæiske Union” (WEU). 31<br />
29 http://<strong>eu</strong>ropa.<strong>eu</strong>.int/abc/history/index_da.htm EU–historie 1948–1949<br />
30 http://<strong>eu</strong>ropa.<strong>eu</strong>.int/abc/history/index_da.htm EU–historie 1950–1951<br />
31 http://<strong>eu</strong>ropa.<strong>eu</strong>.int/abc/history/index_da.htm EU–historie 1950–1954<br />
UKLASSIFICERET<br />
24
UKLASSIFICERET<br />
3.5. ROMTRAKTATEN.<br />
I 1955 fremsatte Benelux–landene forslag om et fælles Europa samtidig med at Jean<br />
Monnet fremsatte forslag om et <strong>eu</strong>ropæisk atomfællesskab. Forslagene blev behandlet af<br />
Spaak–kommiteen 32 og dannede senere grundlag for ”Det <strong>eu</strong>ropæiske økonomiske fællesskab”<br />
(EØF) – også kaldet Romtraktaten samt ”Det <strong>eu</strong>ropæiske atomenergiselskab”<br />
(EURATOM), hvis formål var at samarbejde om fredelig udnyttelse af atomkraft. Disse aftaler<br />
trådte i kraft i 1958.<br />
EØF–traktaten var en toldunion, <strong>som</strong> havde til formål at skabe frihandel, fri bevægelighed<br />
for arbejdskraft og tjenesteydelser medlemslandene imellem, hvorimod der oprettedes en<br />
”Toldmur” ved handel med tredjelande.<br />
Samtidig oprettedes flere fælles overordnede institutioner: En Domstol, et Parlament og et<br />
ministerråd, <strong>som</strong> skulle træffe beslutninger i h.t. traktaten.<br />
3.6. DET EUROPÆISKE FÆLLESSKAB.<br />
EKSF, EURATOM og EØF udgjorde Det Europæiske Fællesskab – også kaldet EF, hvis<br />
formål var at bidrage til et forenet Europa.<br />
Som modstykke til EF, dannede England, Danmark, Norge, Sverige, Schweiz, Østrig og<br />
Portugal i 1959–1960 Det Europæiske Frihandel<strong>som</strong>råde (EFTA), <strong>som</strong> skulle skabe fri<br />
bevægelighed af varer mellem landene – mens der var toldsatser over for tredjelande. 33<br />
I 1961 søgte England Danmark, Norge og Irland om optagelse i EF. Englands ansøgning<br />
blev i 1963 afvist af De Gaulle grundet landets tætte tilknytning til USA (også Danmark,<br />
Norge og Irlands ansøgning blev afslået). 34<br />
I 1965 trak Frankrig sig ud af EF–samarbejdet (grundet utilfredshed med landbrugsfinansieringen)<br />
men genoptog samarbejdet i 1966 efter Luxemburg–forliget, <strong>som</strong> reelt indførte<br />
”Vetoretten” og dermed en enstemmig vedtagelse af forslaget. 35<br />
3.6.1. Haag–topmødet i 1969.<br />
På topmødet enedes medlemslandene om, at EF fremover skulle råde over egne indtægter<br />
og derved ikke længere være afhængig af nationale bidrag. Samtidig dannede mødet<br />
grundlag for udvidelsen med England, Danmark og Irland. Derved dannedes grundlaget<br />
for en Økonomisk og Monetær Union m.h.p. fri varebevægelighed samt faste og uforanderlige<br />
valutakurser. 36<br />
I 1973 indtrådte England, Danmark og Irland i EF. 37<br />
3.6.2. Det Europæiske Monetære system/samarbejde. 38<br />
I 1970 blev det foreslået i Werner–rapporten, at Den Økonomiske og Monetære Union<br />
skulle iværksættes i tre etaper over ti år. Men medlemsstaternes politiske vilje til at oprette<br />
Den Økonomiske og Monetære Union strandede på virkningerne af den første oliekrise og<br />
mistede dynamikken. I 1972 skabtes det <strong>eu</strong>ropæiske valutakurssystem, kendt <strong>som</strong> Valutaslangen.<br />
I 1974 vedtog Rådet en beslutning om gennemførelse af en høj grad af økonomisk<br />
konvergens i EF samt et direktiv om stabilitet, vækst og fuld beskæftigelse. Den vok-<br />
32 http://<strong>eu</strong>ropa.<strong>eu</strong>.int/abc/history/index_da.htm EU–historie 1955–1958<br />
33 http://<strong>eu</strong>ropa.<strong>eu</strong>.int/abc/history/index_da.htm EU–historie 1959–1960<br />
34 http://<strong>eu</strong>ropa.<strong>eu</strong>.int/abc/history/index_da.htm EU–historie 1963<br />
35 http://<strong>eu</strong>ropa.<strong>eu</strong>.int/abc/history/index_da.htm EU–historie 1965–1966<br />
36 http://<strong>eu</strong>ropa.<strong>eu</strong>.int/abc/history/index_da.htm EU–historie 1969<br />
37 http://<strong>eu</strong>ropa.<strong>eu</strong>.int/abc/history/index_da.htm EU–historie 1973<br />
38 http://<strong>eu</strong>ropa.<strong>eu</strong>.int/abc/history/index_da.htm EU–historie 1978–1979<br />
UKLASSIFICERET<br />
25
UKLASSIFICERET<br />
sende økonomiske ustabilitet undergravede imidlertid lang<strong>som</strong>t systemets grundlag, og<br />
den franske franc, det britiske pund og den italienske lire blev trukket ud af slange–samarbejdet.<br />
EMS'en byggede på tre hovedelementer:<br />
ECU'en: Den var systemets bærende element og bestod af en kurv af alle medlemsstaternes<br />
valutaer.<br />
Valutakurs– og interventionsmekanismerne: Hver valuta skulle have en centralkurs i<br />
forhold til ECU.<br />
Kreditmekanismerne: Centralbankerne var forpligtet til at intervenere med ubegrænsede<br />
beløb, når de bilaterale valutakursudsving nærmede sig den fastsatte<br />
grænse (op til 15%).<br />
Allerede i 1978 oprettedes det ”Europæiske Monetære samarbejde” (EMS), hvis formål var<br />
at skabe kursstabilitet på kortere sigt, da kursudsving opfattedes <strong>som</strong> en hindring for den<br />
fri bevægelighed af varer.<br />
På Det Europæiske Råds møde i Bremen den 6. og 7. juli 1978 besluttede stats– og regeringscheferne<br />
at oprette Det Europæiske Monetære System (EMS), der trådte i kraft den<br />
13. marts 1979.<br />
3.6.3. Europaparlamentet.<br />
Det første frie valg til parlamentet blev afholdt i 1979.<br />
3.6.4. EF–udvidelse 1981–1986.<br />
I 1981 blev EF udvidet med Grækenland 39 og i 1986 med Spanien og Portugal. 40<br />
3.6.5. Det Indre Marked – ”Den Europæiske Fællesakt” 41 .<br />
Kommissionen sendte Rådet en hvidbog med titlen "Gennemførelse af det indre marked”,<br />
<strong>som</strong> var 300 konkrete forslag til ”Det Indre Marked”.<br />
Den Europæiske Fællesakt blev vedtaget i 1986. I Danmark blev den døbt ”EF–pakken”<br />
pga. daværende udenrigsminister Uffe Ellemann–Jensens billede af indpakningspapir med<br />
snor omkring.<br />
EF–pakkens formål var, at<br />
fjerne alle eksisterende handelshindringer inden udgangen af 1992,<br />
indføre nye afstemningsregler, bl.a. indføres kvalificeret flertal i Ministerrådet i sager<br />
vedr. hindringer for det frie marked,<br />
Europaparlamentet skal høres to gange forud for vedtagelse i Ministerrådet,<br />
gennemføre forbedringer af miljø og arbejdsmiljø,<br />
styrke det teknologiske og videnskabelige samarbejde samt<br />
styrke Det Udenrigspolitiske Samarbejde (EPS) m.h.p. at samle Europa om fælles<br />
udenrigspolitiske beslutninger.<br />
39 http://<strong>eu</strong>ropa.<strong>eu</strong>.int/abc/history/index_da.htm EU–historie 1981<br />
40 http://<strong>eu</strong>ropa.<strong>eu</strong>.int/abc/history/index_da.htm EU–historie 1986<br />
41 http://<strong>eu</strong>ropa.<strong>eu</strong>.int/abc/history/index_da.htm EU–Historie 1985–1986<br />
UKLASSIFICERET<br />
26
UKLASSIFICERET<br />
I december samme år afholdte Det Europæiske Råd møde i London, hvor det bl.a. blev<br />
drøftet, hvordan man kunne opretholde det frie samfund, og man så nærmere på bekæmpelsen<br />
af terrorisme, illegal indvandring og narkotikahandel.<br />
3.6.6. Schengen–aftalen.<br />
I 1985 indledtes forhandlinger mellem Belgien, Tyskland, Frankrig, Luxembourg og Nederlandene<br />
i Schengen i Luxembourg om Schengen–aftalen, <strong>som</strong> omhandlede afskaffelse<br />
af grænsekontrollen landene imellem. Denne aftale blev underskrevet i 1990 42 . Italien underskrev<br />
aftalen senere samme år, og Spanien og Portugal indgik ligeledes aftalen.<br />
Schengen–aftalen trådte i kraft Marts 1995. Efterfølgende har Østrig, Danmark, Sverige og<br />
Finland tiltrådt Schengen–aftalen.<br />
3.6.7. Sikkerhed og Samarbejde i Europa.<br />
På et møde i Paris 1990 ”Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe” (CSCE)<br />
underskrev stats– og regeringschefer fra 34 lande aftalen om ”Sikkerhed og Samarbejde i<br />
Europa”. CSCE – nu Organisation for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE) – bestod<br />
af 55 lande fra Europa, Centralasien og Nordamerika omkring sikkerhedsrelaterede<br />
spørgsmål, primært konfliktforebyggelse og krisestyring. Man arbejdede blandt andet med<br />
våbenkontrol, forebyggende forhandlinger, fortroligheds– og sikkerhedsskabende tiltag,<br />
menneskerettigheder, valgobservation og økonomisk og miljømæssig sikkerhed. Alle<br />
samarbejdslande har lige status og beslutninger træffes i enstemmighed.<br />
3.6.8. Den Økonomiske og Monetære Union<br />
Den Økonomiske og Monetære Union vil blive beskrevet i detaljer under kapitel 5. Efterfølgende<br />
skal kun kort ridses nogle af de vigtigste begivenheder op på området, idet de<br />
økonomiske og politiske forhold, <strong>som</strong> allered anført, er tæt forbundne.<br />
Det viste sig indenfor EU hurtigt politisk nødvendigt at indføre en fælles valuta, hvis man<br />
ville fjerne de ikke–toldmæssigt relaterede hindringer for den frie bevægelighed for varer,<br />
kapital, tjenesteydelser og personer samt fuldende virkeliggørelsen af det indre marked.<br />
På grundlag af en rapport fra Kommissionens formand, Jacques Delors, fastsatte Det<br />
Europæiske Råd i Madrid i juni 1989 de overordnede principper, der skulle føre til en økonomisk<br />
og monetær union; en fælles valuta, der skulle gennemføres i flere faser, hvor den<br />
første fase skulle begynde 1. juli 1990.<br />
I den første fase forpligtede medlemsstaterne sig til at udarbejde "konvergensplaner" for,<br />
hvordan landenes økonomi kunne styrkes og nærme sig hinanden, således at der kunne<br />
indføres faste valutakurser. Maastricht–traktaten lagde kursen fast hen imod en fælles valuta.<br />
Traktaten opstillede kriterier for overgangen til tredje fase, <strong>som</strong> omhandlede prisstabilitet,<br />
inflationstakt, rentesatser, underskud på de offentlige budgetter, gældsætning for det<br />
offentlige samt valutakursstabilitet.<br />
ØMU'ens anden fase, der påbegyndtes den 1. januar 1994, var en overgangsperiode, hvor<br />
bestræbelserne for konvergens blev videreført og forstærket. Det Europæiske Monetære<br />
42 http://<strong>eu</strong>ropa.<strong>eu</strong>.int/abc/history/index_da.htm EU–historie 1985 + 1990 + 1996<br />
UKLASSIFICERET<br />
27
UKLASSIFICERET<br />
Institut (EMI) i Frankfurt blev oprettet; dets opgave var at styrke koordineringen af valutapolitikken,<br />
at styrke ECU'ens rolle og at forberede oprettelsen af den Europæiske Centralbank<br />
til den tredje fase.<br />
På Det Europæiske Råds møde i Madrid den 15. og 16. december 1995 døbte stats– og<br />
regeringscheferne den fremtidige <strong>eu</strong>ropæiske valuta "<strong>eu</strong>ro" og vedtog de tekniske planer<br />
for indførelsen af den.<br />
Tredje fase blev påbegyndt den 1. januar 1999.<br />
Den Europæiske Centralbank blev oprettet <strong>som</strong> værende uafhængig af regeringerne,<br />
m.h.p. at lede den monetære politik for alle de lande, der deltager i <strong>eu</strong>roen. De lande, der i<br />
begyndelsen stod udenfor, tilsluttede sig, efterhånden <strong>som</strong> deres økonomi tillod det, eller<br />
når de traf politisk beslutning herom.<br />
Indførelsen af den fælles valuta fandt for offentlige myndigheders og bankers vedkommende<br />
sted den 1. januar 1999. Den 1. januar 2002 blev <strong>eu</strong>rosedler og –mønter sat i omløb.<br />
Den 1. juli 2002 vil <strong>eu</strong>roen erstatte de nationale valutaer i de medlemsstater, der er med i<br />
den fælles valuta.<br />
Storbritannien, Sverige og Danmark har forbeholdt sig ret til ikke at gå over til tredje fase,<br />
selv om de måtte opfylde betingelserne.<br />
3.6.9. Traktaten om ”Den Europæiske Union”<br />
Maastricht–Traktaten 43 markerede en ny fase i den <strong>eu</strong>ropæiske integrationsproces.<br />
Traktaten skulle danne grundlag for opbygningen af fremtidens Europa, dvs. en <strong>eu</strong>ropæisk<br />
union. Traktaten omhandlede følgende områder:<br />
Demokrati og menneskerettigheder,<br />
frihedsrettigheder og retstatsprincippet,<br />
arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder, arbejdstageres arbejdsmarkedsmæssige<br />
og sociale rettigheder,<br />
indførelse af en Økonomisk og Monetær Union (herunder fælles valuta), se afsnit.<br />
3.5.8.<br />
øget samhørighed og miljøbeskyttelse,<br />
gennemførelse af en fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik (FUSP), herunder gradvis<br />
udformning af en fælles forsvarspolitik, <strong>som</strong> vil kunne føre til et fælles forsvar i<br />
overensstemmelse med artikel 17 44 , og derved styrke den <strong>eu</strong>ropæiske identitet og<br />
uafhængighed med det formål at fremme fred, sikkerhed og fremskridt i Europa og i<br />
verden <strong>som</strong> helhed,<br />
43 Folketingets EU–oplysning. ”Danmark stemte <strong>som</strong> bekendt nej til Mastricht traktaten i 1992, hvilket medførte<br />
at socialdemokratiet, Det radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti samt …udarbejdede forslag til DK´s<br />
fire forbehold over for traktaten vedr. statsborgerskab, ØMU, forsvar samt retslige og indre anliggender. Disse<br />
forbehold blev indarbejdet i Edinburgh–aftalen. Den 18 maj 1993 stemte DK ja til traktaten om Den Europæiske<br />
Union.”<br />
44 Petersberg–opgaverne. Disse behandles i kapitel 6.<br />
UKLASSIFICERET<br />
28
UKLASSIFICERET<br />
lettelse af den frie bevægelighed for personer, samtidig med at deres befolkningers<br />
sikkerhed og tryghed sikres ved oprettelsen af et område med frihed, sikkerhed og<br />
retfærdighed,<br />
at videreføre processen hen imod en stadig snævrere sammenslutning mellem de<br />
<strong>eu</strong>ropæiske folk, i hvilken beslutningerne træffes så nært på borgerne <strong>som</strong> muligt i<br />
overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet samt yderligere <strong>eu</strong>ropæisk integration.<br />
3.6.10. Amsterdam–Traktaten<br />
Amsterdam–traktatens formål var, at styrke de tre "søjler", <strong>som</strong> EU's indsats har været<br />
baseret på, siden Maastricht–traktaten trådte i kraft den 1. november 1993: De Europæiske<br />
Fællesskaber (første søjle), den fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik (anden søjle) og<br />
samarbejdet om retlige og indre anliggender (tredje søjle).<br />
Traktaten hovedområder omhandler:<br />
Beskæftigelsen og borgernes rettigheder centralt placeret i EU,<br />
Fri bevægelighed og øget sikkerhed,<br />
Den Europæiske Union og omverdenen samt<br />
Velfungerende institutioner til et udvidet Europa.<br />
3.6.11. Det Europæiske Råds møde i Køln 1999<br />
På mødet vedtog det Europæiske Råd EU’s første fælles strategi vedrørende Rusland, en<br />
række erklæringer om Kosovo samtidig med, man enedes om en styrkelse af FUSP. Dette<br />
resulterede tillige, i udnævnelsen af Javier Solana Madariaga til EU’s Højtstående Repræsentant<br />
for FUSP samt Generalsekretær for Rådet. 45<br />
3.6.12. Nice–Traktaten<br />
I tilknytning til Nice–traktaten blev der vedtaget en erklæring om Unionens fremtid. I erklæringen<br />
blev det konstateret, at Nice–traktaten skal bane vej for udvidelsen, og at den indeholder<br />
de institutionelle ændringer, der er nødvendige for nye medlemsstaters tiltrædelse.<br />
Se nedenstående afsnit.<br />
3.6.13. EU udvidelse 46<br />
Startskuddet på den næste udvidelsesrunde med de central– og øst<strong>eu</strong>ropæiske lande<br />
(Estland, Letland, Litauen, Polen, Tjekkiet, Slovakiet, Ungarn, Rumænien, Bulgarien og<br />
Slovenien) samt Cypern og Malta blev taget på Det Europæiske Råds møde i 1993 i København,<br />
hvor stats– og regeringschefer fastsatte de politiske og økonomiske betingelser<br />
for medlemskabet ved vedtagelsen af de såkaldte "Københavnerkriterier":<br />
Det nye medlemsland skal have stabile institutioner, der sikrer demokrati, etableringen<br />
af en retsstat, menneskerettigheder og respekt for og beskyttelse af mindretal<br />
(kaldet det politiske kriterium),<br />
45 Dette uddybes i kapitel 6.<br />
46 Folketingets EU–oplysning.<br />
UKLASSIFICERET<br />
29
UKLASSIFICERET<br />
det skal have en fungerende markedsøkonomi samt kunne klare konkurrencepresset<br />
og markedskræfterne inden for Den Europæiske Union (det økonomiske kriterium),<br />
landet må være i stand til at påtage sig de forpligtelser, der følger af et medlemskab,<br />
herunder acceptere målet om en politisk, økonomisk og monetær union (kriteriet<br />
om overtagelse af EU's regelværk).<br />
Med vedtagelsen af Amsterdam–traktaten i 1997 begyndte EU at forberede sig på udvidelsen<br />
ved at vedtage en række traktatændringer, <strong>som</strong> stats og regeringschefer mente var<br />
nødvendige for den kommende udvidelse. På topmødet i Amsterdam (juni 1997) blev Rådet<br />
også opfordret til at gennemgå Europa–Kommissionens udtalelser om de enkelte ansøgerlande<br />
samt udvikle en optagelsesstrategi, <strong>som</strong> kunne vedtages i på det næste topmøde<br />
(Luxembourg, 1997).<br />
Derefter besluttede Det Europæiske Råd i Luxembourg at indlede en tiltrædelsesproces,<br />
<strong>som</strong> vil omfatte de ti central– og øst<strong>eu</strong>ropæiske ansøgerlande og Cypern, hvorimod konkrete<br />
bilaterale forhandlinger kun skulle påbegyndes imellem EU og følgende lande: Cypern,<br />
Ungarn, Polen, Estland, Den Tjekkiske Republik og Slovenien. Parallelt med disse<br />
forhandlinger skulle relationerne med Rumænien, Slovakiet, Letland, Litauen og Bulgarien<br />
styrkes m.h.p. snarest at åbne egentlige forhandlinger. I september 1998 fornyede Malta<br />
sin ansøgning, <strong>som</strong> var blevet stillet i bero efter valget på Malta i oktober 1996.<br />
Ved Det Europæiske Råd møde i Cardiff (juni 1998) blev det besluttet at genoptage Den<br />
<strong>eu</strong>ropæiske strategi til forberedelse af Tyrkiets kandidatur, og i Helsinki (december 1999)<br />
blev Tyrkiet anerkendt <strong>som</strong> ansøgerland.<br />
Stats– og regeringscheferne blev enige om en række støtteprogrammer for ansøgerlande<br />
og om de finansielle rammer for udvidelsen på topmødet i Berlin (marts 1999). Derudover<br />
forsatte EU's udvidelsesreformer ved vedtagelsen af Agenda 2000. 47<br />
Ved Det Europæiske Råd i Helsinki blev det endvidere besluttet, at de tretten kandidatlande<br />
(herunder Tyrkiet) stod på lige fod, og at bilaterale forhandlingerne skulle starte med<br />
Rumænien, Slovakiet, Letland, Litauen, Bulgarien og Malta. Det blev også besluttet at åbne<br />
en regeringskonference til revision af traktaterne i februar 2000.<br />
Den seneste regeringskonference blev afsluttet i december 2000 på Det Europæiske Råd i<br />
Nice. Sammen med Amsterdam–traktaktaten indeholder Nice–traktaten de institutionelle<br />
ændringer, <strong>som</strong> skulle bringe EU i stand til at optage kandidatlandene. I konklusionen til<br />
topmødet står det at:<br />
"... Det Europæiske Råd mener, at EU fra datoen for Nice–traktatens<br />
ikrafttræden vil være i stand til at modtage nye medlemsstater,<br />
så snart de har vist, at de er i stand til at påtage sig medlemskabets<br />
forpligtelser, og forhandlingerne er afsluttet med positivt resultat."<br />
Kommissionen understregede i sin årlige rapport, der blev vedtaget 13. november 2001, at<br />
alle kandidatlande har gjort store fremskridt i forsøget på at opfylde de kriterier, der stilles<br />
for at blive medlem af EU. Kommissionen opfordrede dog samtidig til, at der gøres en stør-<br />
47<br />
”Europakommissionen”: Agenda 2000 er Kommisionens reformpakke/budget, omfattende: Landbrug,<br />
strukturudvikling, interne– og eksterne politikker samt støtte til– og finansieringsforslag af udvidelsen. Den<br />
dækker perioden 2000 til år 2006.<br />
UKLASSIFICERET<br />
30
UKLASSIFICERET<br />
re indsats for at gennemføre og håndhæve EU's regler og standarder (gældende EU–ret)<br />
forud for tiltrædelsen. Ifølge Det Europæiske Råds møde i Laeken var Den Europæiske<br />
Union er fast besluttet på at afslutte tiltrædelsesforhandlingerne senest ved udgangen af<br />
2002 med de kandidatlande, der er klar, således at disse kan deltage i valgene til Europa–<br />
Parlamentet i 2004 <strong>som</strong> medlemmer. Kandidatlandene vil fortsat blive bedømt ud fra deres<br />
egne resultater i overensstemmelse med princippet om differentiering. Stats– og regeringslederne<br />
tilsluttede sig Kommissionens rapporter om udvidelsen, der vurderede, at<br />
Cypern, Estland, Ungarn, Letland, Litauen, Malta, Polen, Den Slovakiske Republik, Den<br />
Tjekkiske Republik og Slovenien vil kunne være klar jf. køreplanen, hvis forhandlingerne<br />
og reformerne i kandidatlandene fortsætter i det nuværende tempo.<br />
Den køreplan, der blev fastlagt af Det Europæiske Råd i Nice, er derfor stadig fuldt ud<br />
gældende.<br />
3.6.14. Laeken rådsmødet<br />
På Det Europæiske Råds møde i Laeken den 14. – 15. december 2001 vedtog Det Europæiske<br />
Råd en erklæring om Europas fremtid. Ifølge erklæringen skal der oprettes et konvent<br />
bestående af de mest fremtrædende deltagere i debatten om EU's fremtid, for at sikre<br />
en så bred og gennemsigtig forberedelse af den næste regeringskonference <strong>som</strong> muligt.<br />
Konventet skal have til opgave at drøfte de væsentligste problemer, <strong>som</strong> den fremtidige<br />
udvikling af EU medfører, og undersøge de forskellige mulige løsninger. Valéry Giscard<br />
d'Estaing blev udpeget <strong>som</strong> konventets formand, mens Guiliano Amato og<br />
Jean Luc Dehaene blev udpeget <strong>som</strong> næstformænd. Alle kandidatlandene skal deltage i<br />
konventet.<br />
Resultaterne af EU–konventet vil blive præsenteret for Det Europæiske Råd i Athen i juli<br />
2003.<br />
3.6.15. EU's dagsorden under dansk formandskab<br />
Det står klart, at dagsordenen 2. halvår 2002 bliver både tung og omfattende under det<br />
danske formandskab. Et af de mest centrale emner på dagsordenen bliver udvidelsen mod<br />
Øst– og Central<strong>eu</strong>ropa. Hvis Europa–Kommissionens køreplan holder, er det i Gøteborg–<br />
erklæringen fra 2001 blevet nævnt, at EU kan afslutte forhandlingerne med de første<br />
medlemsstater under det danske formandskab.<br />
Et andet centralt emne vil blive EU's globale rolle. Danmark skal blandt andet repræsentere<br />
EU ved et topmøde om bæredygtig udvikling (Verdenstopmøde om Bæredygtig Udvikling<br />
den 2.–13. september 2002 i Sydafrika) og ASEM–topmøde (Asia–Europe Meeting)<br />
samt WTO–forhandlinger.<br />
3.7. SAMMENFATNING<br />
Europa har siden 2. Verdenskrig gennemgået en vold<strong>som</strong> udvikling og integration. De nuværende<br />
15 EU–lande har inden for et halvt århundrede, begyndende med oprettelsen af<br />
Europarådet til den nuværende Europæiske Union, taget et afgørende skridt i visionen om<br />
at skabe et stabilt og dynamisk Europa. De kommende optagelsesforhandlinger, med tidligere<br />
central– og øst<strong>eu</strong>ropæiske lande samt Cypern, Malta og den fortsatte tilnærmelse<br />
mellem EU og Tyrkiet, ville ingen for bare få år siden havde spået mulig.<br />
Dette kapitel har haft til formål at beskrive denne udvikling – ikke at beskrive, hvordan<br />
EU’s opbygning/procedurer har fungeret gennem tiden. Den nuværende opbygning samt<br />
procedurer vurderes interessant set i forhold til formålet med specialet. Derfor vil forholde-<br />
UKLASSIFICERET<br />
31
UKLASSIFICERET<br />
ne vedrørende EU’s opbygning/hierarki, herunder politiske beslutningsprocesser, blive<br />
beskrevet i kapitel 4–6.<br />
UKLASSIFICERET<br />
32
UKLASSIFICERET<br />
KAPITEL 4<br />
EU’S INSTITUTIONELLE OPBYGNING OG HIERAKI<br />
4. EU’S INSTITUTIONELLE OPBYGNING OG HIERAKI<br />
4.1. INDLEDNING<br />
Dette kapitel har to formål. Indledningsvis, at beskrive EU’s institutionelle opbygning og<br />
hierarki samt de politiske beslutningsprocesser. Dernæst, at synliggøre de problemer den<br />
komplekse opbygning i kombination med samarbejdsformen (overstatsligt og mellemstatsligt)<br />
kan medføre, nemlig, at der kan være lang vej fra idé til beslutning.<br />
Dette forstærkes endvidere af, at de enkelte medlemslande har store egeninteresser på<br />
bl.a. det økonomiske område, hvilket kan medføre tilbageholdenhed i beslutningsprocessen.<br />
Med dette udgangspunkt, beskrives og vurderes EU’s rolle i konflikthåndteringen af Kosovo<br />
i 1997–1999, hvor mindst et af disse forhold havde afgørende betydning på forløbet.<br />
Denne vurdering foretages uden inddragelse af FUSP, <strong>som</strong> jo netop blev initieret og fremskyndet<br />
på baggrund af konflikten. Dette gøres m.h.p. en senere analyse/vurdering af<br />
EU’s kapabiliteter efter indførelse af bl.a. FUSP, den Høje Repræsentant og 60.000–<br />
mands styrken.<br />
4.2. EU’S OPBYGNING 48<br />
EU’s opbygning er almindeligvis beskrevet efter ”Det græske tempel med de tre søjler” (Se<br />
bilag 3), Hvor ”taget” er mål og midler i/med samarbejdet, ”fundamentet” er institutionerne<br />
og beslutningsprocedurerne. ”Søjlerne” (1, 2 og 3) beskriver det egentlige samarbejde<br />
m.h.t. indhold og form.<br />
Søjle 1 illustrerer det overstatslige samarbejde, dvs. at medlemsstaternes formelle kompetence<br />
helt eller delvist er overflyttet til EU. Det betyder dels, at samarbejdet kan have<br />
direkte retsvirkninger for borgere og virk<strong>som</strong>heder, dels at EU kan handle på medlemsstaternes<br />
vegne uden at det godkendes i de respektives parlamenter. Kompetencen er<br />
delt mellem Det Europæiske Råd, Ministerrådet, Europakommissionen, Europaparlamentet<br />
og EF–Domstolen.<br />
Søjle 1 omfatter det økonomiske samarbejde – herunder det indre marked, økonomisk og<br />
monetær politik, landbrugspolitik, handels– og miljøpolitik.<br />
Søjle 2 og 3 illustrerer det mellemstatslige samarbejde, hvor medlemsstaterne bevarer<br />
formelle beføjelser på samarbejd<strong>som</strong>råderne. Samarbejdet her har, modsat det overstatslige<br />
ikke direkte retsvirkninger på medlemsstaternes borgere og virk<strong>som</strong>heder. EU kan<br />
ikke handle på vegne af medlemslandene uden, at beslutningerne er godkendt i de respektive<br />
parlamenter. Søjle 2 omfatter den fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik. Søjle 3<br />
omfatter retlige og indre anliggender.<br />
4.3. INSTITUTIONERNE<br />
I den efterfølgende beskrivelse af EU–institutionerne, vil institutioner med direkte tilknytning<br />
til FUSP, herunder ”European Security and Defence Policy (ESDP) ikke blive be-<br />
48 Europakommissionen ”EU’s struktur”.<br />
UKLASSIFICERET<br />
33
UKLASSIFICERET<br />
handlet, idet disse vil fremgå af kapitel 6. Endvidere vil kapitel 6 behandle samarbejdsmæssige<br />
problemområder, der er forbundet med FUSP.<br />
4.3.1. Det <strong>eu</strong>ropæiske råd 49<br />
Det Europæiske Råd (DER) blev etableret m.h.p. at tilføre EF–samarbejdet mere handlekraft<br />
og dynamik. DER blev traktatfæstet ved Maastricht–traktaten.<br />
DER består af De Femtens stats– og regeringschefer samt af formanden for Europa–<br />
kommissionen. Sammensætning fremgår af bilag 4.<br />
Medlemmerne af DER ledsages af udenrigsministrene og af det medlem af Europa–kommissionen,<br />
der har ansvaret for de eksterne forbindelser. Den stat, <strong>som</strong> har formandskabet<br />
for Rådet, er vært for DER, der samles mindst to gange årligt (sædvanligvis i juni og december)<br />
for at drøfte Den Europæiske Unions politiske liv og udvikling. Hvert topmøde udsender<br />
et slutdokument, <strong>som</strong> danner grundlag for den førte politik i EU.<br />
DER beslutter, hvorvidt der er behov for traktatændringer, f.eks. i f.m. kommende udvidelse<br />
eller i forhold til FUSP 50 og et kommende militært samarbejde m.v.<br />
Såfremt Ministerrådet har problemer og spørgsmål, <strong>som</strong> rådet ikke kan løse, behandles<br />
disse i DER.<br />
Det Europæiske Råd er således den øverst besluttende myndighed. Man sikrer således, at<br />
det altid er muligt at indbringe sager bl.a. vedrørende økonomisk politik samt udenrigs– og<br />
sikkerhedspolitikken for stats– og regeringscheferne. Herved undgås at de mindre lande<br />
bliver forpligtet til at føre en politik, <strong>som</strong> de ikke ønsker. Ulempen er dog, at beslutningsprocessen<br />
kan blive langvarig.<br />
4.3.2. Formandskabet<br />
Hvert halve år overtager en af Unionens medlemsstater formandskabet for DER, Ministerrådet<br />
samt de organer, der har til opgave at forberede arbejdet (COREPER, Den Politiske<br />
Komite og på et lavere niveau arbejdsgrupperne).<br />
Som formand for EU er det det pågældende medlemslands opgave at sætte dagsordenen<br />
i EU og i det hele taget være drivkraft i EU. Formandskabet skal også sørge for at skabe<br />
kompromiser mellem medlemslandene og samle trådene efter ministermøder, <strong>eu</strong>ropæiske<br />
rådsmøder osv.<br />
At have formandskabet i EU indebærer også, at formandskabslandet skal være EU’s ansigt<br />
udadtil. Det kan være i forhold til lande, der ikke er medlem af EU eller i forhold til <strong>international</strong>e<br />
organisationer <strong>som</strong> eksempelvis FN og OSCE.<br />
Formandskabslandet repræsenterer også EU vedr. forhold <strong>som</strong> økonomi, miljø– og handlesaftaler,<br />
verdensudvikling og ikke mindst FUSP. 51 Med de skiftende formandskaber risikerer<br />
man imidlertid, at der ikke er den ønskede kontinuitet i den førte fælles politik. Denne<br />
kontinuitet ses særdeles vigtig i f.t. den kommende udvidelse samt i FUSP.<br />
I f.m. FUSP bistås formandskabet af generalsekretæren for Rådet, der sammen med<br />
Europa–kommissionen udøver hvervet <strong>som</strong> ”Højtstående Repræsentant for FUSP”. 52<br />
49<br />
Europakommissionen ”EU’s struktur”, folketingets EU–oplysning.<br />
50<br />
FUSP og militært samarbejde/–kapabiliteter behandles separat i kapitel 6, hvorfor det ikke behandles uddybende<br />
i dette kapitel.<br />
51<br />
Netop på dette område har de danske forbehold betydning for det danske formandskab i 2. halvår 2002,<br />
idet DK har overdraget denne opgave til Grækenland.<br />
52<br />
Den Højtstående Repræsentant er i øjeblikket den tidligere NATO–Generalsekretær, spanieren Javier<br />
Solana (behandles i kapitel 6.<br />
UKLASSIFICERET<br />
34
UKLASSIFICERET<br />
Formandskabet kan også bistås af den medlemsstat, der skal varetage det efterfølgende<br />
formandskab.<br />
4.3.3. Medlemsstaterne<br />
Medlemsstaterne er forpligtet til aktivt og uforbeholdent at støtte den fælles vedtagne politik.<br />
Hver medlemsstat kan forelægge Rådet for Den Europæiske Union (fremover benævnt<br />
Rådet) forslag til behandling.<br />
Staterne drager omsorg for, at deres nationale politik er i overensstemmelse med de fælles<br />
holdninger. De forsvarer disse fælles holdninger i <strong>international</strong>e fora. De skal holde de<br />
medlemsstater, <strong>som</strong> ikke deltager i drøftelserne i <strong>international</strong>e organisationer og på <strong>international</strong>e<br />
konferencer, underrettet om alle spørgsmål af fælles interesse. Forpligtelsen<br />
skal tilsikre en ensartet fremtræden af medlemslandene i de store fora, hvorved EU får<br />
mulighed for at lægge vægt bag sine holdninger. Ovennævnte forpligtigelse kan være<br />
medvirkende årsag til, at medlemslandene bliver tilbageholdende med at vedtage fælles<br />
politik på de mere kontroversielle områder, eller på områder, hvor stater frygter, at deres<br />
nationale interesser er i fare for at blive underkendt til fordel for den fælles interesse.<br />
Historien har vist, at specielt store økonomiske interesser hos enkelte medlemslande har<br />
blokeret for vedtagelser af en fælles holdning i relation til omverdenen, herunder Bosnien–<br />
og Kosovo konflikterne, <strong>som</strong> behandles senere i kapitlet.<br />
4.3.4. Ministerrådet – Rådet for Den Europæiske Union 53<br />
Rådet for Den Europæiske Union (Rådet) har <strong>som</strong> hovedregel den lovgivende magt, dvs.<br />
Rådet vedtager forslag stillet af Kommissionen efter høring eller <strong>som</strong> oftest i samarbejde<br />
med Europa–Parlamentet.<br />
Rådet er medlemslandenes institution. Det består af en repræsentant for hvert af medlemslandene,<br />
<strong>som</strong> regel en minister (bilag 5). Oprindeligt udgjorde udenrigsministrene Rådet.<br />
I dag er der over 20 forskellige råd med hvert sit arbejd<strong>som</strong>råde og hver sine ministre.<br />
Rådet skulle de første mange år opnå fuldstændig enighed om alle forslag. Med de seneste<br />
traktater er der åbnet flere muligheder for også at træffe afgørelser med kvalificeret<br />
eller simpelt flertal. Stemmerne er fordelt til fordel for de små lande på en sådan måde, at<br />
de fire største lande, Tyskland, Frankrig, Italien og Storbritannien, ikke kan træffe beslutninger<br />
imod de øvrige landes ønske. Den nuværende stemmefordeling forventes ændret<br />
med næste traktat på grund af den forventede udvidelse med lande i Central– og Øst<strong>eu</strong>ropa.<br />
En diskussion om overgang til flertalsafgørelser på flere politikområder ventes også.<br />
Hvert halve år får et nyt medlemsland formandskabet, der bl.a. har til opgave at lede møderne<br />
i Rådet. De travleste råd med deltagelse af udenrigsministrene og økonomi– og finansministrene<br />
holder møde mindst en gang om måneden. Andre mindre travle med deltagelse<br />
af sundheds– eller kulturministrene mødes et par gange om året. De fleste råd<br />
samles desuden et par gange årligt til uformelle møder, hvor der drøftes politik, men hvor<br />
der ikke træffes beslutninger.<br />
4.3.5. De Faste Repræsentanters Komité<br />
Rådets arbejde og beslutninger forberedes af medlemslandenes EU–ambassadører i De<br />
Faste Repræsentanters Komité, kaldet COREPER, <strong>som</strong> er forkortelsen for det franske<br />
"Comité des représentants permanents". Den tidligere skarpe adskillelse mellem EF–sam-<br />
53 EU–kommissionen, institutionerne.<br />
UKLASSIFICERET<br />
35
UKLASSIFICERET<br />
arbejdet og Det Europæisk Politiske Samarbejde (EPS) betød, at COREPER først med<br />
Maastricht–traktaten har fået det udenrigspolitiske samarbejde <strong>som</strong> arbejd<strong>som</strong>råde.<br />
COREPER forbereder sagerne i tæt kontakt med medlemslandenes ministerier. CORE-<br />
PER har desuden en række arbejdsgrupper, <strong>som</strong> består af nationale embedsmænd, til at<br />
bistå sig med forberedelserne.<br />
4.3.6. Europa–kommissionen<br />
Europa–Kommissionen (fremover benævnt Kommissionen) har initiativretten i det <strong>eu</strong>ropæiske<br />
samarbejde og deltager i udarbejdelsen af lovgivningen sammen med Rådet og<br />
Europa–Parlamentet efter høring af Det Økonomiske–, Sociale Udvalg og Regionsudvalget.<br />
Kommissionen tager initiativ til lovgivningen, administrerer den og kontrollerer, at den<br />
overholdes (se bilag 6). Ved manglende overholdelse af reglerne kan Kommissionen rejse<br />
sag mod et medlemsland eller en af EU's andre institutioner ved EF–Domstolen. Kommissionen<br />
kan desuden pålægge virk<strong>som</strong>heder, der overtræder EU’s konkurrenceregler, og<br />
medlemsstater, der ikke efterkommer EF–Domstolens domme, bøder. Kommissionen indgår<br />
<strong>international</strong>e handelsaftaler på vegne af EU. Desuden forvalter Kommissionen EU's<br />
budget.<br />
Kommissionen består af en politisk ledelse af 20 kommissærer, der efter samråd med formanden<br />
udpeges af regeringerne for 5–årige perioder. En af de 20 kommissærer udpeges<br />
først særskilt <strong>som</strong> formand for Kommissionen, og formanden deltager efter Amsterdam–<br />
traktaten, i udvælgelsen af de øvrige kommissærer. Europa–Parlamentet skal godkende<br />
først Kommissionens formand og dernæst de øvrige 19 kommissærer under ét.<br />
Kommissærerne arbejder <strong>som</strong> et kollegium. Antallet af kommissærer og deres fordeling på<br />
medlemslandene forventes ændret i næste traktat på grund af det store antal nye lande,<br />
der ventes optaget i EU.<br />
Kommissionens administration består af 23 generaldirektorater, der er opdelt efter emneområder<br />
og kan sammenlignes med ministerierne i en statsadministration.<br />
Kommissionen har vidtstrakte beføjelser og handler i høj grad uafhængigt, men står til ansvar<br />
over for Europa–Parlamentet, der kan afsætte Kommissionen ved et mistillidsvotum<br />
med kvalificeret flertal.<br />
4.3.7. Europa–parlamentet 54<br />
Europa–Parlamentet (benævnes fremover Parlamentet) har 626 medlemmer, <strong>som</strong> er valgt<br />
ved direkte valg i de 15 EU–lande.<br />
Amsterdamtraktaten fastslår, at til trods for udvidelser må Parlamentets medlemstal ikke<br />
overstige 700.<br />
Parlamentets sammensætning fremgår af bilag 7.<br />
Afhængig af forslagenes karakter og retsgrundlag skal Parlamentet enten høres om den<br />
lovgivning, der vedtages i EU, eller også har den medindflydelse på eller medbestemmelse<br />
over denne. Parlamentet kan forkaste EU's budget. Parlamentet skal desuden godkende<br />
først den nyudpegede formand for Kommissionen og siden hele Kommissionen, og det<br />
kan afskedige Kommissionen ved et mistillidsvotum. Parlamentet skal høres, f.eks. i sager<br />
om vigtige spørgsmål i EU's fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik (FUSP). Parlamentet<br />
har indflydelse på forslag inden for bl.a. transport, arbejdsmarkedet og Social– og Regio-<br />
54 EU–Kommissionen, institutionerne.<br />
UKLASSIFICERET<br />
36
UKLASSIFICERET<br />
nalfonden, og det har medbestemmelse over og kan feje forslag om f.eks. det indre marked,<br />
forbrugerbeskyttelse, miljø, kultur og uddannelse af bordet.<br />
4.3.8. EU–konventet<br />
Ved regeringskonferencen i Nice blev stats– og regeringscheferne enige om behovet for<br />
lancering af en bredere og mere dybtgående debat om EU's fremtidige udvikling. Udgangspunktet<br />
for debatten er at inddrage alle dele af samfundet forud for den næste regeringskonference,<br />
herunder repræsentanter for de nationale parlamenter, politiske og økonomiske<br />
eksperter, repræsentanter fra folkelige organisationer og ikke mindst de enkelte<br />
borgere. Kandidatlandene vil også blive inddraget i processen.<br />
Dette er første trin i den forberedelsesproces, der skal føre til indkaldelse af en regeringskonference<br />
i 2004 med henblik på at foretage traktatændringer. Følgende emner skal diskuteres<br />
på konferencen:<br />
En mere præcis afgrænsning af kompetencefordelingen mellem EU og medlemsstaterne,<br />
status for EU's charter for grundlæggende rettigheder,<br />
en forenkling af traktaterne med henblik på at gøre dem lettere at forstå uden at ændre<br />
deres indhold samt<br />
de nationale parlamenters rolle i den <strong>eu</strong>ropæiske arkitektur.<br />
4.3.9. EF–domstolen 55<br />
EF–Domstolen er et overstatsligt organ og består af 15 dommere (se bilag 8). Domstolen<br />
dømmer i sager omfattet af EF–traktaten (søjle 1). Inden for EU–traktaten (søjle 2 og 3),<br />
omfatter Domstolens kompetence traktatændringer og tiltrædelsestraktater. Domstolen<br />
dømmer i tvister mellem EU og medlemslandene, mellem EU og virk<strong>som</strong>heder inden for<br />
konkurrenceretten, mellem de enkelte medlemslande, mellem EU's forskellige institutioner<br />
(og mellem EU–institutionerne) og deres ansatte. EF–Domstolen tager stilling til principielle<br />
eller såkaldte "præjudicielle" spørgsmål om fællesskabsrettens fortolkning fra de nationale<br />
domstole. Den enkelte borger kan således ikke anlægge sag direkte ved EF–Domstolen,<br />
men han/hun skal gå via sit nationale retssystem.<br />
EF–Domstolens afgørelser er flertalsafgørelser, og dommene er bindende for sagens<br />
parter lige<strong>som</strong> ved de fleste nationale domstole. Retsakter udstedt af EF eller EU kan erklæres<br />
ugyldige af Domstolen, og afgørelsen har i så fald virkning for alle. Med Amsterdam–traktaten<br />
fik Kommissionen desuden mulighed for at pålægge medlemslande, der<br />
ikke efterlever Domstolens domme, tvangsbøder.<br />
4.4. EU’S BESLUTNINGSPROCEDURER 56<br />
Der er fem primære beslutningsprocedurer i EU. Nævnt efter graden af Parlamentets indflydelse<br />
er den vigtigste den fælles beslutningsprocedure, hvor Parlamentet har vetoret<br />
overfor Rådet. Herefter kommer samarbejdsproceduren, hvor Parlamentet kan stille ændringsforslag<br />
til lovforslagene,Høringsproceduren, hvor Rådet skal høre Parlamentet før<br />
vedtagelsen af forslag og til sidst Proceduren uden Høring.<br />
55 EU–Kommissionen, institutionerne. Samt http://ue.<strong>eu</strong>.int/codec/da/index.htm<br />
56 EU–Kommissionen, institutionerne. Samt http://ue.<strong>eu</strong>.int/codec/da/index.htm<br />
UKLASSIFICERET<br />
37
UKLASSIFICERET<br />
4.4.1. Den fælles beslutningsprocedure 57<br />
Den fælles beslutningsprocedure (se bilag 9) blev introduceret med Maastricht–traktaten<br />
og gav for første gang Parlamentet en egentlig ret til at forkaste et lovforslag. Med Amsterdam–traktaten<br />
er anvendelse<strong>som</strong>rådet for proceduren udvidet væsentligt, og den anvendes<br />
nu på i alt 31 politikområder, heriblandt forskning, miljø, åbenhed, forbrugerbeskyttelse,<br />
uddannelse, det indre marked og fri bevægelighed. Den fælles beslutningsprocedure<br />
findes i EF–traktatens artikel 251 og indebærer at et lovforslag kan opleve op til tre<br />
forelæggelser for Parlamentet, behandling i et forligsudvalg og endelig, hvis Parlamentet<br />
er uenig i forslaget, blive forkastet her med absolut flertal.<br />
4.4.2. Samarbejdsproceduren<br />
Samarbejdsproceduren (se bilag 10) indebærer, at Parlamentet kan stille ændringsforslag<br />
til de af Kommissionen stillede forslag. Disse ændringsforslag skal godkendes af Rådet.<br />
Proceduren, der findes i EF–traktatens artikel 252 blev også indført med Maastricht–traktaten,<br />
men dens anvendelse<strong>som</strong>råde blev indskrænket væsentligt med Amsterdam– traktaten.<br />
Nu anvendes proceduren alene inden for den økonomiske og monetære politik.<br />
4.4.3. Høringsproceduren 58<br />
Høringsproceduren er den klassiske procedure, der har eksisteret siden Europa–Parlamentets<br />
fødsel. Efter denne skal Rådet høre Parlamentet, før forslag stillet af Kommissionen<br />
kan vedtages.<br />
Kommissionen fremsender sit forslag til Rådet og samtidig til Parlamentet. Det er Rådet,<br />
der forestår den officielle høring af Parlament og evt. af andre organer.<br />
Høringsproceduren er obligatorisk, hvis den kræves af det pågældende retsgrundlag i<br />
traktaten. I så fald er Parlamentets udtalelse en forudsætning for, at retsakten er gyldig.<br />
Høringen kan også være frivillig. I så fald anbefaler Kommissionen Rådet at høre Parlament<br />
om det pågældende spørgsmål.<br />
Det samme gælder Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget.<br />
Parlamentet kan godkende Kommissionens forslag, forkaste det eller foreslå ændringer.<br />
Kommissionen er forpligtet til at behandle alle Parlamentets ændringsforslag. Hvis den<br />
accepterer ændringsforslagene, forelægger den Rådet et ændret forslag, hvor der er taget<br />
hensyn hertil.<br />
4.4.4. Informationsproceduren (uden høring)<br />
Indebærer, at Parlamentet alene orienteres om forslag eller tiltag i Rådet.<br />
4.4.5. Proceduren om Samstemmende Udtalelse 59<br />
Indebærer, at Parlamentet skal give deres tilsagn til den pågældende retsakt, for at den<br />
kan vedtages af Rådet.<br />
57<br />
http://<strong>eu</strong>ropa.<strong>eu</strong>.int/prelex/apcnet.cfm?CL=da. Anvendelse<strong>som</strong>råde: Bl.a. Det indre Marked, kultur, socialt,<br />
erhverv, udd., miljø, told transport.<br />
58<br />
http://www.<strong>eu</strong>roparl.<strong>eu</strong>.int/factsheets/1_4_1_da.htm Europarlamentets hjemmeside. Høringsproceduren<br />
finder fortsat anvendelse på en række "føl<strong>som</strong>me" områder, hvor der stadig kræves enstemmighed i Rådet<br />
(f.eks. skattespørgsmål, industripolitik, fysisk planlægning og forvaltning af vandressourcerne), hvortil kommer<br />
to områder, hvor Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal (landbrugspolitikken og konkurrencepolitikken).<br />
59<br />
http://www.<strong>eu</strong>roparl.<strong>eu</strong>.int/factsheets/1_4_1_da.htm Europarlamentets hjemmeside.<br />
UKLASSIFICERET<br />
38
UKLASSIFICERET<br />
De grundlæggende retsakter om strukturfondene vedtages af Rådet med enstemmighed<br />
efter samstemmende udtalelse fra Parlamentet. Proceduren med samstemmende udtalelse<br />
er også gældende ved indgåelse af <strong>international</strong>e aftaler, når disse indebærer ændring<br />
af en retsakt, der er vedtaget efter den fælles beslutningsprocedure, eller når de har betydelige<br />
budgetmæssige følgevirkninger eller skaber en særlig institutionel ramme.<br />
Ud over disse 5 procedurer indeholder traktaten imidlertid i 40 tilfælde bestemmelse om<br />
andre procedureforløb. Disse kan være meget specialiserede <strong>som</strong> f.eks. procedurerne om<br />
budgettet eller udnævnelse af f.eks. kommissærer og dommere. De kan imidlertid også<br />
være helt simple procedurer – f.eks. hvor Rådet træffer bestemmelse enten alene eller på<br />
forslag fra Kommissionen.<br />
4.5. SAMMENFATNING PÅ OPBYGNING OG BESLUTNINGSPROCEDURER<br />
Beslutningsprocessen i Den Europæiske Union er resultatet af et samspil mellem forskellige<br />
<strong>aktør</strong>er, navnlig den "institutionelle trekant", der udgøres af Parlamentet, Rådet og<br />
Kommissionen.<br />
EU’s institutionelle opbygning/hierarki bærer tydeligt præg af, at der samtidig med EU’s<br />
interesser, er behov for hensyntagen til de enkelte medlemsstaters. EU’s sammensætning<br />
af kommitéer og udvalg samt den indbyrdes sammensætning i disse, medfører at organisationen<br />
allerede på laveste udvalgsniveau er ”tvunget” ind i en kompromissøgende linie.<br />
Dette kan eksemplificeres ved Kommisionen, <strong>som</strong> er tiltænkt at være initiativskaberen –<br />
den udfarende del af EU.<br />
Sagen er den, at Rådet i en retsakt fra juni 1999 har fastlagt de procedurer, der gælder for<br />
Kommissionens udstedelse af regler. Der findes tre typer af udvalg eller komiteer, <strong>som</strong><br />
Kommissionen skal forelægge sine forslag for, før forslagene kan gennemføres, nemlig:<br />
Det Rådgivende udvalg er – <strong>som</strong> navnet siger – alene rådgivende over for Kommissionen.<br />
Kommissionen kan altid gennemføre sit forslag uanset udvalgets holdning. Rådet har<br />
ingen rolle at spille.<br />
I Forvaltningsudvalget derimod skal der stemmes om Kommissionens forslag, og Kommissionen<br />
er forpligtet af afstemningsresultatet. Men der skal være kvalificeret flertal imod<br />
Kommissionen (dvs. mindst 62 stemmer), hvis forslaget skal falde – og det kan være<br />
svært. Rådet spiller også en rolle, idet forslag der ikke kan vedtages i udvalget overgår til<br />
Rådet. Men det er også meget svært at bremse et forslag i Rådet. Så Kommissionen står<br />
stærkt i forhold til medlemslandene.<br />
I Forskriftsudvalget står medlemslandene imidlertid stærkt over for Kommissionen, idet<br />
der skal være kvalificeret flertal for Kommissionens forslag, før det kan vedtages i udvalget.<br />
Det kan være ret svært at opnå, hvis ikke Kommissionen allerede fra starten tager<br />
højde for landenes synspunkter.<br />
Hvis forslaget ikke opnår kvalificeret flertal i udvalget, overgår sagen til Rådet.<br />
I Rådet er det imidlertid relativt nemt for Kommissionen, idet der her skal være kvalificeret<br />
flertal imod forslaget, og det kan være svært for landene at mønstre så mange stemmer<br />
imod forslaget.<br />
Så allerede inden Kommisionens forslag fremsættes for Rådet og Parlamentet, er de underlagt<br />
bureaukrati. Hertil kommer så de efterfølgende beslutningsprocedurer, hvor forslag<br />
kan underlægges op til tre behandlingsrunder i Parlamentet før endelig vedtagelse, hvilket<br />
i al sin tydelighed viser, hvor bureaukratisk EU’s opbygning er og hvor lang vejen fra idé til<br />
beslutningstagen/udførelse er.<br />
UKLASSIFICERET<br />
39
UKLASSIFICERET<br />
4.6. EU’S HÅNDTERING AF BOSNIEN– OG KOSOVO–KONFLIKTEN<br />
Som beskrevet indledningsvis er formålet med efterfølgende, at perspektivere nogle af de<br />
ovenfor nævnte forhold sat i relation til konflikten i Kosovo. Nedenstående skal således<br />
fokusere på nogle af de områder, <strong>som</strong> tidligere har vist sig at være deciderede svagheder<br />
ved EU’s rolle i konflikthåndtering.<br />
4.6.1. Grundlaget for konflikthåndteringen<br />
Grundlaget for daværende samarbejde vedrørende den <strong>eu</strong>ropæiske sikkerhed var indarbejdet<br />
i Fællesakten fra 1987 (EF–pakken) ved det udenrigspolitiske samarbejde (EPS) 60 .<br />
Dette viste sig senere at være et problem i f.m. drøftelser i CSCE–ramme (senere OSCE)<br />
om ”den nye <strong>eu</strong>ropæiske arkitektur” på sikkerheds– og samarbejd<strong>som</strong>rådet.<br />
I Fællesakten var det fastlagt, at de sikkerhedspolitiske spørgsmål, der kunne drøftes<br />
mellem EF–landene, var afgrænset til de økonomiske og politiske aspekter af sikkerheden.<br />
Der var således enighed om, at dette forhold udelukkede egentlige forsvarspolitiske<br />
aspekter fra samarbejdet 61 .<br />
Forløbet omkring Irak´s invasion af Kuwait, og WEU efterfølgende engagement i f.m. koordination<br />
og kontrol af den økonomiske embargo mod samme, bragte WEU og egentlige<br />
forsvarspolitiske aspekter ind i debatten om indholdet af en ny fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik.<br />
Senere i debatten rejstes spørgsmålet om behovet for en egentlig <strong>eu</strong>ropæisk<br />
forsvarsdimension. Denne debat fortsatte op gennem 90’erne og satte fodaftryk i de kommende<br />
traktater begyndende med Maastricht–traktaten (Den Europæiske Union). Hele<br />
udviklingsforløbet vedrørende FUSP og dens videre udvikling, beskrives i kapitel 6.<br />
4.6.2. Krisen i det tidligere Jugoslavien<br />
Mangel på samhørighed med at indtage en fælles holdning vedrørende anerkendelse af<br />
de tidligere jugoslaviske delrepublikker understregede, at nogle medlemsstaters egeninteresser<br />
i området konfliktede med øvriges. På trods heraf mente man fortsat, at krisen kunne<br />
håndteres og løses af de <strong>eu</strong>ropæiske lande alene. EF gennemførte stor diplomatisk<br />
aktivitet samt iværksættelse af positive– og negative sanktioner/foranstaltninger i form af<br />
økonomisk støtte, – embargo, mæglingsforsøg samt konferencer 62 .<br />
For første gang i EF´s historie udsendte man ubevæbnede observatører til flere af de jugoslaviske<br />
republikker. Samtidig drøftedes muligheden for udbygning af dette med en<br />
egentlig udsendelse af fredsbevarende styrker i WEU–regi. Frankrig og Tyskland støttede<br />
forslaget, mens Storbritannien var kategorisk imod. Dette skyldes, at man fra britisk side<br />
forudså en uoverskuelig inddragelse i konflikten, <strong>som</strong> tilfældet havde været med Cypern<br />
og Nordirland. Uenigheden imellem Storbritannien og Frankrig om en WEU–operation<br />
samt de manglende resultater af fredsbestræbelserne i Jugoslavien fik reelt EF–landene til<br />
at opgive muligheden for opnåelse af en fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik, hvilket afspejledes<br />
af EF–landenes fremlæggelse af sagen for FN´s Sikkerhedsråd i Oktober 1991.<br />
Dermed blev FN og EF de centrale led i krisestyringen i Jugoslavien. Dette både m.h.t.<br />
diplomatiske midler og en egentlig udsendelse af FN fredsbevarende styrke – den største i<br />
60<br />
EPS var mellemstatsligt samarbejde, hvilket betød at vedtagelse af forslag krævede enstemmighed.<br />
61<br />
DUPI ”de danske forbehold”, kap.3 p.93.<br />
62<br />
http://<strong>eu</strong>ropa.<strong>eu</strong>.int/abc/history/index_da.htm EU Historie 1991–1992.<br />
UKLASSIFICERET<br />
40
UKLASSIFICERET<br />
FN´s Historie 63 . Senere måtte FN se sin rolle udspillet i konflikten. CSCE/OSCE, WEU og<br />
NATO/USA ved IFOR blev senere indsat i operationen 64 .<br />
EF´s Regeringskonference i 1991 65 viste tydeligt, at EF–landenes respektive grundlæggende<br />
holdninger til sikkerhed og forsvar var vidt forskellige. Kompromis inden for dette<br />
område lå ikke i et ”midtpunkt” – men afspejledes i lavest mulige fællesnævner.<br />
Medlemmernes grundlæggende interesser knyttede sig til 3 problemstillinger, inden for<br />
hvilke, at forhandlingsmulighederne var yderst begrænset, nemlig:<br />
Aktiv– kontra passiv udenrigspolitik,<br />
Føderalister kontra konføderalister samt<br />
Atlantikere kontra <strong>eu</strong>ropæere.<br />
4.6.3. Aktiv kontra passiv udenrigspolitik<br />
Denne gruppering var reelt Frankrig og Storbritannien kontra de øvrige. Det bunder i at<br />
disse to lande havde atom– og konventionel kapacitet til at kunne spille en væsentlig rolle<br />
inden for militær krisestyring. De havde traditionelt ført aktiv udenrigspolitik og begge lande<br />
var faste medlemmer af FN’s Sikkerhedsråd – og havde derved også en særlig placering/indflydelse<br />
i <strong>international</strong> politik. Begge lande havde således altid fastholdt deres ret til<br />
at føre egen udenrigs– og sikkerhedspolitik hvis der ikke kunne opnås enighed om en<br />
fælles EF–politik på dette område, hvilket også medførte, at ingen af disse lande kunne<br />
acceptere den ”lavest mulige fællesnævner” inden for udenrigs– og sikkerhedspolitik – og<br />
ikke mindst – inden for den militære del af sikkerhedspolitikken.<br />
De øvrige EF–lande havde ikke samme kapacitet til at føre aktiv militær sikkerhedspolitik,<br />
hvorfor disse traditionelt havde ført en passiv politik på dette område.<br />
4.6.4. Føderalister kontra Konføderalister<br />
Ovennævnte forhold havde derfor stor indflydelse på spørgsmålet om, hvorvidt den fælles<br />
udenrigs– og sikkerhedspolitik skulle gøres til fællesskabskompetence – dvs. underlægges<br />
EF’s overstatslige beslutningsstruktur. Dette kunne Frankrig og Storbritannien <strong>som</strong> konføderalister<br />
på ingen måde acceptere, da dette ville give Kommissionen og Parlamentet afgørende<br />
indflydelse på området. Den fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik skulle forblive<br />
adskilt fra EF–procedurer, da en sådan underlæggelse kunne medføre, at de to lande<br />
skulle indsætte tropper på baggrund af en evt. flertalsafgørelse i Ministerrådet.<br />
Tyskland, Italien og Benelux–landene repræsenterede føderalisterne, <strong>som</strong> arbejdede for at<br />
styrke EF–institutionernes rolle, hvorved beslutninger kunne tages gennem flertalsbeslutninger.<br />
63 DUPI ”de danske forbehold”, kap.3 p.94.<br />
64 FN styrken blev indsat i flere af de tidligere republikker og omfattede oprettelse af sikre zoner, beskyttelse<br />
af transporter, oprettelse af flyveforbudszoner samt udsendelse af en styrke til Makedonien m.h.p. at forhindre<br />
spredning af konflikten. NATO og WEU involveredes hurtigt i en støtteoperation for FN, hvor NATO<br />
håndhævede flyveforbudet og WEU håndhævede flådeembargoen. Vendepunktet i konflikten kom i 1995,<br />
hvor det lykkedes at få parterne til at indgå Dayton–aftalen, der fastholdt en suveræn bosnisk stat opdelt i to<br />
selvstyre. I aftalen indgik ligeledes indsættelse af fredsstyrken IFOR.<br />
65 DUPI ”de danske forbehold”, kap.3 p.94–96.<br />
UKLASSIFICERET<br />
41
UKLASSIFICERET<br />
4.6.5. Atlantikere kontra Europæere<br />
I forholdet til ”Europæisk Forsvarsidentitet”, herunder NATO og USA var Frankrig og Storbritannien<br />
splittet. Storbritannien, <strong>som</strong> traditionelt var stærkt knyttet til USA og stor fortaler<br />
for NATO, frygtede at NATO´s rolle– og USA´s tilstedeværelse i Europa ville blive svækket.<br />
Blandt øvrige lande, <strong>som</strong> bakkede op om den britiske holdning, var Holland, Portugal<br />
og Danmark.<br />
Storbritannien ønskede således en ”Europæisk Søjle” i NATO, hvor WEU skulle styrkes<br />
m.h.p. at indgå i en koordineret struktur med NATO således, at styrker stadig var tilmeldt i<br />
NATO–strukturen men kunne indgå i en hurtig reaktionsstyrke. Derved ville det transatlantiskebånd<br />
ikke blive svækket.<br />
Frankrig derimod var for en integration af WEU i EF indtil en egentlig forsvarsdimension<br />
blev tilført samarbejdet. Dette blev begrundet med, at <strong>eu</strong>ropæerne skulle forestå krisestyring<br />
i eget nærområde. NATO skulle kun involveres, hvis daværende Sovjetunionen blev<br />
involveret.<br />
Golfkrigen havde efter fransk opfattelse vist, at Europa havde måttet indordne sig efter et<br />
amerikansk–britisk formynderskab, hvilket viste et behov for en større grad af EF–identitet<br />
inden for NATO–samarbejdet, såfremt Europa kunne blive en ligestillet partner med USA.<br />
Der var således behov for en <strong>eu</strong>ropæisk sikkerheds– og forsvarsidentitet, hvor Tyskland<br />
og evt. Storbritannien skulle inddrages m.h.p. at mindske amerikansk indflydelse.<br />
4.7. DELKONKLUSION<br />
Krisen i det tidligere Jugoslavien viste, at EF–landenes egeninteresser spillede en afgørende<br />
rolle i konflikthåndteringen. Man var på den ene side bundet traktatmæssigt i EPS–<br />
samarbejdet, <strong>som</strong> var mellemstatsligt. Omvendt kunne man trods ihærdige forsøg ikke opnå<br />
enighed om at ændre den fælles udenrigs– og forsvarspolitik m.h.p. at tilføre denne en<br />
egentlig militær dimension – dertil var interesseforskellene for store. Frankrig og Storbritanniens<br />
mistro til EF–beslutningssystem var endvidere en medvirkende årsag til, at den<br />
fortsatte fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik forblev mellemstatslig. Også her var EF–<br />
landene splittet. Den ”laveste fællesnævners politik” blev udstillet over for omverdenen og<br />
resulterede i, at FN og senere CSCE/OSCE, WEU og NATO blev involveret i krisen/konflikten.<br />
En medvirkende faktor til konfliktens senere forløb vurderes at være spørgsmålet om, hvor<br />
store tab/ofre de vest<strong>eu</strong>ropæiske lande var rede til at acceptere. En massiv militær intervention<br />
ville uundgåeligt medføre større tab/ofre. Samtidig vurderes konflikten ikke at have<br />
indflydelse på den strategiske balance i Europa. Der var derfor tale om en egentlig inddæmning<br />
af konflikten.<br />
Konflikten i det tidligere Jugoslavien viste i al sin tydelighed, at det daværende EF var bedre<br />
til ”konference–diplomati” end til egentlig krisestyring.<br />
4.8. KOSOVO–KONFLIKTEN<br />
I årene efter ”Jugoslavien–konflikten” blev der gjort mange tiltag m.h.t. den fælles udenrigs–<br />
og sikkerhedspolitik, herunder forsøg på at skabe et mere effektivt beslutningssystem<br />
i det mellemstatslige samarbejde.<br />
Alligevel blev Kosovo–konflikten en dramatisk ”opvågnen til virkelighedens verden” for EU,<br />
<strong>som</strong> satte yderligere skub i opbygningen af en egentlig militær krisestyringskapacitet i EU–<br />
regi 66 .<br />
66 Beskrives i kapitel 6.<br />
UKLASSIFICERET<br />
42
UKLASSIFICERET<br />
Konflikten illustrerede atter en gang den fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik afmagt over<br />
for ledere <strong>som</strong> den serbiske leder Milosevic. EU <strong>som</strong> civil magt blev ikke taget alvorlig.<br />
Læren var, at civile og militære virkemidler burde anvendes koordineret for at spille en afgørende<br />
rolle i krisestyring.<br />
I modsætning til 1991 blev der fra <strong>eu</strong>ropæisk side såvel i EU <strong>som</strong> NATO demonstreret<br />
sammenhold, der blev fastholdt under den lange NATO–luftkampagne mod Milosevic.<br />
Dette sammenhold viste, at de <strong>eu</strong>ropæiske lande havde sammenfaldende interesser og<br />
var rede til at sætte handling bag ordene. Man kunne ikke acceptere de massive etniske<br />
udryddelser og en gentagelse af massakren ved Srebrenica. Det kan diskuteres, hvor stor<br />
effekt luftkampagnen havde set i forhold til, at man havde gennemført en værnsfælles<br />
kampagne. Igen kunne dette ses <strong>som</strong> udtryk for, at landene ikke var rede til at acceptere<br />
større tab/ofre, <strong>som</strong> en værnsfælles kampagne med indsættelse af tropper på landjorden<br />
ville havde medført.<br />
Endnu en gang var <strong>eu</strong>ropæerne afhængig af amerikansk støtte 67 .<br />
Kombinationen af en NATO militæraktion og EU’s diplomatiske indsats styrkede alligevel<br />
troen på, at EU havde en væsentlig rolle at spille inden for <strong>eu</strong>ropæisk krisestyring.<br />
4.9. DELKONKLUSION<br />
Trods en mere lykkelig udgang på krisen, demonstrerede EU i Kosovo–konflikten store<br />
mangler inden for den forsvarspolitiske dimension. Man var således afhængig af NATO –<br />
og ikke mindst USA. De to konflikter havde vist, at EU havde gjort tiltag til forbedring af sin<br />
krisestyringskapabilitet – men konflikterne viste, at det vigtigste redskab, når man har med<br />
ledere <strong>som</strong> Milosevic at gøre, det militære, bør udbygges væsentligt.<br />
4.10. ANALYSE AF EU’S INSTITUTIONELLE OPBYGNING OG HIERARKI<br />
4.11. INDLEDNING<br />
Formålet med dette kapitel er, at analysere EU’s opbygning og hierarki set i f.t. EU <strong>som</strong><br />
<strong>international</strong> <strong>aktør</strong>. Kapitlet tager udgangspunkt i de forudgående beskrevne områder. Ligeledes<br />
vil forhold med direkte tilknytning til FUSP og EU’s militære samarbejde ikke blive<br />
gennemgået i kapitlet, idet de behandles særskilt i kapitel 9.<br />
4.12. EU’S OPBYGNING<br />
EU’s opbygning med de tre søjler, hvor søjle et er overstatslig, og søjle to og tre er mellemstatslige<br />
samarbejde illustrerer tydeligt de overordnede dilemmaer EU’s institutioner<br />
(Rådet, Kommission, COREPER, Parlamentet m.v.) er stillet i. I tilfælde af overstatligt<br />
samarbejde (omfatter det økonomiske samarbejde, bl.a. indre marked, ØMU, landbrug/fiskeri,<br />
indvandring, grænsekontrol), hvor medlemslandenes kompetencer mere eller<br />
mindre er afgivet til EU, vil de pågældende landes repræsentanter naturligt nok ”kun” bakke<br />
om direktiver, forordninger m.m., <strong>som</strong> har rygdækning i de respektive hjemlige regeringer<br />
eller parlamenter. Der hviler således et tungt ansvar på de pågældende ministre, hvil-<br />
67<br />
Amerikanerne gennemførte 85% af de samlede præcisionsbombninger under luftkampagnen. Endvidere<br />
blev de <strong>eu</strong>ropæiske lande forbløffet over ”asymmetrien” i den militære formåen. Ligeledes var det kun Storbritannien,<br />
<strong>som</strong> rådede over krydsermissiler. Tilsvarende rådede kun Frankrig over satellitovervågningskapacitet.<br />
Dette store ”teknologiske gab” samt den manglende evne til at stille de efterfølgende 40.000 soldater<br />
til den fredsbevarende styrke i Kosovo, bl.a. grundet manglende strategisk løftekapacitet, medvirkede til at<br />
både Storbritannien og Frankrig senere har sat skub i forsvarsinitiativet.<br />
UKLASSIFICERET<br />
43
UKLASSIFICERET<br />
ket vurderes at kunne være en hæmmende faktor i f.m. effektiv beslutningstagen i sager,<br />
hvor bl.a. de store EU–landes (Storbritannien, Tyskland, Frankrig og Italien) interesser er<br />
berørt eller direkte kompromitteret.<br />
Ved det mellemstatslige samarbejde (omfatter bl.a. FUSP samt retlige og indre anliggender)<br />
skal vedtagne beslutninger godkendes af de enkelte medlemslandes regeringer/ parlamenter.<br />
Derved bliver beslutningsprocessen meget lang, idet sagerne først skal behandles<br />
i EU’s Bureaukrati (Råd, Parlament og Kommission med tilhørende samarbejdsprocedurer),<br />
for herefter at skulle behandles i de respektive landes regering/parlament.<br />
Et andet forhold man kan frygte, er at en sådan beslutningsprocedure lægger op til vedtagelse<br />
af laveste fællesnævner. Dette skyldes de enkelte medlemslandes egeninteresser,<br />
<strong>som</strong> man naturligt nok ikke ønsker kompromitteret. Dette kunne også ses i det tidligere<br />
EPS, især under Bosnien og Kosovo konflikterne . Disse forhold vil blive yderligere behandlet<br />
under EU’s beslutningsprocedurer.<br />
4.13. INSTITUTIONERNE<br />
I det efterfølgende analyseres institutionerne i EU, herunder de indbyrdes sammensætninger<br />
og samarbejdsforhold, <strong>som</strong> vurderes at have indflydelse på det samlede virke i EU.<br />
4.13.1. Det Europæiske Råd<br />
Som tidligere beskrevet, etableredes DER m.h.p. at tilføre handlekraft og dynamik i<br />
EF/EU–samarbejdet. Spørgsmålet er så, om dette reelt har været effekten set i forholdet til<br />
det faktum, at EU skal kunne fremstå <strong>som</strong> en <strong>international</strong> <strong>aktør</strong>?<br />
Som sagt mødes DER to gange årligt m.h.p. at drøfte EU politiske liv og udvikling. Dette<br />
munder ud i et slutdokument, <strong>som</strong> udstikker ”Hovedretningen” for den førte politik. Der er<br />
således tale om en bred vifte af politikker (økonomisk–, udenrigs– og sikkerhedspolitik,<br />
militært samarbejde m.v.). Både m.h.t. interne <strong>som</strong> eksterne EU forhold. Da samlingerne<br />
finder sted to gange årligt, vurderes dagsordenen at være meget omfattende, hvilket også<br />
afspejles i dybden i de vedtagne slutdokumenter. Endvidere skal der for at tilsikre opbakning<br />
til den kommende politik opnås enighed om slutdokumentet. Dette understøtter også<br />
den manglende dybde/entydige vilje til handling. Det kan således ikke blive til mere end<br />
hensigtserklæringer, <strong>som</strong> fremgår af dokumentet. Dette kan således medføre, at når de<br />
overordnede erklæringer skal omsættes til praktisk og håndterbar politik via underliggende<br />
råd, kommission, parlament, komitéer og udvalg m.fl., vil de enkelte medlemslandes særstandpunkter<br />
kunne blokere for effektiv beslutningstagen. Dette vurderes især at være<br />
muligt i forholdet mellem Rådet, Parlamentet og Kommissionen.<br />
4.13.2. Formandskabet<br />
Da formandskabet skifter hvert halve år, kan det ikke undgås at det pågældende formandsland<br />
til trods for en loyal ført EU–politik, har egne særstandpunkter, <strong>som</strong> vil skinne igennem.<br />
Ikke at de bevidst omgår forhold – men der er stor forskel på de enkelte medlemslandes<br />
fokus, handels–, industri og miljøinteresser, kulturer, holdninger til udvidelser m.m.<br />
Alle disse forhold vurderes at have indflydelse på varetagelsen af formandsvirket. Ligeledes<br />
kan situationen om USA’s fortsatte intentioner i kampen mod terror herunder de forestående<br />
antagelser om, hvilke lande terrorbekæmpelsen vil blive udvidet til, blive genstand<br />
for uenighed. I den forbindelse kan også nævnes konflikten mellem Palæstina og Israel.<br />
Den nuværende danske regering er blevet kraftigt kritiseret af oppositionen for manglende<br />
indsigelse over for henholdsvis USA og Israel. Denne uenighed kunne muligvis få en indirekte<br />
indvirken på Danmarks rolle <strong>som</strong> EU’s repræsentant i eksterne forhold.<br />
UKLASSIFICERET<br />
44
UKLASSIFICERET<br />
Endvidere har Danmarks forbehold på det militære samarbejde medført, at Grækenland<br />
skal varetage formandskabets rolle i militære spørgsmål. I denne situation har man således<br />
et opdelt formandskab, <strong>som</strong> igen kan formodes at præge kontinuiteten i negativ retning.<br />
4.13.3. Medlemsstaterne<br />
Medlemsstaterne er i sagens natur forpligtet til at støtte den fælles vedtagne politik. For at<br />
EU kan fremstå slagkraftig og troværdig i <strong>international</strong>e fora, er det et ”must”, at medlemmerne<br />
overholder dette. Men virkelighedens verden er, <strong>som</strong> tidligere nævnt, helt naturligt<br />
præget af forskellige særinteresser og foku<strong>som</strong>råder. En stats vilje til gennemførelse af en<br />
politik afhænger i stor grad af økonomiske forhold – og hvilken stat vil støtte en politik, <strong>som</strong><br />
kan medføre store økonomiske tab – uden at få kompensation? Der er ingen tvivl om, at<br />
de nationale interesser vejer tungt i f.t. den fælles beslutninger – især på de kontroversielle<br />
områder. Dette kunne ses i f.m. konflikterne i det tidligere Jugoslavien, <strong>som</strong> beskrevet.<br />
Efterfølgende er der taget drastiske skridt inden for FUSP – men forholdet om nationale<br />
interesser vil stadig være tungtvejende i medlemsstaternes handlemønster.<br />
Ovennævnte forhold kan derfor frygtes at blive en afgørende faktor for den fælles vedtagne<br />
politiks slagkraft på den <strong>international</strong>e scene, idet den laveste fællesnævners politik<br />
kan ende med at blive den anvendte.<br />
4.13.4. Rådet for Den Europæiske Union<br />
Den omfattende udvidelse af arbejdsopgaver ses tydeligt af Rådets opbygning/sammensætning.<br />
Fra at være repræsenteret ved udenrigsministrene, er der i dag<br />
over 20 forskellige Råd med hvert sit arbejd<strong>som</strong>råde og ministre. Der er i dag mere lempelige<br />
afstemningsregler. Fra at forslag skulle vedtages med enstemmighed, er der i dag<br />
mulighed for flertalsafgørelser (simpelt, kvalificeret). Stemmernes fordeling, <strong>som</strong> forhindrer<br />
de fire store lande i at gennemtrumfe beslutninger, tilgodeser de små medlemslande. Set i<br />
lyset af EU i rollen <strong>som</strong> <strong>international</strong> <strong>aktør</strong>, ses dette <strong>som</strong> en svaghed, herunder i f.m.<br />
FUSP–samarbejdet. Dette betyder, at de store lande, <strong>som</strong> præger EU på det <strong>international</strong>e<br />
plan, og <strong>som</strong> samtidig afsætter forholdsvis store ressourcer til formålet, kan blokeres<br />
af medlemslande, <strong>som</strong> ikke ønsker EU’s involvering i samme grad. Ikke sagt, at det er<br />
skidt for demokratiets rolle – men det ses <strong>som</strong> en svaghed set i f.t. <strong>aktør</strong>rollen – nemlig<br />
manglende beslutningsdygtighed og pondus. 68<br />
Forholdet ses ikke at være mindre i lyset af den kommende udvidelse, hvor EU forventes<br />
udvidet med op til ti lande fra det tidligere Central– og Øst<strong>eu</strong>ropa.<br />
En reform af den måde, Rådet fungerer på, vurderes at blive et vigtigt led i den mere omfattende<br />
institutionelle reformproces, der skal forberede EU til udvidelsen. De forestående<br />
omfattende udvidelser kan meget vel, sammen med udvidelsen af EU's arbejd<strong>som</strong>råde,<br />
bevirke, at arbejdet i Rådet går stadig lang<strong>som</strong>mere og til sidst lammes.<br />
Rådet skal have overblik over alle EU's politikker. Derfor vurderes det nødvendigt, at der i<br />
systemets kerne bør være én enkelt koordineringskæde, der kan sikre, at EU's arbejde er i<br />
overensstemmelse med de politiske lederes vilje (DER).<br />
Det centrale ansvar, <strong>som</strong> Rådet (indenfor almindelige anliggender) har, herunder den<br />
overordnede samordning af politikkerne, betyder, at det vil skulle styre en ekstern og intern<br />
dagsorden, der bliver mere og mere kompleks, og <strong>som</strong> omfatter vigtige sager på tværs af<br />
68<br />
Se kapitel 6 ”analyse af FUSP, hvor forholdet vedrørende Generalsekretærens rolle i f.t. Rådet er behandlet.<br />
UKLASSIFICERET<br />
45
UKLASSIFICERET<br />
både fagområder og søjler. En effektiv håndtering af alle aspekter af dets arbejde ved<br />
hjælp af en bedre styring af dagsordenen og hensigtsmæssig medlemsstatsrepræsentation<br />
er vigtig, hvis Rådet (indenfor almindelige anliggender) fortsat skal varetage opgaven<br />
med at sikre den overordnede samordning, sammenhængende politik og forberedelse af<br />
Det Europæiske Råds møder.<br />
I takt med de nye aktivitet<strong>som</strong>råder, og at traktaternes anvendelse<strong>som</strong>råde udvides, er det<br />
vigtigt at forhindre en fragmentering af EU's aktiviteter og beslutningsproces. Det vurderes<br />
derfor <strong>som</strong> essentielt, at Rådets drøftelser/dagsordener fastholder fokus og ikke dækker<br />
for bredt, hvilket vurderes at skabe uoverskuelighed i de politiske beslutningsprocesser.<br />
4.13.5. De Faste Repræsentanters Komité (COREPER)<br />
En effektiv beslutningsproces i Rådet forudsætter, at det forberedende arbejde foregår så<br />
rationelt og omkostningseffektivt <strong>som</strong> muligt samtidig med, at der sikres en overordnet<br />
sammenhæng i politikkerne. Dette forudsætter, at alle aktiviteter, der overhovedet kan<br />
planlægges, rent faktisk bliver planlagt, at COREPERS og rådsgruppernes rolle er klart<br />
fastlagt, og at der udformes arbejdsmetoder, der sigter imod en optimal udnyttelse af infrastruktur<br />
og ressourcer. Allerede nu og så meget desto mere i et udvidet EU må den begrænsede<br />
tid, der er til rådighed på møderne, udnyttes fuldt ud. Uden passende forudgående<br />
forberedelse og større disciplin på møderne på alle niveauer risikerer drøftelserne at<br />
miste enhver effektivitet. På møderne bør delegationerne kunne reagere og forhandle på<br />
grundlag af klare valgmuligheder, formulerede løsninger på velkendte problemer eller klart<br />
identificerede problemer. Det er derfor af den største betydning, at der foreligger klare og<br />
velstrukturerede dokumenter. Formandskabet bør <strong>som</strong> en del af sit særlige ansvar for at<br />
tilrettelægge og styre drøftelserne i Rådet have de nødvendige midler til at sikre hensigtsmæssige<br />
arbejdsmetoder. Det er netop inden for de områder, hvor fokus om COREPER<br />
og rådsudvalg med fordel kunne vægtes.<br />
4.13.6. Europa–Kommissionen<br />
Som tidligere beskrevet, har Kommissionen retten til at tage initiativet i EU. Den har lovgivende,<br />
administrerende og kontrollerende opgaver i f.t. EU.<br />
Kommisionen, <strong>som</strong> er tiltænkt at være initiativskaberen – den udfarende del af EU – men<br />
<strong>som</strong> beskrevet, er Kommissionen underlagt bureaukrati ved de tre typer af udvalg eller<br />
komiteer, <strong>som</strong> Kommissionen skal forelægge sine forslag for, før forslagene kan gennemføres,<br />
nemlig: Det Rådgivende udvalg, Forvaltningsudvalget samt Forskriftsudvalget.<br />
Ud over disse er der ca. 250 udvalg/komitéer, der bistår Kommissionen ved udøvelsen af<br />
dens gennemførelsesbeføjelser.<br />
Det, der falder en i øjnene, er, at det i sidste ende er relativt nemt for Kommissionen at få<br />
gennemført sine forslag via Rådet, hvorfor man kan stille spørgsmålstegn ved nødvendigheden<br />
af det bureaukrati, <strong>som</strong> omkranser Kommissionen og dens arbejde. Set i f.t. <strong>aktør</strong>rollen<br />
vurderes det at være en svækkelse af den politiske beslutningskompetence og gennemslagskraft.<br />
4.13.7. Europaparlamentet<br />
Parlamentets nuværende 626 medlemmer forventes ved udvidelsen af EU forøget til ca.<br />
700 medlemmer. I forbindelse med Amsterdam–traktaten har Parlamentet fået væsentlig<br />
indflydelse, hvilket af Parlamentet blev set <strong>som</strong> et skridt hen imod fuld demokratisering af<br />
EU, idet den Fælles beslutningsprocedure (behandles under analyse af beslutningsproce-<br />
UKLASSIFICERET<br />
46
UKLASSIFICERET<br />
durer) blev forenklet og udvidet til nye områder, og Parlamentets rolle blev ligeledes styrket<br />
i f.m. udnævnelse af Kommissionen.<br />
4.14. DELKONKLUSION<br />
På baggrund af ovennævnte kan det konkluderes, at EU set i forhold til <strong>aktør</strong>rollen, allerede<br />
ved sin opbygning/opdeling ved overstatsligt og mellemstatsligt er hæmmet i effektiv<br />
beslutningstagen – enten ved ”rygdækningsprincippet” eller ”laveste fællesnævner” i beslutningsprocessen.<br />
Hertil kommer det etablerede bureaukrati spændende fra DER til Parlamentet, hvor den<br />
institutionelle opbygning i form af råd, komitéer, udvalg m.v. skal inddrages i såvel udformning<br />
<strong>som</strong> vedtagelse/godkendelse af forslag/forordninger/direktiver. Set i lyset af den formodede<br />
forestående udvidelse vurderes det essentielt, at EU’s institutionelle opbygning,<br />
fortsat og i større grad strømlines.<br />
4.15. EU’S BESLUTNINGSPROCEDURER<br />
I den efterfølgende analyse, fokuseres på de centrale beslutningsprocesser, <strong>som</strong> vurderes<br />
relevante set forhold til <strong>aktør</strong>rollen. Lige<strong>som</strong> i kapitel, vil beslutningsprocesser vedrørende<br />
FUSP ikke blive behandlet. Dette område analyseres selvstændigt i kapitel 6.<br />
4.15.1. Den fælles beslutningsprocedure<br />
Proceduren fremgår af bilag 9.<br />
Ved Amsterdam–traktaten gennemførtes processuelle ændringer i retning af en ”enklere”<br />
procedure. Særligt, at Rådet kan vedtage et forslag efter første behandling i Parlamentet,<br />
og for at et forslag kan forkastes allerede ved anden behandling i Parlamentet.<br />
Til trods for denne forenkling af proceduren, ændrer det ikke på det faktum, at et forslag<br />
kan ende med at skulle behandles i Rådet og Parlamentet op til tre gange. Såfremt<br />
Rådet ikke kan godkende alle parlamentets ændringer, skal Forligsudvalget bistået<br />
af Kommissionen forsøge at opnå enighed.<br />
Hele denne procedure kan i værste tilfælde vare op til 9 måneder (3 mdr.+3 mdr.+6<br />
uger + 6 uger). Med tanke på, at proceduren anvendes inden for de fleste områder af<br />
fællesskabsretten, vurderes det ikke at styrke <strong>aktør</strong>rollen, da en <strong>aktør</strong> i f.t. den anvendte<br />
teori bør kunne udvise handlekraft. I f.m. f.eks. FUSP er der andre regler – men<br />
for at kunne fremstå troværdig og handlekraftigt udadtil – må en forudsætning være, at<br />
man fremstår <strong>som</strong> en helhed indadtil. Langtrukne beslutningsprocedurer <strong>som</strong> denne<br />
understøtter ikke det forhold.<br />
4.15.2. Samarbejdsproceduren<br />
Proceduren fremgår af bilag 10.<br />
Hele denne procedure kan i værste tilfælde vare op til 8 måneder (tre mdr. + 1 mdr. + 3<br />
mdr. + 1 md.)<br />
Da Samarbejdsproceduren fremover er begrænset til nogle få afgørelser vedrørende Den<br />
Økonomiske og Monetære Union, vurderes dens betydning, set i f.t. den anvendte teori,<br />
ikke at have den store indflydelse – men <strong>som</strong> for den fælles beslutningsprocedure – vurderes<br />
det at være en grundlæggende bureaukratisk hindring for intern smidig og handlekraftig<br />
beslutningstagen for en <strong>aktør</strong>.<br />
UKLASSIFICERET<br />
47
UKLASSIFICERET<br />
4.15.3. Høringsproceduren<br />
Denne ”klassiske” procedure medfører, at lige<strong>som</strong> de øvrige, at ”EU’s trekløver” (Råd,<br />
Kommission og Parlament), er alle involveret i behandlings–/beslutningsfaserne. Endvidere,<br />
er Det Økonomiske–, Sociale– og Regionsudvalget for det meste involveret i disse høringsfaser.<br />
Lige<strong>som</strong> for de øvrige procedurer, vurderes høringsproceduren, at være en<br />
hæmmende faktor set i f.t. <strong>aktør</strong>rollen, da den er lang<strong>som</strong>melig samt omfatter et stort beslutningsorgan.<br />
4.15.4. Proceduren om samstemmende udtalelse<br />
Proceduren er den samme <strong>som</strong> Høringsproceduren – men Parlamentet skal godkende<br />
forslaget med absolut flertal af de afgivne stemmer. Når det drejer sig om optagelse af nye<br />
medlemsstater og den fælles valgprocedure, kræves der absolut flertal blandt samtlige<br />
parlamentsmedlemmer. Hvis forslaget ikke opnår det krævede flertal i Parlamentet, kan<br />
Rådet ikke vedtage retsakten endeligt.<br />
Som for høringsprocessen er det således de samme forhold, <strong>som</strong> er gældende ved denne.<br />
Forholdet er yderligere skærpet grundet vedtagelseskravet f.eks i f.m. udvidelse af EU.<br />
4.16. DELKONKLUSION<br />
Kommissionen har <strong>som</strong> tidligere beskrevet initiativretten i EU. Ud over den institutionelle<br />
opbygningshierarki og det deraf følgende bureaukrati, er beslutningsprocedurerne i EU, en<br />
faktor, <strong>som</strong> påvirker EU’s effektive beslutningstagen og deraf følgende handlekraft i negativ<br />
retning set i f.t. <strong>aktør</strong>rollen.<br />
Set i f.t. anvendt teori, forventes <strong>aktør</strong>en, ud fra en opstået situation, at kunne træffe nødvendige<br />
foranstaltning/forholdsregler i f.t. situationens alvor. EU’s bureaukratiske opbygning<br />
og dens omstændige beslutningsprocesser vurderes fortsat, at ville hindre/hæmme<br />
EU i hurtig og effektiv beslutningstagen og deraf følgende handlekraft.<br />
UKLASSIFICERET<br />
48
UKLASSIFICERET<br />
KAPITEL 5<br />
DE ØKONOMISKE<br />
STRUKTURER OG BESLUTNINGSPROCESSER<br />
5. DE ØKONOMISKE STRUKTURER OG BESLUTNINGSPROCESSER<br />
5.1. INDLEDENDE BEMÆRKNINGER<br />
Dette afsnit om de økonomiske procedurer i EU skal gennem en redegørende analyse<br />
klarlægge, hvorledes den <strong>international</strong>e <strong>aktør</strong>, EU, planlægger at imødese økonomiske<br />
problemer af enhver art internt såvel <strong>som</strong> eksternt i lyset af globaliseringen. Det er således<br />
ikke intentionen at give en samlet historisk oversigt over hele det forløb, <strong>som</strong> ledte op til<br />
det økonomiske samarbejde i EU, men udelukkende at belyse de seneste ti år samt<br />
eventuelle tiltag, <strong>som</strong> allerede er besluttet eller i nærmeste fremtid vil være under indførelse.<br />
69 Gennem en beskrivelse af indførelsen af Den Økonomisk Monetære Union (ØMU’en)<br />
redegøres der for den strukturelle opbygning af den økonomiske politik, <strong>som</strong> indgår i den<br />
første søjle af samarbejdet i fællesskabet. Desuden berøres de organer, <strong>som</strong> besidder den<br />
reelle beslutningskompetence i f.m. beslutninger af økonomisk art i EU.<br />
Desuden skal det kort belyses, hvorledes EU udadtil tilsyneladende har benyttet økonomi<br />
<strong>som</strong> krisestyringsinstrument på Balkan – sandsynligvis i mangel af bedre – og hvilke konsekvenser<br />
dette har eller ikke har fået.<br />
5.2. DEN ØKONOMISKE MAGT<br />
Politik og økonomi er i sidste ende to sider af samme sag, og det kan i det store og hele<br />
være svært reelt at skille de to områder fra hinanden, men EU har selv foretaget en teoretisk<br />
opdeling groft sagt i retlige forhold, økonomiske forhold samt udenrigs– og sikkerhedspoltiske<br />
forhold. Dette giver sig udtryk i en tre–søjleopdeling, hvor den første søjle<br />
omfatter det indre marked, konkurrencepolitik, den fælles landbrugspolitik, regionalpolitik,<br />
samt ikke mindst den økonomiske og monetære union. 70 Samarbejdet på dette område er<br />
overstatsligt. I anden søjle drejer samarbejdet sig om Den Fælles Udenrigs– og Sikkerhedspolitik,<br />
og den tredje søjle omfatter de Retlige og Indre anliggender. Disse to sidste<br />
søjler er kendetegnet ved et mellemstatsligt samarbejde om disse emner.<br />
Omdrejningspunktet for EU’s økonomiske tiltag i sidste halvdel af 1990’erne har været og<br />
er Den Økonomiske og Monetære Union – også kaldet ØMU’en. ØMU’en er blevet kaldt<br />
Maastricht–traktatens ”kronjuvel”. 71 Det er derfor på sin plads med en kort redegørelse for,<br />
hvad ØMU’en står for, samt hvilke økonomiske områder den dækker.<br />
Den monetære del skulle på sigt sikre medlemmerne en fælles valuta, hvorimod den økonomiske<br />
del skulle tilvejebringe fælles spilleregler for den overordnede økonomiske politik.<br />
Det Europæiske Fællesskab vedtog allerede i 1969 i Haag en principbeslutning om, at<br />
fællesskabet skulle udvikle en økonomisk og monetær union. Dette blev senere bekræftet<br />
69 For en kort historisk gennemgang af det tidligste forløb henvises til DUPI 2000, side 14–19.<br />
70 Det Indre Marked blev indført ved Den Europæiske Fællesakt. Det Indre Marked omfatter et Europa, hvor<br />
der i medlemslandene ikke eksistere indre grænser, og hvor der er fri bevægelighed for varer, tjenesteydelser,<br />
arbejdskraft og kapital.<br />
71 DUPI 2000, side 33.<br />
UKLASSIFICERET<br />
49
UKLASSIFICERET<br />
på en række topmøder i Paris (1972) og København (1973). Det var tiltag, <strong>som</strong> på sigt<br />
skulle forstærke indførelsen af det indre marked i unionen.<br />
Der blev i Maastricht–traktaten af december 1991 og Edinburgh–afgørelsen af december<br />
1992 lagt op til en fælles valuta, <strong>som</strong> blev benævnt ECU, hvilket står for European Currency<br />
Unit. Dette skulle blive en forløber for den senere fælles mønt <strong>eu</strong>roen, men til forskel fra<br />
<strong>eu</strong>roen var det en kunstig valuta, <strong>som</strong> skulle anvendes til større <strong>international</strong> betalinger.<br />
Indtil videre svingede ECU’en i takt med medlemslandenes valuta, men fra den 1. januar<br />
1999 blev landenes valuta låst fast over for ECU’en. Men – i realiteten var dette kun en<br />
overgangsordning, idet man fra 1. januar 2002 indførte den fælles reelle valuta – nemlig<br />
<strong>eu</strong>roen.<br />
Den nye valuta administreres fra Det Europæiske System af Centralbanker (ESCB). 72<br />
Dette system af banker rummer såvel Den Europæiske Centralbank (ECB), <strong>som</strong> har hovedsæde<br />
i Frankfurt, og de nationale centralbanker, <strong>som</strong> har hjemme i medlemslandene,<br />
hvilket medfører, at selv om der føres en fælles pengepolitik, skal det enkelte medlemsland<br />
stadig holde orden i sin egen økonomi. 73<br />
5.2.1. Opbygning/styring af økonomiske regimer (strukturel magt)<br />
Erfaringerne fra 1960’erne med en penge– og finanspolitik samt oliekriser i 1970’erne,<br />
<strong>som</strong> medførte stærkt stigende priser og inflation, viste, at når man regulerede pengepolitikken<br />
så effektivt gik det ud over den økonomiske vækst. 74 Regeringerne måtte reelt fratages<br />
det virkemiddel, <strong>som</strong> pengepolitikken og deraf følgende prisstabilitet udgjorde, og<br />
<strong>som</strong> de gennem deres nationalbanker indtil da enerådigt havde indsat <strong>som</strong> effektivt virkemiddel<br />
for at opnå denne stabilitet. Der måtte gennemføres tiltag, der sikrede, at regeringerne<br />
ikke gennemførte ordninger, <strong>som</strong> kun tilgodeså kortsigtede populære politiske løsninger.<br />
Man kunne forestille sig en regering, <strong>som</strong> i et kortere hændelsesforløb ville tilsidesætte<br />
prisstabiliteten for at opnå en større vækst. Dette kunne opnås ved at gøre centralbankerne<br />
uafhængige af den til enhver tid siddende regering.<br />
Den overordnede ramme for oprettelsen af den økonomiske og monetære union var givet i<br />
Traktaten om Den Europæiske Union (Amsterdamtraktaten), hvis artikel 2 gengives nedenfor:<br />
Artikel 2<br />
”Fællesskabet har til opgave gennem oprettelsen af et fælles marked<br />
og en Økonomisk og Monetær Union samt gennem iværksættelse af<br />
fælles politikker eller aktioner <strong>som</strong> omhandlet i artikel 3 og 4 (tidligere<br />
artikel 3 og 3A) i Fællesskabet <strong>som</strong> helhed at fremme en harmonisk<br />
72<br />
Den Europæiske Centralbank har en Direktion og et Styrelsesråd. Direktionen er på højst 6 personer.<br />
Dens medlemmer udpeges af deltagerlandenes regeringer for 8 år ad gangen uden mulighed for genvalg.<br />
Styrelsesrådet består af direktionen og cheferne for deltagerlandenes centralbanker. Det er meningen, at<br />
centralbankerne skulle gøres fuldstændig uafhængige af de nationale regeringer, hvilket hidtil ikke havde<br />
været tilfældet.<br />
73<br />
Pengepolitik er en centralbanks foranstaltninger m.h.p. at påvirke rente og likviditet på de finansielle markeder.<br />
Formålet er at påvirke produktion og beskæftigelse og især på længere sigt inflationsudviklingen.<br />
74<br />
Finanspolitikken påvirker den private sektors disponible indkomst, produktion og beskæftigelse gennem de<br />
offentlige finanser, dvs. gennem opkrævning af skatter og afholdelse af offentlige udgifter. Desuden gav<br />
1960’ernes og 1970’ernes penge– og finanspolitik en skæv indkomst– og formuefordeling, <strong>som</strong> skadede<br />
væksten og skabte ny arbejdsløshed. Erling Olsen, side 9.<br />
UKLASSIFICERET<br />
50
UKLASSIFICERET<br />
afbalanceret og bæredygtig udvikling af den økonomiske virk<strong>som</strong>hed,<br />
et højt beskæftigelsesniveau, et højt socialt beskyttelsesniveau,<br />
ligestilling mellem mænd og kvinder, en bæredygtig og ikke og ikke–<br />
inflationær vækst, høj konkurrenceevne og en høj grad af<br />
konvergens med hensyn til de økonomiske resultater, et højt niveau<br />
for miljøbeskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten, højnelse af<br />
levestandarden og livskvaliteten, økonomisk og social samhørighed<br />
samt solidaritet mellem medlemsstaterne.” 75<br />
Traktaten er overbygningen for det økonomiske og monetære samarbejde i EU <strong>som</strong> helhed<br />
samt grundlaget for økonomiske aktioner udadtil i det <strong>international</strong>e samfund. Den<br />
omsiggribende globaliseringen er et problem, eller om man vil, en udfordring, <strong>som</strong> EU tager<br />
ganske alvorligt. 76<br />
Hovedformålet i den fælles pengepolitik med ESCB–samarbejdet er først og fremmest<br />
hensynet til prisstabilitet – selv om der også angives andre formål. Den nøjagtige ordlyd af<br />
”Statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og den Europæiske Centralbank’s”<br />
artikel 2, <strong>som</strong> er helt central for den økonomiske politik i EU, angives nedenfor:<br />
Artikel 2<br />
”I overensstemmelse med Traktatens artikel 105, stk. 1, er hovedformålet<br />
for ESCB af fastholde prisstabilitet. Uden at målsætningen<br />
om prisstabilitet derved berøres, støtter ESCB de generelle økonomiske<br />
politikker i Fællesskabet med henblik på at bidrage til gennemførelsen<br />
af Fællesskabets mål, <strong>som</strong> fastsat i Traktatens artikel 2.<br />
ESCB handler i overensstemmelse med princippet om en åben markedsøkonomi<br />
med fri konkurrence, <strong>som</strong> fremmer en effektiv ressourceallokering,<br />
og i overensstemmelse med principperne i Traktatens<br />
artikel 3A.” 77<br />
Artiklen angiver ganske klart, at alle økonomiske tiltag indenfor fællesskabets område er<br />
underlagt det overordnede hensyn til prisstabiliteten. Indledningsvise franske tanker om, at<br />
Ministerrådet skulle udgøre en form for økonomisk regering blev imidlertid aldrig til noget,<br />
og forslaget faldt i forhandlingerne om Maastricht–traktaten. 78<br />
Medlemslandene havde imidlertid et ønske om monetær stabilitet i fællesskabet, hvilket<br />
resulterede i indførelsen af det <strong>eu</strong>ropæiske monetære system (EMS) i marts 1979. Dette<br />
initiativ blev iværksat af Frankrig og Tyskland og alle øvrige medlemsstater med undtagelse<br />
af Storbritannien deltog. EMS (European Monetary System) Det Europæiske Monetære<br />
Systemer var et pengepolitisk samarbejde i EU, iværksat i 1979 på fransk–tysk initiativ.<br />
Formålet med EMS’en har været at stabilisere valutakurserne mellem EU’s medlemsstater.<br />
Systemet har været opbygget omkring den <strong>eu</strong>ropæiske valutaenhed, ECU, og den<br />
75 Citeret fra Erling Olsen Baggrunden for ØMU’en og dens gradvise indførelse. December 1998, side 9.<br />
76 Se bl.a. den omfattende rapport: Commision of the European Communities ”Response to the Challenges<br />
of Globalisation: A Study on the International Monetary and Financial System and on Financing for Development.<br />
Working Document from the Commission Services.” Bryssel 13. februar 2002<br />
77 Citeret fra Erling Olsen Baggrunden for ØMU’en og dens gradvise indførelse. December 1998, side 8.<br />
78 DUPI 2000, side 38 f.<br />
UKLASSIFICERET<br />
51
UKLASSIFICERET<br />
såkaldte valutamekanisme, ERM, inden for hvilken selve fastkurssamarbejdet har foregået.<br />
Med etableringen af ØMU’en i 1999 er EMS blevet nedlagt. Valutasamarbejdet mellem<br />
<strong>eu</strong>rolandene og de øvrige EU–lande (bl.a. Danmark, <strong>som</strong> har valgt foreløbigt at stå udenfor<br />
<strong>eu</strong>roen) har herefter fundet sted i ERM2. ERM2 er udelukkende et bilateralt arrangement.<br />
Der var således været to hovedelementer i EMS–samarbejdet. Henholdsvis fastkurssamarbejdet<br />
ERM og den fælles regneenhed ECU. ERM står for "Exchange Rate Mechanism",<br />
og ERMskulle sikre valutakursstabiliteten ved at begrænse valutakursernes udsving.<br />
ERM fungerede gennem en aftale blandt de deltagende staters national– og centralbanker<br />
om gensidigt at intervenere, dvs. købe og sælge valuta for at rette kursen op,<br />
hvis en valuta nåede udsvingsgrænsen, og samtidig hæve renten, hvis valutaerne kom<br />
under pres.<br />
ECU, eller European Currency Unit, var en regneenhed vægtet sammen af de forskellige<br />
landes valutaer. ECU'en blev brugt af EU's institutioner og <strong>som</strong> regneenhed ved fastlæggelse<br />
af landbrugspriser og udmåling af strukturfonde og budget.<br />
EF–landenes erfaringer med samhandlen i toldunionen gav i midten af 1980'erne anledning<br />
til kritik af fællesmarkedets funktion. Der var mange forhindringer for den fri handel –<br />
fx tekniske handelshindringer i form af forskellige nationale samt diskriminatoriske krav til<br />
varerne. Der var også begrænsninger på investeringer mellem EF–landene og på at søge<br />
arbejde i andre lande. I 1986 vedtog EF–landene derfor Den Europæiske Fællesakt (EF–<br />
pakken) om det indre marked. I det indre marked skulle både varer, tjenester, arbejdskraft<br />
og kapital kunne bevæge sig frit mellem landene på samme måde <strong>som</strong> på de deltagende<br />
landes hjemmemarkeder. Etableringen af det indre marked havde til formål at bidrage til<br />
større vækst og lavere priser gennem større konkurrence.<br />
Realiseringen af det indre marked medførte, at diskussionen om en økonomisk og monetær<br />
union blev aktualiseret. Det blev fremført, at det indre marked kun ville få begrænset<br />
virkning på grund af de forholdsvis høje vekselomkostninger og usikkerhed om bare små<br />
valutaudsving.<br />
På topmødet i Hannover i 1988 nedsatte man et udvalg, <strong>som</strong> skulle udarbejde en rapport<br />
om, hvordan en økonomisk og monetær union med en fælles valuta kunne indføres. Udvalget<br />
bestod af Jacques Delors, der på det tidspunkt var Europa–Kommissionens formand,<br />
de daværende 12 national– og centralbank–chefer og tre uafhængige eksperter.<br />
Resultatet af arbejdet udmøntede sig i den såkaldte Delors–rapport i 1989. Rapporten<br />
foreslog en bedre koordinering af den økonomiske politik, indførelse af regler om størrelsen<br />
og finansieringen af nationale budgetunderskud og oprettelse af en uafhængig institution,<br />
der skulle være ansvarlig for EU's monetære politik.<br />
På topmødet i Madrid i juni 1989 blev det vedtaget at realisere af Den Økonomiske og<br />
Monetære Unions 1. fase den 1. juli 1990 med udgangspunkt i forslagene fra Delors–rapporten.<br />
Indførelsen af ØMU’en blev opdelt i tre faser. Den første fase indebar, at landene i højere<br />
grad skulle samordne deres økonomiske politikker. Landene skulle gensidigt overvåge<br />
hinandens økonomier for at forsøge at sikre en mere ensartet udvikling. Centralbankerne<br />
skulle konsultere hinanden i spørgsmål om pengepolitikken, og landene skulle deltage i<br />
valutasamarbejdet i EMS’en.<br />
I december 1990 blev der indledt en regeringskonference, der resulterede i en traktat, <strong>som</strong><br />
i 1992 blev underskrevet i den hollandske by Maastricht. Maastricht–traktaten indeholdt<br />
UKLASSIFICERET<br />
52
UKLASSIFICERET<br />
blandt andet det juridiske grundlag for ØMU’ens 2. og 3. fase, og bestemmelserne lå tæt<br />
op af de forslag, der var blevet fremsat i Delors–rapporten. I november 1993 trådte Maastricht–traktaten<br />
endelig i kraft.<br />
Overgangen til anden fase skete den 1. januar 1994. I denne fase skulle medlemsstaterne<br />
nå nogle faste mål med hensyn til konvergens af deres økonomiske politik, der blev vedtaget<br />
præcise, ikke bindende regler om offentlig finansiering, og der blev indført en ny form<br />
for fælles overvågning af de offentlige finanser.<br />
Det Europæiske Monetære Institut (EMI) blev oprettet med det formål, at samordne den<br />
monetære politik gennem styrkelsen af samarbejdet mellem medlemsstaternes centralbanker<br />
og forberedelsen af indførelsen af den fælles valuta.<br />
På topmødet i Madrid i december 1995 fastlagdes datoen for 3. fase til 1. januar 1999.<br />
Samtidig besluttede man, at den fælles valuta navn skulle være <strong>eu</strong>ro, og at <strong>eu</strong>rosedler– og<br />
mønter skulle indføres i 2002. I maj 1998 vedtog stats– og regeringscheferne på et møde i<br />
Bruxelles, at tredje fase kunne indledes ved årsskiftet blandt følgende 11 medlemslande:<br />
Belgien, Finland, Frankrig, Holland, Irland, Italien, Luxembourg, Portugal, Spanien,<br />
Tyskland og Østrig.<br />
Den tredje fase startede således den 1. januar 1999 for de 11 deltagerlande. Denne fase<br />
indebar, at de deltagende stater låste deres valutakurser uigenkaldeligt fast og indførte<br />
<strong>eu</strong>roen. Samtidig oprettede man det Europæiske System af Centralbanker og den Europæiske<br />
Centralbank, der erstattede Det Økonomiske og Monetære Institut (EMI). Landenes<br />
fælles monetære og valutakurspolitik suppleres af, at landene er forpligtet til at samordne<br />
den økonomiske politik <strong>som</strong> et spørgsmål af fælles interesse.<br />
De deltagende lande er i den tredje fase forpligtet til at overholde bestemmelserne i traktaten<br />
og statutten for Det Europæiske Centralbanksystem (ESCB), og skal alle have opnået<br />
en høj grad af vedvarende økonomisk konvergens. Den økonomiske konvergens<br />
måles i forhold til bestemte kriterier vedrørende prisstabilitet, udviklingen i de offentlige<br />
finanser, valutakursstabilitet og udviklingen i den lange rente.<br />
5.2.2. Kontrol over kapital og valutakurser<br />
Den fælles valutapolitik i EU’s Økonomiske og Monetære Union vil ligeledes uundgåeligt<br />
berøre forholdet til den amerikanske dollar, den japanske yen, en række central– og øst<strong>eu</strong>ropæiske<br />
samt en del tredjelandes valutaer. Den Europæiske Centralbank har derfor<br />
ansvaret for gennemførelsen af valutakurspolitikken. Såfremt der skal ske ændringer, <strong>som</strong><br />
overstiger centralbankens kompetence træder deltagerlandenes økonomi(ØKO)– og finans–(FIN)ministre<br />
sammen i et såkaldt ØKOFIN–Råd, hvor man vedtager overordnede<br />
retningslinier for valutakurspolitikken under skyldig hensyntagen til prisstabiliteten.<br />
ØKOFIN–Rådet er således det formelle beslutningscenter i økonomiske spørgsmål i EU.<br />
Prisstabiliteten er deltagerlandenes primære målsætning, <strong>som</strong> det fremgår af statuttens<br />
artikel 2 (se ovenfor).<br />
5.2.3. Kompetitive fordele<br />
Afskaffelsen af de indbyrdes toldsatser, <strong>som</strong> allerede var blevet påbegyndt med skabelsen<br />
af toldunionen, havde imidlertid ikke fjernet alle hindringer for den fri samhandel og fri konkurrence<br />
mellem landene, <strong>som</strong> det havde været hovedmålet. I det indre marked måtte der<br />
gennemføres fuldstændig fri bevægelighed over grænserne for personer, varer, tjenesteydelser,<br />
arbejdskraft og kapital.<br />
ØMU’en har i den forbindelse den mikroøkonomiske fordel, at der ikke eksisterer vekselgebyrer,<br />
og at erhvervsdrivende slipper for kursrisikoen ved omvekslinger eller en økono-<br />
53<br />
UKLASSIFICERET
UKLASSIFICERET<br />
misk omkostning ved at indgå en fastkursaftale. ØMU’ens makroøkonomiske fordele er, at<br />
renteniveauet kan sænkes til samme niveau i alle medlemslande, idet frygten for en devaluering<br />
ikke længere eksisterer. Dette medfører, at fællesskabet alt i alt står stærkere i<br />
den <strong>international</strong>e konkurrence. 79<br />
5.2.4. Information/behandling af information og teknologiske nyvindinger<br />
Man har erkendt, at den teknologiske udvikling har fremmet den effektivitet, <strong>som</strong> varer,<br />
tjenesteydelser, kapital, ideer og mennesker bevæger sig rundt på kloden. De relative omkostningsfald<br />
har fremmet teknologiens udbredelse, og set i lyset af dette er eksempelvis<br />
computerteknologien blevet særdeles udbredt. Dette har ført til en større gennemsigtighed<br />
på finansielle markeder og fremmet indførelsen af computerteknologi. 80 Benyttelsen af<br />
World Wide Web har fremmet informationsflowet ganske betydeligt, idet store mængder af<br />
information kan udbydes hurtigt og globalt. Som et eksempel på anvendelsen af den nye<br />
teknologi kan nævnes, at handel med <strong>eu</strong>roen (og ECU) allerede foregik elektronisk flere år<br />
før sedler og mønter blev udstedt. 81<br />
5.2.5. Uddannelse<br />
Indenfor området uddannelse har gennemførelsen af ØMU’en bl.a. medført en omfattende<br />
gensidig anerkendelse af eksamensbeviser og autorisationer.<br />
Men generelt er tilrettelæggelsen af struktur–, arbejdsmarkeds, uddannelses–, social– og<br />
skattepolitik grundlæggende forblevet nationale anliggender. 82<br />
5.2.6. Asymmetrisk interdependens<br />
Indførelsen af ØMU’en har ligeledes betydet, at den sociale dimension i organisationen<br />
styrkes. Dette vil give sig udslag i en solidarisk økonomisk politik mellem medlemslandene,<br />
<strong>som</strong> fremmer tilbagestående regioner, afhjælper arbejdsløshed og hæver det sociale<br />
beskyttelsesniveau. Det er i hvert fald intentionerne.<br />
Som en af de fremtrædende grunde til at gennemføre hele projekt ØMU nævnes også<br />
hensynet til globaliseringen. ØMU’en skal gøre fællesskabet i stand til at modstå presset<br />
fra denne globalisering af økonomi og handel, og styrke mulighederne for at optræde <strong>som</strong><br />
<strong>aktør</strong> på dette <strong>international</strong>e marked. 83<br />
EU’s ØMU er også kommet til at berøre forholdet til en række vigtige udenlandske valutaer,<br />
så<strong>som</strong> den amerikanske dollar, den japanske yen, nogle central– og øst<strong>eu</strong>ropæiske<br />
samt en del tredjelandes valutaer. Der dog kun den daglige gennemførelse af valutapolitikken,<br />
<strong>som</strong> varetages af Den Europæiske Centralbank (ECB). Såfremt der skal ske afgørende<br />
ændringer træder deltagerlandenes økonomi– og finansministre til i det såkaldte<br />
ØKOFIN–råd. I dette råd fastsættes overordnede retningslinier for valutakurspolitikken under<br />
hensyntagen til det overordnede mål at respektere prisstabiliteten.<br />
79<br />
Det danske renteniveau er eksempelvis noget højere end det tyske, da der <strong>international</strong>t har hersket en<br />
frygt for at kronen ville blive devalueret i f.t. den tyske valuta. For at fjerne denne risiko har de <strong>international</strong>e<br />
finansmarkeder forlangt en højere rente for penge, der anbringes i Danmark. Denne risiko kunne elimineres,<br />
såfremt Danmark ville tiltræde den tredje fase af ØMU’en. Erling Olsen, side 13.<br />
80<br />
DUPI 2000, side 45. I foråret 2000 afholdtes et regeringschefmøde, <strong>som</strong> kom til at omhandle ”den økonomiske<br />
<strong>international</strong>iseringsproces og den såkaldte ”ny økonomi” (informationsteknologi, internethandle etc.)<br />
81<br />
Commission 2002, side 13.<br />
82<br />
DUPI 2000, side 37.<br />
83<br />
Niels–Jørgen Nehring ”Europæisk Jeopardy – EU’s regeringskonferencer siden 1990” i Politologiske Studier<br />
1/2001.<br />
UKLASSIFICERET<br />
54
UKLASSIFICERET<br />
Som et eksempel på, hvorledes ECB har søgt at undgå afhængighed af stærke valutaer<br />
kan nævnes ECB’s pengepolitiske strategi. ECB havde muligheden for at anvende pengemængdemål,<br />
inflationsmål eller valutakursmål. ECB valgte bevidst ikke at basere sig på<br />
valutakursmål, idet man frygtede, at <strong>eu</strong>roen ville kunne blive bundet til en anden valuta,<br />
f.eks. dollaren, hvilket ville skabe et uhensigtsmæssigt afhængighedsforhold til et andet<br />
lands centralbank og dets inflationspolitik. Dette ville ikke være i overensstemmelse med<br />
ECB’s traktatfastsatte uafhængighed og den overordnede målsætning om prisstabilitet. 84<br />
5.2.7. Teknologiske nyvindinger<br />
(se hertil afsnittet om information)<br />
5.2.8. Forebyggende foranstaltninger<br />
Det er karakteristisk for EU’s krisestyring i begyndelsen af 1990’erne, hvor bl.a. krisen i det<br />
tidligere Jugoslavien var under opsejling, udelukkende bestod af politiske og økonomiske<br />
tiltag. Fællesskabet anerkendte det opløste Jugoslavien i flere tempi (Slovenien og Kroatien<br />
i januar 1992, Bosnien–Hercegovina i april 1992 og Makedonien i 1995). Hele EU–<br />
projektet sigtede mod at sikre freden i det <strong>eu</strong>ropæiske område ved økonomiske<br />
samarbejds–, handels– og associeringsaftaler med de nye stater efter opløsningen af<br />
østblokken. De først indgåede handelsaftaler blev kaldt ”førstegenerationsaftaler,” <strong>som</strong><br />
reelt blev gennemført gennem et net af bilaterale handels– og samarbejdsaftaler,<br />
hvorimod de senere associeringsaftaler blev betegnet <strong>som</strong> ”andengenerationsaftaler,” <strong>som</strong><br />
omfattede områder dækkende national kompetence – herunder politisk og kulturelt<br />
samarbejde – og EU’s kerne–kompetenceområder herunder handel og økonomisk<br />
samarbejde. 85<br />
Reelt har EU de facto siden 1991 ydet støtte til det vestlige Balkan på over 4,5 mia. €. For<br />
yderligere at øge stabiliteten i området har EU tilbudt en række af de lande, der ikke er<br />
ansøgere til EU–medlemskab, særlige associeringsaftaler. Disse associeringsaftaler omfatter<br />
Bosnien og Hercegovina, Kroatien, Jugoslavien, FYROM og Albanien.<br />
Det skulle imidlertid vise sig, at dette projekt med sigtet at skabe stabilitet og fred i området<br />
i sig selv ikke var tilstrækkeligt til at holde krigen fra døren.<br />
5.2.9. I kølvandet på Balkan–kriserne<br />
På trods af den fejlslagne krisestyring på det økonomiske område har EU ikke opgivet<br />
økonomiske tiltag <strong>som</strong> krisestyring på Balkan. Målet med EU's politik på Balkan var og er<br />
at skabe et område, hvor væbnede konflikter, <strong>som</strong> hidtil har plaget dette hjørne af Europa,<br />
ikke længere vil være mulige. Derfor har EU gennem en årrække været langt den største<br />
donor af bistand til området. Siden 1991 har EU gennem en række programmer ydet støtte<br />
til det vestlige Balkan på over 4,5 mia. €. Desuden har EU koordineret den samlede indsats<br />
i området og har kanaliseret bidrag fra andre <strong>international</strong>e organisationer til området.<br />
Tidligere har det såkaldte Phare–program ydet støtte til området, og det samme gælder<br />
det særlige Obnova–program, <strong>som</strong> blev etableret i 1996 med det formål at yde støtte til<br />
genopbygningen af Bosnien og Hercegovina, Kroatien og FYROM (Den Tidligere Jugoslaviske<br />
Republik Makedonien). Da Phare–programmet fremover vil fokusere på hjælp til ansøgerlandene<br />
i Central– og Øst<strong>eu</strong>ropa med forberedelserne til medlemskab af fællesskabet,<br />
vil bistanden til det vestlige Balkan blive koncentreret i et nyt program kaldet Cards.<br />
84 DUPI 2000, side 50.<br />
85 www.<strong>eu</strong>roparl.<strong>eu</strong>.int/factsheets/6_3_3_da.htm af 20. februar 2002.<br />
UKLASSIFICERET<br />
55
UKLASSIFICERET<br />
EU står også for ledelsen af det særlige organ, <strong>som</strong> administrerer den <strong>international</strong>e bistand<br />
til genopbygning af Kosovo gennem Det Europæiske Genopbygningsagentur.<br />
Cards–programmet forventes at ville fortsætte de hovedaktiviteter, <strong>som</strong> hidtil er blevet finansieret<br />
af andre programmer, hvilket bl.a. omfatter regionalt samarbejde og grænseoverskridende<br />
projekter, genopbygning af infrastruktur, stabilisering af demokratiet, integration<br />
af flygtninge og tidligere soldater, styrkelse af den økonomiske genopbygning, udvikling<br />
af den private sektor – især mindre virk<strong>som</strong>heder og styrkelse af NGO'er, kulturelle<br />
institutioner og undervisningsinstitutioner. Genopbygningsprogrammet vil geografisk omfatte<br />
områderne Albanien, Bosnien og Hercegovina, Kroatien, Jugoslavien og FYROM.<br />
Det Europæiske Genopbygningsagentur beskæftiger sig, <strong>som</strong> nævnt, specielt med genopbygningen<br />
af Kosovo. Agenturet koordinerer den <strong>international</strong>e bistand, og selv om det<br />
ledes af EU, kommer midlerne også fra mange andre <strong>international</strong>e organisationer <strong>som</strong><br />
FN og Verdensbanken.<br />
Genopbygningsprogrammet i Balkanområdet skal efter planen løbe til 2006. Aktiviteterne i<br />
Det Europæiske Genopbygningsagentur har ikke en tilsvarende programmæssig tidsbegrænsning,<br />
men der planlægges indtil videre for perioden 2001–2003.<br />
Kommissionen har anslået nødvendigheden af, at stille et beløb på 4,6 mia. € til rådighed<br />
for indsatsen i perioden 2000–2006. Der er endvidere ca. 2 mia. € til rådighed for indsatsen<br />
i Kosovo gennem genopbygningsagenturet i perioden 2000–2003. 86<br />
Den eneste succeshistorie, <strong>som</strong> EU jf. nogle kilder, kan registrere ved krisestyring på det<br />
økonomiske område er indsatsen i Makedonien, hvor EU ved en kombination af ”pisk og<br />
gulerod, løfter om økonomisk samarbejde og trusler om politiske sanktioner” tillige med en<br />
hurtig indsættelse af fredsbevarende styrker kunne forhindre at krisen eskalerede til<br />
egentlig borgerkrig. 87<br />
5.2.10. Vilje til at lede<br />
Indenfor det økonomiske område har EU flere gange brugt eller forsøgt at bruge økonomien<br />
<strong>som</strong> krisestyringsinstrument i forbindelse med krisen i Balkan–området med vekslende<br />
held. Ikke desto mindre er der fortsat tillid til at økonomiske tiltag så<strong>som</strong> handels–, samarbejdsaftaler<br />
samt direkte økonomisk støtte kan virke konfliktforebyggende.<br />
Det må konkluderes, at EU fortsat har en stærk vilje til at indsætte økonomisk krisestyring<br />
<strong>som</strong> et af de altafgørende midler såvel før konflikter opstår <strong>som</strong> i en efterfølgende genopbygningsfase,<br />
når krisen er bragt til standsning. I det mindste når dette sker i organisationens<br />
umiddelbare nærområde.<br />
Aktuelle eksempler på styrkelse af et postkonflikt område finder man bl.a. i Kommissionens<br />
beslutning at støtte Serbien efter konflikten i og om Kosovo. Det er således vedtaget<br />
i 2001, at Serbien skal støttes med 240 millioner €. Af disse skulle 151 millioner € anvendes<br />
i 2001 indenfor følgende sektorer: energi 80 millioner €, sundhed 26,5 millioner €,<br />
landbrug 20 millioner €, udvikling af virk<strong>som</strong>heder 10 millioner €, policy og retsrådgivning<br />
5 millioner €, tekniske og administrative støttefaciliteter 2 millioner € samt de associerede<br />
omkostninger i f.m. projektidentifikation, overvågning, evaluering og almindelig udførelse<br />
86 www.<strong>eu</strong>ropa–kommisionen.dk/publikationer/danske/<strong>eu</strong>–tilskud7/indhold/kap1/III af 19. februar 2002.<br />
87 Weekendavisen 1.–7. marts 2002, side 7<br />
UKLASSIFICERET<br />
56
UKLASSIFICERET<br />
af projektet. Desuden vedtog kommissionen i oktober 2001 at støtte i Makedonien med 12<br />
millioner € m.h.p. at hjælpe flygtninge og fordrevne i dette område. 88<br />
Desuden kan nævnes ECB’s (Den Europæiske Centralbank) pengepolitiske strategiske<br />
udmeldinger. Disse offentliggjorte udmeldinger skal ses <strong>som</strong> både et styringsredskab til<br />
brug for ECB’s tilrettelæggelse af pengepolitikken og et middel til at kommunikere de pengepolitiske<br />
intentioner over for resten af omverdenen. 89<br />
5.3. DELKONKLUSION<br />
Som det fremgår af ovenstående har EU gjort mange tiltag for at styrke den indre struktur i<br />
organisationen. Der skal ikke herske nogen tvivl om, at dette bl.a. har haft til hensigt at<br />
forberede EU’s medlemslande til den globalisering, <strong>som</strong> allerede er en realitet. Formålet<br />
med at styrke de økonomiske strukturer indadtil skal med andre ord lede frem til at organisationen<br />
<strong>som</strong> helhed står stærkere overfor andre <strong>aktør</strong>er på den <strong>international</strong>e scene. I<br />
økonomisk henseende drejer dette sig først og fremmest om USA og Japan, men også<br />
andre lande og regioner, <strong>som</strong> på sigt vil kunne spille en vis rolle på den økonomiske scene.<br />
Den monetære søjle er langt den mest udbyggede, mens den økonomiske søjle stadig er<br />
under opbygning. Der er dog tegn på, at også den økonomiske søjle på sigt vil blive ligeså<br />
omfattende <strong>som</strong> den monetære. Der er allerede taget en række tiltag i den retning. 90<br />
EU har allerede vist sin formåen til at allokere midler både <strong>som</strong> en konfliktforebyggende<br />
foreteelse men også i en postkonflikt indsats. Disse tiltag skal ses i den opfattelse at øgede<br />
økonomiske forbindelser og samhandel i nogle tilfælde kan være nøglen til en fredelig<br />
udvikling i de pågældende regioner, men måske skal disse tiltag også ses på den baggrund,<br />
at de reelt har været det eneste middel, <strong>som</strong> fællesskabet har haft mulighed for at<br />
indsætte. Såvel militær <strong>som</strong> civil krisestyring har hidtil ikke indgået i EU’s handlemuligheder.<br />
Dette kunne lede også frem til den opfattelse, at EU ved indsatsen i nærområdet men<br />
udenfor fællesskabet har vist sig at være en økonomisk kæmpe, men en politisk – herunder<br />
militær – dværg.<br />
Der mangler ganske vist endnu nogle få økonomiske områder, så<strong>som</strong> skattepolitik etc. at<br />
blive underlagt den fælles og overstatslige beslutningsproces, men det vurderes ikke, at<br />
disse områder reelt hindrer EU i at spille rollen <strong>som</strong> kompetent og vigtig økonomisk operatør<br />
på den <strong>international</strong> arena.<br />
88<br />
New Programme of support for FRY/Serbia. Bryssel af 10. april 2001. Samt Commission provides further<br />
12 million to support implementation of the Framework Agreement in the former Yugoslav Republic og Macedonia.<br />
(http://<strong>eu</strong>ropa.<strong>eu</strong>.int/rapid/start/cgi/guesten.ksh?reslist af 20. februar 2002)<br />
89<br />
DUPI 2000, side 53.<br />
90<br />
DUPI 2000, side 87 f.<br />
UKLASSIFICERET<br />
57
UKLASSIFICERET<br />
KAPITEL 6<br />
EU’S FÆLLES UDENRIGS– OG SIKKERHEDSPOLITIK<br />
6. EU’S FÆLLES UDENRIGS– OG SIKKERHEDSPOLITIK<br />
6.1. INDLEDNING<br />
Formålet med kapitlet er, med udgangspunkt i historikken, at redegøre kronologisk for udviklingen<br />
og tilblivelsen af EU’s fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik samt den hertil knyttede<br />
militære kapacitet, herunder primære institutioner, samt andre relevante <strong>aktør</strong>ers<br />
holdninger og reaktioner hertil, med henblik på at danne det fornødne fundament til den<br />
efterfølgende analyse af denne.<br />
6.2. BAGGRUNDEN FOR OG UDVIKLINGEN AF ESDP. 91<br />
6.3. HISTORIK.<br />
Fra starten af EF’s tilblivelse, havde flere stater ønske om at integrere udenrigspolitikken –<br />
og på sigt eventuelt også forsvarspolitikken. Det blev således i 1969 af medlemslandene<br />
besluttet at inddrage udenrigspolitikken i deres fremtidige samarbejde i fællesskabet. Dette<br />
samarbejde blev benævnt det Europæiske Politiske Samarbejde (EPS) og samarbejdet<br />
påbegyndtes reelt i 1970. EPS var baseret på regelmæssige møder mellem medlemslandenes<br />
udenrigsministre med tilhørende embedsmænd. Det gav medlemslandene et fora<br />
hvor der skabtes mulighed for at drøfte udenrigspolitiske spørgsmål i situationer, hvor de<br />
måtte have sammenfaldende interesser, således var EPS et mellemstatsligt samarbejde,<br />
<strong>som</strong> klart differentierede sig fra EF overnationale strukturer. Medlemslandene kunne i<br />
dette forum enstemmigt formulere stillingtagen til et udenrigspolitisk spørgsmål. Samarbejde<br />
lå indenfor Rom–traktaten og dermed EF’s definerede kompetence. EPS–bestemmelserne<br />
blev justeret og udstrakt gennem årene og blev til sidst traktatfæstet i fællesakten<br />
fra 1986. De ledende <strong>eu</strong>ropæiske stater havde herefter et ønske om at udbygge det<br />
stadigt voksende EPS–samarbejde til et mere forpligtende udenrigs– og sikkerhedspolitisk<br />
samarbejde, der skulle inkludere alle relevante sikkerhedsspørgsmål, <strong>som</strong> fællesskabet<br />
måtte skulle tage stilling til. Tanken med en fælles <strong>eu</strong>ropæisk udenrigs– og sikkerhedspolitik<br />
har således været til stede gennem en årrække, men først i forbindelse med Maastricht–traktaten<br />
tog initiativet fart, og traktaten må således betegnes <strong>som</strong> hjørnestenen i<br />
EU’s forsøg på at udvikle og implementere de nødvendige kapaciteter til at kunne agere<br />
med en fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik. Det vurderes derfor hensigtsmæssigt, at<br />
redegørelsen for implementeringen af den fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik tager sit<br />
udgangspunkt i perioden op til Maastricht.<br />
91<br />
Hvor anden kilde ikke er nævnt, tager kapitlet udgangspunkt i: 1) Den <strong>eu</strong>ropæiske forsvarsdimension ved<br />
Reimer R. Nielsen. 2) Udviklingen i EU siden 1992 på.../, kapitel 3 (af DUPI, ISBN nr. 87–90681–27–4) samt<br />
3) WEU (af Frede P. Jensen, ISBN nr. 87–601–4304–5).<br />
UKLASSIFICERET<br />
58
UKLASSIFICERET<br />
6.4. OPTAKTEN TIL OG TILTRÆDELSEN AF MAASTRICHT–TRAKTATEN. 92<br />
Murens fald i 1989 med kommunismens efterfølgende sammenbrud i de Central– og Øst<strong>eu</strong>ropæiske<br />
lande, ændrede de udenrigs– og sikkerhedspolitiske vilkår i Europa. Den<br />
nyskabte manglende bipolaritet, den ændrede geostrategiske situation, affødte en række<br />
essentielle, men ubesvarede spørgsmål fra det <strong>eu</strong>ropæiske samfund.<br />
- Hvorledes ville den nye verdensorden tage sig ud, med ændringen fra en bipolær balance<br />
til et de facto hegemonisk system med USA <strong>som</strong> værende den eneste supermagt<br />
i verden?<br />
- Var grundlaget for NATO og dermed argumentet for et amerikansk engagement i<br />
Europa ikke længere eksisterende, idet alliancer bør gå i opløsning, når truslen, mod<br />
hvilken de er skabt, forsvinder. 93<br />
- Hvorledes skulle den fremtidige sikkerhedspolitiske struktur i Europa se ud?<br />
Som i øvrige omlæggende beslutninger var der blandt medlemslandene en uoverensstemmende<br />
holdninger til, i hvilken retning den <strong>eu</strong>ropæiske udenrigs– og sikkerhedspolitiske<br />
dimension skulle udvikle sig. Tiden op til Maastricht var således præget af disse divergerende<br />
standpunkter blandt medlemslandene. På baggrund af disse inkongruenser tegnede<br />
der sig et billede af en opdeling af Fællesskabets medlemslande, idet disse i relation<br />
til EU’s beslutningskompetence på det udenrigs– og sikkerhedspolitiske område, set i<br />
mellemstatslig perspektiv, kunne opdeles i føderalister og konføderalister. Opdelingen<br />
blandt <strong>aktør</strong>erne i stater, der slog til lyd for en mere føderalistisk kontra konføderalistisk<br />
indgangsvinkel til det udenrigs– og sikkerhedspolitiske spørgsmål, skulle ses i relation til,<br />
hvem der havde evnen og den politiske vilje til at føre en aktiv udenrigspolitik. Af EU’s<br />
medlemslande havde specielt to <strong>aktør</strong>er både evnen <strong>som</strong> viljen til at lægge vægt bag<br />
udenrigspolitikken, nemlig Frankrig og Storbritannien. Disse to stater havde tradition for at<br />
føre en virkelysten udenrigspolitik, de var medlemmer af FN’s sikkerhedsråd, og de var de<br />
eneste stater, <strong>som</strong> besad atomare våben. De var således imod at føre udenrigs– og sikkerhedspolitikken<br />
over i en føderal ramme, og således gøre det til genstand for flertalsbeslutninger,<br />
hvorvidt disse lande skulle engageres i konflikter.<br />
Andre lande med en mindre evne og vilje eller (selv–) pålagte politiske begrænsninger, der<br />
hindrede en aktiv udenrigspolitik agiterede for en mere føderalistisk holdning i relation til<br />
en styrkelse af den institutionelle ramme og flertalsafgørelser.<br />
Yderligere modsætninger fandtes på det rent forsvarspolitiske område, idet nogle medlemslande<br />
tillagde forholdet til NATO og specielt USA af afgørende betydning for EU’s udvikling,<br />
hvorimod andre medlemslande så EU’s fremtidige udvikling uden relationer til<br />
USA. Landene var således samtidig opdelt i atlantikere kontra <strong>eu</strong>ropæere.<br />
Det betydelige amerikanske engagement i Europa, samt NATO’s fortsatte eksistens var<br />
grunden til Atlantikernes bekymring. Atlantikerne tegnes primært af England, men mindre<br />
stater <strong>som</strong> Portugal, Holland og Danmark indgik også i gruppen. Det var af overskyggende<br />
betydning for denne kerne, at EU’s fremtidige beslutninger og udvikling ikke skulle udarte<br />
sig til noget, der risikerede at destabilisere NATO’s rolle eller bringe det amerikanske engagement<br />
i Europa i fare.<br />
Storbritannien så derfor en styrkelse af WEU <strong>som</strong> det egnede organ for en eventuel <strong>eu</strong>ro-<br />
92 Maastricht–traktaten er traktaten der etablerer den Europæiske Union. Traktaten blev undertegnet i Maastricht<br />
den 7. februar 1992 med effekt fra den 1. november 1993. På det Europæiske Råds møde i Amsterdam<br />
den 16.–17. juni 1997 blev Maastricht–traktaten revideret – denne nyskrevne traktat fik <strong>som</strong> følge heraf<br />
navnet Amsterdam–traktaten.<br />
93 Dansk og <strong>eu</strong>ropæisk sikkerhed (af SNU, ISBN nr. 87–601–4851–9) p. 172<br />
UKLASSIFICERET<br />
59
UKLASSIFICERET<br />
pæisk militærindsats uden for Europa. WEU skulle således opstille den nødvendige struktur<br />
i relation til organisationen af en udrykningsstyrke, hvorimod de operative styrker skulle<br />
tilvejebringes fra NATO’s styrkestruktur.<br />
Det styrkede WEU skulle således udgøre en <strong>eu</strong>ropæiske søjle i NATO – men skulle på<br />
ingen måde integreres i EF.<br />
Europæisk sikkerhed var alene et <strong>eu</strong>ropæisk anliggende, og NATO skulle udelukkende stå<br />
for det kollektive forsvar i situationer, hvor Sovjetunionen kunne blive involveret. Krisestyring<br />
i Europa med tilhørende nærområde skulle således varetages af <strong>eu</strong>ropæerne selv.<br />
Frankrig var tilhænger af, at ”<strong>eu</strong>ropæerne” så et behov for en højere profilering af EF landenes<br />
position i NATO, såfremt Europa kunne blive en ligestillet partner med USA. Denne<br />
holdning tog sit udgangspunkt i en fransk frygt for at blive sat uden for indflydelse af en<br />
politisk alliance bestående af USA, Tyskland og Storbritannien, såfremt der ikke blev skabt<br />
en fælles <strong>eu</strong>ropæisk sikkerheds– og forsvarsidentitet. WEU skulle således, ud fra et fransk<br />
synspunkt, knyttes så tæt <strong>som</strong> muligt til EF’s politik, indtil der kunne skabes en fælles forsvarsdimension.<br />
Fra amerikansk side erklærede man sin støtte til udviklingen af en stærkere <strong>eu</strong>ropæisk<br />
sikkerheds– og forsvarsidentitet, såfremt det skete inden for rammerne af NATO, men var<br />
samtidig imod, at EF fik tillagt en reel forsvarsrolle med henblik på det fremtidige forsvar af<br />
Europa. Denne holdning tog sit udspring i frygten for, at USA kunne komme til at stå<br />
overfor en samlet <strong>eu</strong>ropæisk blok i NATO.<br />
USA understregede i en direkte henvendelse til formandskabet i april 1991 betydningen af<br />
NATO <strong>som</strong> hovedforum for medlemmernes forsvars– og sikkerhedspolitiske beslutninger.<br />
94 USA erklærede endvidere, at det var imod oprettelse af en uafhængig udrykningsstyrke<br />
uden for NATO’s kommando– og styrkestruktur. Dette affødte et amerikansk/britisk<br />
initiativ om at fremskynde stillingtagen til NATO’s nye kommando– og styrkestruktur, inklusive<br />
planerne om oprettelse af NATO’s Rapid Reaction Force. Oprettelse heraf blev endelig<br />
vedtaget i NATO’s forsvarsplanlægningskomité 28. maj 1991. 95<br />
Perioden frem til Maastricht–mødet var præget af <strong>aktør</strong>ernes forskellige holdninger, der<br />
udmøntede sig i en manglende enighed om et udkast til en Unionstraktat på det forsvars–<br />
og sikkerhedspolitiske område, herunder især WEU’s fremtidige rolle og tilknytning til Unionen.<br />
Således afficerede Frankrig princippet om ”dobbeltdesignering”, hvor styrker kunne<br />
være tilmeldt både NATO og WEU. Briterne fastholdt derimod, at NATO styrker udelukkende<br />
kunne disponeres til andre opgaveløsninger, end de i Atlanttraktaten definerede,<br />
efter forudgående konsultation. Dette udlagdes i Frankrig <strong>som</strong> at give USA vetoret overfor<br />
autonome <strong>eu</strong>ropæiske militære operationer, hvorfor dette ikke kunne tiltrædes.<br />
Maastricht–traktatens endelige tekst endte <strong>som</strong> en naturlig følge heraf op i kompromissøgende<br />
formuleringer, hvor beslutningerne af centrale spørgsmål blev udsat til senere.<br />
Traktaten aflivede reelt EPS.<br />
Traktaten fastslår, at FUSP kan udmøntes på tre måder; fælles aktioner, fælles holdninger<br />
og fælles forsvarspolitik. Dette medfører, at Det Europæiske Råd kan beslutte sig til fælles<br />
aktioner, der skal vedtages ved enstemmighed. Yderligere kan Ministerrådet beslutte fæl-<br />
94 Luxembourg.<br />
95 Oprettelsen af ACE Rapid Reaction Force (ARRC) blev opbygget efter tilmeldingsprincippet. Kernen af<br />
styrken opstilles af England og der er tilmeldt 10 divisioner til deltagelse i operationer. ARRC vurderes at<br />
besidde fornøden ”span of control” til at indsætte optil 5 divisioner simultant.<br />
UKLASSIFICERET<br />
60
UKLASSIFICERET<br />
les holdninger, med henblik på en koordination af medlemslandenes holdninger i <strong>international</strong>e<br />
spørgsmål, på linie med EPS.<br />
Traktatens formulering tilgodeser hovedsageligt de tysk/franske holdninger, idet dog engelske<br />
synspunkter er tilgodeset gennem upræcise formuleringer. Formuleringen lyder i<br />
hovedtræk således: ”Den fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik omfatter alle<br />
spørgsmål vedrørende Den Europæiske Unions sikkerhed, herunder udformningen<br />
på lang sigt af en fælles forsvarspolitik, <strong>som</strong> med tiden vil kunne udvikle sig til et<br />
fælles forsvar.” 96<br />
EU traktaten fastlagde yderligere følgende i forbindelse med WEU: ”Unionen anmoder<br />
WEU, der udgør en integrerende del af udviklingen af Den Europæiske Union, om at<br />
udarbejde og iværksætte unionens afgørelser og aktioner, der har indvirkning på<br />
forsvar<strong>som</strong>rådet.”<br />
Ud fra et FUSP perspektiv fastlagde traktaten i hovedtræk at:<br />
- Samarbejdet skulle bygges på konsensusprincippet. Der kunne således ikke iværksættes<br />
aktioner uden der forelå enstemmighed.<br />
- Der opnåedes en formalisering og forankring af den 2. søjle i EU <strong>som</strong> værende et<br />
mellemstatsligt samarbejde.<br />
- Muligheden for støtte fra WEU, alternativt NATO, således at EU i sin krisestyring nu<br />
besad en økonomisk –, politisk – <strong>som</strong> militærdimension. 97<br />
I naturlig forlængelse af Maastricht traktaten erklærede WEU landene i hovedtræk, at:<br />
- WEU skulle udvikles <strong>som</strong> EU’s forsvarsmæssige komponent samt at styrke den <strong>eu</strong>ropæiske<br />
søjle i NATO.<br />
- Skulle styrke WEU’s operationelle rolle, bl.a. gennem oprettelse af en militær planlægningsenhed.<br />
- Skulle fastslå principperne om gennemsigtighed og komplementaritet i samarbejdet<br />
med NATO.<br />
- Udbygge arbejdsrutinerne mellem EU og WEU.<br />
Som følge af Maastricht skulle WEU’s operationelle rolle således udvides, og Petersbergerklæringen<br />
af 19. juni 1992 operationaliserede Unionens nye rolle. 98<br />
Erklæringen pålagde medlemslandene at stille styrker til rådighed for WEU (Forces<br />
answerable to WEU (FAWEU)) fra alle tre værn. 99 Landene skulle således tilmelde styrker<br />
og dele af deres militære organisation, <strong>som</strong> de ville stille til rådighed. Tilmeldte styrker<br />
skulle deltage i fælles øvelser samt indsættes til løsning af følgende operationstyper, de<br />
efterfølgende benævnte Petersberg–opgaverne, <strong>som</strong> omfattede<br />
- Humanitære operationer,<br />
- Fredsbevarende operationer samt i f.m.<br />
- Direkte kampindsats i forbindelse med krisestyring herunder fredsskabende/fredspåtvingende<br />
operationer.<br />
Endvidere oprettedes i oktober 1992 en militær planlægningsenhed med følgende opgaver,<br />
at<br />
96<br />
Traktaten om Den Europæiske Union (TEU).<br />
97<br />
Ibid.<br />
98<br />
Sten Rynning ”EU’s sikkerhedspolitiske rolle. Nye perspektiver og konsekvenser for Danmark” i Militært<br />
Tidsskrift, 4/2000, side 418– 428.<br />
99<br />
Alle FAWEU, på nær de franske og spanske, var dobbeltdesigneret og således til disposition for både<br />
WEU og NATO.<br />
UKLASSIFICERET<br />
61
UKLASSIFICERET<br />
- Planlægge evt. indsats af WEU styrker.<br />
- Holde status over FAWEU.<br />
- Udforme ”Rules of engagement” og ”Standing Operating Procedures” for WEU’s<br />
hovedkvarter.<br />
- Planlægge øvelsesvirk<strong>som</strong>hed.<br />
6.5. UDVIKLINGEN AF FUSP.<br />
Udvikling af det <strong>eu</strong>ropæiske sikkerheds– og forsvarssamarbejde blev efterfølgende bestemt<br />
af to sammenhængende udviklingsforløb, nemlig borgerkrigen i Jugoslavien og den<br />
heraf afledte krisestyring samt udviklingen i det transatlantiske forhold.<br />
Som tidligere beskrevet, var der aftalt, at WEU skulle kunne varetage Petersberg–opgaverne.<br />
WEU skulle således ”afprøves” i forbindelse med varetagelsen af krisen i det tidligere<br />
Jugoslavien. I efteråret 1991 blev der på fransk initiativ drøftet, om WEU kunne anvendes<br />
til udstationering af fredsbevarende styrker i Slovenien og i Kroatien. Tyskland støttede<br />
forslaget, men ville ikke selv kunne bidrage med styrker på grund af den tyske forfatning,<br />
der ikke tillod en indsættelse af tyske tropper i militære operationer undtaget territorialforsvar.<br />
England var derimod ikke positiv overfor en fredsbevarende styrke indsat i en<br />
WEU ledet mission. Briterne så disse forhold <strong>som</strong> en forsmag på, hvorledes mindre kapable<br />
medlemslande EU–medlemmer kunne få indflydelse på, hvorvidt militært potente EU–<br />
medlemmer skulle påbegynde en mission. 100 Da enighed ikke kunne opnås blev det FN,<br />
der foranledigede indsættelse af en fredsbevarende styrke på Balkan. 101<br />
Den franske holdning om, at de <strong>eu</strong>ropæiske lande selv skulle varetage kriser i nærområdet,<br />
måtte tages op til revision. Som beskrevet i kapitel 4, 102 var det evident, at Europa i<br />
fremtiden fortsat havde behov for USA i tilfælde af, at der skulle gennemføres krisestyringsoperationer.<br />
WEU havde tydeligt vist, at organisationen endnu ikke magtede at påtage<br />
sig en operation af betydelig størrelse.<br />
Under NATO topmøderne i København og Rom i 1991 blev det klart, at USA ville støtte<br />
udviklingen af en <strong>eu</strong>ropæisk forsvarsdimension, så længe det skete inden for en atlantisk<br />
ramme, og at det ikke ville eliminere NATO’s rolle <strong>som</strong> det primære redskab for <strong>eu</strong>ropæisk<br />
forsvar, idet WEU indledningsvis blev betragtet <strong>som</strong> en mulig konkurrent til NATO.<br />
Årsagen til den amerikanske holdningsændring til den <strong>eu</strong>ropæiske forsvarsdimension var<br />
påvirket af to faktorer. Primært det forhold, at præsident Clinton kom til magten i 1993, og<br />
derved udskiftede en republikansk administration med en demokratisk ditto. Clinton og<br />
hans administration støttede udviklingen af den <strong>eu</strong>ropæiske forsvarsdimension, idet administrationen<br />
opfattede den <strong>eu</strong>ropæiske forsvarsdimension, <strong>som</strong> udtryk for at Europa ønskede<br />
at kunne tage vare på sin egen sikkerhed. Sekundært var det åbenbart for USA, at<br />
Europa ikke besad den nødvendige militære kapacitet til alene at påtage sig krisestyringsoperationer.<br />
USA måtte derfor gennem NATO støtte de <strong>eu</strong>ropæiske lande således, at de<br />
blev i stand til at løse sikkerhedspolitiske opgaver i de tilfælde, hvor USA måtte have andre<br />
interesser og derfor ikke ville/kunne deltage. Denne erkendelse minimerede den tidligere<br />
frygt i Washington for at et reelt <strong>eu</strong>ropæisk forsvarssamarbejde kunne udvikle sig<br />
uden for den atlantiske alliance.<br />
På NATO–topmødet i Bruxelles i 1994 gav Washington således for første gang sin fulde<br />
støtte til en <strong>eu</strong>ropæisk forsvarsdimension. USA erklærede, i visse situationer, at ville stille<br />
100 Stormagterne og den <strong>eu</strong>ropæiske sikk…./ fra FOKUS nr. 4, 1999 (af Kristoffer M. Viveke) side 9.<br />
101 Ibid.<br />
UKLASSIFICERET<br />
62
UKLASSIFICERET<br />
dele af Alliancens kommandostrukturer og egne ressourcer til rådighed for WEU–operationer<br />
udført af <strong>eu</strong>ropæiske NATO–lande.<br />
På NATO’s udenrigsministermøde i Berlin 1996 blev det slået fast, at NATO skulle være<br />
omdrejningspunktet for ESDI’s videre udvikling, og at WEU kun ville påtage sig krisestyringsoperationer,<br />
hvor NATO og USA <strong>som</strong> helhed afstod fra at handle. Beslutningen om,<br />
hvorvidt WEU skulle handle, ville dermed forblive hos NATO. Der blev givet tilsagn om, at<br />
NATO og WEU i fremtiden ville drøfte, hvorledes kommende kriser skulle håndteres. Som<br />
en konsekvens heraf blev Combined Joint Task Force–konceptet introduceret. CJTF skulle<br />
hovedsageligt i relation til FUSP sikre, at der blev skabt operative muligheder for WEU–<br />
ledede operationer med anvendelse af NATO–aktiver.<br />
Det blev således indirekte påpeget, at USA gennem NATO ville deltage i alle større fredsbevarende<br />
og fredsskabende missioner, hvilket naturligt betød, at kun mindre humanitære<br />
opgaver og evakueringsopgaver ville blive tildelt WEU.<br />
Indgåelsen af Amsterdam–traktaten bevarede den mellemstatslige karakter af samarbejdet<br />
om den fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik. Visse beslutningsprocedurer og regeltyper<br />
blev revideret, og nogle af de sikkerheds– og forsvarspolitiske opgaver præciseredes<br />
yderligere. Gennem Amsterdam–traktaten opnåede EU enighed om, at give EU’s Ministerråd<br />
mulighed for at ”benytte sig af WEU til at udarbejde og iværksætte de af Unionens afgørelser<br />
og aktioner, der har indvirkning på forsvar<strong>som</strong>rådet”. Den største forskel fra Maastricht<br />
til Amsterdam–traktaten bestod i, at Petersberg–opgaverne blev skrevet ind i selve<br />
traktaten. Enstemmighedsprincippet blev opblødt med en paragraf om konstruktiv afståelse.<br />
103 En vigtig nydannelse var oprettelse af stillingen <strong>som</strong> ”højtstående repræsentant for<br />
den fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik”, der skulle varetages af generalsekretæren for<br />
Ministerrådet. 104 I Amsterdam–traktaten gives den ”højtstående repræsentant” en særlig<br />
rolle i forberedelsen og gennemførelsen af udenrigspolitiske beslutninger. Sigtet med oprettelsen<br />
af denne stilling var at styrke EU’s ansigt udadtil, idet det dog fortsat var EU–formandskabet,<br />
der repræsenterede EU udadtil. Sluttelig blev det besluttet at oprette en<br />
analyse– og planlægningsenhed, der først og fremmest skulle monitere udviklingen på<br />
områder og emner, der måtte interessere EU. Enheden skulle bl.a., <strong>som</strong> støtte for formandskabet,<br />
kunne fremlægge optionspapirer <strong>som</strong> led i en fælles beslutningsproces. Oprettelsen<br />
af enheden skulle således bidrage til, at der blev tilvejebragt et fælles beslutningsgrundlag<br />
for ministrenes drøftelser og på denne måde fremme formuleringen af en<br />
fælles <strong>eu</strong>ropæisk udenrigs– og sikkerhedspolitik.<br />
Hovedtrækkene i traktaten, udfra et FUSP perspektiv, var, at EU vil:<br />
- Arbejde med en fælles strategi og dermed opnå den signalgivning dette medfører. I<br />
denne relation fastholdes muligheden for at man kan blokere beslutningsprocessen via<br />
konsensusprincippet, men det indføres tillige at man kan gennemføre konstruktiv afståelse<br />
fra at stemme og dermed muliggøre udformningen af en fælles strategi i en given<br />
situation.<br />
- Oprette funktionen: Højtstående Repræsentant, <strong>som</strong> betragtes <strong>som</strong> EU udenrigsminister.<br />
Til dennes rådighed oprettes et sekretariat (analyseenhed) for politikplanlægning,<br />
hvis primære funktion er at nedsætte varslingstiden for EU samt vurdere latente eller<br />
mulige scenarier <strong>som</strong> vil/kan medføre EU involvering.<br />
103 Hvis et EU–medlem er imod en udenrigspolitisk aktion, har det med denne paragraf mulighed for at afstå<br />
for deltagelse i aktionen. Medlemslandet skal til gengæld afholde sig fra at nedlægge veto imod, at de andre<br />
lande gennemfører aktionen.<br />
104 Stillingen beklædes først af Solana, der med rette kan kaldes Hr. FUSP.<br />
UKLASSIFICERET<br />
63
UKLASSIFICERET<br />
- Styrke det pragmatiske samarbejdet mellem EU og WEU og en yderligere operationalisering<br />
af Petersberg–opgaverne.<br />
Forløbet af Kosovo–krisen i 1998/99 og specielt NATO’s luftkampagne mod Jugoslavien<br />
demonstrerede endnu engang EU manglende militære kapabilitet til at gennemføre en krisestyringsoperation,<br />
hvilket initierede de <strong>eu</strong>ropæiske bestræbelser på at opbygge en militær<br />
krisestyringskapacitet i EU. En vigtig konklusion tegnede sig i relation til Kosovo– krisen,<br />
nemlig det forhold, at EU <strong>som</strong> økonomisk og politisk magt ikke var tilstrækkeligt til at<br />
blive taget alvorlig i rollen <strong>som</strong> en <strong>aktør</strong>, idet den militære kapacitet manglede. De erfaringer,<br />
<strong>som</strong> man høstede under Kosovo–krisen i relation til USA, understregede behovet for<br />
opbygningen af en <strong>eu</strong>ropæisk forsvarsdimension. Yderligere manifesterede krisen uligevægten<br />
mellem de <strong>eu</strong>ropæisk og amerikansk militær kapaciteter. De <strong>eu</strong>ropæiske mangler<br />
fokuserede sig ikke alene om den teknologiske kløft mellem USA og EU’s medlemslande,<br />
men også om at de <strong>eu</strong>ropæiske landes evne til at udføre krisestyringsoperationer uden for<br />
eget territorium. Det viste sig efter luftkampagnens afslutning, at EU–landene havde betydelige<br />
problemer med at stille 40.000 soldater (hvilket svarede til 2% af landenes samlede<br />
styrker) til den fredsbevarende landoperation i Kosovo, hvortil kom, at det ikke mindst på<br />
grund af manglende løftekapacitet var vanskeligt at få disse styrker deployeret i et tilstrækkeligt<br />
tempo. Disse erkendte forhold bidrog til, at debatten om genereringen af en<br />
krisestyringsstyrke til rådighed for EU tog fart hen over <strong>som</strong>meren og efteråret 1999.<br />
I efteråret 1998 satte den britiske premierminister, Tony Blair, spørgsmålet om EU’s forsvarsdimension<br />
på den politiske dagsorden. Han havde et ønske om, at England i højere<br />
grad skulle indtage en lederposition i <strong>eu</strong>ropæisk integration og derigennem øge sin indflydelse<br />
og anseelse i EU ved at være drivkraften i udviklingen af en forsvarsdimension.<br />
Man ønskede at omdanne den fransk–tyske akse til en trekant bestående af Europas<br />
stormagter. Englands udspil repræsenterede et grundlæggende skift i britisk Europa–politik,<br />
idet briterne tidligere konsekvent havde afvist at drage sit forsvar ind i EU–samarbejdet.<br />
For Blair var løsningen et Europa, <strong>som</strong> kunne tale med autoritet, og <strong>som</strong> var rede til at<br />
handle effektivt og hurtigt. Dette forudsatte en udenrigspolitik, der kunne bakkes op af en<br />
troværdig trussel om magtanvendelse. Blair så således, at EU’s problemer kunne beskrives<br />
indenfor tre dimensioner:<br />
- Den politiske vilje.<br />
EU måtte have viljen til at formulere en sammenhængende politik og viljen til at agere,<br />
når det var nødvendigt.<br />
- Den militære kapacitet.<br />
Det var nødvendigt at have den nødvendige militære kapacitet til at understøtte<br />
FUSP’en. Dette stillede krav om omstilling af styrker fra territorial forsvar til de nye<br />
krisestyringsopgaver, investeringer i manglende kapaciteter samt effektivisering af den<br />
<strong>eu</strong>ropæiske forsvarsindustri.<br />
- De institutionelle rammer.<br />
Skabelse af effektive institutionelle rammer, der kunne understøtte den politiske vilje og<br />
de militære kapaciteter, således at tiden fra beslutning til handling blev så kort <strong>som</strong><br />
muligt.<br />
Opstillingen af EU’s forsvarsdimension måtte således ikke underminere NATO, der skulle<br />
forblive hjørnestenen i <strong>eu</strong>ropæisk sikkerhed og grundlaget for det territoriale forsvar af<br />
Europa. EU’s forsvarsdimension måtte ikke tage udgangspunkt i kollektivt forsvar, men<br />
UKLASSIFICERET<br />
64
UKLASSIFICERET<br />
alene beskæftige sig med krisestyringsopgaver, således at implementeringen heraf ikke<br />
kunne føre til et mindre amerikansk engagement i Europa. Tværtimod skulle en styrket<br />
<strong>eu</strong>ropæisk forsvarsdimension binde USA og Europa tættere sammen. Blairs holdning var<br />
ligeledes, at der i opbygningen af EU’s forsvarsdimension skulle tages et særligt hensyn til<br />
de n<strong>eu</strong>trale medlemmer af EU og til de <strong>eu</strong>ropæiske NATO allierede, der ikke var medlemmer<br />
af EU.<br />
England foreslog, at WEU skulle opløses, og at WEU’s politiske funktioner skulle overføres<br />
til EU, mens de militære funktioner skulle overføres til NATO. Yderligere lagde England<br />
vægt på, at Europas militære kapabiliteter skulle moderniseres og være mere fleksible til<br />
at varetage krisestyringsopgaver. Initiativet skulle bidrage til byrdefordelingen og arbejdsdelingen<br />
i den atlantiske alliance, <strong>som</strong> det var hensigten efter Berlin–kompromiset.<br />
I dagene 3. – 4. december 1998, på det fransk–britiske topmøde i Saint Malo formuleres<br />
en række væsentlige principper for det videre arbejde med den <strong>eu</strong>ropæiske forsvarsdimension.<br />
Man opnåede enighed om, at Europa måtte have mulighed for at understøtte sin udenrigs–<br />
og sikkerhedspolitik op med troværdige militære styrker. I naturlig forlængelse heraf<br />
stillede dette krav til en tilpasning af den <strong>eu</strong>ropæiske styrkestruktur og udvikling af en<br />
stærk og konkurrencedygtig forsvarsindustri. Det blev fastslået, at den <strong>eu</strong>ropæiske forsvarsdimension<br />
alene skulle varetage krisestyringsopgaver og ikke omhandle kollektivt<br />
forsvar. EU skulle have en kapacitet, <strong>som</strong> ville muliggøre autonome handling udenfor<br />
NATO og dermed USA’s indblanding. 105 Med henblik herpå skulle EU udstyres med passende<br />
strukturer og den fornødne militære kapacitet til at kunne varetage Petersberg–opgaverne.<br />
Saint Malo–erklæringen var et britisk–fransk kompromis, der tildelte en styrkelse af forsvarsdimensionen<br />
i EU indenfor NATO’s militære rammer og flyttede WEU’s militære<br />
funktioner til EU’s søjle 2 (FUSP). Disse to retninger blev initieret efter Saint Malo. I EU<br />
blev spørgsmålet bragt op på Det Europæiske Råds møde i Wien den 11. – 12. december<br />
1998. I forlængelse heraf besluttede WEU at foretage en omhyggelig gennemgang af,<br />
hvilke militære aktiver der kunne stilles til rådighed for <strong>eu</strong>ropæisk ledede operationer. Med<br />
henblik på at medinddrage USA i implementeringen af dette ønskede Storbritannien, at<br />
USA skulle høres før EU iværksatte yderligere initiativer, idet holdningen var, at den <strong>eu</strong>ropæiske<br />
forsvarsdimension ikke kunne udmøntes medmindre det skete med USA’s fulde<br />
accept.<br />
USA og NATO erklærede på NATO’s topmøde i Washington april 1999, at man var indstillet<br />
på at arbejde videre <strong>som</strong> aftalt i Berlin–kompromiset. Man ønskede således, at definere<br />
og vedtage ordninger, hvorved EU kunne få hurtig adgang til Alliancens kollektive<br />
aktiver og kapaciteter under udførelse af operationer, <strong>som</strong> Alliancen <strong>som</strong> helhed ikke ønskede<br />
at blive involveret i. Den videre udvikling af det <strong>eu</strong>ropæiske forsvarssamarbejde<br />
skulle være en styrkelse og modernisering, der skulle tage sit udspring i Defence Capabilities<br />
Initiative, af Europas militære kapacitet med hensyn til krisestyring. På denne måde<br />
kunne man sikre en bedre byrdedeling mellem Europa og USA. USA ønskede et militært<br />
kapabelt Europa, <strong>som</strong> kunne bidrage til byrdefordelingen mellem Europa og USA, men<br />
frygtede samtidig, at et politisk tættere Europa kunne svække NATO og dermed USA’s<br />
indflydelse i <strong>eu</strong>ropæiske forhold og ikke mindst afmatte det transatlantiske forhold.<br />
NATO’s intervention i Kosovo fik sat ekstra gang i opbygningen af et fælles forsvar i EU.<br />
105<br />
EU skulle selvstændigt kunne træffe beslutninger og godkende militær handling, hvor alliancen <strong>som</strong> helhed<br />
ikke er engageret.<br />
UKLASSIFICERET<br />
65
UKLASSIFICERET<br />
NATO–aktionen viste, at de <strong>eu</strong>ropæiske stormagter og USA var i stand til at stå samlet<br />
under udførelse af operationer, der havde begges interesse. Frankrig bidrog væsentligt til<br />
luftbombardementerne og demonstrerede loyalitet over for det amerikanske lederskab og<br />
vilje til selv at stille militært lederskab til rådighed for en <strong>eu</strong>ropæisk ledet NATO–mission.<br />
En af de episoder, <strong>som</strong> belyser, hvordan franskmændene ønskede indflydelse på, hvorledes<br />
krydsermissilerne blev indsat i Kosovokampagnen i 1999 i særlig grad <strong>eu</strong>ropæernes<br />
afmagt og mangel på indflydelse i militære indsættelser. En amerikansk general spurgte i<br />
den forbindelse franskmændene: ”Hvor mange krydsermissiler har Frankrig?” ‘Svaret var,<br />
at fransk militær ikke ejede et eneste krydsermissil, og så fortsatte amerikaneren:’ ”Nul<br />
krydsermissiler, nul indflydelse!”<br />
66<br />
106 Sand eller ej, så viser anekdoten det dilemma, <strong>som</strong> EU<br />
står overfor, når det gælder politisk indflydelse på operationer, <strong>som</strong> ledes af den globale<br />
stormagt.<br />
Tyskland var ved at finde sit ståsted i relation til årtiers konfliktet, og på den baggrund<br />
kunne det tyske flyvevåben nu deltage på lige fod med andre allierede i operationen.<br />
Krigen viste dog fortsat med stor tydelighed at Europa fortsat er afhængig af USA’s militære<br />
ressourcer.<br />
Kombinationen af det britiske skift, den amerikanske accept af det fransk–britiske Saint<br />
Malo initiativ og erfaringerne fra Kosovo klarlagde i starten af juni 1999 de manglende<br />
brikker, der skulle falde på plads før en reel <strong>eu</strong>ropæisk forsvarsdimension kunne implementeres.<br />
En af konklusionen på Det Europæiske Råds møde i Køln blev, at EU’s ministerråd skulle<br />
være i stand til at træffe beslutninger om brugen af det militære instrument, og at EU derfor<br />
skulle udstyres med de nødvendige militære kapaciteter. EU forpligtede sig til at udvikle<br />
en mere effektiv <strong>eu</strong>ropæisk militær kapacitet på grundlag af eksisterende nationale, bi–<br />
nationale og multinationale kapaciteter. Dette skulle gennemføres gennem bl.a. en<br />
styrkelse af efterretningsvirk<strong>som</strong>heden, strategisk transportkapacitet samt kommando– og<br />
kontrolmidler. Endvidere var et mere effektivt forsvarsindustrisamarbejde et vigtigt element<br />
i disse bestræbelser, lige<strong>som</strong> EU–lande, der ikke indgik i Alliancen, skulle have mulighed<br />
for at indtræde på lige vilkår i EU–ledede operationer. Endvidere skulle der udarbejdes<br />
forsvarlige arrangementer for de <strong>eu</strong>ropæiske medlemmer af NATO, der ikke var<br />
medlemmer af EU således, at de i videst muligt omfang kunne deltage i EU–ledede<br />
operationer. EU ville, afhængig af den foreliggende situation, skulle beslutte, hvorvidt man<br />
ville iværksætte EU–ledede operationer uden inddragelse af NATO’s midler og<br />
kapaciteter. Dette betød, at der blev rokket ved en del af grundlaget for NATO’s Berlin–<br />
kompromis og NATO’s Washington–møde. USA udlagde beslutningen fra Køln–mødet<br />
<strong>som</strong> et signal om, at EU i en krisesituation ville konsultere sig selv først, frem for at<br />
konsultere USA og NATO, og at der således var mulighed for en gradvis afkobling mellem<br />
USA og Europa.<br />
På Det Europæiske Råds møde i Helsingfors december 1999 blev det vedtaget, at give<br />
EU–landenes stats– og regeringschefer vidtgående beslutningskompetencer vedrørende<br />
udviklingen af ESDP og give EU den fulde kompetence til at varetage Petersberg–opgaverne.<br />
Beslutninger om iværksættelse af sådanne operationer skulle træffes med enstemmighed,<br />
dog med mulighed for konstruktiv afståelse. Det blev ligeledes besluttet at<br />
oprette en permanent politisk og sikkerhedspolitisk komité, en militærkomité og en militærstab<br />
under Ministerrådet. EU skulle desuden udstyres med kapacitet inden for situationsanalyse<br />
og strategisk planlægning i forbindelse med Petersberg–opgaverne. Dette skulle<br />
virkeliggøres ved at WEU’s politiske og operative enheder skulle overflyttes til EU.<br />
106<br />
Morgenavisen Jyllandsposten 18. februar 2002, side 9.<br />
UKLASSIFICERET
UKLASSIFICERET<br />
På topmødet blev der, på baggrund af et fælles britisk–fransk initiativ, vedtaget målsætninger<br />
for EU’s militære kapacitet. Man enedes om et Headline Goal, hvorefter EU i år<br />
2003 skulle være i stand til med 60 dages varsel at udsende en styrke på 50–60.000<br />
mand, og opretholde denne styrke i mission<strong>som</strong>råder i minimum et år. Endvidere enedes<br />
man om, at der skulle udvikles Collective Capability Goals i første omgang mht. kommando<br />
og kontrol, efterretningsvirk<strong>som</strong>hed og strategisk transportkapacitet.<br />
USA’s bekymringer blev imødekommet, idet det blev understreget, at NATO var og er fundamentet<br />
for det kollektive forsvar af sine medlemmer og fortsat skulle spille en betydelig<br />
rolle i krisestyring. EU ville kun iværksætte og gennemføre EU–ledede militære operationer<br />
”where NATO as a whole is not engaged”. 107 Endvidere erklærede EU fuldstændig<br />
konsultation, fuldstændigt samarbejde og fuld åbenhed mellem EU og NATO.<br />
I forholdet til ikke–EU lande blev det besluttet, at disse ville blive inviteret til at deltage i<br />
fald af en beslutning i EU om iværksættelse af en operation med brug af NATO aktiver.<br />
På EU–topmødet i Feira bekræftede EU sit tilsagn om at etablere en fælles <strong>eu</strong>ropæisk<br />
sikkerheds– og forsvarspolitik. Det blev konkluderet, at der var opnået tilfredsstillende<br />
fremskridt med hensyn til opfyldelsen af mandatet fra Helsingfors vedrørende de militære<br />
og civile aspekter af krisestyring. Det blev endnu en gang anført, at den nødvendige åbenhed<br />
og dialog mellem EU og NATO ville blive tilsikret, og at der ville blive trukket på<br />
NATO’s ekspertise med hensyn til kravene til kapacitetsmål. Det blev fastslået, at en forbedring<br />
af den <strong>eu</strong>ropæiske militærkapacitet var centralt for den fælles <strong>eu</strong>ropæiske sikkerheds–<br />
og forsvarspolitiks troværdighed og effektivitet. Kapacitetsmålene skulle fastsættes<br />
ved kapacitetsbidragskonferencen i Bruxelles november 2000.<br />
Der blev også fastlagt principper for aftaler, der gjorde det muligt for <strong>eu</strong>ropæiske NATO–<br />
medlemmer uden for EU, at bidrage til EU’s militære krisestyring.<br />
Sluttelig blev der fastlagt principper for konsultation med NATO om militære spørgsmål,<br />
omfattende udviklingen af forbindelserne mellem EU og NATO på fire områder: sikkerhedsspørgsmål,<br />
kapacitetsmål, betingelserne for EU’s adgang til NATO’s aktiver samt beskrivelse<br />
af permanente konsultationsordninger.<br />
Feira konferencen bemyndigede EU til at definere kapaciteter, <strong>som</strong> var nødvendige for at<br />
kunne udføre alle Petersberg–opgaver med en stor grad af succes. I Bruxelles blev udfærdiget<br />
et kapacitetskatalog kaldet ”Force Catalogue” . På konferencen blev der stort set<br />
tilmeldt det tilstrækkelige antal soldater, fly og flådefartøjer. Det blev dog konstateret, at<br />
der var svagheder i visse kapaciteter i styrkekataloget herunder bl.a. strategisk transport,<br />
efterretningsindhentning og en række højteknologiske elementer. Der var på konferencen<br />
enighed om, at man i det videre arbejde måtte drøfte mulighederne for tilvejebringelse af<br />
manglende kapaciteter.<br />
I forbindelse med konferencen fik de <strong>eu</strong>ropæiske lande, der ikke var medlemmer af EU,<br />
men <strong>som</strong> enten var med i NATO (Polen, Tjekkiet, Norge, Island, Tyrkiet og Ungarn) eller<br />
<strong>som</strong> i øvrigt var kandidater til optagelse i EU (Estland, Letland, Litauen, Bulgarien, Rumænien,<br />
Slovenien, Malta, Cypern og Slovakiet) også mulighed for at tilmelde styrker til EU’s<br />
udrykningsstyrke.<br />
Ved topmødet i Nice 7.– 9. december 2000 animerede DER til at gøre Den Europæiske<br />
Union operationel, således at EU kunne varetage Petersberg–opgaverne så hurtigt <strong>som</strong><br />
muligt. DER ville på grundlag af de gældende traktatbestemmelser træffe afgørelser med<br />
107 Forsvarsministeriet, Baggrundsnotat (ESDI/ESDP/WEU), p. 9.<br />
UKLASSIFICERET<br />
67
UKLASSIFICERET<br />
henblik på så hurtigt <strong>som</strong> muligt i 2001 og senest på DER møde i Laeken/Bruxelles at have<br />
gjort EU operationelt.<br />
Hovedtrækkene i mødet, set ud fra et FUSP perspektiv, var: 108<br />
- EU–landene enedes om en række overordnede elementer vedrørende samarbejdet<br />
mellem NATO og EU. Man blev enige om en tæt dialog mellem EU og NATO og konsultationer<br />
på alle niveauer såvel under den daglige drift og specielt i tilfælde af kriser.<br />
- Forholdet til lande, der ikke er medlem af EU, de såkaldte 3. lande, spillede en vigtig<br />
rolle. Der blev fastlagt detaljerede arrangementer for inddragelse af disse lande, især<br />
de seks <strong>eu</strong>ropæiske NATO–lande (efterfølgende benævnt ”de 6”, <strong>som</strong> består af Norge,<br />
Tyrkiet, Ungarn, Polen, Tjekkiet og Island), <strong>som</strong> ikke var medlemmer af EU, og de øvrige<br />
<strong>eu</strong>ropæiske lande, der alle kandiderede til optagelse i EU, i alt 15 lande (efterfølgende<br />
benævnt ”de 15”). I tilfælde af krise ville konsultationer blive intensiveret på alle<br />
niveauer, og tredjelande ville få mulighed for at deltage i overvejelserne op til en beslutning<br />
om, at lade EU varetage en krisestyringsoperation.<br />
- Principperne for den permanente beslutningsstruktur blev fastlagt og hermed etableres<br />
en Udenrigs– og Sikkerhedspolitisk Komité (PSC), en permanent militærkomité og en<br />
militærstab. 109<br />
- EU’s overtagelse af WEU–funktioner, samt en udskrivning af omtalen om WEU i EU–<br />
traktatens artikel 17, idet man besluttede, at EU nu selvstændigt skulle kunne påtage<br />
sig krisestyringsopgaver. 110<br />
6.6. DEN UDENRIGS– OG SIKKERHEDSPOLITISKE KOMITE. 111<br />
Den Udenrigs– og Sikkerhedspolitiske Komite (PSC) opgave er at forberede ministermøderne<br />
og får naturligt herigennem en hovedrolle i EU’s nye institutionsstruktur. PSC bliver<br />
således drivkraften i den <strong>eu</strong>ropæiske sikkerheds– og forsvarspolitik og den fælles udenrigs–<br />
og sikkerhedspolitik, idet: ”PSC skal behandle alle aspekter af FUSP, herunder den<br />
fælles <strong>eu</strong>ropæiske sikkerheds– og forsvarspolitik…”. Med forbehold af artikel 207 i traktaten<br />
om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, spiller PSC yderligere en central rolle i<br />
fastlæggelsen og opfølgningen af EU’s reaktion på en krise. PSC tillægges de facto rollen<br />
<strong>som</strong> EU's udenrigsministerium og har <strong>som</strong> sådan ansvaret for at tage initiativer inden for<br />
alle aspekter af Unionens relationer til tredjelande og andre relevante <strong>aktør</strong>er. PSC har<br />
<strong>som</strong> hovedopgaver, at:<br />
Monitere den <strong>international</strong>e situation på områder, der hører under den fælles udenrigs–<br />
og sikkerhedspolitik, samt bidrage til fastlæggelsen af politikker ved at afgive udtalelser<br />
til Rådet på dettes foranledning eller på eget initiativ, og følge iværksættelsen af den<br />
vedtagne politik.<br />
Gennemgå udkastene til konklusioner fra Rådet (indenfor almindelige anliggender) for<br />
de områder, der måtte vedrøre Komiteen.<br />
Give de øvrige komiteer retningslinjer vedrørende de spørgsmål, der måtte høre under<br />
den fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik.<br />
108<br />
FMN dokument nr. 7.kt.99–0262–1(736) af 14. december 2000. (fra bilaget: ”Udkast til rapport fra formandskabet<br />
om FUSP”).<br />
109<br />
FMN dokument nr. 7.kt.99–0262–1(736) af 14. december 2000, bilag 2.<br />
110<br />
FMN dokument nr. 7.kt.99–0262–1(736) af 14. december 2000.<br />
111<br />
Hvor andet ikke er nævnt bygger resten af kapitlet på Oberst (CIO/OPS/EXE branch/EUMS) Søren Lyder<br />
Jacobsens briefing på Forsvars Akademiet den 21. februar 2002.<br />
UKLASSIFICERET<br />
68
UKLASSIFICERET<br />
Være Generalsekretærens/Den Højtstående Repræsentants og de særlige repræsentanters<br />
privilegerede samtalepartner.<br />
Fremsende retningslinjer til Militærkomiteen.<br />
Modtage udtalelser og henstillinger fra Militærkomiteen, idet direktøren for Militærkomiteen<br />
(EUMC), agerer <strong>som</strong> bindeled til Den Europæiske Unions Militærstab (EUMS),<br />
og derfor deltager i PSC’s møder i det omfang det vurderes nødvendigt.<br />
Modtage oplysninger, henstillinger og udtalelser fra komiteen om civile aspekter i relation<br />
til krisestyring og udarbejde retningslinjer vedrørende FUSP–relevante spørgsmål<br />
til denne.<br />
Samordne, styre og monitere drøftelser relateret til den fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik<br />
i de forskellige arbejdsgrupper, til hvilke den kan udstikke retningslinjer.<br />
Varetage den politiske dialog på eget niveau og i de traktatfæstede sammensætninger.<br />
Være et privilegeret forum, hvor der kan føres dialog om ESDP med de 15 og de 6<br />
samt NATO under efterlevelse af specifikke bestemmelser i relevante dokumenter;<br />
Varetage den politiske ledelse af udviklingen af den militær kapacitet under Rådets<br />
myndighed. Som led i udviklingen af den militære kapacitet afgiver Militærkomiteen bistået<br />
af Den Europæiske Unions Militærstab udtalelser til PSC.<br />
I krisesituationer er PSC endvidere den instans i Rådet, der behandler krisesituationer og<br />
undersøger de muligheder, <strong>som</strong> EU har for at reagere inden for den fælles institutionelle<br />
ramme og med forbehold af beslutnings– og iværksættelsesprocedurerne inden for de enkelte<br />
søjler. Det er således kun Rådet, hvis drøftelser forberedes af COREPER og Kommissionen,<br />
der på deres respektive kompetenceområder og i henhold til de traktatfæstede<br />
procedurer har beføjelse til at træffe retligt bindende afgørelser. Kommissionen udøver sit<br />
ansvar, herunder også sin initiativret, i overensstemmelse med traktaterne. Det kan udtrykkes<br />
således, at der er tillagt PSC initiativret på FUSP området <strong>som</strong> værende tilsvarende<br />
den Kommissionen har i Søjle 1.<br />
Specielt inden for krisestyringen har PSC potentiale til at være den samlende og koordinerende<br />
institution i EU. De indskrevne procedurer, der pålægger Kommissionen, at holde<br />
PSC orienteret om Søjle 1 aktioner i forbindelse med krisestyringen, giver således EU mulighed<br />
for at afstemme sine samlede initiativer, således at man opnår maksimalt udbytte af<br />
de investerede midler; det være sig såvel økonomiske <strong>som</strong> politiske og militære. Yderligere<br />
kan en forøget integration ske i de tilfælde, hvor formandskabet vælger at lade generalsekretæren<br />
overtage ledelsen af PSC.<br />
I krisesituationer er det påkrævet, at der er en stor grad af koordination og et tæt samarbejde<br />
mellem disse myndigheder imellem. Dette sikres primært ved:<br />
At formanden for PSC om nødvendigt deltager i COREPER’s møder.<br />
At Rådene for Forbindelserne med Tredjelande spiller en vigtig rolle, idet den har ansvaret<br />
for en effektiv og kontinuerlig samordning af drøftelserne i FUSP og drøftelserne<br />
i andre søjler.<br />
Til forberedelse af EU’s reaktion på en krisesituation er det tiltænkt PSC at foreslå Rådet<br />
de politiske mål, <strong>som</strong> EU bør efterfølge og samtidig anbefale et sammenhængende sæt<br />
optioner, der kan bidrage til bilæggelse af krisen. PSC kan således udarbejde udtalelser,<br />
hvori det henstilles til Rådet at vedtage fælles aktioner. Under forbehold af Kommissionens<br />
rolle, overvåger den udførelsen af vedtagne foranstaltninger og analyserer virkningerne<br />
heraf. Tilbageløbet i processen sker, idet Kommissionen meddeler PSC, hvilke foranstaltninger,<br />
<strong>som</strong> den overvejer at træffe eller har truffet. Medlemsstaterne meddeler ligeledes<br />
UKLASSIFICERET<br />
69
UKLASSIFICERET<br />
PSC, hvilke foranstaltninger de agter at træffe eller har truffet på nationalt plan. Gennem<br />
en samlet koordination af en Joint Action (politisk, militær, økonomisk) i PSC skulle det<br />
undgås, at national duplikering af EU initiativer vil forekomme, og dermed afværge, at de<br />
aktiviteter, der iværksættes, ikke kolliderer. PSC varetager ”den politiske ledelse og den<br />
strategiske styring” af EU’s militære reaktion på krisen. Med henblik herpå vurderer den på<br />
grundlag af udtalelser og henstillinger fra Militærkomiteen, hvilke væsentlige elementer<br />
(militærstrategiske optioner, herunder kommandostruktur, operationskoncept, operationsplan),<br />
der forelægges Rådet.<br />
PSC spiller i naturlig forlængelse heraf en central rolle i forbindelse med den forventede<br />
intensiveringen af konsultationerne med navnlig NATO og relevante tredjelande.<br />
Generalsekretæren/den højtstående repræsentant leder aktiviteterne fra situationscentret<br />
på grundlag af arbejdet i PSC. Situationscentret støtter PSC og tilvejebringer oplysninger,<br />
der vurderes <strong>som</strong> værende relevante for den aktuelle krisestyring.<br />
Følgende forordninger iværksættes for, at PSC i fuldt omfang kan varetage ”den politiske<br />
ledelse og den strategiske styring” af militære krisestyringsoperationer:<br />
Med henblik på at indlede en operation sender PSC Rådet en henstilling, <strong>som</strong> understøttes<br />
af udtalelser fra Militærkomiteen efter den sædvanlige procedure for forberedelse<br />
af samlinger i Rådet. På grundlag heraf træffer Rådet afgørelse om enten at forkaste<br />
eller indlede operationen <strong>som</strong> led i en fælles operation.<br />
I forlængelse af artikel 18 og 26 i TEU fastsætter denne fælles aktion navnlig, hvilken<br />
rolle generalsekretæren/den højtstående repræsentant skal spille i forbindelse med<br />
gennemførelsen af foranstaltninger, der falder ind under ”den politiske ledelse og den<br />
strategiske styring”, <strong>som</strong> varetages af PSC. Generalsekretæren/den højtstående repræsentant<br />
agerer i den forbindelse efter samstemmende udtalelse fra PSC.<br />
Under operationen holdes Rådet løbende orienteret via rapporter fra PSC, <strong>som</strong> generalsekretæren/den<br />
højtstående repræsentant forelægger i sin egenskab af formand for<br />
denne komite.<br />
Generalsekretæren/den højtstående repræsentant for FUSP kan efter samråd med<br />
formandskabet og med udgangspunkt i artikel 18 i TEU specielt i krisesituationer varetage<br />
formandskabet for PSC.<br />
6.7. DEN HØJTSTÅENDE REPRÆSENTANT, GENERALSEKRETARIATET FOR RÅ-<br />
DET.<br />
Den Højtstående Repræsentant (populært kaldet ”hr. FUSP”), bistår Rådet gennem bidrag<br />
til udformningen, forberedelsen og implementeringen af politiske afgørelser, samt efter<br />
behov på Rådets vegne og på formandskabets anmodning at gennemføre dialog med<br />
tredjelande. 112 Generalsekretæren kan således betegnes <strong>som</strong> EU’s udenrigsminister, der<br />
dog er uden reelle selvstændige beføjelser. DER besluttede på mødet i Wien i december<br />
1998, at Den Højtstående Repræsentant skal ”være en person med en stærk politisk profil”,<br />
hvilket DER i Køln seks måneder senere bekræftede ved at udpege Dr. Javier Solana<br />
Madariaga til EU’s første Højtstående Repræsentant. 113 Valget af Solana viste tydeligt den<br />
øvrige del af verden, at EU ønskede en politisk kapacitet til at varetage posten <strong>som</strong> Generalsekretær.<br />
Valget af Solana blev truffet på grund af hans store politiske tæft, der samtidig<br />
qua sin baggrund kunne lette de kommende svære forhandlinger med NATO, vedrørende<br />
EU’s mulige anvendelse af Alliancens kapaciteter.<br />
112 http://ue.<strong>eu</strong>.int/pesc/pres.asp side 6<br />
113 Ibid.<br />
UKLASSIFICERET<br />
70
UKLASSIFICERET<br />
I forlængelse af Amsterdamtraktaten, oprettes der i Generalsekretariatet en ny ”enhed for<br />
politisk planlægning og hurtig varsling” (Policy planning and early warning unit), benævnt<br />
Policy Unit (PU), under ansvar af den højtstående repræsentant. Dette nye FUSP–redskab<br />
bemandes af personale fra Generalsekretariatet, medlemsstaterne, kommissionen og<br />
WEU.<br />
PU, der er opdelt i syv ”Task forces”, har <strong>som</strong> hovedopgave opgave at overvåge og analysere<br />
udviklingen på områder af interesse for FUSP’en. 114 Den skal herunder foretage vurderinger<br />
af Unionens udenrigs– og sikkerhedspolitiske interesser, lige<strong>som</strong> den skal kunne<br />
varsle hurtigt og endelig skal den udarbejde papirer (evt. med politiske optioner) til Rådet/formandskabet<br />
efter anmodning eller iværksætte disse på eget initiativ. I PU er der<br />
oprettet et ”Situationscenter” , hvis opgave det er at overvåge verdenssituationen under<br />
udnyttelse af tilgængelige kanaler og kilder, inklusiv fortrolige oplysninger fra medlemslandene<br />
og fra Kommissionens repræsentationer, og centret udarbejder på baggrund heraf<br />
sammendrag til brug for Den Højtstående Repræsentant. Situationscentret drives i et<br />
samarbejde med den nye Militære Stab. Centret skal tillige virke <strong>som</strong> krisecenter samt<br />
<strong>som</strong> koordinator for ikke–militær krisestyring. 115 Adgangen til medlemslandenes repræsentationer<br />
i udlandet giver Situationscentret mulighed for detaljeret at monitere udviklingen<br />
globalt og få samlet alle oplysningerne, og derved skabe et solidt grundlag at udarbejde<br />
løsningsmuligheder på. Konceptet med en fælles civil–militær ledelse af situationscenteret<br />
giver samtidigt EU’s institutioner mulighed for at iværksætte en samlet indsats, der<br />
bygger på det samme fundament, hvilket vil sætte EU i stand til at anvende midlerne optimalt.<br />
6.8. DEN EUROPÆISKE UNIONS MILITÆRKOMITÉ (MC).<br />
The Tool Box Paper indeholder retningslinierne for opgavefordelingen mellem de blivende<br />
nye organer og især mellem Militærkomitén (MC) og Militærstaben (MS), der udgør den<br />
permanente militære stab i EU. 116<br />
MC er oprettet under Rådet, og sammensat af medlemslandenes forsvarschefer, der er<br />
repræsenteret af deres militære delegerede. MC mødes på forsvarschef plan, såfremt det<br />
skønnes nødvendigt, normalt dog to gange pr. formandskabperiode. Endvidere afholdes et<br />
ugentligt møde, hvor forsvarscheferne lader sig substituere gennem nationale militære<br />
repræsentanter (MILREP). MILREP´erne er nedsat i en arbejdsgruppe, <strong>som</strong> laver det mere<br />
detaljerede arbejde og mødes minimum to gange om ugen.<br />
MC yder militær rådgivning, udarbejder anbefalinger til PSC og giver samtidig MS militære<br />
retningslinier og guidance. Formanden for MC overværer Rådets samlinger, når der træffes<br />
beslutninger, der måtte have konsekvenser på den militære dimension.<br />
MC fik fra <strong>som</strong>meren 2001 en fast formand, en 4–stjernet general/admiral, <strong>som</strong> fortrinsvis<br />
skulle være en tidligere forsvarschef fra en EU–medlemsstat. Han udvælges af medlemsstaternes<br />
forsvarschefer og udnævnes af Rådet på anbefaling fra MC, og hans embedsperiode<br />
er på tre år. I <strong>international</strong>e sammenhænge repræsenterer han MC i PSC og i Rådet<br />
når det er påkrævet eller vurderes <strong>som</strong> værende hensigtsmæssigt. Som første chef for MC<br />
114<br />
Policy Unit har været operativ siden december 1999. De syv task forces omfatter: Europæisk sikkerheds–<br />
og forsvarspolitik, Vestlige Balkan/Central<strong>eu</strong>ropa, Situationscenter/krisecenter, Horisontale spørgsmål/Latinamerika,<br />
Rusland/Ukraine/Kaukasus/Transatlantiske relationer/Baltikum/Asien, Middelhavet/Barcelona–proces/Mellemøsten/Afrika,<br />
Policy–Unit–sikkerhed<br />
115<br />
http://ue.<strong>eu</strong>.int/pesc/pres.asp side 6<br />
116<br />
Military Bodies in the European Union and the Planning and Conduct of EU lead Military Operations (kaldet<br />
The Tool Box Paper).<br />
UKLASSIFICERET<br />
71
UKLASSIFICERET<br />
udpegedes den tidligere finske forsvarschef G. Hägglund. Formandens ansvar<strong>som</strong>råde<br />
omfatter primært direktivgivning til generaldirektøren for MS samt at agere <strong>som</strong> primær<br />
kontaktperson for operationers øverstbefalende under EU ledede militære operationer.<br />
Yderligere varetager chefen for MC rollen <strong>som</strong> militærrådgiver for Generalsekretæren/Den<br />
Højtstående Repræsentant, når der skal træffes beslutninger, der har effekt på forsvar<strong>som</strong>rådet.<br />
Formanden bliver assisteret af en personlig stab på 4 – 5 officerer. Endvidere<br />
støtter Excecutive Office i MS med sekretariatsfunktioner, til hvilket der er afsat fire normer.<br />
MC har ansvaret for, på anmodning af PSC eller på eget initiativ inden for rammerne af<br />
retningslinier udstukket af PSC, at yde militær rådgivning og udarbejde anbefalinger til<br />
PSC i alle militære spørgsmål i relation til EU. MC udstikker samtidigt militære retningslinier<br />
vedrørende alle militære aktiviteter i rammen af EU.<br />
MC er forum for militær rådgivning på grundlag af konsensus og endvidere omdrejningspunktet<br />
for militær samråd og samarbejde mellem EU’s medlemsstater, i tilknytning til konfliktforebyggelse<br />
og krisestyring. MC militær rådgivning og anbefalinger til PSC tager primært<br />
sigte på at:<br />
- Udvikle et overordnet koncept for krisestyring for anvendelse af de militære kapaciteter.<br />
- Varetage de militære aspekter i forbindelse med politisk kontrol og strategisk ledelse af<br />
krisestyringsoperationer og krisesituationer.<br />
- Gennemføre risikovurdering af potentielle kriser.<br />
- Udforme, vurdere og revidere kapacitetsmål i overensstemmelse med vedtagne procedurer.<br />
- Varetage EU’s militære forhold til <strong>eu</strong>ropæiske NATO–lande, der ikke er medlem af EU,<br />
til andre kandidater til tiltrædelse af EU, til andre stater og organisationer, herunder<br />
NATO.<br />
- Udarbejde de finansielle overslag for gennemførelse af øvelser og operationer.<br />
I krisestyringssituationer:<br />
Efter anmodning fra PSC fremsender MC et iværksættelsesdirektiv til generaldirektøren for<br />
EU’s MS m.h.p. udarbejdelse og præsentation af militærstrategiske optioner.<br />
MC vurderer tillige de militærstrategiske optioner, <strong>som</strong> MS har udarbejdet, og fremsender<br />
dem til PSC vedlagt MC egne udtalelser og holdninger til disse udarbejdet optioner. På<br />
grundlag af den militære option Rådet måtte vælge, godkender MC et indledende planlægningsdirektiv<br />
til operationens øverstbefalende. Yderligere yder MC rådgivning og udarbejder<br />
anbefalinger til PSC, på grundlag af vurderinger fra MS,<br />
om:<br />
- Operationskonceptet udarbejdet af den øverstbefalende for operationen.<br />
- Udkast til operationsplanen, <strong>som</strong> øverstbefalende for operationen har udarbejdet.<br />
Sluttelig rådgiver MC PSC om optioner i forbindelse med afslutningen af operation samt<br />
relaterede post konflikt militære aspekter.<br />
Under operationer:<br />
Under operationer moniterer MC, at militæroperationer udføres i overensstemmelse med<br />
det af PSC godkendte direktiv.<br />
6.9. DEN EUROPÆISKE UNIONS MILITÆRSTAB.<br />
MS er oprettet under MC, og arbejder på grundlag af militære retningslinier fra MC, til hvilken<br />
den rapporterer. Den er en afdeling under Generalsekretariatet for Rådet og er direkte<br />
72<br />
UKLASSIFICERET
UKLASSIFICERET<br />
tilknyttet Generalsekretæren/Den Højtstående Repræsentant, og er sammensat af militært<br />
personel, der stilles til rådighed af medlemsstaterne, i alt 125 officerer. Chefen er en 3–<br />
stjernet officer af generals–/admiralsklassen, p.t. Tyskeren Schuwirth.<br />
MS kan løse alle planlægningsopgaver i tilknytning til principperne besluttet i f.m. Peterbergsprincipperne<br />
uafhængigt af NATO.<br />
Staben kan i krisesituationer eller ved krisestyringsøvelser oprette krisehold, der anvender<br />
stabens egne ressourcer. Såfremt disse ikke er tilstrækkelige, kan MS temporært ydes<br />
militær bistand udefra, i tilfælde af MC anmoder EU–medlemsstaterne herom.<br />
I fredstid<br />
MS har til i fredstid til opgave at foretage hurtig varsling, situationsvurdering og strategisk<br />
planlægning i forbindelse med løsningen af Petersbergopgaverne, herunder identifikation<br />
af <strong>eu</strong>ropæiske nationale og multinationale styrker. Staben iværksætter politikker og afgørelser<br />
efter retningslinier udstukket af MC, idet det er i MS at EU’s militære ekspertise<br />
forefindes. MS skaber mulighed for forbindelsen mellem MC og de militære ressourcer EU<br />
måtte have til rådighed, samt yder desuden den militære ekspertise til EU–organerne efter<br />
retningslinier udstukket af MC.<br />
Staben sikrer kapaciteten til hurtig varsling, udarbejder planer, vurderer og udarbejder anbefalinger<br />
vedr. begrebet krisestyring og den overordnede militære strategi, herunder<br />
iværksætter afgørelser og vejledning fra MC.<br />
MS yder støtte til MC i forbindelse med situationsvurdering og militære aspekter af strategisk<br />
planlægning i relation til hele spektret af Petersbergopgaverne.<br />
Staben bidrager til udformning, vurdering og gennemgang af kapacitetsmålene under hensyntagen<br />
til involverede medlemsstaters kapacitet, herunder sikrer MS sammenhæng til<br />
NATO’s forsvarsplanlægningsproces og planlægnings– og gennemgangsprocesser i partnerskab<br />
for fred (PfP) programmet.<br />
MS har ansvaret for at overvåge, vurdere og fremsætte anbefalinger vedrørende de styrker<br />
og den kapacitet medlemslandene stiller til rådighed for EU i forbindelse med interoperabilitet,<br />
uddannelse, og øvelser.<br />
Staben stiller, efter retningslinier fra MC, militær ekspertise til rådighed for EU–organerne,<br />
med prioritet til Generalsekretæren.<br />
MS overvåger potentielle kriser under anvendelse af relevant national og multinational efterretningsorganer.<br />
Staben føder og modtager relevante militære oplysninger til/fra situationscenteret.<br />
MS varetager de militære aspekter af den forudgående strategiske planlægning med henblik<br />
på løsningen af Petersbergopgaverne.<br />
Sluttelig identificerer og vedligeholder staben status over <strong>eu</strong>ropæiske nationale og multinationale<br />
styrker der kan stilles til rådighed for EU–ledede operationer, hvilket koordineres<br />
snævert med NATO. EU’s militær stab er organiseret således:<br />
UKLASSIFICERET<br />
73
Afdeling for<br />
Planlægning og Politik<br />
Efterretningsafdeling<br />
UKLASSIFICERET<br />
Stabschef<br />
Direktør for<br />
EUMS<br />
Afdeling for Operationer<br />
og Øvelser<br />
UKLASSIFICERET<br />
Afdeling for Ressourcer,<br />
Logistik og Materiel<br />
Afdeling for Kommunikationsog<br />
Informationssystemer<br />
I krisestyringssituationer:<br />
I krisestyringssituationer anmoder staben om og behandler specifikke oplysninger fra efterretningsorganisationer<br />
og andre relevante oplysninger. MS støtter MC i dennes bidrag til<br />
den indledende planlægningsvejledning og planlægningsdirektiver iværksat af PSC.<br />
Staben udarbejder og prioriterer militærstrategiske optioner <strong>som</strong> udgangspunkt for MC’s<br />
militære rådgivning af PSC ved:<br />
- At definere de første brede handlemuligheder.<br />
- At udarbejde en samlet vurdering med angivelse af passende prioriteringer og anbefalinger<br />
til MC.<br />
- I fornødent omfang at trække på planlægningsstøtte fra eksterne kilder (NATO), <strong>som</strong> vil<br />
foretage en mere detaljeret analyse og bearbejdelse af valgmulighederne.<br />
Staben identificerer i samarbejde med hvert enkelt lands planlægningsstab og eventuelle<br />
NATO styrker, <strong>som</strong> vil kunne deltage i eventuelle EU–ledede operationer. MS bistår operationens<br />
øverstbefalende i forbindelse med tekniske udvekslinger med tredjelande, der<br />
yder militære bistand til EU–ledede operationer, samt støtter med forberedelse til ”Force<br />
Generation konferencen”, lige<strong>som</strong> den fortsætter med at overvåge krisesituationer jf. de<br />
definerede opgaver. 117<br />
Under operationer:<br />
Staben overvåger efter retningslinier fra MC, løbende alle aspekter af den militære operation.<br />
MS udfører strategiske analyser sammen med operationens øverstbefalende, for at<br />
støtte MC i dennes rolle <strong>som</strong> rådgiver for PSC, hvilket medfører, at staben på baggrund af<br />
den politiske og operative udvikling søger at opstille nye løsningsmuligheder, <strong>som</strong> MC kan<br />
bruge til sin fortsatte militære rådgivning af PSC.<br />
117<br />
Force generation: Styrkegenereringskonference, hvor lande kan tilmelder deres bidrag til den aktuelle<br />
mission udfra et behovskatalog.<br />
74
UKLASSIFICERET<br />
6.10. OPGAVER, INDSÆTTELSESOMRÅDERSAMT STYRKER TIL RÅDIGHED FOR<br />
DEN MILITÆRE DIMENSION AF EU’S FUSP.<br />
6.10.1. Opgaver<br />
De definerede opgaver, <strong>som</strong> de militære styrker, der indgår i EU’s reaktionsstyrker, i henhold<br />
til Petersbergopgaverne skal kunne løse defineres således:<br />
Styrken skal kunne gennemføre humanitære opgaver og redningsopgaver, fredsbevarende<br />
opgaver og kampstyrkers opgaver i forbindelse med krisestyring, herunder fredsskabelse.<br />
Petersbergopgaverne er determineret til tre følgende scenarier:<br />
- Humanitær operationer, med tyngde på assistance og logistisk støtte, samt en evt. tilhørende<br />
militære støtteoperationer med henblik på at sikre humanitære enheder stabile<br />
omgivelser at gennemføre sine opgaveløsninger i.<br />
- Konfliktforebyggende operationer, fredsbevarelse, fredsskabelse og evt. præventiv deployering.<br />
- Separering af parterne under anvendelse af militære styrker. 118<br />
6.10.2. Indsættelse<strong>som</strong>råde.<br />
Petersberg–opgaverne skal kunne løses i afstande på op til 4000 – 6000 kilometer fra<br />
Bruxelles. Den geografiske dimension og udstrækning er dog meget svagt defineret. 119<br />
6.10.3. Føringskoncept.<br />
Med henblik på at kunne løse Petersbergopgaverne, arbejders der med to forskellige føringskoncepter,<br />
hvoraf det ene forudses anvendt under en ikke NATO støttet option, og<br />
det andet under en NATO støttet option ved anvendelse af NATO’s permanente hovedkvarterer.<br />
120 Efterfølgende beskrives de to forskellige koncepter.<br />
EU operationer uden brug af NATO styrker og kapaciteter.<br />
Der ses en mulighed for at bygge kommandostrukturen op omkring allerede eksisterende<br />
nationale hovedkvarterer, <strong>som</strong> er tilmeldt i overensstemmelse med Helsinki Force Kataloget.<br />
Som udgangspunkt skal Det Operative Hovedkvarter 121 være værnsfælles og multinationalt<br />
122 enten på permanent basis eller efter personeltilførelse, lige<strong>som</strong> de skal kunne<br />
føre de deployerede styrker. Yderligere skal hovedkvartererne kunne gennemføre planlægning<br />
og eventuel deployering med meget kort varsel, herunder indeholde tilstrækkelig<br />
infrastruktur, til at kunne opretholde kommunikation til både MS i Bruxelles og med respektive<br />
komponent hovedkvarterer i operation<strong>som</strong>rådet. 123<br />
Force HQ skal være combined og joint og naturligt besidde de nødvendige ressourcer. Det<br />
kan bygges op ved forstærkning af et eksisterende nationalt værnsspecifikt hovedkvarter,<br />
118 Progress report by chairman of HTF and HHC, reference version, udgivet 29 sep. 2000.<br />
119 Helsinki Headline Goal Catalogue, p. 3–G–1.<br />
120 Council of the European Union, Common European Security and Defence Policy, skr. nr. 6215/1/00 rev. 1<br />
af 29. februar 2000, pp. 11–13.<br />
121 Efterfølgende benævnt Force HQ.<br />
122 I daglig tale benævnes disse to udtryk med de engelske termer således: Værnfælles; Joint , Multinational;<br />
combined.)<br />
123 Komponent hovedkvarterne opdeles i land–, luft– og maritimhovedkvarterer. I daglig tale refereres der til<br />
disse via chefen for komponentet således: Land; LCC (Land Component Commander), ACC (Air Component<br />
Commander) og MCC (Maritime Component Commander).<br />
UKLASSIFICERET<br />
75
UKLASSIFICERET<br />
eller et nationalt joint hovedkvarter i den udstrækning disse forefindes. En anden mulighed<br />
ses ved bruge de tilmeldte multinationale hovedkvarterer. Fordelen ved anvendelsen af et<br />
sådant er, at der umiddelbart rådes over et samarbejdet multinationalt hovedkvarter med<br />
en høj grad af interoperabilitet, da det daglige arbejde baseres på fælles doktriner, procedurer<br />
og sprog.<br />
Jf. hosstående figur, er der således mulighed, at EU selvstændigt kan opstille og anvende<br />
kommandostruktur opstillet af medlemslandene.<br />
EU operationer med anvendelse af NATO styrker og kapaciteter<br />
I tilfælde af en EU ledet operation, hvor fællesskabet anvender NATO kapaciteter, vil<br />
strukturen for styrken, der indsættes, godkendes af Rådet på en case–by–case basis under<br />
hensyntagen til den rådgivning, der gives af EUMS. Styrken vil være under politisk<br />
kontrol og strategisk styring af Rådet, hvilket gennemføres via PSC.<br />
Deputy SACEUR er udpeget <strong>som</strong> den primære operative chef med tilhørende NATO hovedkvarter.<br />
Som Force HQ og Component Commander HQ har NATO en række prøvede<br />
hovedkvarterer, med veletablerede og afprøvede procedurer for multinationale operationer,<br />
der kan forstærkes om nødvendigt, herunder CJTF–HQ.<br />
NATO kan således stille den nødvendige kommandostruktur til rådighed for EU, eller <strong>som</strong><br />
minimum på Force og Operativt niveau. Hvorvidt NATO samtidigt vil stille Component<br />
Commander hovedkvarterer til rådighed, besluttes på case–by–case basis, men det tilstræbes,<br />
at den i fredstid opstillede og sammenarbejdede NATO kommandostruktur i videste<br />
mulige omfang søges fastholdt. Denne mulighed udelukker ikke en kombination af<br />
NATO og EU tilmeldte bidrag, men operation hvor begge organisationer stiller styrker til<br />
rådighed, kan komplicere samarbejdet i initialfasen og nedsætte graden af interoperabilitet.<br />
Udpegningen af hovedkvarterer – NATO, nationale eller multinationale, kan ikke fastlægges<br />
forud for en reel operation, idet hovedkvarterets nødvendige kapacitet i hvert enkelt<br />
tilfælde vil afhænge af operationen, hvorfor der ikke er tale om faste aftaler eller en på forhånd<br />
fastlagt kommandostruktur.<br />
Efterfølgende er angivet de tilmeldte troppebidrag, <strong>som</strong> skal opfattes <strong>som</strong> en værktøjskasse,<br />
hvorfra en konkret styrke kan sammensættes til lejligheden, såfremt den enkelte nation<br />
måtte vælge at bidrage. En række nationer har begrænsninger på enten antal tropper eller<br />
anvendelse af bidragene. EU’s krav til styrken, der skal være på 60 dages beredskab, er<br />
minimum 60.000 mand, 300 – 350 kampfly og 75 flådefartøjer med tilhørende C2, efterretningstjeneste<br />
og logistisk støtte. Styrken skal kunne udsendes og gennemføre missioner<br />
af op til 1 års varighed. 124<br />
EU landenes samlede bidrag – opgjort på hovedgruppernes føringskapacitet, antal landstyrker,<br />
fly, helikoptere og fartøjer – fremgår af nedenstående. Medlemslandenes og 3.<br />
landes tilmeldte kapaciteter, udgør således sammenfattende følgende, idet det bør noteres,<br />
at Europas fire store nationer, England, Frankrig, Tyskland og Italien opstiller ca. 80 %<br />
af EU’s samlede kapaciteter: 125<br />
124 The Helsinki Headline Catalogue (HHC) reference version, Introduction p. iv.<br />
125 Janes Defence Weekly, 12 December 2001, p 25.<br />
UKLASSIFICERET<br />
76
UKLASSIFICERET<br />
Føringskapacitet:<br />
Der er tilmeldt 5 x Force HQ 126 , 6 x Korps HQ, 5 x Divisions HQ, 3 x Brigade HQ, 1<br />
LCC 127 , 2 x ACC 128 og 1 MCC. 129<br />
Landstyrker:<br />
- Der er samlet tilmeldt 116.720 landtropper. De tilmeldte enheder er inklusiv organisatoriske<br />
hovedkvarterer. Der er endvidere tilmeldt to luftmobile brigader samt special styrker.<br />
Flådestyrker:<br />
- Der er samlet tilmeldt 115 fartøjer, heraf 4 hangarskibe og 8 (+) ubåde,<br />
- Der er tilmeldt én marineinfanteribrigade, 3 x marineinfanteribataljoner og 1 marineinfanterikompagni<br />
samt den spanske/italienske Landing Force, der er en fælles opstillet<br />
Marineinfanteribrigade.<br />
- Hertil kommer EUROPEAN MARITIME FORCE, <strong>som</strong> også andrager et betydeligt antal<br />
fartøjer og føringskapacitet.<br />
Luftstyrker:<br />
- Der er samlet tilmeldt 609 fly, heraf 161 transportfly, 17 AAR 130 , 5 AEW 131 og 6 MPA. 132<br />
- 26 helikoptere <strong>som</strong> primært er anvendelige til transport og SAR. 133<br />
- Diverse luftforsvarsenheder.<br />
Tredjelandenes samlede bidrag – opgjort på hovedgrupperne føringskapacitet, antal<br />
landstyrker, fly, helikoptere og fartøjer – udgør således:<br />
Føringskapacitet:<br />
Der er ingen hovedkvarterer tilmeldt.<br />
Landstyrker:<br />
- Der er samlet tilmeldt 13.426 landtropper. De tilmeldte enheder vil være inklusiv egne<br />
organisatoriske hovedkvarterer.<br />
Flådestyrker:<br />
- Der er samlet tilmeldt 27 fartøjer, heraf 3 ubåde,<br />
- Der er tilmeldt 1 marineinfanteribataljon.<br />
Luftstyrker:<br />
- Der er samlet tilmeldt 51 fly, heraf 8 transportfly.<br />
- Helikoptere <strong>som</strong> primært er anvendelige til transport, sekundært til SAR. 134<br />
126<br />
Force HQ: Det højeste hovedkvarteret, <strong>som</strong> er placeret i mission<strong>som</strong>rådet.<br />
127<br />
Land Component Commander (Chefen for alle landstyrker).<br />
128<br />
Air Component Commander (Chefen for alle luftstyrker).<br />
129<br />
Maritime Component Commander (Chefen for alle flådestyrker).<br />
130<br />
AAR: Air to air refueling (Lufttankning).<br />
131<br />
Airborn Early Warning and Control, <strong>som</strong> kan støtte luftoperationer med kommando og kontrol.<br />
132<br />
MPA: Maritime Patrol Aircraft, <strong>som</strong> kan bidrage <strong>som</strong> fremskudt overvågningsfly i f.m. maritime operationer.<br />
133<br />
Search and rescue (Eftersøgnings– og redningstjeneste).<br />
UKLASSIFICERET<br />
77
- Diverse luftforsvarsenheder.<br />
UKLASSIFICERET<br />
134<br />
Helsinki Force Catalogue version 2000 pr. 7. november 2000, samt trejdelandenes bidrag pr. 23. november<br />
2000.<br />
UKLASSIFICERET<br />
78
6.11. ANALYSE AF FUSP<br />
UKLASSIFICERET<br />
6.12. INDLEDNING<br />
I det efterfølgende gennemføres en analyse med dertil hørende konklusioner af de faktorer<br />
der vil have påvirkning på EU’s mulighed for at indtræde i en eventuel konflikt. Analysen<br />
søger at belyse eventuelle svagheder i EU’s beslutningsprocesser og militære aspekter<br />
herunder kapaciteter.<br />
6.13. BESLUTNINGSPROCESSER<br />
I EU er det Det Europæiske Råd (DER), der ledes af det til enhver tid siddende formandskab,<br />
der fastlægger den overordnede strategi for den fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik.<br />
Samtidig udstikker det retningslinjerne for EU's samlede politik på alle områder, hvorfor<br />
DER beskæftiger sig med en lang række forskellige politikker, når det samles. I forlængelse<br />
heraf kan der opstå situationer, hvor DER henset til øvrige prioriteter ikke gives tilstrækkelig<br />
dybde, lige<strong>som</strong> der vil kunne være skiftende politik afhængig af, hvilket land der<br />
har formandskabet.<br />
På det lavere niveau findes indenfor EU Rådet for almindelige anliggender, <strong>som</strong> består af<br />
medlemslandenes udenrigsministre, der behandler spørgsmål vedrørende FUSP, herunder<br />
ESDP. I særlige tilfælde kan forsvarsministrene inddrages i arbejdet. Alle beslutninger<br />
truffet i dette Råd kan bringes for DER der er den endelige instans. Det vurderes derfor<br />
<strong>som</strong> en svaghed, at forsvarsministrene ikke mødes pr. automatik, men kun i tilfælde hvor<br />
der behandles forsvarsspecifikke emner, hvorfor muligheden for at koordinere de forskellige<br />
medlemslandes forsvarspolitikker ikke er til stede. En koordination der kunne tilsikre, at<br />
EU på sigt vil være sikret de kapaciteter, der er nødvendige for, at de kan agere i en given<br />
situation. En anden ulempe ses i EU’s beslutningsproces, hvor alle afgørelser, der træffes<br />
i Rådet, kan indbringes for DER med henvisning til særlige nationale interesser. Det, at en<br />
sag løftes op på DER niveau, vurderes at kunne være en væsentlig forsinkende faktor i<br />
EU’s beslutningsproces.<br />
EU landenes faste repræsentanter (COREPER) har <strong>som</strong> primær opgave ansvaret for at<br />
forberede beslutningerne før de forelægges Rådet. Repræsentanterne dækker alle politiske<br />
områder indenfor EU samarbejdet, hvorfor FUSP ikke bliver deres primære område,<br />
men derimod fællesskabspolitikkerne/generalisterne. Således spænder COREPER ansvar<strong>som</strong>råde<br />
vidt og det kan ikke udelukkes, at de vil kunne virke <strong>som</strong> et forsinkende led i<br />
beslutningsprocessen. COREPER er samtidig ikke alene om at fremlægge sager for Rådet,<br />
idet også Den Politiske Komite har en aktiv rolle inden for udviklingen af beslutningsforslag<br />
vedrørende FUSP. COREPER er ikke tillagt nogen selvstændig beslutningskompetence<br />
men har alene til opgave at gennemføre koordinationen for Rådet. Det vurderes<br />
på den baggrund, at være en svaghed, at der ikke er en repræsentation sammensat af<br />
nationale repræsentanter, der alene beskæftiger sig med FUSP–spørgsmål og har direkte<br />
adgang til Rådet uden nogen forsinkende led. At behandlingen af FUSP spørgsmål ydermere<br />
er delt mellem COREPER og Den Politiske Komite medfører et krav om en høj grad<br />
af koordination de to institutioner imellem. Den manglende beslutningskompetence vurderes<br />
at kunne blive en begrænsning for EU i forbindelse med en krisestyringsoperation,<br />
hvor netop hurtige beslutninger er altafgørende. Det kan derfor opfattes <strong>som</strong> om, at EU<br />
opfatter FUSP, <strong>som</strong> endnu et politisk område man beskæftiger sig med, og ikke har tillagt<br />
den nødvendige tyngde <strong>som</strong> topmøderne ellers har givet udtryk for, at man ønskede.<br />
UKLASSIFICERET<br />
79
UKLASSIFICERET<br />
EU's Generalsekretær bistår Rådet med udformningen af FUSP og kan efter anmodning<br />
fra formandskabet, på EU's vegne, føre dialog med 3. lande. Generalsekretæren indgår<br />
ikke <strong>som</strong> et organisk medlem i Rådet. Det gør derimod Kommissionens ansvarlige for<br />
eksterne anliggender. Generalsekretæren leder Rådssekretariatet, men har ikke sæde<br />
<strong>som</strong> formand for de Komiteer der behandler FUSP spørgsmål. Generalsekretæren sidder<br />
således i en selvstændig institution på lige fod med for eksempel PSC. Generalsekretærens<br />
forslag skal principielt gå via COREPER, før de forelægges Rådet. Det kan undre, at<br />
der blev tillagt Solana så stor vægt, da han blev udpeget, når man reelt ikke muliggjorde,<br />
at han fik mulighed for at udøve sit virke på den mest effektive måde. At Kommissionen<br />
har adgang til møder i Rådet, når der behandles FUSP spørgsmål, ses <strong>som</strong> en naturlig<br />
forretningsgang med henblik på at sikre sammenhæng imellem de i EU etablerede søjler,<br />
men Generalsekretæren burde være sikret den samme adgang. Yderligere vurderes de<br />
skiftende formandskaber i EU, <strong>som</strong> står <strong>som</strong> ledere af de komiteer, der skal støtte Generalsekretæren,<br />
<strong>som</strong> værende mindre hensigtsmæssigt.<br />
EU oprettede i forbindelse med ESDP PSC, <strong>som</strong> er den koordinerende komite på det<br />
udenrigs– og sikkerhedspolitiske område. Det er besluttet, at i forbindelse med krisestyring<br />
gennemfører PSC den strategiske ledelse af operationen. I PSC sidder Kommissionen,<br />
hvilket giver EU en unik mulighed for at gennemføre en koordineret indsats på såvel det<br />
økonomiske, politiske <strong>som</strong> det militære område i forbindelse med en krisestyring. Det vurderes<br />
dog mindre hensigtsmæssigt, at der i forbindelse med etableringen af PSC ikke blev<br />
gennemført en tilpasning af EU's eksisterende struktur, således at PSC fremstod <strong>som</strong> den<br />
eneste komite på det udenrigs– og sikkerhedspolitiske område. Der er således tre komiteer,<br />
COREPER, Den Politiske Komite og PSC, der alle har mulighed for at fremlægge forslag<br />
for Rådet dels en pligt til at koordinere beslutningerne på FUSP området. Herudover<br />
eksisterer Kommissionens ret til at fremlægge forslag og agere i forhold til 3. lande. Det<br />
vurderes at være en svaghed, at man har så mange komiteer med samme ansvar<strong>som</strong>råde<br />
med mulighed for svigtende koordination til følge. Endvidere ses det <strong>som</strong> en svaghed, at<br />
PSC er oprettet <strong>som</strong> en separat institution sideløbende med generalsekretæren ledet af<br />
formandskabet i stedet for at give Generalsekretæren kompetence <strong>som</strong> en reel ”udenrigsminister”.<br />
EU's evne og vilje <strong>som</strong> militær <strong>aktør</strong> er endnu ikke testet. Der er endnu ikke afholdt øvelser<br />
eller uddannelse af de opstillede forslag til procedurer for krisestyring. Disse aktiviteter<br />
påbegyndes først i 2003. Med en tidshorisont der strækker sig frem på den anden side af<br />
2003 henset til justering og opdatering af procedurerne, kan EU blive involveret i en konflikt<br />
uden fastlagte gennemprøvede procedurer til at håndtere en sådan. Når EU endeligt<br />
får opstillet sin militære kapacitet til brug for krisestyring, vil EU kunne komme til at stå<br />
<strong>som</strong> en stærk <strong>aktør</strong> på den <strong>international</strong>e scene. EU's styrke vil være deres evne til at<br />
håndtere alle aspekter af krisestyring. Europas nuværende troværdighedsproblem, og<br />
hermed EU's, hvad angår evnen til selvstændigt at håndtere kriser på det <strong>eu</strong>ropæiske<br />
kontinent, vurderes at ville komme til at lægge et stort pres på EU for at handle, når de<br />
først får tilført den militære kapacitet. En af de faktorer, der vil have stor indflydelse på<br />
EU's succes <strong>som</strong> <strong>aktør</strong> vil være, hvorvidt EU umiddelbart viser vilje til at sætte handling<br />
bag ord. Belært af erfaringerne fra tidligere konflikter på Balkan, hvor Europa udstillede<br />
deres manglende evne og vilje til at håndtere kriser på eget kontinent, vurderes det, at EU<br />
vil være nødsaget til at reagere hurtigt på en ny krise for at genopbygge/bevare sin troværdighed.<br />
Opstår denne krise efter 2003 vil dette blive den afgørende test for ESDP. En<br />
sådan krise vil kunne teste tilliden til EU’s militære evner og afprøve villigheden til militær<br />
UKLASSIFICERET<br />
80
UKLASSIFICERET<br />
magtanvendelse i unionen. Det vurderes, at nationale interesser vil kunne stille sig hindrende<br />
i vejen for EU’s evne til, at kunne agere militært. Selve opbygningen af kapaciteten<br />
er ikke i sig selv politisk vanskeligt, men det vurderes, at når EU kommer til at anvende<br />
den, vil der kunne forekomme konflikter specielt imellem de store lande. Dels fordi forholdet<br />
til NATO ikke er afklaret (primært Tyrkiet), men måske i højere grad på grund af forskellige<br />
tilknytninger til de parter, der er involveret i konflikten.<br />
6.13.1. Delkonklusion<br />
Det kan således, på baggrund af ovenstående konkluderes at:<br />
DER, der fastlægger den overordnede strategi for den fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik,<br />
behandler flere politik områder ved hvert Rådsmøde, hvorved det kan<br />
risikeres, at der ikke kommer tilstrækkelig dybde i den <strong>eu</strong>ropæiske udenrigs– og<br />
sikkerhedspolitik.<br />
Det skiftende formandskab og dermed ansvaret for politikken, skifter – derfor afhængig<br />
af, hvilket land, der har formandskabet. Herved mistes kontinuiteten inden<br />
for området.<br />
Rådet for almindelige anliggender er kun beslutningsdygtig inden for udenrigs– og<br />
sikkerhedspolitikken ved enstemmighed. Er der ikke enstemmighed kan beslutningen<br />
løftes til Det Europæiske Råd, hvilket vil sinke beslutningsprocessen og derved<br />
eventuel hindre en rettidig involvering/deployering i relation til en given konflikt.<br />
Forsvarsministrene har ikke en fast møderække, men de indkaldes til Rådet for almindelige<br />
anliggender i de tilfælde, hvor der skal behandles emner med direkte bæring<br />
på forsvarsrelaterede områder. Der er således ikke lagt op til en koordinering af<br />
forsvarspolitikkerne medlemslandene imellem, og det kan derfor ikke tilsikres, at der<br />
bibringes EU de nødvendige kapaciteter og eventuelle mangler.<br />
COREPER forbereder alle fællesskabets politikker og er på det udenrigs– og sikkerhedspolitiske<br />
område kun en blandt flere organisationer, der inden for EU<br />
fremlægger beslutningsforslag i Rådet for almindelige anliggender, hvilket stiller store<br />
krav til koordineringen mellem de forskellige organisationer.<br />
COREPER er ikke tillagt nogen selvstændig beslutningskompetence, hvilket ses<br />
<strong>som</strong> en svaghed i forbindelse med kriser, der kræver adgang til beslutningskompetence<br />
hurtigt og kontinuerligt.<br />
Generalsekretæren/Den Højtstående Repræsentant assisterer Rådet med udformningen<br />
af den fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik, men Generalsekretæren er ikke<br />
medlem af Rådet.<br />
Generalsekretæren, der er leder af Rådsekretariatet, sidder ikke samtidig <strong>som</strong> formand<br />
for de komiteer, der arbejder med udenrigs– og sikkerhedspolitikken. Han må<br />
således kontinuerligt koordinere politikken med de skiftende formandskaber, der<br />
sidder <strong>som</strong> formand i de forskellige komiteer. Dette vurderes ikke hensigtsmæssigt,<br />
da Generalsekretæren således ikke kan optræde <strong>som</strong> omdrejningspunkt med henblik<br />
på at virke <strong>som</strong> den samlende og kontinuerlige kraft inden for EU’s udenrigs–<br />
og sikkerhedspolitik.<br />
Det forhold, at Generalsekretæren principielt skal gå via COREPER, når han ønsker<br />
at fremlægge forslag på området, synes <strong>som</strong> en unødigt forsinkende procedure.<br />
UKLASSIFICERET<br />
81
UKLASSIFICERET<br />
PSC er kun en af tre komiteer, der behandler emner inden for udenrigs– og sikkerhedspolitikken,<br />
hvilket stiller store krav til koordination organerne imellem. Det sender<br />
endvidere et uklart signal til omverdenen om, hvem der egentlig har ansvaret for<br />
koordinationen på området.<br />
PSC er oprettet <strong>som</strong> en komite ved siden af Generalsekretæren og ledes af det til<br />
enhver tid siddende formandskab. Det ses <strong>som</strong> en svaghed ved den nuværende<br />
opbygning, at PSC ikke er blevet underlagt Generalsekretæren og derved give generalsekretærer<br />
kompetence <strong>som</strong> en reel ”udenrigsminister”.<br />
Der er endnu ikke fastlagt procedurer for EU’s håndtering af kriser, hvilket vil kunne<br />
få EU til at fremstå famlende og vil dermed have en negativ indflydelse på EU’s troværdighed<br />
<strong>som</strong> <strong>aktør</strong>.<br />
Den store styrke for EU inden for krisestyring er den kommende mulighed for at<br />
dække alle aspekter og faser af en krise. Muligheden for at kombinere politiske og<br />
militære virkemidler med en økonomisk plan, før under og efter krisen gør, at EU vil<br />
være et attraktivt alternativ for alle parter i en konflikt, da EU vil kunne tilbyde og<br />
understøtte en helhedsplan selvstændigt.<br />
Troværdighed er EU’s store svaghed <strong>som</strong> følge af deres demonstrerede manglende<br />
til håndtering af krisen på Balkan. Man må således forvente, at EU, når den militær<br />
kapacitet endeligt bliver opstillet og samordnet, vil reagere meget hurtigt for at få<br />
genopbygget sin troværdighed. Dette kan medføre, at EU tidligt vil søge at løse<br />
konflikten med militære midler.<br />
Såfremt EU i fremtiden skal holde orden på eget kontinent, er der en fare for at de<br />
nationale interesser, specielt hos de store magter betinget af historiske og økonomiske<br />
bindinger, vil virke obstruerende på EU’s samlede indsats.<br />
6.14. MILITÆRE ASPEKTER<br />
De femten stats– og regeringschefer samt formanden for Kommissionen erklærede i forlængelse<br />
af mødet den 3.–4. juni 1999, at "Unionen skal have kapacitet til selvstændig<br />
handling, <strong>som</strong> bakkes op af troværdige militære styrker, midler til at beslutte at anvende<br />
dem og vilje til at gøre det <strong>som</strong> reaktion på <strong>international</strong>e kriser, uden at dette anfægter<br />
NATO's aktioner". I lyset af denne erklæring er det interessant at analysere, hvorvidt EU<br />
efter implementeringen af sin militære kapacitet med nødvendig støttestruktur, reelt vil være<br />
i stand til at kunne udleve erklæringen.<br />
6.14.1. Relationer til NATO<br />
Forholdet til NATO – Den Transatlantiske forbindelse – er meget væsentlig i relation til de<br />
militære kapaciteter i EU. EU har gennem hele forløbet lagt vægt på at USA har været<br />
indforstået med egne dispositioner. Opstillingen af EU egne militære kapaciteter vurderes<br />
at kunne afføde tre konsekvenser i forhold til Den Transatlantiske forbindelse. Forholdet<br />
kan blive styrket, og dermed endnu tættere, hvis Europa accepterer og påtager sig sin del<br />
af ”Burden Sharing,” <strong>som</strong> USA i så høj grad efterlyser. Forholdet kan blive forringet, hvis<br />
EU overtager sikkerheden i Europa og dermed tvinger USA til tilbagetrækning og dermed<br />
begrænser USA’s indflydelse i Europa. Endelig kan der opretholdes et status quo, hvor<br />
Europas indflydelse på det udenrigs– og sikkerhedspolitiske område, til trods for at EU får<br />
en selvstændig rolle <strong>som</strong> krisestyrings<strong>aktør</strong>, ikke udvides grundet USA, <strong>som</strong> verdens eneste<br />
supermagt, vil fortsætte sit faste greb og indflydelse på Europa. EU bør i denne sammenhæng<br />
leve op til sin rolle <strong>som</strong> økonomisk stormagt og påtage sig den selvstændige<br />
UKLASSIFICERET<br />
82
UKLASSIFICERET<br />
rolle, <strong>som</strong> EU er berettiget til, uden at kompromittere Den Transatlantiske forbindelse.<br />
Dette kan kun ske ved, at EU og NATO opretholder meget tætte forbindelser og fortsat<br />
udvikler ESDP i samarbejde og under fælles forståelse, samt at EU ikke gennemfører duplikering<br />
på andre områder end de <strong>som</strong> er anført i DCI–rapporten (NATO) og Military Capabilities<br />
Commitment Declaration (EU).<br />
Det Transatlantiske forhold kan yderligere blive kompliceret af de lande, <strong>som</strong> ikke er medlem<br />
af EU men indtræder i NATO og de lande, <strong>som</strong> er medlem af NATO men ikke EU og i<br />
relation hertil sikre, at de får den indflydelse, <strong>som</strong> de er berettiget til og <strong>som</strong> de accepterer<br />
uden at blokere for samarbejdet.<br />
6.14.2. Opgaver<br />
Alt efter hvilken operationstype <strong>som</strong> indledningsvis i rammen af Petersberg–opgaverne<br />
skal løses vil der være forskellige krav til den styrke, <strong>som</strong> skal udføre den. Spektret spænder<br />
fra bløde til hårde, fra kortvarige til langvarige og fra simple til komplekse opgaver.<br />
EU har defineret sin målsætning, <strong>som</strong> at man vil være i stand til at ville løse hele spektret<br />
af opgaver. Umiddelbart vurderes EU ikke at have den fornødne kapacitet til løsning af<br />
opgaver i den hårde ende af spektret, grundet manglende mulighed for at kunne eskalere<br />
og tilpasse sig situationers udvikling. Dette forhold analyseres nærmere under punktet militære<br />
kapaciteter.<br />
EU’s styrker er principielt begrænset til en deployering af styrker på et års varighed. Forudsætningen<br />
er dog sådan, at det politiske mandat til en given opgave omfatter en angivelse<br />
af, hvor længe styrken stilles til rådighed, men empirisk har det vist sig muligt at<br />
forlænge dette mandat, hvilket er set i forbindelse med udsendelsen til både IFOR/SFOR<br />
og KFOR, hvor bidraget indledningsvis blev tilmeldt et år, men efterfølgende har eksisteret<br />
i adskillige år uden nogen slutdato.<br />
6.14.3. Indsættelse<strong>som</strong>råde<br />
Den manglende specificering af EU mulige indsættelse<strong>som</strong>råder byder på en del problemstillinger.<br />
En problemstilling er adgangen til ”host nation support” (HNS). Såfremt man befinder<br />
sig indenfor det <strong>eu</strong>ropæiske nærområde, vil der i et vist omfang være mulighed for<br />
at trække på HNS samt kunne foretage lokalindkøb, men uden for dette område er det<br />
forbundet med megen stor usikkerhed at basere sig på disse ydelser. Dette medfører, at<br />
den deployerede styrke skal være selvforsynende, hvilket naturligt stiller meget store logistiske<br />
krav.<br />
Derudover kan der opstå problemer i f.m. forskellige opfattelser af bl.a. religion, kultur og<br />
værdier og det vurderes, at disse opfattelser vil ændre sig væsentligt udenfor det <strong>eu</strong>ropæiske<br />
nærområde, hvorfor der vil være skærpede krav til ”Force Protection”.<br />
Summen af belastninger, <strong>som</strong> opstår grundet forskelle i infrastruktur, HNS, klimatiske forhold,<br />
afstand og demografi giver samlet et udtryk af en opgaves kompleksitet. Dette kunne<br />
indikere, at EU vil have begrænset mulighed for at gennemføre komplekse opgaver, såfremt<br />
uddannelsesniveauet hos tilmeldte styrker ikke er højt samt mangler på det logistiske<br />
område. Eventuelle mangler i logistikken analyseres efterfølgende under militære kapaciteter.<br />
6.14.4. MC og MS<br />
EU har principielt duplikeret MC og MS fra NATO, og har unionen tillagt dem samme type<br />
af opgaver. Der ses umiddelbart ingen principielle forskelle på de to Militær Komiteer. For<br />
så vidt angår Militærstabene er der enkelte forskelle. Her skal nævnes, at situationscen-<br />
UKLASSIFICERET<br />
83
UKLASSIFICERET<br />
trene i EU er underlagt Generalsekretæren og arbejder snævert sammen med dennes PU<br />
under snæver koordination med EUMS. Da det er EUMS, <strong>som</strong> udarbejder strategiske redegørelser,<br />
og <strong>som</strong> kontinuerligt skal være opdateret på situationen for at kunne følge udviklingen<br />
både på det politiske og militære niveau, for på baggrund heraf, efter opfordring<br />
og i ligeså høj grad selvstændigt, at komme med anbefalinger, findes det ikke hensigtsmæssigt,<br />
at SITCEN ikke er en integreret del af størstebrugeren, nemlig i EUMS.<br />
Et andet forhold, <strong>som</strong> gør sig gældende, er antallet af normer i EUMS, hvor der rådes over<br />
kun omkring 15 normer til udarbejdelse af strategisk planlægning. Dette betyder, at EUMS<br />
kun er i stand til at fremkomme med generisk strategisk planlægning og identificere et<br />
overslag til styrkebidrag og ikke kan gennemføre den detaljerede og dybdegående strategiske<br />
planlægning, herunder identificere det konkrete styrkebehov i relation til en given<br />
strategisk plan. EU har altså her et afhængigheds forhold til NATO’s planlægningskapacitet,<br />
hvilket er i overensstemmelse med de aftaler, <strong>som</strong> blev indgået på Washington topmødet<br />
i 1999, hvor NATO har givet sin garanti for, at EU kan trække på NATO i denne<br />
henseende.<br />
6.14.5. Føringskapacitet.<br />
Føringskapacitet er et andet område, <strong>som</strong> er meget væsentligt at fokusere på, idet EU ikke<br />
har nogen struktur under EUMS hverken på det operative eller taktiske niveau. EU har<br />
mulighed for at trække på to nationale operative hovedkvarterer, <strong>som</strong> stilles til rådighed af<br />
henholdsvis Frankrig og England. Problemet hermed er kravet om, at disse hovedkvarterer<br />
skal være multinationale. Såfremt en operation opstår, skal der således tilgå et antal officerer<br />
fra øvrige bidragydende lande, <strong>som</strong> skal integreres i de procedurer <strong>som</strong> det pågældende<br />
hovedkvarter anvender, før end at hovedkvarteret kan være effektivt. Problemet ses<br />
ikke så problematisk i relation til England <strong>som</strong> til Frankrig, idet England i forvejen anvender<br />
NATO procedurer, hvorimod Frankrig anvender egne procedurer, <strong>som</strong> er forskellige fra<br />
NATO’s. En anden måde kunne være at anvende de allerede eksisterende NATO hovedkvarterer,<br />
<strong>som</strong> er multinationale og værnsfælles, og hvis procedurer er indarbejdede og<br />
effektive samt har en etableret kommando– og kontrolstruktur.<br />
Tiden vil, <strong>som</strong> altid, spille en afgørende rolle for, om EU kan anvende den ene eller den<br />
anden løsning. Såfremt der opstår en krise med kort varsel, ses pt. ingen anden løsning<br />
end at trække på NATO’s hovedkvarterer, hvorimod en krise <strong>som</strong> opstår over en længere<br />
tidshorisont kan give mulighed for, at EU klargører et af de to nationalt tilmeldte hovedkvarterer.<br />
Det vil endvidere kræve anvendelse af NATO’s struktur, såfremt opgaverne er i<br />
den hårde ende af Petersberg–opgaverne, idet kravet om ”Unity of Command and Effort”<br />
er mere udtalt under disse opgaver end i en opgave i den bløde ende, hvor kravene til at<br />
demonstrere handling her og nu ikke er ligeså afgørende for opgavens løsning. Dette skal<br />
forstås på den måde, at kravet til reaktion vil være større i en hård end i en blød mission.<br />
Der skal naturligvis også være konsekvens og sammenhæng mellem trussel og vilje i en<br />
blød operation, men her er tiden ikke ligeså afgørende <strong>som</strong> i en hård, hvor situationen kan<br />
eskalere med kort varsel.<br />
En anden væsentlig ting i forbindelse med anvendelse af hovedkvarterer er de tilhørende<br />
netværk. NATO’s netværk vil alt andet lige være veletableret og omfattende, idet alle hovedkvarterene<br />
eksisterer i fredstid, hvorimod EU først skal opbygge dette netværk. Der vil<br />
selvfølgelig være mulighed for at trække på NATO’s netværk, men aldrig i samme omfang<br />
<strong>som</strong> på et i forvejen integreret NATO hovedkvarter.<br />
En mulighed <strong>som</strong> EU kan anvende for at kompensere for den manglende struktur og <strong>som</strong> i<br />
øvrigt findes <strong>som</strong> en nødvendighed, såfremt den skal kunne anvende egne midler, er at<br />
84<br />
UKLASSIFICERET
UKLASSIFICERET<br />
der i fredstid på skift udpeges de hovedkvarterer, <strong>som</strong> i tilfælde af en given konflikt vil blive<br />
udpeget. Herved kan der skabes mulighed for, at hovedkvarterene kan være på et beredskab,<br />
<strong>som</strong> tilsikrer, at EU kan anvende egne hovedkvarterer og ikke er tvunget til at anvende<br />
dele af NATO’s struktur.<br />
6.15. MILITÆRE KAPACITETER 135<br />
EU råder generelt over tilstrækkelige ressourcer på det operative og taktiske niveau i henhold<br />
til det mål, der er fremsat. Det kan bedst beskrives, <strong>som</strong> at der er nok soldater og tilhørende<br />
materiel og udrustning. Manglerne manifesterer sig på det strategiske niveau. Det<br />
er primært de midler, <strong>som</strong> skal kunne opfylde kravene om den brede indsættelse på op til<br />
4000 – 6000 kilometer afstand, samt at operationerne ikke kan understøttes med tilstrækkelige<br />
efterretningsmidler, logistik, C2 m.v. I denne sammenhæng er det væsentligt, at<br />
tvangsdiplomati tages i betragtning. EU skal således besidde muligheden for at kunne opstille<br />
den nødvendige trussel og troværdighed samt opretholde evnen til at eskalere i henhold<br />
til en given situation, <strong>som</strong> opgaven måtte byde. Dette afføder spørgsmålet, om EU<br />
kan løse denne opgave uden at råde over strategiske kapaciteter? Det umiddelbare svar<br />
er nej. For det første vil en mission udenfor det <strong>eu</strong>ropæiske kontinent gøre det svært at<br />
manifestere evnen til eskalation, såfremt der måtte opstå et umiddelbart behov herfor, idet<br />
der ikke rådes over strategisk løftekapacitet. Endvidere vil det give troværdighedsproblemer,<br />
når missionen ikke har tilstrækkelige efterretninger til at kunne følge situationens udvikling<br />
og dermed i tide kunne reagere overfor ændringer. Dette forhold vil muligvis blive<br />
elimineret ved etablering af det <strong>eu</strong>ropæiske GPS–system (Galileo), idet de opsendte satellitter<br />
muligvis vil have en bredere anvendelse end blot navigation. 136<br />
Grundet de manglende strategiske kapaciteter vurderes det, at EU ikke i tilstrækkelig omfang<br />
er i stand til at løse opgaver uden for det <strong>eu</strong>ropæiske nærområde. Dette skyldes primært<br />
den manglende evne til dels at træffes de korrekte beslutninger, opstille den til enhver<br />
tid troværdige trussel overfor parterne samt at kunne rådgive troværdigt og fyldestgørende<br />
til EUMS og EUMC på grund af de manglende efterretninger. Det forudses dog, under<br />
forudsætning af, at den <strong>eu</strong>ropæiske NATO søjle lever op til intentionerne i DCI, at de<br />
<strong>eu</strong>ropæiske lande inden for en tidshorisont på ca. 10 år vil øge sine strategiske kapaciteter<br />
og dermed mindske afhængigheden til USA. Dermed vil DCI gavne EU og bidrage til større<br />
grad af autonomi, hvilket på lang sigt vil styrke EU’s militære troværdighed og en mulig<br />
udvidelse af omfanget af Petersberg–opgaver.<br />
Endvidere vurderes det ikke muligt for EU at deltage i opgaver, hvor kompleksiteten er stor<br />
grundet mangel på strategisk løftekapacitet m.v., med mindre NATO stiller kapaciteten til<br />
rådighed.<br />
Sammenfattende vurderes det, at EU med den nuværende begrænsede strategiske kapacitet<br />
ikke vil være i stand til at løse komplekse opgaver uden for det <strong>eu</strong>ropæiske nærområde.<br />
Det vurderes endvidere, at EU ikke er i stand til at løse opgaver i den hårde ende af<br />
Petersberg–opgaverne, nærmere bestemt kapitel VII. Det vurderes, at EU i relation til efterstående<br />
figur kun kan løse opgaver i starten og i f.m. afslutningen af en konflikt, og ikke<br />
reelle fredsskabende operationer endsige kampagner med et decideret politisk formål for<br />
øje.<br />
Krisers udvikling over tid i relation til anvendelse af magt er anskueliggjort herunder:<br />
135<br />
Tager sit udgangspunkt i de i kapitel 4 beskrevne tilmeldte styrker.<br />
136<br />
Jf. forelæsning af direktør Eigil Friis–Christensen, Dansk Rumforskningsinstitut den 10. april 2002 på<br />
Forsvarsakademiet.<br />
UKLASSIFICERET<br />
85
Graden af vold<br />
Tillidsskabende<br />
foranstaltninger<br />
Latent fare for<br />
udbrud af konflikt<br />
Fredsbevarelse<br />
UKLASSIFICERET<br />
6.16. MILITÆRE MANGLER<br />
På baggrund af ovenstående vil det være interessant at analysere hvilke militære mangler<br />
i EU’s autonome kapaciteter, hvilket vil sige uden brug af NATO aktiver og kapabiliteter,<br />
der måtte mangle for at kunne løse de tidligere identificerede mulige opgaver. Det er i<br />
midlertidigt ikke alle identificerede mangler, der er lige kritiske. I det følgende behandles<br />
kun de mangler, der vurderes kritisk for en eller flere af Petersberg–opgaverne. Af hensyn<br />
til vurderingen af EU’s formåen tages der udgangspunkt i opgaverne med de i HTF anvendte<br />
titler.<br />
6.16.1. Humanitær hjælp/evakueringsoperationer<br />
6.16.1.1. Ingeniørbataljoner – generel vedligeholdelse og – støtte<br />
Manglende ingeniørbataljoner vil naturligt have konsekvenser på infrastruktursiden og<br />
dermed på muligheden for beskyttelse af egne styrker og hovedkvarterer og på egne styrkers<br />
evne til at deployere i indsættelse<strong>som</strong>rådet.<br />
6.16.1.2. Specialstyrker<br />
Manglen på tilstrækkelige specialstyrker vil være særdeles mærkbar under evakueringsoperationer,<br />
hvorfor styrkechefens handlemuligheder derfor vil blive begrænsede.<br />
6.16.1.3. Støttehelikoptere<br />
Manglen på støttehelikoptere, såvel tunge <strong>som</strong> middeltunge transporthelikoptere, vil alvorligt<br />
begrænse mobiliteten i indsættelse<strong>som</strong>rådet og derved svække styrkechefens handlemuligheder.<br />
6.16.2. Adskillelse af parter med magt<br />
Fredsgennemtvingelse<br />
6.16.2.1. Lufttankning<br />
Den store mangel på lufttankningskapacitet er potentielt stærkt hæmmende for EU’s muligheder<br />
for at etablere og opretholde luftoverlegenhed og dermed indirekte hæmmende<br />
UKLASSIFICERET<br />
Fredsbevarelse<br />
Støtte tilbagevenden<br />
til normale tilstande<br />
Konflikten<br />
afsluttet/løst<br />
Tid<br />
86
UKLASSIFICERET<br />
for landoperationerne. Denne mangel kan nødvendiggøre, at EU fraviger kravet om, at<br />
deployering skal kunne gennemføres inden for 60 dage.<br />
6.16.2.2. Angrebshelikoptere<br />
Angrebshelikopterne er en del af styrkechefens egne aktiver, der blandt andet er tiltænkt<br />
rollen <strong>som</strong> reserve til hurtig indsættelse. Manglen på disse vil blandt andet reducere evnen<br />
til at beskytte egne styrker samt reducere styrkechefens reaktions– og handlemuligheder.<br />
6.16.2.3. Specialstyrker<br />
Manglen på tilstrækkelige specialstyrker vil være særdeles mærkbar under indsættelse<br />
mod en asymmetrisk fjende. Dette er senest bekræftet under krigen mod Afghanistan,<br />
hvor styrkechefens handlemuligheder blev indskrænket grundet dette faktum.<br />
6.16.2.4. Strategisk varsling<br />
Manglerne inden for dette område relaterer sig til satellitter og langtrækkende ubemandede<br />
overvågningsfly. Disse mangler betyder, at en EU styrke ikke vil være i stand til at erkende<br />
et angreb med ballistiske missiler samt eventuelle nukleare og kemiske angreb rettidigt.<br />
6.16.2.5. Større transportfly<br />
Der er en stor mangel på større transportfly (90 tons lasteevne eller derover), hvilket kan<br />
øge deployeringstiden væsentligt. Der er dog iværksat initiativer til at eliminere dette problem,<br />
men fornøden kapacitet forventes ikke at være til stede før 2010.<br />
6.16.2.6. Støttehelikoptere<br />
Se ovenfor under pkt. 6.15.1.3.<br />
6.16.2.7. Undertrykkelse af fjendtligt luftforsvar<br />
Der er væsentlige mangler inden for alle aspekter af undertrykkelse af fjendtligt luftforsvar,<br />
hvilket kan forringe EU’s muligheder for at etablere luftoverlegenhed og dermed EU’s evne<br />
til at beskytte egne enheder.<br />
6.16.2.8. Forsvar mod ballistiske missiler<br />
Der er mangel på skibe med langtrækkende luftforsvar mod ballistiske missiler. I operation<strong>som</strong>råder,<br />
hvor der eksisterer en trussel fra sådanne våben, er der derfor en øget risiko<br />
for egne faste installationer.<br />
6.16.2.9. Overvågning af indsættelse<strong>som</strong>rådet – overflade<br />
Kapabiliteten til at overvåge jord– og havoverfladen i indsættelse<strong>som</strong>rådet udspringer af<br />
en række konkrete overvågningssystemer, hvor der er væsentlige mangler på langtrækkende<br />
ubemandede overvågningsfly, og bemandede fly/helikoptere til jordovervågning.<br />
Styrkechefens efterretningsbillede vil derfor blive mindre præcist på grund af disse mangler,<br />
hvilket kan påvirke beskyttelsen af egne styrker, operationstempoet og handlefriheden.<br />
6.16.2.10. Delkonklusion<br />
Disse vitale mangler for at kunne gennemføre en seriøs operation, efterlader EU med begrænsede<br />
muligheder for at agere <strong>som</strong> tidligere skitseret. Indtil disse kapaciteter er til rå-<br />
87<br />
UKLASSIFICERET
UKLASSIFICERET<br />
dighed må EU i givet fald basere sig på en koalitionsmodel, hvor et medlemsland påtager<br />
sig rollen <strong>som</strong> leder og koordinator for operationen (lead nation) med nationale aktiver, og<br />
et mindre antal øvrige medlemslande tilknytter sig operationen.<br />
UKLASSIFICERET<br />
88
UKLASSIFICERET<br />
KAPITEL 7<br />
SAMMENFATTENDE ANALYSE AF DEN ØKONOMISKE, POLITISKE OG MILITÆRE<br />
KAPABILITET<br />
7. ØKONOMISK, POLITISK OG MILITÆR KAPABILITET<br />
7.1. INDLEDENDE BEMÆRKNINGER<br />
Formålet med dette kapitel er at analysere empirien omkring de økonomiske, politiske og<br />
militære strukturer og beslutningsprocesser gennem den teori, <strong>som</strong> er blevet udledt af den<br />
benyttede hegemonimodel. Det er hensigten i analysen at undersøge, i hvor høj grad EU<br />
lever op til de krav, der stilles til en <strong>aktør</strong>, <strong>som</strong> ønsker at spille en hegemonisk rolle i det<br />
<strong>international</strong>e samfund i f.m. de økonomiske, politiske og militære strukturer og beslutningsprocesser.<br />
Herunder undersøges det, i hvor høj grad den indre økonomiske struktur<br />
giver mulighed for dette. Undersøgelsen skal for det første fastslå, hvorvidt EU er en <strong>international</strong><br />
<strong>aktør</strong>, eller for det andet, hvis dette ikke er tilfældet, skal analysen klarlægge, hvilke<br />
mangler EU for nærværende har m.h.p. efterfølgende at perspektivere EU’s mulighed<br />
for at opnå en troværdig og accepteret status.<br />
7.2. DEN ØKONOMISKE KAPABILITET<br />
7.3. DEN ØKONOMISKE MAGT<br />
Den økonomiske magt er i denne sammenhæng forudgående blevet defineret <strong>som</strong> evnen<br />
til at tage politiske initiativer, <strong>som</strong> har til formål at påvirke økonomiske forhold i samfundet.<br />
EU’s historie er i realiteten en lang række politisk–økonomiske initiativer, <strong>som</strong> er mundet<br />
ud i et indre marked, fælles regler for konkurrence, fælles landbrugspolitik, regionalpolitik<br />
samt ikke mindst en fælles valuta for størstedelen af medlemslandene. De øvrige medlemslande,<br />
<strong>som</strong> indtil videre holder sig udenfor det fælles valutasamarbejde, holdes fortsat<br />
i kort snor i det såkaldte ERM–samarbejde, indtil de eventuelt fremtidigt vil beslutte sig for<br />
at gå helhjertet ind i det fælles samarbejde. EU’s omfattende verdenshandel er kendetegnende<br />
for unionens handelspolitiske strategi, og unionen har indgået en lang række økonomiske<br />
og handelsaftaler på såvel bilateralt plan <strong>som</strong> med andre <strong>international</strong>e handelsorganisationer.<br />
Det kan konstateres, at det økonomiske samarbejde i unionen såvel internt <strong>som</strong> eksternt<br />
på de fleste områder er særdeles veludbygget, og at dette samarbejde i virkeligheden fungerer<br />
væsentligt bedre end i mange lande, <strong>som</strong> har en primitiv eller ikke har en veludbygget<br />
økonomi.<br />
7.3.1. Opbygning/styring af økonomiske regimer (strukturel magt)<br />
EU har på det økonomiske område opbygget en række fasttømrede institutioner. I disse er<br />
det hensigten, at de skal regulere unionens overordnede økonomiske politik. Hele opbygningen<br />
af det økonomiske område har taget sit udgangspunkt i unionen, <strong>som</strong> en handelspolitisk<br />
organisation.<br />
Som et af de nyeste eksempler kan nævnes, at den nye fælles <strong>eu</strong>ropæiske valuta på det<br />
monetære plan kontrolleres af den fælles centralbank (ESCB), og at den overordnede<br />
politiske styring af valutakurspolitikken varetages af ØKOFIN–rådet, <strong>som</strong> består af medlemslandenes<br />
økonomi– og finansministre.<br />
UKLASSIFICERET<br />
89
UKLASSIFICERET<br />
Endvidere kan udbygningen af økonomiske regimer og strukturer iagttages såvel bilateralt<br />
<strong>som</strong> <strong>international</strong> gennem handelsaftaler. EU’s erklærede og overordnede mål er at sikre<br />
fred og stabilitet landene i mellem gennem et net af samhandelsaftaler samt reel samhandel.<br />
Opbygningen af den økonomiske strukturelle magt er således i høj grad et velovervejet led<br />
i EU’s projekt, <strong>som</strong> foregår gennem opbygning af økonomiske regimer. Overordnet må det<br />
anføres, at udbredelse af de frie markedskræfter og heraf følgende samhandel (samt i øvrigt<br />
demokrati) i den EU’ske filosofi er med til at sikre fred og stabilitet i verdenssamfundet.<br />
Dette kan særligt iagttages, når EU netop søger at stabilisere ustabile områder gennem<br />
dannelsen af økonomiske regimer i disse områder.<br />
7.3.2. Kontrol over kapital og valutakurser<br />
EU’s fælles valuta står i særlig grad overfor stærke valutaer på verdensmarkedet <strong>som</strong> den<br />
japanske yen og ikke mindst den amerikanske dollar. Den indre stabilitet i unionen er en<br />
underliggende forudsætning for, at valutaen forbliver stabil udadtil. Prisstabiliteten er den<br />
altafgørende faktor i EU’s kontrol over kapital og valutakurser. Dette har imidlertid en afsmittende<br />
effekt på indre forhold i unionen, <strong>som</strong> må underordnes dette hensyn. F.eks. kan<br />
nævnes, at arbejdsløsheden i denne forbindelse prioriteres ganske lavt, idet frygten for<br />
følgeeffekterne af en destabil prisudvikling med heraf følgende inflation og høj rente vægtes<br />
højere end hensynet til de sociale omkostninger ved en eventuel arbejdsløshed, selvom<br />
der ind imellem fremkommer kritik af denne holdning.<br />
7.3.3. Kompetitive fordele<br />
Et af de afgørende tiltag, <strong>som</strong> har fremmet unionens kompetitative muligheder, er indførelsen<br />
af den økonomisk monetære union. Den økonomisk monetære unions mest iøjnefaldende<br />
fordel er, at den øger mulighederne for samhandel internt i organisationen, såvel<br />
<strong>som</strong> mulighederne for øget konkurrenceevne udadtil i samhandelen på verdensmarkedet.<br />
Der er ingen tvivl om, at EU søger at udnytte de kompetitive fordele i den opståede mulighed<br />
for at stå samlet i et fællesskab af en række stærke stater. De samlede ressourcer<br />
styrker således unionens muligheder for at hævde sig på den <strong>international</strong>e arena med en<br />
stats karakteristika. Den fælles valuta er et iøjnefaldende aspekt af denne udvikling.<br />
7.3.4. Information/behandling af information og teknologiske nyvindinger<br />
Det er svært at lokalisere en direkte bevidst udnyttelse af begreberne information og teknologiske<br />
nyvindinger. Mange tiltag på dette område må siges at være opstået gennem de<br />
frie markedskræfter. Hvilket i realiteten vil sige, at hvis medlemslandene og organisationen<br />
<strong>som</strong> helhed ønsker at være konkurrencedygtige, så er man simpelthen nødt til at investere<br />
i den rådige teknologi. Derfor kan det tolkes således, at den frie markedsøkonomis kræfter<br />
har frit spil på dette område. Informationerne på internettet samt de mange muligheder for<br />
økonomiske transaktioner via computer og andre elektroniske medier er forhold, <strong>som</strong> unionen<br />
reelt næppe har haft den store indflydelse på. Det skal dog erkendes, at beherskelsen<br />
af disse muligheder er essentiel for en konkurrencedygtig udnyttelse af handel og<br />
økonomiske muligheder verdensmarkedet.<br />
Det må konkluderes, at selv om unionen er sig bevidst om teknologiens muligheder, er det<br />
i realiteten ikke muligt at styre udviklingen inden for dette område, men den begrænsning<br />
har unionen til fælles med alle andre <strong>aktør</strong>er på verdensmarkedet. Det er allerhøjst muligt<br />
at søge at udnytte de opstillede muligheder mhp. ikke at miste fodfæstet indenfor området.<br />
UKLASSIFICERET<br />
90
UKLASSIFICERET<br />
Det er i langt højere grad markedskræfterne, der hersker på dette område, frem for en<br />
kontrolleret styring fra organisationens side.<br />
7.3.5. Uddannelse<br />
På trods af, at der er taget en række tiltag til en omfattende anerkendelse af eksamensbeviser<br />
og autorisationer, samt ensretning af uddannelser på universitært niveau landene i<br />
mellem, så rangerer struktur–, arbejdsmarked,– uddannelses–, social,– og skattepolitik<br />
ikke højt på den <strong>eu</strong>ropæiske unions agenda. Disse områder er fortsat nationale anliggender,<br />
og kun fremtiden vil vise, hvorvidt der vil blive taget skridt til at inddrage disse forhold i<br />
en mellemstatslig eller endog overstatslig beslutningsproces. Det ser foreløbig ikke ud til,<br />
at medlemslandene er modne til et sådant skridt.<br />
Det kan konstateres, at en egentlig styrkelse af dette område næppe vil være muligt, før<br />
dette bliver genstand for en ensartet behandling af hele organisationen. Nogen tid fremover<br />
må man således fortsat forvente, at der vil være uoverensstemmelser mellem forskellige<br />
uddannelser i forskellige medlemslande, selvom der kan iagttages, at uddannelsesinstitutioner<br />
internt i landene tager skridt til at harmonisere eksamensbeviser og autorisationer,<br />
således at arbejdskraftens frie bevægelighed indenfor unionen kan blive en realitet.<br />
7.3.6. Asymmetrisk interdependens<br />
Det var hensigten, at indførelsen af ØMU’en overordnet skulle styrke den sociale dimension<br />
i unionen. Der skulle gennemføres en solidarisk økonomisk politik, <strong>som</strong> skulle hjælpe<br />
tilbagestående regioner og endvidere afskaffe arbejdsløsheden i visse tilbagestående regioner<br />
i unionen. Imidlertid kunne den fortsatte insisteren på, at prisstabiliteten skal være<br />
det overordnede økonomiske hensyn vise sig at være i direkte modsætning til den ovenstående<br />
idealistiske målsætning. Idet en fastholdelse af prisstabilitetsbegrebet virket arbejdsløshedsfremmende<br />
frem for hæmmende. Man kan med andre ord komme ud for, at<br />
man skal bekæmpe en arbejdsløshed fremkommet gennem en skrupelløs gennemførelse<br />
af prisstabilitetspolitikken ved en solidarisk økonomisk politik, idet ønsket om prisstabilitet i<br />
virkeligheden står i vejen for en økonomisk udvikling i EU’s tilbagestående områder.<br />
Overfor udlandet har EU valgt muligheden for at styre den pengepolitiske strategi gennem<br />
et valutakursmål, <strong>som</strong> ville gøre EU’s valuta afhængig af andre landes stærke valutaer. EU<br />
har således ganske bevidst søgt at mindske afhængigheden af eksempelvis den amerikanske<br />
dollar. Hvorvidt det er lykkedes i den forbindelse at introducere <strong>eu</strong>roen <strong>som</strong> et alternativ<br />
til dollaren, vil det først på sigt være muligt at iagttage. Det har således været unionens<br />
mål at arbejde bevidst på gennemførelsen af en symmetri mellem EU’s valuta og de<br />
stærkeste landes valuta.<br />
7.3.7. Vilje til at lede<br />
Viljen til at lede den politisk–økonomiske udvikling særligt i EU’s nærområde, har EU vist i<br />
forbindelse med håndteringen af kriserne på Balkan. Inden kriserne brød ud i lys lue tilbød<br />
EU, i et forsøg på at stabilisere regionen, en række politiske bilaterale aftaler, <strong>som</strong> også<br />
involverede økonomiske aftaler. Disse tiltag kunne dog ikke alene løse den lurende konflikt,<br />
<strong>som</strong> herskede i Balkan–regionen. Efter at kriserne var blevet løst militært, har EU atter<br />
satset økonomisk med hjælp og bistand til den uroplagede region. Desuden er EU,<br />
formodentlig i erkendelse af unionens styrke på dette område, blevet valgt <strong>som</strong> koordinator<br />
af den økonomiske bistand til området i f.m. genopbygningen af regionen. Alt dette,<br />
forestiller unionen sig, på sigt skal have en stabiliserende effekt på regionen og samtidig<br />
forhindre fremtidige kriser i området.<br />
UKLASSIFICERET<br />
91
UKLASSIFICERET<br />
Man kan meget vel sige, at EU på det økonomiske område har vist en endog særdeles<br />
stærk vilje til at fremtræde i en decideret lederrolle på Balkan. EU har bevidst i flere omgange<br />
søgt at anvende den økonomiske politik <strong>som</strong> krisestyringsværktøj om end med<br />
vekslende held. Men den økonomiske politik har ikke stået alene. Sædvanligvis er den<br />
økonomiske politik et led i en politisk løsning, eller den er blevet fulgt op af politiske initiativer.<br />
Sjældent kan den økonomiske politik stå fuldstændig alene.<br />
7.3.8. Delkonklusion<br />
EU har en lang række forcer på det økonomiske område. Der foretages såvel overstatslige<br />
<strong>som</strong> mellemstatslige beslutninger på dette område, men alt i alt må det økonomiske område<br />
siges at være det bedst samarbejdede område i unionen. Det giver unionen en styrke<br />
<strong>som</strong> en såkaldt økonomisk kæmpe, der i økonomisk henseende såvel bilateralt <strong>som</strong> <strong>international</strong>t<br />
er en faktor med betydelig slagkraft. EU har endvidere viljen til at indsætte sine<br />
betydelige midler for at opnå mål, <strong>som</strong> anses for at være direkte i unionens interesse. EU<br />
har et ønske om at være førende indenfor det økonomiske felt, og i det <strong>eu</strong>ropæiske<br />
nærområde har EU gentagne gange påtaget sig en lederrolle i f.m. gennemførelse af økonomiske<br />
tiltag i lande, <strong>som</strong> grænser op til unionen eller på anden måde i unionens nærområde.<br />
Der er ingen tvivl om, at såfremt udviklingen på det økonomiske område fortsætter på<br />
samme måde <strong>som</strong> hidtil, så er det intensionen, at alle økonomiske områder på sigt skal<br />
indordnes den fælles beslutningsproces. Man vil se, at også områder, <strong>som</strong> f.eks. skatte–<br />
og afgiftspolitik, på sigt vil blive harmoniseret indenfor unionen. Imidlertid har disse forhold<br />
næppe den store indflydelse på unionens formåen <strong>som</strong> <strong>international</strong> <strong>aktør</strong> på det økonomiske<br />
område. Dermed nærmer EU sig på det økonomiske område status <strong>som</strong> en betydende<br />
<strong>aktør</strong> på den <strong>international</strong>e arena.<br />
7.4. DEN POLITISKE KAPABILITET<br />
7.4.1. Den politiske magt<br />
Den politiske magt er tidligere blevet defineret, <strong>som</strong> en <strong>aktør</strong>s bestræbelser på at varetage<br />
sine interesser i konkurrence med andre stater. Formålet med oprettelsen af EU har netop<br />
været en række staters bestræbelse på samlet at stå stærkere overfor såvel politiske<br />
modstandere men indledningsvis overfor udefra kommende handelspolitiske tiltag og konkurrence.<br />
Det har fra begyndelsen hele tiden været hensigten at sammentømre medlemslandene<br />
i en union, <strong>som</strong> på sigt mindede om Europas Forenede Stater. Det har været udgangspunktet<br />
for den stadig pågående strid mellem føderalister og konføderalister.<br />
7.4.2. Opretholde systemet<br />
Allerede historikken omkring EU’s fortsatte styrkelse af de politiske beslutningsprocesser<br />
viser, at unionen er en politisk magt med vilje til at opretholde det etablerede system. Der<br />
er med andre ord vilje til at overholde de beslutningsprocesser, <strong>som</strong> medlemslandene har<br />
vedtaget. Dette ses tydeligt af den proces, <strong>som</strong> organisationen er gennemløbet siden dens<br />
oprettelse. Unionen har lang<strong>som</strong>t bevæget sig fra en handelspolitisk organisation over til<br />
en union med en højere grad af mellemstatslige beslutningsprocesser til en organisation<br />
med overstatslig indflydelse på en række kerneområder i unionen.<br />
Desuden ses en styrkelse af organisationen i de planlagte udvidelser af unionen med en<br />
række nye medlemslande. Man har med andre ord med en organisation i vækst at gøre.<br />
UKLASSIFICERET<br />
92
UKLASSIFICERET<br />
Der er på baggrund af ovenstående behandling af Unionens beslutningsprocesser konstateret<br />
et behov for forenkling af disse. Set i lyset af den kommende udvidelse af EU,<br />
hvor de mindre ”ressourcestærke” stater (Central– og Øst<strong>eu</strong>ropæiske lande) må formodes,<br />
at have en eller anden form for ”afhængighedsforhold/særinteresser i f.t. andre stater<br />
grundet deres historie samt ”sårbarhed” indtil de er blevet forankrede i Unionen, skønnes<br />
det fremtidige behov for forenkling af beslutningsprocesser ikke mindre.<br />
Som et eksempel på et af de mange tiltag til opretholdelse af systemet kan nævnes konferencen,<br />
<strong>som</strong> skal afholdes i 2004, hvor en mere præcis afgrænsning af kompetencefordelingen<br />
mellem medlemslande og unionen skal drøftes. Desuden drøftes status for EU's<br />
charter for grundlæggende rettigheder, en forenkling af traktaterne med henblik på at gøre<br />
dem lettere at forstå uden at ændre deres indhold samt de nationale parlamenters rolle i<br />
den <strong>eu</strong>ropæiske arkitektur. Disse foranstaltninger tolkes <strong>som</strong> forhold, der skal cementere<br />
den indre struktur i unionen og dermed styrke unionen udadtil.<br />
7.4.3. Opbygning/styring af regimer (strukturel magt)<br />
Idet det mindes om, at regimer i denne sammenhæng er defineret <strong>som</strong> et sæt af implicitte<br />
eller eksplicitte principper, normer, regler og beslutningsprocedurer inden for et afgrænset<br />
politikområde på den <strong>international</strong>e arena, skal det belyses, hvorvidt EU har etableret sådanne.<br />
For at kunne eksistere <strong>som</strong> organisation er det af stor betydning for EU at opbygge<br />
disse principper, normer, regler og beslutningsprocedurer. EU er et regime i sig selv, men<br />
organisationen er også nødt til at etablere regulerede relationer til omverdenen for at<br />
overleve.<br />
EU søger at styrke sin position overfor potentielle handelspartnere ved en aktiv handelspolitik.<br />
Dette sker bl.a. overfor USA ved indgåelse af handelsaftaler indenfor områderne<br />
industri og landbrug. EU søger ligeledes indenfor dette område at opbygge regimer i Sydøstasien<br />
samt Øst<strong>eu</strong>ropa. EU tilstræber, at styrke sin globale rolle ved regelmæssige møder<br />
med andre regionale organisationer. Dette foregår i praksis ved møder med WTO<br />
samt ASEM.<br />
Som et eksempel på en norm, <strong>som</strong> EU anvender, kan nævnes begrebet menneskerettigheder,<br />
der er en parameter og et vilkår, <strong>som</strong> kommende ansøgerlande skal overholde i<br />
f.m. med en optagelse. Som et aktuelt eksempel på dette skal anføres de krav, <strong>som</strong> Tyrkiet<br />
er stillet overfor i f.m. ansøgelsesproceduren til EU. EU forlanger endvidere Københavnerkriterierne<br />
implementeret i fremtidige medlemslande – men sender i den forbindelse<br />
også et vigtigt signal og sætter samtidig en <strong>international</strong> standard for menneskerettigheders<br />
efterlevelse. Kravet om demokrati er ligeledes en vigtig parameter, <strong>som</strong> i mindre eller<br />
højere grad skal være opfyldt i f.m. optagelsen, lige<strong>som</strong> en hvis grad af demokratisk udvikling<br />
kan være ønskelig i f.m. indgåelse af politiske, økonomiske og handelsmæssige aftaler<br />
med lande udenfor EU. Det nye medlemsland skal med andre ord kunne fremvise stabile<br />
institutioner, der sikrer demokrati, retsstat, menneskerettigheder og respekt for og beskyttelse<br />
af mindretal. Med andre ord, det, <strong>som</strong> EU kalder ”det politiske kriterium.”<br />
Det vurderes at være essentielt, at EU fremstår <strong>som</strong> fast sammentømret for at kunne<br />
fremtræde <strong>som</strong> en troværdig <strong>international</strong> <strong>aktør</strong> udadtil. Her er det påvist, at EU har en<br />
række problemer, <strong>som</strong> skyldes de omstændelige interne beslutningsprocedurer i organisationen<br />
(se eventuelt kapitel 4).<br />
7.4.4. Evne til at blokere initiativer<br />
EU har i realiteten vist, at organisationen kun i begrænset omfang har kapaciteten til at<br />
blokere politiske initiativer iværksat af andre stater rettet mod unionen, idet EU indtil videre<br />
93<br />
UKLASSIFICERET
UKLASSIFICERET<br />
har manglet de reelle politiske værktøjer til at imødegå disse. EU kan kun imødegå initiativer<br />
rettet mod EU ved politiske og handelspolitiske modforholdsregler, og dette endog kun<br />
i ringe omfang. Men EU mangler muligheden for at kunne indsætte en samlet pakke, <strong>som</strong><br />
består af økonomiske, politiske og militære midler – ikke for om fornødent at kunne indsætte<br />
disse, men for at kunne opnå troværdighed overfor tredjelande på den <strong>international</strong>e<br />
arena. EU vurderes for ressourcesvag til at kunne fremstå <strong>som</strong> en troværdig opponent i en<br />
eller anden form for konflikt eller krise rettet mod unionen.<br />
7.4.5. Asymmetrisk interdependens<br />
Som et eksempel på at EU kan opnå interdependens kan nævnes de indgåede aftaler<br />
med Rusland, <strong>som</strong> i realiteten skal sikre en spredning af afhængighed til et større land.<br />
Disse aftaler er et typisk eksempel på, hvorledes EU forsøge at sikre tilnærmelse, fred og<br />
stabilitet i forholdet mellem unionen og potentielle fremtidig modstandere gennem aftaler<br />
og samhandel. Aftalerne har desuden det sigte at påvirke menneskerettighedernes udvikling<br />
i Rusland samt søge at fremme demokratiseringsprocessen i landet. Tyrkiet er et andet<br />
godt eksempel på, hvorledes EU bruger udsigten til et fremtidigt medlemskab, <strong>som</strong><br />
middel til at fremme menneskerettigheder og demokratiets udvikling i det pågældende<br />
land.<br />
EU søger hele tiden at øge sin afhængighedsspredning gennem en udvidelse af unionen,<br />
hvilket tolkes <strong>som</strong> tiltag til at mindske EU’s afhængighed af USA dominans. Samt gennem<br />
spredning af markeder og økonomiske interesser, <strong>som</strong> skal styrke regimet og herigennem<br />
mindske afhængigheden af øvrige eksterne <strong>aktør</strong>er.<br />
M.h.t. forholdet til USA på det militære område vurderes det, at unionen på sigt gennem<br />
opfyldelse af kravene i DCI vil kunne frigøre sig af den store afhængighed af amerikanske<br />
militære kapabiliteter, <strong>som</strong> unionen for øjeblikket oplever. Dette muliggør også, at EU i<br />
fremtiden vil kunne gennemføre en politik uafhængigt af USA’s interne forhold og interesser,<br />
<strong>som</strong> erfaringsmæssigt hindrede indsættelser i Balkanområdet.<br />
7.4.6. Vilje til at lede<br />
EU har i flere tilfælde vist viljen til at lede forskellige politiske initiativer <strong>international</strong>t. Således<br />
kan eksempelvis nævnes kriserne på Balkan samt den seneste konflikt i Palæstina.<br />
Konklusionen må imidlertid være, at EU reelt er hindret i sine initiativer af en række særinteresser<br />
indenfor unionen samt afhængigheden af andre dominerende <strong>aktør</strong>er på den<br />
<strong>international</strong>e arena – her tænkes først og fremmest på USA. EU anses ofte af konflikternes<br />
parter <strong>som</strong> en glimrende medspiller, indtil USA engagerer sig i konflikten. I disse tilfælde<br />
bliver EU snarere betragtet <strong>som</strong> en ”andenholdsspiller” end <strong>som</strong> en reel problemknuser.<br />
EU kan dog markere sig for enkelte ubetingede succeshistorier; med den på politiske og<br />
økonomiske løsning af konflikten i Makedonien <strong>som</strong> et positivt eksempel. Denne muliggjorde<br />
en efterfølgende indsættelse af en fredsbevarende styrke i området på mandat fra<br />
FN.<br />
7.4.7. Delkonklusion<br />
Det kan konkluderes, at EU kan leve op til kravene i hegemonimodellen om etablering af<br />
strukturer og regimer, <strong>som</strong> skal opfyldes for at EU kan leve op til kravene for en <strong>international</strong><br />
<strong>aktør</strong>. Set ud fra modellen har EU endvidere vist evnen til gennem afhængighedsspredning<br />
at skabe de rette vilkår for en <strong>aktør</strong>, <strong>som</strong> ønsker at leve op til en rolle <strong>som</strong> <strong>international</strong><br />
<strong>aktør</strong>. EU’s vilje til at lede og tage initiativer i relation til kriser globalt opfattes i<br />
UKLASSIFICERET<br />
94
UKLASSIFICERET<br />
udstrakt grad <strong>som</strong> værende til stede. EU vurderes derimod i mindre grad at være i stand til<br />
at blokere politiske og handelsmæssige initiativer iværksat imod unionen.<br />
7.5. MILITÆR KAPABILITET<br />
7.5.1. MILITÆR MAGT<br />
Den militære magt defineres generelt <strong>som</strong> et værktøj for den politiske magt, og <strong>som</strong> sådan<br />
kan den militære magt næppe stå alene. Det er således hensigten at anvende den militære<br />
magt, hvor de diplomatiske midler ikke længere slår til. Den militære magt har traditionelt<br />
været anvendt til angreb og forsvar, men den har efter den kolde krig været anvendt<br />
<strong>som</strong> global krise– og konfliktløser i f.m. humanitære interventioner.<br />
7.5.2. Evne og vilje til at angribe og forsvare<br />
EU har ikke et territorialforsvar og dermed er evnen til at forsvare i EU–regi overordentlig<br />
begrænset – vel nærmest ikke eksisterende. Lige<strong>som</strong> unionen ikke har kapacitet til at angribe<br />
et tredjeland. Tværtimod ønsker EU for nærværende ikke udbygge sin evne til løsning<br />
af sådanne opgaver, idet varetagelse af disse fortsat skal løses i rammen af NATO.<br />
Der er ingen tegn på, at denne opgavefordeling vil blive ændret i den nærmeste fremtid.<br />
7.5.3. Deltagelse i krisestyring<br />
De styrker, <strong>som</strong> er tilmeldt til løsning af militær krisestyring ifølge Peterbergsaftalerne, er jf.<br />
kapitel 6 ikke i balance, idet væsentlige mangler forekommer på såvel det taktiske <strong>som</strong> det<br />
strategiske niveau. Den nuværende tilmeldte styrke vil umiddelbart kunne påbegynde løsningen<br />
af fredsbevarende og præventive deployeringer, men den vil ikke kunne udføre<br />
deciderede fredspåtvingende opgaver. Dertil mangler de tilmeldte styrker væsentlige kapabiliteter<br />
<strong>som</strong> f.eks. strategisk løftekapacitet og efterretningssystemer.<br />
Der skal især påpeges tre forudsætninger, <strong>som</strong> ikke er opfyldt i f.m. gennemførelsen af en<br />
effektiv krisestyringsoperation ledet af EU. Disse er den manglende fastlæggelse af procedure<br />
for, hvorledes en krisestyringsoperation skal gennemføres og i naturlig forlængelse<br />
heraf den manglende øvelsesvirk<strong>som</strong>hed, <strong>som</strong> skal sætter styrkerne i stand til at løse relaterede<br />
opgaver. Endelig ses, <strong>som</strong> tidligere nævnt, varetagelsen af særinteresser i det<br />
pågældende område, at kunne stille sig hindrende i vejen for en effektiv løsning af konflikten<br />
i det pågældende område.<br />
7.5.4. Warfighting Capability<br />
Indledningsvis blev der opstillet en forudsætning, der gik ud på, at såfremt EU <strong>som</strong> <strong>international</strong><br />
<strong>aktør</strong> havde intentionen om at blive en hegemon, enten i et regionalt perspektiv<br />
eller på den <strong>international</strong>e arena, så ville dette forudsætte, at unionen havde kapacitet til at<br />
indsætte fornøden ”Power Projection” eller ”Warfighting Capability” i et givet geografisk<br />
område. Det må konstateres, at EU for nærværende ikke besidder en sådan kapacitet, idet<br />
dette rækker langt ud over de aftaler, <strong>som</strong> er indgået på krisestyring<strong>som</strong>rådet. Der ses<br />
ikke at være taget initiativer, <strong>som</strong> vil kunne styrke denne evne, og det vurderes ikke, at EU<br />
vil have interesse i en sådan kapacitet med mindre USA skulle miste sin nuværende dominerende<br />
position eller EU skulle blive truet på sin eksistens af en eventuel ekstern trussel.<br />
UKLASSIFICERET<br />
95
UKLASSIFICERET<br />
7.5.5. Delkonklusion<br />
Med udgangspunkt i hegemonimodellen lever unionen i f.m. evnen til angreb og forsvar<br />
ikke op til definitionen af en <strong>international</strong> <strong>aktør</strong>, idet unionens militære styrker ikke er tiltænkt<br />
varetagelse af disse opgaver. De tilmeldte enheder er i naturlig forlængelse af denne<br />
konstatering ikke dimensioneret til løsningen af sådanne opgaver. Det er en fast forankret<br />
holdning i EU, samt hos EU’s medlemslande, at løsningen af sådanne opgaver fortsat<br />
skal varetages i rammen af NATO.<br />
EU’s tilmeldte militære styrker vurderes i rollen <strong>som</strong> krisestyringsinstrument kun at besidde<br />
en begrænset evne, idet de tilmeldte styrker ikke anses for at være tilstrækkelige til at<br />
kunne gennemføre hele spektret af opgaverne i Petersbergaftalen. Opgaverne i Petersbergaftalen<br />
er indledningsvis kun tænkt i forbindelse med opstillingen af en <strong>eu</strong>ropæisk militær<br />
styrke. Det vurderes således, at EU i relation til hegemonimodellen ikke er i stand til<br />
at kunne løse krisestyringsopgaver i tilstrækkelig omfang.<br />
I forlængelse af ovennævnte konkluderes det naturligt, at EU heller ikke besidder kapaciteten<br />
til at gennemføre egentlige War Fighting operationer, der spænder uden for mindre<br />
træfninger der måtte forekomme i forbindelse med løsningen af de mulige opgaver under<br />
Petersbergaftalen.<br />
UKLASSIFICERET<br />
96
UKLASSIFICERET<br />
KAPITEL 8<br />
KONKLUSION<br />
8. KONKLUSION<br />
Hegemonimodellen har været anvendt, <strong>som</strong> den gennemgående ledelinje gennem hele<br />
undersøgelsen. Men i den forbindelse er det vigtigt hele tiden at holde sig for øje, at modellen<br />
udelukkende skal ses <strong>som</strong> et analytisk redskab, der opdeler EU kunstigt i områderne<br />
politik, økonomi samt militær. I virkeligheden er disse områder næppe uadskillelige, og<br />
<strong>som</strong> det også fremgår af ovenstående fremstilling lapper områderne i høj grad ind over<br />
hinanden. Det vil i realiteten næppe være muligt at forestille sig økonomiske og militære<br />
spørgsmål behandlet uden at det politiske aspekt inddrages. Alligevel er det muligt at anvende<br />
den simplificerede udgave af virkeligheden, <strong>som</strong> en teoretisk model reelt udgør, idet<br />
dette gør det muligt at fokusere på afgørende punkter, der kan forklare og tydeliggøre<br />
vanskeligt gennemskuelige hændelsesforløb.<br />
De facto–<strong>aktør</strong> kontra modellen. Vi har i hegemonimodellen identificeret en række egenskaber,<br />
<strong>som</strong> skal gøre EU til <strong>international</strong> <strong>aktør</strong>. Det kan med rette argumenteres, at EU –<br />
selv om organisationen ikke opfylder alle hegemonimodellens forudsætninger – alligevel<br />
fremstår <strong>som</strong> en <strong>international</strong> <strong>aktør</strong>, om end på andre forudsætninger end de i modellen<br />
opstillede.<br />
Det er i det ovenstående konstateret, at EU i forbindelse med rollen <strong>som</strong> <strong>international</strong> <strong>aktør</strong><br />
har sin stærkeste kapacitet indenfor det økonomiske område. Dermed ikke sagt, at der<br />
ikke kan være forbedringer indenfor dette område, idet EU stadig ikke udnytter sit fulde<br />
økonomiske potentiale, men snærende beslutningsprocedurer samt landenes særinteresser<br />
præger stadig dette område. En lang række beslutninger træffes stadig på det mellemstatslige<br />
område, hvilket svækker unionens muligheder for at handle rationelt og effektivt. I<br />
f.m. handelsaftaler og støtteprojekter til kriseområder har EU oparbejdet en decideret ekspertise,<br />
<strong>som</strong> andre nationer og organisationer trækker på. Således går stort set al hjælp til<br />
det tidligere kriseområde på Balkan fra <strong>international</strong>e organisationer og større nationer<br />
gennem EU.<br />
Dele af det store økonomiske potentiale kunne – såfremt EU’s medlemslande havde viljen<br />
– anvendes til at udbygge og indhente de konstaterede manglende militære kapaciteter for<br />
at kunne agere i rollen <strong>som</strong> <strong>international</strong> <strong>aktør</strong>. Den politiske vilje til at anvende EU militært<br />
synes at være til stede, men der spores ikke den fornødne folkelige opbakning i medlemslandene<br />
til at gennemføre det nødvendige afsavn i form af en øget finansiering af<br />
dette projekt på bekostning af andre af velfærdsstatens privilegier.<br />
EU har gennem de seneste år ført en aktiv udenrigspolitik m.h.p. at gøre sig gældende i<br />
<strong>international</strong>e fora – typisk i krisepunkter, så<strong>som</strong> Balkan og senest Palæstina/Israelkonflikten.<br />
EU’s manglende gennemslagskraft indenfor krisestyringen på disse<br />
områder vurderes for en stor dels vedkommende at kunne tilskrives EU’s manglende kapacitet<br />
på det militære område. De militære tiltag, der indenfor unionen umiddelbart er sat i<br />
værk m.h.p. udligne erkendte mangler, vurderes ikke at have det tilstrækkelige omfang,<br />
<strong>som</strong> tilgodeser, at unionen fremover vil kunne agere <strong>som</strong> en <strong>international</strong> <strong>aktør</strong>. Dette for-<br />
UKLASSIFICERET<br />
97
UKLASSIFICERET<br />
hold forstærkes af de komplicerede beslutningsprocesser såvel indenfor <strong>som</strong> udenfor den<br />
militære ”søjle” af EU. Alene det faktum, at beslutningen om indsættelse af styrker i krisestyringsindsatser<br />
skal vedtages mellemstatsligt og tildelingen af styrker til indsats, besværliggør<br />
en rettidig og effektiv militær indsats.<br />
Idet den militære kapacitet ikke er de facto opstillet m.h.p. at varetage unionens territoriale<br />
forsvar samt ydre sikkerhed vil en yderligere forstærkning af styrkerne til en krisestyringsindsats<br />
i hegemonimodellens teoretiske forudsætninger aldrig opfylde kravet til en <strong>international</strong><br />
<strong>aktør</strong>s muligheder for angreb og forsvar og i sidste ende ”War Fighting Capability.”<br />
Man kunne argumentere for, at denne evne ikke er nødvendig, idet EU gennem sin krisestyringskapacitet<br />
på det politiske, økonomiske og militære område netop søger at hindre<br />
konflikter i at opstå ved en målrettet indsats i tid og rum. EU eliminerer ved en sådan udadvendt<br />
indsats på krisestyring<strong>som</strong>rådet potentielle trusler imod unionens territorium. Unionen<br />
har ofte fremført, at den bedste løsning på potentielle konflikter måtte være ”opdragelse”<br />
til demokrati samt fredelig samhandel.<br />
Det vurderes dog, at EU med de mål, <strong>som</strong> man har sat sig m.h.t. opnåelse af militære kapaciteter,<br />
ikke er tilstrækkeligt ambitiøse, idet der kun vil være styrker til rådighed til løsning<br />
af én til to mindre konflikter samtidigt.<br />
EU har således på nuværende tidspunkt ingen Warfighting Capability, <strong>som</strong> vi indledningsvis<br />
ønskede at undersøge. Det er på nuværende tidspunkt ikke muligt at se denne kapacitet<br />
udbygget indenfor den nærmeste fremtid, da dette ville overskride mandatet i Petersbergaftalen.<br />
Først når krisestyringsberedskabet jf. Petersbergopgaverne er på plads, vil<br />
EU politisk være i stand til at foretage det næste skridt i retning af en egentlig Warfighting<br />
Capability, <strong>som</strong> både kunne omfatte et eventuelt territorialt forsvar af Europa (forsvar)<br />
samt evnen til en eventuel magtprojektion på globalt plan (angreb).<br />
En af de vigtigste kapaciteter, der er blevet identificeret i f.m. den hegemoniske model er<br />
viljen til at foretage de nødvendige tiltag i f.m. den politiske, økonomiske og militære beslutningsproces.<br />
Ved gennemførelse af Peterbergaftalen har unionen vist vilje til at anskaffe<br />
militære kapaciteter, <strong>som</strong> gør organisationen delvis i stand til at gennemføre en krisestyringsoperation<br />
i det <strong>eu</strong>ropæiske nærområde. Viljen til at gennemføre Peterbergopgaverne,<br />
<strong>som</strong> de er defineret, vurderes at være fast, og det er indtrykket, at organisationen i<br />
øjeblikket ser sig om efter udfordringer, <strong>som</strong> vil kunne bekræfte unionens handlekraft indenfor<br />
dette område. Dette er så meget mere vigtigt, <strong>som</strong> det vil befæste EU’s rolle <strong>som</strong><br />
<strong>international</strong> <strong>aktør</strong> med potentiale til at styre begrænsede udfordringer på krisestyring<strong>som</strong>rådet<br />
ved såvel politiske, økonomiske men ikke mindst med militære midler.<br />
Det kan derfor konkluderes, at EU ud fra den anvendte hegemonimodel for nærværende<br />
ikke lever op til kravene i modellen m.h.p. at kunne tilskrives de relevante karakteristika,<br />
<strong>som</strong> er gældende for en <strong>international</strong> <strong>aktør</strong>.<br />
Man kan ud fra empirien og de teoretiske overvejelser forestille sig tre overordnede scenarier.<br />
Spændende fra et scenarium, <strong>som</strong> beskriver en tilbagegang for unionen – måske ligefrem<br />
opløsningstendenser – over en fastfrysning af de nuværende forhold til en videreførelse<br />
og eventuelt redefinering af den påbegyndte proces. De to første scenarier forekommer<br />
for nærværende ikke sandsynlige, hvorfor det ville være af ren akademisk interesse<br />
at vider<strong>eu</strong>dvikle disse. Alt tyder på, at den påbegyndte proces vil fortsætte. Oven i<br />
købet vil man kunne tænke sig, at visse aktiviteter vil accelerere ud over det allerede aftalte.<br />
Dette har været kendetegnende for udviklingen af EU i den seneste årrække, og et<br />
UKLASSIFICERET<br />
98
UKLASSIFICERET<br />
sådant ”kvantespring”, <strong>som</strong> unionen har oplevet på det udenrigs– og sikkerhedspolitiske<br />
område, ville kunne forekomme igen. Den fart, med hvilken FUSP’en siden 1999 er blevet<br />
gennemført i unionen, viser, at såfremt det rette incitament til fremskyndelse af procedurerne<br />
mod mere union er til stede, så vil det være muligt at fremme processen. I dette tilfælde<br />
var det krisen i Kosovo, <strong>som</strong> blev den direkte anledning til medlemslandenes konsensus<br />
om nødvendigheden af en fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik for unionen. Desuden<br />
var det nødvendigt med et fælles referencepunkt – repræsenteret af Den Høje Repræsentant<br />
– <strong>som</strong> andre <strong>aktør</strong>er på det <strong>international</strong>e arena kunne henvende sig til.<br />
Indførelsen af FUSP i EU sammenhæng styrker uden tvivl EU’s rolle <strong>som</strong> <strong>international</strong><br />
<strong>aktør</strong>, men der må stilles spørgsmålstegn ved, hvorvidt indførelsen af den fælles udenrigs–<br />
og sikkerhedspolitik vil være nok – jf. den anvendte teoretiske model – til at kunne<br />
definere EU <strong>som</strong> en fuldgyldig <strong>international</strong> <strong>aktør</strong>. Spørgsmålet om EU vil kunne hamle op<br />
med andre vægtige <strong>aktør</strong>er på den <strong>international</strong>e arena er relevant. Her tænkes i første<br />
omgang på USA, <strong>som</strong> besidder et strategisk militært potentiale, <strong>som</strong> ikke overgås af andre<br />
stater på kloden. Dette vurderes ikke på nuværende tidspunkt at være tilfældet, idet EU<br />
mangler mange af de kapabiliteter, <strong>som</strong> USA besidder. En af de væsentligste mangler er<br />
evnen til at kunne projicere magt globalt. Det, <strong>som</strong> i realiteten definerer en <strong>international</strong><br />
<strong>aktør</strong> jf. den realistiske skole. Der er således lang vej igen, før EU har styrket den indre<br />
struktur i en retning, hvor unionen ved enkle og fælles procedurer magtpolitisk kan manifestere<br />
sig i konkurrence med andre <strong>international</strong>e <strong>aktør</strong>er på den <strong>international</strong>e arena.<br />
Det vil være for tidligt på nuværende tidspunkt at sige noget konkret om, hvorvidt EU på<br />
sigt kan udvikle sig til en overstatslig enhed med fælles forfatning og regering. Hvad, man<br />
derimod kan iagttage, er, at EU med større og større hastighed har bevæget sig i retning<br />
af en sådan løsning. Politisk har der efter den kolde krigs ophør vist sig en vilje til at samordne<br />
de <strong>eu</strong>ropæiske beslutningsprocesser i unionen i en sådan grad, at selv lande <strong>som</strong><br />
England, Frankrig og Tyskland har fundet fodslag.<br />
Afslutningsvis er det opfattelsen, at med den udviste vilje, og såfremt EU forholder sig til<br />
sine manglende strategiske kapaciteter samt får fastlagt de koordinations– og styringsmæssige<br />
problemer, <strong>som</strong> er anført tidligere, så vil EU på mellemlang til lang sigt kunne<br />
blive en meget væsentlig og troværdig <strong>aktør</strong> i relation til at kunne sætte handling bag sine<br />
ord gennem en fælles udenrigs– og sikkerhedspolitik – også i relation til hegemonimodellen.<br />
UKLASSIFICERET<br />
99
Vigtige kilder:<br />
UKLASSIFICERET<br />
LITTERATURLISTE<br />
Den <strong>eu</strong>ropæiske forsvarsdimension. DUPI 2001.<br />
Bogen indgår i rækken af studier ved DUPI omhandlende ”Europæisk forsvar”. Kilden<br />
fremstår meget troværdig og behandler på en grundig og let læselig måde problemstillingerne<br />
relateret til den <strong>eu</strong>ropæiske forsvarsdimension.<br />
Udviklingen i EU siden 1992. DUPI 2000.<br />
Beskriver veldokumenteret om den historiske udvikling af EU fra 1992 til begyndelsen af<br />
2000. Specielt kapitel tre der beskriver EU’s udvikling ud fra et sikkerheds– og forsvarspolitisk<br />
perspektiv er anvendt. Kilden vurderes at være meget troværdig.<br />
Frede P. Jensen Den Vest<strong>eu</strong>ropæiske Union (WEU). SNU 2. udgave 1994.<br />
Beskriver veldokumenteret og let læseligt om forhold relateret til WEU. Kilden fremstår<br />
meget troværdigt henset til forlag samt forfatterens ekspertise på området.<br />
Foredrag og konsultation ved oberst Søren Lyder Jacobsen, CIO/OPS/EXE<br />
Branch/EUMS.<br />
Obersten beskæftiger sig dagligt med strukturerne i og omkring den militære dimension af<br />
FUSP, tillægges denne kilde megen vægt. Kilden fremstår grundet sin erfaring, placering<br />
og viden <strong>som</strong> værende en meget troværdig kilde.<br />
Af mindre vigtige og kontrolkilder er anvendt:<br />
Dansk og <strong>eu</strong>ropæisk sikkerhed. SNU 1995.<br />
Dansk Udenrigspolitisk Institut (DUPI) Udviklingen i EU siden 1992 på de områder, der<br />
er omfattet af de danske forbehold. København 2000 (DUPI 2000).<br />
Bestillingsværk (af regeringen) vedr. de danske forbehold. Fyldt med mange faktuelle oplysninger<br />
om økonomiske, militære og retlige forhold især m.h.p. den danske forbehold.<br />
Udgivet af DUPI regnes derfor for at være seriøst.<br />
Commision of the European Communities ”Response to the Challenges of Globalisation:<br />
A Study on the International Monetary and Financial System and on Financing for<br />
Development. Working Document from the Commission Services.” Bryssel 13. februar<br />
2002.<br />
Forsvarsministeriet, Baggrundsnotat omhandlende ESDI/ESDP/WEU og Udkast til<br />
rapport fra formandsskabet om FUSP.<br />
Kilderne er arbejdspapirer til støtte for sagsbehandling internt i Ministeriet. Kilderne tilægges<br />
vægt, men er alene anvendt <strong>som</strong> kontrol kilder.<br />
Rachel Anne Lutz Military Capabilities for a European Defence DUPI 2001.<br />
Kilden analyserer kapabiliteterne i EU og medlemslandene i lyset af egne forventninger.<br />
Kilden er anvendt <strong>som</strong> kontrol kilde, idet den anvendt analyse model ikke kan applikeres<br />
på den i specialet anvendte analyse model. Kilden fremstår <strong>som</strong> værende vel gennemarbejdet<br />
og dokumenteret og troværdig.<br />
Morgenavisen Jyllandsposten.<br />
Avisen anses for at være en seriøs og dybdegående avis, hvorfor kilden er tillagt vægt.<br />
Helsinki Force Catalouge (HFC) version 2000, The Helsinki Headline Catalouge<br />
(HHC), The Helsinki Headline Goal Catalouge (HGC) og The Toolbox Paper.<br />
Er alle anvendt <strong>som</strong> faktuelle kilder, idet de repræsenterer EU’s officielle ønsker og aktuelle<br />
stade.<br />
100<br />
UKLASSIFICERET
UKLASSIFICERET<br />
På sporet af <strong>eu</strong>ropæisk sikkerhed? Atlantsammenslutningen 2000.<br />
Kilden fremstår <strong>som</strong> et kvalitativ indlæg i debatten om den <strong>eu</strong>ropæiske sikkerhed. Kilden<br />
virker troværdigt henset til respektive forfattere, og er anvendt <strong>som</strong> inspirator samt kontrol<br />
kilde.<br />
Lykke Friis Krudt og kugler? EU’s forsvarsdimension. DUPI 2001<br />
(indgår også <strong>som</strong> kapitel i Lykke Friis Den <strong>eu</strong>ropæiske byggeplads. Fra fælles mønt til<br />
<strong>eu</strong>ropæisk forfatning 2001).<br />
Kilden fremstår <strong>som</strong> en meget let læselig og forklarende kilde der belyser emnet. Kilden<br />
fremstår meget troværdigt henset til forlaget samt forfatterens ekspertise inden for EU <strong>som</strong><br />
et hele.<br />
Lykke Friis & Anna Murphy Negotiating in a time of crisis: The EU’s response to the<br />
military conflict in Kososvo DUPI 2001/9<br />
Ole Nyeng ”Den bløde supermagt” weekendavisen 1.–7. marts 2002<br />
Artikel, <strong>som</strong> viser den nyeste diskussion i f.m. EU’s politiske, økonomiske og militære<br />
svagheder.<br />
Erling Olsen Baggrunden for ØMU’en og dens gradvise indførelse. December 1998.<br />
Absolut grundlæggende og let forståelig indførelse i ØMU’ens baggrund.<br />
Sten Rynning ”EU’s sikkerhedspolitiske rolle. Nye perspektiver og konsekvenser for<br />
Danmark” i Militært Tidsskrift, 4/2000, side 418– 428<br />
Karsten Skjalm En stadig tættere union? ØMU’en og den politiske integration. DUPI<br />
Working Paper 2000/5.<br />
Karsten Skjalm ØMU. Baggrund og perspektiver. DUPI 6/1998.<br />
Traktaten om Den Europæiske Union.<br />
Kilden byder faktuelle og konkrete oplysninger om EU og WEU.<br />
Kristoffer M. Viveke Stormagterne og den <strong>eu</strong>ropæiske sikkerhed. DUPI 1999.<br />
Kilden fremstår <strong>som</strong> en objektiv beskrivelse, og er anvendt primært med sigte på at beskrive<br />
ESDP historiske udvikling. Kilden tillægges troværdighed henset til forlag.<br />
Teoretisk litteratur<br />
Barry Buzan People, States and Fear London/New York 1991<br />
En klassiker indenfor politologisk forskning. Seriøs afhandling, <strong>som</strong> er brugt særligt til at<br />
belyse den teoretiske diskussion i f.m. emnet.<br />
Lykke Friis Den Tyske Magt 1994<br />
Friis kandidatafhandling fra Københavns Universitet. Er især brugt med henblik på den<br />
teoretiske diskussion og udviklingen af en brugbar model til foreliggende afhandling. Meget<br />
teori–tung.<br />
Leksikon i Statskundskab, 1997.<br />
Opslagsværk om de gængse teorier anvendt indenfor politologien. Anvendt til at forklare<br />
politologiske grundbegreber.<br />
Hans Mouritzen At forklare <strong>international</strong> politik 1999.<br />
Grundlæggende værk om de gængse teorier anvendt indenfor politologien. Anvendt til at<br />
forklare politologiske grundbegreber.<br />
Petersen & Skak Teorier om <strong>international</strong> politik 1998<br />
Grundlæggende værk om de gængse teorier anvendt indenfor politologien. Anvendt til at<br />
forklare politologiske grundbegreber.<br />
UKLASSIFICERET<br />
101
UKLASSIFICERET<br />
Charles Tilly Coercion, Capital and European States 1990<br />
Klassisk værk om staters opståen og betingelserne for deres dannelse i et historisk perspektiv.<br />
Internethenvisninger<br />
Sten Rynning ”Problemer i periferien? EU og forsvarspolitikken” Nyhedsbrev nr. 7<br />
august 2000.<br />
www.copri.dk/dansk_intro/artikler/problemer%20%20perifirien%20%20EU%20og%20fo<br />
rsvarspolitikken.doc (12. februar 2002).<br />
Nedenstående EU–institutioners hjemmesider samt Folketingets EU–oplysning er anvendt<br />
til redegørelse i kapitel 3 og 4. Forud for anvendelsen er de ”krydschecket” m.h.p. at kontrollere<br />
faktuelle uoverensstemmelser. Det har kunnet konstateres, at deres faktuelle indhold<br />
er sammenfaldende. Derimod er de enkeltes institutionernes ”tilgangsvinkel” til de<br />
anvendte områder forskellige, hvilket ses <strong>som</strong> et ganske glimrende supplement i f.m. analysen<br />
af EU institutionelle opbygning og beslutningsprocesser.<br />
http://www.<strong>eu</strong>roparl.<strong>eu</strong>.int (Europaparlamentets hjemmeside)<br />
http://www.<strong>eu</strong>ropa.<strong>eu</strong>.int/index_da.htm (Europakommissionens Generalsekretariat)<br />
http://ue.<strong>eu</strong>.int/newsroom/NewMain.asp?LANG=9 (Rådet for Den Europæiske Union)<br />
http://www.<strong>eu</strong>–oplysningen.dk/ (Folketingets EU–oplysning)<br />
UKLASSIFICERET<br />
102
Bilag 1 Den hegemoniske model<br />
ær ressource<br />
stemet<br />
minere<br />
Umodent anarki<br />
Militær magt<br />
(evne + vilje til at angribe og<br />
forsvare)<br />
kere tiltag<br />
d statens<br />
ationel magt)<br />
e<br />
Primær ressource<br />
Sekundær ressource<br />
Økonomisk magt<br />
- råstoffer<br />
- kontrol over marked<br />
- kompetitive fordele<br />
- vilje til at lede<br />
UKLASSIFICERET<br />
Hegemoni<br />
UKLASSIFICERET<br />
Politisk magt<br />
- opretholde systemet<br />
- opbygning/styring af<br />
regimer (strukturel magt<br />
- evne til at blokere<br />
initiativer<br />
- asymmetrisk<br />
interdependens<br />
- vilje til at lede<br />
Modent anarki<br />
Primær ressource Primær ressou<br />
Sekundær ressource<br />
Militær magt<br />
(deltagelse i multinationale<br />
aktioner)<br />
Økonomisk m<br />
- Opbygnin<br />
regimer (s<br />
- Kontrol ov<br />
valutakurs<br />
- Kompetiti<br />
- Informatio<br />
informatio<br />
- Uddannels<br />
- Asymmetr<br />
interdepen<br />
- Teknologi<br />
- vilje til at<br />
Kilde: Lykke Friis Den Tyske Magt 1994, side 191.<br />
103
Bilag 2 Den tetrapolære model<br />
A<br />
Systemisk pol<br />
Ikke–pol<br />
Kilde: Hans Mouritzen At forklare <strong>international</strong> politik 1999, side 42.<br />
B<br />
UKLASSIFICERET<br />
E<br />
UKLASSIFICERET<br />
Systemisk polaritet: Tetrapolær (4 poler)<br />
Omgivelsespolariteter for:<br />
A: Bipolær (symmetrisk)<br />
B: Tripolær<br />
C: Bipolær (symmetrisk)<br />
D: Bipolær (asymmetrisk)<br />
E: Unipolær<br />
C<br />
D<br />
Stærk magtprojektion<br />
Mindre stærk magtprojektion<br />
104
Bilag 3: Søjlerne<br />
UKLASSIFICERET<br />
UKLASSIFICERET<br />
105
Bilag 4: Det Europæiske Råd<br />
UKLASSIFICERET<br />
UKLASSIFICERET<br />
106
Bilag 5: Rådet for Den Europæiske Union<br />
UKLASSIFICERET<br />
UKLASSIFICERET<br />
107
Bilag 6: Europakommissionen<br />
UKLASSIFICERET<br />
UKLASSIFICERET<br />
108
Bilag 7: Europaparlamentet<br />
UKLASSIFICERET<br />
UKLASSIFICERET<br />
109
Bilag 8: EF–Domstolen<br />
UKLASSIFICERET<br />
UKLASSIFICERET<br />
110
Bilag 9: Den Fælles beslutningsprocedure<br />
UKLASSIFICERET<br />
UKLASSIFICERET<br />
111
Bilag 10: Samarbejdsproceduren<br />
UKLASSIFICERET<br />
UKLASSIFICERET<br />
112