en analyse af den statslige regulering og ankesystemet - Social
en analyse af den statslige regulering og ankesystemet - Social
en analyse af den statslige regulering og ankesystemet - Social
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
Det specialiserede socialområde<br />
Juni 2011<br />
Det specialiserede socialområde<br />
– <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong><br />
<strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong><br />
Juni 2011
Det specialiserede socialområde<br />
– <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong><br />
<strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong><br />
Juni 2011<br />
Ind<strong>en</strong>rigs- <strong>og</strong> Sundhedsministeriet<br />
KL<br />
<strong>Social</strong>ministeriet<br />
Finansministeriet
Det specialiserede socialområde<br />
- <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong><br />
Juni 2011<br />
I tabeller kan <strong>af</strong>runding medføre,<br />
at tall<strong>en</strong>e ikke summer til total<strong>en</strong>.<br />
Publikation<strong>en</strong> kan bestilles eller <strong>af</strong>h<strong>en</strong>tes hos:<br />
Ros<strong>en</strong>dahls – Schultz Distribution<br />
Herstedvang 10,<br />
2620 Albertslund<br />
T 43 22 73 00<br />
F 43 63 19 69<br />
E Distribution@ros<strong>en</strong>dahls-schultzgr<strong>af</strong>isk.dk<br />
www.ros<strong>en</strong>dahls-schultzgr<strong>af</strong>isk.dk<br />
H<strong>en</strong>v<strong>en</strong>delse om publikation<strong>en</strong><br />
kan i øvrigt ske til:<br />
Finansministeriet<br />
C<strong>en</strong>ter for kommuneøkonomi, styring <strong>og</strong> socialområdet<br />
Christiansborg Slotsplads 1<br />
1218 Køb<strong>en</strong>havn K<br />
T 33 92 33 33<br />
Omslag: BGRAPHIC<br />
Tryk: Ros<strong>en</strong>dahls-Schultz Gr<strong>af</strong>isk<br />
Oplag: 1.500<br />
Pris: 150 kr. inkl. moms<br />
ISBN: 978-87-7856-985-1<br />
Elektronik Publikation:<br />
ISBN: 978-87-7856-986-8<br />
Publikation<strong>en</strong> kan h<strong>en</strong>tes på<br />
Finansministeriets hjemmeside:<br />
www.fm.dk
Indhold<br />
Del I. Indledning <strong>og</strong> samm<strong>en</strong>fatning .............................................................................. 7<br />
1. Indledning ............................................................................................................... 9<br />
1.1 Baggrund ........................................................................................................ 9<br />
1.2 Formål............................................................................................................. 9<br />
1.3 Organisering mv. ............................................................................................ 10<br />
2. Samm<strong>en</strong>fatning....................................................................................................... 13<br />
2.1 Udvikling<strong>en</strong> på det specialiserede socialområde ........................................... 14<br />
2.2 Aktører <strong>og</strong> rammer.......................................................................................... 15<br />
2.3 Erfaringer fra praksis ...................................................................................... 20<br />
2.4 Analyse <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s praksis ................................................................. 24<br />
Del II. Udvikling i udgifter <strong>og</strong> ankesager ........................................................................ 29<br />
3. Udvikling<strong>en</strong> i udgifter <strong>og</strong> ankesager ....................................................................... 31<br />
3.1 Klager til de sociale nævn .............................................................................. 31<br />
3.2 Klager til Ankestyrels<strong>en</strong> .................................................................................. 33<br />
3.3 Udgifter <strong>og</strong> aktiviteter – udvalgte områder ..................................................... 35<br />
Del III. Aktører <strong>og</strong> rammer på det specialiserede socialområde ................................... 39<br />
4. C<strong>en</strong>trale aktører...................................................................................................... 41<br />
4.1 Folketinget <strong>og</strong> socialminister<strong>en</strong> ...................................................................... 42<br />
4.2 Kommunerne .................................................................................................. 42<br />
4.3 Ankesystemet ................................................................................................. 43<br />
4.4 Andre kontrolorganer...................................................................................... 44<br />
5. C<strong>en</strong>trale principper på det sociale område............................................................. 47<br />
5.1 Principper i service- <strong>og</strong> retssikkerhedslov<strong>en</strong>.................................................. 47<br />
5.2 Krav til udøvels<strong>en</strong> <strong>af</strong> skøn .............................................................................. 51<br />
5.3 Særlige krav til sagsbehandling mv................................................................ 53<br />
6. Ankesystemets formål, organisering mv................................................................. 55<br />
6.1 Formålet med det sociale ankesystem........................................................... 55<br />
6.2 Ankeinstansernes klagebehandling................................................................ 56<br />
6.3 Vejledning <strong>og</strong> praksiskoordinering ................................................................. 60<br />
7. Ankemyndighedernes beføjelser ............................................................................ 63<br />
7.1 Adgang til klage .............................................................................................. 63<br />
7.2 Kompet<strong>en</strong>cer på det specialiserede socialområde ........................................ 64<br />
7.3 Ankestyrels<strong>en</strong>s særlige kompet<strong>en</strong>cer på børneområdet................................ 67<br />
7.4 Prøvels<strong>en</strong>s omfang......................................................................................... 68<br />
7.5 Reaktionsmuligheder...................................................................................... 73<br />
7.6 Folketingets Ombudsmand <strong>og</strong> domstol<strong>en</strong>e.................................................... 75<br />
7.7 Ankesystemet <strong>og</strong> det kommunale tilsyn ......................................................... 76
8. Det kommunalpolitiske handlerum ......................................................................... 79<br />
8.1 Servicelov<strong>en</strong>s karakter <strong>af</strong> rammelov .............................................................. 79<br />
8.2 Kan eller skal-bestemmelser .......................................................................... 80<br />
8.3 Det kommunalpolitiske handlerum varierer.................................................... 80<br />
8.4 Kortlægning <strong>af</strong> servicelov<strong>en</strong> ........................................................................... 82<br />
8.5 Fastsættelse <strong>af</strong> lokalpolitiske retningslinjer.................................................... 85<br />
Del IV. Erfaringer fra praksis.......................................................................................... 87<br />
9. Erfaringer fra praksis .............................................................................................. 89<br />
9.1 Interview med c<strong>en</strong>trale aktører....................................................................... 89<br />
9.2 Styring g<strong>en</strong>nem servic<strong>en</strong>iveauer .................................................................... 89<br />
9.3 Kommunernes erfaringer med servic<strong>en</strong>iveauer ............................................. 90<br />
10. Barrierer for styring ................................................................................................ 95<br />
10.1 Barrierer for styring ........................................................................................ 95<br />
10.2 Udfordringer varierer mellem bestemmelser ................................................. 96<br />
10.3 Vanskelig oversættelse fra g<strong>en</strong>erelt til konkret .............................................. 96<br />
10.4 Svært at sænke servic<strong>en</strong>iveauer ................................................................... 97<br />
10.5 Udfordr<strong>en</strong>de helhedsori<strong>en</strong>teret indsats ......................................................... 97<br />
11. Relation<strong>en</strong> mellem ankesystem <strong>og</strong> kommuner ..................................................... 101<br />
11.1 Ankesystemets virke – indefra <strong>og</strong> udefra ...................................................... 101<br />
11.2 Samarbejde <strong>og</strong> læring ................................................................................... 107<br />
Del V. Analyse <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s praksis...................................................................... 113<br />
12. Formål <strong>og</strong> metode................................................................................................... 115<br />
12.1 Udvælgelse <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne ........................................................................... 115<br />
13. Nævn<strong>en</strong>es praksis .................................................................................................. 119<br />
13.1 Overblik over nævns<strong>af</strong>gørelser ...................................................................... 119<br />
13.2 Omfanget <strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong> i de sociale nævn...................................................... 122<br />
13.3 G<strong>en</strong>stand for <strong>af</strong>gørelserne.............................................................................. 127<br />
13.4 Begrundelser for <strong>af</strong>gørelserne........................................................................ 129<br />
13.5 Konsekv<strong>en</strong>ser <strong>af</strong> nævns<strong>af</strong>gørelserne............................................................. 132<br />
13.6 Mønstre de sociale nævn imellem.................................................................. 134<br />
13.7 H<strong>en</strong>visninger til princip<strong>af</strong>gørelser mv. ............................................................ 140<br />
14. Ankestyrels<strong>en</strong>s praksis ........................................................................................... 141<br />
14.1 Overblik over princip<strong>af</strong>gørelserne................................................................... 141<br />
14.2 Omfanget <strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong> i Ankestyrels<strong>en</strong> ......................................................... 143<br />
14.3 G<strong>en</strong>stand for <strong>af</strong>gørelserne.............................................................................. 149<br />
14.4 Begrundelser for <strong>af</strong>gørelserne........................................................................ 150<br />
14.5 Konsekv<strong>en</strong>ser <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne........................................................................ 152<br />
14.6 Sagernes forløb i principielle sager ................................................................ 155
15. Eg<strong>en</strong>driftsager......................................................................................................... 159<br />
15.1 Konsekv<strong>en</strong>ser <strong>af</strong> eg<strong>en</strong>drift<strong>af</strong>gørelser ............................................................. 160<br />
16. Mønstre i ankepraksis............................................................................................. 163<br />
16.1 Prøvels<strong>en</strong>s int<strong>en</strong>sitet ...................................................................................... 163<br />
16.2 Ankesystemet <strong>og</strong> det kommunale servic<strong>en</strong>iveau ........................................... 165<br />
16.3 Ændringer med økonomiske konsekv<strong>en</strong>ser................................................... 166<br />
16.4 Styring <strong>af</strong> d<strong>en</strong> samlede indsats ...................................................................... 167
Del I.<br />
Indledning <strong>og</strong> samm<strong>en</strong>fatning
Kapitel Fejl!<br />
Ing<strong>en</strong> tekst<br />
med d<strong>en</strong><br />
anførte<br />
typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i<br />
dokum<strong>en</strong>tet.<br />
Fejl! Ing<strong>en</strong> tekst med d<strong>en</strong> anførte typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i dokum<strong>en</strong>tet.<br />
1
Kapitel 1 Indledning<br />
1. Indledning<br />
1.1 Baggrund<br />
Kommunerne har med kommunalreform<strong>en</strong> fået det samlede ansvar for det sociale område,<br />
herunder det specialiserede socialområde, som omfatter udsatte børn <strong>og</strong> unge, udsatte<br />
voksne samt børn <strong>og</strong> voksne med handicap.<br />
Samling<strong>en</strong> <strong>af</strong> myndigheds-, forsynings- <strong>og</strong> finansieringsansvar har givet kommunerne bedre<br />
muligheder for at fastlægge klare rammer, vilkår <strong>og</strong> målsætninger for opgaveløsning<strong>en</strong> – både<br />
i faglig <strong>og</strong> i økonomisk h<strong>en</strong>se<strong>en</strong>de.<br />
Kommunernes udgifter på det specialiserede socialområde er imidlertid steget med knap 1<br />
mia. kr. årligt de s<strong>en</strong>ere år. Udgifterne på området udgjorde i 2010 i størrelsesord<strong>en</strong><strong>en</strong> 44<br />
mia. kr. (11-pl).<br />
Regering<strong>en</strong> <strong>og</strong> KL er <strong>en</strong>ige om, at kommunerne skal fortsætte indsats<strong>en</strong> med at få styr på<br />
udgiftsudvikling<strong>en</strong> på det specialiserede socialområde. Derfor har regering<strong>en</strong> <strong>og</strong> KL i forlængelse<br />
<strong>af</strong> de foregå<strong>en</strong>de års <strong>af</strong>taler om kommunernes økonomi lanceret <strong>en</strong> række fælles initiativer,<br />
der skal understøtte styring<strong>en</strong> <strong>af</strong> området.<br />
Med <strong>af</strong>tal<strong>en</strong> om kommunernes økonomi for 2011 var regering<strong>en</strong> <strong>og</strong> KL <strong>en</strong>ige om at g<strong>en</strong>nemføre<br />
<strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> styring<strong>en</strong> <strong>af</strong> det specialiserede socialområde. Herunder med særligt fokus<br />
på, hvordan d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> på området understøtter kommunernes muligheder for at<br />
styre <strong>og</strong> prioritere. D<strong>en</strong>ne rapport er et resultat <strong>af</strong> analys<strong>en</strong>.<br />
1.2 Formål<br />
Der fremgår følg<strong>en</strong>de <strong>af</strong> <strong>af</strong>tal<strong>en</strong> om kommunernes økonomi for 2011:<br />
Analys<strong>en</strong> skal blandt andet kortlægge d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>af</strong> området. Samtidig skal det<br />
undersøges, hvordan d<strong>en</strong> nuvær<strong>en</strong>de <strong>regulering</strong> understøtter kommunernes muligheder for<br />
at styre <strong>og</strong> prioritere, sikre <strong>en</strong>kelthed <strong>og</strong> g<strong>en</strong>nemskuelighed for borgere <strong>og</strong> medarbejdere,<br />
samt giver stat <strong>og</strong> kommuner muligheder for at følge op på resultater. Analys<strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemføres<br />
under h<strong>en</strong>syn til <strong>en</strong> fortsat fastholdelse <strong>af</strong> princippet om det konkrete individuelle skøn i visitation<strong>en</strong><br />
samt et fokus på borger<strong>en</strong>s retssikkerhed.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 9
10<br />
Kapitel 1 Indledning<br />
Ind<strong>en</strong> for det overordnede formål med at kortlægge d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> på området <strong>og</strong><br />
<strong>af</strong>dække, hvordan d<strong>en</strong> nuvær<strong>en</strong>de <strong>regulering</strong> understøtter kommunernes muligheder for at<br />
styre <strong>og</strong> prioritere, har analys<strong>en</strong> h<strong>af</strong>t et tredelt fokus:<br />
1. D<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> med fokus på det handlerum, som kommunerne kan agere ind<strong>en</strong>for,<br />
<strong>og</strong> de muligheder, som kommunerne har for at styre området.<br />
2. Kommunernes praksis med fokus på, hvordan kommunerne agerer ind<strong>en</strong> for det handlerum,<br />
som d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>af</strong> området efterlader.<br />
3. Ankesystemets organisering <strong>og</strong> praksis, herunder <strong>ankesystemet</strong>s betydning for det<br />
handlerum, som kommunerne agerer ind<strong>en</strong>for.<br />
1.3 Organisering mv.<br />
Analys<strong>en</strong> er g<strong>en</strong>nemført <strong>af</strong> <strong>en</strong> arbejdsgruppe bestå<strong>en</strong>de <strong>af</strong> repræs<strong>en</strong>tanter fra KL, <strong>Social</strong>ministeriet,<br />
Ind<strong>en</strong>rigs- <strong>og</strong> Sundhedsministeriet <strong>og</strong> Finansministeriet.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> <strong>og</strong> de sociale nævn har bidraget med baggrundsnotater om ankemyndighedernes<br />
organisering, opgaver <strong>og</strong> beføjelser.<br />
Derudover har arbejdsgrupp<strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemført interview med otte kommuner, to sociale nævn<br />
samt Ankestyrels<strong>en</strong>.<br />
Rambøll Managem<strong>en</strong>t Consulting har <strong>en</strong>dvidere bidraget til undersøgels<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s<br />
praksis i kr<strong>af</strong>t <strong>af</strong> <strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemgang <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser fra de sociale nævn <strong>og</strong> fra Ankestyrels<strong>en</strong> samt<br />
<strong>af</strong>gørelser truffet i medfør <strong>af</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>s eg<strong>en</strong>driftkompet<strong>en</strong>ce på børneområdet.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel Fejl!<br />
Ing<strong>en</strong> tekst<br />
med d<strong>en</strong><br />
anførte<br />
typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i<br />
dokum<strong>en</strong>tet.<br />
Fejl! Ing<strong>en</strong> tekst med d<strong>en</strong> anførte typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i dokum<strong>en</strong>tet.<br />
1
Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />
2. Samm<strong>en</strong>fatning<br />
Rapport<strong>en</strong> indledes med <strong>en</strong> kort g<strong>en</strong>nemgang <strong>af</strong> udvikling<strong>en</strong> i udgifter <strong>og</strong> klager på det specialiserede<br />
socialområde (del II), hvorefter der redegøres for de c<strong>en</strong>trale aktører <strong>og</strong> lovgivningsmæssige<br />
rammer (del III). I erfaringer fra praksis (del IV) præs<strong>en</strong>teres c<strong>en</strong>trale pointer<br />
fra interview med kommuner <strong>og</strong> ankemyndigheder. Afslutningsvis præs<strong>en</strong>teres hovedresultaterne<br />
fra Rambølls <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s <strong>af</strong>gørelser (del V).<br />
Fokus for analys<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s praksis er på d<strong>en</strong> ”almindelige” del <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>,<br />
hvor klagesager behandles i de sociale nævn, m<strong>en</strong>s Ankestyrels<strong>en</strong> behandler principielle eller<br />
g<strong>en</strong>erelle klagesager. Desud<strong>en</strong> vedrører analys<strong>en</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>s særlige beføjelser til at<br />
tage sager op <strong>af</strong> eg<strong>en</strong> drift på området for udsatte børn <strong>og</strong> unge. Analys<strong>en</strong> behandler således<br />
ikke Ankestyrels<strong>en</strong>s behandling <strong>af</strong> klager over børn- <strong>og</strong> ungeudvalg<strong>en</strong>es <strong>af</strong>gørelser (fx<br />
tvangsanbringelser) samt behandling <strong>af</strong> klager over magtanv<strong>en</strong>delse på voks<strong>en</strong>området.<br />
Der kan på baggrund <strong>af</strong> analys<strong>en</strong> samm<strong>en</strong>fattes følg<strong>en</strong>de hovedkonklusioner:<br />
Servicelov<strong>en</strong>s karakter <strong>af</strong> <strong>en</strong> rammelov indebærer, at der er tiltænkt d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte kommunalbestyrelse<br />
<strong>en</strong> fleksibilitet i samm<strong>en</strong>sætning<strong>en</strong> <strong>af</strong> løsninger <strong>og</strong> anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong> <strong>af</strong> faglige<br />
metoder. Det indebærer et handlerum til fx at fastlægge lokalpolitiske retningslinjer.<br />
Dette handlerum varierer mellem de <strong>en</strong>kelte bestemmelser i servicelov<strong>en</strong>.<br />
Ankesystemet spiller <strong>en</strong> c<strong>en</strong>tral rolle, når ankemyndighederne prøver kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser<br />
<strong>og</strong> blandt andet derved udfylder det fortolkningsrum, som servicelov<strong>en</strong> efterlader.<br />
Ankesystemet præciserer ig<strong>en</strong>nem d<strong>en</strong> retlige prøvelse <strong>af</strong> klagesager grænserne for<br />
kommunernes skøn <strong>og</strong> fastlægger dermed rækkevidd<strong>en</strong> <strong>af</strong> det kommunale handlerum.<br />
Langt de fleste klagesager behandles <strong>en</strong>deligt ved de sociale nævn, idet Ankestyrels<strong>en</strong><br />
al<strong>en</strong>e optager sager <strong>af</strong> principiel <strong>og</strong> g<strong>en</strong>erel karakter. Statistik over ankesager i de sociale<br />
nævn viser, at kommunernes <strong>af</strong>gørelse underk<strong>en</strong>des i hver fjerde klagesag – <strong>en</strong>t<strong>en</strong><br />
ved at nævnet hjemviser <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> til fornyet behandling i kommun<strong>en</strong> eller ved, at<br />
nævnet ændrer kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse.<br />
Når <strong>ankesystemet</strong> prøver <strong>en</strong> klage fra borgere, går myndighederne ofte ind i <strong>en</strong> int<strong>en</strong>siv<br />
retlig prøvelse <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse. Når <strong>ankesystemet</strong> ændrer kommunernes <strong>af</strong>gørelser,<br />
hviler disse <strong>af</strong>gørelser således ofte på <strong>en</strong> and<strong>en</strong> vurdering <strong>og</strong> vægtning <strong>af</strong> sag<strong>en</strong>s<br />
konkrete omstændigheder <strong>en</strong>d kommun<strong>en</strong> havde foretaget. Konkrete omstændigheder<br />
kan fx være familierelationer, transportforhold mv. Dette indikerer, at d<strong>en</strong> retlige prøvelse<br />
ofte går tæt på det kommunale skøn <strong>og</strong>/eller består i retlig prøvelse <strong>af</strong> kommunernes<br />
faglige vurderinger.<br />
Analys<strong>en</strong> viser, at de fleste sager i <strong>ankesystemet</strong> vedrører mindre udgiftstunge områder<br />
som for eksempel merudgiftsydelserne på børne- <strong>og</strong> voks<strong>en</strong>området samt hjælpemidler.<br />
Selvom der på andre områder er relativt færre sager (fx personlig støtte, botilbud <strong>og</strong><br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 13
14<br />
Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />
særlig støtte til børn <strong>og</strong> unge mv.) kan ankesager på disse områder være <strong>af</strong> principiel<br />
betydning for fremtidige <strong>af</strong>gørelser <strong>og</strong> have væs<strong>en</strong>tlige konsekv<strong>en</strong>ser for praksis.<br />
Analys<strong>en</strong> viser derudover, at kommunale servic<strong>en</strong>iveauer sjæld<strong>en</strong>t indgår i det grundlag,<br />
som <strong>ankesystemet</strong> træffer <strong>af</strong>gørelse på baggrund <strong>af</strong>. Dertil er der uklarhed om, hvordan<br />
økonomiske h<strong>en</strong>syn kan inddrages som et sagligt kriterium for <strong>af</strong>gørelser efter servicelov<strong>en</strong>.<br />
Interview med <strong>en</strong> række kommuner viser, at kommunerne g<strong>en</strong>erelt efterspørger <strong>en</strong> mere<br />
tilbagehold<strong>en</strong>de ankepraksis i forhold til at prøve kommunernes faglige vurderinger. Dertil<br />
efterspørger kommunerne <strong>en</strong> bedre dial<strong>og</strong> med <strong>ankesystemet</strong>, fx vedrør<strong>en</strong>de oplysningsniveauet<br />
for <strong>af</strong>gørelser.<br />
2.1 Udvikling<strong>en</strong> på det specialiserede socialområde<br />
I period<strong>en</strong> fra 2004 til 2010 har der været <strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemsnitlig årlig vækst på knap 1 mia. kr. i de<br />
samlede udgifter til det specialiserede socialområde. I 2010 brugte kommunerne ca. 44 mia.<br />
kr. på området, hvilket svarer til omkring <strong>en</strong> femtedel <strong>af</strong> de samlede kommunale serviceudgifter.<br />
Antallet <strong>af</strong> klager, der indgives til de sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>, er ligeledes steget kr<strong>af</strong>tigt<br />
fra 2007 til 2010.<br />
Antallet <strong>af</strong> sager i de sociale nævn på det sociale område er således steget med 75 pct. fra<br />
ca. 5.600 sager i 2007 til næst<strong>en</strong> 10.000 sager i 2010. Antallet <strong>af</strong> behandlede klager i 2007 er<br />
d<strong>og</strong> lavere <strong>en</strong>d niveauet fra 2004 til 2006, hvilket skal ses i lyset <strong>af</strong>, at nævnsopgaverne blev<br />
flyttet fra statsamterne til fem nye regionale statsforvaltninger i forbindelse med kommunalreform<strong>en</strong>.<br />
Antallet <strong>af</strong> sager, der bliver påklaget til Ankestyrels<strong>en</strong> på det sociale område, er tilsvar<strong>en</strong>de<br />
steget med 93 pct. fra ca. 600 klager i 2007 til 1.100 sager i 2010. Idet Ankestyrels<strong>en</strong> al<strong>en</strong>e<br />
optager sager <strong>af</strong> principiel <strong>og</strong> g<strong>en</strong>erel karakter <strong>af</strong>vises langt hovedpart<strong>en</strong>. I 2010 opt<strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong><br />
således 100 sager til behandling svar<strong>en</strong>de til 9 pct.<br />
Samtidig med stigning<strong>en</strong> i antallet <strong>af</strong> klagesager har andel<strong>en</strong> <strong>af</strong> de kommunale <strong>af</strong>gørelser,<br />
der underk<strong>en</strong>des (dvs. ændres eller hjemvises) i <strong>ankesystemet</strong> været n<strong>og</strong><strong>en</strong>lunde konstant.<br />
Ud <strong>af</strong> samtlige ca. 9.900 <strong>af</strong>gørelser, der blev behandlet i de sociale nævn på servicelov<strong>en</strong>s<br />
område i 2010, medførte godt hver fjerde klagebehandling således <strong>en</strong> underk<strong>en</strong>delse <strong>af</strong> d<strong>en</strong><br />
kommunale <strong>af</strong>gørelse (her<strong>af</strong> blev 9 pct. ændret <strong>og</strong> 17 pct. hjemvist).<br />
Der er ikke tegn på, at vækst<strong>en</strong> i klagesager har samm<strong>en</strong>hæng med et stig<strong>en</strong>de antal modtagere<br />
<strong>af</strong> hjælp. I period<strong>en</strong> ses blandt andet markante stigninger i antallet <strong>af</strong> klagesager vedrør<strong>en</strong>de<br />
merudgiftsydelserne, m<strong>en</strong>s antallet <strong>af</strong> modtagere har været marginalt fald<strong>en</strong>de.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />
2.2 Aktører <strong>og</strong> rammer<br />
Kommunerne har det fulde myndigheds-, forsynings- <strong>og</strong> finansieringsansvar på hele det sociale<br />
område. Kommunernes opgavevaretagelse reguleres <strong>af</strong> servicelov<strong>en</strong> <strong>og</strong> retssikkerhedslov<strong>en</strong>,<br />
som spiller samm<strong>en</strong> med gæld<strong>en</strong>de forvaltningsretlige regler <strong>og</strong> principper. Servicelov<strong>en</strong><br />
sætter de overordnede rammer for, hvilke serviceydelser <strong>og</strong> tilbud kommunalbestyrels<strong>en</strong><br />
er forpligtet til at yde. Retssikkerhedslov<strong>en</strong> fastlægger struktur <strong>og</strong> principper for d<strong>en</strong> kommunale<br />
sagsbehandling <strong>og</strong> sikrer borger<strong>en</strong>s adgang til at medvirke i <strong>og</strong> få indflydelse på sagsbehandling<strong>en</strong>,<br />
herunder rettigheder <strong>og</strong> klagemuligheder.<br />
Borgere kan klage over de kommunale <strong>af</strong>gørelser, <strong>og</strong> klageadgang<strong>en</strong> er gratis. Formålet med<br />
<strong>ankesystemet</strong> på det sociale område er dermed at sikre borger<strong>en</strong>s retsbeskyttelse ved et<br />
u<strong>af</strong>hængigt klagesystem med <strong>en</strong>kel adgang, som ikke indebærer sagsomkostninger for parterne,<br />
<strong>og</strong> som har mulighed for at opnå <strong>en</strong> faglig ekspertise ind<strong>en</strong> for sit sagsområde. Retssikkerhed<br />
indebærer således <strong>en</strong> sikring <strong>af</strong>, at borger<strong>en</strong>s sag er behandlet i over<strong>en</strong>sstemmelse<br />
med lov<strong>en</strong>, <strong>og</strong> at <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> er truffet i over<strong>en</strong>sstemmelse hermed.<br />
Ankemyndighederne kan ved behandling <strong>af</strong> klagesager efterprøve retlige spørgsmål, <strong>og</strong> det<br />
vil sige alle spørgsmål, som hviler på <strong>en</strong> fortolkning <strong>af</strong> lov<strong>en</strong> i bred forstand.<br />
Groft skitseret er det nuvær<strong>en</strong>de system således baseret på, at Folketinget udstikker de<br />
overordnede rammer for kommunalbestyrels<strong>en</strong>s opgavevaretagelse, socialminister<strong>en</strong> udsteder<br />
bek<strong>en</strong>dtgørelser <strong>og</strong> vejledninger, m<strong>en</strong>s <strong>ankesystemet</strong> udfylder det retlige fortolkningsrum,<br />
som de lovgivningsmæssige rammer herefter efterlader. Det vil sige, at der ind<strong>en</strong> for disse<br />
rammer er overladt kommunerne et politisk <strong>og</strong> fagligt handlerum til at udforme <strong>og</strong> prioritere<br />
indsats<strong>en</strong> ud fra lokale h<strong>en</strong>syn.<br />
I boks 2.1 opsummeres n<strong>og</strong>le <strong>af</strong> de c<strong>en</strong>trale begreber, der er g<strong>en</strong>nemgå<strong>en</strong>de i rapport<strong>en</strong>.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 15
16<br />
Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />
Boks 2.1<br />
C<strong>en</strong>trale begreber<br />
Retssikkerhed indebærer <strong>en</strong> sikring <strong>af</strong>, at borger<strong>en</strong>s sag er behandlet i over<strong>en</strong>sstemmelse med lov<strong>en</strong>, <strong>og</strong><br />
at <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> er truffet i over<strong>en</strong>sstemmelse hermed.<br />
En retlig prøvelse indebærer, at der skal ske <strong>en</strong> undersøgelse <strong>af</strong>, om der er truffet <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse i over<strong>en</strong>s-<br />
stemmelse med lov<strong>en</strong>. Det følger <strong>af</strong> d<strong>en</strong> retlige prøvelse, at <strong>en</strong> lovlig <strong>af</strong>gørelse ikke kan omgøres eller<br />
hjemvises, selvom <strong>en</strong> and<strong>en</strong> løsning måske findes mere h<strong>en</strong>sigtsmæssig.<br />
Vage/elastiske bestemmelser er k<strong>en</strong>detegnet ved, at det nærmere indhold <strong>af</strong>klares ved lovfortolkning, <strong>og</strong><br />
at der i konkrete situationer typisk skal <strong>en</strong> faglig vurdering til at udfylde bestemmels<strong>en</strong>. Der er for disse be-<br />
stemmelser ikke forudsat kommunalpolitiske forskelle i <strong>en</strong>s situationer. For d<strong>en</strong>ne type bestemmelse inde-<br />
bærer <strong>en</strong> retlig prøvelse ofte <strong>en</strong> int<strong>en</strong>siv prøvelse <strong>af</strong> blandt andet d<strong>en</strong> faglige vurdering <strong>og</strong> <strong>af</strong>vejning<strong>en</strong> <strong>af</strong> de<br />
konkrete omstændigheder i sag<strong>en</strong>.<br />
Bestemmelser med et stort elem<strong>en</strong>t <strong>af</strong> skøn giver plads til, at kommunerne selv kan tilrettelægge indsat-<br />
s<strong>en</strong>, så længe formålet – opfyldelse <strong>af</strong> borger<strong>en</strong>s behov – opnås. For d<strong>en</strong>ne type bestemmelse omfatter<br />
d<strong>en</strong> retlige prøvelse som udgangspunkt al<strong>en</strong>e <strong>en</strong> prøvelse <strong>af</strong>, om skønnet er udøvet ind<strong>en</strong> for de opstillede<br />
rammer (fx lovgivning<strong>en</strong> <strong>og</strong> d<strong>en</strong>s forarbejder, overholdelse <strong>af</strong> sagsbehandlingsregler <strong>og</strong> forvaltningsretlige<br />
principper mv.), m<strong>en</strong> ikke om <strong>en</strong> and<strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse ville være mere h<strong>en</strong>sigtsmæssig.<br />
2.2.1 Ankesystemets organisering<br />
Ankesystemet består <strong>af</strong> de sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>. De sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong><br />
bidrager både g<strong>en</strong>nem klagesagsbehandling, vejledning <strong>og</strong> praksiskoordinering til fortolkning<br />
<strong>og</strong> præcisering <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>s rammer.<br />
De sociale nævn består <strong>af</strong> tre medlemmer med direktør<strong>en</strong> for d<strong>en</strong> regionale statsforvaltning<br />
som født formand. De øvrige to medlemmer udpeges efter indstilling fra h<strong>en</strong>holdsvis kommunerne<br />
i region<strong>en</strong> <strong>og</strong> Danske Handicaporganisationer. Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser træffes <strong>af</strong><br />
styrelseschef<strong>en</strong>, vicestyrelseschef<strong>en</strong>, et antal ankechefer <strong>og</strong> et antal beskikkede medlemmer.<br />
De beskikkede medlemmer i Ankestyrels<strong>en</strong> udpeges <strong>af</strong> socialminister<strong>en</strong> efter indstilling fra<br />
Dansk Arbejdsgiverfor<strong>en</strong>ing, Landsorganisation<strong>en</strong> i Danmark, Funktionærernes <strong>og</strong> Tj<strong>en</strong>estemænd<strong>en</strong>es<br />
Fællesråd, KL <strong>og</strong> Danske Handicaporganisationer.<br />
På det sociale område er det udgangspunktet, at kommunalbestyrels<strong>en</strong> træffer <strong>af</strong>gørelse<br />
som 1. instans. Såfremt kommunalbestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse påklages <strong>af</strong> d<strong>en</strong> berørte borger,<br />
kan de sociale nævn træffe <strong>af</strong>gørelse som 1. klageinstans. De sociale nævns <strong>af</strong>gørelser kan<br />
som udgangspunkt ikke påklages til and<strong>en</strong> administrativ myndighed, m<strong>en</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> kan<br />
beslutte at tage <strong>en</strong> sag op <strong>og</strong> træffe <strong>af</strong>gørelse som 2. klageinstans, hvis sag<strong>en</strong> er principiel<br />
eller g<strong>en</strong>erel.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> fungerer derudover som 1. klageinstans i <strong>af</strong>gørelser om tvangsmæssige foranstaltninger<br />
på børneområdet truffet <strong>af</strong> kommunernes børn- <strong>og</strong> ungeudvalg. På området for<br />
udsatte børn <strong>og</strong> unge, kan Ankestyrels<strong>en</strong> derudover tage sager op <strong>af</strong> eg<strong>en</strong> drift, hvis Ankestyrels<strong>en</strong><br />
vurderer, at kommunalbestyrels<strong>en</strong> ikke har foretaget de fornødne sagsbehandlingsskridt<br />
eller truffet de fornødne <strong>af</strong>gørelser i konkrete sager på børneområdet. Det kan blandt<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />
andet ske på baggrund <strong>af</strong> <strong>en</strong> underretning, <strong>en</strong> pressesag, <strong>en</strong> praksisundersøgelse eller via<br />
<strong>en</strong> søsk<strong>en</strong>desag, der behandles i Ankestyrels<strong>en</strong>.<br />
2.2.2 Ankesystemets beføjelser<br />
Det sociale ankesystem prøver retlige spørgsmål, jf. retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 69. H<strong>en</strong>sigt<strong>en</strong> er,<br />
at prøvels<strong>en</strong> skal have det samme omfang <strong>og</strong> d<strong>en</strong> samme grundighed som d<strong>en</strong> prøvelse, der<br />
foretages <strong>af</strong> domstol<strong>en</strong>e <strong>og</strong> ombudsmand<strong>en</strong>.<br />
Retlig prøvelse indebærer, at der skal ske <strong>en</strong> undersøgelse <strong>af</strong>, om der er truffet <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse i<br />
over<strong>en</strong>sstemmelse med lov<strong>en</strong>. Dette omfatter, at ankemyndighederne typisk skal forholde sig<br />
til <strong>en</strong> række elem<strong>en</strong>ter, jf. boks 2.2.<br />
Boks 2.2<br />
Elem<strong>en</strong>ter i d<strong>en</strong> retlige prøvelse<br />
Alm<strong>en</strong>e juridiske spørgsmål. Klageinstanserne skal tage stilling til alm<strong>en</strong>e juridiske spørgsmål. Det kan fx<br />
være spørgsmål om lov<strong>en</strong>s ikr<strong>af</strong>ttræd<strong>en</strong> <strong>og</strong> forældelse mv.<br />
Fortolkning. Hvis lov<strong>en</strong> kan give anledning til tvivl om forståels<strong>en</strong> <strong>af</strong> et ord eller begreb, skal klageinstan-<br />
serne efterprøve om ordet eller begrebet er blevet fortolket korrekt. Det kan fx være, om <strong>en</strong> ændring <strong>af</strong> ad-<br />
gangsforhold<strong>en</strong>e til et hus kan betragtes som ”indretning” <strong>af</strong> bolig<strong>en</strong>, eller hvornår der er tale om ”uforsvarlig<br />
økonomi”.<br />
Over<strong>en</strong>sstemmelse med forvaltningsretlige principper. Klageinstanserne skal efterprøve om de almin-<br />
delige forvaltningsretlige principper om lovlig forvaltning er blevet fulgt, fx at kommun<strong>en</strong> ikke har forfulgt et<br />
ulovligt formål (magtfordrejning), har tilsidesat lighedsgrundsætning<strong>en</strong> eller har sat ”skøn under regel” mv.<br />
Sagsbehandling<strong>en</strong>. Klageinstanserne skal kontrollere, om de forvaltningsretlige love <strong>og</strong> grundsætninger<br />
samt retssikkerhedslov<strong>en</strong>s bestemmelser er fulgt, fx om der er blevet foretaget partshøring, <strong>og</strong> om <strong>af</strong>gørel-<br />
s<strong>en</strong> er tilstrækkeligt begrundet.<br />
Vurdering <strong>af</strong> de faktiske omstændigheder. Klageinstanserne skal efterprøve, om sag<strong>en</strong> er tilstrækkeligt<br />
oplyst, <strong>og</strong> om de faktiske omstændigheder, som <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse bygger på, er korrekte <strong>og</strong> vægtet i over<strong>en</strong>s-<br />
stemmelse med lovgivning<strong>en</strong>. Når der fx er tale om vage/elastiske bestemmelser foretages <strong>en</strong>dvidere <strong>en</strong> ef-<br />
terprøvelse <strong>af</strong> de faglige vurderinger, der ligger til grund for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>.<br />
Det følger <strong>af</strong> d<strong>en</strong> retlige prøvelse, at <strong>en</strong> lovlig <strong>af</strong>gørelse ikke kan ændres eller hjemvises,<br />
selvom <strong>en</strong> and<strong>en</strong> løsning måske findes mere h<strong>en</strong>sigtsmæssig. Ankemyndighederne kan<br />
dermed som udgangspunkt ikke tilsidesætte et lovligt udøvet skøn.<br />
Prøvels<strong>en</strong> har varier<strong>en</strong>de int<strong>en</strong>sitet alt efter <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>s <strong>og</strong> d<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>dte bestemmelses karakter.<br />
Prøvels<strong>en</strong> kan således gå fra <strong>en</strong> int<strong>en</strong>s prøvelse <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s faglige vurderinger til<br />
<strong>en</strong> prøvelse al<strong>en</strong>e, om skønnet er udøvet ind<strong>en</strong> for de opstillede rammer (det vil sige lovgivning<strong>en</strong><br />
<strong>og</strong> d<strong>en</strong>s forarbejder, sagsbehandlingsregler <strong>og</strong> forvaltningsretlige principper mv.).<br />
Der kan derudover være forhold i d<strong>en</strong> konkrete sag, der gør, at <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse er underlagt <strong>en</strong><br />
mere int<strong>en</strong>siv prøvelse. Jo mere indgrib<strong>en</strong>de, d<strong>en</strong> konkrete <strong>af</strong>gørelse er i forhold til borger<strong>en</strong>,<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 17
18<br />
Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />
jo mere int<strong>en</strong>sivt kan d<strong>en</strong> efterprøves, lige som det forhold, at <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> lider <strong>af</strong> alvorlige<br />
formelle mangler, kan føre til <strong>en</strong> mere int<strong>en</strong>siv prøvelse.<br />
Eksempelvis er <strong>af</strong>gørelser om frivillige anbringelser efter § 52 <strong>og</strong> <strong>af</strong>gørelser om tilskud til et<br />
familiekursus efter d<strong>en</strong> samme bestemmelse i princippet skønsmæssige i samme omfang,<br />
m<strong>en</strong> d<strong>en</strong> mere indgrib<strong>en</strong>de karakter <strong>af</strong> d<strong>en</strong> første type <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser kan i konkrete tilfælde<br />
medføre, at prøvels<strong>en</strong> kan være mere int<strong>en</strong>siv.<br />
2.2.3 Det lokalpolitiske handlerum varierer<br />
Servicelov<strong>en</strong>s karakter <strong>af</strong> rammelov indebærer, at lov<strong>en</strong> i de fleste tilfælde ikke præcist definerer<br />
hverk<strong>en</strong> målgruppe eller indsats. Det vil sige, at det ikke fremgår præcist <strong>af</strong> selve lov<strong>en</strong>,<br />
hvilk<strong>en</strong> hjælp borgerne har ret til i konkrete tilfælde.<br />
Lov<strong>en</strong> er udformet på d<strong>en</strong> måde, dels fordi bestemmelserne skal kunne samle op på situationer,<br />
som lovgiver ikke på forhånd har kunnet eller ønsket at beskrive udtømm<strong>en</strong>de, dels fordi<br />
bestemmelserne skal tilgodese mulighed<strong>en</strong> for at fastsætte lokale servic<strong>en</strong>iveauer. Det er<br />
dermed h<strong>en</strong>sigt<strong>en</strong>, at når kommun<strong>en</strong> står med de konkrete sager, skal der være mulighed for<br />
at tilpasse handlemulighederne til d<strong>en</strong> konkrete situation.<br />
Servicelov<strong>en</strong>s upræcise bestemmelser er ikke <strong>en</strong>sbetyd<strong>en</strong>de med, at der i alle tilfælde er et<br />
rum til lokalpolitiske forskelle. De upræcise bestemmelser indebærer således forskellige grader<br />
<strong>af</strong> kommunalpolitisk handlerum på baggrund <strong>af</strong> d<strong>en</strong> måde, bestemmelserne er formuleret<br />
på, <strong>og</strong> d<strong>en</strong> ankepraksis der er etableret på baggrund <strong>af</strong> lov<strong>en</strong>.<br />
Grad<strong>en</strong> <strong>af</strong> det kommunale handlerum <strong>af</strong>hænger i vid udstrækning <strong>af</strong>, om der tale om mere<br />
præcise bestemmelser, vage/elastiske bestemmelser eller bestemmelser med et stort elem<strong>en</strong>t<br />
<strong>af</strong> skøn, jf. beskrivels<strong>en</strong> i tabel 2.1.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />
Tabel 2.1<br />
Det kommunalpolitiske handlerum <strong>og</strong> samm<strong>en</strong>hæng<strong>en</strong> med præcise, vage/elastiske <strong>og</strong> bestemmel-<br />
ser med et stort elem<strong>en</strong>t <strong>af</strong> skøn<br />
Lokalpolitisk handlerum Ikke plads til skøn eller lokale<br />
prioriteringer<br />
Omfanget <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s<br />
retlige prøvelse<br />
Eksempel fra<br />
servicelov<strong>en</strong><br />
- Upræcise<br />
Præcis Vag, elastisk Stort elem<strong>en</strong>t <strong>af</strong> skøn<br />
Faglig vurdering<br />
Ikke plads til lokale<br />
forskelle<br />
Næst<strong>en</strong> ”frit” skøn<br />
Mulighed for lokale<br />
forskelle<br />
Alle elem<strong>en</strong>ter prøves Alle elem<strong>en</strong>ter prøves Begrænset prøvelse<br />
Indhold <strong>og</strong> omfang er kun<br />
i meget begrænset omfang<br />
beskrevet præcist i<br />
servicelov<strong>en</strong>.<br />
Et eksempel på <strong>en</strong> bestemmelse,<br />
der er præcis<br />
på både indhold <strong>og</strong> omfang<br />
er servicelov<strong>en</strong>s § 45<br />
om ledsagelse, hvorefter<br />
ydels<strong>en</strong> er angivet som 15<br />
timers ledsagelse om<br />
ug<strong>en</strong>.<br />
Målgruppebeskrivelser i<br />
servicelov<strong>en</strong>, fx handicapbestemmelsernes<br />
angivelse <strong>af</strong> personkreds<strong>en</strong>:<br />
”nedsat fysisk<br />
eller psykisk funktionsevne”.<br />
Tilsvar<strong>en</strong>de er<br />
n<strong>og</strong>le bestemmelser <strong>og</strong>så<br />
på indsatssid<strong>en</strong> vage/elastiske,<br />
fx merudgifter,<br />
der er <strong>en</strong> konsekv<strong>en</strong>s<br />
<strong>af</strong> d<strong>en</strong> nedsatte<br />
funktionsevne.<br />
Beskrivels<strong>en</strong> er ikke<br />
præcis, <strong>og</strong> der vil i d<strong>en</strong><br />
konkrete sag skulle foretages<br />
<strong>en</strong> faglig vurdering<br />
<strong>af</strong>, om borger<strong>en</strong> falder<br />
ind<strong>en</strong> for målgrupp<strong>en</strong> eller<br />
indsats<strong>en</strong> følger <strong>af</strong><br />
d<strong>en</strong> nedsatte funktionsevne,<br />
m<strong>en</strong> der skal ikke i<br />
d<strong>en</strong> forbindelse foretages<br />
et eg<strong>en</strong>tlig skøn.<br />
Et eksempel på et<br />
skønsmæssigt elem<strong>en</strong>t er<br />
tilrettelæggels<strong>en</strong> <strong>af</strong> indsats<strong>en</strong><br />
vedr. personlig<br />
hjælp, omsorg <strong>og</strong> pleje til<br />
udsatte <strong>og</strong> handicappede<br />
voksne (§ 85).<br />
Når det ligger klart, at<br />
borger<strong>en</strong>s behov giver<br />
baggrund for <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse<br />
om hjælp efter § 85, er<br />
det op til kommun<strong>en</strong> at<br />
vurdere efter et konkret<br />
skøn, hvordan hjælp<strong>en</strong><br />
efter bestemmels<strong>en</strong> skal<br />
tilrettelægges i d<strong>en</strong> konkrete<br />
sag.<br />
Tabell<strong>en</strong> placerer lovbestemmelser i tre idealtypiske kategorier. I praksis vil det d<strong>og</strong> være<br />
svært at placere bestemmelserne <strong>en</strong>tydigt i én kategori. Det skyldes, at bestemmelser typisk<br />
indeholder flere forskellige elem<strong>en</strong>ter, <strong>og</strong> at grænserne mellem de tre kategorier er flyd<strong>en</strong>de.<br />
Målgruppebeskrivelserne i servicelov<strong>en</strong> – det vil sige, hvem der har ret til at blive vurderet til<br />
hjælp efter bestemmels<strong>en</strong> – er som hovedregel vage/elastiske. Her skal der <strong>en</strong> faglig vurdering<br />
til at udfylde fortolkning<strong>en</strong> i konkrete tilfælde (fx hvornår der er tale om ”nedsat fysisk eller<br />
psykisk funktionsevne”). I tilfælde <strong>af</strong> <strong>en</strong> klagesag kan ankemyndighederne ved prøvels<strong>en</strong><br />
<strong>af</strong> vage/elastiske bestemmelser foretage <strong>en</strong> int<strong>en</strong>siv prøvelse <strong>af</strong>, om d<strong>en</strong> faglige vurdering er<br />
i over<strong>en</strong>sstemmelse med lov<strong>en</strong> ud over at prøve øvrige retlige elem<strong>en</strong>ter (fx overholdelse <strong>af</strong><br />
sagsbehandlingsregler, forvaltningsretlige regler mv.).<br />
I servicelov<strong>en</strong> er der derimod typisk knyttet et skøn til, hvilk<strong>en</strong> konkret type <strong>af</strong> indsats der<br />
ydes til målgrupp<strong>en</strong> (fx om et udsat barn skal i plejefamilie eller på døgninstitution, eller hvilket<br />
botilbud der bedst imødekommer <strong>en</strong> borgers behov). Sådanne bestemmelser med et stort<br />
elem<strong>en</strong>t <strong>af</strong> skøn giver plads til, at kommunerne selv kan tilrettelægge indsats<strong>en</strong>, så længe<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 19
20<br />
Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />
formålet – opfyldels<strong>en</strong> <strong>af</strong> borgernes behov – opnås. Der er i servicelov<strong>en</strong> sjæld<strong>en</strong>t tale om et<br />
”frit skøn”, m<strong>en</strong> om et retligt bundet skøn (fx i form <strong>af</strong> forvaltningsretlige regler mv.). I disse situationer<br />
indebærer ankemyndighedernes retlige prøvelse, at kun rammerne for udøvels<strong>en</strong> <strong>af</strong><br />
skønnet prøves (det vil sige lovgivning<strong>en</strong> <strong>og</strong> d<strong>en</strong>s forarbejder, sagsbehandlings- <strong>og</strong> forvaltningsretlige<br />
regler mv.), m<strong>en</strong> ikke om kommunale <strong>af</strong>gørelser i øvrigt er h<strong>en</strong>sigtsmæssige.<br />
Samlet set er servicelov<strong>en</strong>s bestemmelser i vid udstrækning karakteriseret ved, at der er rum<br />
for lokale retningslinjer i forhold til, hvilk<strong>en</strong> indsats der ydes <strong>og</strong> omfanget <strong>af</strong> d<strong>en</strong>ne. Personkreds<strong>en</strong><br />
for indsats<strong>en</strong> er til g<strong>en</strong>gæld som hovedregel beskrevet g<strong>en</strong>nem vage/elastiske bestemmelser,<br />
hvorfor der i princippet ikke er plads til lokalpolitiske retningslinjer for, hvem der<br />
modtager hjælp. Der kan d<strong>og</strong> være lokalpolitiske forskelle i omstændigheder (fx transportmuligheder,<br />
infrastruktur, mv.), der i konkrete <strong>af</strong>gørelser vil påvirke <strong>en</strong>s sager i forskellig retning.<br />
Dertil er der <strong>og</strong>så indsatstyper som fx merudgiftsydelserne <strong>og</strong> hjælpemidler, som er vage/elastiske.<br />
Der er ikke nødv<strong>en</strong>digvis i lovgivning<strong>en</strong> taget klart stilling til omfanget <strong>af</strong> det kommunale<br />
handlerum. Det vil sige, hvornår <strong>en</strong> upræcis bestemmelse er udtryk for, at kommunerne skal<br />
have et vist skønsmæssigt handlerum med flere lovlige alternativer, <strong>og</strong> hvornår bestemmels<strong>en</strong><br />
er formuleret vagt, hvorefter <strong>ankesystemet</strong> har adgang til at prøve d<strong>en</strong> faglige vurdering<br />
<strong>og</strong> derved løb<strong>en</strong>de udfylder fortolkningsrummet.<br />
Ankesystemet spiller her <strong>en</strong> c<strong>en</strong>tral rolle, idet det i sidste <strong>en</strong>de er g<strong>en</strong>nem d<strong>en</strong> retlige prøvelse<br />
<strong>af</strong> ankesager, at lov<strong>en</strong> præciseres, <strong>og</strong> grænserne for det kommunalpolitiske handlerum<br />
fastlægges.<br />
2.3 Erfaringer fra praksis<br />
Arbejdsgrupp<strong>en</strong> har g<strong>en</strong>nemført 22 fokusgruppeinterview fordelt på otte kommuner samt fokusgruppeinterview<br />
med to sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>.<br />
Interview<strong>en</strong>e med kommunerne har h<strong>af</strong>t fokus på, hvordan kommunerne arbejder med politisk<br />
vedtagne servic<strong>en</strong>iveauer, <strong>og</strong> dermed hvordan kommunerne udfylder det politiske handlerum,<br />
som d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>af</strong> området efterlader. Dertil har fokus været på, hvordan<br />
d<strong>en</strong> nuvær<strong>en</strong>de <strong>regulering</strong> understøtter kommunernes muligheder for at styre <strong>og</strong> prioritere.<br />
Interview<strong>en</strong>e med såvel kommuner som ankemyndigheder har <strong>en</strong>dvidere h<strong>af</strong>t fokus på, hvordan<br />
samarbejdet mellem kommunerne <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> fungerer i dag, <strong>og</strong> hvordan det<br />
fremadrettet kan forbedres.<br />
Derudover har interview<strong>en</strong>e med ankemyndighederne primært h<strong>af</strong>t fokus på <strong>en</strong> perspektivering<br />
<strong>og</strong> nuancering <strong>af</strong> kommunernes erfaringer samt uddyb<strong>en</strong>de forklaringer <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s<br />
praksis. Afrapportering<strong>en</strong> <strong>af</strong> erfaringer fra praksis har således i over<strong>en</strong>sstemmelse med<br />
analys<strong>en</strong>s formål hovedsageligt fokus på kommunernes erfaring med praksis <strong>og</strong> kommunernes<br />
mulighed for at agere ind<strong>en</strong> for det handlerum, som d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> efterlader.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />
Arbejdsgrupp<strong>en</strong> har på baggrund <strong>af</strong> de g<strong>en</strong>nemførte interview opsummeret n<strong>og</strong>le g<strong>en</strong>erelle<br />
t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>ser. Der redegøres således ikke specifikt for pointer fra de <strong>en</strong>kelte interview.<br />
Servic<strong>en</strong>iveauer<br />
Samtlige kommuner i undersøgels<strong>en</strong> arbejder i medfør <strong>af</strong> lovkravet på ældreområdet med<br />
kvalitetsstandarder for personlig <strong>og</strong> praktisk hjælp. De interviewede kommuner har til g<strong>en</strong>gæld<br />
forskellige erfaringer med politisk vedtagne servic<strong>en</strong>iveauer/kvalitetsstandarder på det<br />
specialiserede socialområde. Der er både forskel på, hvor langt de er i process<strong>en</strong>, <strong>og</strong> hvordan<br />
de arbejder med indholdet.<br />
N<strong>og</strong>le kommuner er således i <strong>en</strong> opstartsfase, hvor servic<strong>en</strong>iveaubeskrivelser er ved at blive<br />
formuleret, m<strong>en</strong>s andre er i gang med implem<strong>en</strong>tering eller med <strong>en</strong> opfølg<strong>en</strong>de revision <strong>af</strong><br />
eksister<strong>en</strong>de servic<strong>en</strong>iveaubeskrivelser.<br />
Dertil er der forskel på servic<strong>en</strong>iveauernes karakter på h<strong>en</strong>holdsvis børneområdet <strong>og</strong> voks<strong>en</strong>området.<br />
Servic<strong>en</strong>iveaubeskrivelserne på børneområdet er typisk målrettet udmøntning<strong>en</strong><br />
<strong>af</strong> vedtagne børne- <strong>og</strong> ungepolitikker i konkrete retningslinjer for sagsbehandlerne. På voks<strong>en</strong>området<br />
varierer servic<strong>en</strong>iveauerne mere. N<strong>og</strong>le kommuner arbejder med kobling <strong>af</strong><br />
overordnede politikker til konkrete retningslinjer for sagsbehandlere g<strong>en</strong>nem anv<strong>en</strong>delse <strong>af</strong><br />
funktionsevnevurderinger, m<strong>en</strong>s andre har udarbejdet mere overordnede politikker.<br />
De otte kommuners erfaringer med fastlæggelse <strong>af</strong> servic<strong>en</strong>iveauer illustrerer, at servic<strong>en</strong>iveauerne<br />
<strong>og</strong> beskrivelserne varierer <strong>af</strong>hængig <strong>af</strong> bestemmelsernes karakter. Eksempelvis<br />
hvorvidt der er tale om <strong>en</strong> udpræget skønsmæssig bestemmelse for så vidt angår d<strong>en</strong> konkrete<br />
udformning <strong>og</strong> omfang <strong>af</strong> indsats<strong>en</strong>, eller om der er tale om <strong>en</strong> elastisk defineret indsats.<br />
Kommunerne har fx typisk udarbejdet servic<strong>en</strong>iveauer <strong>af</strong> <strong>en</strong> høj detaljeringsgrad for<br />
personlig støtte på voks<strong>en</strong>området eller for indsats<strong>en</strong> over for udsatte børn <strong>og</strong> unge, m<strong>en</strong>s<br />
servic<strong>en</strong>iveauer for merudgiftsydelserne typisk er relativt overordnede.<br />
Erfaringerne fra praksis kan deles op i tre hovedtemaer:<br />
1. Kommunernes oplevelse <strong>af</strong> barrierer for styring.<br />
2. Ankesystemets virke – indefra <strong>og</strong> udefra.<br />
3. Samarbejde <strong>og</strong> læring.<br />
2.3.1 Kommunernes oplevelse <strong>af</strong> barrierer for styring<br />
Flere <strong>af</strong> de interviewede kommuner har blandt andet fremført følg<strong>en</strong>de synspunkter om barrierer<br />
for styring ind<strong>en</strong> for lovgivning<strong>en</strong>s rammer:<br />
Vage målgruppe<strong>af</strong>grænsninger udfordrer styring<strong>en</strong>. Kommunerne finder det vanskeligt<br />
at styre efter vage/elastiske bestemmelser, fordi lov<strong>en</strong>s grænser først bliver fastlagt<br />
g<strong>en</strong>nem <strong>en</strong> fortolkning i <strong>ankesystemet</strong>. Dermed bliver det svært at formulere servic<strong>en</strong>iveauer<br />
for eksempelvis bestemte typer <strong>af</strong> funktionsnedsættelser. Samtidig gør vage<br />
målgruppe<strong>af</strong>grænsninger det vanskeligt at <strong>af</strong>stemme forv<strong>en</strong>tningerne med borgerne.<br />
Styringsudfordringer varierer mellem bestemmelser. Som eksempel fremhæver kommunerne,<br />
at de elastiske elem<strong>en</strong>ter i merudgiftsydelserne <strong>og</strong> hjælpemiddelbestemmelserne<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 21
22<br />
Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />
gør det vanskeligere at formulere retningslinjer, m<strong>en</strong>s det standardiserede elem<strong>en</strong>t i disse<br />
bestemmelser omv<strong>en</strong>dt kan øge forv<strong>en</strong>tningerne hos borgerne (fx om at <strong>en</strong> diagnose<br />
i sig selv giver adgang til hjælp).<br />
Vanskelig oversættelse fra g<strong>en</strong>erelt til konkret. Kommunerne finder det ofte vanskeligt at<br />
”oversætte” et g<strong>en</strong>erelt servic<strong>en</strong>iveau til <strong>en</strong> konkret <strong>og</strong> individuelt begrundet <strong>af</strong>gørelse.<br />
Kommunerne beskriver kravet om d<strong>en</strong> individuelle vurdering således, at servic<strong>en</strong>iveauer<br />
al<strong>en</strong>e kan blive vejled<strong>en</strong>de for d<strong>en</strong> g<strong>en</strong>erelle prioritering, m<strong>en</strong> ikke direkte kan lægges til<br />
grund for konkrete <strong>af</strong>gørelser.<br />
Svært at sænke et servic<strong>en</strong>iveau. Kommunerne finder det i forhold til <strong>ankesystemet</strong> vanskeligt<br />
at implem<strong>en</strong>tere beslutninger om at sænke et servic<strong>en</strong>iveau, såfremt der ikke er<br />
sket ændringer i de konkrete sager. Tilsvar<strong>en</strong>de er det kommunernes erfaring, at det er<br />
vanskeligt at frak<strong>en</strong>de borgere ydelser, der ikke længere kan begrundes med borger<strong>en</strong>s<br />
behov. Det kan eksempelvis være, når borgere er blevet mere selvhjulpne, eller hvis der<br />
i udgangspunktet har været visiteret ud over det nødv<strong>en</strong>dige.<br />
Udfordr<strong>en</strong>de at styre <strong>en</strong> helhedsori<strong>en</strong>teret indsats. Kommunerne giver udtryk for, at det<br />
særligt på voks<strong>en</strong>området er vanskeligt at styre d<strong>en</strong> samlede indsats til <strong>en</strong>kelte borgere<br />
– <strong>og</strong> eksempelvis at vurdere <strong>en</strong> ansøgning om nye ydelser ud fra d<strong>en</strong> samlede indsats,<br />
som borger<strong>en</strong> modtager i forvej<strong>en</strong>. Tilsvar<strong>en</strong>de opleves det vanskeligt at styre, hvornår<br />
borger<strong>en</strong>s behov bedst tilgodeses i eget hjem, <strong>og</strong> hvornår d<strong>en</strong> samlede indsats peger i<br />
retning <strong>af</strong>, at behovet bedre tilgodeses i et botilbud. Endelig beskrev n<strong>og</strong>le kommuner, at<br />
styring<strong>en</strong> på botilbudsområdet vanskeliggøres <strong>af</strong> det frie valg til at vælge ”et tilsvar<strong>en</strong>de<br />
tilbud”.<br />
2.3.2 Ankesystemets virke – indefra <strong>og</strong> udefra<br />
De interviewede kommuner <strong>og</strong> ankeinstanser har blandt andet fremført følg<strong>en</strong>de overvejelser<br />
om, hvordan <strong>ankesystemet</strong> påvirker kommunernes muligheder for at styre <strong>og</strong> prioritere:<br />
Omfanget <strong>af</strong> d<strong>en</strong> retlige prøvelse. Ifølge kommunerne bør <strong>ankesystemet</strong> være mere tilbagehold<strong>en</strong>de<br />
i prøvels<strong>en</strong> <strong>af</strong> socialfaglige vurderinger. Opfattels<strong>en</strong> er, at ankeinstanserne<br />
til tider går ind i <strong>en</strong> fuld prøvelse <strong>af</strong> selve det socialfaglige skøn. Ankemyndighederne<br />
lægger på d<strong>en</strong> and<strong>en</strong> side vægt på, at de g<strong>en</strong>erelt er tilbagehold<strong>en</strong>de over for at anfægte<br />
selve indholdet i kommunernes skøn – m<strong>en</strong> at de kan <strong>og</strong> skal prøve selve d<strong>en</strong> faglige<br />
vurdering, der fx ligger til grund for <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse <strong>af</strong>, om <strong>en</strong> borger er i personkreds<strong>en</strong> for<br />
de forskellige bestemmelser i servicelov<strong>en</strong>.<br />
Kriterier for hjemvisning kontra ændring. Kommunerne efterspørger <strong>en</strong> mere klar linje<br />
for, hvornår ankeinstanserne h<strong>en</strong>holdsvis ændrer eller hjemviser. Det er <strong>en</strong>dvidere<br />
kommunernes erfaring, at hjemvisninger sjæld<strong>en</strong>t fører til ændringer <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>s udfald.<br />
Når sager hjemvises på grund <strong>af</strong> mangl<strong>en</strong>de oplysninger, er det ifølge kommunerne<br />
typisk oplysninger, der ikke har betydning for sag<strong>en</strong>s udfald. I forbindelse med pålæg<br />
om yderligere oplysning <strong>af</strong> sag<strong>en</strong> oplever kommunerne, at <strong>ankesystemet</strong> pålægger dem<br />
bestemte udrednings- <strong>og</strong> undersøgelsesmetoder, fx psykol<strong>og</strong>iske/psykiatriske udredninger.<br />
N<strong>og</strong>le kommuner fremhævede samtidig, at <strong>en</strong> række hjemvisninger form<strong>en</strong>tlig kan<br />
undgås, når kommunerne bliver bedre til at håndtere både jura <strong>og</strong> socialfaglige vurde-<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />
ringer i de skriftlige begrundelser.<br />
Uklarhed om, hvordan økonomiske h<strong>en</strong>syn kan inddrages. Interview med såvel kommuner<br />
som nævn indikerer, at det er uklart, hvordan økonomiske h<strong>en</strong>syn kan indgå som et<br />
sagligt h<strong>en</strong>syn i <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse. I forlængelse her<strong>af</strong> betonede kommunerne, at de så vidt<br />
muligt <strong>af</strong>står fra at inddrage økonomiske h<strong>en</strong>syn i d<strong>en</strong> skriftlige begrundelse for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong><br />
– <strong>og</strong>så selvom økonomiske h<strong>en</strong>syn indgår som <strong>en</strong> begrundelse blandt flere.<br />
Servic<strong>en</strong>iveauer i dial<strong>og</strong><strong>en</strong> med <strong>ankesystemet</strong>. Kommunernes opfattelse er, at ankeinstanserne<br />
sjæld<strong>en</strong>t tager højde for kommunernes servic<strong>en</strong>iveauer. Kommunernes forståelse<br />
er, at ankeinstanserne ikke accepterer servic<strong>en</strong>iveauer som <strong>en</strong> saglig begrundelse<br />
i <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse, hvorfor kommunerne ofte <strong>af</strong>står fra at inddrage dem i sagsfremstilling<strong>en</strong>.<br />
Nævn<strong>en</strong>e forklarer omv<strong>en</strong>dt, at de på det specialiserede socialområde sjæld<strong>en</strong>t<br />
får information om servic<strong>en</strong>iveauer. I det omfang oplysningerne indgår i kommunernes<br />
sagsfremstilling, er der ofte sat ”skøn under regel”. Alternativt vil nævnet typisk påse, om<br />
kommun<strong>en</strong> som minimum har overholdt sit eget servic<strong>en</strong>iveau. Derudover kan oplysninger<br />
om servic<strong>en</strong>iveau godt få karakter <strong>af</strong> overflødig information.<br />
Nævn<strong>en</strong>es samm<strong>en</strong>sætning. Nævn<strong>en</strong>e beskriver selv samarbejdet med de beskikkede<br />
medlemmer som <strong>en</strong> proces, hvor der løb<strong>en</strong>de arbejdes med at informere om gæld<strong>en</strong>de<br />
ret <strong>og</strong> skabe fælles fodslag i <strong>af</strong>gørelserne. Ofte anv<strong>en</strong>des <strong>en</strong> del tid på at finde frem til et<br />
fælles synspunkt – hvor de beskikkede medlemmer i visse tilfælde ønsker at tillægge et<br />
bredere perspektiv på støtte <strong>en</strong>d d<strong>en</strong> hjemmel, der følger <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>.<br />
Kommunernes ankemuligheder. Kommunerne giver udtryk for, at der er meget begrænsede<br />
handlemuligheder for <strong>en</strong> kommune, der ikke er <strong>en</strong>ig i de sociale nævns fortolkning<br />
<strong>af</strong> faktuelle forhold i <strong>en</strong> konkret sag eller anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong> <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> konkrete<br />
sag. Kommunerne opfatter det således som <strong>en</strong> barriere for læring, at hovedpart<strong>en</strong> <strong>af</strong><br />
kommunernes klager til Ankestyrels<strong>en</strong> bliver <strong>af</strong>vist. Ankestyrels<strong>en</strong> forklarer omv<strong>en</strong>dt, at<br />
styrels<strong>en</strong> altid optager <strong>af</strong>gørelser fra de sociale nævn, såfremt nævnet har truffet <strong>en</strong> klart<br />
forkert <strong>af</strong>gørelse.<br />
<strong>Social</strong>faglige vurderinger udfordres. Kommunerne oplever, at <strong>ankesystemet</strong> lægger mere<br />
vægt på de ekspertudsagn fra læger, speciallæger <strong>og</strong> psykol<strong>og</strong>er, der indgår i <strong>en</strong><br />
sagsfremstilling, <strong>en</strong>d på kommunernes socialfaglige vurderinger. Ankeinstanserne lægger<br />
til g<strong>en</strong>gæld vægt på, at eksempelvis egne tilknyttede lægefaglige eksperter al<strong>en</strong>e<br />
anv<strong>en</strong>des til at vurdere lægefaglige oplysninger. Derudover oplever kommunerne, at udtalelser<br />
fra leverandører, fx botilbud <strong>og</strong> opholdssteder, bliver udslagsgiv<strong>en</strong>de – <strong>og</strong>så<br />
hvor disse bevæger sig ud over udtalelser om barnets eller d<strong>en</strong> unges udvikling mv.<br />
2.3.3 Samarbejde <strong>og</strong> læring<br />
De interviewede kommuner <strong>og</strong> ankeinstanser har blandt andet fremført følg<strong>en</strong>de overvejelser<br />
om, hvordan samarbejdet mellem kommuner <strong>og</strong> ankeinstanser kunne forbedres:<br />
Formidling <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelser. Kommunerne finder, at Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser er<br />
vanskelige at forstå for ikke juridisk sagkyndige. Det kan være vanskeligt at udlede de<br />
g<strong>en</strong>erelle elem<strong>en</strong>ter i princip<strong>af</strong>gørelserne – <strong>og</strong> dermed rækkevidd<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne. Det<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 23
24<br />
Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />
kan på d<strong>en</strong> baggrund være <strong>en</strong> udfordring at korrigere praksis herefter. Ankestyrels<strong>en</strong><br />
har tilk<strong>en</strong>degivet, at princip<strong>af</strong>gørelserne i høj grad er rettet mod brugere med <strong>en</strong> juridisk<br />
baggrund.<br />
Ankesystemets vejledning. Kommunerne oplever <strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlig variation i d<strong>en</strong> vejledning,<br />
som de modtager fra ankeinstanserne – både mellem de forskellige nævn, m<strong>en</strong> <strong>og</strong>så<br />
mellem nævn <strong>og</strong> Ankestyrelse. Der efterspørges <strong>en</strong> bedre adgang til dial<strong>og</strong> <strong>og</strong> rådgivning<br />
– særligt i forbindelse med ny lovgivning.<br />
Dial<strong>og</strong> om nye løsninger. Der mangler ifølge kommunerne dial<strong>og</strong> i de tilfælde, hvor<br />
kommunerne anv<strong>en</strong>der nye løsninger. Opfattels<strong>en</strong> er, at <strong>ankesystemet</strong> har t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s til at<br />
underk<strong>en</strong>de nye metoder <strong>og</strong> løsninger til fordel for mere traditionelle metoder <strong>og</strong> løsninger.<br />
Særligt på eg<strong>en</strong>driftområdet, hvor Ankestyrels<strong>en</strong> <strong>og</strong>så fungerer som myndighed, efterspørger<br />
kommunerne dial<strong>og</strong> om de løsninger, som Ankestyrels<strong>en</strong> iværksætter.<br />
Form- <strong>og</strong> oplysningskrav. Kommunernes opfattelse er g<strong>en</strong>erelt, at <strong>ankesystemet</strong> stiller<br />
stadigt større formkrav til <strong>af</strong>gørelserne, herunder til d<strong>en</strong> juridiske fremstilling. Herudover<br />
efterspørger kommunerne klarere retningslinjer for, hvori de præcise undersøgelses- <strong>og</strong><br />
oplysningskrav består for så vidt angår fx forældreevneundersøgelser <strong>og</strong> herunder <strong>af</strong><br />
metodekrav knyttet hertil.<br />
Sagsbehandlingstid. Kommunerne opfatter g<strong>en</strong>erelt lange sagsbehandlingstider i nævn<strong>en</strong>e<br />
som problematiske. Ifølge kommunerne kan sagsbehandlingstid<strong>en</strong> blandt andet gå<br />
ud over borger<strong>en</strong>s udvikling samt over aktualitet<strong>en</strong> <strong>af</strong> sagsakter mv. Dertil har det direkte<br />
økonomiske konsekv<strong>en</strong>ser i de tilfælde, hvor klag<strong>en</strong> har opsætt<strong>en</strong>de virkning.<br />
Praksiskoordinering <strong>af</strong> nævn<strong>en</strong>e. Kommunerne efterspørger <strong>en</strong> klarere <strong>og</strong> mere <strong>en</strong>srettet<br />
praksis på tværs <strong>af</strong> de sociale nævn <strong>og</strong> i de <strong>en</strong>kelte nævn over tid.<br />
2.4 Analyse <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s praksis<br />
Der er g<strong>en</strong>nemført <strong>en</strong> grundig <strong>og</strong> omfatt<strong>en</strong>de <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> anke<strong>af</strong>gørelser på det specialiserede<br />
socialområde. Der er således på udvalgte bestemmelser på det specialiserede socialområde<br />
foretaget <strong>en</strong> total g<strong>en</strong>nemgang <strong>af</strong> alle <strong>af</strong>gørelser i de sociale nævn, der har ført til ændringer<br />
eller hjemvisninger i 2010. Endvidere er der på udvalgte bestemmelser i servicelov<strong>en</strong> foretaget<br />
<strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemgang <strong>af</strong> samtlige off<strong>en</strong>tliggjorte princip<strong>af</strong>gørelser fra Ankestyrels<strong>en</strong> i 2009 <strong>og</strong><br />
2010 samt <strong>af</strong> udvalgte <strong>af</strong>gørelser ind<strong>en</strong> for Ankestyrels<strong>en</strong>s eg<strong>en</strong> drift kompet<strong>en</strong>ce på børneområdet.<br />
På foranledning <strong>af</strong> arbejdsgrupp<strong>en</strong> er analys<strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemført <strong>af</strong> Rambøll.<br />
Analys<strong>en</strong> <strong>af</strong> godt 2.100 <strong>af</strong>gørelser fra de sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> peger overordnet<br />
på, at ankemyndighederne spiller <strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlig rolle i forhold til at fastlægge <strong>og</strong> <strong>af</strong>grænse<br />
kommunernes handlerum på det specialiserede socialområde.<br />
Analys<strong>en</strong> viser, at <strong>ankesystemet</strong> spiller <strong>en</strong> relativt større rolle på de dele <strong>af</strong> det specialiserede<br />
socialområde, hvor der er mange klager over kommunale <strong>af</strong>gørelser (volum<strong>en</strong>), <strong>og</strong> hvor ydelserne<br />
er relativt standardiserede. Der er således flest anke<strong>af</strong>gørelser på overførselsområdet<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />
(merudgifter til børn <strong>og</strong> voksne) <strong>og</strong> på de mindre udgiftstunge områder som for eksempel<br />
hjælpemiddelområdet (hjælpemidler <strong>og</strong> handicapbiler). Dernæst er der mange <strong>af</strong>gørelser på<br />
børneområdet (i forhold til frivillige foranstaltninger til udsatte børn <strong>og</strong> unge).<br />
Analys<strong>en</strong> omfatter ikke Ankestyrels<strong>en</strong>s behandling <strong>af</strong> klager over børn- <strong>og</strong> ungeudvalg<strong>en</strong>es<br />
<strong>af</strong>gørelser samt magtanv<strong>en</strong>delse på voks<strong>en</strong>området.<br />
Prøvels<strong>en</strong>s int<strong>en</strong>sitet<br />
Analys<strong>en</strong> viser, at når <strong>ankesystemet</strong> ophæver kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse (<strong>en</strong>t<strong>en</strong> ved <strong>en</strong> hjemvisning<br />
eller ved selv at træffe <strong>en</strong> ny <strong>af</strong>gørelse i form <strong>af</strong> <strong>en</strong> ændring), går <strong>ankesystemet</strong> ofte ind i<br />
<strong>en</strong> int<strong>en</strong>siv prøvelse <strong>af</strong> de konkrete omstændigheder i d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte sag. En prøvelse <strong>af</strong> konkrete<br />
omstændigheder skal ses til forskel fra sager, hvor <strong>ankesystemet</strong> vurderer <strong>og</strong> <strong>af</strong>gør sag<strong>en</strong><br />
allerede på baggrund <strong>af</strong> sag<strong>en</strong>s oplysninger, herunder fx sagsbehandlingsskridt <strong>og</strong> h<strong>en</strong>visninger<br />
til retsregler mv..<br />
Derudover viser analys<strong>en</strong>, at når <strong>ankesystemet</strong> ændrer <strong>en</strong> kommunal <strong>af</strong>gørelse, foretages <strong>en</strong><br />
int<strong>en</strong>siv prøvelse <strong>af</strong> d<strong>en</strong> faglige vurdering, <strong>og</strong>/eller <strong>ankesystemet</strong> går tæt på kommun<strong>en</strong>s<br />
skøn. Analys<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s praksis viser således, at i 77 pct. <strong>af</strong> de knap 800 <strong>analyse</strong>rede<br />
ændrings<strong>af</strong>gørelser fra de sociale nævn er ændring<strong>en</strong> helt eller delvist baseret på, at de<br />
sociale nævn har <strong>en</strong> and<strong>en</strong> vurdering <strong>og</strong> vægtning <strong>af</strong> de konkrete omstændigheder i sag<strong>en</strong><br />
<strong>en</strong>d kommun<strong>en</strong> på baggrund <strong>af</strong> de samme oplysninger. I 38 pct. <strong>af</strong> ændringssagerne er ændring<strong>en</strong><br />
al<strong>en</strong>e baseret på, at de sociale nævn har <strong>en</strong> and<strong>en</strong> vurdering <strong>og</strong> vægtning <strong>af</strong> sag<strong>en</strong>s<br />
konkrete omstændigheder <strong>en</strong>d kommun<strong>en</strong>s på baggrund <strong>af</strong> de samme oplysninger.<br />
Ankesystemet <strong>og</strong> det kommunale servic<strong>en</strong>iveau<br />
Analys<strong>en</strong> viser, at der i 4 pct. <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede sager fra de sociale nævn indgår <strong>en</strong> h<strong>en</strong>visning<br />
til et kommunalt servic<strong>en</strong>iveau. Tilsvar<strong>en</strong>de indgår der h<strong>en</strong>visninger til et kommunalt servic<strong>en</strong>iveau<br />
i 4 pct. <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede princip<strong>af</strong>gørelser fra Ankestyrels<strong>en</strong>. Det vides ikke, i<br />
hvilket omfang kommunerne h<strong>en</strong>viser til servic<strong>en</strong>iveauer i de konkrete <strong>af</strong>gørelser.<br />
Konsekv<strong>en</strong>ser <strong>af</strong> ændringer<br />
Analys<strong>en</strong> viser, at når <strong>ankesystemet</strong> ændrer <strong>en</strong> kommunal <strong>af</strong>gørelse, pålægges kommunerne<br />
<strong>en</strong>t<strong>en</strong> at tildele flere ydelser (herunder at foretage <strong>en</strong> udmåling i opadgå<strong>en</strong>de retning) i forhold<br />
til kommun<strong>en</strong>s oprindelige <strong>af</strong>gørelse eller at inkludere <strong>en</strong> borger i målgrupp<strong>en</strong> for <strong>en</strong> bestemmelse.<br />
Kun 1 pct. <strong>af</strong> ændringerne i de sociale nævn indebærer, at kommun<strong>en</strong> pålægges<br />
at fjerne <strong>en</strong> ydelse for fremtid<strong>en</strong>. Tilsvar<strong>en</strong>de er det kun <strong>en</strong> <strong>en</strong>kelt <strong>af</strong> de undersøgte princip<strong>af</strong>gørelser,<br />
der medfører, at kommun<strong>en</strong> skal fjerne <strong>en</strong> ydelse, <strong>og</strong> kun én <strong>af</strong>gørelse medfører, at<br />
kommun<strong>en</strong> skal foretage <strong>en</strong> udmåling i nedadgå<strong>en</strong>de retning.<br />
Dette skal ses i lyset <strong>af</strong>, at begrænsning<strong>en</strong> <strong>af</strong> de social ankeinstansers prøvelse til retlige<br />
spørgsmål medfører <strong>en</strong> begrænsning <strong>af</strong> instansernes adgang til at ændre <strong>en</strong> påklaget <strong>af</strong>gørelse<br />
til skade for borger<strong>en</strong>. Det følger således, at ændringer <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser typisk<br />
vil være i opadgå<strong>en</strong>de retning i forhold til kommun<strong>en</strong>s oprindelige <strong>af</strong>gørelse, hvilket har direkte<br />
økonomiske konsekv<strong>en</strong>ser for kommunerne.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 25
26<br />
Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />
Mønstre i ankepraksis<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> kan beslutte at tage <strong>en</strong> sag op <strong>og</strong> træffe <strong>af</strong>gørelse, hvis sag<strong>en</strong> har principiel eller<br />
g<strong>en</strong>erel karakter. Analys<strong>en</strong> viser, at Ankestyrels<strong>en</strong> al<strong>en</strong>e antager <strong>en</strong> lille del <strong>af</strong> samtlige<br />
sager, der påklages til Ankestyrels<strong>en</strong>. I 2010 opt<strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> således 9 pct. <strong>af</strong> samtlige<br />
klager til behandling svar<strong>en</strong>de til i alt 100 klager. Rambøll har på de udvalgte bestemmelser<br />
ind<strong>en</strong> for det specialiserede socialområde <strong>analyse</strong>ret 160 princip<strong>af</strong>gørelser fra 2010 <strong>og</strong> 2009.<br />
Ud <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede princip<strong>af</strong>gørelser indebar 49 pct. <strong>af</strong> de undersøgte <strong>af</strong>gørelser <strong>en</strong> ændring<br />
<strong>af</strong> nævnets <strong>af</strong>gørelse, m<strong>en</strong>s 8 pct. er blevet hjemvist <strong>og</strong> 43 pct. <strong>af</strong> nævnets <strong>af</strong>gørelser<br />
er blevet stadfæstet. Sagerne er blevet anket <strong>af</strong> såvel borgere som kommuner.<br />
Forskell<strong>en</strong>e i <strong>af</strong>gørelserne mellem de sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> <strong>af</strong>spejler, at det kommunale<br />
handlerum i servicelov<strong>en</strong> kan være upræcist beskrevet, <strong>og</strong> at det kan være vanskeligt<br />
at fortolke lov<strong>en</strong>s anv<strong>en</strong>delse i konkrete sager. D<strong>en</strong> høje ændringsproc<strong>en</strong>t skal samtidig<br />
ses i samm<strong>en</strong>hæng med, at princip<strong>af</strong>gørelser kun antages, når der er <strong>en</strong> formodning om, at<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> ikke vil nå frem til samme konklusion som nævnet.<br />
Analys<strong>en</strong> viser <strong>en</strong>dvidere, at der på tværs <strong>af</strong> nævn<strong>en</strong>e er forskellige t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>ser i de <strong>analyse</strong>rede<br />
<strong>af</strong>gørelser. For eksempel varierer prøvels<strong>en</strong>s int<strong>en</strong>sitet fra nævn til nævn. Derudover er<br />
der forskelle nævn<strong>en</strong>e imellem på, hvor ofte de i deres <strong>af</strong>gørelser h<strong>en</strong>viser til Ankestyrels<strong>en</strong>s<br />
princip<strong>af</strong>gørelser mv. <strong>og</strong> dermed synliggør retsgrundlaget for <strong>en</strong> giv<strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse.<br />
Styring <strong>af</strong> d<strong>en</strong> samlede indsats<br />
Som <strong>af</strong>dækning<strong>en</strong> <strong>af</strong> kommunernes praksis viser, oplever kommunerne, at det kan være <strong>en</strong><br />
udfordring at styre d<strong>en</strong> samlede indsats til <strong>en</strong>kelte borgere – særligt på voks<strong>en</strong>området. Analys<strong>en</strong><br />
<strong>af</strong> anke<strong>af</strong>gørelser peger i tråd hermed på, at der på n<strong>og</strong>le områder er <strong>en</strong> t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s til, at<br />
borger<strong>en</strong>s ret til ydelser vurderes ud fra d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte paragr<strong>af</strong> <strong>og</strong> ikke ud fra d<strong>en</strong> samlede indsats,<br />
der ev<strong>en</strong>tuelt tildeles efter flere forskellige paragr<strong>af</strong>fer.<br />
Eksempelvis går nævn<strong>en</strong>es <strong>af</strong>gørelser i retning <strong>af</strong>, at rett<strong>en</strong> til personlig støtte efter § 85 vurderes<br />
i forhold til, om borger<strong>en</strong> er omfattet <strong>af</strong> personkreds<strong>en</strong> for § 85, m<strong>en</strong>s ydelser efter andre<br />
paragr<strong>af</strong>fer (<strong>og</strong> lovgivninger) ikke kan betragtes som alternativ til d<strong>en</strong>ne ydelse.<br />
Erfaringer med d<strong>en</strong> kommunale sagsbehandling<br />
Analys<strong>en</strong> viser, at 14 pct. <strong>af</strong> de undersøgte <strong>af</strong>gørelser i de sociale nævn al<strong>en</strong>e vedrører overholdels<strong>en</strong><br />
<strong>af</strong> formelle sagsbehandlingsregler som fx vejledningspligt, partshøring mv. D<strong>en</strong><br />
mest fremtræd<strong>en</strong>de sagsbehandlingsfejl har været mangl<strong>en</strong>de oplysning <strong>af</strong> sag<strong>en</strong>, <strong>og</strong> d<strong>en</strong><br />
almindelige reaktion i de sociale nævn har derfor været hjemvisning <strong>af</strong> sag<strong>en</strong> til d<strong>en</strong> kommune,<br />
som har truffet <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> i første instans.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />
Ankestyrels<strong>en</strong>s eg<strong>en</strong>drift <strong>af</strong>gørelser<br />
Med Barnets Reform, der trådte i kr<strong>af</strong>t pr. 1. januar 2011, kan Ankestyrels<strong>en</strong> tage sager op <strong>af</strong><br />
eg<strong>en</strong> drift på alle dele ind<strong>en</strong> for udsatte børne- <strong>og</strong> ungeområdet, hvis kommun<strong>en</strong> ikke har<br />
gjort det fornødne til barnets bedste. Ankestyrels<strong>en</strong> modt<strong>og</strong> i 2010 i alt 440 underretninger,<br />
hvor<strong>af</strong> 102 sager efterfølg<strong>en</strong>de blev mødebehandlet. Rambøll har foretaget <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> 50<br />
<strong>af</strong> disse eg<strong>en</strong>driftsager.<br />
Analys<strong>en</strong> <strong>af</strong> eg<strong>en</strong>driftområdet viser, at Ankestyrels<strong>en</strong> i 74 pct. <strong>af</strong> de sager, der mødebehandles,<br />
pålægger kommun<strong>en</strong> at foretage sagsbehandlingsskridt, <strong>og</strong> i knap halvdel<strong>en</strong> <strong>af</strong> sagerne<br />
pålægger kommun<strong>en</strong> at foretage <strong>en</strong> foranstaltning ud<strong>en</strong> samtykke. I de tilfælde, hvor kommun<strong>en</strong><br />
skal foretage sagsbehandlingsskridt, drejer det sig i 70 pct. <strong>af</strong> tilfæld<strong>en</strong>e om <strong>en</strong> børnefaglig<br />
undersøgelse (§ 50) <strong>og</strong> i omkring hver fjerde tilfælde om <strong>en</strong> handleplan (§ 140). I forbindelse<br />
med stort set alle pålæg om børnefaglige undersøgelser bliver kommunerne pålagt<br />
at foretage <strong>en</strong> psykol<strong>og</strong>isk/psykatrisk undersøgelse.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 27
Del II.<br />
Udvikling i udgifter <strong>og</strong><br />
ankesager<br />
I d<strong>en</strong>ne del gives der <strong>en</strong> kort g<strong>en</strong>nemgang <strong>af</strong> udvikling<strong>en</strong> i udgifter <strong>og</strong> klager på<br />
det specialiserede socialområde.
Kapitel Fejl!<br />
Ing<strong>en</strong> tekst<br />
med d<strong>en</strong><br />
anførte<br />
typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i<br />
dokum<strong>en</strong>tet.<br />
Fejl! Ing<strong>en</strong> tekst med d<strong>en</strong> anførte typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i dokum<strong>en</strong>tet.<br />
1
Kapitel 3 Udvikling<strong>en</strong> i udgifter <strong>og</strong> ankesager<br />
3. Udvikling<strong>en</strong> i udgifter <strong>og</strong><br />
ankesager<br />
Udgifterne til det specialiserede socialområde er i period<strong>en</strong> 2004 til 2010 steget fra 39 mia.<br />
kr. til 44 mia. kr. (2011-pl). Det er <strong>en</strong> stigning på knap 1 mia. kr. om året. Der har været stig<strong>en</strong>de<br />
udgifter på de fleste ydelser <strong>og</strong> tilbud til handicappede <strong>og</strong> udsatte børn <strong>og</strong> voksne,<br />
m<strong>en</strong>s der ikke kan iagttages <strong>en</strong> lige så klar t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s i udvikling<strong>en</strong> <strong>af</strong> antallet <strong>af</strong> modtagere 1 .<br />
Derudover har der de s<strong>en</strong>ere år været <strong>en</strong> kr<strong>af</strong>tig stigning i antallet <strong>af</strong> klager, der indgives til<br />
de sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> på det sociale område.<br />
I det følg<strong>en</strong>de g<strong>en</strong>nemgås kort udvikling<strong>en</strong> i ankesager i h<strong>en</strong>holdsvis de sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>,<br />
samt udgifts-, aktivitets- <strong>og</strong> klageudvikling<strong>en</strong> på udvalgte områder.<br />
3.1 Klager til de sociale nævn<br />
Antallet <strong>af</strong> sager i de sociale nævn på det sociale område er steget med 75 pct. fra ca. 5.600<br />
i 2007 til næst<strong>en</strong> 10.000 i 2010, jf. figur 3.1.<br />
Det bemærkes, at nævn<strong>en</strong>es behandling <strong>af</strong> klager i 2007 <strong>af</strong>viger fra øvrige år. Dette skal ses<br />
i samm<strong>en</strong>hæng med omlægning<strong>en</strong> <strong>af</strong> de sociale nævnsopgaver fra statsamterne til de fem<br />
regionale statsforvaltninger i forbindelse med kommunalreform<strong>en</strong>. De sociale nævn behandlede<br />
således i period<strong>en</strong> 2004 til 2006 omkring 6.500-6.800 klagesager på det sociale område.<br />
Ses til samm<strong>en</strong>ligning på <strong>en</strong> opgørelse <strong>af</strong> modtagne klager i de sociale nævn, er antallet steget<br />
med 50 pct. fra 2007 til 2010.<br />
Fordeling<strong>en</strong> <strong>af</strong> sagerne i forhold til deres udfald har været n<strong>og</strong><strong>en</strong>lunde konstant: 10-11 pct. <strong>af</strong><br />
klagerne <strong>af</strong>vises, 62-65 pct. fører til <strong>en</strong> stadfæstelse <strong>af</strong> kommunernes <strong>af</strong>gørelser, 7-9 pct.<br />
medfører <strong>en</strong> ændring <strong>af</strong> kommunernes <strong>af</strong>gørelser, <strong>og</strong> 17-19 pct. hjemvises til fornyet behandling<br />
<strong>og</strong> <strong>af</strong>gørelse i kommun<strong>en</strong>, jf. figur 3.1.<br />
1 Der findes d<strong>og</strong> ikke opgørelser over modtagerantallet for alle ydelser.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 31
32<br />
Kapitel 3 Udvikling<strong>en</strong> i udgifter <strong>og</strong> ankesager<br />
Figur 3.1<br />
Udvikling<strong>en</strong> i antallet <strong>af</strong> behandlede klager i de sociale nævn<br />
Antal klager Ant al klager<br />
10.000<br />
8.000<br />
6.000<br />
4.000<br />
2.000<br />
0<br />
9 %<br />
19 %<br />
62 %<br />
7 %<br />
18 %<br />
64 %<br />
10 % 11 % 10 % 10 %<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />
8 %<br />
17 %<br />
65 %<br />
9 %<br />
17 %<br />
65 %<br />
(N=5.566) (N=6.893) (N=8.585) (N=9.851)<br />
2007 2008 2009 2010<br />
Afvisninger St adf æstelse Hjemvisning Ændringer<br />
Anm.: Opgørels<strong>en</strong> omfatter nævns<strong>af</strong>gørelser på hele servicelov<strong>en</strong>s område, dvs. inklusive ældreområdet,<br />
d<strong>og</strong> fratrukket nævnssager om børnepasningsorlov <strong>og</strong> eg<strong>en</strong>driftsager i nævn<strong>en</strong>e. Proc<strong>en</strong>terne i de<br />
<strong>en</strong>kelte søjler summer ikke nødv<strong>en</strong>digvis til 100 pct. på grund <strong>af</strong> <strong>af</strong>rundinger<br />
Kilde: Ankestyrels<strong>en</strong><br />
10 .0 0 0<br />
De sagsområder, hvor der har været flest klager i alle de undersøgte år, er merudgiftsydelse<br />
til børn <strong>og</strong> voksne (25 pct.), hjælpemidler (22 pct.) <strong>og</strong> sager vedrør<strong>en</strong>de særlig støtte til børn<br />
<strong>og</strong> unge, det vil sige forebygg<strong>en</strong>de foranstaltninger, (frivillige) anbringelser, efterværn <strong>og</strong><br />
samvær (15 pct.).<br />
Antallet <strong>af</strong> klager, der behandles i nævn<strong>en</strong>e, varierer mellem kommunerne, jf. figur 3.2. Fra<br />
næst<strong>en</strong> 50 klager pr. 10.000 indbyggere i d<strong>en</strong> kommune med flest sager til 2 klager pr.<br />
10.000 indbyggere i d<strong>en</strong> kommune med færrest. Flertallet <strong>af</strong> kommunerne lå d<strong>og</strong> på mellem<br />
15 <strong>og</strong> 25 sager pr. 10.000 indbyggere, m<strong>en</strong>s g<strong>en</strong>nemsnittet for hele landet i 2010 var 18 klager<br />
pr. 10.000 indbyggere.<br />
8.000<br />
6.000<br />
4.000<br />
2.000<br />
0
Kapitel 3 Udvikling<strong>en</strong> i udgifter <strong>og</strong> ankesager<br />
Figur 3.2<br />
Antal behandlede klager i 2010 i de sociale nævn pr. 10.000 indbyggere<br />
Antal klager pr. 10.000 indbyggere Antal klager pr. 10.000 indbyggere<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
Kommuner<br />
Hjemvisninger St adfæstelser Ændringer Afvisninger<br />
Anm.: Egne beregninger. Omfatter nævns<strong>af</strong>gørelser på hele servicelov<strong>en</strong>s område, dvs. inklusive ældreområdet,<br />
d<strong>og</strong> fratrukket nævnssager om børnepasningsorlov <strong>og</strong> eg<strong>en</strong>driftsager i nævn<strong>en</strong>e.<br />
Kilde: Ankestyrels<strong>en</strong> <strong>og</strong> Danmarks Statistik.<br />
3.2 Klager til Ankestyrels<strong>en</strong><br />
Det forhold, at Ankestyrels<strong>en</strong> udelukk<strong>en</strong>de optager principielle <strong>og</strong> g<strong>en</strong>erelle sager 2 indebærer,<br />
at det er <strong>en</strong> lille del <strong>af</strong> det samlede antal klager til de sociale nævn, der <strong>en</strong>der som princip<strong>af</strong>gørelser.<br />
Figur 3.3 ned<strong>en</strong>for illustrerer, at der ud <strong>af</strong> det samlede antal kommunale <strong>af</strong>gørelser<br />
– som vel <strong>og</strong> mærke ikke k<strong>en</strong>des – form<strong>en</strong>tlig er tale om promiller frem for proc<strong>en</strong>t, der<br />
munder ud i princip<strong>af</strong>gørelser som følge <strong>af</strong> <strong>en</strong> klagebehandling i Ankestyrels<strong>en</strong>.<br />
Figur 3.3<br />
100.000 kommunale <strong>af</strong>gørelser bliver til 100 princip<strong>af</strong>gørelser i Ankestyrels<strong>en</strong><br />
[100.000 ]<br />
Kommunale <strong>af</strong>gørelser<br />
10.000<br />
Afgørelser i De <strong>Social</strong>e Nævn<br />
1.000<br />
Klager til Ankestyrels<strong>en</strong><br />
100<br />
Afgørelser fra Ankestyrels<strong>en</strong><br />
2 Vedr. Ankestyrels<strong>en</strong>s kompet<strong>en</strong>ce <strong>og</strong> antagelsespraksis, se kapitel 5.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 33<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0
34<br />
Kapitel 3 Udvikling<strong>en</strong> i udgifter <strong>og</strong> ankesager<br />
Ses der på udvikling<strong>en</strong> over tid er antallet <strong>af</strong> sager ind<strong>en</strong> for servicelov<strong>en</strong>s område, der bliver<br />
påklaget til Ankestyrels<strong>en</strong>, steget med 93 pct. fra ca. 600 i 2007 til 1.100 i 2010, jf. figur 3.4.<br />
Andel<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>af</strong>visninger er ca. 90 pct., m<strong>en</strong>s Ankestyrels<strong>en</strong> i 2010 opt<strong>og</strong> ca. 9 pct. til behandling<br />
svar<strong>en</strong>de til 100 sager.<br />
Figur 3.4<br />
Udvikling<strong>en</strong> i antallet <strong>af</strong> klager til Ankestyrels<strong>en</strong><br />
Ant al klager Antal klager<br />
1.200<br />
1.000<br />
800<br />
600<br />
400<br />
200<br />
0<br />
87 %<br />
3 %<br />
10 %<br />
89 %<br />
1 %<br />
9 %<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />
88 %<br />
0 %<br />
11 %<br />
91 %<br />
1 %<br />
9 %<br />
2007 2008 2009 2010<br />
Afgørelser Hjemvisninger Afvisninger<br />
Anm.: Proc<strong>en</strong>terne i de <strong>en</strong>kelte søjler summer ikke nødv<strong>en</strong>digvis til 100 pct. på grund <strong>af</strong> <strong>af</strong>rundinger.<br />
Kilde: Ankestyrels<strong>en</strong><br />
Ankestyrels<strong>en</strong> behandler ud over de principielle sager <strong>og</strong>så sager om tvangsmæssige foranstaltninger<br />
for børn <strong>og</strong> unge, der iværksættes <strong>af</strong> kommunalbestyrelsernes børn- <strong>og</strong> ungeudvalg.<br />
Da disse sager ikke kan påklages til de sociale nævn, er Ankestyrels<strong>en</strong> første klageinstans<br />
<strong>og</strong> skal behandle alle klager. Også på dette område har sagsmængd<strong>en</strong> været stig<strong>en</strong>de<br />
– fra ca. 400 <strong>af</strong>gørelser i 2007 til ca. 500 i 2010.<br />
Endelig har Ankestyrels<strong>en</strong> kompet<strong>en</strong>ce til <strong>af</strong> eg<strong>en</strong> drift at tage konkrete sager op på børneområdet,<br />
såfremt Ankestyrels<strong>en</strong> vurderer, at kommunalbestyrels<strong>en</strong> ikke har foretaget de fornødne<br />
sagsbehandlingsskridt eller truffet de fornødne <strong>af</strong>gørelser. Ankestyrels<strong>en</strong> kan herefter<br />
pålægge kommun<strong>en</strong> at iværksætte de fornødne sagsbehandlingsskridt eller iværksætte foranstaltninger.<br />
Antallet <strong>af</strong> underretninger er vokset fra ca. 80 i 2007 til 440 i 2010, svar<strong>en</strong>de til<br />
<strong>en</strong> stigning på 465 pct. I 2010 mødebehandlede Ankestyrels<strong>en</strong> 102 <strong>af</strong> disse underretninger.<br />
1.200<br />
1.000<br />
800<br />
600<br />
400<br />
200<br />
0
Kapitel 3 Udvikling<strong>en</strong> i udgifter <strong>og</strong> ankesager<br />
3.3 Udgifter <strong>og</strong> aktiviteter – udvalgte områder<br />
Årsagerne til d<strong>en</strong> store stigning i klageantallet k<strong>en</strong>des ikke. Mulige forklaringer kan eksempelvis<br />
være:<br />
Stig<strong>en</strong>de antal modtagere.<br />
Stig<strong>en</strong>de forv<strong>en</strong>tninger blandt eksister<strong>en</strong>de modtagere.<br />
Skærpet styring i kommunerne.<br />
Det kan ikke på baggrund <strong>af</strong> analys<strong>en</strong> konkluderes, hvilke <strong>af</strong> disse forklaringer der har størst<br />
betydning. Det skyldes først <strong>og</strong> fremmest, at der ikke findes opgørelser over antallet <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser<br />
i kommunerne, <strong>og</strong> det vides derfor ikke, om andel<strong>en</strong> <strong>af</strong> klager i forhold til antallet <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser<br />
eller <strong>af</strong>slag er konstant, eller om mængd<strong>en</strong> <strong>af</strong> klager <strong>og</strong>så stiger relativt.<br />
Tabel 3.1 viser udvikling<strong>en</strong> i udgifter, modtagerantal <strong>og</strong> antallet <strong>af</strong> klagesager for de <strong>en</strong>kelte<br />
områder, der indgår i analys<strong>en</strong>. 3<br />
3 Tabell<strong>en</strong> viser udelukk<strong>en</strong>de period<strong>en</strong> 2007 til 2009, da der ved rapport<strong>en</strong>s <strong>af</strong>slutning <strong>en</strong>dnu ikke forelå oplysninger<br />
om modtagerantal for 2010.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 35
36<br />
Kapitel 3 Udvikling<strong>en</strong> i udgifter <strong>og</strong> ankesager<br />
Tabel 3.1<br />
Udvikling i udgifter <strong>og</strong> klager for udvalgte paragr<strong>af</strong>fer i servicelov<strong>en</strong><br />
§ 41. Merudgiftsydelse,<br />
børn 1<br />
§ 52-57, 68-71, 76. Særlig<br />
støtte til børn<br />
§ 85. Personlig støtte 2<br />
Kommunale<br />
udgifter<br />
2009, mia.<br />
kr., 2011-pl<br />
Udgiftsudvikling<br />
2007-09,<br />
pct.<br />
Antal<br />
modtagere<br />
2009<br />
Udvikling i<br />
antal<br />
modtagere<br />
2007-09<br />
Antal sager i<br />
nævn<strong>en</strong>e<br />
2010<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />
Udvikling i<br />
antal klager<br />
2007-10<br />
pct.<br />
0,5 5 pct. 33.300 -4 pct. 1.360 91 pct.<br />
13,4 14 pct. - - 1.450 89 pct.<br />
3,1 80 pct. 24.186 54 pct. - 3<br />
§ 97. Ledsageordninger 0,2 -31 pct. 7.784 50 pct. - 3<br />
§ 100. Merudgiftsydelse,<br />
voksne 1<br />
§ 107-110. Botilbud 4 ,<br />
her<strong>af</strong>:<br />
0,1 -13 pct. 15.520 -0,4 pct. 1.093 100 pct.<br />
11,5 13 pct. 24.229 - 140 192 pct.<br />
- §§ 107-108 - - 15.995 -6 pct. - -<br />
- § 109 - - 6.353 -2 pct. - -<br />
- § 110 - - 1.881 -4 pct. - -<br />
§ 112. Hjælpemidler 5 3,0 4 pct. - - 2.128 39 pct.<br />
§ 113. Forbrugsgoder 5 > 0,1 44 pct. - - 296 225 pct.<br />
§ 114. Handicapbiler 5 0,4 -14 pct. 1.873 -24 pct. 816 54 pct.<br />
§ 116. Boligindretning 5 0,2 -4 pct. - - 334 46 pct.<br />
Anm.: De kommunale udgifter er som udgangspunkt opgjort netto, det vil sige inklusive refusion fra d<strong>en</strong><br />
c<strong>en</strong>trale refusionsordning. [1] Merudgiftsydelserne er opgjort inklusive 50 pct. statslig refusion <strong>og</strong> er<br />
fremskrevet til 2011-priser med sats<strong>regulering</strong>sproc<strong>en</strong>terne for period<strong>en</strong>. Merudgiftsydelser er overførselsudgifter<br />
<strong>og</strong> ligger således ud<strong>en</strong> for serviceramm<strong>en</strong>. [2] Opgørels<strong>en</strong> <strong>af</strong> udgifter efter § 85 omfatter<br />
ikke udgifter til personlig støtte tildelt i botilbud. [3] Klagesagerne kan ikke opgøres særskilt<br />
for paragr<strong>af</strong>f<strong>en</strong>. De sociale nævn behandlede i alt 881 klagesager vedr. §§ 83-99 i 2010. [4] Eksklusiv<br />
personlig <strong>og</strong> praktisk hjælp efter §§ 83-86 <strong>og</strong> 102. [5] Disse udgifter er omfattet <strong>af</strong> d<strong>en</strong> c<strong>en</strong>trale refusionsordning<br />
for særligt dyre <strong>en</strong>keltsager. Refusion<strong>en</strong> kan d<strong>og</strong> ikke opgøres særskilt for disse paragr<strong>af</strong>fer.<br />
Kilde: Kommunale budgetter <strong>og</strong> regnskaber, <strong>Social</strong>ministeriets egne beregninger<br />
G<strong>en</strong>erelt kan det konstateres, at d<strong>en</strong> relative tyngde <strong>og</strong> vækst i klagesager på det specialiserede<br />
socialområde ikke umiddelbart har samm<strong>en</strong>hæng med de områder, hvor udgiftsudvikling<strong>en</strong><br />
er. Hvilke <strong>af</strong> de mulige forklaringer på vækst<strong>en</strong> i antallet <strong>af</strong> klagesager, der skal tillægges<br />
d<strong>en</strong> største betydning, kan ikke <strong>af</strong>gøres på baggrund <strong>af</strong> analys<strong>en</strong>, ligesom der kan være<br />
andre mulige forklaringer, der ikke er taget i betragtning her.<br />
D<strong>en</strong>ne overordnede t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s er ned<strong>en</strong>for illustreret på merudgiftsområdet, hjælpemiddelområdet<br />
samt botilbud.<br />
Figur 3.5 viser således udvikling<strong>en</strong> på merudgiftsområdet, hvor modtagerantallet <strong>og</strong> udgifterne<br />
er stort set konstante, m<strong>en</strong>s mængd<strong>en</strong> <strong>af</strong> klager til de sociale nævn er vokset med 96 pct.<br />
-<br />
-
Kapitel 3 Udvikling<strong>en</strong> i udgifter <strong>og</strong> ankesager<br />
fra 2007 til 2009. Det kan tyde på, at der er tale om stig<strong>en</strong>de forv<strong>en</strong>tninger hos borgerne til<br />
omfanget <strong>af</strong> de ydelser, de kan få tildelt, m<strong>en</strong> kan <strong>og</strong>så betyde, at der bliver givet flere <strong>af</strong>slag<br />
på ansøgninger om hjælp, <strong>og</strong> der derfor er flere klager.<br />
Figur 3.5<br />
Udgifts- <strong>og</strong> aktivitetsudvikling<strong>en</strong> for merudgiftsydelse til børn <strong>og</strong> voksne (2007 = indeks 100)<br />
Indeks 2007 =100 Indeks 2007 = 100<br />
200<br />
150<br />
10 0<br />
50<br />
2007 2008 2009<br />
Modtagere Kommunale nettoudgifter Klager<br />
Kilde: Danmarks Statistik samt <strong>Social</strong>ministeriets egne beregninger.<br />
På hjælpemiddelområdet (inkl. handicapbiler, boligindretning <strong>og</strong> forbrugsgoder) k<strong>en</strong>des det<br />
samlede modtagerantal ikke, m<strong>en</strong> <strong>og</strong>så her kan man iagttage <strong>en</strong> n<strong>og</strong><strong>en</strong>lunde stabil udgiftsudvikling,<br />
m<strong>en</strong>s antallet <strong>af</strong> klager er stig<strong>en</strong>de, jf. figur 3.6.<br />
Figur 3.6<br />
Udgifts- <strong>og</strong> aktivitetsudvikling<strong>en</strong> for hjælpemidler mv. (2007 = indeks 100)<br />
Indeks 2007 = 100 Indeks 2007 = 100<br />
200<br />
150<br />
10 0<br />
50<br />
2007 2008 2009<br />
Kommunale nett oudgif ter Klager<br />
Kilde: Danmarks Statistik samt <strong>Social</strong>ministeriets egne beregninger.<br />
På botilbudsområdet (inkl. kvindekrisec<strong>en</strong>tre) har der i period<strong>en</strong> været <strong>en</strong> udgiftsvækst på ca.<br />
13 pct., m<strong>en</strong>s modtagerantallet har været svagt fald<strong>en</strong>de, jf. figur 3.7. Også på dette område<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 37<br />
200<br />
150<br />
10 0<br />
50<br />
200<br />
150<br />
10 0<br />
50
38<br />
Kapitel 3 Udvikling<strong>en</strong> i udgifter <strong>og</strong> ankesager<br />
har der været <strong>en</strong> stigning i antallet <strong>af</strong> klager, m<strong>en</strong> både det absolutte antal klager <strong>og</strong> antallet<br />
<strong>af</strong> klager pr. modtager er væs<strong>en</strong>tligt mindre <strong>en</strong>d for fx merudgiftsydelserne.<br />
Figur 3.7<br />
Udgifts- <strong>og</strong> aktivitetsudvikling<strong>en</strong> for botilbud (2007 = indeks 100)<br />
Indeks 2007 = 100 Indeks 2007 = 100<br />
200<br />
150<br />
10 0<br />
50<br />
2007 2008 2009<br />
M odt agere Kommunale net toudgif t er Klager<br />
Kilde: Danmarks Statistik samt <strong>Social</strong>ministeriets egne beregninger.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />
200<br />
150<br />
10 0<br />
50
Del III.<br />
Aktører <strong>og</strong> rammer på det<br />
specialiserede<br />
socialområde<br />
Kapitel 4 introducerer de c<strong>en</strong>trale aktører på det specialiserede socialområde,<br />
m<strong>en</strong>s kapitel 5 g<strong>en</strong>nemgår de lovgivningsmæssige rammer, der <strong>af</strong>grænser det<br />
lokalpolitiske handlerum.<br />
I kapitel 6 <strong>og</strong> 7 g<strong>en</strong>nemgås <strong>ankesystemet</strong>s organisering, beføjelser mv. Kapitlet<br />
er skrevet på baggrund <strong>af</strong> redegørelser fra h<strong>en</strong>holdsvis Ankestyrels<strong>en</strong> <strong>og</strong> de<br />
sociale nævn.<br />
I kapitel 8 perspektiverer arbejdsgrupp<strong>en</strong>, hvordan grad<strong>en</strong> <strong>af</strong> det kommunalpolitiske<br />
handlerum <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> d<strong>en</strong> måde lov<strong>en</strong> i bred forstand er formuleret<br />
samt d<strong>en</strong> ankepraksis, der er blevet etableret på baggrund <strong>af</strong> lov<strong>en</strong>.
Kapitel Fejl!<br />
Ing<strong>en</strong> tekst<br />
med d<strong>en</strong><br />
anførte<br />
typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i<br />
dokum<strong>en</strong>tet.<br />
Fejl! Ing<strong>en</strong> tekst med d<strong>en</strong> anførte typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i dokum<strong>en</strong>tet.<br />
1
Kapitel 4 C<strong>en</strong>trale aktører<br />
4. C<strong>en</strong>trale aktører<br />
I dette kapitel præs<strong>en</strong>teres de c<strong>en</strong>trale aktører på socialområdet, herunder kommunerne som<br />
myndighedsansvarlige <strong>og</strong> det sociale ankesystem (de sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>). Derudover<br />
præs<strong>en</strong>teres <strong>en</strong> række andre kontrolorganer på socialområdet, herunder domstol<strong>en</strong>e,<br />
ombudsmand<strong>en</strong> samt de kommunale tilsynsmyndigheder (statsforvaltningerne).<br />
Det specialiserede socialområde er reguleret g<strong>en</strong>nem servicelov<strong>en</strong> <strong>og</strong> retssikkerhedslov<strong>en</strong>,<br />
som spiller samm<strong>en</strong> med gæld<strong>en</strong>de forvaltningsretlige regler <strong>og</strong> retsgrundsætninger. Servicelov<strong>en</strong><br />
sætter de overordnede rammer for, hvilke serviceydelser <strong>og</strong> tilbud kommunalbestyrels<strong>en</strong><br />
er forpligtet til at yde. Retssikkerhedslov<strong>en</strong> fastlægger struktur <strong>og</strong> principper for d<strong>en</strong><br />
kommunale sagsbehandling <strong>og</strong> sikrer borger<strong>en</strong>s adgang til at medvirke i <strong>og</strong> få indflydelse på<br />
sagsbehandling<strong>en</strong>, herunder rettigheder <strong>og</strong> klagemuligheder.<br />
Servicelov<strong>en</strong>s karakter <strong>af</strong> rammelov betyder, at der i lov<strong>en</strong> ikke findes præcise <strong>af</strong>grænsninger<br />
<strong>af</strong> målgrupper med dertil fast definerede ydelser. H<strong>en</strong>sigt<strong>en</strong> hermed er, at myndighed<strong>en</strong> i<br />
konkrete sager skal have mulighed for at tilpasse handlemulighederne til situation<strong>en</strong> <strong>og</strong> at<br />
fastsætte lokale servic<strong>en</strong>iveauer for indsats<strong>en</strong>.<br />
Det sociale ankesystem bidrager til retsbeskyttels<strong>en</strong> på det sociale område ved at føre kontrol<br />
med, at kommunernes opgavevaretagelse udøves efter h<strong>en</strong>sigt<strong>en</strong>. Kontroll<strong>en</strong> finder sted,<br />
når berørte borgere klager. Lov<strong>en</strong>s anv<strong>en</strong>delse <strong>af</strong> upræcise bestemmelser indebærer samtidig,<br />
at <strong>en</strong> stor del <strong>af</strong> udfyldning<strong>en</strong> sker ved lovfortolkning i <strong>ankesystemet</strong>.<br />
Groft skitseret er det nuvær<strong>en</strong>de system således baseret på, at Folketinget udstikker de<br />
overordnede rammer for kommunalbestyrels<strong>en</strong>s opgavevaretagelse, socialminister<strong>en</strong> udsteder<br />
bek<strong>en</strong>dtgørelser <strong>og</strong> vejledninger, m<strong>en</strong>s <strong>ankesystemet</strong> udfylder det retlige fortolkningsrum,<br />
som de lovgivningsmæssige rammer herefter efterlader, jf. figur 4.1. Ind<strong>en</strong> for disse rammer<br />
er der overladt kommunerne et politisk <strong>og</strong> fagligt handlerum.<br />
Figur 4.1<br />
C<strong>en</strong>trale aktører på socialområdet<br />
Folketing<br />
Ankesystem Kommunerne<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 41
42<br />
Kapitel 4 C<strong>en</strong>trale aktører<br />
Figur<strong>en</strong> illustrerer, at kommunerne ind<strong>en</strong> for de rammer, der er opstillet i lov<strong>en</strong> <strong>og</strong> bek<strong>en</strong>dtgørelser<br />
<strong>og</strong> i over<strong>en</strong>sstemmelse med d<strong>en</strong> praksis, der er fastlagt i <strong>ankesystemet</strong>, kan udforme<br />
<strong>og</strong> prioritere indsats<strong>en</strong> på det sociale område ud fra lokale h<strong>en</strong>syn. D<strong>en</strong> g<strong>en</strong>erelle prioritering<br />
<strong>af</strong> d<strong>en</strong> lokale indsats kan fx udmøntes i fastlæggels<strong>en</strong> <strong>af</strong> lokale servic<strong>en</strong>iveauer. I konkrete<br />
sager skal kommunerne opfylde kravet om konkret <strong>og</strong> individuelt begrundede <strong>af</strong>gørelser på<br />
baggrund <strong>af</strong> faglige vurderinger <strong>og</strong> politiske prioriteringer.<br />
4.1 Folketinget <strong>og</strong> socialminister<strong>en</strong><br />
De lovgivningsmæssige rammer fastlægges <strong>af</strong> Folketinget (samt i begrænset omfang i EUrett<strong>en</strong>),<br />
m<strong>en</strong>s socialminister<strong>en</strong>, <strong>og</strong> under d<strong>en</strong>ne <strong>Social</strong>ministeriet, er øverste administrative<br />
myndighed på det sociale område. Som sådan fastsætter minister<strong>en</strong> administrative forskrifter,<br />
hvis Folketinget har bemyndiget d<strong>en</strong>ne hertil ved lov.<br />
Der eksisterer ikke et over- eller underordnelsesforhold mellem ministeriet <strong>og</strong> kommunerne,<br />
<strong>og</strong> ministeriet kan således ikke – ud<strong>en</strong> at det er fastsat ved lov – pålægge kommunerne at<br />
<strong>af</strong>gøre sager på bestemte måder eller planlægge <strong>og</strong> udføre de g<strong>en</strong>erelle opgaver efter d<strong>en</strong><br />
sociale lovgivning på <strong>en</strong> bestemt måde.<br />
<strong>Social</strong>ministeriet vejleder på et g<strong>en</strong>erelt plan kommunerne om gæld<strong>en</strong>de regler g<strong>en</strong>nem g<strong>en</strong>erelle<br />
vejledninger <strong>og</strong> g<strong>en</strong>nem vejled<strong>en</strong>de udtalelser til konkrete kommuner.<br />
<strong>Social</strong>ministeriet har ikke pligt til at føre tilsyn med kommunernes administration i konkrete<br />
<strong>en</strong>keltsager. Det er al<strong>en</strong>e det kommunale tilsyn, som har pligt til at føre dette tilsyn, jf. <strong>af</strong>snit<br />
4.4.2.<br />
Efter d<strong>en</strong> kommunale styrelseslovs § 63 har socialminister<strong>en</strong> mulighed for at anmode kommunerne<br />
om oplysninger om konkrete sager. Minister<strong>en</strong> har efter d<strong>en</strong> kommunale styrelseslovs<br />
§ 63 a ligeledes mulighed for at <strong>af</strong>give <strong>en</strong> vejled<strong>en</strong>de udtalelse om lovlighed<strong>en</strong> <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s<br />
dispositioner eller undladelser. Minister<strong>en</strong> kan ikke ændre <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse, m<strong>en</strong> kan<br />
rejse sag<strong>en</strong> over for kommunaltilsynet eller ev<strong>en</strong>tuelt h<strong>en</strong>vise borger<strong>en</strong> hertil, hvis det er<br />
sandsynligt, at der foreligger <strong>en</strong> overtrædelse <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>. Hvis der er mulighed for at<br />
klage til det sociale nævn over <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>, kan minister<strong>en</strong> h<strong>en</strong>vise borger<strong>en</strong> hertil.<br />
4.2 Kommunerne<br />
Af grundlov<strong>en</strong>s § 82 fremgår det, at det kommunale selvstyre er underlagt stat<strong>en</strong>s tilsyn, <strong>og</strong><br />
at selvstyret ordnes ved lov. Det betyder, at der er tale om <strong>en</strong> ret for kommunerne til at handle<br />
ind<strong>en</strong> for de rammer, der fastsættes i d<strong>en</strong> gæld<strong>en</strong>de lovgivning. Det er forudsat, at lovgiver<br />
overlader et vist selvstændigt handlerum til kommunerne.<br />
Kommunerne skal have hjemmel for deres beslutninger <strong>og</strong> skal administrere ind<strong>en</strong> for de<br />
rammer, der følger <strong>af</strong> skrevne retsregler <strong>og</strong> uskrevne retsgrundsætninger.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 4 C<strong>en</strong>trale aktører<br />
På det sociale område er kommunalbestyrelserne helt c<strong>en</strong>trale aktører, da al<strong>en</strong>e kommunalbestyrelserne<br />
har myndigheds- <strong>og</strong> finansieringsansvaret i forhold til ydelser <strong>og</strong> tilbud til borgerne<br />
efter servicelov<strong>en</strong>. Det fremgår <strong>af</strong> servicelov<strong>en</strong>s §§ 3, 4 <strong>og</strong> 173. I d<strong>en</strong> kommunale styrelseslov<br />
§ 2 er det fastsat, at kommun<strong>en</strong>s anligg<strong>en</strong>de styres <strong>af</strong> kommunalbestyrels<strong>en</strong>, <strong>og</strong><br />
suppler<strong>en</strong>de til dette fremgår det <strong>af</strong> retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 15, at det er kommunalbestyrels<strong>en</strong>,<br />
der har ansvaret for <strong>og</strong> beslutter, hvordan kommun<strong>en</strong> skal planlægge <strong>og</strong> udføre sine<br />
opgaver på det sociale område.<br />
Kommunalbestyrels<strong>en</strong> kan selv oprette <strong>og</strong> drive tilbud på det sociale område, eller d<strong>en</strong> kan<br />
indgå <strong>af</strong>tale med andre kommuner, <strong>en</strong> region eller private om at levere ydelser <strong>og</strong> tilbud.<br />
Kommunalbestyrels<strong>en</strong> fører tilsyn med, hvordan de kommunale opgaver løses, <strong>og</strong>så når de<br />
løses <strong>af</strong> andre, samt med, at d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte borger får d<strong>en</strong> ydelse eller det tilbud, der er truffet<br />
<strong>af</strong>gørelse om efter servicelov<strong>en</strong>.<br />
4.3 Ankesystemet<br />
Ankesystemet består på det sociale område <strong>af</strong> de sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>, <strong>og</strong> ankemyndighedernes<br />
virksomhed <strong>og</strong> kompet<strong>en</strong>ce er reguleret i retssikkerhedslov<strong>en</strong>. D<strong>en</strong> almindelige<br />
ordning efter servicelov<strong>en</strong> er, at kommunalbestyrelsernes <strong>af</strong>gørelser efter servicelov<strong>en</strong><br />
kan påklages til de sociale nævn, medmindre andet er fastsat i lov<strong>en</strong>.<br />
Ankesystemet skal <strong>af</strong>prøve retlige spørgsmål, det vil sige, om konkrete <strong>af</strong>gørelser ligger ind<strong>en</strong><br />
for lov<strong>en</strong>s rammer. Ankesystemet kan som udgangspunkt ikke prøve, om lovlige <strong>af</strong>gørelser<br />
er h<strong>en</strong>sigtsmæssige eller rimelige i øvrigt.<br />
Dertil kan klageinstanserne ikke tage selvstændigt stilling til g<strong>en</strong>erelle servic<strong>en</strong>iveauer i forbindelse<br />
med behandling <strong>af</strong> klager fra borgere over konkrete <strong>af</strong>gørelser. Hvis <strong>en</strong> borger eller<br />
andre således ønsker <strong>en</strong> g<strong>en</strong>erel vurdering <strong>af</strong> lovlighed<strong>en</strong> <strong>af</strong> et kommunalt servic<strong>en</strong>iveau, må<br />
spørgsmålet indbringes for statsforvaltningerne, der fører tilsyn med, at kommunerne overholder<br />
d<strong>en</strong> lovgivning, der særligt gælder for off<strong>en</strong>tlige myndigheder, jf. <strong>af</strong>snit 4.4.2.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> er <strong>en</strong> forvaltningsmyndighed med domstolslign<strong>en</strong>de kompet<strong>en</strong>ce, som organisatorisk<br />
er <strong>en</strong> del <strong>af</strong> <strong>Social</strong>ministeriet, m<strong>en</strong> både Ankestyrels<strong>en</strong> <strong>og</strong> de sociale nævn er i sin<br />
<strong>af</strong>gørelsesvirksomhed u<strong>af</strong>hængig <strong>af</strong> <strong>Social</strong>ministeriet <strong>og</strong> socialminister<strong>en</strong>. Ministeriet kan således<br />
hverk<strong>en</strong> pålægge eller vejlede ankemyndighederne om, hvordan konkrete sager skal<br />
<strong>af</strong>gøres.<br />
Hvis minister<strong>en</strong>, ministeriet eller Folketinget finder, at ankemyndighederne ikke træffer <strong>af</strong>gørelser<br />
i over<strong>en</strong>sstemmelse med lov<strong>en</strong>s int<strong>en</strong>tioner, er d<strong>en</strong> <strong>en</strong>este mulighed for at ændre<br />
praksis at tage initiativ til <strong>en</strong> ændring <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>.<br />
Der h<strong>en</strong>vises i øvrigt vedrør<strong>en</strong>de <strong>ankesystemet</strong> til kapitel 6 <strong>og</strong> 7.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 43
44<br />
Kapitel 4 C<strong>en</strong>trale aktører<br />
4.4 Andre kontrolorganer<br />
4.4.1 Domstol<strong>en</strong>e<br />
Adgang<strong>en</strong> til at få administrative <strong>af</strong>gørelser prøvet ved domstol<strong>en</strong>e fremgår <strong>af</strong> grundlov<strong>en</strong>s §<br />
63. Domstolsprøvels<strong>en</strong> omfatter som hovedregel kun retlige spørgsmål.<br />
Det er som hovedregel ikke <strong>en</strong> betingelse for at få sin <strong>af</strong>gørelse prøvet ved domstol<strong>en</strong>e, at<br />
man har udnyttet de administrative klagemuligheder.<br />
I modsætninger til, hvad der gælder for administrative myndigheder, herunder ankeinstanserne,<br />
er domstol<strong>en</strong>e bundet <strong>af</strong> parternes påstande (forhandlingsprincippet). Det betyder blandt<br />
andet, at domstol<strong>en</strong>e skal tage stilling til sag<strong>en</strong> på baggrund <strong>af</strong> det materiale <strong>og</strong> dokum<strong>en</strong>tation,<br />
der forelægges <strong>af</strong> parterne, <strong>og</strong> at de ikke selv kan indh<strong>en</strong>te eller opfordre parterne til at<br />
komme med suppler<strong>en</strong>de dokum<strong>en</strong>tation. Det betyder <strong>og</strong>så, at domstol<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse ikke<br />
kan få et udfald, som ikke er fremført/påstået <strong>af</strong> <strong>en</strong> <strong>af</strong> parterne.<br />
4.4.2 Det kommunale tilsyn<br />
De kommunale tilsynsmyndigheder (statsforvaltningerne) udøver et retligt tilsyn over for<br />
kommunerne. Tilsynet omfatter således kun spørgsmål om, hvorvidt der er sket <strong>en</strong> tilsidesættelse<br />
<strong>af</strong> d<strong>en</strong> lovgivning, der særligt gælder for off<strong>en</strong>tlige myndigheder, herunder kommunale<br />
forskrifter, der er udstedt i medfør <strong>af</strong> d<strong>en</strong>ne lovgivning, jf. §§ 47 <strong>og</strong> 48 i lov om kommunernes<br />
styrelse. Statsforvaltningernes tilsyn omfatter såvel skrev<strong>en</strong> som uskrev<strong>en</strong> ret, herunder off<strong>en</strong>tlige<br />
retsgrundsætninger.<br />
Enhver, der m<strong>en</strong>er, at <strong>en</strong> kommune overtræder lovgivning<strong>en</strong>, kan h<strong>en</strong>v<strong>en</strong>de sig til de kommunale<br />
tilsynsmyndigheder <strong>og</strong> h<strong>en</strong>lede tilsynets opmærksomhed på sag<strong>en</strong>. Man har ikke<br />
krav på at få <strong>en</strong> sag behandlet <strong>af</strong> tilsynet, idet tilsynet selv <strong>af</strong>gør, om der er grundlag for at<br />
rejse <strong>en</strong> tilsynssag, jf. § 48 a i lov om kommunernes styrelse.<br />
Tilsynet viger, hvis der er <strong>en</strong> særlig klageinstans, fx det sociale nævn, som kan behandle d<strong>en</strong><br />
pågæld<strong>en</strong>de sag.<br />
Statsforvaltningernes <strong>af</strong>gørelser om anv<strong>en</strong>delse <strong>af</strong> sanktioner kan indbringes for ind<strong>en</strong>rigs-<br />
<strong>og</strong> sundhedsminister<strong>en</strong>. Ind<strong>en</strong>rigs- <strong>og</strong> sundhedsminister<strong>en</strong> kan <strong>en</strong>dvidere <strong>af</strong> eg<strong>en</strong> drift tage<br />
statsforvaltningernes <strong>af</strong>gørelser <strong>og</strong> udtalelser op til behandling, hvis sag<strong>en</strong> er <strong>af</strong> principiel eller<br />
g<strong>en</strong>erel betydning eller har alvorlig karakter.<br />
Der h<strong>en</strong>vises i øvrigt vedrør<strong>en</strong>de <strong>ankesystemet</strong> samm<strong>en</strong>holdt med det kommunale tilsyn til<br />
<strong>af</strong>snit 6.6.<br />
4.4.3 Ombudsmand<strong>en</strong><br />
Folketingets Ombudsmand kontrollerer <strong>statslige</strong> <strong>og</strong> kommunale myndigheder <strong>og</strong> andre off<strong>en</strong>tlige<br />
forvaltningsmyndigheder.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 4 C<strong>en</strong>trale aktører<br />
Ombudsmand<strong>en</strong> kan behandle klager over forvaltningsmyndighedernes <strong>af</strong>gørelser <strong>og</strong> deres<br />
behandling <strong>af</strong> borgerne <strong>og</strong> sagerne. Herudover kan ombudsmand<strong>en</strong> tage sager op på eget<br />
initiativ <strong>og</strong> iværksætte g<strong>en</strong>erelle undersøgelser <strong>af</strong> <strong>en</strong> myndigheds behandling <strong>af</strong> sager.<br />
Ombudsmand<strong>en</strong> kan ikke omgøre <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse, m<strong>en</strong> han kan udtale kritik <strong>og</strong> herunder give<br />
h<strong>en</strong>stilling om fri proces ved ev<strong>en</strong>tuel domstolsprøvelse. Han kan <strong>og</strong>så oplyse om fejl eller<br />
forsømmelser <strong>af</strong> større betydning til Folketingets Retsudvalg, vedkomm<strong>en</strong>de minister <strong>og</strong><br />
kommunalbestyrelser.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 45
Kapitel Fejl!<br />
Ing<strong>en</strong> tekst<br />
med d<strong>en</strong><br />
anførte<br />
typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i<br />
dokum<strong>en</strong>tet.<br />
Fejl! Ing<strong>en</strong> tekst med d<strong>en</strong> anførte typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i dokum<strong>en</strong>tet.<br />
1
Kapitel 5 C<strong>en</strong>trale principper på det sociale område<br />
5. C<strong>en</strong>trale principper på<br />
det sociale område<br />
I dette kapitel beskrives de væs<strong>en</strong>tligste principper, der ligger til grund for servicelov<strong>en</strong> <strong>og</strong><br />
retssikkerhedslov<strong>en</strong>, <strong>og</strong> som udgør rammerne for kommunernes mulighed for at udforme <strong>og</strong><br />
prioritere indsats<strong>en</strong> på det sociale område.<br />
Kapitlet beskriver <strong>en</strong>dvidere, hvordan servicelov<strong>en</strong> <strong>og</strong> retssikkerhedslov<strong>en</strong> suppleres <strong>og</strong> spiller<br />
samm<strong>en</strong> med gæld<strong>en</strong>de forvaltningsretlige regler <strong>og</strong> retsgrundsætninger. Endelig beskrives<br />
n<strong>og</strong>le <strong>af</strong> de særlige sagsbehandlings- <strong>og</strong> dokum<strong>en</strong>tationskrav, som følger direkte <strong>af</strong> servicelov<strong>en</strong>.<br />
5.1 Principper i service- <strong>og</strong> retssikkerhedslov<strong>en</strong><br />
Ned<strong>en</strong>for beskrives de bær<strong>en</strong>de principper i servicelov<strong>en</strong> <strong>og</strong> retssikkerhedslov<strong>en</strong>, som kommunalt<br />
fastsatte mål skal tage højde for, jf. oversigt<strong>en</strong> i tabel 5.1.<br />
Tabel 5.1<br />
Bær<strong>en</strong>de principper i servicelov<strong>en</strong> <strong>og</strong> retssikkerhedslov<strong>en</strong><br />
Proces Principper<br />
Adgang til hjælp Hjælp ikke betinget <strong>af</strong> ansøgning<br />
Vurdering <strong>af</strong> hjælp<br />
Konkret, individuel vurdering<br />
Helhedsprincippet<br />
Dial<strong>og</strong>princippet<br />
Hurtighedsprincippet<br />
Sag<strong>en</strong>s oplysning<br />
Komp<strong>en</strong>sationsprincippet<br />
Iværksættelse <strong>af</strong> hjælp<strong>en</strong> Retskrav på umiddelbar hjælp<br />
Opfølgning på hjælp Løb<strong>en</strong>de opfølgning <strong>og</strong> revisitation<br />
5.1.1 Hjælp ikke betinget <strong>af</strong> ansøgning<br />
Udgangspunktet for <strong>af</strong>gørelser om hjælp <strong>og</strong> støtte efter servicelov<strong>en</strong> er, at de ikke er betinget<br />
<strong>af</strong> ansøgning. Det vil sige, at kommunalbestyrels<strong>en</strong>s pligt til at yde hjælp efter lov<strong>en</strong> indtræder,<br />
når der kan konstateres et behov, uanset om behovet konstateres ved ansøgning fra<br />
borger<strong>en</strong> eller på and<strong>en</strong> måde.<br />
Det betyder eksempelvis, at kommun<strong>en</strong> skal overveje hjælp til <strong>en</strong> borger, hvis d<strong>en</strong> bliver opmærksom<br />
på, at der kan være et behov for det, fx i forbindelse med at der ydes hjælp til et<br />
familiemedlem, eller hvis der fra fagpersoner eller andre gøres opmærksom på et behov.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 47
48<br />
Kapitel 5 C<strong>en</strong>trale principper på det sociale område<br />
5.1.2 Konkret, individuel vurdering<br />
Servicelov<strong>en</strong> bygger på det princip, at alle <strong>af</strong>gørelser om hjælp skal træffes efter <strong>en</strong> konkret,<br />
individuel vurdering. Det betyder, at kommunalbestyrels<strong>en</strong> i hver <strong>en</strong>kelt sag skal vurdere borger<strong>en</strong>s<br />
behov for hjælp <strong>og</strong> på baggrund her<strong>af</strong> vurdere, hvilk<strong>en</strong> type hjælp samt omfanget<br />
her<strong>af</strong> der skal ydes til d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>de borger for <strong>af</strong> <strong>af</strong>hjælpe behovet.<br />
Kommunalbestyrels<strong>en</strong> kan fastsætte lokale servic<strong>en</strong>iveauer (vejled<strong>en</strong>de retningslinjer) om,<br />
hvilk<strong>en</strong> type hjælp der i d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>de kommune typisk gives i forhold til bestemte typer<br />
behov. Det er d<strong>og</strong> <strong>en</strong> forudsætning, at der i d<strong>en</strong> konkrete sag foretages <strong>en</strong> individuel vurdering<br />
<strong>af</strong>, om d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>de type hjælp matcher det konkrete behov, eller om der er særlige<br />
omstændigheder i d<strong>en</strong> konkrete sag, der tilsiger, at der skal <strong>en</strong> and<strong>en</strong> type hjælp til.<br />
5.1.3 Helhedsprincippet<br />
Når kommunalbestyrels<strong>en</strong> træffer <strong>af</strong>gørelse om hjælp efter servicelov<strong>en</strong>, skal d<strong>en</strong> behandle<br />
d<strong>en</strong> konkrete sag i forhold til alle eksister<strong>en</strong>de muligheder for at få hjælp efter d<strong>en</strong> sociale<br />
lovgivning. Kommunalbestyrels<strong>en</strong> skal desud<strong>en</strong> være opmærksom på, om der kan søges<br />
hjælp efter and<strong>en</strong> lovgivning.<br />
Kommunalbestyrels<strong>en</strong> skal således sikre borger<strong>en</strong> d<strong>en</strong> hjælp, der passer til d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>des<br />
behov, <strong>og</strong> kan/skal fx ikke snævert forholde sig til d<strong>en</strong> hjælp, borger<strong>en</strong> søger om.<br />
Det betyder på d<strong>en</strong> <strong>en</strong>e side, at kommunalbestyrels<strong>en</strong> ikke er bundet <strong>af</strong> d<strong>en</strong> type hjælp eller<br />
støtte, som <strong>en</strong> borger søger om, m<strong>en</strong> kan træffe <strong>af</strong>gørelse om <strong>en</strong> and<strong>en</strong> type hjælp eller støtte,<br />
hvis det er vurdering<strong>en</strong>, at d<strong>en</strong>ne bedre opfylder borger<strong>en</strong>s behov.<br />
På d<strong>en</strong> and<strong>en</strong> side betyder det, at kommun<strong>en</strong> ikke bare kan <strong>af</strong>vise <strong>en</strong> ansøgning om hjælp <strong>af</strong><br />
<strong>en</strong> bestemt type med h<strong>en</strong>visning til, at d<strong>en</strong> ansøgte hjælp ikke er relevant i forhold til borger<strong>en</strong>s<br />
behov ud<strong>en</strong> at vurdere, om behovet kan <strong>af</strong>hjælpes efter andre bestemmelser.<br />
Helhedsprincippet fremgår <strong>af</strong> retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 5 <strong>og</strong> kommer i servicelov<strong>en</strong> til udtryk i<br />
lov<strong>en</strong>s § 19, stk. 4 om samm<strong>en</strong>hæng med and<strong>en</strong> lovgivning i indsats<strong>en</strong> over for børn <strong>og</strong> unge.<br />
5.1.4 Dial<strong>og</strong>princippet<br />
I servicelov<strong>en</strong> er der fastsat <strong>en</strong> række regler om medbestemmelse, inddragelse <strong>og</strong> samtykke<br />
både på voks<strong>en</strong>området <strong>og</strong> på børneområdet, som er udtryk for d<strong>en</strong> overordnede tanke, at<br />
borgerne skal sikres indflydelse på d<strong>en</strong> hjælp, de ydes efter servicelov<strong>en</strong>.<br />
Princippet kommer til udtryk i retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 4 samt i servicelov<strong>en</strong>s § 48.<br />
Princippet betyder ikke, at borger<strong>en</strong> er sikret bestemm<strong>en</strong>de indflydelse på udfaldet <strong>af</strong> sag<strong>en</strong>,<br />
m<strong>en</strong> at borger<strong>en</strong> skal inddrages, <strong>og</strong> at d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>des opfattelse skal tages alvorligt.<br />
5.1.5 Hurtighedsprincippet<br />
I retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 3 er det angivet, at kommunalbestyrels<strong>en</strong> skal behandle spørgsmål<br />
om hjælp ”så hurtigt som muligt”, <strong>og</strong> at d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte kommunalbestyrelse skal fastsætte g<strong>en</strong>erelle<br />
frister for behandling<strong>en</strong> <strong>af</strong> sager på de <strong>en</strong>kelte sagsområder.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 5 C<strong>en</strong>trale principper på det sociale område<br />
Hvad ”så hurtigt som muligt” er, <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> d<strong>en</strong> konkrete sag <strong>og</strong> <strong>af</strong>, hvor kompliceret sag<strong>en</strong><br />
er, <strong>og</strong> skal ses i samm<strong>en</strong>hæng med de krav, der kan være til sag<strong>en</strong>s oplysning <strong>og</strong> forberedelse<br />
på de <strong>en</strong>kelte sagsområder.<br />
Hurtighedsprincippet gælder <strong>og</strong>så i <strong>ankesystemet</strong> <strong>og</strong> kan derfor være med til at påvirke, om<br />
ankemyndighed<strong>en</strong> hjemviser <strong>en</strong> sag eller ændrer kommunalbestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser.<br />
5.1.6 Sag<strong>en</strong>s oplysning<br />
I over<strong>en</strong>sstemmelse med det g<strong>en</strong>erelle undersøgelsesprincip (officialprincip) er det fastsat i<br />
retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 10, at det er myndighed<strong>en</strong>, der har ansvaret for, at <strong>en</strong> sag er tilstrækkeligt<br />
oplyst til, at der kan træffes <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse. Det betyder, at:<br />
Initiativet til, at <strong>en</strong> sag bliver oplyst, påhviler myndighed<strong>en</strong>.<br />
Myndighed<strong>en</strong> skal påse, at der er tilstrækkelige oplysninger.<br />
I princippet ligger ikke, at sag<strong>en</strong> skal belyses bedst muligt, m<strong>en</strong> al<strong>en</strong>e at d<strong>en</strong> er belyst tilstrækkeligt.<br />
Hvad det vil sige, <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> d<strong>en</strong> konkrete sag. Jo mere indgrib<strong>en</strong>de <strong>en</strong> sag er,<br />
desto bedre oplyst skal d<strong>en</strong> være. Det betyder fx, at der må stilles større krav til oplysning<strong>en</strong><br />
<strong>af</strong> <strong>en</strong> sag, der drejer sig om anbringelse <strong>af</strong> et barn ud<strong>en</strong> for hjemmet <strong>en</strong>d til <strong>en</strong> sag, der drejer<br />
sig om praktisk hjælp eller om ledsagelse.<br />
Hvad der skal belyses, <strong>af</strong>hænger <strong>og</strong>så <strong>af</strong> d<strong>en</strong> konkrete type sag. I n<strong>og</strong>le tilfælde, fx servicelov<strong>en</strong>s<br />
§ 50 om børnefaglig undersøgelse, er det beskrevet, hvilke områder undersøgels<strong>en</strong><br />
skal belyse.<br />
Især retssikkerhedslov<strong>en</strong> <strong>og</strong> persondatalov<strong>en</strong> indeholder <strong>en</strong> række bestemmelser om, i hvilket<br />
omfang myndighederne kan indh<strong>en</strong>te <strong>og</strong> videregive oplysninger om <strong>en</strong> borger i forbindelse<br />
med <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse om hjælp efter fx servicelov<strong>en</strong>. Bestemmelserne hviler i et vist omfang<br />
på et EU-direktiv, som Danmark ikke kan fravige, m<strong>en</strong> herudover har Danmark nationale<br />
særregler, der er nærmere fastsat i fx retssikkerhedslov<strong>en</strong> § 11a, persondatalov<strong>en</strong>s § 8, stk.<br />
3, samt forvaltningslov<strong>en</strong>s § 29<br />
5.1.7 Komp<strong>en</strong>sationsprincippet<br />
Servicelov<strong>en</strong> bygger på et princip om, at <strong>en</strong> borger med nedsat funktionsevne skal komp<strong>en</strong>seres<br />
for følgerne <strong>af</strong> funktionsnedsættels<strong>en</strong>. Komp<strong>en</strong>sation<strong>en</strong> kan ske ved at gøre samfundets<br />
tilbud tilgængelige for borgere med funktionsnedsættelser. Det kan <strong>og</strong>så ske ved at stille<br />
særlige ydelser til rådighed, som specielt imødekommer d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte borgers individuelle behov.<br />
Komp<strong>en</strong>sationsprincippet er et bær<strong>en</strong>de princip i dansk handicappolitik <strong>og</strong> udspringer <strong>af</strong> FN’s<br />
standardregler om lige muligheder for handicappede, som Danmark tiltrådte ved <strong>en</strong> folketingsbeslutning<br />
i 1993. Handicapkonv<strong>en</strong>tion<strong>en</strong>, som Danmark ratificerede i august 2009, er i<br />
over<strong>en</strong>sstemmelse med disse principper.<br />
5.1.8 Iværksættelse <strong>af</strong> hjælp<strong>en</strong><br />
Når kommunalbestyrels<strong>en</strong> har truffet <strong>af</strong>gørelse om hjælp til <strong>en</strong> borger på baggrund <strong>af</strong> <strong>en</strong> vurdering<br />
<strong>af</strong> d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>des behov, er det <strong>og</strong>så kommun<strong>en</strong>, der har ansvaret for at hjælp<strong>en</strong><br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 49
50<br />
Kapitel 5 C<strong>en</strong>trale principper på det sociale område<br />
leveres, uanset om kommun<strong>en</strong> indgår <strong>af</strong>tale med andre, fx region<strong>en</strong> eller <strong>en</strong> privat leverandør.<br />
Med <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> har borger<strong>en</strong> fået et retskrav på ydels<strong>en</strong>, som modsvares <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s<br />
pligt til at levere d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>de ydelse. Rett<strong>en</strong> til ydels<strong>en</strong> gælder principielt fra d<strong>en</strong><br />
dag, hvor <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> er meddelt, eller hvor d<strong>en</strong> efter kommun<strong>en</strong>s eller det sociale nævns <strong>af</strong>gørelse<br />
er gæld<strong>en</strong>de.<br />
Kommun<strong>en</strong> kan ikke udsætte efterlevels<strong>en</strong> <strong>af</strong> sin eg<strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse eller reducere borger<strong>en</strong>s<br />
hjælp varigt eller midlertidigt medmindre, der er truffet <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse derom.<br />
Hvis hjælp<strong>en</strong> ikke kan iværksættes umiddelbart, fordi det fx tager tid at finde <strong>en</strong> egnet plads,<br />
er kommun<strong>en</strong> forpligtet til at stille and<strong>en</strong> midlertidig hjælp til rådighed, som kan <strong>af</strong>hjælpe borger<strong>en</strong>s<br />
behov.<br />
Tilsvar<strong>en</strong>de kan <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse efter servicelov<strong>en</strong> ikke begrundes med, at d<strong>en</strong> økonomiske<br />
ramme for et område ikke tillader, at der kan ydes hjælp. Det betyder d<strong>og</strong> ikke, at kommunalbestyrels<strong>en</strong><br />
ikke ved <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> konkrete sag skal tage h<strong>en</strong>syn til kommun<strong>en</strong>s økonomi,<br />
jf. ned<strong>en</strong>for.<br />
5.1.9 Løb<strong>en</strong>de opfølgning <strong>og</strong> revisitation<br />
Det fremgår <strong>af</strong> servicelov<strong>en</strong>s § 148, stk. 2, at d<strong>en</strong> kommunalbestyrelse, der har truffet <strong>af</strong>gørelse<br />
om hjælp efter lov<strong>en</strong>, løb<strong>en</strong>de skal følge op på hjælp<strong>en</strong> <strong>og</strong> sikre sig, at hjælp<strong>en</strong> fortsat<br />
opfylder sit formål. Opfølgning<strong>en</strong> skal ske ud fra borger<strong>en</strong>s forudsætninger <strong>og</strong> så vidt muligt i<br />
samarbejde med borger<strong>en</strong>.<br />
Det betyder, at kommunalbestyrels<strong>en</strong> løb<strong>en</strong>de kan <strong>og</strong> skal træffe <strong>af</strong>gørelse om omfanget <strong>og</strong><br />
art<strong>en</strong> <strong>af</strong> hjælp<strong>en</strong> til borger<strong>en</strong>, hvis behovet ændrer sig – både i op- <strong>og</strong> nedadgå<strong>en</strong>de retning.<br />
De <strong>af</strong>gørelser, der på d<strong>en</strong>ne måde træffes løb<strong>en</strong>de, træffes efter de samme principper, som<br />
er beskrevet ov<strong>en</strong>for.<br />
Hvis kommunalbestyrels<strong>en</strong> har fastsat et politisk besluttet servic<strong>en</strong>iveau, <strong>og</strong> servic<strong>en</strong>iveauet<br />
ændres, kan kommunalbestyrels<strong>en</strong> ikke træffe <strong>af</strong>gørelse om and<strong>en</strong> hjælp eller hjælp i ændret<br />
omfang i forhold til d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte borger al<strong>en</strong>e med h<strong>en</strong>visning til det ændrede servic<strong>en</strong>iveau.<br />
Der kan godt fx træffes <strong>af</strong>gørelse om hjælp i nedsat omfang med h<strong>en</strong>visning til et ændret<br />
servic<strong>en</strong>iveau, m<strong>en</strong> det kræver altid <strong>en</strong> ny, konkret <strong>og</strong> individuel <strong>af</strong>gørelse i forhold til d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte<br />
borger for at sikre, at hjælp<strong>en</strong> fortsat opfylder borger<strong>en</strong>s behov.<br />
Særligt om <strong>af</strong>gørelser om botilbud<br />
Botilbud efter servicelov<strong>en</strong>s § 107 (midlertidigt ophold) <strong>og</strong> § 108 (længerevar<strong>en</strong>de ophold)<br />
samt plejehjem <strong>og</strong> beskyttede plejeboliger betragtes som beboer<strong>en</strong>s eg<strong>en</strong> bolig, jf. blandt<br />
andet bek<strong>en</strong>dtgørelse 395 <strong>af</strong> 25. maj 2009.<br />
Hvis der er truffet <strong>af</strong>gørelse om et midlertidigt botilbud efter servicelov<strong>en</strong>s § 107, kan d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>de<br />
”udvisiteres”, hvis formålet med opholdet anses for opfyldt, eller d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>de<br />
har behov for at varigt botilbud.<br />
Når det drejer sig om botilbud til længerevar<strong>en</strong>de eller varigt ophold, vil det være vanskeligt<br />
at foretage <strong>en</strong> udvisitering, hvis beboer<strong>en</strong> modsætter sig. Dette er uanset, om det konstate-<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 5 C<strong>en</strong>trale principper på det sociale område<br />
res, at d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>de ikke længere har behov for botilbud efter § 108 eller ved et ændret<br />
plejebehov, der eksempelvis tilsiger et mere eller mindre specialiseret botilbud.<br />
Flytning (revisitering) <strong>af</strong> personer mod deres vilje fra et botilbud til et andet botilbud eller plejehjem<br />
som følge <strong>af</strong> ændringer i plejebehovet kræver, at betingelserne for optagelse i et bestemt<br />
botilbud efter reglerne om magtanv<strong>en</strong>delse for voksne skal være opfyldt. Det vil sige,<br />
hvor det primære formål er at <strong>af</strong>værge risiko<strong>en</strong> for eller forhindre personskade.<br />
For så vidt angår boliger efter alm<strong>en</strong>boliglov<strong>en</strong>, gælder d<strong>en</strong> alm<strong>en</strong>e lejelovs regler, hvor det<br />
helt klare udgangspunkt er, at lejerne er uopsigelige. For så vidt angår plejehjem <strong>og</strong> beskyttede<br />
boliger, kan krav om fr<strong>af</strong>lytning kun g<strong>en</strong>nemføres, hvis der er <strong>en</strong> opsigelsesgrund, der<br />
kan ligestilles med <strong>en</strong> <strong>af</strong> opsigelsesgrund<strong>en</strong>e i kapitel 14 i lov om leje <strong>af</strong> alm<strong>en</strong>e boliger. Det<br />
kan fx være tilfældet, hvor vægtige grunde gør det særligt magtpåligg<strong>en</strong>de for udlejer<strong>en</strong> at<br />
blive løst fra lejeforholdet.<br />
5.2 Krav til udøvels<strong>en</strong> <strong>af</strong> skøn<br />
Selv ved bestemmelser med udpræget skøn er der imidlertid ikke tale om, at myndighed<strong>en</strong><br />
har et helt frit skøn, idet bestemmels<strong>en</strong> <strong>og</strong> forarbejderne <strong>og</strong>så vil indeholde overordnede retningslinjer<br />
for skønnets udøvelse. Dertil kommer de forvaltningsretlige grundsætninger, der<br />
ligeledes regulerer forvaltning<strong>en</strong>s udfyldning <strong>af</strong> skønnet, det vil sige, hvilke h<strong>en</strong>syn man må<br />
lægge til grund. Ned<strong>en</strong>for g<strong>en</strong>nemgås de væs<strong>en</strong>tligste forvaltningsretlige begrænsninger på<br />
det retlige skøn.<br />
De forvaltningsretlige regler <strong>og</strong> retsgrundsætninger gælder for det sociale område lige som<br />
for alle andre off<strong>en</strong>tligretlige områder, m<strong>en</strong> de vil efter et lex specialis princip i et vist omfangkunne<br />
fraviges, hvis dette sker udtrykkeligt ved lov. De forvaltningsretlige regler <strong>og</strong> retsgrundsætninger<br />
kan anv<strong>en</strong>des som fortolkningsbidrag ved tvivl om andre off<strong>en</strong>tligretlige reglers<br />
indhold <strong>og</strong> rækkevidde.<br />
Begrænsninger i kommunalbestyrels<strong>en</strong>s valg <strong>af</strong> de h<strong>en</strong>syn, der inddrages i det retlige skøn,<br />
udtrykkes i <strong>en</strong> række principper, herunder:<br />
Forbud mod magtfordrejning. Hænger samm<strong>en</strong> med, at der kan være pligtmæssige h<strong>en</strong>syn/kriterier,<br />
der skal inddrages, <strong>og</strong> at der al<strong>en</strong>e må inddrages saglige h<strong>en</strong>syn. Betyder i<br />
d<strong>en</strong>ne samm<strong>en</strong>hæng, at myndighed<strong>en</strong> i sin behandling <strong>og</strong> <strong>af</strong>gørelse <strong>af</strong> konkrete sager<br />
ikke må forfølge formål, som ikke har n<strong>og</strong>et med sag<strong>en</strong> at gøre.<br />
Visse h<strong>en</strong>syn /kriterier kan være pligtmæssige. Fx skal det i forbindelse med <strong>af</strong>gørelse<br />
om praktisk hjælp indgå i vurdering<strong>en</strong>, om andre medlemmer <strong>af</strong> husstand<strong>en</strong> deltager i<br />
husarbejdet, lige som det er et pligtmæssigt kriterium, at et hjælpemiddel skal være<br />
”bedst <strong>og</strong> billigst”.<br />
Der må al<strong>en</strong>e inddrages saglige h<strong>en</strong>syn. Saglige h<strong>en</strong>syn er h<strong>en</strong>syn, der har samm<strong>en</strong>hæng<br />
til formålet med <strong>og</strong> indholdet i d<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>dte bestemmelse.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 51
52<br />
Kapitel 5 C<strong>en</strong>trale principper på det sociale område<br />
Lighedsgrundsætning<strong>en</strong>. Princippet betyder, at <strong>en</strong>sartede tilfælde alt andet lige skal behandles<br />
lige. Hvad det betyder i praksis i forhold til servicelov<strong>en</strong> kan være svært at definere,<br />
da forestilling<strong>en</strong> om <strong>en</strong>sartet behandling kan være svært at for<strong>en</strong>e med de meget<br />
konkret begrundede <strong>af</strong>gørelser som følge <strong>af</strong> helhedsprincippet <strong>og</strong> princippet om konkrete<br />
individuelle <strong>af</strong>gørelser, jf. ov<strong>en</strong>for.<br />
Lighedsprincippet betyder ikke, at borgere i alle tilfælde har krav på samme ydelse, uanset<br />
hvilk<strong>en</strong> kommune man bor i. Derimod sikres ligebehandling ved, at d<strong>en</strong> myndighed<br />
(kommunalbestyrels<strong>en</strong>), der behandler sag<strong>en</strong> <strong>og</strong> træffer <strong>af</strong>gørelse, skal behandle (tilnærmelsesvis)<br />
<strong>en</strong>s sager <strong>en</strong>s ind<strong>en</strong> for sit myndighedsområde.<br />
Proportionalitetsprincippet. Princippet betyder, at <strong>en</strong> foranstaltning ikke må være mere<br />
indgrib<strong>en</strong>de eller byrdefuld, <strong>en</strong>d formålet tilsiger. I almindelighed tales der om, at proportionalitetsprincippet<br />
indeholder tre krav: Retsfølg<strong>en</strong> skal være nødv<strong>en</strong>dig, d<strong>en</strong> må ikke<br />
være uforholdsmæssigt belast<strong>en</strong>de, <strong>og</strong> d<strong>en</strong> skal være egnet til at opfylde formålet. 1<br />
Økonomiske h<strong>en</strong>syn. Kommunerne har <strong>en</strong> forpligtelse til at handle økonomisk forsvarligt,<br />
m<strong>en</strong> h<strong>en</strong>synet til kommun<strong>en</strong>s økonomi må i h<strong>en</strong>hold til sociallovgivning<strong>en</strong> ikke stå al<strong>en</strong>e,<br />
m<strong>en</strong> skal indgå på lige fod med faglige h<strong>en</strong>syn. Det vil sige, i <strong>en</strong> situation med to tilbud,<br />
der begge er egnede til at <strong>af</strong>hjælpe borger<strong>en</strong>s behov, bør kommunerne vælge det billigste<br />
tilbud – m<strong>en</strong> kommun<strong>en</strong> må aldrig vælge <strong>en</strong> indsats al<strong>en</strong>e, fordi d<strong>en</strong> er billig.<br />
Der er sjæld<strong>en</strong>t i lovgivning<strong>en</strong> angivet, hvilk<strong>en</strong> vægt de <strong>en</strong>kelte h<strong>en</strong>syn skal have. Kommunalbestyrels<strong>en</strong><br />
har ret til selv at opstille prioriteringsregler, hvis de holder sig ind<strong>en</strong> for d<strong>en</strong><br />
ramme, som følger <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong> <strong>og</strong> ulovbestemte retsprincipper for prioritering.<br />
Myndighed<strong>en</strong> må ikke sætte skøn under regel, det vil sige opstille faste regler for udøvelse <strong>af</strong><br />
skønnet, da det vil være i strid med det grundlægg<strong>en</strong>de princip om, at <strong>af</strong>gørelser altid skal<br />
træffes efter <strong>en</strong> konkret individuel vurdering.<br />
Begrænsnings- <strong>og</strong> <strong>af</strong>skæringsregler, der fx <strong>af</strong>skærer visse angivne persongrupper fra at få<br />
hjælp efter <strong>en</strong> giv<strong>en</strong> bestemmelse, kan således være i strid med lovbestemmelser, hvor der<br />
er overladt kommunalbestyrels<strong>en</strong> et retligt skøn, <strong>og</strong> der dermed er et krav om, at forvaltning<strong>en</strong><br />
i hvert <strong>en</strong>kelt tilfælde foretager <strong>en</strong> konkret vurdering. Om der er <strong>en</strong> konflikt, beror i sidste<br />
<strong>en</strong>de på <strong>en</strong> fortolkning <strong>af</strong> h<strong>en</strong>holdsvis hjemmelsgrundlaget <strong>og</strong> d<strong>en</strong> interne regel. Hvis retsgrundlaget<br />
ikke giver sikre holdepunkter for slutninger, må eg<strong>en</strong>tlige <strong>af</strong>skæringsregler <strong>og</strong> regler,<br />
der begrænser skønnet kr<strong>af</strong>tigt, som udgangspunkt være ulovlige.<br />
Når det fagligt er fastlagt, hvilke h<strong>en</strong>syn der er saglige <strong>og</strong> ev<strong>en</strong>tuelt pligtmæssige <strong>og</strong> relevante<br />
at inddrage i d<strong>en</strong> konkrete sag, <strong>og</strong> der er foretaget <strong>en</strong> faglig <strong>af</strong>vejning <strong>af</strong> kriterierne i d<strong>en</strong><br />
konkrete sag, skal kommunalbestyrels<strong>en</strong> beslutte, hvad <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> skal gå ud på.<br />
I n<strong>og</strong>le tilfælde ligger retsfølg<strong>en</strong> fast. Det er for eksempel tilfældet ved servicelov<strong>en</strong>s § 50,<br />
hvor der er overladt kommunalbestyrels<strong>en</strong> <strong>en</strong> vurdering i forhold til fastlæggelse <strong>af</strong>, hvornår<br />
et barn eller ung trænger til særlig støtte. Hvis det vurderes, at barnet trænger til særlig støt-<br />
1 Jon Anders<strong>en</strong>, ”<strong>Social</strong>forvaltningsret”, 2010.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 5 C<strong>en</strong>trale principper på det sociale område<br />
te, er <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>s indhold fastlagt i lov<strong>en</strong>, nemlig at kommunalbestyrels<strong>en</strong> skal undersøge<br />
barnets forhold.<br />
I andre tilfælde er der overladt kommunerne et politisk eller fagligt handlerum i forhold til indsats<strong>en</strong>.<br />
Det indebærer, at der skal foretages et socialfagligt skøn <strong>af</strong>, hvilk<strong>en</strong> støtte eller foranstaltning<br />
der fx skal tilbydes, for at barnet får d<strong>en</strong> særlige støtte, der kan imødekomme barnets<br />
behov på d<strong>en</strong> mest effektive måde (valg ind<strong>en</strong> for vift<strong>en</strong> <strong>af</strong> foranstaltninger oplistet i servicelov<strong>en</strong>s<br />
§ 52). D<strong>en</strong>ne vurdering skal holdes ind<strong>en</strong> for lov<strong>en</strong>s rammer (fx kan kommun<strong>en</strong><br />
ikke tilbyde <strong>en</strong> foranstaltning, som ikke er oplistet i servicelov<strong>en</strong>s § 52, stk. 3) <strong>og</strong> foretages i<br />
over<strong>en</strong>sstemmelse med forvaltningsretlige grundsætninger.<br />
Se <strong>og</strong>så kapitel 7 om det kommunalpolitiske handlerum.<br />
5.3 Særlige krav til sagsbehandling mv.<br />
Kommunalbestyrels<strong>en</strong> er i sin behandling <strong>af</strong> sager efter servicelov<strong>en</strong>s konkrete bestemmelser<br />
bundet <strong>af</strong> <strong>en</strong> række processuelle regler <strong>og</strong> sagsbehandlingsregler i servicelov<strong>en</strong>, retssikkerhedslov<strong>en</strong><br />
<strong>og</strong> forvaltningsrett<strong>en</strong>, jf. de foregå<strong>en</strong>de <strong>af</strong>snit. Disse regler har primært betydning<br />
for konkrete <strong>af</strong>gørelser.<br />
Derudover kan der være sagsbehandlings- eller dokum<strong>en</strong>tationskrav, som følger <strong>af</strong> selve<br />
servicelov<strong>en</strong>. Hertil kommer sagsbehandlingskrav, der følger <strong>af</strong> forvaltningsrett<strong>en</strong>, <strong>og</strong> som er<br />
værd at fremhæve i forbindelse med <strong>af</strong>gørelser på socialområdet.<br />
5.3.1 Særlige krav om dokum<strong>en</strong>tation <strong>og</strong> oplysning<br />
I servicelov<strong>en</strong> findes sjæld<strong>en</strong>t særlige krav om dokum<strong>en</strong>tation <strong>og</strong> oplysning. Eksempler på<br />
særlige krav om dokum<strong>en</strong>tation <strong>og</strong> oplysning findes i servicelov<strong>en</strong>s § 59 om krav om dokum<strong>en</strong>tation<br />
for, at betingelserne for anbringelse ud<strong>en</strong> for hjemmet er opfyldt, <strong>og</strong> i § 50, stk. 6,<br />
er et krav om, at <strong>en</strong> § 50-undersøgelse skal munde ud i <strong>en</strong> begrundet stillingstag<strong>en</strong> til, om<br />
der er grundlag for at iværksætte foranstaltninger.<br />
Det, at der ikke i særlig vid udstrækning er beskrevet dokum<strong>en</strong>tationskrav, skal d<strong>og</strong> ses i<br />
samm<strong>en</strong>hæng med undersøgelsesprincippet som nævnt ov<strong>en</strong>for, hvorefter det er kommunalbestyrels<strong>en</strong>,<br />
der har ansvaret for, at <strong>en</strong> sag er tilstrækkeligt oplyst til, at der kan træffes <strong>af</strong>gørelse<br />
i sag<strong>en</strong>.<br />
I forbindelse med <strong>en</strong> ev<strong>en</strong>tuel ankesag vil det derfor i de fleste tilfælde være vigtigt, at kommunalbestyrels<strong>en</strong><br />
kan dokum<strong>en</strong>tere, at sag<strong>en</strong> er tilstrækkeligt oplyst, at de nødv<strong>en</strong>dige formelle<br />
betingelser er opfyldet, samt at et ev<strong>en</strong>tuelt skøn er udfyldt i over<strong>en</strong>sstemmelse med<br />
de regler <strong>og</strong> rammer, der er opstillet.<br />
For alle off<strong>en</strong>tlige sager gælder <strong>en</strong>dvidere <strong>en</strong> ulovbestemt grundsætning om notatpligt. Off<strong>en</strong>tlighedslov<strong>en</strong>s<br />
§ 6 om notatpligt gælder kun <strong>en</strong> lille del <strong>af</strong> de forhold, som efter retsgrundsætning<strong>en</strong><br />
skal noteres ned. Bag notatpligt<strong>en</strong> ligger h<strong>en</strong>synet til, dels at andre <strong>en</strong>d d<strong>en</strong> sagsbehandler,<br />
der aktuelt har behandlet sag<strong>en</strong>, kan følge d<strong>en</strong> <strong>og</strong> se, hvad der er sket i sag<strong>en</strong>,<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 53
54<br />
Kapitel 5 C<strong>en</strong>trale principper på det sociale område<br />
dels at man skal kunne dokum<strong>en</strong>tere sag<strong>en</strong>s forløb over for fx administrative klageinstanser<br />
<strong>og</strong> domstole.<br />
I servicelov<strong>en</strong>s § 3, stk. 2, er det fastsat, at kommunalbestyrels<strong>en</strong> som led i <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> efter<br />
visse <strong>af</strong> servicelov<strong>en</strong>s bestemmelser skal beskrive d<strong>en</strong> indsats, som iværksættes, <strong>og</strong> formålet<br />
med indsats<strong>en</strong>. Forpligtels<strong>en</strong> omfatter <strong>af</strong>gørelser om særlige dag- <strong>og</strong> klubtilbud til børn <strong>og</strong><br />
unge <strong>og</strong> <strong>af</strong>gørelser om optagelse i <strong>en</strong> række dag- <strong>og</strong> døgntilbud efter servicelov<strong>en</strong> for voksne<br />
samt <strong>af</strong>gørelser om behandling efter servicelov<strong>en</strong>s § 101.<br />
5.3.2 Særlige krav om udredning <strong>og</strong> undersøgelse<br />
I samm<strong>en</strong>hæng med krav om dokum<strong>en</strong>tation findes der krav i servicelov<strong>en</strong> om udredning <strong>og</strong><br />
undersøgelse som grundlag eller forudsætning for at træffe <strong>af</strong>gørelse efter visse <strong>af</strong> lov<strong>en</strong>s<br />
bestemmelser.<br />
I lov<strong>en</strong>s § 50 findes regler om <strong>en</strong> børnefaglig undersøgelse, som skal være g<strong>en</strong>nemført forud<br />
for <strong>en</strong> beslutning om foranstaltninger efter § 52. Beslutning<strong>en</strong> om at iværksætte <strong>en</strong> undersøgelse<br />
har karakter <strong>af</strong> <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse. I lov<strong>en</strong> oplistes <strong>en</strong> række forhold, som skal behandles i<br />
undersøgels<strong>en</strong>, m<strong>en</strong> bestemmels<strong>en</strong> anviser ikke, hvordan undersøgels<strong>en</strong> skal g<strong>en</strong>nemføres.<br />
Med hjemmel i retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 8 er der fastsat <strong>en</strong> metode, der skal anv<strong>en</strong>des, når<br />
kommun<strong>en</strong> skal træffe <strong>af</strong>gørelse om merudgifter efter servicelov<strong>en</strong>s § 100.<br />
Kravet om udredning eller undersøgelse begrænser ikke i sig selv kommunalbestyrels<strong>en</strong>s<br />
mulighed for at udfylde et ev<strong>en</strong>tuelt skøn <strong>og</strong> træffe <strong>af</strong>gørelse i over<strong>en</strong>sstemmelse med et i<br />
øvrigt lovligt fastsat servic<strong>en</strong>iveau. M<strong>en</strong> udredning<strong>en</strong>/undersøgels<strong>en</strong> kan alligevel påvirke <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>,<br />
fordi d<strong>en</strong>ne skal træffes i over<strong>en</strong>sstemmelse med resultatet <strong>af</strong> undersøgels<strong>en</strong>/udredning<strong>en</strong>.<br />
Det samme gælder for handleplaner. I servicelov<strong>en</strong> §§ 140 <strong>og</strong> 141 findes regler om handleplaner,<br />
der kan eller skal udarbejdes i forbindelse med <strong>af</strong>gørelser om hjælp efter servicelov<strong>en</strong>.<br />
Handleplaner skal overordnet set beskrive formålet med indsats<strong>en</strong>, hvilk<strong>en</strong> indsats der<br />
er nødv<strong>en</strong>dig for at opnå formålet samt indsats<strong>en</strong>s forv<strong>en</strong>tede varighed. Handleplaner er obligatoriske<br />
i sager om særlig støtte til børn <strong>og</strong> unge, m<strong>en</strong>s de i forhold til voksne er frivillige for<br />
borger<strong>en</strong>, m<strong>en</strong> obligatorisk for kommun<strong>en</strong> at tilbyde, når det drejer sig om personer med betydelig<br />
nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller alvorlige sociale problemer. Ud over<br />
krav til indhold er der ikke krav til handleplanernes form.<br />
Ud over de beskrevne g<strong>en</strong>erelle krav til sagsbehandling<strong>en</strong> er det stort set kun i forbindelse<br />
med bevilling <strong>af</strong> støtte til køb <strong>af</strong> bil efter servicelov<strong>en</strong>s § 114, at der er fastsat særlige krav til<br />
sagsbehandling<strong>en</strong>.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 6 Ankesystemets formål, organisering mv.<br />
6. Ankesystemets formål,<br />
organisering mv.<br />
I dette kapitel beskrives <strong>ankesystemet</strong>s formål, organisering <strong>og</strong> c<strong>en</strong>trale opgaver.<br />
6.1 Formålet med det sociale ankesystem<br />
Ankesystemet består <strong>af</strong> de sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>. De sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong><br />
bidrager til borgernes retssikkerhed samt til fortolkning <strong>og</strong> præcisering <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong> på<br />
det sociale område g<strong>en</strong>nem behandling <strong>af</strong> klager, vejledning <strong>og</strong> koordineringsvirksomhed.<br />
”Retssikkerhed” betyder ikke sikkerhed for, at <strong>en</strong> borger fx får det tilbud eller d<strong>en</strong> ydelse, han<br />
eller hun ønsker <strong>og</strong> har søgt om. Retssikkerhed for borger<strong>en</strong> betyder, at borger<strong>en</strong>s sag er<br />
blevet behandlet i over<strong>en</strong>sstemmelse med lov<strong>en</strong>, <strong>og</strong> at d<strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse, som har retsvirkning<br />
for borger<strong>en</strong>, er truffet i over<strong>en</strong>sstemmelse med lov<strong>en</strong>.<br />
Nævn<strong>en</strong>es <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>s virksomhed, samm<strong>en</strong>sætning mv. reguleres i dag i lov om<br />
retssikkerhed <strong>og</strong> administration på det sociale område.<br />
6.1.1 <strong>Social</strong>reformkommission<strong>en</strong><br />
Det nuvær<strong>en</strong>de ankesystem er et resultat <strong>af</strong> <strong>Social</strong>reformkommission<strong>en</strong>s betænkning, hvori<br />
det blev foreslået at oprette et fælles system for sociale sager med <strong>en</strong> regional ankeinstans<br />
(de sociale nævn) <strong>og</strong> <strong>en</strong> samlet c<strong>en</strong>tral u<strong>af</strong>hængig social ankemyndighed samm<strong>en</strong>sat <strong>af</strong> faste<br />
juridiske medlemmer <strong>og</strong> særligt udpegede beskikkede medlemmer, samt mulighed<strong>en</strong> for<br />
at tilknytte de nødv<strong>en</strong>dige fagkonsul<strong>en</strong>ter i behandling<strong>en</strong> <strong>af</strong> sagerne.<br />
Det fagkyndige elem<strong>en</strong>t indgår således som <strong>en</strong> integreret del <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong> på socialområdet.<br />
Dette har betydning for, hvor int<strong>en</strong>sivt ankemyndighederne har mulighed for at prøve<br />
kommunernes fagkyndige vurderinger.<br />
Af <strong>Social</strong>reformkommission<strong>en</strong>s 1. betænkning fra 1969 forud for oprettels<strong>en</strong> <strong>af</strong> det – stort set<br />
nuvær<strong>en</strong>de ankesystem – fremgår følg<strong>en</strong>de:<br />
”Ankesystemet er <strong>en</strong> organisk del <strong>af</strong> det sociale tryghedssystem, <strong>og</strong> de hovedprincipper, som<br />
gælder for tryghedssystemet, har tilsvar<strong>en</strong>de betydning for <strong>ankesystemet</strong>.<br />
Det er <strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlig forudsætning for socialt arbejde, at befolkning<strong>en</strong> har tillid til de sociale<br />
myndigheder. Ankesystemet må derfor være opbygget, så det medvirker til at fremme d<strong>en</strong>ne<br />
tillid. En hovedbetingelse for, at <strong>ankesystemet</strong> kan få d<strong>en</strong>ne virkning er, at befolkning<strong>en</strong> opfatter<br />
systemet som retsbeskytt<strong>en</strong>de, <strong>og</strong> at der faktisk skabes retsbeskyttelse. Hertil må kræves,<br />
at systemet dels er så <strong>en</strong>kelt, at borger<strong>en</strong> ud<strong>en</strong> vanskeligheder kan finde ud <strong>af</strong> det, <strong>og</strong><br />
dels, at klageinstans<strong>en</strong> er så u<strong>af</strong>hængig <strong>og</strong> sagkyndig, at borger<strong>en</strong> føler sikkerhed for, at der<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 55
56<br />
Kapitel 6 Ankesystemets formål, organisering mv.<br />
sker <strong>en</strong> reel prøvelse <strong>af</strong>, om han har fået d<strong>en</strong> hjælp, lovgivning<strong>en</strong> tilsigter. Hertil kommer borgernes<br />
<strong>og</strong> samfundets interesse i, at der via ankeudøvels<strong>en</strong> sker <strong>en</strong> kontrol med administration<strong>en</strong>s<br />
individuelle <strong>af</strong>gørelser <strong>og</strong> g<strong>en</strong>erelle forskrifter i h<strong>en</strong>hold til lovgivning.”<br />
Lægmandselem<strong>en</strong>tet har således sin rod i socialreformskommission<strong>en</strong>, hvor man fandt det<br />
væs<strong>en</strong>tligt, at der i behandling<strong>en</strong> <strong>af</strong> de sociale sager deltager medlemmer, der ”repræs<strong>en</strong>terer<br />
befolkning<strong>en</strong>s almindelige opfattelse” for at undgå ”at ankemyndighed<strong>en</strong>s medlemmer<br />
kan blive betragtet som teoretiske eksperter ud<strong>en</strong> tilstrækkelig jordforbindelse.”<br />
Sigtet med oprettels<strong>en</strong> <strong>af</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> i 1973 var således at få <strong>en</strong> samlet social ankemyndighed<br />
<strong>og</strong> dermed <strong>en</strong> helhedsvurdering <strong>af</strong> de sociale sager, <strong>en</strong> effektiv retsbeskyttelse for<br />
borgerne, <strong>og</strong> så vidt muligt disse mål tillod det, <strong>en</strong> hurtig sagsbehandling.<br />
6.2 Ankeinstansernes klagebehandling<br />
Ankemyndighedernes hovedopgave er at behandle klager fra borgerne. Derudover har både<br />
de sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> ifølge retssikkerhedslov<strong>en</strong> til opgave at yde vejledning <strong>og</strong><br />
koordinere praksis på området, jf. ned<strong>en</strong>for <strong>af</strong>snit 6.3.<br />
Som det er illustreret i figur 6.1 er udgangspunktet på det specialiserede socialområde, at<br />
kommunalbestyrels<strong>en</strong> træffer <strong>af</strong>gørelse som 1. instans. Når <strong>en</strong> borger klager over <strong>en</strong> kommunal<br />
<strong>af</strong>gørelse, indgives klag<strong>en</strong> til kommun<strong>en</strong>, som g<strong>en</strong>vurderer sin <strong>af</strong>gørelse (remonstration).<br />
Hvis kommun<strong>en</strong> ikke omgør sin <strong>af</strong>gørelse, s<strong>en</strong>des klag<strong>en</strong> videre til nævnet med <strong>en</strong> sagsfremstilling.<br />
De sociale nævn træffer herefter <strong>af</strong>gørelse som 2. instans (1. klageinstans).<br />
Nævn<strong>en</strong>es <strong>af</strong>gørelser kan som udgangspunkt ikke påklages til and<strong>en</strong> administrativ myndighed,<br />
m<strong>en</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> kan beslutte at tage <strong>en</strong> sag op <strong>og</strong> træffe <strong>af</strong>gørelse som 3. instans (2.<br />
klageinstans), hvis sag<strong>en</strong> har principiel eller g<strong>en</strong>erel karakter. Det er Ankestyrels<strong>en</strong>, der vurderer,<br />
om <strong>en</strong> sag har principiel eller g<strong>en</strong>erel karakter <strong>og</strong> derfor skal antages til behandling.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> fungerer derudover som 2. instans (1. klageinstans) i <strong>af</strong>gørelser truffet <strong>af</strong> kommunernes<br />
børn- <strong>og</strong> ungeudvalg, det vil sige tvangsmæssige foranstaltninger på børneområdet.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> kan derudover tage sager op <strong>af</strong> eg<strong>en</strong> drift, hvis Ankestyrels<strong>en</strong> vurderer, at<br />
kommunalbestyrels<strong>en</strong> ikke har foretaget de fornødne sagsbehandlingsskridt eller truffet de<br />
fornødne <strong>af</strong>gørelser i konkrete sager på børneområdet. Det kan ske på baggrund <strong>af</strong> <strong>en</strong> konkret<br />
h<strong>en</strong>v<strong>en</strong>delse, <strong>en</strong> pressesag eller via <strong>en</strong> søsk<strong>en</strong>desag, der behandles i Ankestyrels<strong>en</strong>. I<br />
eg<strong>en</strong> drift sagerne træffer Ankestyrels<strong>en</strong> i et vist omfang <strong>af</strong>gørelser som 1. instans. Det vil sige,<br />
at Ankestyrels<strong>en</strong> kan træffe <strong>af</strong>gørelse om foranstaltninger, ud<strong>en</strong> at det sker på baggrund<br />
<strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>en</strong> forudgå<strong>en</strong>de kommunal <strong>af</strong>gørelse.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 6 Ankesystemets formål, organisering mv.<br />
Figur 6.1<br />
Ankesystemet på socialområdet<br />
SAGSTYPE<br />
Det specialiserede<br />
socialområde<br />
Tvangssager<br />
Eg<strong>en</strong>drift<br />
1. INSTANS<br />
Kommunalbestyrelse<br />
Børn <strong>og</strong> Unge-udvalg<br />
Kommunalbestyrelse<br />
Ankestyrelse<br />
2. INSTANS<br />
De <strong>Social</strong>e Nævn<br />
Ankestyrelse<br />
3. INSTANS<br />
Ankestyrelse<br />
6.2.1 Organisering, faglig samm<strong>en</strong>sætning mv.<br />
Ressortansvaret for det sociale ankesystem ligger hos <strong>Social</strong>ministeriet. De sociale nævn <strong>og</strong><br />
Ankestyrels<strong>en</strong> er d<strong>og</strong> i deres <strong>af</strong>gørelsesvirksomhed u<strong>af</strong>hængig <strong>af</strong> <strong>Social</strong>ministeriet <strong>og</strong> socialminister<strong>en</strong>.<br />
Ministeriet kan således hverk<strong>en</strong> pålægge eller vejlede nævn<strong>en</strong>e eller Ankestyrels<strong>en</strong><br />
om, hvordan konkrete sager skal <strong>af</strong>gøres.<br />
De sociale nævns organisering, faglig samm<strong>en</strong>sætning mv.<br />
I hver region nedsættes et (eller flere) sociale nævn, som består <strong>af</strong> 3 medlemmer med direktør<strong>en</strong><br />
for d<strong>en</strong> regionale statsforvaltning som født formand. I praksis delegerer direktør<strong>en</strong> formandsfunktion<strong>en</strong><br />
til d<strong>en</strong> kontorchef, hvor nævnet er placeret.<br />
De øvrige 2 medlemmer udpeges <strong>af</strong> socialminister<strong>en</strong> efter indstilling fra h<strong>en</strong>holdsvis kommunerne<br />
i region<strong>en</strong> <strong>og</strong> DH (Danske Handicaporganisationer) for 4 år ad gang<strong>en</strong>. Medlemmer <strong>af</strong><br />
nævnet, som er udpeget <strong>af</strong> socialminister<strong>en</strong>, skal have bopæl i region<strong>en</strong>, hvor statsforvaltning<strong>en</strong><br />
er beligg<strong>en</strong>de, eller i øvrigt have tilknytning til region<strong>en</strong>.<br />
Fra 2007 er der udpeget <strong>en</strong> række sideordnede medlemmer for h<strong>en</strong>holdsvis kommunerne i<br />
region<strong>en</strong> <strong>og</strong> Danske Handicaporganisationer. Disse medlemmer deltager på skift i møderne.<br />
Det betyder, at samm<strong>en</strong>sætning<strong>en</strong> <strong>af</strong> medlemmerne i det <strong>en</strong>kelte nævnsmøde varierer. Da<br />
de <strong>en</strong>kelte medlemmer ikke nødv<strong>en</strong>digvis vurderer sagerne <strong>en</strong>s, har formand<strong>en</strong> <strong>en</strong> vigtig opgave<br />
i at sikre <strong>en</strong> <strong>en</strong>sartet linje i nævnets praksis. Et medlem <strong>af</strong> et socialt nævn kan ikke deltage<br />
ved behandling<strong>en</strong> <strong>af</strong> sager vedrør<strong>en</strong>de <strong>en</strong> kommune, hvor d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>de er ansat eller<br />
er medlem <strong>af</strong> kommunalbestyrels<strong>en</strong>.<br />
Medlemmer i Ankestyrels<strong>en</strong> kan ikke være medlemmer <strong>af</strong> det sociale nævn.<br />
Statsforvaltning<strong>en</strong> yder sekretariatsbistand til de sociale nævn. Nævn<strong>en</strong>e er således organisatorisk<br />
forankret under Ind<strong>en</strong>rigs- <strong>og</strong> Sundhedsministeriet, m<strong>en</strong>s <strong>Social</strong>ministeriet har ressortansvaret<br />
for de sociale nævns virksomhed.<br />
Nævnssekretariatet består <strong>af</strong> <strong>en</strong> ansvarlig kontorchef, et antal administrative medarbejdere<br />
<strong>og</strong> et antal sagsbehandlere. Der er blandt sagsbehandlerne <strong>en</strong> overvægt <strong>af</strong> personer med juridisk<br />
uddannelse. Sagsbehandlerne udarbejder oplæg til behandling<strong>en</strong> <strong>af</strong> mødesager <strong>og</strong><br />
træffer på formand<strong>en</strong>s vegne selv formands<strong>af</strong>gørelser.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 57
58<br />
Kapitel 6 Ankesystemets formål, organisering mv.<br />
Det er sekretariatet, som skal sikre, at sagerne er fornød<strong>en</strong>t belyst, før der træffes <strong>en</strong> formands<strong>af</strong>gørelse,<br />
eller <strong>en</strong> sag forelægges til behandling i et nævnsmøde. Hvis sagsbehandler<strong>en</strong><br />
vurderer, at <strong>en</strong> sag ikke er tilstrækkeligt belyst, vil kommunerne normalt blive anmodet<br />
om at s<strong>en</strong>de suppler<strong>en</strong>de oplysninger. Hvis oplysningerne ikke modtages, <strong>og</strong> <strong>en</strong> erindringsskrivelse<br />
ikke ændrer herved, vil nævnet, hvor dette er muligt, træffe eg<strong>en</strong>tlig <strong>af</strong>gørelse i sag<strong>en</strong>.<br />
D<strong>en</strong>ne <strong>af</strong>gørelse vil typisk være i form <strong>af</strong> <strong>en</strong> hjemvisning, idet oplysningsgrundlaget for<br />
at træffe <strong>af</strong>gørelse i kommun<strong>en</strong> ikke har været tilstrækkeligt <strong>og</strong> derfor heller ikke er tilstrækkeligt<br />
til, at nævnet kan tage stilling til sag<strong>en</strong>s materielle indhold.<br />
De sociale nævn – sagsbehandling, mødebehandling <strong>og</strong> anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong> <strong>af</strong> lægmænd<br />
Når det sociale nævn modtager <strong>en</strong> klage, udarbejder nævnets juridiske sagsbehandlere et<br />
oplæg til behandling i mødesager, der indeholder <strong>en</strong> indstilling med forslag til <strong>af</strong>gørelse.<br />
Mål<strong>en</strong>e for sagernes behandlingstid er aktuelt defineret i de årlige resultatkontrakter, hvor<strong>af</strong><br />
det fremgår, at d<strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemsnitlige sagsbehandlingstid i de sociale nævn ikke må overstige<br />
13 uger. D<strong>en</strong> faktiske g<strong>en</strong>nemsnitlige sagsbehandlingstid i det <strong>en</strong>kelte nævn kan d<strong>og</strong> <strong>af</strong>vige<br />
fra resultatkontrakt<strong>en</strong>. Som vejledning for borgerne er der nu indført <strong>en</strong> praksis, hvorefter<br />
hver statsforvaltning på sin hjemmeside oplyser om d<strong>en</strong> faktiske g<strong>en</strong>nemsnitlige sagsbehandlingstid<br />
i det foregå<strong>en</strong>de kvartal på udvalgte områder, herunder på nævnsområdet.<br />
Det sociale nævn er beslutningsdygtigt, når alle tre medlemmer er til stede. I sager <strong>af</strong> særligt<br />
hast<strong>en</strong>de karakter kan formand<strong>en</strong> for det sociale nævn træffe <strong>en</strong> foreløbig <strong>af</strong>gørelse, som efterfølg<strong>en</strong>de<br />
hurtigst muligt skal behandles i et møde i nævnet. Formand<strong>en</strong> kan desud<strong>en</strong> beslutte,<br />
at <strong>en</strong> sag skal <strong>af</strong>gøres ud<strong>en</strong> mødebehandling, hvis der ikke er tvivl om <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>.<br />
Hvis <strong>en</strong> sådan <strong>af</strong>gørelse, der er truffet ud<strong>en</strong> forelæggelse i et møde, antages til behandling <strong>af</strong><br />
Ankestyrels<strong>en</strong>, skal sag<strong>en</strong> forelægges i et nyt møde i nævnet, der <strong>en</strong>t<strong>en</strong> kan fastholde d<strong>en</strong><br />
<strong>af</strong>gørelse, der tidligere er truffet eller træffe <strong>en</strong> ny <strong>af</strong>gørelse.<br />
Afgørelse i de <strong>en</strong>kelte sager træffes ved almindeligt flertal. Hvis formand<strong>en</strong> finder, at der er<br />
begrundet tvivl om, hvorvidt nævnets <strong>af</strong>gørelse er i over<strong>en</strong>sstemmelse med gæld<strong>en</strong>de ret,<br />
kan formand<strong>en</strong> straks udsætte <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>s virkning <strong>og</strong> indbringe d<strong>en</strong> for Ankestyrels<strong>en</strong> s<strong>en</strong>est<br />
1 uge efter, at d<strong>en</strong> er truffet. Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse skal foreligge ind<strong>en</strong> 8 uger fra<br />
sag<strong>en</strong>s modtagelse i Ankestyrels<strong>en</strong>.<br />
Formand<strong>en</strong> for nævnet vil typisk i forbindelse med <strong>en</strong> ny valgperiode ori<strong>en</strong>tere de nye medlemmer<br />
om deres opgaver i de sociale nævn. Nævnsformand<strong>en</strong> oplyser da om, at nævnets<br />
opgave er at sikre, at de <strong>af</strong>gørelser, som kommunerne har truffet, <strong>og</strong> som er påklaget til<br />
nævnet, skal holde sig ind<strong>en</strong> for de rammer, som lovgivning<strong>en</strong> giver. Det betyder eksempelvis<br />
<strong>og</strong>så, at et nævn kun kan ændre <strong>en</strong> kommunal <strong>af</strong>gørelse, hvis d<strong>en</strong>ne er ulovlig (overskrider<br />
rammerne for det skøn, lov<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> konkrete situation giver kommunerne). D<strong>en</strong>ne ori<strong>en</strong>tering<br />
om nævnets opgave g<strong>en</strong>tages regelmæssigt for de beskikkede medlemmer, når situation<strong>en</strong><br />
i det <strong>en</strong>kelte nævnsmøde giver grundlag herfor.<br />
Et andet aspekt, som nævnsformand<strong>en</strong> oplyser om, er, at nævnet skal sikre sig, at der <strong>en</strong><br />
konsekv<strong>en</strong>t linje i nævnets arbejde. Det betyder, at nævnet skal være opmærksom på, at<br />
<strong>en</strong>sartede sager vurderes <strong>en</strong>s.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 6 Ankesystemets formål, organisering mv.<br />
De sager, som kan behandles som formandssager, skal følge retningslinjerne i retssikkerhedslov<strong>en</strong>s<br />
§ 71, stk. 2, om sager, hvor der ikke er tvivl om udfaldet. I praksis er det formand<strong>en</strong>,<br />
der skønner, om der er tilvejebragt et forsvarligt grundlag, <strong>og</strong> at der ikke er tvivl om <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>s<br />
udfald.<br />
I praksis behandles ca. 1/3 <strong>af</strong> nævnssagerne på et møde i nævnet, m<strong>en</strong>s de øvrige behandles<br />
som formandssager. D<strong>en</strong>ne fordeling tager udgangspunkt i de årlige resultatkontrakter<br />
mellem Ind<strong>en</strong>rigs- <strong>og</strong> Sundhedsministeriet <strong>og</strong> d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte statsforvaltning.<br />
Det er praksis, at nævn<strong>en</strong>e over tid får forelagt alle sagstyper for at sikre, at de har et samlet<br />
overblik over de opgaver, der h<strong>en</strong>hører under nævnet. De får <strong>af</strong> samme årsag <strong>og</strong>så ind imellem<br />
forelagt sager, som efter kriterierne i retssikkerhedslov<strong>en</strong> kunne være behandlet som<br />
formandssager, for at nævnet <strong>og</strong>så kan få indblik i disse sager.<br />
Under sag<strong>en</strong>s forberedelse i sekretariatet forelægges sag<strong>en</strong> for nævnets egne lægekonsul<strong>en</strong>ter<br />
i det omfang, det vurderes som nødv<strong>en</strong>digt i d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte sag. I forbindelse med <strong>en</strong> sådan<br />
forelæggelse vil lægekonsul<strong>en</strong>t<strong>en</strong> <strong>og</strong>så kunne vurdere, om sag<strong>en</strong> lægeligt set er tilstrækkeligt<br />
oplyst.<br />
Med virkning fra 1. januar 2011 medvirker <strong>en</strong> børnesagkyndig under sag<strong>en</strong>s forberedelse i<br />
sekretariatet ved behandling<strong>en</strong> <strong>af</strong> sager om særlig støtte til børn <strong>og</strong> unge i det omfang, sag<strong>en</strong>s<br />
karakter tilsiger det. Derudover er der ikke praksis for, at der til nævnet er knyttet lægefaglige<br />
konsul<strong>en</strong>ter.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong>s organisering, faglig samm<strong>en</strong>sætning mv.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> er <strong>en</strong> c<strong>en</strong>tral, landsdækk<strong>en</strong>de forvaltningsmyndighed med domstolslign<strong>en</strong>de<br />
kompet<strong>en</strong>ce, som organisatorisk er <strong>en</strong> del <strong>af</strong> <strong>Social</strong>ministeriet.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser træffes <strong>af</strong> styrelseschef<strong>en</strong>, vicestyrelseschef<strong>en</strong>, et antal ankechefer<br />
<strong>og</strong> et antal beskikkede medlemmer, som udpeges <strong>af</strong> socialminister<strong>en</strong>.<br />
Styrelseschef<strong>en</strong>, vicestyrelseschef<strong>en</strong> <strong>og</strong> ankecheferne skal have bestået juridisk, statsvid<strong>en</strong>skabelig<br />
eller økonomisk eksam<strong>en</strong> eller and<strong>en</strong> dermed ligestillet eksam<strong>en</strong>.<br />
De beskikkede medlemmer i Ankestyrels<strong>en</strong> beskikkes for fire år ad gang<strong>en</strong>. De udpeges <strong>af</strong><br />
socialminister<strong>en</strong> efter indstilling fra Dansk Arbejdsgiverfor<strong>en</strong>ing, Landsorganisation<strong>en</strong> i Danmark,<br />
Funktionærernes <strong>og</strong> Tj<strong>en</strong>estemænd<strong>en</strong>es Fællesråd, Kommunernes Landsfor<strong>en</strong>ing <strong>og</strong><br />
Danske Handicaporganisationer. Som medlem kan ikke udpeges personer, der er medlem <strong>af</strong><br />
et socialt nævn, eller der tidligere i to fulde perioder har været beskikket medlem i Ankestyrels<strong>en</strong><br />
eller Ankestyrels<strong>en</strong>s Beskæftigelsesudvalg.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> – sagsbehandling, mødebehandling <strong>og</strong> anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong> <strong>af</strong> lægmænd<br />
Hvis borger<strong>en</strong> eller kommun<strong>en</strong> anker et nævns <strong>af</strong>gørelse til Ankestyrels<strong>en</strong>, vurderer Ankestyrels<strong>en</strong>,<br />
om sag<strong>en</strong> er principiel eller g<strong>en</strong>erel <strong>og</strong> dermed, om sag<strong>en</strong> kan antages til behandling.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> skal s<strong>en</strong>est 14 dage efter at have modtaget sag<strong>en</strong> fra nævnet træffe beslutning<br />
herom.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 59
60<br />
Kapitel 6 Ankesystemets formål, organisering mv.<br />
Når Ankestyrels<strong>en</strong> modtager selve sag<strong>en</strong> fra nævnet, vil nævnet frems<strong>en</strong>de sag<strong>en</strong>s akter,<br />
som forelå, da nævnet tr<strong>af</strong> sin <strong>af</strong>gørelse. Ankestyrels<strong>en</strong> vil indh<strong>en</strong>te yderligere eksister<strong>en</strong>de<br />
oplysninger i det omfang, Ankestyrels<strong>en</strong> er klar over, at de eksisterer, <strong>og</strong> såfremt de er nødv<strong>en</strong>dige<br />
for sag<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse. Ankestyrels<strong>en</strong> vil ikke foranstalte udredninger eller undersøgelser,<br />
som ikke forelå ved sag<strong>en</strong>s behandling i nævnet. Såfremt det er nødv<strong>en</strong>digt at få n<strong>og</strong>le<br />
væs<strong>en</strong>tlige forhold yderligere belyst, vil Ankestyrels<strong>en</strong> hjemvise sag<strong>en</strong> til kommun<strong>en</strong> med<br />
h<strong>en</strong>blik på at få tilvejebragt det nødv<strong>en</strong>dige dokum<strong>en</strong>tationsgrundlag.<br />
Såfremt Ankestyrels<strong>en</strong> antager <strong>en</strong> sag til behandling, skal d<strong>en</strong> <strong>af</strong>gøres på et ankemøde med<br />
deltagelse <strong>af</strong> 2 ankechefer <strong>og</strong> 2 beskikkede medlemmer, hvor formand<strong>en</strong>s stemme er <strong>af</strong>gør<strong>en</strong>de.<br />
Ankechef<strong>en</strong> er formand.<br />
Sagsbehandler<strong>en</strong>s opgave er i d<strong>en</strong> forbindelse at sørge for et godt grundlag for, at <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong><br />
kan træffes på mødet. Det vil sige et grundlag, som kan sikre borger<strong>en</strong>s retssikkerhed<br />
ved at sikre <strong>en</strong> rigtig <strong>af</strong>gørelse på kortest mulig tid.<br />
Der kan inddrages lægefaglige konsul<strong>en</strong>ter i behandling<strong>en</strong> <strong>af</strong> sagerne. I <strong>af</strong>gørelser på børneområdet,<br />
hvor Ankestyrels<strong>en</strong> er 1. eller 2. instans deltager desud<strong>en</strong> <strong>en</strong> børnesagkyndig, der<br />
vejleder om børnefaglige spørgsmål i behandling<strong>en</strong> <strong>af</strong> sagerne. De lægefaglige konsul<strong>en</strong>ter/børnesagkyndige<br />
har ikke stemmeret, m<strong>en</strong> vejleder under behandling <strong>af</strong> sagerne ud fra<br />
de oplysninger, der foreligger i sag<strong>en</strong>s akter.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> har ikke mulighed for at træffe hverk<strong>en</strong> formands<strong>af</strong>gørelser eller administrative<br />
<strong>af</strong>gørelser. De beskikkede medlemmer skal deltage ved alle <strong>af</strong>gørelser <strong>af</strong> principielle eller<br />
g<strong>en</strong>erelle sager. Der er d<strong>og</strong> visse undtagelser på området for udsatte børn <strong>og</strong> unge.<br />
Ved Ankestyrels<strong>en</strong>s behandling <strong>af</strong> sager som 2. instans i forhold til børn- <strong>og</strong> ungeudvalget er<br />
der fremmøde <strong>af</strong> forældre, ev<strong>en</strong>tuelt børn <strong>og</strong> unge over 12 år samt advokat eller bisidder.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> skal træffe <strong>af</strong>gørelser om tvangsanbringelser ind<strong>en</strong> for 8 uger.<br />
Ved Ankestyrels<strong>en</strong>s behandlinger <strong>af</strong> sager efter eg<strong>en</strong>driftbestemmels<strong>en</strong>, hvor Ankestyrels<strong>en</strong><br />
bliver opmærksom på et barn eller ung, der har behov for særlig støtte, bedes om <strong>en</strong> redegørelse<br />
fra bopælskommun<strong>en</strong> om, hvad der er iværksat eller planer om at iværksætte. På baggrund<br />
<strong>af</strong> redegørels<strong>en</strong> <strong>og</strong> de <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong> inds<strong>en</strong>dte akter vurderer <strong>en</strong> juridisk sagkyndig <strong>og</strong><br />
<strong>en</strong> børnesagkyndig, om der er grund til bekymring i forhold til varetagels<strong>en</strong> <strong>af</strong> barnets tarv.<br />
Hvis det vurderes, at der er grund til bekymring, behandles sag<strong>en</strong> på møde. Ankestyrels<strong>en</strong><br />
har 8 uger, fra de modtager <strong>en</strong> underretning, til at vurdere, om sag<strong>en</strong> skal mødebehandles.<br />
På mødet er der fremmøde <strong>af</strong> forældre <strong>og</strong> advokat.<br />
6.3 Vejledning <strong>og</strong> praksiskoordinering<br />
6.3.1 Vejledning<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> yder retlig vejledning blandt andet om <strong>af</strong>gørelser i <strong>en</strong>keltsager ved off<strong>en</strong>tliggørels<strong>en</strong><br />
<strong>af</strong> styrels<strong>en</strong>s princip<strong>af</strong>gørelser, ved omtale <strong>af</strong> praksis i Nyt fra Ankestyrels<strong>en</strong> <strong>og</strong> g<strong>en</strong>nem<br />
almindelig vejledning, blandt andet telefonisk vejledning til nævn, kommuner <strong>og</strong> <strong>en</strong>keltpersoner.<br />
Det gælder på alle lovområder.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 6 Ankesystemets formål, organisering mv.<br />
I forhold til almindelig vejledning begrænser dette sig til g<strong>en</strong>erel vejledning om forståels<strong>en</strong> <strong>af</strong><br />
lovgivning <strong>og</strong> praksis. Ankestyrels<strong>en</strong> kan ikke yde konkret vejledning om, hvilk<strong>en</strong> konkret <strong>af</strong>gørelse<br />
der skal træffes i <strong>en</strong>keltsager.<br />
De sociale nævn skal som led i sin koordiner<strong>en</strong>de indsats følge praksis i kommunerne <strong>og</strong><br />
nævn<strong>en</strong>e <strong>og</strong> vejlede om ankeinstansernes praksis. D<strong>en</strong> daglige juridiske vejledning foregår<br />
typisk ved, at der i nævnssekretariaterne er etableret <strong>en</strong> telefonvagtordning, hvor særligt<br />
kommuner ringer <strong>og</strong> får vejledning om retlige forhold. Kommunemøder holdes i varier<strong>en</strong>de<br />
omfang <strong>af</strong>hængig <strong>af</strong> behov <strong>og</strong> ressourcer.<br />
6.3.2 Praksiskoordinering<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> har pligt til på landsplan at koordinere, at <strong>af</strong>gørelser, som kan indbringes for<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> <strong>og</strong> de sociale nævn, træffes i over<strong>en</strong>sstemmelse med lovgivning<strong>en</strong>. Ankestyrels<strong>en</strong><br />
følger praksis i kommunerne <strong>og</strong> de sociale nævn <strong>og</strong> vejleder om ankeinstansernes<br />
praksis blandt andet g<strong>en</strong>nem off<strong>en</strong>tliggørelse <strong>af</strong> sine <strong>af</strong>gørelser som princip<strong>af</strong>gørelser.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> har derudover et antal årlige møder med de sociale nævn. Dels inviterer Ankestyrels<strong>en</strong><br />
nævn<strong>en</strong>e til 1-2 møder i Ankestyrels<strong>en</strong>, hvor praksiskoordinering drøftes, dels inviterer<br />
nævn<strong>en</strong>e Ankestyrels<strong>en</strong> til 2 årlige netværksmøder, hvor spørgsmål <strong>af</strong> mere faglig karakter<br />
drøftes, herunder forståels<strong>en</strong> <strong>og</strong> rækkevidd<strong>en</strong> <strong>af</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>s princip<strong>af</strong>gørelser.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> deltager desud<strong>en</strong> i planlægning<strong>en</strong> <strong>af</strong> et årligt socialretligt kursus for nævnsmedarbejdere.<br />
Endelig deltager Ankestyrels<strong>en</strong> i diverse undervisningsseancer på ad hoc basis.<br />
Nævn<strong>en</strong>e foretager efter drøftelse med Ankestyrels<strong>en</strong> praksiskoordinering ind<strong>en</strong> for region<strong>en</strong>.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> praksiskoordinerer kommunernes <strong>og</strong> nævn<strong>en</strong>es <strong>af</strong>gørelser ved at g<strong>en</strong>nemføre<br />
praksisundersøgelser, hvor et antal <strong>af</strong>gørelser fra kommuner/nævn udtaget ved stikprøve<br />
underkastes <strong>en</strong> juridisk vurdering <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelsernes lovmedholdelighed i forhold til lovgivning<br />
<strong>og</strong> praksis. Ankestyrels<strong>en</strong> giver <strong>en</strong> konkret <strong>og</strong> direkte tilbagemelding i forhold til vurdering<strong>en</strong><br />
<strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte sag. Styrels<strong>en</strong> kan ikke ændre <strong>af</strong>gørelserne 2 , m<strong>en</strong> danne sig et g<strong>en</strong>erelt billede<br />
<strong>og</strong> kan give kvalificerede råd om, hvordan kritisable <strong>og</strong> uh<strong>en</strong>sigtsmæssige forhold kan forbedres.<br />
Derudover udarbejder Ankestyrels<strong>en</strong> <strong>en</strong> rapport med resultaterne <strong>af</strong> undersøgels<strong>en</strong><br />
tillige med <strong>en</strong> række anbefalinger til kommunernes/nævn<strong>en</strong>es sagsbehandling. Endelig <strong>af</strong>holder<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> dial<strong>og</strong>møder med de deltag<strong>en</strong>de kommuner <strong>og</strong> nævn om resultaterne.<br />
De sociale nævn har pligt til ind<strong>en</strong> for deres område at koordinere, at <strong>af</strong>gørelser, som indbringes<br />
for nævn<strong>en</strong>e, træffes i over<strong>en</strong>sstemmelse med lovgivning<strong>en</strong>.<br />
Nævn<strong>en</strong>e koordinerer praksis dels g<strong>en</strong>nem de <strong>en</strong>kelte anke<strong>af</strong>gørelser <strong>og</strong> dels ved at g<strong>en</strong>nemføre<br />
praksisundersøgelser i samarbejde med Ankestyrels<strong>en</strong>. Nævn<strong>en</strong>e har fokus på at<br />
have <strong>en</strong> <strong>en</strong>sartet praksis i samm<strong>en</strong>lignelige sager. Koordinering<strong>en</strong> sker ved drøftelser i de<br />
<strong>en</strong>kelte sekretariater, ved <strong>en</strong> landsdækk<strong>en</strong>de visdomsb<strong>og</strong>, hvor nævn<strong>en</strong>e udveksler anonymiserede<br />
<strong>af</strong>gørelser, ved netværksmøder <strong>og</strong> ved <strong>en</strong> årlig konfer<strong>en</strong>ce for landets nævn.<br />
2 En undtagelse hertil er d<strong>og</strong>, at Ankestyrels<strong>en</strong> i medfør <strong>af</strong> deres eg<strong>en</strong>driftkompet<strong>en</strong>ce kan tage <strong>en</strong> konkret sag på<br />
børneområdet op til behandling, hvis styrels<strong>en</strong> bliver opmærksom på et behov herfor i forbindelse med <strong>en</strong> praksisundersøgelse.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 61
Kapitel Fejl!<br />
Ing<strong>en</strong> tekst<br />
med d<strong>en</strong><br />
anførte<br />
typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i<br />
dokum<strong>en</strong>tet.<br />
Fejl! Ing<strong>en</strong> tekst med d<strong>en</strong> anførte typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i dokum<strong>en</strong>tet.<br />
1
Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />
7. Ankemyndighedernes beføjelser<br />
I de følg<strong>en</strong>de <strong>af</strong>snit beskrives ankemyndighedernes beføjelser, det vil sige for h<strong>en</strong>holdsvis de<br />
sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>.<br />
Figur 7.1<br />
Klageadgang <strong>og</strong> ankeinstansernes beføjelser på det specialiserede socialområde<br />
1. Klageadgang<br />
- hvem kan klage<br />
<strong>og</strong> over hvad<br />
2. Kompet<strong>en</strong>ce<br />
- hvilke sager kan<br />
ankeinstanserne<br />
tage op<br />
7.1 Adgang til klage<br />
3. Prøvels<strong>en</strong><br />
- hvor int<strong>en</strong>sivt<br />
kan <strong>af</strong>gørelser<br />
prøves<br />
4. Reaktion<br />
- hvilke reaktionsmuligheder<br />
har <strong>ankesystemet</strong><br />
Som udgangspunkt kan alle <strong>af</strong>gørelser truffet efter d<strong>en</strong> sociale lovgivning prøves administrativt.<br />
Det gælder d<strong>og</strong> ikke, hvis klageadgang<strong>en</strong> er udtrykkeligt <strong>af</strong>skåret i lovgivning<strong>en</strong>.<br />
Klageadgang<strong>en</strong> er <strong>og</strong>så fri i d<strong>en</strong> forstand, at det ikke koster n<strong>og</strong>et at klage i det administrative<br />
klagesystem.<br />
Det er kun d<strong>en</strong> eller de personer, <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse vedrører, der kan klage til det sociale nævn. I<br />
forhold til Ankestyrels<strong>en</strong> er det d<strong>en</strong> eller de personer, som <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> vedrører, eller kommunalbestyrels<strong>en</strong>,<br />
der kan anmode Ankestyrels<strong>en</strong> om at optage sag<strong>en</strong> til behandling.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 63
64<br />
Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />
Boks 7.1<br />
Begrænsning <strong>af</strong> klageadgang<strong>en</strong> i 1980’erne <strong>og</strong> 1990’erne<br />
Ved oprettels<strong>en</strong> <strong>af</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> i 1973 var styrels<strong>en</strong>s stort set <strong>en</strong>este opgave at træffe <strong>af</strong>gørelse i de kon-<br />
krete sager, der blev anket til styrels<strong>en</strong>, <strong>og</strong> der var <strong>en</strong> vid ankeadgang i alle sociale sager, som Ankestyrel-<br />
s<strong>en</strong> behandlede som 1. eller 2. ankeinstans. T<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s<strong>en</strong> er imidlertid gået mere <strong>og</strong> mere i retning <strong>af</strong> et <strong>en</strong>-<br />
str<strong>en</strong>get ankesystem med kun én ankeinstans.<br />
I 1983 blev ankeadgang<strong>en</strong> i sager efter bistandslov<strong>en</strong> mv. indskrænket, så der al<strong>en</strong>e var direkte ankead-<br />
gang til de amtskommunale nævn (nu de sociale nævn) <strong>og</strong> ikke til Ankestyrels<strong>en</strong>. Ankestyrels<strong>en</strong> kunne kun<br />
gå ind i sag<strong>en</strong>, hvis styrels<strong>en</strong> skønnede, at der var tale om <strong>en</strong> principiel sag. Sid<strong>en</strong>h<strong>en</strong> er tilsvar<strong>en</strong>de be-<br />
grænsninger indført på de fleste <strong>af</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>s sagsområder, hvor kommun<strong>en</strong> er 1. instans.<br />
Med socialreform<strong>en</strong> pr. 1. juli 1998 slår princippet helt ig<strong>en</strong>nem. Herefter kan Ankestyrels<strong>en</strong> kun behandle<br />
sager på det sociale område, hvis der er spørgsmål <strong>af</strong> g<strong>en</strong>erel eller principiel karakter i sag<strong>en</strong>.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> har d<strong>og</strong> fortsat særlige beføjelser på børneområdet som 2. instans (1. klageinstans) i klager<br />
over tvangsmæssige foranstaltninger <strong>og</strong> som 1. instans i eg<strong>en</strong>driftsager, jf. <strong>af</strong>snit 7.3.<br />
7.2 Kompet<strong>en</strong>cer på det specialiserede socialområde<br />
De sociale nævn behandler klager over <strong>af</strong>gørelser truffet <strong>af</strong> kommunalbestyrels<strong>en</strong> på både<br />
børne- <strong>og</strong> voks<strong>en</strong>området. Indtil 1. januar 2011 kunne de sociale nævn desud<strong>en</strong> <strong>af</strong> eg<strong>en</strong> drift<br />
træffe <strong>af</strong>gørelse <strong>og</strong> pålægge kommunalbestyrels<strong>en</strong> at træffe <strong>og</strong> g<strong>en</strong>nemføre <strong>af</strong>gørelser på<br />
børneområdet efter § 65 i servicelov<strong>en</strong>.<br />
Udgangspunktet i servicelov<strong>en</strong> er, at de sociale nævns <strong>af</strong>gørelser ikke kan indbringes for and<strong>en</strong><br />
administrativ klageinstans.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> kan d<strong>og</strong> optage <strong>en</strong> klage til behandling, når Ankestyrels<strong>en</strong>s skønner, at sag<strong>en</strong><br />
har principiel eller g<strong>en</strong>erel betydning. Dette kriterium for optagelse indebærer, at langt hovedpart<strong>en</strong><br />
<strong>af</strong> de klager, der hvert år indbringes for Ankestyrels<strong>en</strong> ikke antages til behandling,<br />
da de vurderes hverk<strong>en</strong> at være <strong>af</strong> principiel eller g<strong>en</strong>erel betydning, jf. del II om udvikling<strong>en</strong> i<br />
ankesager.<br />
Når så mange sager bliver <strong>af</strong>vist, skyldes det hovedsageligt,<br />
at de <strong>af</strong>viste sager hviler på <strong>en</strong> konkret <strong>og</strong> individuel vurdering (skøns- eller bevismæssig<br />
vurdering),<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> har <strong>en</strong> praksis, der belyser ramm<strong>en</strong> for de skønselem<strong>en</strong>ter, der indgår i<br />
vurdering<strong>en</strong> <strong>af</strong> sag<strong>en</strong>s g<strong>en</strong>stand, eller<br />
at <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> ikke er klart forkert.<br />
At <strong>en</strong> sag ikke bliver antaget til behandling i Ankestyrels<strong>en</strong>, kan <strong>og</strong>så være, fordi<br />
lovgivning<strong>en</strong> er klar på det omhandlede område, eller<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> i sine princip<strong>af</strong>gørelser allerede har udfyldt ev<strong>en</strong>tuel fortolkningstvivl.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> skal s<strong>en</strong>est 14 dage efter at have modtaget sag<strong>en</strong> fra nævnet træffe beslutning<br />
om, hvorvidt sag<strong>en</strong> er <strong>af</strong> principiel eller g<strong>en</strong>erel betydning. Beslutning<strong>en</strong> træffes <strong>af</strong> <strong>en</strong><br />
ankechef.<br />
Når Ankestyrels<strong>en</strong> besvarer <strong>en</strong> anmodning om at behandle <strong>en</strong> sag, vil der indgå <strong>en</strong> begrundelse<br />
for, at sag<strong>en</strong> er <strong>af</strong>vist eller antaget. Når sag<strong>en</strong> antages, formuleres et antagelsestema,<br />
som <strong>af</strong>spejler det principielle eller g<strong>en</strong>erelle indhold i sag<strong>en</strong>. Antagelsestemaet vil fremgå indledningsvist<br />
<strong>af</strong> selve <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> <strong>og</strong> tillige <strong>af</strong> d<strong>en</strong> princip<strong>af</strong>gørelse, der oftest følger efter.<br />
Sondring<strong>en</strong> "principiel/ g<strong>en</strong>erel", som findes i retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 55, stk. 2, nr. 1, jf. § 63,<br />
er ikke skarp, m<strong>en</strong> har flyd<strong>en</strong>de overgange. Ankestyrels<strong>en</strong> følger ved vurdering<strong>en</strong> <strong>af</strong>, om <strong>en</strong><br />
sag skal antages til realitetsbehandling eller <strong>af</strong>vises, d<strong>en</strong> praksis der beskrives i boks 7.2.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 65
66<br />
Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />
Boks 7.2<br />
Sager <strong>af</strong> principiel <strong>og</strong> g<strong>en</strong>erel betydning<br />
Sager <strong>af</strong> principiel betydning (spørgsmål ind<strong>en</strong> for de sociale love)<br />
En sag er principiel, hvis<br />
d<strong>en</strong> omfatter forhold – typisk fortolkningsspørgsmål – Ankestyrels<strong>en</strong> ikke tidligere har taget stilling til,<br />
herunder spørgsmål i forbindelse med nye regler.<br />
d<strong>en</strong> vedrører ændringer i retsopfattels<strong>en</strong> udtrykt <strong>af</strong> Folketingets Ombudsmand eller domstol<strong>en</strong>e.<br />
d<strong>en</strong> vedrører spørgsmål, hvor ændrede samfundsforhold eller ændrede holdninger i befolkning<strong>en</strong> skaber<br />
behov for at tage ældre praksis op til fornyet vurdering, eller d<strong>en</strong> i øvrigt berører et område, hvor Anke-<br />
styrels<strong>en</strong> finder behov for at ændre praksis.<br />
d<strong>en</strong> rejser spørgsmål om, hvorvidt regler fastsat i h<strong>en</strong>hold til lov (bek<strong>en</strong>dtgørelser, anordninger) strider<br />
mod lov<strong>en</strong> eller savner lovhjemmel.<br />
d<strong>en</strong> rejser spørgsmål om efterprøvels<strong>en</strong> <strong>af</strong> de retlige elem<strong>en</strong>ter i skønsmæssige <strong>af</strong>gørelser truffet <strong>af</strong><br />
kommuner, jf. retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 69, herunder:<br />
o præmisser for skønsudøvels<strong>en</strong><br />
o om der overhovedet er udøvet et skøn<br />
o grænserne for anv<strong>en</strong>delse <strong>af</strong> interne retningslinjer vedrør<strong>en</strong>de skønsspørgsmål (”skøn under regel”)<br />
o om de valgte kriterier er lovlige<br />
o om alle relevante kriterier er inddraget i vurdering<strong>en</strong><br />
o om prioritering<strong>en</strong> mellem de valgte kriterier er foretaget i over<strong>en</strong>sstemmelse med almindelige rets-<br />
principper <strong>og</strong><br />
o om <strong>af</strong>vejning<strong>en</strong> <strong>af</strong> kriterierne er i over<strong>en</strong>sstemmelse med prioriteringsregler, som ev<strong>en</strong>tuelt måtte<br />
være forudsat i lovgivning<strong>en</strong> eller efter praksis<br />
Sager <strong>af</strong> principiel betydning (spørgsmål om retsanv<strong>en</strong>delse i bredere forstand)<br />
En sag er principiel, hvis<br />
d<strong>en</strong> omhandler anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong> <strong>af</strong> forvaltningslov<strong>en</strong>, off<strong>en</strong>tlighedslov<strong>en</strong>, persondatalov<strong>en</strong> <strong>og</strong> almindelige<br />
retsgrundsætninger <strong>og</strong> -principper på det sociale område, hvor der ligger <strong>en</strong> sag til grund, hvor Ankesty-<br />
rels<strong>en</strong> har kompet<strong>en</strong>ce, <strong>og</strong> hvor et spørgsmål ikke kan anses for (tilstrækkeligt) <strong>af</strong>klaret i praksis (Anke-<br />
styrels<strong>en</strong>s, Justitsministeriets, Datatilsynets, domstol<strong>en</strong>es, Ombudsmand<strong>en</strong>s eller ev<strong>en</strong>tuelt andres).<br />
d<strong>en</strong> indeholder u<strong>af</strong>klarede spørgsmål om indflydels<strong>en</strong> på d<strong>en</strong> aktuelle sociale sag <strong>af</strong> regler eller praksis<br />
fra andre retsområder, for eksempel privatrett<strong>en</strong> <strong>og</strong> det internationale område. Præjudicielt, det vil sige,<br />
før <strong>en</strong>d der kan tages stilling til spørgsmål<strong>en</strong>e i d<strong>en</strong> konkrete sag, kan det blive nødv<strong>en</strong>digt at indh<strong>en</strong>te<br />
udtalelser fra ministerier eller internationale organer for eksempel EU-domstol<strong>en</strong>.<br />
Sager <strong>af</strong> g<strong>en</strong>erel betydning<br />
Sager <strong>af</strong> g<strong>en</strong>erel betydning kan for eksempel være sager,<br />
som er egnet til at udstikke retningslinjer for et bestemt område.<br />
som kan belyse almindelig praksis.<br />
som viser betydelig forskel i retsopfattels<strong>en</strong> lokalt eller regionalt.<br />
som vedrører g<strong>en</strong>erelle sagsbehandlingsspørgsmål, som det er <strong>af</strong> betydning <strong>af</strong> få n<strong>og</strong>le normer for ind<strong>en</strong><br />
for det sociale område.<br />
hvor <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> strider imod Ankestyrels<strong>en</strong>s praksis.<br />
Kilde: Ankestyrels<strong>en</strong>.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />
7.3 Ankestyrels<strong>en</strong>s særlige kompet<strong>en</strong>cer på børneområdet<br />
7.3.1 Klager over børn- <strong>og</strong> ungeudvalgets <strong>af</strong>gørelser<br />
Børn- <strong>og</strong> ungeudvalget træffer som 1. instans i et møde <strong>af</strong>gørelse på de områder, der er opremset<br />
i servicelov<strong>en</strong>s § 74. Det drejer sig i hovedtræk om de foranstaltninger, der kan<br />
iværksættes ud<strong>en</strong> samtykke (de tvangsmæssige foranstaltninger) så som tvangsmæssige<br />
undersøgelser, anbringelse ud<strong>en</strong> for hjemmet, overvåget samvær, <strong>af</strong>brudt samvær, kontrol<br />
med breve mv.<br />
Det fremgår <strong>af</strong> servicelov<strong>en</strong>s § 168, at <strong>af</strong>gørelser truffet <strong>af</strong> børn- <strong>og</strong> ungeudvalget i h<strong>en</strong>hold til<br />
§ 74 kan indbringes for Ankestyrels<strong>en</strong>. I disse tilfælde er Ankestyrels<strong>en</strong> 2. instans, det vil sige<br />
1. <strong>og</strong> <strong>en</strong>este administrative klageinstans. Det indebærer, at Ankestyrels<strong>en</strong> skal behandle alle<br />
klager, <strong>og</strong> der er adgang til <strong>en</strong> fuld prøvelse, det vil sige, at retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 69 ikke<br />
finder anv<strong>en</strong>delse på disse sager.<br />
Sagerne behandles på et ankemøde med deltagelse <strong>af</strong> 2 beskikkede medlemmer <strong>og</strong> 2 ankechefer<br />
samt <strong>en</strong> lægekonsul<strong>en</strong>t til at give råd <strong>og</strong> vejledning, jf. retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 55.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> har samme beføjelser som formand<strong>en</strong> for børn- <strong>og</strong> ungeudvalget til at træffe<br />
foreløbige <strong>af</strong>gørelser, hvis h<strong>en</strong>synet til barnets eller d<strong>en</strong> unges øjeblikkelige behov ikke kan<br />
<strong>af</strong>v<strong>en</strong>te, at sag<strong>en</strong> behandles i børn- <strong>og</strong> ungeudvalget. Kommunalbestyrels<strong>en</strong> pålægges at<br />
g<strong>en</strong>nemføre <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>, jf. servicelov<strong>en</strong>s § 75.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser efter servicelov<strong>en</strong>s § 168 kan indbringes for domstol<strong>en</strong>e.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> skal træffe <strong>af</strong>gørelse i sager om tvangsanbringelser ind<strong>en</strong> 8 uger. Afgørelse i<br />
underretningssager skal ligeledes være truffet ind<strong>en</strong> 8 uger.<br />
Barnets Reform, der trådte i kr<strong>af</strong>t 1. januar 2011, medfører ændringer i sagerne i form <strong>af</strong><br />
blandt andet partsstatus for 12 årige (15 årige tidligere) <strong>og</strong> mulighed for indkaldelse <strong>af</strong> vidner<br />
til mødet i Ankestyrels<strong>en</strong>.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> har i 2010 behandlet ca. 500 sager vedrør<strong>en</strong>de børn- <strong>og</strong> ungeudvalgets <strong>af</strong>gørelser.<br />
Afgørelser om udsatte børn <strong>og</strong> unge er meget konkrete <strong>og</strong> individuelle, <strong>og</strong> der findes <strong>af</strong> d<strong>en</strong><br />
grund kun få princip<strong>af</strong>gørelser på området, <strong>og</strong> ing<strong>en</strong> der g<strong>en</strong>erelt fastlægger niveauet for <strong>en</strong><br />
anbringelse.<br />
7.3.2 Ankestyrels<strong>en</strong>s eg<strong>en</strong>driftbeføjelse<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> kan tage sager op <strong>af</strong> eg<strong>en</strong> drift, hvis Ankestyrels<strong>en</strong> vurderer, at kommunalbestyrels<strong>en</strong><br />
ikke har foretaget de fornødne sagsbehandlingsskridt eller truffet de fornødne <strong>af</strong>gø-<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 67
68<br />
Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />
relser. Dette kan ske på baggrund <strong>af</strong> <strong>en</strong> konkret h<strong>en</strong>v<strong>en</strong>delse, <strong>en</strong> pressesag eller via <strong>en</strong> søsk<strong>en</strong>desag,<br />
der behandles i Ankestyrels<strong>en</strong> 3 .<br />
Med Barnets Reform, der trådte i kr<strong>af</strong>t pr. 1. januar 2011, kan Ankestyrels<strong>en</strong> tage alle områder<br />
op <strong>af</strong> eg<strong>en</strong> drift efter kapitel 11 vedrør<strong>en</strong>de særlig støtte til børn <strong>og</strong> unge i servicelov<strong>en</strong>,<br />
hvis kommun<strong>en</strong> ikke har gjort det fornødne til barnets bedste.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> reaktionsmuligheder er de samme som hidtil. Ankestyrels<strong>en</strong> kan:<br />
1. Pålægge kommunalbestyrels<strong>en</strong> at foretage de fornødne sagsbehandlingsskridt eller<br />
træffe de fornødne <strong>af</strong>gørelser.<br />
2. Selv træffe <strong>en</strong> foreløbig <strong>af</strong>gørelse hvis der er behov for foranstaltninger<br />
3. Selv træffe <strong>af</strong>gørelser efter servicelov<strong>en</strong>s §§ 51, 58, 63 <strong>og</strong> 68a<br />
4. Pålægge kommunalbestyrels<strong>en</strong> at g<strong>en</strong>nemføre <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse <strong>og</strong> kan desud<strong>en</strong> bestemme,<br />
at d<strong>en</strong> skal g<strong>en</strong>nemføres ind<strong>en</strong> for <strong>en</strong> nærmere angivet tidsfrist, hvis det må anses<br />
for nødv<strong>en</strong>digt.<br />
Fra 1. januar 2011 inddrages <strong>en</strong> børnesagkyndig i alle modtagne eg<strong>en</strong>driftsager i forbindelse<br />
med visitering<strong>en</strong> <strong>af</strong>, om sag<strong>en</strong> skal mødebehandles. Ankestyrels<strong>en</strong> vil have 8 uger til at vurdere,<br />
om sag<strong>en</strong> kan <strong>af</strong>sluttes, eller om d<strong>en</strong> skal mødebehandles.<br />
Hvis Ankestyrels<strong>en</strong> finder, at <strong>af</strong>gørelserne er egnede til at udgive som g<strong>en</strong>erel eller principiel<br />
<strong>af</strong>gørelse, vil de blive udgivet som sådan.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser efter § 65 kan indbringes for domstol<strong>en</strong>e.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> har i 2010 modtaget i alt 440 underretninger, hvor<strong>af</strong> 102 <strong>af</strong> sagerne efterfølg<strong>en</strong>de<br />
er blevet behandlet på ankemøde. De rester<strong>en</strong>de sager er blevet <strong>af</strong>vist.<br />
7.4 Prøvels<strong>en</strong>s omfang<br />
Det sociale ankesystem prøver retlige spørgsmål, jf. retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 69, der lyder:<br />
”Det sociale nævn, beskæftigelsesank<strong>en</strong>ævnet <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> kan efterprøve retlige<br />
spørgsmål.” Prøvels<strong>en</strong> har det samme omfang <strong>og</strong> d<strong>en</strong> samme grundighed, som d<strong>en</strong> prøvelse,<br />
der foretages <strong>af</strong> domstol<strong>en</strong>e <strong>og</strong> ombudsmand<strong>en</strong>.<br />
7.4.1 G<strong>en</strong>stand for prøvels<strong>en</strong><br />
Retlig prøvelse indebærer, at der skal ske <strong>en</strong> undersøgelse <strong>af</strong>, om der er truffet <strong>en</strong> lovlig <strong>af</strong>gørelse.<br />
En lovlig <strong>af</strong>gørelse kan som udgangspunkt ikke ophæves, omgøres eller hjemvises,<br />
selvom <strong>en</strong> and<strong>en</strong> løsning måske findes mere h<strong>en</strong>sigtsmæssig. Ankemyndighederne kan<br />
dermed som udgangspunkt ikke tilsidesætte et lovligt udøvet skøn.<br />
3 Ankestyrels<strong>en</strong> vil i <strong>en</strong> 3-årig periode modtage 300 ori<strong>en</strong>teringer årligt fra politiet, om deres underretninger til<br />
kommunerne om kriminelle unge. Ankestyrels<strong>en</strong> vil behandle disse som de øvrige eg<strong>en</strong>driftsager, det vil sige, at<br />
styrels<strong>en</strong> vil tage de sager op på et ankemøde, hvor kommun<strong>en</strong> ikke har gjort det fornødne over for barnet eller<br />
d<strong>en</strong> unge.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />
D<strong>en</strong> retlige prøvelse indeholder <strong>en</strong> række elem<strong>en</strong>ter, herunder:<br />
Alm<strong>en</strong>e juridiske spørgsmål. Klageinstanserne skal tage stilling til alm<strong>en</strong>e juridiske<br />
spørgsmål. Det kan fx være spørgsmål om lov<strong>en</strong>s ikr<strong>af</strong>ttræd<strong>en</strong> <strong>og</strong> forældelse mv.<br />
Fortolkning. Hvis lov<strong>en</strong> kan give anledning til tvivl om forståels<strong>en</strong> <strong>af</strong> et ord eller begreb,<br />
skal klageinstanserne efterprøve om ordet eller begrebet er blevet fortolket korrekt. Det<br />
kan fx være, om <strong>en</strong> ændring <strong>af</strong> adgangsforhold<strong>en</strong>e til et hus kan betragtes som ”indretning”<br />
<strong>af</strong> bolig<strong>en</strong>, eller hvornår der er tale om ”uforsvarlig økonomi”.<br />
Over<strong>en</strong>sstemmelse med forvaltningsretlige principper. Klageinstanserne skal efterprøve<br />
om de almindelige forvaltningsretlige principper om lovlig forvaltning er blevet fulgt, fx at<br />
kommun<strong>en</strong> ikke har forfulgt et ulovligt formål (magtfordrejning), har tilsidesat lighedsgrundsætning<strong>en</strong><br />
eller har sat ”skøn under regel” mv.<br />
Sagsbehandling<strong>en</strong>. Klageinstanserne skal kontrollere, om de forvaltningsretlige love <strong>og</strong><br />
grundsætninger samt retssikkerhedslov<strong>en</strong>s bestemmelser er fulgt, fx om der er blevet foretaget<br />
partshøring. <strong>og</strong> om <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> er tilstrækkeligt begrundet.<br />
Vurdering <strong>af</strong> de faktiske omstændigheder. Klageinstanserne skal efterprøve, om sag<strong>en</strong><br />
er tilstrækkeligt oplyst, <strong>og</strong> om de faktiske omstændigheder, som <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse bygger på,<br />
er korrekte. Når der fx er tale om vage/elastiske bestemmelser foretages <strong>en</strong>dvidere <strong>en</strong><br />
efterprøvelse <strong>af</strong> de faglige vurderinger, der i d<strong>en</strong> konkrete sag ligger til grund for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>.<br />
7.4.2 Prøvels<strong>en</strong>s int<strong>en</strong>sitet<br />
Prøvels<strong>en</strong> har varier<strong>en</strong>de int<strong>en</strong>sitet alt efter <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>s <strong>og</strong> d<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>dte bestemmelses karakter.<br />
Figur 7.2 illustrerer, at <strong>ankesystemet</strong>s retlige prøvelse kan gå fra int<strong>en</strong>s prøvelse <strong>af</strong><br />
retlige spørgsmål over prøvelse <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s faglige vurderinger til <strong>en</strong> prøvelse al<strong>en</strong>e <strong>af</strong>,<br />
om et lokalt skøn er foretaget ind<strong>en</strong> for de rammer, der er opstillet. Prøvels<strong>en</strong> <strong>af</strong>hænger i vid<br />
udstrækning <strong>af</strong>, om der tale om præcise bestemmelser, vage/elastiske bestemmelser eller<br />
bestemmelser med et stort elem<strong>en</strong>t <strong>af</strong> skøn. Ofte er flere <strong>af</strong> disse elem<strong>en</strong>ter til stede i forskellige<br />
led <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte bestemmelse, jf. <strong>og</strong>så kapitel 8 om det kommunalpolitiske handlerum.<br />
Figur 7.2<br />
Prøvels<strong>en</strong> <strong>af</strong> præcise, vage/elastiske <strong>og</strong> udprægede skønsmæssige bestemmelser<br />
Præcis<br />
Alle elem<strong>en</strong>ter<br />
prøves<br />
Upræcis<br />
(vag/elastisk)<br />
Alle elem<strong>en</strong>ter prøves<br />
(faglig vurdering, faktiske<br />
omstændigheder)<br />
Upræcis<br />
(udpræget skøn)<br />
Begrænset prøvelse<br />
(forvaltningsretlige regler<br />
<strong>og</strong> principper mv.)<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 69
70<br />
Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />
Det er især d<strong>en</strong> retlige prøvelse <strong>af</strong> de upræcise bestemmelser – det vil sige h<strong>en</strong>holdsvis vage/elastiske<br />
bestemmelser <strong>og</strong> skønsmæssige bestemmelser – der er relevant i forhold til <strong>af</strong>gørelser<br />
efter servicelov<strong>en</strong>, jf. servicelov<strong>en</strong>s karakter <strong>af</strong> rammelov.<br />
I d<strong>en</strong> <strong>en</strong>e <strong>en</strong>de <strong>af</strong> skala<strong>en</strong> <strong>af</strong> de upræcise bestemmelser er der således vage/elastiske bestemmelser.<br />
Vage/elastiske bestemmelser er k<strong>en</strong>detegnet ved, at elem<strong>en</strong>terne ikke er helt<br />
fast definerede. Både målgruppe <strong>og</strong> indsats kan være upræcist beskrevet, m<strong>en</strong> d<strong>og</strong> med visse<br />
holdepunkter for, hvad der skal lægges vægt på (fx hvem der har ret til hjælp efter bestemmels<strong>en</strong>).<br />
Bestemmels<strong>en</strong> vil ofte være karakteriseret ved, at der skal <strong>en</strong> faglig vurdering<br />
til at udfylde bestemmels<strong>en</strong> i konkrete tilfælde.<br />
Det nærmere indhold <strong>af</strong> vage, elastiske lovbestemmelser <strong>af</strong>klares ved regelfortolkning, <strong>og</strong><br />
d<strong>en</strong> retlige prøvelse omfatter derfor alle <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>s elem<strong>en</strong>ter. For d<strong>en</strong> type bestemmelser<br />
kan ankemyndighederne fx foretage <strong>en</strong> int<strong>en</strong>siv prøvelse <strong>af</strong>, om d<strong>en</strong> faglige vurdering er i<br />
over<strong>en</strong>sstemmelse med lov<strong>en</strong>, <strong>og</strong> om de faktiske omstændigheder er korrekte.<br />
I d<strong>en</strong> and<strong>en</strong> <strong>en</strong>de <strong>af</strong> skala<strong>en</strong> <strong>af</strong> upræcise bestemmelser er der bestemmelser med et stort<br />
elem<strong>en</strong>t <strong>af</strong> skøn, som giver plads til, at kommunerne selv kan tilrettelægge indsats<strong>en</strong>, så<br />
længe formålet – opfyldelse <strong>af</strong> borger<strong>en</strong>s behov – opnås. Skønsmæssige bestemmelser indeholder<br />
således typisk ing<strong>en</strong> eller kun upræcis beskrivelse <strong>af</strong> målgruppe eller indsats, hvor<br />
myndighed<strong>en</strong> i højere grad skal træffe et valg/skøn over, hvordan hjælp<strong>en</strong> fx skal udmøntes.<br />
Det er d<strong>og</strong> vanskeligt at finde lovbestemmelser, der overlader myndighed<strong>en</strong> et ”frit skøn”, da<br />
bestemmels<strong>en</strong> typisk vil indeholde <strong>en</strong> overordnet retningslinje for skønnets udøvelse. D<strong>en</strong><br />
retlige prøvelse <strong>af</strong> <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse, der indeholder et skønsmæssigt elem<strong>en</strong>t, omfatter således<br />
<strong>og</strong>så <strong>en</strong> retlig prøvelse <strong>af</strong> rammerne for udøvels<strong>en</strong> <strong>af</strong> skønnet. Det vil sige, om <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> ligger<br />
ind<strong>en</strong> for rammerne <strong>af</strong> d<strong>en</strong> relevante lovgivning, <strong>og</strong> om skønnet er foretaget lovligt, idet<br />
kommunernes skøn skal foretages i over<strong>en</strong>sstemmelse med blandt andet forvaltningsretlige<br />
regler <strong>og</strong> principper, jf. kapitel 5 om c<strong>en</strong>trale principper på det sociale område:<br />
Det indebærer <strong>en</strong> prøvelse <strong>af</strong>,<br />
om der er begået sagsbehandlingsfejl <strong>af</strong> betydning for sag<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse.<br />
om sag<strong>en</strong> er tilstrækkeligt <strong>og</strong> korrekt oplyst.<br />
det juridiske grundlag for sag<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse.<br />
om de kriterier, kommun<strong>en</strong> har lagt til grund, er lovlige samt <strong>en</strong> vurdering <strong>af</strong>, hvordan de<br />
er prioriteret <strong>og</strong> vægtet (herunder at påse, at kommun<strong>en</strong> ikke har sat ”skøn under regel”<br />
eller at påse, at kommun<strong>en</strong> ikke har inddraget uvedkomm<strong>en</strong>de h<strong>en</strong>syn).<br />
at lighedsgrundsætning<strong>en</strong> er overholdt.<br />
at komp<strong>en</strong>sationsprincippet er overholdt.<br />
at der ikke ved <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> forfølges ulovlige formål.<br />
Det indebærer <strong>en</strong>dvidere <strong>en</strong> vurdering <strong>af</strong> overholdelse <strong>af</strong> sagbehandlingsregler i retssikkerhedslov<strong>en</strong><br />
<strong>og</strong> servicelov<strong>en</strong> gæld<strong>en</strong>de for alle <strong>af</strong>gørelse på det sociale område, herunder<br />
om der er blevet foretaget <strong>en</strong> konkret individuelt vurdering.<br />
om prioritering<strong>en</strong> er i over<strong>en</strong>sstemmelse med ev<strong>en</strong>tuelle regler der er fastsat i d<strong>en</strong> sociale<br />
lovgivning.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />
Samlet set prøver <strong>ankesystemet</strong> både overholdels<strong>en</strong> <strong>af</strong> sagsbehandlingsregler mv. såvel<br />
som overholdelse <strong>af</strong> mere komplekse principper som fx ligebehandlingsprincip <strong>og</strong> komp<strong>en</strong>sationsprincip.<br />
Derudover kan det fx i lovbemærkninger til d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte bestemmelse være fastsat retningslinjer<br />
for, hvilke kriterier kommun<strong>en</strong> skal lægge til grund for sin (skønsmæssige) <strong>af</strong>gørelse, lige<br />
som <strong>ankesystemet</strong>s praksis kan være med til at fastlægge n<strong>og</strong>le g<strong>en</strong>erelle retningslinjer,<br />
som er med til at opstille n<strong>og</strong>le rammer for anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong>.<br />
Endelig kan der være forhold i d<strong>en</strong> konkrete sag, der gør, at <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse er underlagt <strong>en</strong> mere<br />
int<strong>en</strong>siv prøvelse. Det gælder både i ankesystem <strong>og</strong> for domstol<strong>en</strong>e. Jo mere indgrib<strong>en</strong>de,<br />
d<strong>en</strong> konkrete <strong>af</strong>gørelse er i forhold til borger<strong>en</strong>, jo mere int<strong>en</strong>sivt kan d<strong>en</strong> efterprøves 4 , det<br />
følger blandt andet <strong>af</strong> proportionalitetsprincippet 5 . Det forhold, at <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> lider <strong>af</strong> alvorlige<br />
formelle mangler, kan desud<strong>en</strong> føre til <strong>en</strong> mere int<strong>en</strong>siv prøvelse. Det antages således – med<br />
støtte i retspraksis – at det forhold, at <strong>en</strong> kommunal <strong>af</strong>gørelse er mangelfuldt begrundet <strong>og</strong><br />
dokum<strong>en</strong>teret, kan føre til <strong>en</strong> mere int<strong>en</strong>siv prøvelse.<br />
7.4.3 Prøvels<strong>en</strong>s historik<br />
D<strong>en</strong> nuvær<strong>en</strong>de formulering i retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 69 om prøvels<strong>en</strong> i det sociale ankesystem<br />
blev indført ved <strong>en</strong> lovændring, der trådte i kr<strong>af</strong>t 1. juli 2002. Der var tale om <strong>en</strong> præcisering<br />
<strong>af</strong> de sociale ankeinstansers mulighed for at efterprøve kommunernes <strong>af</strong>gørelser, hvilket<br />
blandt andet skulle understrege borgernes retssikkerhed ved <strong>og</strong>så at kunne klage over<br />
skønsmæssige <strong>af</strong>gørelser.<br />
Formulering<strong>en</strong> <strong>af</strong>løste d<strong>en</strong> tidligere formulering, som lød: ”Det sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong><br />
kan kun, når der foreligger særlige omstændigheder, efterprøve det skøn, der indgår i <strong>en</strong><br />
<strong>af</strong>gørelse truffet <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong> eller amtskommun<strong>en</strong>”.<br />
Når det er nødv<strong>en</strong>digt at trække tråde tilbage til d<strong>en</strong> ændring <strong>af</strong> retssikkerhedslov<strong>en</strong>, der skete<br />
i 2002, er det, fordi diskussionerne omkring ændring<strong>en</strong> stadig udgør et væs<strong>en</strong>tligt bidrag til<br />
at forstå rammerne for <strong>ankesystemet</strong>s prøvelsesadgang.<br />
Det fremgår <strong>af</strong> forarbejderne til d<strong>en</strong> oprindelige ordlyd, at det var yderst vigtigt, at ankeinstansernes<br />
prøvelse ikke er snævrere <strong>en</strong>d domstol<strong>en</strong>es. D<strong>en</strong> ændrede formulering <strong>af</strong> bestemmels<strong>en</strong><br />
var ikke <strong>en</strong> ændring <strong>af</strong> gæld<strong>en</strong>de ret, m<strong>en</strong> <strong>en</strong> præcisering <strong>af</strong>, hvad de sociale nævn<br />
<strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> efterprøver.<br />
Når det var nødv<strong>en</strong>digt at præcisere ved <strong>en</strong> lovændring, var det på baggrund <strong>af</strong> <strong>en</strong> udvikling,<br />
hvor domstol<strong>en</strong>es efterprøvelse gik i retning <strong>af</strong> <strong>en</strong> mere <strong>og</strong> mere int<strong>en</strong>siv prøvelse samm<strong>en</strong>holdt<br />
med <strong>en</strong> tvivl om bestemmels<strong>en</strong>s rækkevidde i forhold til ankeinstansernes prøvelses-<br />
4 I forhold til særligt indgrib<strong>en</strong>de <strong>af</strong>gørelser har lovgivningsmagt<strong>en</strong> besluttet, at ankemyndighedernes prøvelse<br />
skal udstrækkes til <strong>en</strong> fuld indholdsmæssig prøvelse <strong>af</strong> et skøn, selvom dette ev<strong>en</strong>tuelt er foretaget ind<strong>en</strong> for lov<strong>en</strong>s<br />
rammer. Det vil sige, at retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 69 ikke finder anv<strong>en</strong>delse på disse sager. På socialområdet<br />
kan ankemyndighederne således foretage <strong>en</strong> fuld prøvelse <strong>og</strong> dermed tilsidesætte et i øvrigt lovligt udøvet skøn i<br />
forhold til børn <strong>og</strong> unge udvalgets <strong>af</strong>gørelser samt <strong>af</strong>gørelser om optagelse i botilbud ud<strong>en</strong> samtykke, hvis <strong>en</strong> and<strong>en</strong><br />
<strong>af</strong>gørelse vurderes mere rimelig eller h<strong>en</strong>sigtsmæssig.<br />
5 Hans Gammeltoft Hans<strong>en</strong> m.fl. ”Forvaltningsret, 2. udg., s. 542.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 71
72<br />
Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />
adgang. Det var derfor nødv<strong>en</strong>digt at sikre, at de administrative ankeinstansers prøvelsesadgang<br />
blev styret <strong>af</strong> de samme retlige principper, som domstol<strong>en</strong>e anv<strong>en</strong>der.<br />
Baggrund<strong>en</strong> for d<strong>en</strong> nuvær<strong>en</strong>de formulering fremgår <strong>af</strong> lovbemærkningerne til lovforslaget.<br />
Det fremgår blandt andet her<strong>af</strong>: ” Det blev således fremført <strong>af</strong> blandt andet flere brugerorganisationer,<br />
at flere kommuner opfatter bestemmels<strong>en</strong> således, at visse sager, på grund <strong>af</strong> deres<br />
”skønsmæssige karakter”, ikke kunne klagebehandles, <strong>og</strong> at kommunerne videregav<br />
d<strong>en</strong>ne opfattelse i deres klagevejledning til borgerne.”<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> blev derfor bedt om at foretage <strong>en</strong> opfølgning på ankeinstansernes anv<strong>en</strong>delse<br />
<strong>af</strong> retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 69. Resultatet <strong>af</strong> d<strong>en</strong>ne opfølgning forelå i august 2000 <strong>og</strong> viste,<br />
at flere kommuner <strong>og</strong> ankeinstanser fortolkede formulering<strong>en</strong> i § 69 som <strong>en</strong> skærpelse <strong>af</strong> begrænsning<strong>en</strong><br />
i ankeinstansernes mulighed for at efterprøve <strong>og</strong> tilsidesætte skønnet, selv om<br />
dette ikke er h<strong>en</strong>sigt<strong>en</strong> med bestemmels<strong>en</strong>.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> anførte i redegørels<strong>en</strong>, at det ikke kunne <strong>af</strong>vises, at formulering<strong>en</strong> havde medført<br />
<strong>en</strong> kommunal forv<strong>en</strong>tning om, at ankeinstanserne vil være mere tilbagehold<strong>en</strong>de med at<br />
efterprøve skønnet i forhold til praksis efter d<strong>en</strong> tidligere bestemmelse i bistandslov<strong>en</strong>, som §<br />
69 er <strong>en</strong> videreførelse <strong>af</strong>. Det viste sig i praksis ved, at kommunerne i øget omfang syntes at<br />
påberåbe sig § 69 over for ankeinstanserne – <strong>og</strong>så når det drejede sig om ikkeskønsmæssige<br />
<strong>af</strong>gørelser.<br />
Lovgivers int<strong>en</strong>tion om, at ankeinstanserne skal foretage <strong>en</strong> retlig efterprøvelse <strong>af</strong> skønsmæssige<br />
<strong>af</strong>gørelser, fremgår <strong>af</strong> beskrivels<strong>en</strong> <strong>af</strong> prøvelsesmom<strong>en</strong>terne i forarbejderne til d<strong>en</strong><br />
oprindelige § 69. Om prøvels<strong>en</strong>s omfang fremgår:<br />
”Det fremgår <strong>af</strong> bemærkningerne til d<strong>en</strong> gæld<strong>en</strong>de bestemmelse i § 69, at ankeinstansernes<br />
efterprøvelse <strong>af</strong> skønsmæssige <strong>af</strong>gørelser i alt væs<strong>en</strong>tlighed skal svare til d<strong>en</strong> efterprøvelse,<br />
som domstol<strong>en</strong>e <strong>og</strong> Folketingets Ombudsmand foretager <strong>af</strong> skønsmæssige <strong>af</strong>gørelser. Der<br />
er således altid <strong>en</strong> række forhold, som ankeinstanserne skal efterprøve, selv om <strong>en</strong> bestemmelse<br />
i større eller mindre grad giver kommun<strong>en</strong> eller amtskommun<strong>en</strong> mulighed for at foretage<br />
et skøn, når d<strong>en</strong> skal træffe <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse. De sociale ankeinstanser skal altid efterprøve,<br />
om kommun<strong>en</strong> eller amtskommun<strong>en</strong> har respekteret de almindelige forvaltningsretlige principper<br />
om lovlig forvaltning (fx magtfordrejningslær<strong>en</strong>, lighedsgrundsætninger m.v.). De sociale<br />
ankeinstanser efterprøver ligeledes fuldt ud, om sag<strong>en</strong> er tilstrækkeligt oplyst, om sag<strong>en</strong>s<br />
faktiske omstændigheder er rigtige, om der er sket fejl i sagsbehandling<strong>en</strong> samt det alm<strong>en</strong>e<br />
juridiske grundlag for efterprøvels<strong>en</strong>.<br />
De sociale ankeinstansers efterprøvelse omfatter efter forslaget <strong>og</strong>så <strong>en</strong> efterprøvelse <strong>af</strong> lovlighed<strong>en</strong><br />
<strong>af</strong> de kriterier, som kommun<strong>en</strong> eller amtskommun<strong>en</strong> har lagt til grund, <strong>og</strong> om kommun<strong>en</strong><br />
eller amtskommun<strong>en</strong> har foretaget et individuelt skøn.”<br />
Det anføres <strong>en</strong>dvidere, at ”d<strong>en</strong> foreslåede præcisering <strong>af</strong> prøvelsesrett<strong>en</strong> indebærer, at<br />
kommunernes <strong>og</strong> amtskommunernes ret til at fastlægge servic<strong>en</strong>iveauet fortsat respekteres.”<br />
Det bemærkes i d<strong>en</strong> forbindelse, at ”der sjæld<strong>en</strong>t i de bestemmelser, der giver myndighed<strong>en</strong><br />
mulighed for at tale om et skøn, er tale om et ”frit skøn”, m<strong>en</strong> om et retligt bundet skøn. Ved<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />
et retligt bundet skøn forstås, at lov<strong>en</strong> angiver <strong>en</strong> vis ramme for forvaltning<strong>en</strong>s administration<br />
<strong>af</strong> bestemmels<strong>en</strong>. Når der i lov<strong>en</strong> er angivet <strong>en</strong> vis ramme for bestemmels<strong>en</strong>s anv<strong>en</strong>delse, er<br />
der <strong>og</strong>så dermed angivet <strong>en</strong> vis binding i administration<strong>en</strong> <strong>af</strong> bestemmels<strong>en</strong> med h<strong>en</strong>syn til,<br />
hvilke mom<strong>en</strong>ter der skal inddrages i vurdering<strong>en</strong>, <strong>og</strong> det vil bero på fortolkning, hvor langt<br />
d<strong>en</strong>ne binding rækker. Skønsmæssige bestemmelser er således overvej<strong>en</strong>de retligt normer<strong>en</strong>de,<br />
<strong>og</strong> <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> vil derfor være undergivet <strong>en</strong> int<strong>en</strong>siv retlig efterprøvelse.”<br />
I forhold til <strong>af</strong>grænsning<strong>en</strong> til det kommunale servic<strong>en</strong>iveau bemærkes, at ankeinstanserne<br />
ikke kan tilsidesætte <strong>en</strong> lovlig kommunal <strong>af</strong>gørelse <strong>og</strong> sætte <strong>en</strong> and<strong>en</strong> i stedet al<strong>en</strong>e med<br />
h<strong>en</strong>visning til, at ankeinstans<strong>en</strong> synes, at <strong>en</strong> and<strong>en</strong> løsning er <strong>en</strong> mere rimelig eller h<strong>en</strong>sigtsmæssig<br />
løsning. Det er forudsat, at d<strong>en</strong> oprindelige <strong>af</strong>gørelse var lovlig <strong>og</strong> kunne <strong>af</strong>hjælpe<br />
borger<strong>en</strong>s problem.<br />
I forhold til ankeinstansernes stillingtag<strong>en</strong> til et fastsat servic<strong>en</strong>iveau skal Ankestyrels<strong>en</strong> respektere<br />
det g<strong>en</strong>erelle kommunale servic<strong>en</strong>iveau, m<strong>en</strong> det kan efterprøves i hvilket omfang<br />
kommun<strong>en</strong> administrerer dette i over<strong>en</strong>sstemmelse med servicelov<strong>en</strong>s krav om konkret <strong>og</strong><br />
individuel vurdering <strong>og</strong> dermed <strong>og</strong>så, om kommun<strong>en</strong>s servic<strong>en</strong>iveau konkret er lovligt i forhold<br />
til d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte borger.<br />
7.5 Reaktionsmuligheder<br />
Ankeinstanserne har mulighed for at <strong>af</strong>vise, stadfæste, ophæve (hjemvise eller ændre) <strong>en</strong><br />
kommunal <strong>af</strong>gørelse. Det fremgår <strong>af</strong> forretningsord<strong>en</strong><strong>en</strong> for Ankestyrels<strong>en</strong> samt <strong>af</strong> bek<strong>en</strong>dtgørels<strong>en</strong><br />
om retssikkerhed <strong>og</strong> administration på det sociale område, at nævn<strong>en</strong>es <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>s<br />
<strong>af</strong>gørelser skal være skriftlige <strong>og</strong> begrundede.<br />
Afvisning<br />
En <strong>af</strong>visning er <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse, hvor ankemyndighed<strong>en</strong> ved <strong>en</strong> prøvelse <strong>af</strong> de processuelle forudsætninger<br />
udtaler, at ankemyndighed<strong>en</strong> ikke kan efterprøve sag<strong>en</strong> i realitet<strong>en</strong>. Det kan for<br />
eksempel være, hvis:<br />
Ankemyndighed<strong>en</strong> ikke har kompet<strong>en</strong>ce til at behandle sag<strong>en</strong>, for eksempel <strong>en</strong> klage<br />
over kommun<strong>en</strong>s g<strong>en</strong>erelle servic<strong>en</strong>iveau. 6<br />
Ankemyndighed<strong>en</strong> ikke kan imødekomme <strong>en</strong> anmodning om at g<strong>en</strong>optage <strong>en</strong> sag.<br />
Ankemyndighed<strong>en</strong> vurderer, at klagefrist<strong>en</strong> ikke er overholdt.<br />
Herudover kan <strong>en</strong> sag <strong>af</strong>sluttes, ud<strong>en</strong> at ankemyndighed<strong>en</strong> efterprøver hverk<strong>en</strong> formalitet<strong>en</strong><br />
eller realitet<strong>en</strong>. Det kan for eksempel være, hvis klager trækker sin klage tilbage.<br />
Stadfæstelse<br />
En stadfæstelse er <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse, hvor ankemyndighed<strong>en</strong> bekræfter underinstans<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse.<br />
6 Hvis myndighed<strong>en</strong> ikke er d<strong>en</strong> kompet<strong>en</strong>te myndighed på området, overs<strong>en</strong>des sag<strong>en</strong> til rette myndighed. Der<br />
er i dette tilfælde tale om et processuelt skridt <strong>og</strong> ikke <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 73
74<br />
Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />
Ændring<br />
Ved <strong>en</strong> ændring ophæver ankemyndighed<strong>en</strong> underinstans<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse <strong>og</strong> sætter sin eg<strong>en</strong><br />
<strong>af</strong>gørelse i stedet.<br />
For så vidt angår ændringer <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser til skade for borger<strong>en</strong>, er anført i forarbejderne til<br />
d<strong>en</strong> nugæld<strong>en</strong>de retssikkerhedslovs § 69, at begrænsning<strong>en</strong> <strong>af</strong> de sociale ankeinstansers<br />
prøvelse til retlige spørgsmål, ”medfører <strong>en</strong> begrænsning <strong>af</strong> instansernes adgang til at ændre<br />
<strong>en</strong> påklaget <strong>af</strong>gørelse til skade for borger<strong>en</strong>. Formelle mangler vil således som hovedregel<br />
ikke kunne føre til <strong>en</strong> annullation <strong>af</strong> begunstig<strong>en</strong>de <strong>af</strong>gørelser. Begunstig<strong>en</strong>de <strong>af</strong>gørelser, der<br />
lider <strong>af</strong> hjemmelsmangler, må <strong>en</strong>dvidere i <strong>en</strong> vis udstrækning opretholdes, hvis borger<strong>en</strong> har<br />
været i god tro, <strong>og</strong> der i øvrigt foreligger mom<strong>en</strong>ter, der taler for at respektere borger<strong>en</strong>s<br />
indrettelse på at kunne fastholde begunstigels<strong>en</strong>. Der kan fortsat ske ændringer til skade for<br />
borger<strong>en</strong>, m<strong>en</strong> kun når betingelserne for at statuere ugyldighed er opfyldt.”<br />
Hjemvisning<br />
Ved <strong>en</strong> hjemvisning ophæver ankemyndighed<strong>en</strong> underinstans<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse, <strong>og</strong> det overlades<br />
til underinstans<strong>en</strong> at træffe ny <strong>af</strong>gørelse i sag<strong>en</strong>. En hjemvisning betyder <strong>en</strong> underk<strong>en</strong>delse<br />
<strong>af</strong> underinstans<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse.<br />
Hjemvisning kan ske som følge <strong>af</strong>,<br />
at der mangler væs<strong>en</strong>tlige oplysninger,<br />
at der er indkommet nye væs<strong>en</strong>tlige oplysninger <strong>af</strong> betydning for underinstans<strong>en</strong>s oprindelige<br />
<strong>af</strong>gørelse, eller<br />
væs<strong>en</strong>tlige sagsbehandlingsfejl eller hjemmelsmangler.<br />
En hjemvisning kan således indebære pålæg om at g<strong>en</strong>nemføre yderligere undersøgelser. I<br />
n<strong>og</strong>le tilfælde kan ankemyndighed<strong>en</strong> <strong>og</strong>så ændre kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse, m<strong>en</strong> vælge at<br />
hjemvise d<strong>en</strong> <strong>en</strong>delige udmåling til kommun<strong>en</strong>.<br />
H<strong>en</strong>synet til, at sag<strong>en</strong>s parter skal have mulighed for at få sag<strong>en</strong> behandlet <strong>af</strong> d<strong>en</strong> korrekte<br />
myndighed <strong>og</strong> have mulighed for at klage over <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> til rekursinstans<strong>en</strong>, kan medvirke til<br />
hjemvisning<strong>en</strong>. M<strong>en</strong> dette princip kan ikke al<strong>en</strong>e begrunde hjemvisning<strong>en</strong>.<br />
Som udgangspunkt har <strong>en</strong> klageinstans vide beføjelser til at træffe <strong>en</strong> <strong>en</strong>delig <strong>af</strong>gørelse i stedet<br />
for at hjemvise på baggrund <strong>af</strong> nye oplysninger. Herved tilgodeses borgernes ønske om<br />
at få <strong>en</strong> hurtig <strong>af</strong>gørelse. De nye oplysninger kan være oplysninger, som klageinstans<strong>en</strong> selv<br />
indh<strong>en</strong>ter, eller oplysninger, som modtages fra sag<strong>en</strong>s parter. H<strong>en</strong>synet til flerinstansprincippet<br />
kan således ikke al<strong>en</strong>e begrunde, at sag<strong>en</strong> hjemvises.<br />
Afgørels<strong>en</strong> om at hjemvise <strong>en</strong> sag træffes efter <strong>en</strong> konkret vurdering <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte sag.<br />
Særligt om Ankestyrels<strong>en</strong>s overvejelser om brug <strong>af</strong> hjemvisning<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> er øverste klageinstans på det sociale område, <strong>og</strong> sagerne har således typisk<br />
været behandlet i <strong>en</strong> eller flere underinstanser, før sag<strong>en</strong> indklages til styrels<strong>en</strong>. Ankestyrels<strong>en</strong><br />
er meget bevidst om konsekv<strong>en</strong>serne <strong>af</strong> <strong>en</strong> hjemvisning for de implicerede parter herunder<br />
særligt det faktum, at hjemvisning<strong>en</strong> indebærer <strong>en</strong> yderligere tidsperiode, før parterne<br />
kan få <strong>en</strong> <strong>af</strong>klaring <strong>af</strong> det materielle indhold <strong>af</strong> deres sag.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> er derfor opmærksom på i videst muligt omfang at tilgodese klageres ønske<br />
om <strong>en</strong> hurtig <strong>og</strong> korrekt <strong>af</strong>gørelse ved at træffe <strong>en</strong> <strong>en</strong>delig materiel <strong>af</strong>gørelse i stedet for at<br />
hjemvise sag<strong>en</strong>, forudsat at dette, ud fra <strong>en</strong> samlet <strong>af</strong>vejning, kan ske på et retssikkerhedsmæssigt<br />
betrygg<strong>en</strong>de grundlag.<br />
Det er Ankestyrels<strong>en</strong>s erfaring, at <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse om hjemvisning oftest forudsætter <strong>en</strong> grundig<br />
g<strong>en</strong>nemgang <strong>og</strong> vurdering <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte sags forhold herunder om de mere principielle<br />
aspekter <strong>af</strong> sag<strong>en</strong>.<br />
Ved <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> om hjemvisning overvejer Ankestyrels<strong>en</strong>, om der skal gives bestemte retningslinjer<br />
eller bestemte anvisninger for <strong>en</strong> ny <strong>af</strong>gørelse.<br />
Hjemvisning kan <strong>og</strong>så komme på tale i sager, hvor underinstans<strong>en</strong> ikke har taget stilling til<br />
sag<strong>en</strong> i sin helhed, m<strong>en</strong> <strong>af</strong>vist ”allerede fordi” <strong>en</strong> delbetingelse ikke er opfyldt.<br />
N<strong>og</strong>le gang foretager Ankestyrels<strong>en</strong> i de principielle sager <strong>en</strong> delvis hjemvisning, forstået på<br />
d<strong>en</strong> måde, at styrels<strong>en</strong> tager stilling til det principielle spørgsmål, m<strong>en</strong> hjemviser rest<strong>en</strong> <strong>af</strong><br />
sag<strong>en</strong> til kommun<strong>en</strong> til <strong>af</strong>gørelser. Det kan for eksempel være tilfældet, når der ikke er oplysninger<br />
i sag<strong>en</strong>, der kan dokum<strong>en</strong>tere fx udmåling <strong>af</strong> hjælp<strong>en</strong>.<br />
7.6 Folketingets Ombudsmand <strong>og</strong> domstol<strong>en</strong>e<br />
Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser kan ikke indbringes for and<strong>en</strong> administrativ klagemyndighed, m<strong>en</strong><br />
Folketingets Ombudsmand <strong>og</strong> domstol<strong>en</strong>e kan efterprøve Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser.<br />
Domstol<strong>en</strong>es <strong>og</strong> Folketingets Ombudsmands prøvelse omfatter i følge forarbejderne til retssikkerhedslov<strong>en</strong>:<br />
”om sag<strong>en</strong>s faktiske omstændigheder er rigtige, om der ev<strong>en</strong>tuelt er taget<br />
h<strong>en</strong>syn til ulovlige kriterier, om myndighed<strong>en</strong> har foretaget <strong>en</strong> konkret individuel <strong>af</strong>vejning <strong>af</strong><br />
sag<strong>en</strong>s omstændigheder, <strong>og</strong> om lighedsgrundsætning<strong>en</strong> er fulgt.” Jo mere indgrib<strong>en</strong>de <strong>en</strong><br />
<strong>af</strong>gørelse er, jo mere int<strong>en</strong>siv bliver prøvels<strong>en</strong>.<br />
På n<strong>og</strong>le måder er de administrative ankeinstansers efterprøvelse mere int<strong>en</strong>siv <strong>en</strong>d både<br />
Folketingets Ombudsmand <strong>og</strong> domstol<strong>en</strong>e. Det bemærkes, at d<strong>en</strong>ne samm<strong>en</strong>ligning hviler<br />
på et relativt spinkelt grundlag, idet det er et fåtal <strong>af</strong> sager, der er prøvet i både ankesystem<br />
<strong>og</strong> hos ombudsmand<strong>en</strong> <strong>og</strong>/eller domstol<strong>en</strong>e.<br />
G<strong>en</strong>erelt vil det sagkyndige elem<strong>en</strong>t som <strong>en</strong> integreret del <strong>af</strong> det sociale ankesystem i praksis<br />
ofte indebære, at sagerne kan prøves mere int<strong>en</strong>sivt i det sociale ankesystem samm<strong>en</strong>holdt<br />
med både domstol<strong>en</strong>es eller ombudsmand<strong>en</strong>s prøvelse.<br />
Derudover kan ankemyndighedernes prøvelse komme til at omfatte flere oplysninger <strong>og</strong> konkrete<br />
omstændigheder <strong>en</strong>d domstol<strong>en</strong>es prøvelse, da domstol<strong>en</strong>es prøvelse er begrænset til<br />
forhold <strong>og</strong> omstændigheder, der gøres gæld<strong>en</strong>de <strong>af</strong> parterne, m<strong>en</strong>s ankeinstanserne ikke er<br />
bundet <strong>af</strong> parternes påstande, jf. retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 68, stk. 1. Det betyder, at ankemyndighederne<br />
på baggrund <strong>af</strong> officialprincippet kan <strong>og</strong> skal inddrage forhold, som de m<strong>en</strong>er,<br />
kan have betydning for sag<strong>en</strong> <strong>og</strong> lade dem indgå i deres prøvelse.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 75
76<br />
Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />
Ankestyrels<strong>en</strong>s prøvelse kan derudover til forskel fra domstol<strong>en</strong>es indebære, at der kan blive<br />
tale om frak<strong>en</strong>delse <strong>af</strong> <strong>en</strong> ydelse eller et hjælpemiddel under <strong>en</strong> klagesag, uanset om det er<br />
borger<strong>en</strong> eller kommun<strong>en</strong>, der har klaget. For eksempel har Ankestyrels<strong>en</strong> på baggrund <strong>af</strong><br />
oplysninger om alternative transportmuligheder frak<strong>en</strong>dt støtte til motorkøretøj. Tilsvar<strong>en</strong>de<br />
vil Ankestyrels<strong>en</strong> eksempelvis i sager om merudgifter lægge vægt på, om d<strong>en</strong> ansøgte<br />
udgift eller ydelse kan dækkes efter andre bestemmelser.<br />
Af h<strong>en</strong>syn til borger<strong>en</strong>s retssikkerhed skal de sociale klageinstanser, uanset hvad borger<strong>en</strong><br />
eller kommun<strong>en</strong> påberåber sig i klag<strong>en</strong>, således træffe d<strong>en</strong> indholdsmæssigt rigtige <strong>af</strong>gørelse<br />
ud fra gæld<strong>en</strong>de ret. Det betyder <strong>og</strong>så, at ankeinstanserne har mulighed for at forholde sig<br />
selvstændigt til de faktiske omstændigheder i sag<strong>en</strong>, herunder r<strong>en</strong>t fagkyndige vurderinger,<br />
der indgår i bedømmels<strong>en</strong> <strong>af</strong> de faktiske omstændigheder.<br />
Endvidere kan de sociale ankeinstanser ligesom domstol<strong>en</strong>e gå et skridt videre <strong>en</strong>d ombudsmand<strong>en</strong>,<br />
idet både de sociale klageinstanser <strong>og</strong> domstol<strong>en</strong>e forholder sig selvstændigt<br />
til sagkyndige udtalelser, fx lægeerklæringer, i tilfælde hvor dette er nødv<strong>en</strong>digt for at tage<br />
stilling til, om betingelserne i lov<strong>en</strong> er opfyldt. Til forskel herfra vil ombudsmand<strong>en</strong> typisk ikke<br />
efterprøve d<strong>en</strong> del <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>, som hviler på <strong>en</strong> r<strong>en</strong>t fagkyndig vurdering.<br />
7.7 Ankesystemet <strong>og</strong> det kommunale tilsyn<br />
De sociale nævn er eg<strong>en</strong>tlige klageinstanser med kompet<strong>en</strong>ce til at behandle <strong>en</strong> (bred) kategori<br />
<strong>af</strong> sager. Parter <strong>og</strong> andre klageberettigede har, når nærmere angivne procesforudsætninger<br />
(klagefrister mv.) er opfyldt, krav på, at nævnet behandler sag<strong>en</strong>. Ankestyrels<strong>en</strong> kan<br />
behandle klager over de sociale nævns <strong>af</strong>gørelser i sager <strong>af</strong> g<strong>en</strong>erel eller principiel karakter,<br />
<strong>og</strong> har herudover beføjelser som umiddelbar klageinstans i forhold til børn- <strong>og</strong> ungeudvalg<strong>en</strong>es<br />
<strong>af</strong>gørelser om tvangsmæssige foranstaltninger samt visse eg<strong>en</strong>driftbeføjelser.<br />
Kommunaltilsynet er <strong>en</strong> tilsynsmyndighed <strong>og</strong> ikke <strong>en</strong> eg<strong>en</strong>tlig klageinstans. Statsforvaltning<strong>en</strong>s<br />
almindelige tilsyn med kommunerne omfatter i modsætning til <strong>ankesystemet</strong>s beføjelser<br />
ikke <strong>en</strong> bestemt kategori <strong>af</strong> sager, m<strong>en</strong> i udgangspunktet al virksomhed i kommun<strong>en</strong>, der udøves<br />
<strong>af</strong> kommunalbestyrels<strong>en</strong> eller på kommunalbestyrels<strong>en</strong>s vegne.<br />
Tilsynet beslutter selv, om der er tilstrækkeligt grundlag for at rejse <strong>en</strong> tilsynssag <strong>og</strong> har således<br />
– i modsætning til de sociale nævn – ikke pligt til at behandle alle modtagne h<strong>en</strong>v<strong>en</strong>delser.<br />
Tilsynet har d<strong>og</strong> pligt til at undersøge <strong>en</strong> sag nærmere, hvis der er <strong>en</strong> vis sandsynlighed<br />
for <strong>en</strong> ulovlighed, som ikke er bagatelagtig. Ind<strong>en</strong>rigs- <strong>og</strong> Sundhedsministeriet kan tage sager<br />
op, som statsforvaltning<strong>en</strong> har udtalt sig om eller <strong>af</strong>vist at tage op, hvis sag<strong>en</strong> er <strong>af</strong> principiel<br />
eller g<strong>en</strong>erel betydning eller har alvorlig karakter. Ind<strong>en</strong>rigs- <strong>og</strong> Sundhedsministeriet er desud<strong>en</strong><br />
eg<strong>en</strong>tlig klagemyndighed i forhold til statsforvaltningernes anv<strong>en</strong>delse <strong>af</strong> sanktioner.<br />
Af h<strong>en</strong>syn til at sikre et <strong>en</strong>str<strong>en</strong>get klage- <strong>og</strong> tilsynssystem, viger kommunaltilsynet, hvis der<br />
er <strong>en</strong> særlig klagemyndighed, fx Det <strong>Social</strong>e Nævn, der kan tage stilling til sag<strong>en</strong>. De sociale<br />
nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> kan behandle klager over kommunalbestyrelsernes konkrete <strong>af</strong>gørelser<br />
efter servicelov<strong>en</strong>. Klagemyndighederne kan i d<strong>en</strong> forbindelse blandt andet tage stilling til,<br />
om kommun<strong>en</strong>s servic<strong>en</strong>iveau konkret er lovligt i forhold til d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte borger. Klagemyn-<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />
dighederne kan derimod ikke tage stilling til <strong>en</strong> klage over <strong>en</strong> kommunes g<strong>en</strong>erelle beslutning<br />
om servic<strong>en</strong>iveauet på det sociale område, fx <strong>en</strong> kommunes undladelse <strong>af</strong> at etablere tilbud,<br />
som d<strong>en</strong> er forpligtet til at levere efter servicelov<strong>en</strong>. Et spørgsmål om lovlighed<strong>en</strong> <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s<br />
g<strong>en</strong>erelle servic<strong>en</strong>iveau kan kommunaltilsynet tage stilling til.<br />
Bortset fra Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser i sager om tvangsmæssige foranstaltninger, er prøvels<strong>en</strong><br />
<strong>af</strong> kommunale dispositioner såvel i <strong>ankesystemet</strong> som hos de kommunale tilsynsmyndigheder<br />
<strong>af</strong>grænset til <strong>en</strong> retlig prøvelse, det vil sige <strong>en</strong> prøvelse <strong>af</strong> om kommun<strong>en</strong>s disposition<br />
er lovlig. Det kan både dreje sig om formelle krav til sagsbehandling<strong>en</strong>, fx om begrundelse,<br />
<strong>og</strong> om <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>s indhold, det vil sige om kommun<strong>en</strong> har truffet <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse, der ligger ind<strong>en</strong><br />
for rammerne <strong>af</strong> d<strong>en</strong> relevante lovgivning.<br />
Både de sociale klagemyndigheder <strong>og</strong> tilsynsmyndighederne kan tage stilling til, om kommunernes<br />
skønsmæssige <strong>af</strong>gørelser ligger ind<strong>en</strong> for lovgivning<strong>en</strong>s rammer, herunder om kommun<strong>en</strong><br />
har inddraget ulovlige kriterier i skønnet, sat skønnet under regel <strong>og</strong> om kommun<strong>en</strong><br />
har overholdt grundsætningerne om saglighed, lighed <strong>og</strong> proportionalitet. Hverk<strong>en</strong> klage- eller<br />
tilsynsmyndighederne kan derimod tilsidesætte kommun<strong>en</strong>s skøn, såfremt dette er ind<strong>en</strong><br />
for de lovgivningsmæssige rammer.<br />
De sociale klagemyndigheder kan <strong>af</strong>vise, stadfæste, hjemvise, ophæve eller ændre <strong>en</strong> kommunal<br />
<strong>af</strong>gørelse <strong>og</strong> kan efter omstændighederne sætte sin eg<strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse i stedet.<br />
Statsforvaltning<strong>en</strong>s mest almindelige reaktion i <strong>en</strong> tilsynssag er at <strong>af</strong>give <strong>en</strong> udtalelse om lovlighed<strong>en</strong><br />
<strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s disposition eller undladelse. Statsforvaltning<strong>en</strong> kan d<strong>og</strong> <strong>og</strong>så – hvis<br />
der er tale om <strong>en</strong> klar ulovlighed – sætte kommunalbestyrels<strong>en</strong>s beslutning ud <strong>af</strong> kr<strong>af</strong>t eller<br />
pålægge de ansvarlige kommunalbestyrelsesmedlemmer tvangsbøder. Statsforvaltning<strong>en</strong><br />
kan <strong>en</strong>dvidere anlægge erstatningssag ved domstol<strong>en</strong>e mod kommunalbestyrelsesmedlemmer,<br />
der er ansvarlige for, at kommun<strong>en</strong> er blevet påført et tab, eller give de pågæld<strong>en</strong>de<br />
kommunalbestyrelsesmedlemmer tilbud om betaling <strong>af</strong> <strong>en</strong> erstatningsretlig bod for at undgå<br />
<strong>en</strong> erstatningssag ved domstol<strong>en</strong>e. Statsforvaltning<strong>en</strong> kan derimod ikke ændre <strong>en</strong> kommunal<br />
<strong>af</strong>gørelse <strong>og</strong> sætte <strong>en</strong> and<strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse i stedet.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 77
Kapitel Fejl!<br />
Ing<strong>en</strong> tekst<br />
med d<strong>en</strong><br />
anførte<br />
typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i<br />
dokum<strong>en</strong>tet.<br />
Fejl! Ing<strong>en</strong> tekst med d<strong>en</strong> anførte typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i dokum<strong>en</strong>tet.<br />
1
Kapitel 8 Det kommunalpolitiske handlerum<br />
8. Det kommunalpolitiske<br />
handlerum<br />
I dette kapitel præs<strong>en</strong>teres de retlige bindinger på det kommunalpolitiske handlerum, der følger<br />
<strong>af</strong> servicelov<strong>en</strong>. I kapitlet præs<strong>en</strong>teres følg<strong>en</strong>de temaer:<br />
H<strong>en</strong>syn bag servicelov<strong>en</strong>s karakter <strong>af</strong> <strong>en</strong> rammelov.<br />
Forståels<strong>en</strong> <strong>af</strong> ”kan”-området i servicelov<strong>en</strong>.<br />
Det kommunalpolitiske handlerum varierer.<br />
Kortlægning <strong>af</strong> servicelov<strong>en</strong>.<br />
Fastsættels<strong>en</strong> <strong>af</strong> lokalpolitiske retningslinjer.<br />
8.1 Servicelov<strong>en</strong>s karakter <strong>af</strong> rammelov<br />
Servicelov<strong>en</strong> er som udgangspunkt <strong>en</strong> rammelov, der sætter de overordnede rammer for,<br />
hvilke serviceydelser <strong>og</strong> tilbud kommunalbestyrels<strong>en</strong> er forpligtet til at yde, m<strong>en</strong>s retssikkerhedslov<strong>en</strong><br />
fastlægger struktur <strong>og</strong> principper for d<strong>en</strong> kommunale sagsbehandling <strong>og</strong> sikrer<br />
borger<strong>en</strong>s adgang til at medvirke i <strong>og</strong> få indflydelse på sagsbehandling<strong>en</strong>, herunder rettigheder<br />
<strong>og</strong> klagemuligheder.<br />
Servicelov<strong>en</strong>s bestemmelser er i vidt omfang upræcise. Omdrejningspunktet er, at nødv<strong>en</strong>dig<br />
hjælp gives til d<strong>en</strong>, der har behov, efter <strong>en</strong> individuel <strong>og</strong> konkret vurdering. Det ligger således<br />
ikke som <strong>en</strong> g<strong>en</strong>erel forudsætning i servicelov<strong>en</strong>, at man som borger har ret til ”d<strong>en</strong> bedst<br />
mulige” hjælp.<br />
D<strong>en</strong> indbyggede elasticitet har <strong>en</strong> række årsager. Blandt andet skal elasticitet<strong>en</strong> tilgodese<br />
mulighederne for at:<br />
Tilpasse hjælp<strong>en</strong> til d<strong>en</strong> konkrete situation (det retlige skøn).<br />
Tilpasse hjælp<strong>en</strong> efter d<strong>en</strong> samfundsmæssige <strong>og</strong> teknol<strong>og</strong>iske udvikling.<br />
Udvikle ydelserne i takt med d<strong>en</strong> faglige udvikling.<br />
Fastsætte lokale servic<strong>en</strong>iveauer.<br />
Udover retsområdets dynamiske karakter er det altså <strong>og</strong>så mulighed<strong>en</strong> for lokalt at prioritere<br />
indholdet <strong>og</strong> tilrettelæggels<strong>en</strong> <strong>af</strong> indsatserne, som begrunder rammelovskonceptet.<br />
Kommunalbestyrelserne er således overladt et kommunalt handlerum, m<strong>en</strong> med d<strong>en</strong> begrænsning<br />
at de kommunalt fastsatte mål skal være i over<strong>en</strong>sstemmelse med de formål, der<br />
er beskrevet i servicelov<strong>en</strong>, <strong>og</strong> med g<strong>en</strong>erelle forvaltningsretlige principper blandt andet om<br />
ligebehandling <strong>og</strong> proportionalitet.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 79
80<br />
Kapitel 8 Det kommunalpolitiske handlerum<br />
Som det blev beskrevet i kapitel 7 er kommunernes handlerum i høj grad <strong>af</strong>hængig <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s<br />
praksis. Der vil derfor være <strong>en</strong> række områder, hvor lovgivning<strong>en</strong> udstikker <strong>en</strong><br />
ramme, m<strong>en</strong>s de konkrete krav til kommunerne fastlægges i ankepraksis.<br />
8.2 Kan eller skal-bestemmelser<br />
Servicelov<strong>en</strong>s bestemmelser er som altovervej<strong>en</strong>de hovedregel ”skal”-bestemmelser. Det betyder,<br />
at der er tale om ydelser eller tilbud, som d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte kommune skal have i sit ”ydelses-katal<strong>og</strong>”,<br />
<strong>og</strong> at der dermed ikke kan træffes <strong>en</strong> g<strong>en</strong>erel beslutning om, at <strong>en</strong> bestemt type<br />
ydelse/tilbud ikke gives i <strong>en</strong> konkret kommune.<br />
Servicelov<strong>en</strong>s § 52, stk. 3, om særlig støtte til børn <strong>og</strong> unge er fx formuleret som <strong>en</strong> ”kan”bestemmelse,<br />
m<strong>en</strong> der er reelt tale om <strong>en</strong> ”skal”-bestemmelse med flere muligheder, som<br />
kommunalbestyrels<strong>en</strong> kan vælge mellem i d<strong>en</strong> konkrete sag.<br />
Servicelov<strong>en</strong>s § 52 a om økonomiske tilskud til familier med børn <strong>og</strong> unge med behov for<br />
særlig støtte er til forskel herfra <strong>en</strong> klassisk ”kan”-bestemmelse, som kommunalbestyrels<strong>en</strong><br />
kan vælge at anv<strong>en</strong>de. Hvis de anv<strong>en</strong>der bestemmels<strong>en</strong> i konkrete sager, skal de opfylde de<br />
almindelige krav til sagsbehandling<strong>en</strong> <strong>og</strong> <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>.<br />
Servicelov<strong>en</strong>s § 79 om g<strong>en</strong>erelle tilbud med aktiver<strong>en</strong>de <strong>og</strong> forebygg<strong>en</strong>de sigte er reelt al<strong>en</strong>e<br />
<strong>en</strong> hjemmelsbestemmelse, som giver kommunalbestyrels<strong>en</strong> mulighed for at etablere d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>de<br />
type tilbud. Hvis kommunalbestyrels<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>der bestemmels<strong>en</strong> til at oprette tilbud,<br />
skal der al<strong>en</strong>e fastsættes g<strong>en</strong>erelle retningslinjer for d<strong>en</strong> konkrete anv<strong>en</strong>delse herunder<br />
vedrør<strong>en</strong>de målgruppe, <strong>og</strong> i d<strong>en</strong> forbindelse skal de almindelige forvaltningsretlige regler iagttages.<br />
Der skal ikke træffes konkrete <strong>af</strong>gørelser efter bestemmels<strong>en</strong>. Derfor er overvejelser<br />
om udfyldelse <strong>af</strong> skøn ikke relevante i d<strong>en</strong>ne samm<strong>en</strong>hæng.<br />
8.3 Det kommunalpolitiske handlerum varierer<br />
Omfanget <strong>af</strong> kommunernes politiske handlerum hænger snævert samm<strong>en</strong> med d<strong>en</strong> teoretiske<br />
sondring mellem tre typer <strong>af</strong> bestemmelser: præcise bestemmelser, vage <strong>og</strong> elastiske<br />
bestemmelser <strong>og</strong> det udprægede skøn, jf. tabel 8.1.<br />
Opdeling<strong>en</strong> kan tydeliggøre, hvilket handlerum kommunalbestyrels<strong>en</strong> har, når de anv<strong>en</strong>der<br />
bestemmelserne som grundlag for konkrete <strong>af</strong>gørelser, <strong>og</strong> når de skal fastsætte lokale servic<strong>en</strong>iveauer<br />
på de <strong>en</strong>kelte områder.<br />
Opdeling<strong>en</strong> har <strong>og</strong>så betydning for ankemyndighedernes prøvelse <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser truffet efter<br />
de <strong>en</strong>kelte typer <strong>af</strong> bestemmelser, idet <strong>af</strong>gørelser truffet efter præcise <strong>og</strong> vage/elastiske bestemmelser<br />
er underlagt <strong>en</strong> retlig prøvelse <strong>af</strong> alle elem<strong>en</strong>ter i <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>, m<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser<br />
truffet efter skønsmæssige bestemmelser underlægges <strong>en</strong> mere begrænset retlig prøvelse <strong>af</strong><br />
de retlige rammer for det lokale skøn. Se <strong>og</strong>så kapitel 7.2 herom.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 8 Det kommunalpolitiske handlerum<br />
Rammerne for kommunernes skønsudøvelse kan således være mere eller mindre snævre<br />
<strong>af</strong>hængig <strong>af</strong> d<strong>en</strong> konkrete bestemmelses formulering <strong>og</strong> ankepraksis.<br />
Tabel 8.1<br />
Lovbundne <strong>og</strong> skønsmæssige <strong>af</strong>gørelser<br />
Lokalpolitisk<br />
handlerum<br />
Ankesystemets<br />
prøvelse<br />
Upræcise bestemmelser<br />
Præcis Vag, elastisk Udpræget skøn<br />
Ikke plads til skøn eller<br />
lokale prioriteringer<br />
Faglig vurdering<br />
Ikke plads til lokale<br />
forskelle<br />
”Frit” skøn<br />
Mulighed for lokale<br />
forskelle<br />
Alle elem<strong>en</strong>ter prøves Alle elem<strong>en</strong>ter prøves Begrænset prøvelse<br />
Eksempel Indhold <strong>og</strong> omfang er kun i<br />
meget begrænset omfang<br />
beskrevet præcist i servicelov<strong>en</strong>.<br />
Et eksempel på <strong>en</strong> bestemmelse,<br />
der er præcis<br />
på både indhold <strong>og</strong> omfang<br />
er servicelov<strong>en</strong>s § 45 om<br />
ledsagelse, hvorefter ydels<strong>en</strong><br />
er angivet som 15 timers<br />
ledsagelse om ug<strong>en</strong>.<br />
Målgruppebeskrivelser i<br />
servicelov<strong>en</strong>, fx handicapbestemmelsernesangivelse<br />
<strong>af</strong> personkreds<strong>en</strong>:<br />
”nedsat fysisk eller psykisk<br />
funktionsevne”. Tilsvar<strong>en</strong>de<br />
er n<strong>og</strong>le bestemmelser<br />
<strong>og</strong>så på indsatssid<strong>en</strong> vage/elastiske,<br />
fx merudgifter,<br />
der er <strong>en</strong> konsekv<strong>en</strong>s<br />
<strong>af</strong> d<strong>en</strong> nedsatte funktionsevne.<br />
Beskrivels<strong>en</strong> er ikke præcis,<br />
<strong>og</strong> der vil i d<strong>en</strong> konkrete<br />
sag skulle foretages <strong>en</strong><br />
faglig vurdering <strong>af</strong>, om<br />
borger<strong>en</strong> falder ind<strong>en</strong> for<br />
målgrupp<strong>en</strong> eller indsats<strong>en</strong><br />
følger <strong>af</strong> d<strong>en</strong> nedsatte<br />
funktionsevne, m<strong>en</strong> der<br />
skal ikke i d<strong>en</strong> forbindelse<br />
foretages et eg<strong>en</strong>tlig skøn.<br />
Et eksempel på et skønsmæssigt<br />
elem<strong>en</strong>t er tilrettelæggels<strong>en</strong><br />
<strong>af</strong> indsats<strong>en</strong><br />
vedr. personlig hjælp, omsorg<br />
<strong>og</strong> pleje til udsatte <strong>og</strong><br />
handicappede voksne (§<br />
85).<br />
Når det ligger klart, at borger<strong>en</strong>s<br />
behov giver baggrund<br />
for <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse om<br />
hjælp efter § 85, er det op<br />
til kommun<strong>en</strong> at vurdere<br />
efter et konkret skøn,<br />
hvordan hjælp<strong>en</strong> efter bestemmels<strong>en</strong><br />
skal tilrettelægges<br />
i d<strong>en</strong> konkrete<br />
sag.<br />
Servicelov<strong>en</strong>s karakter <strong>af</strong> <strong>en</strong> rammelov indebærer, at bestemmelserne som hovedregel er<br />
holdt upræcise fra lovgivers side i forhold til <strong>af</strong>grænsning <strong>af</strong> målgrupper <strong>og</strong> dertil hør<strong>en</strong>de<br />
ydelser. H<strong>en</strong>synet er, at <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> skal kunne ”skræddersys” til d<strong>en</strong> konkrete situation, samt<br />
at der er rum til at tilrettelægge indsats<strong>en</strong> efter lokale forhold.<br />
Servicelov<strong>en</strong>s bestemmelser indeholder derfor som udgangspunkt krav om, at myndighed<strong>en</strong><br />
skal foretage <strong>en</strong> konkret <strong>og</strong> individuel vurdering <strong>af</strong> det konkrete tilfælde i forhold til regl<strong>en</strong>s<br />
anv<strong>en</strong>delsesområde – <strong>og</strong> at myndighed<strong>en</strong> ikke må ”sætte skøn under regel”.<br />
Tabel 8.1 illustrerer, at grad<strong>en</strong> <strong>af</strong> lokalpolitisk rum til at fastlægge g<strong>en</strong>erelle servic<strong>en</strong>iveauer<br />
ind<strong>en</strong> for de <strong>en</strong>kelte bestemmelser i vid udstrækning <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong>, om der er tale om præcise<br />
bestemmelser, vage/elastiske eller bestemmelser med et stort elem<strong>en</strong>t <strong>af</strong> skøn. Det vil sige,<br />
at <strong>en</strong> upræcis bestemmelse ikke nødv<strong>en</strong>digvis er <strong>en</strong>sbetyd<strong>en</strong>de med, at der er et lokalpolitisk<br />
handlerum til at tilrettelægge indsats<strong>en</strong> forskelligt.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 81
82<br />
Kapitel 8 Det kommunalpolitiske handlerum<br />
8.3.1 Dynamik over tid<br />
Det er især d<strong>en</strong> glid<strong>en</strong>de overgang mellem vage/elastiske bestemmelser <strong>og</strong> skønsmæssige<br />
bestemmelser, der er vigtig i forhold til analys<strong>en</strong>s fokus, idet der er få præcise elem<strong>en</strong>ter i<br />
servicelov<strong>en</strong>. De få præcise elem<strong>en</strong>ter findes hovedsageligt i beskrivels<strong>en</strong> <strong>af</strong> bestemmelsernes<br />
målgrupper <strong>og</strong> som oftest ved <strong>en</strong> beskrivelse <strong>af</strong> målgrupp<strong>en</strong>s alder.<br />
Om <strong>en</strong> konkret bestemmelse må betegnes som vag/elastisk eller skønsmæssig, beror blandt<br />
andet på, hvordan d<strong>en</strong> er reguleret i lov<strong>en</strong>, bek<strong>en</strong>dtgørelser <strong>og</strong> g<strong>en</strong>nem ankepraksis.<br />
I lovgivningsprocess<strong>en</strong> på det sociale område vil der sjæld<strong>en</strong>t ud fra <strong>en</strong> juridisk betragtning<br />
være taget stilling til, om d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte bestemmelse er <strong>en</strong> vag/elastisk eller <strong>en</strong> skønsmæssig<br />
bestemmelse, m<strong>en</strong> der vil stort set altid være taget stilling til, om <strong>en</strong> bestemmelse skal udformes<br />
så åb<strong>en</strong>, at d<strong>en</strong> giver rum for d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte kommune til at udfylde bestemmels<strong>en</strong> efter<br />
lokale forhold.<br />
Ankemyndighederne spiller d<strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlige rolle her, at det i sidste <strong>en</strong>de er g<strong>en</strong>nem d<strong>en</strong> retlige<br />
prøvelse, at rækkevidd<strong>en</strong> <strong>af</strong> de retlige bindinger fastlægges. Det vil sige, at i disse tilfælde<br />
er det g<strong>en</strong>nem d<strong>en</strong> retlige prøvelse, at bestemmels<strong>en</strong>s karakter præciseres.<br />
Det betyder blandt andet <strong>og</strong>så, at det skønselem<strong>en</strong>t, som kan være indeholdt i <strong>en</strong> bestemmelse,<br />
over tid bliver mere bundet i takt med, at der via ankepraksis sker <strong>en</strong> udfyldning <strong>af</strong>,<br />
hvilke elem<strong>en</strong>ter der skal indgå i skønnet <strong>og</strong> med hvilk<strong>en</strong> vægt.<br />
En upræcis formuleret regel kan <strong>en</strong>dvidere fremtræde som temmelig præcis i d<strong>en</strong> aktuelle situation,<br />
for eksempel g<strong>en</strong>nem et kontant <strong>og</strong> udførligt udsagn i lovforslagsbemærkningerne eller<br />
ved <strong>en</strong> fast <strong>og</strong> langvarig administrativ praksis. For hver gang <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse træffes ved at<br />
inddrage <strong>og</strong> <strong>af</strong>veje skønnets kriterier, forfines d<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>dte regel.<br />
Rummet for skøn kan således være blevet indsnævret som følge <strong>af</strong> <strong>en</strong> mangeårig udmøntet<br />
praksis, idet lighedsgrundsætning<strong>en</strong> skal prøves <strong>og</strong>så i forbindelse med <strong>af</strong>gørelser, der har et<br />
skønselem<strong>en</strong>t.<br />
8.4 Kortlægning <strong>af</strong> servicelov<strong>en</strong><br />
Når man skal g<strong>en</strong>nemgå <strong>og</strong> kortlægge de <strong>en</strong>kelte bestemmelser i fx servicelov<strong>en</strong>, kan de<br />
være vanskelige <strong>en</strong>tydigt at placere i kategorierne vage/elastiske <strong>og</strong> skønsmæssige bestemmelser.<br />
For det første er der ikke tale om adskilte kasser, som man kan fordele de <strong>en</strong>kelte bestemmelser<br />
i. Der er snarere tale om et kontinuum eller <strong>en</strong> glid<strong>en</strong>de overgang mellem de forskellige<br />
typer <strong>af</strong> bestemmelser, hvor d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte bestemmelse kan ligge i området mellem fx præcise<br />
<strong>og</strong> vage/elastisk bestemmelser eller i området mellem vage/elastiske bestemmelser <strong>og</strong><br />
skønsmæssige bestemmelser.<br />
For det andet kan man ikke nødv<strong>en</strong>digvis se d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte bestemmelse som et hele, som kan<br />
defineres som <strong>en</strong>t<strong>en</strong> vag/elastisk eller skønsmæssig. Et kortlægning <strong>af</strong> bestemmelserne må<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 8 Det kommunalpolitiske handlerum<br />
forholde sig til de <strong>en</strong>kelte elem<strong>en</strong>ter i d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte bestemmelse, <strong>og</strong> <strong>en</strong> bestemmelse kan godt<br />
indeholde både præcise, vage/elastiske <strong>og</strong> skønsmæssige elem<strong>en</strong>ter.<br />
Det betyder <strong>og</strong>så, at der kan være forskelle på kommun<strong>en</strong>s handlerum i forhold til de <strong>en</strong>kelte<br />
elem<strong>en</strong>ter i <strong>en</strong> bestemmelse <strong>og</strong> på prøvels<strong>en</strong>s int<strong>en</strong>sitet <strong>af</strong> de <strong>en</strong>kelte elem<strong>en</strong>ter.<br />
En g<strong>en</strong>nemgang <strong>af</strong> konkrete bestemmelser i servicelov<strong>en</strong> viser, at målgruppebeskrivelser typisk<br />
er vage/elastiske, fx ”varig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne”, ”børn <strong>og</strong> unge med<br />
særlig behov for støtte” <strong>og</strong> ”personer med særlige sociale problemer”. Det indebærer, at der<br />
ikke er tiltænkt et rum for at fastsætte lokalpolitiske standarder/niveauer for, hvem der er omfattet<br />
<strong>af</strong> personkreds<strong>en</strong> for hjælp<strong>en</strong> efter <strong>en</strong> giv<strong>en</strong> bestemmelse.<br />
Til g<strong>en</strong>gæld er der især anv<strong>en</strong>dt skønsmæssige bestemmelser i servicelov<strong>en</strong>s beskrivelser <strong>af</strong><br />
indsats. Her gives kommun<strong>en</strong> <strong>en</strong> mulighed for at lægge lokale servic<strong>en</strong>iveauer for, hvordan<br />
hjælp<strong>en</strong> konkret skal udmøntes <strong>og</strong> i hvilket omfang, jf. tabel 8.2 ned<strong>en</strong>for.<br />
Tabel 8.2<br />
G<strong>en</strong>nemgang <strong>af</strong> det lokalpolitiske handlerum i udvalgte bestemmelser i servicelov<strong>en</strong><br />
§§ 41 <strong>og</strong> 100. Merudgiftsydelserne på børne- <strong>og</strong> voks<strong>en</strong>området.<br />
Indsats<br />
Ikke rum for lokale niveauer<br />
§ 52. Indsats<strong>en</strong> over for udsatte børn <strong>og</strong> unge. Rum for lokale niveauer<br />
§ 85. Personlig støtte Rum for lokale niveauer<br />
§ 97. Ledsagerordninger Begrænset rum for lokale niveauer<br />
§§ 107-110. Botilbudsområdet Rum for lokale niveauer<br />
§§ 112-116. Hjælpemiddelområdet Ikke rum for lokale niveauer<br />
Tabel 8.2 viser <strong>og</strong>så, at der derudover på indsatssid<strong>en</strong> – <strong>og</strong> herunder betingelserne for, at <strong>en</strong><br />
giv<strong>en</strong> indsats kan finde anv<strong>en</strong>delse – findes vage/elastiske bestemmelser. Dette er fx tilfældet<br />
med merudgiftsydelserne <strong>og</strong> hjælpemiddelområdet. Fx er servicelov<strong>en</strong>s § 112 om hjælpemidler<br />
så tæt reguleret i lov, bek<strong>en</strong>dtgørelse <strong>og</strong> g<strong>en</strong>nem <strong>en</strong> lang række anke<strong>af</strong>gørelser, at<br />
der stort set ikke er efterladt n<strong>og</strong><strong>en</strong> skønsmulighed for kommun<strong>en</strong> – hverk<strong>en</strong> i forhold til personkreds<br />
eller indsats.<br />
Når det især er bestemmelsernes målgrupper, der er udformet vagt/elastisk med begrænset<br />
lokalt handlerum, er det for at give borgerne sikkerhed for, at adgang<strong>en</strong> til ydelser – såfremt<br />
d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte er i målgrupp<strong>en</strong> for ydelserne <strong>og</strong> hjælp – er <strong>en</strong>s mellem kommunerne. Når handlerummet<br />
typisk er større i forbindelse med indsats<strong>en</strong>, kan udmøntning<strong>en</strong> <strong>af</strong> hjælp variere<br />
mellem kommunerne, ligesom indsats<strong>en</strong> kan prioriteres ind<strong>en</strong> for målgrupp<strong>en</strong> fx i forbindelse<br />
med støtte til børn <strong>og</strong> unge efter servicelov<strong>en</strong>s § 52.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 83
84<br />
Kapitel 8 Det kommunalpolitiske handlerum<br />
Boks 8.1<br />
Frit valg på socialområdet<br />
Servicelov<strong>en</strong>s bestemmelser om frit valg har betydning for kommunalbestyrels<strong>en</strong>s tilrettelæggelse <strong>af</strong> ind-<br />
sats efter lov<strong>en</strong>. Servicelov<strong>en</strong>s ydelser er i varier<strong>en</strong>de omfang omfattet <strong>af</strong> <strong>en</strong> ret til frit valg for borger<strong>en</strong>.<br />
Frit valg gælder hovedsageligt i forhold til valg <strong>af</strong> leverandør. Det gælder ydelser efter §§ 45 <strong>og</strong> 97 (ledsa-<br />
gelse – frit valg <strong>af</strong> ledsager), § 83 (personlig <strong>og</strong> praktisk hjælp samt madservice), § 96 (brugerstyret person-<br />
lig assistance), § 101 (misbrugsbehandling), § 108 (længerevar<strong>en</strong>de botilbud), § 112 (hjælpemidler), § 114<br />
(støtte til køb <strong>af</strong> bil) <strong>og</strong> § 116 (boligindretning).<br />
For de fleste ydelser gælder <strong>en</strong>dvidere det princip, at borger<strong>en</strong> selv betaler for merudgift<strong>en</strong> i forhold til d<strong>en</strong><br />
ydelse, kommun<strong>en</strong> har visiteret til. I forhold til hjælpemidler kan borger<strong>en</strong> således vælge at indkøbe et dyre-<br />
re hjælpemiddel, <strong>en</strong>d det kommun<strong>en</strong> vil yde støtte til. I forhold til handicapbiler kan borger<strong>en</strong> frit vælge at<br />
købe <strong>en</strong> and<strong>en</strong> bil <strong>en</strong>d d<strong>en</strong>, kommunalbestyrels<strong>en</strong> bevilger, under forudsætning <strong>af</strong> at bil<strong>en</strong> er egnet til bor-<br />
ger<strong>en</strong>, <strong>og</strong> mod at borger<strong>en</strong> selv betaler ev<strong>en</strong>tuelle merudgifter ved valg <strong>af</strong> <strong>en</strong> and<strong>en</strong> bil.<br />
Tilsvar<strong>en</strong>de kan borgere i forhold til boligindretning vælge at få boligindretning<strong>en</strong> udført <strong>af</strong> <strong>en</strong> and<strong>en</strong> hånd-<br />
værker eller anv<strong>en</strong>de andre materialer <strong>en</strong>d dem, som kommun<strong>en</strong> har anvist. Ved frit valg ydes hjælp<strong>en</strong> i<br />
form <strong>af</strong> et kontant tilskud svar<strong>en</strong>de til d<strong>en</strong> pris, kommun<strong>en</strong> kunne have fået udført boligindretning<strong>en</strong> for.<br />
I forhold til frit valg vedrør<strong>en</strong>de længerevar<strong>en</strong>de botilbud <strong>og</strong> ambulant misbrugsbehandling for stofmisbruge-<br />
re <strong>af</strong>holder kommun<strong>en</strong> d<strong>og</strong> ev<strong>en</strong>tuelle merudgifter i forhold til det tilbud, som kommun<strong>en</strong> har visiteret til.<br />
Når bestemmelsernes målgrupper er udformet vagt/elastisk, indebærer det et begrænset lokalt<br />
handlerum. Int<strong>en</strong>tion<strong>en</strong> er her at give borgerne sikkerhed for, at adgang<strong>en</strong> til ydelser –<br />
om d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte er i målgrupp<strong>en</strong> for ydelserne <strong>og</strong> hjælp – er <strong>en</strong>s mellem kommunerne.<br />
Det bemærkes i d<strong>en</strong> samm<strong>en</strong>hæng, at det forhold, at <strong>en</strong> person vurderes at være omfattet <strong>af</strong><br />
målgrupp<strong>en</strong>, ikke i sig selv giver adgang til hjælp. Det indebærer al<strong>en</strong>e, at <strong>en</strong> person er berettiget<br />
til <strong>en</strong> konkret, individuel vurdering <strong>af</strong> behovet for hjælp efter bestemmels<strong>en</strong>.<br />
I boks 8.2 er der givet <strong>en</strong> række eksempler på præcise, vage/elastiske <strong>og</strong> skønsmæssige bestemmelser<br />
i servicelov<strong>en</strong>.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 8 Det kommunalpolitiske handlerum<br />
Boks 8.2<br />
Eksempler på præcise, vage/elastiske <strong>og</strong> udprægede skønsmæssige elem<strong>en</strong>ter<br />
Indhold <strong>og</strong> omfang er kun i meget begrænset omfang beskrevet præcist i servicelov<strong>en</strong>. Et eksempel på <strong>en</strong><br />
bestemmelse, der er præcis på både indhold <strong>og</strong> omfang er § 45 om ledsagelse, hvorefter ydels<strong>en</strong> er angi-<br />
vet som 15 timers ledsagelse om ug<strong>en</strong>. I forhold til ydelser, der involvere udbetaling <strong>af</strong> p<strong>en</strong>ge til borgerne,<br />
er det <strong>og</strong>så ofte rimeligt præcist beskrevet i lov<strong>en</strong> eller bek<strong>en</strong>dtgørelse, hvordan ydels<strong>en</strong> beregnes. Be-<br />
stemmels<strong>en</strong>s målgruppebeskrivelse er imidlertid både præcis <strong>og</strong> vag/elastisk: ”unge mellem 16 <strong>og</strong> 18 år<br />
(…) betydeligt <strong>og</strong> varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne”.<br />
Et eksempel på <strong>en</strong> vag/elastisk bestemmelse (vag/elastisk elem<strong>en</strong>t) er <strong>en</strong> målgruppebeskrivelse, som om-<br />
fatter stort set alle handicap-bestemmelser: ”nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne”. Målgruppebeskri-<br />
vels<strong>en</strong> er ikke præcis, <strong>og</strong> der vil i d<strong>en</strong> konkrete sag skulle foretages <strong>en</strong> faglig vurdering <strong>af</strong>, om borger<strong>en</strong> fal-<br />
der ind<strong>en</strong> for målgrupp<strong>en</strong>, m<strong>en</strong> der skal ikke i d<strong>en</strong> forbindelse foretages et eg<strong>en</strong>tligt skøn.<br />
Et eksempel på et skønsmæssigt elem<strong>en</strong>t er retsfølg<strong>en</strong> (resultatet) i § 52, stk. 3. Når det ligger klart, at bar-<br />
nets/d<strong>en</strong> unges behov giver baggrund for <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse om hjælp efter stk. 3, er det op til kommun<strong>en</strong> at vur-<br />
dere efter et konkret skøn, hvilk<strong>en</strong> type hjælp der skal ydes i d<strong>en</strong> konkrete sag.<br />
8.5 Fastsættelse <strong>af</strong> lokalpolitiske retningslinjer<br />
Som beskrevet ov<strong>en</strong>for, er der ind<strong>en</strong> for servicelov<strong>en</strong>s rammer i varier<strong>en</strong>de omfang et handlerum,<br />
som kommunalbestyrels<strong>en</strong> kan udfylde efter lokale forhold <strong>og</strong> prioriteringer i forbindelse<br />
med, at der træffes konkrete <strong>af</strong>gørelser efter servicelov<strong>en</strong> <strong>og</strong> i forbindelse med fastsættelse<br />
<strong>af</strong> lokale servic<strong>en</strong>iveauer. Handlerummet findes især i forhold til de <strong>en</strong>kelte bestemmelsers<br />
konkrete indhold.<br />
Kommunalbestyrels<strong>en</strong>s udtrykkelige udfyldelse <strong>af</strong> rammelovgivning<strong>en</strong> ved politiske beslutninger<br />
om g<strong>en</strong>erelle servic<strong>en</strong>iveauer giver borgerne indblik i de prioriteringer <strong>og</strong> mål, som<br />
kommunalbestyrels<strong>en</strong> har fastlagt, <strong>og</strong> tj<strong>en</strong>er som udgangspunkt for d<strong>en</strong> kommunale forvaltnings<br />
arbejde, herunder arbejdet med at træffe <strong>af</strong>gørelser i konkrete sager.<br />
Det politiske handlerum udøves <strong>af</strong> kommunalbestyrels<strong>en</strong> (eller et udvalg) <strong>og</strong> udøves naturligt<br />
i forbindelse med kommunalbestyrels<strong>en</strong>s (udvalgets) udformning <strong>af</strong> g<strong>en</strong>erelle retningslinjer<br />
(mål, midler, standarder). Det lokalpolitiske handlerum kan bruges til at fastlægge retningslinjer<br />
for sagsbehandling<strong>en</strong> <strong>og</strong> d<strong>en</strong> konkrete <strong>af</strong>gørelse.<br />
Servicelov<strong>en</strong>s § 52 er et eksempel på <strong>en</strong> skønsmæssig bestemmelse, hvor kommunalbestyrels<strong>en</strong><br />
skal udfylde et retligt skøn i forbindelse med kommunalbestyrels<strong>en</strong>s konkrete <strong>af</strong>gørelse<br />
om foranstaltninger i forhold til et konkret barn. Derudover overlader lovgiver i bestemmels<strong>en</strong>s<br />
stk. 3 kommunalbestyrels<strong>en</strong> et lokalpolitisk handlerum. Dette handlerum består dels i<br />
forhold til, hvilke foranstaltninger som skal prioriteres i de konkrete sager, <strong>og</strong> hvordan det pågæld<strong>en</strong>de<br />
tilbud nærmere udformes, <strong>og</strong> dels i forhold til, hvilk<strong>en</strong> tilbudsvifte der g<strong>en</strong>erelt prioriteres<br />
i kommun<strong>en</strong>. I dette eksempel er der således et stort kommunalt handlerum for kommunale<br />
prioriteringer, både hvad angår visitation<strong>en</strong> <strong>og</strong> samm<strong>en</strong>sætning <strong>af</strong> tilbudsvift<strong>en</strong>.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 85
86<br />
Kapitel 8 Det kommunalpolitiske handlerum<br />
Lokale servic<strong>en</strong>iveauer skal fastsættes ind<strong>en</strong> for de rammer, der fastlægges i d<strong>en</strong> konkrete<br />
bestemmelse <strong>og</strong> <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong> i øvrigt, herunder g<strong>en</strong>erelle regler i retssikkerhedslov<strong>en</strong> <strong>og</strong><br />
servicelov<strong>en</strong> om fx kommunernes forsyningspligt <strong>og</strong> de mere g<strong>en</strong>erelle forvaltningsretlige<br />
regler <strong>og</strong> retsgrundsætninger.<br />
Servic<strong>en</strong>iveauerne skal <strong>og</strong>så udarbejdes på <strong>en</strong> måde, så de giver forvaltning<strong>en</strong> mulighed for<br />
at behandle de konkrete sager efter de regler <strong>og</strong> retningslinjer i forvaltningsrett<strong>en</strong>, servicelov<strong>en</strong><br />
<strong>og</strong> retssikkerhedslov<strong>en</strong>, som er beskrevet ov<strong>en</strong>for. Det omfatter blandt andet de almindelige<br />
forvaltningsretlige grundsætninger, som regulerer udfyldning<strong>en</strong> <strong>af</strong> skønnet. Der kan således<br />
ikke fastsættes lokale regler, der fx betyder, at h<strong>en</strong>syn, som er obligatoriske, ikke skal<br />
inddrages i sag<strong>en</strong>. Der kan på d<strong>en</strong> and<strong>en</strong> side godt fastsættes lokale krav om, at visse saglige<br />
h<strong>en</strong>syn obligatorisk skal inddrages i d<strong>en</strong> konkrete <strong>af</strong>gørelse. Der kan ikke på forhånd udelukkes<br />
<strong>en</strong> bestemt type foranstaltning eller gives <strong>en</strong> fast økonomisk ramme for <strong>en</strong> giv<strong>en</strong> foranstaltning.<br />
I det omfang, der er fastsat et servic<strong>en</strong>iveau, som er fastlagt ind<strong>en</strong> for lov<strong>en</strong>s rammer, <strong>og</strong><br />
som skal ligge til grund for behandling<strong>en</strong> <strong>og</strong> <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> <strong>af</strong> konkrete sager, bliver servic<strong>en</strong>iveauet<br />
<strong>en</strong> del <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelsesgrundlaget for d<strong>en</strong> konkrete <strong>af</strong>gørelse.<br />
Det betyder på d<strong>en</strong> <strong>en</strong>e side, at kommun<strong>en</strong> bliver bundet <strong>af</strong> servic<strong>en</strong>iveauet i relation til iagttagelse<br />
<strong>af</strong> ligebehandlingsprincippet, <strong>og</strong> at kommun<strong>en</strong> derfor som udgangspunkt skal kunne<br />
begrunde <strong>en</strong> fravigelse fra servic<strong>en</strong>iveauet i såvel nedadgå<strong>en</strong>de som opadgå<strong>en</strong>de retning.<br />
På d<strong>en</strong> and<strong>en</strong> side betyder det <strong>og</strong>så, at hvis der i <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> h<strong>en</strong>vises til et servic<strong>en</strong>iveau, <strong>og</strong><br />
der i øvrigt er foretaget <strong>en</strong> korrekt konkret <strong>og</strong> individuel vurdering, skal ankemyndighederne<br />
inddrage h<strong>en</strong>synet til kommun<strong>en</strong>s ret til at fastlægge servic<strong>en</strong>iveauet. Hvis ankemyndighed<strong>en</strong><br />
sætter sin eg<strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse i stedet for kommun<strong>en</strong>s i forbindelse med <strong>en</strong> ankesag, eller hvis<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> træffer <strong>af</strong>gørelse i <strong>en</strong> eg<strong>en</strong>driftsag, skal ankemyndighed<strong>en</strong> således følge<br />
kommun<strong>en</strong>s servic<strong>en</strong>iveau, hvis der ikke er konkret begrundelse for det modsatte.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Del IV.<br />
Erfaringer fra praksis<br />
Kapitel 9 introducerer kort kommunernes arbejde med styring <strong>af</strong> det specialiserede<br />
socialområde g<strong>en</strong>nem servic<strong>en</strong>iveauer, <strong>og</strong> herunder de forskellige typer <strong>af</strong><br />
servic<strong>en</strong>iveauer.<br />
Kapitel 10 præs<strong>en</strong>terer tværgå<strong>en</strong>de t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>ser vedrør<strong>en</strong>de barrierer for styring<br />
<strong>og</strong> prioritering, som blev fremført i interview<strong>en</strong>e med kommunerne.<br />
Kapitel 11 præs<strong>en</strong>terer ankemyndighedernes <strong>og</strong> kommunernes opfattelse <strong>af</strong><br />
samarbejdet <strong>og</strong> muligheder for at forbedre dette.
Kapitel Fejl!<br />
Ing<strong>en</strong> tekst<br />
med d<strong>en</strong><br />
anførte<br />
typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i<br />
dokum<strong>en</strong>tet.<br />
Fejl! Ing<strong>en</strong> tekst med d<strong>en</strong> anførte typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i dokum<strong>en</strong>tet.<br />
1
Kapitel 9 Erfaringer fra praksis<br />
9. Erfaringer fra praksis<br />
9.1 Interview med c<strong>en</strong>trale aktører<br />
Arbejdsgrupp<strong>en</strong> har g<strong>en</strong>nemført 22 fokusgruppeinterview fordelt på otte kommuner, samt <strong>en</strong><br />
række fokusgruppeinterview med to sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>. I d<strong>en</strong>ne del præs<strong>en</strong>teres<br />
hovedpointer fra de g<strong>en</strong>nemførte interview.<br />
Fokusgrupperne i kommunerne har været samm<strong>en</strong>sat <strong>af</strong> medarbejdere på både visitationsniveau<br />
samt strategisk niveau. Fokusgrupperne i ankemyndighederne har tilsvar<strong>en</strong>de været<br />
samm<strong>en</strong>sat <strong>af</strong> både ankechefer, kontorchefer <strong>og</strong> sagsbehandlere. Der er ved udvælgels<strong>en</strong> <strong>af</strong><br />
kommuner lagt vægt på ge<strong>og</strong>r<strong>af</strong>isk spredning. Dertil er hovedpart<strong>en</strong> <strong>af</strong> kommunerne valgt ud<br />
fra, at de har <strong>en</strong> vis erfaring med at arbejde med servic<strong>en</strong>iveauer.<br />
Interview<strong>en</strong>e med kommunerne har h<strong>af</strong>t til formål at <strong>af</strong>dække, hvordan de pågæld<strong>en</strong>de kommuner<br />
arbejder med politisk vedtagne servic<strong>en</strong>iveauer, <strong>og</strong> dermed hvordan kommunerne udfylder<br />
det politiske handlerum, som d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>af</strong> området efterlader. Dertil har<br />
fokus været på, hvordan d<strong>en</strong> nuvær<strong>en</strong>de <strong>regulering</strong> understøtter kommunernes muligheder<br />
for at styre <strong>og</strong> prioritere på det specialiserede socialområde.<br />
Interview<strong>en</strong>e med såvel ankemyndigheder som kommuner har h<strong>af</strong>t fokus på, hvordan samarbejdet<br />
mellem kommunerne <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> fungerer i dag, <strong>og</strong> hvordan det fremadrettet<br />
kan forbedres.<br />
Arbejdsgrupp<strong>en</strong> har på baggrund <strong>af</strong> de g<strong>en</strong>nemførte interview med kommunerne <strong>og</strong> ankeinstanser<br />
samt materiale om servic<strong>en</strong>iveaubeskrivelser fra de interviewede kommuner opsummeret<br />
n<strong>og</strong>le g<strong>en</strong>erelle t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>ser. Der redegøres dermed ikke specifikt for pointer fra de <strong>en</strong>kelte<br />
interview.<br />
9.2 Styring g<strong>en</strong>nem servic<strong>en</strong>iveauer<br />
Dette <strong>af</strong>snit introducerer kort de interviewede kommuners arbejde med styring <strong>af</strong> det specialiserede<br />
socialområde g<strong>en</strong>nem servic<strong>en</strong>iveauer <strong>og</strong> herunder de forskellige typer <strong>af</strong> servic<strong>en</strong>iveauer.<br />
Servicelov<strong>en</strong>s karakter <strong>af</strong> <strong>en</strong> rammelov indebærer, at der er tiltænkt d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte kommunalbestyrelse<br />
<strong>en</strong> fleksibilitet i samm<strong>en</strong>sætning<strong>en</strong> <strong>af</strong> løsninger <strong>og</strong> anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong> <strong>af</strong> faglige metoder.<br />
Regering<strong>en</strong> <strong>og</strong> KL anbefalede i d<strong>en</strong> fælles pjece Det specialiserede socialområde - redskaber<br />
til styring <strong>og</strong> prioritering fra 2009, at kommunerne ved at fastlægge servic<strong>en</strong>iveauer<br />
for opgaveløsning<strong>en</strong> kan skabe samm<strong>en</strong>hæng mellem d<strong>en</strong> faglige <strong>og</strong> økonomiske styring.<br />
Servic<strong>en</strong>iveauer kan beskrives som lokalt vedtagne retningslinjer, hvormed kommunalbestyrelserne<br />
udfylder de områder, hvor der er givet kommunerne et lokalt politisk handlerum.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 89
90<br />
Kapitel 9 Erfaringer fra praksis<br />
Servic<strong>en</strong>iveauerne beskriver g<strong>en</strong>erelle retningslinjer (mål, midler, standarder) <strong>og</strong> understøtter<br />
<strong>af</strong>gørelserne i konkrete sager ved at være med til at danne rammerne for udfyldelse <strong>af</strong> det<br />
retlige skøn eller d<strong>en</strong> faglige vurdering, når der træffes <strong>af</strong>gørelser efter servicelov<strong>en</strong>. Et servic<strong>en</strong>iveau<br />
kan d<strong>og</strong> ikke tilsidesætte kravet om <strong>en</strong> konkret, individuel vurdering i d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte<br />
sag. Servic<strong>en</strong>iveauer kan samtidig medvirke til at skabe g<strong>en</strong>nemsigtighed for borgere.<br />
I praksis kan der skelnes mellem et vedtaget servic<strong>en</strong>iveau, som kommunalbestyrels<strong>en</strong> har<br />
vedtaget, <strong>og</strong> et udøvet servic<strong>en</strong>iveau, der dækker over de ydelser, kommun<strong>en</strong> leverer til borgerne.<br />
Forskell<strong>en</strong> mellem de to er illustreret i figur 9.1 ned<strong>en</strong>for.<br />
Figur 9.1<br />
Styringsrelationer internt i kommun<strong>en</strong> <strong>og</strong> relation mellem kommune <strong>og</strong> ankesystem<br />
9.3 Kommunernes erfaringer med servic<strong>en</strong>iveauer<br />
Dial<strong>og</strong><strong>en</strong> med kommunerne omfattede blandt andet, hvordan kommunerne udfylder det lokalpolitiske<br />
handlerum ved at fastlægge lokale politisk vedtagne servic<strong>en</strong>iveauer. I praksis<br />
beskriver kommunerne servic<strong>en</strong>iveauer på forskellige måder. Det kan fx ske g<strong>en</strong>nem politikker,<br />
masterplaner, kvalitetsstander mv., jf. boks 9.1.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 9 Erfaringer fra praksis<br />
Boks 9.1<br />
Servic<strong>en</strong>iveaubeskrivelser<br />
Politikker fastlægger helt overordnede politiske forv<strong>en</strong>tninger, ønsker <strong>og</strong> mål med området. De giver <strong>en</strong><br />
pejling <strong>af</strong>, i hvilk<strong>en</strong> retning et område skal flytte sig, <strong>og</strong> hvilke værdier <strong>og</strong> int<strong>en</strong>tioner der ligger til grund her-<br />
for. Der indgår sjæld<strong>en</strong>t konkrete niveauer i politikkerne, m<strong>en</strong> retningslinjer <strong>og</strong> værdier for områderne. Lige-<br />
som der <strong>og</strong>så kan indgå mere eller mindre konkrete målsætninger for området.<br />
Børne- <strong>og</strong> ungepolitik er et lovkrav. Kommunerne skal formulere <strong>en</strong> samm<strong>en</strong>hæng<strong>en</strong>de børne- <strong>og</strong> unge-<br />
politik <strong>og</strong> i d<strong>en</strong> forbindelse forholde sig til <strong>en</strong> række fastlagte temaer. Politikkerne er som sådan ikke konkre-<br />
tiseret yderligere <strong>en</strong>d politikker på andre serviceområder, blot er der formelle krav til indhold <strong>af</strong> børne- <strong>og</strong><br />
ungepolitikkerne.<br />
Masterplaner adskiller sig typisk fra politikkerne ved, at de er gæld<strong>en</strong>de for <strong>en</strong> defineret <strong>af</strong>grænset tidsperi-<br />
ode, hvor der er opstillet n<strong>og</strong>le overordnede konkrete mål for udvikling<strong>en</strong> <strong>af</strong> et giv<strong>en</strong>t område. I Masterpla-<br />
nerne kan d<strong>en</strong> fysiske planlægning <strong>og</strong> anlægsbehov indgå (fx rækkefølge <strong>og</strong> omfang <strong>af</strong> udvikling<strong>en</strong> <strong>af</strong> botil-<br />
bud mv.)<br />
Kvalitetsstandarder har til formål at beskrive <strong>og</strong> konkretisere de politisk vedtagne servic<strong>en</strong>iveauer. Kvali-<br />
tetsstandarderne skal skabe åb<strong>en</strong>hed, så borgerne har mulighed for at se, hvilk<strong>en</strong> service de kan forv<strong>en</strong>te<br />
samtidig med, at der sikres <strong>en</strong>sartethed <strong>og</strong> tydelighed i visitation<strong>en</strong> <strong>af</strong> de <strong>en</strong>kelte ydelser. Kvalitetsstandar-<br />
derne fungerer som arbejdsredskab for d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte sagsbehandler <strong>og</strong> medvirker til at skabe et bedre fun-<br />
dam<strong>en</strong>t for økonomistyring, idet der er retningslinjer for tildeling<strong>en</strong> <strong>af</strong> ydelser.<br />
Afdækning<strong>en</strong> <strong>af</strong> kommunernes praksis viser, at alle de interviewede kommuner arbejder med<br />
servic<strong>en</strong>iveauer i bred forstand, m<strong>en</strong> at der derudover er væs<strong>en</strong>tlige forskelle. Der er både<br />
forskel på, hvor langt kommunerne er i process<strong>en</strong>, <strong>og</strong> hvordan de arbejder med indholdet.<br />
9.3.1 Proces<br />
Et flertal <strong>af</strong> de interviewede kommuner er i <strong>en</strong> proces med at udvikle servic<strong>en</strong>iveauer, hvor<br />
overordnede politikker formuleres. Fællesnævner for disse kommuner er <strong>en</strong> forv<strong>en</strong>tning om,<br />
at servic<strong>en</strong>iveaubeskrivelser kan bidrage til styring<strong>en</strong> <strong>af</strong> socialområdet g<strong>en</strong>nem <strong>en</strong> bedre forv<strong>en</strong>tnings<strong>af</strong>stemning<br />
i forhold til borgerne <strong>og</strong> ved at understøtte sagsbehandling<strong>en</strong>.<br />
Andre kommuner har vedtaget overordnede beskrivelser <strong>og</strong> er nu i <strong>en</strong> implem<strong>en</strong>teringsfase.<br />
Disse kommuner gav udtryk for, at der i sagsbehandlingsteamet eksisterer <strong>en</strong> overordnet fornemmelse<br />
<strong>af</strong> servic<strong>en</strong>iveauerne, selvom disse ikke var fuldt ud beskrevet. Hovedfokus for<br />
disse kommuner er arbejdet med at gøre beskrivelserne operationaliserbare.<br />
N<strong>og</strong>le <strong>af</strong> de kommuner, som havde arbejdet med politisk vedtagne servic<strong>en</strong>iveauer i længere<br />
tid, er i gang med <strong>en</strong> revision <strong>af</strong> eksister<strong>en</strong>de beskrivelser. Disse kommuner lagde vægt på,<br />
at det har stor betydning, at servic<strong>en</strong>iveaubeskrivelserne netop er politisk forankrede. Sagsbehandlerne<br />
oplever, at politisk opbakning til at følge <strong>en</strong> fælles linje giver ”rygdækning” til at<br />
følge det vedtagne servic<strong>en</strong>iveau i konkrete <strong>af</strong>gørelser. Disse kommuner fremhæver <strong>en</strong>dvidere,<br />
at kvalitetsstandarderne har skabt et bedre fundam<strong>en</strong>t for styring ved at fungere som et<br />
arbejdsredskab for d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte sagsbehandler, idet kvalitetsstandarderne kan angive retningslinjer<br />
for tildeling<strong>en</strong> <strong>af</strong> ydelser.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 91
92<br />
Kapitel 9 Erfaringer fra praksis<br />
9.3.2 Indhold<br />
Det faglige <strong>og</strong> lovgivningsmæssige overlap med ældreområdet betyder, at arbejdet med servic<strong>en</strong>iveauer<br />
på det specialiserede socialområde i sin form minder om de kvalitetsstandarder,<br />
der eksisterer for fx personlig <strong>og</strong> praktisk hjælp (servicelov<strong>en</strong> § 83).<br />
Kommunernes servic<strong>en</strong>iveaubeskrivelser er typisk udarbejdet efter samme skabelon, hvor<br />
der er mindre tilpasninger i de <strong>en</strong>kelte kommuner. Flere kommuner fremhæver, at fordel<strong>en</strong>e<br />
ved styring g<strong>en</strong>nem politisk vedtagne servic<strong>en</strong>iveauer er, at der skabes et arbejdsredskab for<br />
sagsbehandling<strong>en</strong>, at der skabes <strong>en</strong> større <strong>en</strong>sartethed i visitation<strong>en</strong>, samt at der skabes<br />
åb<strong>en</strong>hed om servic<strong>en</strong>iveauer <strong>og</strong> et grundlag for mere sikker økonomistyring.<br />
I flere kommuner er kvalitetsstandarderne udarbejdet i samarbejde med sagsbehandlerne.<br />
Dette har typisk h<strong>af</strong>t to formål. Dels at formulere servic<strong>en</strong>iveauerne så præcist <strong>og</strong> implem<strong>en</strong>terbart<br />
som muligt. Dels at skabe <strong>en</strong> fælles forståelse <strong>og</strong> opbygge ejerskab blandt sagsbehandlerne.<br />
En række kommuner arbejder løb<strong>en</strong>de med at forbedre oversættels<strong>en</strong> <strong>af</strong> kvalitetsstandarder<br />
til konkrete <strong>af</strong>gørelser. Blandt andet ved at lade sagsbehandlere arbejde i teams, hvor konkrete<br />
sager drøftes i forhold til kvalitetsstandarderne, ligesom <strong>af</strong>gørelser fra de sociale nævn<br />
<strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> løb<strong>en</strong>de relateres til kvalitetsstandarderne.<br />
Der er mellem kommunerne variation i konkretisering<strong>en</strong> <strong>af</strong> servic<strong>en</strong>iveauer, ligesom detaljeringsgrad<strong>en</strong><br />
kan variere ydelserne imellem. Der kan grundlægg<strong>en</strong>de skelnes mellem servic<strong>en</strong>iveauer<br />
på h<strong>en</strong>holdsvis voks<strong>en</strong>- <strong>og</strong> børneområdet.<br />
Servic<strong>en</strong>iveauer på voks<strong>en</strong>området<br />
På voks<strong>en</strong>området er de forskellige ydelser beskrevet i forskellige paragr<strong>af</strong>fer. I visitation<strong>en</strong><br />
vurderer kommunerne således, om borger<strong>en</strong> tilhører målgrupp<strong>en</strong> for hver <strong>en</strong>kelt paragr<strong>af</strong>. De<br />
fleste <strong>af</strong> de interviewede kommuner har derfor udarbejdet servic<strong>en</strong>iveauer, som beskriver,<br />
hvilke ydelser man som udgangspunkt tildeler ud fra borger<strong>en</strong>s funktionsevne.<br />
Der tegner sig et mønster <strong>af</strong>, at kommunerne særligt på n<strong>og</strong>le områder har arbejdet med servic<strong>en</strong>iveauer,<br />
der kan fungere som et arbejdsredskab for sagsbehandlerne.<br />
I forhold til personlig støtte i eget hjem eller i botilbud (servicelov<strong>en</strong> § 85) arbejder stort set alle<br />
de interviewede kommuner med kvalitetsstandarder med <strong>en</strong> høj detaljeringsgrad i forhold<br />
til både målgruppe <strong>og</strong> indsats. Til brug for beskrivels<strong>en</strong> <strong>af</strong> målgrupper anv<strong>en</strong>des funktionsniveauer<br />
fx i n<strong>og</strong>le kommuner som vejled<strong>en</strong>de kriterier for tildeling <strong>af</strong> ydelser. Funktionsniveauer<br />
etableres fx ved brug <strong>af</strong> funktionsevnevurdering, jf. eksemplet i boks 9.2. I n<strong>og</strong>le tilfælde<br />
suppleres funktionsevnevurdering<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>en</strong> funktionsområdevurdering, hvor borger<strong>en</strong>s funktionsniveau<br />
bliver vurderet ud fra <strong>en</strong> samlet livssituation (fx personlige hygiejne, økonomi, fritid<br />
etc.). Samtidig arbejder mange <strong>af</strong> de interviewede kommuner i forhold til personlig støtte med<br />
<strong>en</strong> relativ præcis <strong>af</strong>grænsning <strong>af</strong> ydels<strong>en</strong>s omfang (antal timer) <strong>og</strong> typer <strong>af</strong> ydelser, der kan<br />
tildeles (fx hjælp til overholdelse <strong>af</strong> tider hos læge, tandlæge mv.).<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 9 Erfaringer fra praksis<br />
Boks 9.2<br />
Eksempel på <strong>en</strong> funktionsevnemetode<br />
Niveau Funktionsbeskrivelse<br />
Niveau 0 Ing<strong>en</strong> funktionsnedsættelse/ begrænsninger.<br />
Borger<strong>en</strong> klarer sig ud<strong>en</strong> n<strong>og</strong><strong>en</strong> former for hjælp eller støtte<br />
Niveau 1 Lettere funktionsnedsættelser.<br />
Kan med let indsats som vejledning eller motivation selv klare opgav<strong>en</strong>.<br />
Borger<strong>en</strong> kan med let vejledning, rådgivning eller motivation få forbedret sit funktionsniveau<br />
eller vedligeholde det opnåede funktionsniveau.<br />
Niveau 2 Moderate funktionsnedsættelser.<br />
Kan med moderat støtte selv klare opgav<strong>en</strong>.<br />
Borger<strong>en</strong> kan med vejledning, struktur <strong>og</strong> motivation få forbedret sit funktionsniveau<br />
eller vedligeholde det opnåede funktionsniveau.<br />
Niveau 3 Svære funktionsnedsættelser.<br />
Kan med omfatt<strong>en</strong>de støtte selv klare opgav<strong>en</strong>.<br />
Borger<strong>en</strong> kan med støtte, struktur <strong>og</strong> motivation få forbedret sit funktionsniveau eller<br />
vedligeholde det opnåede funktionsniveau.<br />
Niveau 4 Totale funktionsnedsættelser.<br />
Kan ikke klare opgav<strong>en</strong> <strong>og</strong> er <strong>af</strong>hængig <strong>af</strong>, at andre klarer opgav<strong>en</strong> for sig.<br />
Borger<strong>en</strong> kan med massiv støtte vedligeholde sit funktionsniveau.<br />
Anm.: Eget uddrag <strong>af</strong> metode fra n<strong>og</strong>le <strong>af</strong> de interviewede kommuner.<br />
Afdækning<strong>en</strong> viser <strong>en</strong>dvidere, at kvalitetsstandarderne for botilbud (servicelov<strong>en</strong> § 108) typisk<br />
har <strong>en</strong> mere overordnet karakter i kr<strong>af</strong>t <strong>af</strong>, at der ofte kun udarbejdes <strong>en</strong> standard, der<br />
skal omfatte alle de ydelsestyper, der visiteres til ind<strong>en</strong> for et botilbud. Beskrivelserne <strong>af</strong> målgruppe,<br />
funktionsniveauer <strong>og</strong> indholdet <strong>af</strong> ydels<strong>en</strong> bliver tilsvar<strong>en</strong>de bred <strong>og</strong> mere g<strong>en</strong>erel.<br />
Tilsvar<strong>en</strong>de tegner der sig et billede <strong>af</strong>, at kvalitetsstandarderne for merudgiftsydelser til<br />
voksne (servicelov<strong>en</strong> § 100) er relativt overordnede <strong>og</strong> formuleret tæt på lov<strong>en</strong>s ordlyd. I forhold<br />
til merudgiftsydelser til børn (servicelov<strong>en</strong> § 41) – som organisatorisk typisk er placeret<br />
på voks<strong>en</strong>-/handicapområdet i kommunerne – viser <strong>af</strong>dækning<strong>en</strong> til g<strong>en</strong>gæld, at n<strong>og</strong>le kommuner<br />
arbejder med mere detaljerede kvalitetsstander. I disse tilfælde opstilles fx indikatorer<br />
for omfanget <strong>af</strong> barnets belastningsgrad som retningsgiv<strong>en</strong>de for, hvornår der kan opnås<br />
merudgiftsydelse. D<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>dte udredning lægger sig op <strong>af</strong> funktionsevnemetod<strong>en</strong>. Herudover<br />
er merudgiftstyperne konkretiseret, det vil sige fx medicin, befordring etc.<br />
Afdækning<strong>en</strong> viser <strong>en</strong>dvidere, at de interviewede kommuner typisk ikke udarbejder kvalitetsstandarder<br />
for hjælpemidler (servicelov<strong>en</strong> § 112).<br />
Servic<strong>en</strong>iveauer på børneområdet<br />
På børneområdet har servic<strong>en</strong>iveaubeskrivelserne som hovedregel <strong>en</strong> and<strong>en</strong> karakter <strong>en</strong>d<br />
på ældreområdet <strong>og</strong> det specialiserede voks<strong>en</strong>område. På børneområdet er fokus typisk på<br />
at udmønte d<strong>en</strong> vedtagne børne- <strong>og</strong> ungepolitik i konkrete retningslinjer for sagsbehandlerne.<br />
Dermed er der i lige så høj grad fokus på at udstikke <strong>en</strong> retning for indsats<strong>en</strong> såvel som et niveau<br />
for ydelserne på det specialiserede børneområde. I mange kommuner er der eksempel-<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 93
94<br />
Kapitel 9 Erfaringer fra praksis<br />
vis et politisk fokus på lokale løsninger <strong>og</strong> færre anbringelser. Det betyder blandt andet, at<br />
man gerne vil støtte børn<strong>en</strong>e <strong>og</strong> forældr<strong>en</strong>e i hjemmet frem for at anbringe børn<strong>en</strong>e. Eller at<br />
kommunerne i de tilfælde, hvor barnet eller d<strong>en</strong> unge har behov for at komme væk fra hjemmet,<br />
forsøger at finde <strong>en</strong> løsning i lokalmiljøet.<br />
Også på børneområdet er kommunerne på forskellige stadier i forhold til udmøntning<strong>en</strong> <strong>af</strong><br />
børne- <strong>og</strong> ungepolitikk<strong>en</strong> i retningslinjer for sagsbehandling<strong>en</strong>. I n<strong>og</strong>le kommuner anv<strong>en</strong>des<br />
fx et eg<strong>en</strong>tligt anbringelsesgrundlag, hvor det er konkretiseret, hvornår kommun<strong>en</strong> kan anbringe<br />
et barn, <strong>og</strong> hvornår kommun<strong>en</strong> som udgangspunkt ikke vil overveje <strong>en</strong> anbringelse.<br />
I forbindelse med at omsætte politiske målsætninger til konkrete retningslinjer fremhæver<br />
stort set alle de interviewede kommuner det som <strong>en</strong> udfordring at udforme retningslinjer, som<br />
er anv<strong>en</strong>delige for sagsbehandlerne, m<strong>en</strong> som ikke bryder med princippet om at sætte skøn<br />
under regel.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 10 Barrierer for styring<br />
10. Barrierer for styring<br />
I dette <strong>af</strong>snit beskrives n<strong>og</strong>le <strong>af</strong> de g<strong>en</strong>erelle t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>ser fra interview<strong>en</strong>e med kommunerne<br />
om de udfordringer, som de lovgivningsmæssige rammer <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong>s fortolkning her<strong>af</strong><br />
ifølge kommunerne skaber for styring <strong>og</strong> prioritering på området, jf. oversigt<strong>en</strong> i tabel 10.1.<br />
Når der i det følg<strong>en</strong>de refereres til ”kommunerne”, er det således de otte interviewede kommuner.<br />
Tabel 10.1<br />
G<strong>en</strong>erelle t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>ser vedrør<strong>en</strong>de barrierer for styring <strong>og</strong> prioritering<br />
Temaer Resumé<br />
Vage målgruppe<strong>af</strong>grænsninger<br />
udfordrer<br />
styring<br />
Styringsudfordringer<br />
varierer mellem<br />
bestemmelser<br />
Vanskelig oversættelse<br />
fra g<strong>en</strong>erelt til konkret<br />
Svært at sænke<br />
servic<strong>en</strong>iveauer<br />
Udfordr<strong>en</strong>de helhedsori<strong>en</strong>teret<br />
indsats<br />
Ifølge kommunerne udfordrer vage/elastiske bestemmelser – <strong>og</strong> særligt vage<br />
målgruppe<strong>af</strong>grænsninger – styring<strong>en</strong>, idet lov<strong>en</strong> først præciseres g<strong>en</strong>nem <strong>en</strong><br />
fortolkning i <strong>ankesystemet</strong> på baggrund <strong>af</strong> <strong>en</strong> klage.<br />
Styringsudfordringerne opfattes som større i forhold til fx merudgiftsydelser <strong>og</strong><br />
hjælpemiddelområdet, m<strong>en</strong>s kommunerne fx i forhold til indsats<strong>en</strong> over for udsatte<br />
børn <strong>og</strong> unge har opfattels<strong>en</strong> <strong>af</strong> et større rum til at tilrettelægge indsats<strong>en</strong><br />
efter lokale forhold.<br />
Kommunerne finder det ofte vanskeligt at lægge et g<strong>en</strong>erelt servic<strong>en</strong>iveau til<br />
grund for <strong>en</strong> konkret <strong>og</strong> individuelt begrundet <strong>af</strong>gørelse.<br />
Kommunerne finder det i forhold til <strong>ankesystemet</strong> vanskeligt at implem<strong>en</strong>tere<br />
beslutninger om at sænke et servic<strong>en</strong>iveau, såfremt der ikke er sket ændringer i<br />
d<strong>en</strong> konkrete sag.<br />
Kommunerne finder det særligt på voks<strong>en</strong>området vanskeligt at styre d<strong>en</strong> samlede<br />
indsats til <strong>en</strong>kelte borgere – <strong>og</strong> eksempelvis at <strong>af</strong>vise <strong>en</strong> ansøgning om nye<br />
ydelser ud fra d<strong>en</strong> samlede indsats, som i kommunernes vurdering opfylder borger<strong>en</strong>s<br />
behov.<br />
10.1 Vage målgruppe<strong>af</strong>grænsninger udfordrer styring<br />
Interview<strong>en</strong>e med kommunerne viser, at vage <strong>af</strong>grænsninger – <strong>og</strong> særligt målgruppe<strong>af</strong>grænsninger<br />
– udgør <strong>en</strong> styringsudfordring for kommunerne. Kommunerne h<strong>en</strong>viser til, at det<br />
sjæld<strong>en</strong>t specificeres i servicelov<strong>en</strong>, hvem der falder ind<strong>en</strong> for <strong>en</strong> målgruppebeskrivelse som<br />
”varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne”. Ifølge kommunerne opstår styringsudfordring<strong>en</strong><br />
i forhold til <strong>en</strong> sådan beskrivelse særligt, idet lov<strong>en</strong>s grænser først fastlægges g<strong>en</strong>nem<br />
<strong>en</strong> fortolkning i <strong>ankesystemet</strong>.<br />
G<strong>en</strong>erelt tilk<strong>en</strong>degiver kommunerne, at servicelov<strong>en</strong>s elastiske bestemmelser gør det vanskeligt<br />
at styre tildeling<strong>en</strong> <strong>af</strong> ydelser <strong>og</strong> lægge servic<strong>en</strong>iveauer. En kommune forklarer det således,<br />
at udfordring<strong>en</strong> består i, at bestemmelserne ofte er elastiske i flere h<strong>en</strong>se<strong>en</strong>der. De er<br />
elastiske i forhold til de krav, borgerne kan stille, de er elastiske i forhold til, hvad et konkret<br />
handicap er, <strong>og</strong> elastiske i forhold til de krav til dokum<strong>en</strong>tation, kommun<strong>en</strong> kan stille.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 95
96<br />
Kapitel 10 Barrierer for styring<br />
Kommunerne peger således på, at de vage målgruppe<strong>af</strong>grænsninger gør det vanskeligt at<br />
<strong>af</strong>stemme forv<strong>en</strong>tninger med borgerne. Borgerne kan eksempelvis have <strong>en</strong> forv<strong>en</strong>tning om at<br />
blive komp<strong>en</strong>seret uanset omfang <strong>af</strong> funktionsevn<strong>en</strong>s nedsættelse – eller på baggrund <strong>af</strong> <strong>en</strong><br />
diagnose, der ikke nødv<strong>en</strong>digvis indebærer <strong>en</strong> betydelig funktionsnedsættelse.<br />
Samtidig kan sagsbehandling<strong>en</strong> blive unødigt tung, fordi der skal sagsbehandles <strong>og</strong> argum<strong>en</strong>teres<br />
for <strong>af</strong>slag i sager, hvor borgerne reelt er ud<strong>en</strong> for målgrupp<strong>en</strong>, eller hvor hjælp<strong>en</strong><br />
ikke falder ind<strong>en</strong> for d<strong>en</strong> mulige indsats ifølge bestemmels<strong>en</strong>.<br />
Ligeledes tilk<strong>en</strong>degiver kommunerne, at de vage målgruppe<strong>af</strong>grænsninger gør det vanskeligt<br />
at konkretisere servic<strong>en</strong>iveauer <strong>og</strong> dermed vanskeligt at vurdere tildeling <strong>af</strong> ydelser på baggrund<br />
<strong>af</strong> fastlagte servic<strong>en</strong>iveauer. Det er <strong>en</strong>dvidere opfattels<strong>en</strong>, at <strong>ankesystemet</strong> i <strong>en</strong> række<br />
<strong>af</strong>gørelser efterlader begrænsede muligheder for, at kommunerne kan foretage vurderinger<br />
eller fastlægge servic<strong>en</strong>iveauer g<strong>en</strong>erelt.<br />
Det skal d<strong>og</strong> hertil bemærkes, at der ikke i lovgivning<strong>en</strong> gives mulighed for lokal <strong>af</strong>grænsning<br />
<strong>af</strong> målgrupp<strong>en</strong> for <strong>en</strong> ydelse. Ankesystemet har således blandt andet til opgave at sikre, at<br />
der sker <strong>en</strong> <strong>en</strong>sartet behandling i forhold til, om borgere falder ind<strong>en</strong> for målgrupp<strong>en</strong>.<br />
10.2 Udfordringer varierer mellem bestemmelser<br />
Ifølge kommunerne varierer styringsrummet mellem de forskellige bestemmelser. Eksempelvis<br />
fremhæves merudgiftsydelserne <strong>og</strong> hjælpemiddelparagr<strong>af</strong>ferne i bred forstand som særdeles<br />
elastiske <strong>og</strong> vanskelige at styre både i forhold til at <strong>af</strong>grænse målgrupper <strong>og</strong> indsats.<br />
Dette understøttes blandt andet <strong>af</strong>, at det især er på disse områder, kommunerne har erfaring<br />
med ankesager.<br />
Dertil betoner kommunerne, at lovgivning<strong>en</strong> på voks<strong>en</strong>området er relativt opdelt, <strong>og</strong> at dette<br />
særligt er <strong>en</strong> udfordring i forhold til kravet om at foretage <strong>en</strong> helhedsvurdering <strong>af</strong> d<strong>en</strong> eller de<br />
indsats(er), der kan <strong>af</strong>hjælpe borger<strong>en</strong>s behov. Omv<strong>en</strong>dt er det opfattels<strong>en</strong>, at der på børneområdet<br />
er et større rum til at styre <strong>og</strong> prioritere indsats<strong>en</strong>. Dette begrundes blandt andet<br />
med, at samling<strong>en</strong> <strong>af</strong> børneområdet i <strong>en</strong> udredning (servicelov<strong>en</strong> § 50) <strong>og</strong> <strong>en</strong> indsatsvifte<br />
(servicelov<strong>en</strong> § 52) understøtter <strong>en</strong> resultatori<strong>en</strong>teret tilgang til borger<strong>en</strong> <strong>og</strong> sikrer overblik<br />
over d<strong>en</strong> indsatspakke, der iværksættes.<br />
10.3 Vanskelig oversættelse fra g<strong>en</strong>erelt til konkret<br />
Kommunerne finder det vanskeligt at ”oversætte” et g<strong>en</strong>erelt servic<strong>en</strong>iveau til <strong>en</strong> konkret, individuel<br />
<strong>af</strong>gørelse. Kravet om d<strong>en</strong> konkrete, individuelle vurdering indebærer således, at servic<strong>en</strong>iveauer<br />
al<strong>en</strong>e kan blive vejled<strong>en</strong>de for d<strong>en</strong> g<strong>en</strong>erelle prioritering, m<strong>en</strong> ikke direkte kan<br />
lægges til grund for konkrete <strong>af</strong>gørelser. Det betyder, at kommunerne i praksis kan have problemer<br />
med at implem<strong>en</strong>tere de politisk vedtagne prioriteringer i kommun<strong>en</strong>.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 10 Barrierer for styring<br />
Kommunerne ville <strong>en</strong>dvidere på udvalgte – <strong>og</strong> relativt standardiserede – områder foretrække,<br />
at det ville være legitimt at begrunde <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> med kommun<strong>en</strong>s servic<strong>en</strong>iveau. Særligt i<br />
forbindelse med ændringer <strong>af</strong> indsats<strong>en</strong> finder kommunerne det problematisk, at <strong>af</strong>gørelser<br />
ikke kan begrundes i servic<strong>en</strong>iveauer.<br />
10.4 Svært at sænke servic<strong>en</strong>iveauer<br />
Udfordring<strong>en</strong> med at oversætte et g<strong>en</strong>erelt niveau til <strong>en</strong> konkret <strong>af</strong>gørelse bliver særlig tydelig<br />
ved kommunale beslutninger om at sænke et servic<strong>en</strong>iveau.<br />
Kommunalbestyrels<strong>en</strong> kan således ind<strong>en</strong> for lov<strong>en</strong>s grænser træffe <strong>af</strong>gørelse om hjælp i<br />
nedsat omfang med h<strong>en</strong>visning til et ændret servic<strong>en</strong>iveau. Det kræver d<strong>og</strong> altid <strong>en</strong> ny, konkret<br />
<strong>og</strong> individuel <strong>af</strong>gørelse i forhold til d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte borger for at sikre, at hjælp<strong>en</strong> fortsat opfylder<br />
borger<strong>en</strong>s behov. Kommunerne opfatter det imidlertid vanskeligt over for <strong>ankesystemet</strong><br />
at komme ig<strong>en</strong>nem med at sænke et servic<strong>en</strong>iveau for konkrete borgere, såfremt der ikke har<br />
været ændringer i borger<strong>en</strong>s behov – uagtet at der foretages <strong>en</strong> konkret individuel vurdering,<br />
<strong>og</strong> at hjælp<strong>en</strong> vurderes at opfylde borger<strong>en</strong>s behov.<br />
Sidstnævnte er blandt andet erfaring<strong>en</strong> med hjælpemidler, hvor der i forbindelse med udskiftning<br />
sker <strong>en</strong> revisitering. Kommunernes erfaring er, at selvom de kan anvise andre løsninger,<br />
der kan understøtte borger<strong>en</strong>s behov, kan kommun<strong>en</strong> blive underk<strong>en</strong>dt i <strong>ankesystemet</strong>. Tilsvar<strong>en</strong>de<br />
opleves det vanskeligt at fratage borgere ydelser, der ikke længere kan begrundes<br />
med borger<strong>en</strong>s behov, når d<strong>en</strong>ne fx bliver mere selvhjulp<strong>en</strong>.<br />
Til illustration <strong>af</strong> ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de gav <strong>en</strong> kommune et eksempel i form <strong>af</strong> <strong>en</strong> sag vedrør<strong>en</strong>de <strong>af</strong>slag<br />
på g<strong>en</strong>bevilling <strong>af</strong> et tale-hjælpemiddel. Kommun<strong>en</strong> havde vurderet, at hjælpemidlet ikke<br />
i væs<strong>en</strong>tlig grad <strong>af</strong>hjalp de varige følger <strong>af</strong> barnets funktionsnedsættelse, <strong>og</strong> at barnet kunne<br />
hjælpes på and<strong>en</strong> vis. Det <strong>Social</strong>e Nævn ændrede kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse på baggrund <strong>af</strong> <strong>en</strong><br />
konkret vurdering <strong>af</strong> borger<strong>en</strong>s funktionsniveau. Ifølge kommun<strong>en</strong>, lagde nævnet blandt andet<br />
vægt på udtalelser om, at borger<strong>en</strong> udviste tydelig glæde, når hjælpemidlet blev taget i<br />
brug, <strong>og</strong> at han var vant til at b<strong>en</strong>ytte hjælpemidlet. Samtidig blev der lagt vægt på <strong>en</strong> talepædag<strong>og</strong>sudtalelse.<br />
På d<strong>en</strong> baggrund var Det <strong>Social</strong>e Nævn u<strong>en</strong>ig i kommun<strong>en</strong>s faglige<br />
vurdering.<br />
Ankeinstanserne gav i d<strong>en</strong> samm<strong>en</strong>hæng udtryk for, at det er muligt at sænke et servic<strong>en</strong>iveau<br />
med h<strong>en</strong>visning til <strong>en</strong> g<strong>en</strong>erel nedsættelse <strong>af</strong> servic<strong>en</strong>iveauet i kommun<strong>en</strong>, så længe<br />
der er foretaget <strong>en</strong> konkret individuel vurdering <strong>af</strong>, om borger<strong>en</strong>s behov fortsat tilgodeses.<br />
Ifølge nævn<strong>en</strong>e er der sager, hvor <strong>en</strong> nedsættelse <strong>af</strong> servic<strong>en</strong>iveauet har fundet sted, <strong>og</strong> der<br />
findes blandt andet <strong>en</strong> princip<strong>af</strong>gørelse, der illustrerer dette (C-51-06).<br />
10.5 Udfordr<strong>en</strong>de helhedsori<strong>en</strong>teret indsats<br />
Kommunerne finder det vanskeligt at styre d<strong>en</strong> samlede indsats, der tildeles <strong>en</strong>kelte borgere.<br />
En kommune gav som eksempel, at når <strong>en</strong> borger fx ansøger om boligindretning, er det ikke<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 97
98<br />
Kapitel 10 Barrierer for styring<br />
muligt at <strong>af</strong>vise med begrundels<strong>en</strong> om, at borger<strong>en</strong> er fuldt komp<strong>en</strong>seret g<strong>en</strong>nem d<strong>en</strong> eksister<strong>en</strong>de<br />
indsatsvifte, som borger<strong>en</strong> modtager. Kommunerne opfatter det således, at de i<br />
stedet skal forholde sig til, om borger<strong>en</strong> er berettiget til d<strong>en</strong> nye ydelse isoleret set.<br />
Et eksempel blev givet på efterværnsområdet, hvor flere kommuner havde d<strong>en</strong> opfattelse, at<br />
<strong>en</strong> princip<strong>af</strong>gørelse fra Ankestyrels<strong>en</strong> gør det vanskeligt at styre, om unge med et behov <strong>af</strong><br />
varig karakter ville være bedst hjulpet efter bestemmelserne for efterværn eller bestemmelserne<br />
på voks<strong>en</strong>området. Kommunerne opfattede princip<strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> således, at kommunerne<br />
skal tildele efterværn til unge, der opfylder kriterierne for efterværn – <strong>og</strong>så selvom disse ikke<br />
har et udviklingspot<strong>en</strong>tiale til at kunne blive selvhjulpne <strong>og</strong> i kommunernes optik ville være<br />
bedre hjulpet efter bestemmelserne på voks<strong>en</strong>området.<br />
I d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>de princip<strong>af</strong>gørelse gav kommun<strong>en</strong> <strong>af</strong>slag på efterværn til <strong>en</strong> ung med d<strong>en</strong><br />
begrundelse, at d<strong>en</strong> unge ville have behov for hjælp <strong>og</strong> støtte udover det 23. år. Nævnet<br />
ændrede <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> <strong>og</strong> gav efterværn. Ankestyrels<strong>en</strong> var <strong>en</strong>ig med nævnet, <strong>og</strong> begrundede<br />
det konkret med, at det var <strong>af</strong> væs<strong>en</strong>tlig betydning, at d<strong>en</strong> unge fortsat fik støtte i form <strong>af</strong> ophold<br />
i <strong>en</strong> døgninstitution. Ankestyrels<strong>en</strong> vurderede samtidig, at d<strong>en</strong> unge skal kunne få n<strong>og</strong>et<br />
væs<strong>en</strong>tligt ud <strong>af</strong> at komme i efterværn. Der skal være <strong>en</strong> positiv udvikling for d<strong>en</strong> unge i period<strong>en</strong><br />
med efterværn, m<strong>en</strong> der er ikke n<strong>og</strong>et krav om, at d<strong>en</strong> unge skal være selvhjulp<strong>en</strong>, således<br />
at der ikke er behov for støtte, når d<strong>en</strong> unge fylder 23 år.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> har anført princip<strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> om efterværn som et eksempel på forkert lovfortolkning.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong>s finder, at lovgivning<strong>en</strong> ikke på forhånd har udelukket bestemte<br />
grupper <strong>af</strong> unge, herunder unge med fysisk eller psykisk funktionsnedsættelse, fra mulighed<strong>en</strong><br />
for efterværn. Ankestyrels<strong>en</strong> anfører i øvrigt, at Ankestyrels<strong>en</strong> anlægger helhedsbetratninger<br />
i tilfælde, hvor lovbestemmels<strong>en</strong> åbner mulighed herfor.<br />
Tilsvar<strong>en</strong>de blev snitflad<strong>en</strong> mellem personlig støtte efter § 85 <strong>og</strong> praktisk hjælp efter § 83<br />
fremhævet. Netop § 85 er et <strong>af</strong> de områder, hvor de interviewede kommuner typisk har arbejdet<br />
med at fastsætte servic<strong>en</strong>iveauer. Ifølge kommunerne består udfordring<strong>en</strong> her i, at<br />
målgrupp<strong>en</strong> har udviklet sig, så behov<strong>en</strong>e i højere grad er <strong>af</strong> somatisk karakter <strong>og</strong> derfor <strong>af</strong>hjælpes<br />
bedre g<strong>en</strong>nem praktisk hjælp efter § 83 frem for socialpædag<strong>og</strong>isk støtte efter § 85.<br />
Tilsvar<strong>en</strong>de finder n<strong>og</strong>le <strong>af</strong> kommunerne det vanskeligt at styre tildeling<strong>en</strong> <strong>af</strong> støtte i eget<br />
hjem (fx personlig støtte, ledsagerordning, boligindretning, praktisk hjælp mv.) vis-a-vis d<strong>en</strong><br />
indsats, der kan tilbydes i et botilbud. Flere kommuner fremhæver, at det kan være dyrt for<br />
kommun<strong>en</strong> at levere støtte til <strong>en</strong> borger i eget hjem frem for i et botilbud, <strong>og</strong> at det ikke er muligt<br />
at sætte <strong>en</strong> øvre grænse for d<strong>en</strong> støtte, der tilbydes borger<strong>en</strong> i eget hjem.<br />
Kommunernes opfattelse er <strong>en</strong>dvidere, at det udfordrer styring<strong>en</strong>, at <strong>en</strong> borger ikke ud<strong>en</strong><br />
samtykke kan flyttes ud fra <strong>en</strong> begrundelse om, at et andet tilbud vurderes mere h<strong>en</strong>sigtsmæssigt<br />
ud fra borger<strong>en</strong>s behov, jf. eksemplerne nedfor.<br />
En kommune gav et eksempel på ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de på børneområdet, hvor kommun<strong>en</strong> ønskede<br />
at flytte <strong>en</strong> ung fra <strong>en</strong> døgninstitution til <strong>en</strong> ungdomshybel. Begrundels<strong>en</strong> var blandt andet, at<br />
kommun<strong>en</strong> havde gode erfaringer med, at de unge blev bedre forberedt til voks<strong>en</strong>tilværels<strong>en</strong><br />
i <strong>en</strong> ungdomshybel i lokalmiljøet. Døgninstitution<strong>en</strong> var u<strong>en</strong>ig i kommun<strong>en</strong>s vurdering, <strong>og</strong> i<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 10 Barrierer for styring<br />
kommun<strong>en</strong>s optik påvirkede døgninstitution<strong>en</strong> d<strong>en</strong> unge til ikke at give sit samtykke. Dermed<br />
skulle flytning<strong>en</strong> leve op til kriterierne for <strong>en</strong> tvangsmæssig anbringelse, såfremt flytning<strong>en</strong><br />
skulle blive mulig.<br />
Et lign<strong>en</strong>de eksempel blev givet på voks<strong>en</strong>området. Her var der tale om <strong>en</strong> ældre mand, som<br />
var udadreager<strong>en</strong>de <strong>og</strong> svær at rumme i det plejehjem, hvor han boede. Kommun<strong>en</strong> havde<br />
ikke mulighed for at flytte mand<strong>en</strong> til et mere specialiseret botilbud ud<strong>en</strong> mand<strong>en</strong>s samtykke.<br />
Da de ikke kunne opnå samtykke, måtte kommun<strong>en</strong> i stedet imødekomme mand<strong>en</strong>s behov<br />
g<strong>en</strong>nem tillægsydelser. I dette eksempel skulle <strong>en</strong> flytning leve op til tvangsmæssige kriterier<br />
frem for et kriterium om, at borger<strong>en</strong> ville være bedre hjulpet med <strong>en</strong> and<strong>en</strong> løsning.<br />
Som <strong>en</strong> mere perifer udfordring samm<strong>en</strong>holdt med ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de peger kommunerne <strong>en</strong>dvidere<br />
på, at styring<strong>en</strong> på botilbudsområdet (servicelov<strong>en</strong> § 108) vanskeliggøres <strong>af</strong> det frie<br />
valg, der omhandler rett<strong>en</strong> til at vælge ”et tilsvar<strong>en</strong>de tilbud”. Det fremgår imidlertid ikke klart<br />
<strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>, hvad der k<strong>en</strong>detegner ”et tilsvar<strong>en</strong>de tilbud” både fagligt <strong>og</strong> økonomisk. Ankestyrels<strong>en</strong><br />
har i forhold til de økonomiske konsekv<strong>en</strong>ser angivet, at borger<strong>en</strong>s frie valg omfatter<br />
tilbud, der ikke er ”væs<strong>en</strong>tligt dyrere” <strong>en</strong>d det, kommun<strong>en</strong> har visiteret til, ud<strong>en</strong> d<strong>og</strong> at<br />
præcisere, hvad der forstås som ”væs<strong>en</strong>tlig dyrere”.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 99
Kapitel Fejl!<br />
Ing<strong>en</strong> tekst<br />
med d<strong>en</strong><br />
anførte<br />
typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i<br />
dokum<strong>en</strong>tet.<br />
Fejl! Ing<strong>en</strong> tekst med d<strong>en</strong> anførte typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i dokum<strong>en</strong>tet.<br />
1
Kapitel 11 Relation<strong>en</strong> mellem ankesystem <strong>og</strong> kommuner<br />
11. Relation<strong>en</strong> mellem ankesystem<br />
<strong>og</strong> kommuner<br />
I dette <strong>af</strong>snit præs<strong>en</strong>teres pointer fremført <strong>af</strong> de otte kommuner, de sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong><br />
om, hvordan samarbejdet mellem ankemyndighederne <strong>og</strong> kommunerne foregår i dag<br />
samt, hvordan samarbejdet fremadrettet kan forbedres. Afsnittet er opdelt i to hovedtemaer:<br />
Ankesystemets virke set fra kommunernes <strong>og</strong> ankemyndighedernes perspektiv.<br />
Aktørernes syn på muligheder for forbedret samarbejde <strong>og</strong> læring.<br />
11.1 Ankesystemets virke – indefra <strong>og</strong> udefra<br />
Tabel 11.1 ned<strong>en</strong>for giver <strong>en</strong> opsummering <strong>af</strong> de c<strong>en</strong>trale pointer vedrør<strong>en</strong>de <strong>ankesystemet</strong>s<br />
virke. Afrapportering<strong>en</strong> vedrører hovedsageligt kommunernes opfattelse <strong>af</strong> samspillet med<br />
<strong>ankesystemet</strong> <strong>og</strong> kommunernes mulighed for at styre i lyset her<strong>af</strong>. Interview<strong>en</strong>e med ankemyndighederne<br />
har således primært h<strong>af</strong>t til formål at perspektivere <strong>og</strong> nuancere kommunernes<br />
erfaringer samt at uddybe <strong>ankesystemet</strong>s retlige prøvelse i praksis.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 101
102<br />
Kapitel 11 Relation<strong>en</strong> mellem ankesystem <strong>og</strong> kommuner<br />
Tabel 11.1<br />
G<strong>en</strong>erelt om <strong>ankesystemet</strong>s virke set fra kommunernes <strong>og</strong> ankemyndighedernes perspektiv<br />
Temaer Resumé<br />
Omfanget <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s<br />
prøvelse<br />
Kriterier for hjemvisninger<br />
kontra ændring<br />
Uklarhed om hvordan<br />
økonomiske h<strong>en</strong>syn kan<br />
inddrages<br />
Servic<strong>en</strong>iveauer i dial<strong>og</strong><strong>en</strong><br />
med <strong>ankesystemet</strong><br />
Kommunerne m<strong>en</strong>er, at <strong>ankesystemet</strong> er for vidtgå<strong>en</strong>de i sin prøvelse, <strong>og</strong> at<br />
<strong>ankesystemet</strong> til tider foretager <strong>en</strong> fuld prøvelse, hvor der træffes ”overskøn”.<br />
Ankemyndighederne anfører, at de prøver lovlighed<strong>en</strong> <strong>af</strong> det kommunalt udøvede<br />
skøn i over<strong>en</strong>sstemmelse med retssikkerhedslov<strong>en</strong>s bestemmelser.<br />
Kommunerne efterspørger klarere kriterier for, hvornår ankeinstanserne h<strong>en</strong>holdsvis<br />
ændrer eller hjemviser. Nævn<strong>en</strong>e lægger vægt på, at der så vidt muligt<br />
foretages ændringer frem for hjemvisninger.<br />
Det er uklart, hvordan økonomiske h<strong>en</strong>syn kan indgå i <strong>af</strong>gørelser efter servicelov<strong>en</strong>.<br />
Kommunerne forklarede, at de på d<strong>en</strong> baggrund som hovedregel<br />
<strong>af</strong>står fra at inddrage økonomiske h<strong>en</strong>syn i <strong>af</strong>gørelser efter servicelov<strong>en</strong>.<br />
Kommunernes opfattelse er, at ankeinstanserne sjæld<strong>en</strong>t tager højde for<br />
kommunale servic<strong>en</strong>iveauer, herunder accepterer servic<strong>en</strong>iveauer som et<br />
sagligt h<strong>en</strong>syn i <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse. Nævn<strong>en</strong>es erfaring er, at kommunerne sjæld<strong>en</strong>t<br />
oplyser om servic<strong>en</strong>iveauer.<br />
Nævn<strong>en</strong>es samm<strong>en</strong>sætning Nævn<strong>en</strong>e beskriver samarbejdet med de beskikkede medlemmer som <strong>en</strong><br />
proces, hvor der løb<strong>en</strong>de arbejdes med at informere om gæld<strong>en</strong>de ret <strong>og</strong><br />
skabe fælles fodslag i <strong>af</strong>gørelserne. Ofte anv<strong>en</strong>des <strong>en</strong> del tid på at finde frem<br />
til et fælles synspunkt.<br />
Kommunernes<br />
ankemuligheder<br />
<strong>Social</strong>faglige vurderinger<br />
udfordres<br />
Kommunerne fremhævede det som problematisk, at der er begrænsede<br />
handlemuligheder for <strong>en</strong> kommune, der er u<strong>en</strong>ig i <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse fra de sociale<br />
nævn, såfremt sag<strong>en</strong> ikke er principiel eller g<strong>en</strong>erel.<br />
Kommunerne oplever, at <strong>ankesystemet</strong> lægger mere vægt på ekspertudsagn<br />
fra læger, speciallæger <strong>og</strong> psykol<strong>og</strong>er <strong>en</strong>d på kommunernes socialfaglige<br />
vurderinger. Ankemyndighederne har oplyst, at lægekonsul<strong>en</strong>ter, børnefaglige<br />
mv. vejleder i forbindelse med behandling <strong>af</strong> sager på baggrund <strong>af</strong> de foreligg<strong>en</strong>de<br />
oplysninger inds<strong>en</strong>dt <strong>af</strong> kommunerne.<br />
11.1.1 Omfanget <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s prøvelse<br />
Kommunerne finder det svært at id<strong>en</strong>tificere grænserne for ankemyndighedernes retlige prøvelse.<br />
Kommunerne oplever således, at de socialfaglige vurderinger, der er foretaget under<br />
sagsbehandling<strong>en</strong>, bliver tilsidesat <strong>af</strong> ankemyndighederne. Ifølge kommunerne bør <strong>ankesystemet</strong><br />
være mere tilbagehold<strong>en</strong>de i prøvels<strong>en</strong> <strong>af</strong> socialfaglige vurderinger.<br />
Nævn<strong>en</strong>e fremfører, at de g<strong>en</strong>erelt er tilbagehold<strong>en</strong>de over for at anfægte kommunernes<br />
skøn. Der er således <strong>af</strong>gørelser, hvor nævn<strong>en</strong>e måske ville have truffet <strong>en</strong> and<strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse,<br />
m<strong>en</strong> hvis <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> ikke er direkte ulovlig, vil de ikke ændre d<strong>en</strong>. Omv<strong>en</strong>dt forklarede nævn<strong>en</strong>e<br />
<strong>og</strong>så, at <strong>en</strong> prøvelse <strong>af</strong> lovlighed<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse truffet i h<strong>en</strong>hold til servicelov<strong>en</strong>,<br />
som hovedregel handler om, hvorvidt <strong>en</strong> borger har fået dækket sit behov tilstrækkeligt – <strong>og</strong><br />
at <strong>en</strong> vurdering <strong>af</strong> dette beror på <strong>en</strong> socialfaglig vurdering.<br />
I forhold til spørgsmålet om skøn over for lovfortolkning, forklarer ankemyndighederne det således,<br />
at personkreds<strong>en</strong> for alle bestemmelser ikke er overladt til kommunernes skøn – m<strong>en</strong><br />
er <strong>en</strong> retlig fortolkning. Et eksempel er fortolkning<strong>en</strong> <strong>af</strong> merudgiftsydels<strong>en</strong> <strong>og</strong> ”nødv<strong>en</strong>dige”<br />
merudgifter som følge <strong>af</strong> d<strong>en</strong> nedsatte funktionsevne. Fortolkning<strong>en</strong> her<strong>af</strong> må altid bero på <strong>en</strong><br />
konkret vurdering, m<strong>en</strong> vurdering<strong>en</strong> <strong>af</strong> det samme behov bør i teori<strong>en</strong> være <strong>en</strong>s på tværs <strong>af</strong><br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 11 Relation<strong>en</strong> mellem ankesystem <strong>og</strong> kommuner<br />
kommuner, m<strong>en</strong>s lokale forhold som transportmuligheder, øvrige støtteforanstaltninger, boligforhold<br />
mv. kan berettige forskelle i, hvad der opfattes om ”nødv<strong>en</strong>dige” merudgifter. Omv<strong>en</strong>dt<br />
er diabetes <strong>og</strong> medicinpriser <strong>en</strong>s i hele landet, hvorfor praksis på disse områder bør<br />
være <strong>en</strong>s i kommunerne i forhold til merudgiftsydels<strong>en</strong>.<br />
11.1.2 Kriterier for hjemvisning kontra ændring<br />
For kommunerne er det ikke tydeligt, hvornår nævn<strong>en</strong>e vælger at hjemvise <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse, <strong>og</strong><br />
hvornår de vælger at foretage <strong>en</strong> eg<strong>en</strong> myndighedsbehandling i form <strong>af</strong> <strong>en</strong> ændring. Kommunerne<br />
h<strong>en</strong>viser blandt andet til, at de i n<strong>og</strong>le tilfælde har oplevet at få hjemvist <strong>en</strong> sag,<br />
hvor lign<strong>en</strong>de sager tidligere er blevet ændret. N<strong>og</strong>le kommuner opfatter det således, at et<br />
højt antal hjemvisninger i n<strong>og</strong>le tilfælde kan ses i samm<strong>en</strong>hæng med <strong>af</strong>vikling <strong>af</strong> ”sagspukler”<br />
i de sociale nævn.<br />
De kommunale sagsbehandlere tilk<strong>en</strong>degiver, at de ofte vil foretrække <strong>en</strong> ændring frem for<br />
<strong>en</strong> hjemvisning, idet <strong>en</strong> hjemvisning opfattes som <strong>en</strong> kritik <strong>af</strong> selve sagsbehandling<strong>en</strong>, m<strong>en</strong>s<br />
<strong>en</strong> ændring i højere grad kan anv<strong>en</strong>des fremadrettet til fortolkning <strong>af</strong> lov<strong>en</strong> i praksis.<br />
Af h<strong>en</strong>syn til hurtigere sagsbehandlingstid for borgerne lægger nævn<strong>en</strong>e vægt på, at de helst<br />
vil træffe <strong>af</strong>gørelser frem for at hjemvise sag<strong>en</strong>. I de tilfælde, hvor der vurderes at være tilstrækkelige<br />
oplysninger, vil nævn<strong>en</strong>e derfor <strong>og</strong>så som udgangspunkt træffe <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse i<br />
sag<strong>en</strong>. Nævn<strong>en</strong>e betoner her, at ændringssagerne i alle tilfælde er udtryk for, at kommun<strong>en</strong><br />
har truffet <strong>en</strong> ulovlig beslutning. Omv<strong>en</strong>dt peger nævn<strong>en</strong>e på, at sager kun hjemvises, fordi<br />
der mangler væs<strong>en</strong>tlige oplysninger, eller der mangler <strong>en</strong> konkret <strong>og</strong> individuel vurdering. I<br />
sager, hvor <strong>en</strong> kommune har tilsidesat et lovpligtigt sagsbehandlingsskridt, vil udgangspunktet<br />
<strong>og</strong>så være, at kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse er ugyldig, <strong>og</strong> at sag<strong>en</strong> derfor skal hjemvises, så<br />
kommun<strong>en</strong> kan træffe <strong>en</strong> lovlig <strong>af</strong>gørelse.<br />
Det er kommunernes erfaring, at hjemvisninger sjæld<strong>en</strong>t fører til ændringer <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>s<br />
udfald. Når sager hjemvises på grund <strong>af</strong> mangl<strong>en</strong>de oplysninger, er det ifølge kommunerne<br />
typisk oplysninger, der ikke har betydning for sag<strong>en</strong>s udfald.<br />
N<strong>og</strong>le kommuner forklarede, at i de tilfælde, hvor <strong>en</strong> fornyet sagsbehandling ikke vurderes at<br />
medføre ændringer – <strong>og</strong> hvor der er <strong>en</strong> forv<strong>en</strong>tning om, at borger<strong>en</strong> derfor vil påklage <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong><br />
ig<strong>en</strong> – n<strong>og</strong>le gange vælger at imødekomme borger<strong>en</strong>. Der kan således ske <strong>en</strong> ”overkomp<strong>en</strong>sation”,<br />
når kommun<strong>en</strong> ikke ønsker at tage de administrative merudgifter forbundet<br />
med <strong>en</strong> g<strong>en</strong>behandling. De sociale nævn beskrev i tråd hermed, at de ser <strong>en</strong> del hjemvisningssager<br />
ig<strong>en</strong>, når borger<strong>en</strong> på ny klager over d<strong>en</strong> samme <strong>af</strong>gørelse.<br />
11.1.3 Uklarhed om hvordan økonomiske h<strong>en</strong>syn kan inddrages<br />
Ankesystemet påser om skønsmæssige <strong>af</strong>gørelser er foretaget lovligt. Det vil sige, om der<br />
eksempelvis er begået sagsbehandlingsfejl, <strong>og</strong> om de kriterier, kommun<strong>en</strong> har lagt til grund<br />
for deres <strong>af</strong>gørelser, er lovlige. Interview med såvel kommuner som nævn viser imidlertid, at<br />
der er <strong>en</strong> vis uklarhed forbundet med, hvordan økonomiske h<strong>en</strong>syn kan indgå som et legitimt<br />
kriterium for <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse.<br />
Nævn<strong>en</strong>e tilk<strong>en</strong>degav, at <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse, der al<strong>en</strong>e er begrundet i kommunaløkonomiske forhold<br />
<strong>og</strong> prioriteringer ikke vil være lovlig, m<strong>en</strong> kommunerne kan inddrage økonomiske h<strong>en</strong>-<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 103
104<br />
Kapitel 11 Relation<strong>en</strong> mellem ankesystem <strong>og</strong> kommuner<br />
syn. Nævn<strong>en</strong>e lagde vægt på, at det <strong>af</strong>gør<strong>en</strong>de i d<strong>en</strong> forbindelse er, at der er foretaget <strong>en</strong><br />
konkret, individuel vurdering <strong>af</strong> sag<strong>en</strong>, <strong>og</strong> at et ev<strong>en</strong>tuelt økonomisk h<strong>en</strong>syn ikke har stået<br />
al<strong>en</strong>e. Nævn<strong>en</strong>e betonede d<strong>og</strong>, at der sjæld<strong>en</strong>t inddrages økonomiske h<strong>en</strong>syn i <strong>af</strong>gørelserne,<br />
<strong>og</strong> at nævn<strong>en</strong>e derfor ikke har set mange ”lovlige” eksempler herpå.<br />
Kommunerne påpegede, at de så vidt muligt <strong>af</strong>står fra at inddrage økonomiske h<strong>en</strong>syn som<br />
led i <strong>en</strong> begrundelse – <strong>og</strong>så som én begrundelse blandt flere. Dette sker ud fra opfattels<strong>en</strong><br />
<strong>af</strong>, at <strong>ankesystemet</strong> betragter økonomiske h<strong>en</strong>syn som usaglige. I kommunernes optik vil<br />
inddragels<strong>en</strong> <strong>af</strong> økonomiske h<strong>en</strong>syn i <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse derfor medføre, at kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse<br />
vil blive underk<strong>en</strong>dt i <strong>ankesystemet</strong>. Kommunerne påpegede, at dette kan virke hæmm<strong>en</strong>de<br />
for styring<strong>en</strong> <strong>af</strong> området. Samtidig kan det i kommunernes optik forhindre <strong>en</strong> reel <strong>og</strong> åb<strong>en</strong><br />
debat mellem kommunalbestyrelse <strong>og</strong> borgere om prioritering på området.<br />
11.1.4 Servic<strong>en</strong>iveauer indgår sjæld<strong>en</strong>t i dial<strong>og</strong><strong>en</strong><br />
Kommunernes opfattelse er, at ankeinstanserne i deres <strong>af</strong>gørelser sjæld<strong>en</strong>t tager højde for<br />
kommunernes servic<strong>en</strong>iveauer. Ifølge kommunerne varierer ankeinstansernes reaktion, såfremt<br />
kommunerne meds<strong>en</strong>der servic<strong>en</strong>iveauer. Kommunerne oplever, at servic<strong>en</strong>iveauerne i<br />
n<strong>og</strong>le tilfælde ikke bliver omtalt. Kommunerne h<strong>en</strong>viser til, at det <strong>en</strong>t<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelse eller følgebrev<br />
fremgår, at servic<strong>en</strong>iveauerne ikke kan indgå som grundlag for <strong>ankesystemet</strong>s behandling.<br />
Kommunernes opfattelse er, at <strong>ankesystemet</strong> ikke accepterer servic<strong>en</strong>iveauer som <strong>en</strong> legitim<br />
begrundelse for <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse – hverk<strong>en</strong> hvis de står al<strong>en</strong>e eller er én parameter blandt flere.<br />
Flere <strong>af</strong> kommunerne undlader <strong>og</strong>så helt at omtale servic<strong>en</strong>iveauer i <strong>af</strong>gørelserne, fordi de<br />
har <strong>en</strong> opfattelse <strong>af</strong>, at dette vil stille kommun<strong>en</strong> ringere i forhold til ankeinstansernes vurdering<br />
<strong>af</strong> sag<strong>en</strong>. En kommune udtrykte det således, at servic<strong>en</strong>iveauer dermed al<strong>en</strong>e er interne<br />
retningslinjer, der ikke eksplicit kan styres efter. En <strong>en</strong>kelt kommune berettede, at Det <strong>Social</strong>e<br />
Nævn decideret frabad sig at få meds<strong>en</strong>dt servic<strong>en</strong>iveauer.<br />
Ifølge de sociale nævn indgår oplysninger om et kommunalt servic<strong>en</strong>iveau primært i kommunale<br />
<strong>af</strong>gørelser om personlig <strong>og</strong> praktisk hjælp samt ældreboliger <strong>og</strong> stort set ikke på andre<br />
områder. I det omfang, der indgår oplysninger om et kommunalt servic<strong>en</strong>iveau, forholder<br />
nævn<strong>en</strong>e sig til, om kommun<strong>en</strong> som minimum har overholdt sit eget servic<strong>en</strong>iveau i <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>.<br />
Ud over dette tilk<strong>en</strong>degav nævn<strong>en</strong>e, at servic<strong>en</strong>iveauer kan få karakter <strong>af</strong> overflødig information.<br />
De tilfælde, hvor servic<strong>en</strong>iveauer i øvrigt indgår som <strong>en</strong> begrundelse i sagerne,<br />
ville <strong>af</strong>gørelserne ofte have karakter <strong>af</strong> ”skøn under regel”.<br />
Nævn<strong>en</strong>e gav udtryk for, at det g<strong>en</strong>erelt accepteres, at kommun<strong>en</strong> tildeler mere i støtte <strong>en</strong>d<br />
kommun<strong>en</strong>s servic<strong>en</strong>iveau. Tilsvar<strong>en</strong>de går nævn<strong>en</strong>e ikke ind i <strong>af</strong>gørelser, hvor kommun<strong>en</strong><br />
har valgt et højere niveau for hjælp, <strong>en</strong>d lovgivning<strong>en</strong> kræver. Fokus er således primært at<br />
sikre, at borgere ikke får mindre hjælp, <strong>en</strong>d der er forudsat i lovgivning<strong>en</strong>. Et nævn forklarede,<br />
at man i n<strong>og</strong>le kommuner havde givet væs<strong>en</strong>tlig mere støtte <strong>og</strong> hjælp, <strong>en</strong>d lov<strong>en</strong> forudsætter<br />
som minimum.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> tilk<strong>en</strong>degav, at styrels<strong>en</strong> gerne ser, at kommunerne får mere åbne <strong>og</strong> g<strong>en</strong>nemskuelige<br />
retningslinjer, som kan bidrage til at sikre <strong>en</strong> <strong>en</strong>sartet behandling <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s<br />
borgere. Såfremt kommunerne h<strong>en</strong>viser til servic<strong>en</strong>iveauer <strong>og</strong> kvalitetsstandarder – <strong>og</strong> stadig<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 11 Relation<strong>en</strong> mellem ankesystem <strong>og</strong> kommuner<br />
har truffet <strong>en</strong> konkret, individuel <strong>af</strong>gørelse – vil de blive lagt til grund i Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> vil tilsvar<strong>en</strong>de ud fra <strong>en</strong> lighedsbetragtning lægge vægt på at påse, at<br />
kommunerne som minimum overholder egne standarder.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> påpeger <strong>en</strong>dvidere, at der er n<strong>og</strong>le sager, hvor kommunernes interne retningslinjer<br />
”skinner lidt for tydeligt ig<strong>en</strong>nem”. Omv<strong>en</strong>dt, hvis <strong>af</strong>gørelserne ville blive formuleret, så<br />
det fremgår tydeligt, at der er foretaget <strong>en</strong> konkret vurdering, ville der typisk ikke være n<strong>og</strong>et<br />
at komme efter for <strong>ankesystemet</strong>. Tilsvar<strong>en</strong>de har nævn<strong>en</strong>e påpeget, at kvalitet<strong>en</strong> i kommunernes<br />
sagsbehandling kan være sving<strong>en</strong>de, <strong>og</strong> at det ikke altid fremgår tydeligt, at sag<strong>en</strong> er<br />
tilstrækkeligt oplyst, <strong>og</strong> at der er foretaget <strong>en</strong> konkret, individuel vurdering.<br />
11.1.5 Nævn<strong>en</strong>es samm<strong>en</strong>sætning<br />
I de sociale nævn er to ud <strong>af</strong> tre nævnsmedlemmer beskikkede. De sociale nævns vurdering<br />
<strong>af</strong>, om der er grundlag for <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse med eller ud<strong>en</strong> mødebehandling, følger retningslinjerne<br />
i retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 71, stk. 2, om sager, hvor der ikke er tvivl om udfaldet. De interviewede<br />
nævn beskrev, at det dertil følger <strong>af</strong> nævn<strong>en</strong>es resultatkontrakt, at 35 pct. <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne<br />
mødebehandles. Begge nævn fremførte, at man ud<strong>en</strong> dette mål ville mødebehandle<br />
væs<strong>en</strong>tligt færre sager.<br />
De sociale nævn beskriver selv samarbejdet med de beskikkede medlemmer som <strong>en</strong> proces,<br />
hvor der løb<strong>en</strong>de arbejdes med at informere om gæld<strong>en</strong>de ret på området <strong>og</strong> skabe fælles<br />
fodslag i <strong>af</strong>gørelserne. Nævn<strong>en</strong>e forklarede, at formand<strong>en</strong> for nævnet sjæld<strong>en</strong>t er direkte<br />
u<strong>en</strong>ige med de to beskikkede medlemmer, m<strong>en</strong> at man ofte kan bruge tid på at finde frem til<br />
et fælles synspunkt. Ifølge nævn<strong>en</strong>e ønsker de beskikkede medlemmer i visse tilfælde at tillægge<br />
et bredere perspektiv på støtte til borger<strong>en</strong> <strong>en</strong>d d<strong>en</strong> hjemmel, der følger direkte <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>.<br />
Nævn<strong>en</strong>e forklarede, at man ofte når til <strong>en</strong> fælles forståelse i <strong>en</strong> dial<strong>og</strong> med de beskikkede<br />
medlemmer, <strong>og</strong> at formand<strong>en</strong> derfor sjæld<strong>en</strong>t indtager særstandpunkt eller indbringer <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong><br />
for Ankestyrels<strong>en</strong>. Det blev beskrevet som et tillidsforhold mellem formand <strong>og</strong> lægmænd,<br />
som blev opbygget over tid.<br />
Begge nævn beskrev, at de beskikkede medlemmer til tider kan opleve deres rolle som frustrer<strong>en</strong>de,<br />
idet de i visse sager oplever, at de har begrænset handlerum i forhold til at træffe<br />
d<strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse, som de synes er h<strong>en</strong>sigtsmæssig. Nævn<strong>en</strong>e beskrev det <strong>en</strong>dvidere som <strong>en</strong><br />
udfordring, at hvert nævn har et korps <strong>af</strong> beskikkede medlemmer, der går på skift til forskellige<br />
møder. Nævn<strong>en</strong>e forklarede, at dette kan give <strong>en</strong> udfordring i forhold til at sikre konsist<strong>en</strong>s<br />
i <strong>af</strong>gørelserne på tværs <strong>af</strong> sager, idet formand<strong>en</strong> skal sikre, at de samme beskikkede medlemmer<br />
behandler samm<strong>en</strong>lignelige sager <strong>en</strong>s over tid.<br />
Endelig beskrev et nævn, at lægmænd i visse sager kan bidrage med konkret vid<strong>en</strong> om specifikke<br />
handicap.<br />
11.1.6 Kommunernes ankemuligheder<br />
Kommunerne har mulighed for at indbringe <strong>af</strong>gørelser truffet i de sociale nævn til Ankestyrels<strong>en</strong>.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> behandler <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>, såfremt d<strong>en</strong> vurderes som principiel <strong>og</strong> g<strong>en</strong>erel.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> er sidste ankeinstans for både borgere <strong>og</strong> kommuner. Ifølge kommunerne ud-<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 105
106<br />
Kapitel 11 Relation<strong>en</strong> mellem ankesystem <strong>og</strong> kommuner<br />
gør det et problem, når Ankestyrels<strong>en</strong> ikke optager klagesager fra kommunerne, hvor <strong>en</strong><br />
kommune ikke deler Det <strong>Social</strong>e Nævns fortolkning <strong>af</strong> faktuelle forhold i <strong>en</strong> konkret sag eller<br />
nævnets fortolkning <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>. Det kan være <strong>af</strong>gørelser, hvor der efter kommunernes<br />
opfattelse er truffet <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse, der al<strong>en</strong>e beror på <strong>en</strong> vurdering <strong>af</strong> h<strong>en</strong>sigtsmæssighed<strong>en</strong><br />
frem for <strong>en</strong> prøvelse <strong>af</strong> de retlige elem<strong>en</strong>ter i <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>.<br />
Ifølge kommunerne er det <strong>en</strong> udfordring, at langt hovedpart<strong>en</strong> <strong>af</strong> de klager, som kommunerne<br />
indbringer for Ankestyrels<strong>en</strong>, <strong>af</strong>vises. Kommunerne opfatter dette forhold som <strong>en</strong> barriere for<br />
kommunernes læring g<strong>en</strong>erelt – særligt ved implem<strong>en</strong>tering <strong>af</strong> ny lovgivning. Det er således<br />
ikke tydeligt for kommunerne, hvilke kriterier der skal opfyldes for, at <strong>en</strong> sag kan optages som<br />
principiel eller g<strong>en</strong>erel. Det fremgår eksempelvis ikke tydeligt <strong>af</strong> <strong>af</strong>visningerne, hvorfor <strong>en</strong> sag<br />
ikke opfylder kriterierne. På d<strong>en</strong> baggrund <strong>af</strong>holder n<strong>og</strong>le kommuner sig fra at anke <strong>af</strong>gørelser,<br />
selvom nævnets <strong>af</strong>gørelse i kommun<strong>en</strong>s optik er forkert.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> oplyser, at godt 90 pct. <strong>af</strong> alle klager bliver <strong>af</strong>vist, idet de ikke er <strong>af</strong> principiel<br />
eller g<strong>en</strong>erel karakter. Samtidig anfører Ankestyrels<strong>en</strong>, at såfremt et nævn har truffet <strong>en</strong> klart<br />
forkert <strong>af</strong>gørelse, vil styrels<strong>en</strong> antage sag<strong>en</strong> til behandling for at rette op på forholdet, selvom<br />
sag<strong>en</strong> hverk<strong>en</strong> er principiel eller g<strong>en</strong>erel. Endeligt har Ankestyrels<strong>en</strong> lagt vægt på, at <strong>og</strong>så<br />
sager, der bliver <strong>af</strong>vist, indeholder <strong>en</strong> kortfattet skriftlig begrundelse for, hvorfor sag<strong>en</strong> ikke er<br />
<strong>af</strong> principiel eller g<strong>en</strong>erel betydning.<br />
11.1.7 <strong>Social</strong>faglige vurderinger udfordres<br />
Det er g<strong>en</strong>erelt kommunernes opfattelse, at <strong>ankesystemet</strong> har t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s til at tillægge udtalelser<br />
fra andre parter større vægt <strong>en</strong>d kommun<strong>en</strong>s socialfaglige vurderinger.<br />
Eksempelvis er det erfaring<strong>en</strong>, at kommun<strong>en</strong>s styring udfordres <strong>af</strong>, at ekspertudsagn fra fx<br />
læger, speciallæger <strong>og</strong> psykol<strong>og</strong>er i stig<strong>en</strong>de grad tillægges større vægt <strong>en</strong>d kommunernes<br />
socialfaglige vurderinger. Opfattels<strong>en</strong> er, at ekspertudtalelserne bliver udslagsgiv<strong>en</strong>de, m<strong>en</strong>s<br />
kommun<strong>en</strong>s vurderinger bliver sekundære. Samtidig er det erfaring<strong>en</strong>, at borgerne i flere tilfælde<br />
selv indh<strong>en</strong>ter ekspertudtalelser – n<strong>og</strong>le gange indtil d<strong>en</strong> ønskede udtalelse opnås.<br />
Dertil er det kommunernes indtryk, at <strong>ankesystemet</strong> ikke forholder sig tilstrækkeligt kritisk<br />
over for ekspertudtalelser. Kommunernes erfaring er dermed, at n<strong>og</strong>le eksperter går ud over<br />
deres ekspertområde <strong>og</strong> ikke al<strong>en</strong>e udtaler sig om behov, m<strong>en</strong> <strong>og</strong>så om d<strong>en</strong> konkrete indsats,<br />
der kan <strong>af</strong>hjælpe problemet.<br />
Tilsvar<strong>en</strong>de er det kommunernes indtryk, at udtalelser fra anbringelsessteder – eksempelvis<br />
forud for <strong>af</strong>gørelser om ændret samvær, hjemgivelse eller ændring i anbringelsessted – tillægges<br />
større vægt <strong>en</strong>d kommun<strong>en</strong>s vurdering. Kommunerne opfatter ikke, at ankeinstanserne<br />
eksempelvis forholder sig kritisk til, at der <strong>og</strong>så kan være <strong>en</strong> økonomisk interesse for<br />
anbringelsesstedet for at fastholde et barn eller <strong>en</strong> ung.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> oplyser, at styrels<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>der 35 lægekonsul<strong>en</strong>ter samt børnepsykiatriske<br />
konsul<strong>en</strong>ter. Dertil h<strong>en</strong>ter styrels<strong>en</strong> ev<strong>en</strong>tuelt nødv<strong>en</strong>dige oplysninger fra hjælpemiddeleksperter<br />
m.fl. Lægekonsul<strong>en</strong>terne foretager <strong>en</strong> g<strong>en</strong>erel (ikke specialist-)vurdering <strong>af</strong> de lægelige<br />
oplysninger på sag<strong>en</strong> (<strong>og</strong>så med h<strong>en</strong>syn til forklaring <strong>af</strong> konkret betydning for borger<strong>en</strong>s<br />
funktionsevne), hvorefter juristerne fortolker d<strong>en</strong> juridiske betydning her<strong>af</strong>. Lægekonsul<strong>en</strong>ter-<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 11 Relation<strong>en</strong> mellem ankesystem <strong>og</strong> kommuner<br />
ne har ing<strong>en</strong> kontakt med borgerne <strong>og</strong> vurderer udelukk<strong>en</strong>de eksister<strong>en</strong>de oplysninger. Hvis<br />
der efter lægekonsul<strong>en</strong>ternes m<strong>en</strong>ing mangler oplysninger, hjemvises sag<strong>en</strong>.<br />
I forhold til handicapområdet er der forskel på, hvor klare de lægelige diagnoser på sagerne<br />
er. Det er d<strong>og</strong> vurdering<strong>en</strong> <strong>af</strong> funktionsnedsættels<strong>en</strong>, der er <strong>af</strong>gør<strong>en</strong>de for, hvilke ydelser der<br />
kan tildeles – <strong>og</strong> ikke diagnoser.<br />
11.2 Samarbejde <strong>og</strong> læring<br />
De interviewede kommuner <strong>og</strong> ankemyndigheder har fremført <strong>en</strong> række overvejelser om,<br />
hvordan samarbejdet mellem kommuner <strong>og</strong> ankeinstanser kan forbedres, <strong>og</strong> hvordan læring<strong>en</strong><br />
kan øges. Kommunernes synspunkter er opsummeret i tabel 11.2.<br />
Tabel 11.2<br />
Kommunernes synspunkter vedrør<strong>en</strong>de samarbejde <strong>og</strong> læring<br />
Temaer Resumé<br />
Formidling <strong>af</strong><br />
princip<strong>af</strong>gørelser<br />
Ankesystemets<br />
vejledning<br />
Kommunerne finder princip<strong>af</strong>gørelser vanskelige at forstå for ikke juridisk sagkyndige.<br />
Fx at udlede de g<strong>en</strong>erelle elem<strong>en</strong>ter i princip<strong>af</strong>gørelserne – <strong>og</strong> dermed<br />
rækkevidd<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne. Ankestyrels<strong>en</strong> har tilk<strong>en</strong>degivet, at princip<strong>af</strong>gørelserne<br />
i høj grad er rettet mod brugere med <strong>en</strong> juridisk baggrund.<br />
Kommunerne beskriver <strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlig variation i d<strong>en</strong> vejledning, som de modtager<br />
fra ankeinstanserne – både mellem de forskellige nævn <strong>og</strong> mellem nævn <strong>og</strong><br />
Ankestyrelse.<br />
Dial<strong>og</strong> om nye løsninger Kommunerne har d<strong>en</strong> opfattelse, at <strong>ankesystemet</strong> har <strong>en</strong> t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s til at underk<strong>en</strong>de<br />
nye metoder <strong>og</strong> løsninger til fordel for mere traditionelle metoder <strong>og</strong> løsninger.<br />
Form- <strong>og</strong> oplysningskrav Kommunerne opfatter, at <strong>ankesystemet</strong> stiller stadigt større formkrav til <strong>af</strong>gørelserne,<br />
herunder til d<strong>en</strong> juridiske fremstilling.<br />
Sagsbehandlingstid Ifølge kommunerne er lange sagsbehandlingstider i nævn<strong>en</strong>e problematiske,<br />
idet de blandt andet går ud over borger<strong>en</strong>s udvikling, aktualitet<strong>en</strong> <strong>af</strong> sagsakter<br />
mv.<br />
Praksiskoordinering <strong>af</strong><br />
nævn<strong>en</strong>e<br />
Kommunerne efterspørger <strong>en</strong> klarere <strong>og</strong> mere <strong>en</strong>srettet praksis på tværs <strong>af</strong> de<br />
sociale nævn <strong>og</strong> i de <strong>en</strong>kelte nævn over tid.<br />
11.2.1 Formidling <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelser<br />
Når der er truffet <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse i Ankestyrels<strong>en</strong>, skrives <strong>en</strong> princip<strong>af</strong>gørelse, hvor<strong>af</strong> d<strong>en</strong> vejledningsmæssige<br />
værdi skal fremgå. D<strong>en</strong>ne fremstilling skal ig<strong>en</strong>nem et udvalg i Ankestyrels<strong>en</strong>,<br />
<strong>og</strong> hvis sag<strong>en</strong> eksempelvis har ændret karakter undervejs, eller d<strong>en</strong> vejledningsmæssige<br />
værdi er uklar, off<strong>en</strong>tliggøres sag<strong>en</strong> som udgangspunkt ikke som <strong>en</strong> princip<strong>af</strong>gørelse. Ankestyrels<strong>en</strong><br />
oplyser, at dette var tilfældet i omkring 18 pct. <strong>af</strong> de antagne sager i 2010 på servicelov<strong>en</strong>s<br />
område 1 .<br />
1 Det bemærkes, at de 18 pct. <strong>og</strong>så omfatter <strong>af</strong>gørelser, der er antaget, al<strong>en</strong>e fordi nævn<strong>en</strong>e ser ud til at have truffet<br />
<strong>en</strong> forkert <strong>af</strong>gørelse, m<strong>en</strong> som ikke har principiel karakter.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 107
108<br />
Kapitel 11 Relation<strong>en</strong> mellem ankesystem <strong>og</strong> kommuner<br />
Kommunerne finder imidlertid g<strong>en</strong>erelt Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser vanskelige at forstå. Ikke<br />
mindst fremhæves det, at det kan være svært at udlede, hvilke elem<strong>en</strong>ter der er principielle –<br />
<strong>og</strong> dermed skal danne præced<strong>en</strong>s – <strong>og</strong> hvilke elem<strong>en</strong>ter, der er specifikke for d<strong>en</strong> konkrete<br />
sag. Dette kan gøre det vanskeligt at korrigere praksis herefter.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> oplyste, at styrels<strong>en</strong> hele tid<strong>en</strong> arbejder med at forbedre formulering<strong>en</strong> <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelser,<br />
så d<strong>en</strong> vejledningsmæssige værdi bliver klarere for kommunerne, herunder<br />
<strong>og</strong>så i forhold til at <strong>af</strong>grænse h<strong>en</strong>holdsvis g<strong>en</strong>erelle elem<strong>en</strong>ter <strong>og</strong> de specifikke elem<strong>en</strong>ter,<br />
der al<strong>en</strong>e gælder i forhold til d<strong>en</strong> konkrete sag.<br />
Ifølge Ankestyrels<strong>en</strong> har kommunerne <strong>en</strong> t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s til at tolke princip<strong>af</strong>gørelserne mere vidtgå<strong>en</strong>de,<br />
<strong>en</strong>d det har været int<strong>en</strong>tion<strong>en</strong> fra Ankestyrels<strong>en</strong>.<br />
Ifølge Ankestyrels<strong>en</strong> forudsætter læsning<strong>en</strong> <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelserne <strong>en</strong> juridisk baggrund. Sigtet<br />
er fremadrettet at arbejde med formidling<strong>en</strong>, således at <strong>af</strong>gørelserne kan opnå større vejledningsværdi<br />
for ikke juridisk sagkyndige.<br />
Nævn<strong>en</strong>e fortalte i forhold til brug<strong>en</strong> <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelser, at ændringssagerne oftest var baseret<br />
på princip<strong>af</strong>gørelser fra Ankestyrels<strong>en</strong>, der klargjorde, hvordan <strong>en</strong> giv<strong>en</strong> del <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong><br />
skulle fortolkes. Et nævn angav, at man typisk ikke h<strong>en</strong>viser til princip<strong>af</strong>gørelserne i <strong>af</strong>gørelserne<br />
til borger<strong>en</strong> <strong>og</strong> kommun<strong>en</strong>, da man havde oplevet, at borgere ikke forstår, at man<br />
h<strong>en</strong>viser til sager, der omhandler <strong>en</strong> and<strong>en</strong> borger i <strong>en</strong> anderledes situation.<br />
Nævn<strong>en</strong>e oplyste <strong>en</strong>dvidere, at man netop har udviklet <strong>en</strong> fælles <strong>af</strong>gørelsesskabelon, som alle<br />
nævn fremover skal bruge. Forv<strong>en</strong>tning<strong>en</strong> er, at d<strong>en</strong>ne skabelon kan understøtte <strong>en</strong> klarere<br />
formidling <strong>af</strong> nævn<strong>en</strong>es <strong>af</strong>gørelser.<br />
11.2.2 Ankesystemets vejledning<br />
Kommunerne oplever <strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlig variation i d<strong>en</strong> vejledning <strong>og</strong> sparring, som de modtager<br />
fra ankeinstanserne. Opfattels<strong>en</strong> <strong>af</strong> tilgængelighed til nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> varierer d<strong>og</strong><br />
mellem kommunerne. Mangl<strong>en</strong> på <strong>en</strong> løb<strong>en</strong>de <strong>og</strong> institutionaliseret dial<strong>og</strong> mellem kommuner<br />
<strong>og</strong> ankesystem vanskeliggør ifølge kommunerne læring<strong>en</strong> <strong>og</strong> dermed styring<strong>en</strong> <strong>af</strong> området.<br />
G<strong>en</strong>erelt skelnede kommunerne mellem dial<strong>og</strong> <strong>og</strong> rådgivning fra h<strong>en</strong>holdsvis de sociale<br />
nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>.<br />
I forhold til de sociale nævn efterspørger kommunerne bedre begrundelser <strong>og</strong> forklaring <strong>af</strong><br />
motivation for ændringer samt dial<strong>og</strong> om konsekv<strong>en</strong>ser <strong>og</strong> opfølgning efterfølg<strong>en</strong>de. Kommunerne<br />
efterspurgte <strong>en</strong>dvidere <strong>en</strong> løb<strong>en</strong>de dial<strong>og</strong> med nævn<strong>en</strong>e, når disse eksempelvis<br />
iagttager problemer med <strong>en</strong> række sager <strong>af</strong> samme karakter på tværs <strong>af</strong> flere kommuner.<br />
N<strong>og</strong>le kommuner pegede <strong>en</strong>dvidere på, at det ville være h<strong>en</strong>sigtsmæssigt, at nævn<strong>en</strong>e i højere<br />
grad vejleder i at forstå retstilstand<strong>en</strong> på området.<br />
Dertil tilk<strong>en</strong>degav n<strong>og</strong>le kommuner, at det kan være vanskeligt at komme ig<strong>en</strong>nem til de sociale<br />
nævn. Dermed kan det være vanskeligt at opnå vejledning<strong>en</strong>, når det er aktuelt. Endvidere<br />
foregår dial<strong>og</strong><strong>en</strong> med nævn<strong>en</strong>e primært skriftligt, m<strong>en</strong>s kommunerne forklarede, at de<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 11 Relation<strong>en</strong> mellem ankesystem <strong>og</strong> kommuner<br />
finder det h<strong>en</strong>sigtsmæssigt med <strong>en</strong> øget telefonisk dial<strong>og</strong>, fx såfremt nævn<strong>en</strong>e er i tvivl om<br />
forståels<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>en</strong> kommunal sagsfremstilling.<br />
De sociale nævn forklarede, at det g<strong>en</strong>erelt er svært at finde tid til at vejlede kommunerne ud<br />
over de konkrete h<strong>en</strong>v<strong>en</strong>delser. Der er d<strong>og</strong> etableret <strong>en</strong> juridisk telefonvagt i åbningstid<strong>en</strong>,<br />
der håndterer g<strong>en</strong>erelle h<strong>en</strong>v<strong>en</strong>delser fra kommunerne, <strong>og</strong> hvor der ydes vejledning til bl.a.<br />
forståels<strong>en</strong> <strong>af</strong> lovgivning <strong>og</strong> praksis på området. Derudover har de sociale nævn arbejdet<br />
med at foretage andre typer <strong>af</strong> praksisundersøgelser, hvor der i højere grad er fokus på formidling<br />
<strong>og</strong> kommunikation til kommunerne. G<strong>en</strong>erelt ser nævn<strong>en</strong>e fordele ved i højere grad<br />
at arbejde med at vejlede mere <strong>og</strong> formidle fortolkning<strong>en</strong> <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong> til kommunerne.<br />
I forhold til dial<strong>og</strong><strong>en</strong> med Ankestyrels<strong>en</strong> var d<strong>en</strong> g<strong>en</strong>erelle opfattelse i kommunerne, at der<br />
med Ankestyrels<strong>en</strong> er mulighed for <strong>en</strong> mere kvalificeret dial<strong>og</strong>. Kommunerne h<strong>en</strong>viste blandt<br />
andet til, at der er gode erfaringer med faste dial<strong>og</strong>møder på beskæftigelsesområdet.<br />
G<strong>en</strong>erelt peger kommunerne på, at det betragtes som <strong>en</strong> udfordring i sagsbehandling<strong>en</strong>, at<br />
ankeinstanserne ikke kan yde vejledning i konkrete sager på grund <strong>af</strong> risiko<strong>en</strong> for efterfølg<strong>en</strong>de<br />
inhabilitet, idet ankeinstanserne anses som <strong>en</strong> c<strong>en</strong>tral kilde til værdifuld rådgivning.<br />
Tilsvar<strong>en</strong>de synspunkt kommer til udtryk blandt nævn<strong>en</strong>e, der fremhæver, at de ofte oplever<br />
kommunale sagsbehandlere, der ønsker <strong>en</strong> vejledning fra nævn<strong>en</strong>e, som nævn<strong>en</strong>e ikke kan<br />
give dem for at undgå inhabilitet i <strong>en</strong> efterfølg<strong>en</strong>de ankesag.<br />
Det er <strong>en</strong>dvidere kommunernes opfattelse, at <strong>ankesystemet</strong> er tilbagehold<strong>en</strong>de med at bistå<br />
kommunerne med fortolkning <strong>og</strong> vejledning, når der vedtages ny lovgivning. Ifølge kommunerne<br />
skaber dette <strong>en</strong> udfordring i forhold til kommunernes udmøntning <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>, herunder<br />
i forhold til at fastlægge servic<strong>en</strong>iveauer <strong>og</strong> <strong>af</strong>grænse målgrupper. N<strong>og</strong>le kommuner<br />
gav udtryk for, at man i tvivlstilfælde er tilbøjelig til at give <strong>af</strong>slag <strong>og</strong> få anket <strong>en</strong> sag for at opnå<br />
d<strong>en</strong> nødv<strong>en</strong>dige konkretisering <strong>af</strong> retstilstand<strong>en</strong>.<br />
Det bemærkes, at det er <strong>Social</strong>ministeriet, der vejleder om ny lovgivning i de første tre til seks<br />
måneder, da Ankestyrels<strong>en</strong> som regel først modtager klagesager, når lovgivning<strong>en</strong> har været<br />
gæld<strong>en</strong>de i et stykke tid.<br />
11.2.3 Dial<strong>og</strong> om nye løsninger<br />
Kommunerne efterspørger g<strong>en</strong>erelt <strong>en</strong> dial<strong>og</strong> om nye løsninger. Kommunernes oplevelse er,<br />
at ankeinstanserne har t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s til at underk<strong>en</strong>de anv<strong>en</strong>delse <strong>af</strong> nye metoder <strong>og</strong> løsninger til<br />
fordel for mere traditionelle metoder <strong>og</strong> løsninger. N<strong>og</strong>le kommuner forklarede det således, at<br />
ankeinstanserne primært har fokus på typ<strong>en</strong> <strong>af</strong> foranstaltning frem for at forholde sig til formålet<br />
eller strategi<strong>en</strong> med indsats<strong>en</strong>.<br />
Særligt på eg<strong>en</strong>driftområdet på børneområdet – hvor Ankestyrels<strong>en</strong> i medfør <strong>af</strong> eg<strong>en</strong>driftbeføjels<strong>en</strong><br />
<strong>og</strong>så kan fungere som 1. instans – efterspørger kommunerne <strong>en</strong> øget dial<strong>og</strong> om<br />
de løsninger, som Ankestyrels<strong>en</strong> vælger selv at iværksætte eller de sagsskridt, som Ankestyrels<strong>en</strong><br />
pålægger kommunerne at tage. Derudover har n<strong>og</strong>le kommuner nævnt, at Ankestyrels<strong>en</strong><br />
har pålagt mere indgrib<strong>en</strong>de foranstaltninger (anbringelse ud<strong>en</strong> for hjemmet) ud<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
forudgå<strong>en</strong>de dial<strong>og</strong> med kommun<strong>en</strong> om d<strong>en</strong> eksister<strong>en</strong>de indsats. Dette kan indebære, at<br />
gode relationer <strong>og</strong> tillid mellem kommune <strong>og</strong> familie bliver brudt.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 109
110<br />
Kapitel 11 Relation<strong>en</strong> mellem ankesystem <strong>og</strong> kommuner<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> lægger vægt på, at styrels<strong>en</strong> så vidt muligt forsøger at inddrage kommunerne i<br />
forbindelse med eg<strong>en</strong>drift sager. Ankestyrels<strong>en</strong> har således 8 uger fra styrels<strong>en</strong> modtager <strong>en</strong><br />
underretning, til der skal træffes beslutning om mødebehandling <strong>af</strong> sag<strong>en</strong>. I d<strong>en</strong>ne periode<br />
indh<strong>en</strong>tes information fra kommun<strong>en</strong>.<br />
Det vil sige i første omgang, når <strong>en</strong> sag tages op, anmoder Ankestyrels<strong>en</strong> kommun<strong>en</strong> om sag<strong>en</strong>s<br />
akter samt <strong>en</strong> redegørelse om, hvad der er iværksat eller planer om at iværksætte. Når<br />
materialet fra kommun<strong>en</strong> ankommer til Ankestyrels<strong>en</strong>, foretages <strong>en</strong> grovsortering med h<strong>en</strong>blik<br />
på at <strong>af</strong>gøre, om der er tale om akutte sager. Det <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> d<strong>en</strong> konkrete sag, hvor<br />
meget der skal indgå i akterne, for at d<strong>en</strong> er tilstrækkeligt oplyst. Det sker, at kommun<strong>en</strong> kun<br />
inds<strong>en</strong>der akterne <strong>og</strong> ikke <strong>en</strong> redegørelse. Hvis Ankestyrels<strong>en</strong> ikke kan se plan<strong>en</strong> for fremtidig<br />
indsats ud fra akterne, ringer Ankestyrels<strong>en</strong> typisk til kommun<strong>en</strong>.<br />
Omkring 20 pct. <strong>af</strong> underretningerne til Ankestyrels<strong>en</strong> svar<strong>en</strong>de til omkring 102 sager <strong>en</strong>der<br />
med at blive mødebehandlet. Det vil sige sager, hvor <strong>en</strong> juridisk sagsbehandler <strong>og</strong> børnesagkyndig<br />
vurderer, at der er bekymring for barnets tarv. Såfremt <strong>en</strong> sag skal mødebehandles,<br />
bedes kommun<strong>en</strong> om at foretage <strong>en</strong> børnesamtale forud for ankemødet samt oplyse de s<strong>en</strong>este<br />
oplysninger, kommun<strong>en</strong> har. Sager optaget på ankemøde kan derfor <strong>og</strong>så blive <strong>af</strong>lyst,<br />
fordi kommun<strong>en</strong> i mellemtid<strong>en</strong> har iværksat de fornødne foranstaltninger.<br />
11.2.4 Undersøgelsesgrundlag for <strong>af</strong>gørelser<br />
Kommunerne oplever, at de påføres unødige merudgifter, når <strong>ankesystemet</strong> fx i børnesager<br />
pålægger kommunerne at foretage yderligere undersøgelser til brug for sag<strong>en</strong>s oplysning, <strong>og</strong><br />
når disse undersøgelser ikke ændrer sag<strong>en</strong>s udfald. Kommunerne ser således sjæld<strong>en</strong>t n<strong>og</strong><strong>en</strong><br />
merværdi <strong>af</strong> nye undersøgelser. Kommunerne h<strong>en</strong>viser eksempelvis til sager, hvor<br />
kommunerne allerede har foretaget <strong>en</strong> undersøgelse, <strong>og</strong> hvor <strong>ankesystemet</strong> anmoder om <strong>en</strong><br />
opdateret undersøgelse, der ikke viser n<strong>og</strong>et nyt.<br />
Typ<strong>en</strong> <strong>af</strong> undersøgelse kan være formuleret relativt præcist fra <strong>ankesystemet</strong>s side – eksempelvis<br />
forældreevneundersøgelser eller <strong>en</strong> psykol<strong>og</strong>isk undersøgelse <strong>af</strong> børn <strong>og</strong> unge. Omv<strong>en</strong>dt<br />
efterspørger kommunerne klarere retningslinjer for, hvori de præcise undersøgelses-<br />
<strong>og</strong> oplysningskrav består. Eksempelvis om der er specifikke aspekter, som undersøgels<strong>en</strong><br />
skal dække, <strong>og</strong> om der implicit forudsættes <strong>en</strong> bestemt metode.<br />
Nævn<strong>en</strong>e berettede til dette punkt, at de sjæld<strong>en</strong>t pålægger kommun<strong>en</strong> at foretage specifikke<br />
undersøgelser, m<strong>en</strong> ofte stiller krav om, at sag<strong>en</strong> oplyses bedre.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> forklarede, at der i forbindelse med eg<strong>en</strong> drift sager på børneområdet ofte sker<br />
pålæg om at foretage <strong>en</strong> § 50 undersøgelse eller <strong>en</strong> psykol<strong>og</strong>isk undersøgelse <strong>af</strong> forældr<strong>en</strong>e.<br />
Derudover kan Ankestyrels<strong>en</strong> stille krav om, at kommun<strong>en</strong> tilvejebringer ”oplysninger om<br />
samspil mellem børn <strong>og</strong> forældre”. Der stilles ikke krav om <strong>en</strong> bestemt undersøgelsesmetode,<br />
fx i forhold til forældreevneundersøgelser, m<strong>en</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> tilstræber omv<strong>en</strong>dt, at det<br />
bliver klart for kommun<strong>en</strong>, hvilke oplysninger der mangler. Der er ikke krav om, at der er bestemte<br />
faggrupper, der skal vurdere forældreevn<strong>en</strong>. Tilsvar<strong>en</strong>de er der ikke forudsat n<strong>og</strong><strong>en</strong><br />
bestemt metode.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 11 Relation<strong>en</strong> mellem ankesystem <strong>og</strong> kommuner<br />
11.2.5 Form- <strong>og</strong> oplysningskrav<br />
Kommunernes opfattelse er g<strong>en</strong>erelt, at <strong>ankesystemet</strong>s krav til opfyldelse <strong>af</strong> helhedsprincippet<br />
efter retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 5 over tid er blevet udvidet. Kommunerne oplever, at de skal<br />
forholde sig til flere <strong>og</strong> flere bestemmelser, <strong>og</strong>så selvom de <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong> ikke vurderes relevante<br />
i d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte sag. I kommunernes optik er det i praksis vanskeligt at varetage helhedsprincippet,<br />
hvor der stilles krav om, at kommun<strong>en</strong> har forholdt sig til alle muligheder, der findes<br />
for at give hjælp efter d<strong>en</strong> sociale lovgivning, herunder <strong>og</strong>så råd <strong>og</strong> vejledning. Derudover<br />
forv<strong>en</strong>tes kommunerne at være opmærksomme på, om der kan søges hjælp hos <strong>en</strong> and<strong>en</strong><br />
myndighed eller efter and<strong>en</strong> lovgivning.<br />
Kommunerne finder, at krav<strong>en</strong>e til d<strong>en</strong> juridiske fremstilling <strong>af</strong> sagerne g<strong>en</strong>erelt er blevet højere.<br />
I n<strong>og</strong>le tilfælde opfattes det således, at krav til jura<strong>en</strong> sker på bekostning <strong>af</strong> socialrådgiver<strong>en</strong>s<br />
faglighed. N<strong>og</strong>le kommuner fremstiller det således, at der først træffes <strong>en</strong> socialfaglig<br />
korrekt <strong>af</strong>gørelse, som efterfølg<strong>en</strong>de skal gives d<strong>en</strong> korrekte juridiske ”indpakning”.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> lægger vægt på, at der kan være sager, hvor kommunernes formulering <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong><br />
ikke er helt ”efter b<strong>og</strong><strong>en</strong>”, m<strong>en</strong> hvor resultatet åb<strong>en</strong>lyst er rigtigt. I disse tilfælde vil<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> typisk ikke tage sag<strong>en</strong> op. Typisk vil nævnet d<strong>og</strong> have rettet op på åb<strong>en</strong>lyse<br />
fejl i kommun<strong>en</strong>s sagsfremstilling. Tilsvar<strong>en</strong>de betoner ankemyndighederne, at de ved praksisundersøgelser<br />
er bevidste om så vidt muligt at forstå kommunernes h<strong>en</strong>sigt med <strong>en</strong> giv<strong>en</strong><br />
<strong>af</strong>gørelse, selvom d<strong>en</strong>ne ikke fremstår klart eller ikke er optimalt beskrevet.<br />
11.2.6 Sagsbehandlingstid<br />
Kommunerne opfatter g<strong>en</strong>erelt de lange sagsbehandlingstider i <strong>ankesystemet</strong> som problematiske<br />
i forhold til styring <strong>og</strong> prioritering på området. Kommunerne peger på de ulemper, at<br />
borger<strong>en</strong>s udvikling risikerer at blive sat i stå, m<strong>en</strong>s <strong>en</strong> sag behandles i <strong>ankesystemet</strong>. Samtidig<br />
er det erfaring<strong>en</strong>, at lange ekspeditionstider i <strong>ankesystemet</strong> kan indebære, at sag<strong>en</strong>s akter<br />
forældes i v<strong>en</strong>tetid<strong>en</strong>, <strong>og</strong> at sag<strong>en</strong> derfor må suppleres med nye oplysninger, som ig<strong>en</strong><br />
forlænger sagsbehandlingstid<strong>en</strong> yderligere.<br />
En and<strong>en</strong> udfordring er de sager, hvor <strong>ankesystemet</strong>s behandling har opsætt<strong>en</strong>de virkning.<br />
Der er eksempelvis opsætt<strong>en</strong>de virkning ved klager over hjemgivelser i forbindelse med <strong>en</strong><br />
anbringelse på børneområdet, hvorefter kommun<strong>en</strong> må fastholde et barn på det pågæld<strong>en</strong>de<br />
anbringelsessted, indtil sag<strong>en</strong> er <strong>af</strong>gjort. En kommune forklarede, at erfaring<strong>en</strong> er, at <strong>ankesystemet</strong><br />
som hovedregel <strong>en</strong>der med at stadfæste kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse – m<strong>en</strong> sagsbehandlingstid<strong>en</strong><br />
i de sociale nævn kan i n<strong>og</strong>le tilfælde vare op til et år <strong>og</strong> har i d<strong>en</strong> periode direkte<br />
økonomiske konsekv<strong>en</strong>ser.<br />
11.2.7 Praksiskoordinering <strong>af</strong> nævn<strong>en</strong>e<br />
Om d<strong>en</strong> løb<strong>en</strong>de praksiskoordinering betonede nævn<strong>en</strong>e, at der er <strong>en</strong> løb<strong>en</strong>de dial<strong>og</strong> på<br />
tværs <strong>af</strong> de fem nævn for at sikre konsist<strong>en</strong>s i <strong>af</strong>gørelserne. Blandt andet er der <strong>en</strong> fælles<br />
portal, hvor anonymiserede <strong>af</strong>gørelser blev lagt, så et nævn kan se, hvordan de andre nævn<br />
har <strong>af</strong>gjort sager. Et nævn forklarede, at man havde behandlet <strong>en</strong> række sager om BPA, <strong>og</strong><br />
da man var de første til at behandle d<strong>en</strong>ne type sager, havde man videregivet erfaringerne i<br />
anonymiseret form til de andre nævn.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 111
112<br />
Kapitel 11 Relation<strong>en</strong> mellem ankesystem <strong>og</strong> kommuner<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> forklarede tilsvar<strong>en</strong>de, at styrels<strong>en</strong> arbejder med praksiskoordinering i mange<br />
forskellige samm<strong>en</strong>hænge. Eksempelvis indh<strong>en</strong>ter Ankestyrels<strong>en</strong> i forbindelse med sine<br />
praksisundersøgelser typisk sager fra både kommuner <strong>og</strong> fra de sociale nævn (sager, der ikke<br />
er blevet påklaget til Ankestyrels<strong>en</strong>). Derudover fremhæver Ankestyrels<strong>en</strong> blandt andet, at<br />
styrels<strong>en</strong> deltager i nævn<strong>en</strong>es netværksmøder, hvor Ankestyrels<strong>en</strong> uddyber sine princip<strong>af</strong>gørelser,<br />
<strong>og</strong> hvor der drøftes sager med fortolkningsmæssige spørgsmål. Derudover indgår Ankestyrels<strong>en</strong><br />
i planlægning<strong>en</strong> <strong>af</strong> et årligt kursus for nævn<strong>en</strong>es sagsbehandlere. Der er d<strong>og</strong> ikke<br />
ind<strong>en</strong> for de s<strong>en</strong>este år foretaget <strong>en</strong> praksisundersøgelse al<strong>en</strong>e <strong>af</strong> nævn<strong>en</strong>es <strong>af</strong>gørelser<br />
på det sociale område.<br />
Kommunernes opfattelse er, at kvalitet<strong>en</strong> <strong>af</strong> nævns<strong>af</strong>gørelserne er sving<strong>en</strong>de. N<strong>og</strong>le kommuner<br />
illustrerer dette ved, at der kan ses samm<strong>en</strong>hæng med, om <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> er truffet ved<br />
<strong>en</strong> formands- eller nævns<strong>af</strong>gørelse. Samtidig er det kommunernes opfattelse, at nævn<strong>en</strong>e i<br />
højere grad <strong>en</strong>d Ankestyrels<strong>en</strong> lægger sig op <strong>af</strong> borger<strong>en</strong>s ønsker eller går ind i <strong>en</strong> vurdering<br />
<strong>af</strong> h<strong>en</strong>sigtsmæssighed<strong>en</strong> <strong>af</strong> et skøn.<br />
Nævn<strong>en</strong>e oplyser i d<strong>en</strong> samm<strong>en</strong>hæng, at n<strong>og</strong>le <strong>af</strong> nævns<strong>af</strong>gørelserne vil kunne være mere<br />
omfatt<strong>en</strong>de <strong>og</strong> uddyb<strong>en</strong>de <strong>en</strong>d andre. Det kan fx være tilfælde, hvor praksis <strong>en</strong>dnu ikke er <strong>af</strong>klaret<br />
i forbindelse med ny lovgivning, <strong>og</strong> hvor <strong>en</strong> nævns<strong>af</strong>gørelse derfor skal være med til at<br />
fastlægge d<strong>en</strong> fremtidige praksis. Sådanne sager vil altid blive mødebehandlet, <strong>og</strong> dette kan<br />
give et fejlagtigt indtryk <strong>af</strong>, at mødesager g<strong>en</strong>nemsnitligt har været g<strong>en</strong>stand for <strong>en</strong> mere<br />
dybdegå<strong>en</strong>de behandling <strong>en</strong>d formandssager.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Del V.<br />
Analyse <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s<br />
praksis<br />
I d<strong>en</strong>ne del præs<strong>en</strong>teres hovedkonklusionerne fra analys<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s<br />
praksis, som er foretaget <strong>af</strong> Rambøll Managem<strong>en</strong>t Consulting (herefter Rambøll)<br />
på opdrag fra arbejdsgrupp<strong>en</strong>.<br />
I kapitel 12 præs<strong>en</strong>teres formål, metode mv. I kapitel 13, 14 <strong>og</strong> 15 præs<strong>en</strong>teres<br />
resultaterne <strong>af</strong> Rambølls <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> h<strong>en</strong>holdsvis nævns<strong>af</strong>gørelser, princip<strong>af</strong>gørelser<br />
<strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser på eg<strong>en</strong>driftområdet.<br />
I kapitel 16 præs<strong>en</strong>teres de mønstre i ankepraksis, som analys<strong>en</strong> har vist.<br />
Mønstr<strong>en</strong>e i ankepraksis samm<strong>en</strong>holdes med beskrivels<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s<br />
beføjelser mv. som beskrevet i del III samt interview med såvel ankemyndigheder<br />
<strong>og</strong> kommuner som beskrevet i del IV.
Kapitel Fejl!<br />
Ing<strong>en</strong> tekst<br />
med d<strong>en</strong><br />
anførte<br />
typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i<br />
dokum<strong>en</strong>tet.<br />
Fejl! Ing<strong>en</strong> tekst med d<strong>en</strong> anførte typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i dokum<strong>en</strong>tet.<br />
1
Kapitel 12 Formål <strong>og</strong> metode<br />
12. Formål <strong>og</strong> metode<br />
Rambøll har foretaget <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> over 2.100 anke<strong>af</strong>gørelser fra de sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>.<br />
Konkret er der foretaget <strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemgang <strong>af</strong> 1.937 <strong>af</strong>gørelser fra de sociale nævn, der<br />
har ført til ændringer eller hjemvisninger i 2010. Dertil er der foretaget <strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemgang <strong>af</strong> 160<br />
princip<strong>af</strong>gørelser fra Ankestyrels<strong>en</strong> <strong>og</strong> 50 <strong>af</strong>gørelser i medfør <strong>af</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>s eg<strong>en</strong>driftkompet<strong>en</strong>ce<br />
vedrør<strong>en</strong>de særlig støtte til udsatte børn <strong>og</strong> unge.<br />
Fokus har været at <strong>af</strong>dække <strong>ankesystemet</strong>s betydning for det kommunalpolitiske handlerum i<br />
praksis ved at <strong>af</strong>dække mønstre i <strong>ankesystemet</strong>s retlige prøvelse samt omfanget <strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong><br />
i konkrete anke<strong>af</strong>gørelser.<br />
Analys<strong>en</strong> har særligt h<strong>af</strong>t fokus på at id<strong>en</strong>tificere ”yderområderne” <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s retlige<br />
prøvelse. Det vil sige, hvor <strong>ankesystemet</strong> definerer grænserne for kommunernes mulighed<br />
for at fastsætte et lokalt servic<strong>en</strong>iveau eller <strong>af</strong>grænser kommunernes fortolkningsrum, når det<br />
g<strong>en</strong>nem dets <strong>af</strong>gørelser udfylder lov<strong>en</strong>s bestemmelser om fx målgrupp<strong>en</strong> for <strong>en</strong> giv<strong>en</strong> ydelse<br />
<strong>og</strong> herunder ved fortolkning <strong>af</strong> vage, elastiske samt skønsmæssige bestemmelser.<br />
Rambøll har dermed ikke foretaget <strong>en</strong> juridisk g<strong>en</strong>nemgang eller efterprøvelse <strong>af</strong> ankemyndighedernes<br />
<strong>af</strong>gørelser. Derimod er Rambølls <strong>analyse</strong> udtryk for <strong>en</strong> socialfaglig læsning <strong>og</strong><br />
kodning <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne med h<strong>en</strong>blik på at kortlægge, hvordan <strong>af</strong>gørelserne påvirker kommunernes<br />
handlerum i praksis.<br />
Afgørelserne er kodet med <strong>af</strong>sæt i et registreringsskema udarbejdet i samarbejde med arbejdsgrupp<strong>en</strong>.<br />
Registreringsskemaet er bygget op over følg<strong>en</strong>de temaer:<br />
Prøvels<strong>en</strong>s omfang<br />
G<strong>en</strong>stand for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong><br />
Begrundelse for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong><br />
Konsekv<strong>en</strong>s <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelse<br />
12.1 Udvælgelse <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne<br />
På baggrund <strong>af</strong> formålet om at <strong>af</strong>dække <strong>ankesystemet</strong>s betydning for det kommunalpolitiske<br />
handlerum har arbejdsgrupp<strong>en</strong> ønsket, at de <strong>analyse</strong>rede <strong>af</strong>gørelser kunne opfylde følg<strong>en</strong>de<br />
h<strong>en</strong>syn:<br />
Bestemmelser i servicelov<strong>en</strong>, hvor der er relativt mange ankesager <strong>og</strong>/eller relativt høje<br />
hjemvisnings- <strong>og</strong> ændringsproc<strong>en</strong>ter.<br />
Et tilstrækkeligt antal <strong>af</strong>gørelser til at danne grundlag for g<strong>en</strong>eraliserbare resultater – det<br />
vil sige som minimum fra et helt år.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 115
116<br />
Kapitel 12 Formål <strong>og</strong> metode<br />
En g<strong>en</strong>nemgang med fokus på ”yderområderne”. Det vil sige <strong>af</strong>gørelser, hvor udfaldet er<br />
<strong>en</strong> hjemvisning, eller hvor kommun<strong>en</strong>s <strong>og</strong>/eller nævnets <strong>af</strong>gørelse bliver ændret.<br />
På d<strong>en</strong> baggrund er der udvalgt 10 områder i servicelov<strong>en</strong>, jf. tabel 12.1.<br />
Tabel 12.1<br />
Udvalgte paragr<strong>af</strong>områder på det specialiserede socialområde<br />
Bestemmelse Kort beskrivelse<br />
§ 41 Merudgiftsydelse – børn Dækning <strong>af</strong> merudgifter ved forsørgelse i hjemmet <strong>af</strong> børn med nedsat fysisk<br />
eller psykisk funktionsevne<br />
§§ 52-57, 68-71, 76 Særlig<br />
støtte til børn <strong>og</strong> unge<br />
Forebygg<strong>en</strong>de foranstaltninger, anbringelse <strong>og</strong> efterværn til unge med<br />
særligt behov for støtte<br />
§ 85 Personlig støtte Hjælp, støtte <strong>og</strong> optræning <strong>af</strong> personer med nedsat fysisk eller psykisk<br />
funktionsevne eller særlige sociale problemer<br />
§ 97 Ledsagerordninger Tilbud om 15 timers månedlig ledsagelse til personer under 67 år, der på<br />
grund <strong>af</strong> nedsat funktionsevne ikke kan færdes al<strong>en</strong>e<br />
§ 100 Merudgifter – voksne Dækning <strong>af</strong> merudgifter ved d<strong>en</strong> daglige livsførelse for voksne med nedsat<br />
fysisk eller psykisk funktionsevne<br />
§ 107-110 Botilbud Midlertidige <strong>og</strong> varige botilbud for personer med nedsat fysisk eller psykisk<br />
funktionsevne eller særlige sociale problemer, samt kvindekrisec<strong>en</strong>tre<br />
§ 112 Hjælpemidler Støtte til hjælpemidler til personer med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne.<br />
Hjælpemidlet skal kunne <strong>af</strong>hjælpe følgerne <strong>af</strong> funktionsnedsættels<strong>en</strong>,<br />
lette d<strong>en</strong> daglige tilværelse eller sikre modtager<strong>en</strong>s erhvervsudøvelse<br />
§ 113 Forbrugsgoder Støtte til personer med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne til køb <strong>af</strong><br />
forbrugsgoder, der ikke normalt indgår i sædvanligt indbo<br />
§ 114 Støtte til køb <strong>af</strong> bil Støtte i form <strong>af</strong> r<strong>en</strong>tefrit lån til køb <strong>af</strong> bil til personer med nedsat fysisk eller<br />
psykisk funktionsevne. Bil<strong>en</strong> skal kunne sikre modtager<strong>en</strong>s erhvervsudøvelse<br />
eller uddannelse, eller <strong>af</strong>hjælpe et betydeligt kørselsbehov ved<br />
aktiviteter ud<strong>en</strong> for hjemmet<br />
§ 116 Boligindretning Hjælp til indretning <strong>af</strong> bolig til personer med nedsat fysisk eller psykisk<br />
funktionsevne, når det er nødv<strong>en</strong>digt for at gøre bolig<strong>en</strong> bedre egnet som<br />
opholdssted for modtager<strong>en</strong><br />
Ind<strong>en</strong> for disse områder har Rambøll <strong>analyse</strong>ret følg<strong>en</strong>de sager:<br />
Analyse <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser fra de sociale nævn<br />
Ind<strong>en</strong> for ov<strong>en</strong>nævnte paragr<strong>af</strong>fer i servicelov<strong>en</strong> er der foretaget <strong>en</strong> kodning <strong>af</strong> alle <strong>af</strong>gørelser<br />
i de sociale nævn i 2010, der <strong>en</strong>t<strong>en</strong> har ført til hjemvisninger eller ændringer. Der er dermed<br />
ikke tale <strong>en</strong> komplet undersøgelse <strong>af</strong> alle <strong>af</strong>gørelser, m<strong>en</strong> <strong>en</strong> udvælgelse, hvor der al<strong>en</strong>e er<br />
medtaget de <strong>af</strong>gørelser, hvor kommun<strong>en</strong>s beslutning <strong>en</strong>t<strong>en</strong> bliver ændret eller hjemvist til<br />
fornyet behandling <strong>og</strong> <strong>af</strong>gørelse i kommun<strong>en</strong>. Analys<strong>en</strong> kan således ikke bidrage til at belyse,<br />
hvordan nævn<strong>en</strong>es stadfæstelser påvirker rammerne for d<strong>en</strong> kommunale praksis, eller i hvilket<br />
omfang kommunale <strong>af</strong>gørelser, der <strong>af</strong>prøver grænserne for det kommunalpolitiske handlerum,<br />
stadfæstes.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 12 Formål <strong>og</strong> metode<br />
Analyse <strong>af</strong> principielle <strong>af</strong>gørelser fra Ankestyrels<strong>en</strong><br />
Analys<strong>en</strong> har kategoriseret alle principielle <strong>af</strong>gørelser fra Ankestyrels<strong>en</strong> på de udvalgte paragr<strong>af</strong>fer<br />
(både hjemvisninger, stadfæstelser <strong>og</strong> ændringer). I forhold til de principielle <strong>af</strong>gørelser<br />
har analys<strong>en</strong> h<strong>af</strong>t fokus på alle <strong>af</strong>gørelser på de udvalgte paragr<strong>af</strong>fer i period<strong>en</strong> 2009 til<br />
2010. For at få et tilstrækkeligt antal sager på hver paragr<strong>af</strong> er der medtaget ældre <strong>af</strong>gørelser<br />
på de paragr<strong>af</strong>fer, hvor der har været meget få <strong>af</strong>gørelser i 2009 til 2010. I disse tilfælde er<br />
der taget de nyeste <strong>af</strong>gørelser, således at der for hver paragr<strong>af</strong> indgår minimum 14 <strong>af</strong>gørelser.<br />
For et par <strong>en</strong>kelte paragr<strong>af</strong>fer har det d<strong>og</strong> ikke været muligt at id<strong>en</strong>tificere 14 gæld<strong>en</strong>de<br />
principielle <strong>af</strong>gørelser i databas<strong>en</strong> over principielle <strong>af</strong>gørelser.<br />
Når <strong>af</strong>gørelser om stadfæstelse er medtaget i de principielle sager hænger det samm<strong>en</strong> med,<br />
at princip<strong>af</strong>gørelserne i alle tilfælde har præced<strong>en</strong>svirkning for d<strong>en</strong> kommunale praksis. En<br />
stadfæstelse kan <strong>en</strong>dvidere indeholde <strong>en</strong> <strong>af</strong>klaring eller <strong>en</strong> fortolkning <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>, som<br />
kan have konsekv<strong>en</strong>ser for kommunerne.<br />
Analyse <strong>af</strong> sager som følger <strong>af</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>s eg<strong>en</strong>driftkompet<strong>en</strong>ce<br />
Som et tredje elem<strong>en</strong>t har analys<strong>en</strong> h<strong>af</strong>t fokus på <strong>af</strong>gørelser truffet med udgangspunkt i Ankestyrels<strong>en</strong>s<br />
eg<strong>en</strong>driftkompet<strong>en</strong>ce vedrør<strong>en</strong>de særlig støtte til udsatte børn <strong>og</strong> unge. På dette<br />
område har Ankestyrels<strong>en</strong> udvalgt <strong>en</strong> stikprøve på 50 <strong>af</strong>gørelser fra 2010. Ankestyrels<strong>en</strong><br />
har i 2010 mødebehandlet i alt 102 eg<strong>en</strong>driftsager.<br />
Variationer i populationer<br />
Rapport<strong>en</strong> ig<strong>en</strong>nem varierer antallet <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser, der ligger til grund for de forskellige figurer<br />
<strong>og</strong> tabeller <strong>en</strong> smule. Disse variationer skyldes, at der i kodning<strong>en</strong> eller indtastning<strong>en</strong> er <strong>en</strong>kelte<br />
sager, der ikke er <strong>af</strong>krydset i d<strong>en</strong> relevante kategori.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 117
Kapitel Fejl!<br />
Ing<strong>en</strong> tekst<br />
med d<strong>en</strong><br />
anførte<br />
typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i<br />
dokum<strong>en</strong>tet.<br />
Fejl! Ing<strong>en</strong> tekst med d<strong>en</strong> anførte typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i dokum<strong>en</strong>tet.<br />
1
Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />
13. Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />
I dette kapitel beskrives hovedresultaterne i Rambølls kortlægning <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne i de sociale<br />
nævn.<br />
13.1 Overblik over nævns<strong>af</strong>gørelser<br />
Antallet <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser i de sociale nævn er på de områder <strong>af</strong> servicelov<strong>en</strong>, der indgår i analys<strong>en</strong>,<br />
steget fra ca. 4.800 i 2007 til 8.500 i 2010. Dette svarer til <strong>en</strong> samlet stigning på 76 pct.,<br />
jf. figur 13.1. Det bemærkes, at stigning<strong>en</strong> blandt andet skal ses i lyset <strong>af</strong>, at 2007 var et omstillingsår,<br />
hvor nævnsopgaverne i 15 statsamter blev samlet under de fem regionale Statsforvaltninger.<br />
Antallet <strong>af</strong> behandlede sager i 2007 lå dermed under niveauet <strong>af</strong> behandlede<br />
sager i 2004 til 2006, jf. del II om udvikling<strong>en</strong> i udgifter <strong>og</strong> ankesager.<br />
Figur 13.1<br />
Antallet <strong>af</strong> sager i de sociale nævn fordelt på <strong>af</strong>gørelsestype 2007-2010 i proc<strong>en</strong>t<br />
Antal sager Antal sager<br />
9.000<br />
8.000<br />
7.000<br />
6.000<br />
5.000<br />
4.000<br />
3.000<br />
2.000<br />
1.000<br />
0<br />
9 %<br />
18 %<br />
63 %<br />
10 %<br />
7 %<br />
17 %<br />
65 %<br />
11 %<br />
8 %<br />
17 %<br />
66 %<br />
10 %<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 119<br />
9 %<br />
16 %<br />
66 %<br />
(N=4.829) (N=6.012) (N=7.416) (N=8.498)<br />
2007 2008 2009 2010<br />
Af visning/h<strong>en</strong>visning Stadfæstelse Hjemvisning Ændring/ophævelse<br />
Anm.: Ankestyrels<strong>en</strong>s statistik for de udvalgte paragr<strong>af</strong>fer.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
Figur<strong>en</strong> viser samtidig, at andel<strong>en</strong> <strong>af</strong> de fire <strong>af</strong>gørelsestyper – stadfæstelse, hjemvisning,<br />
ændring <strong>og</strong> <strong>af</strong>visning – har ligget n<strong>og</strong><strong>en</strong>lunde konstant i period<strong>en</strong> 2007 til 2010. D<strong>en</strong> proc<strong>en</strong>tvise<br />
andel <strong>af</strong> stadfæstelser har således i period<strong>en</strong> ligget i omegn<strong>en</strong> <strong>af</strong> 65 pct., andel<strong>en</strong> <strong>af</strong><br />
hjemvisninger har ligget mellem 16-18 pct., m<strong>en</strong>s andel<strong>en</strong> <strong>af</strong> ændringer er forblevet på 7-9<br />
pct.<br />
9 %<br />
9.000<br />
8.000<br />
7.000<br />
6.000<br />
5.000<br />
4.000<br />
3.000<br />
2.000<br />
1.0 0 0<br />
0
120<br />
Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />
For stort set alle de paragr<strong>af</strong>fer, der indgår i Rambølls <strong>analyse</strong>, har der været <strong>en</strong> stigning i<br />
antallet <strong>af</strong> klager på over 50 pct., jf. figur 13.2. De tre paragr<strong>af</strong>fer, som har h<strong>af</strong>t d<strong>en</strong> største<br />
proc<strong>en</strong>tvise stigning, er forbrugsgoder (§ 113), som er steget med 225 pct., botilbud (§§ 107-<br />
110), som er steget med 192 pct. <strong>og</strong> personlig hjælp, omsorg <strong>og</strong> pleje (§§ 83-99), som er<br />
steget med 157 pct. Det skal d<strong>og</strong> ses i lyset <strong>af</strong>, at forbrugsgoder <strong>og</strong> botilbud <strong>og</strong>så er de områder,<br />
hvor der er færrest <strong>af</strong>gørelser fra de sociale nævn.<br />
Figur 13.2<br />
D<strong>en</strong> proc<strong>en</strong>tvise stigning i antallet <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser i de sociale nævn fordelt på paragr<strong>af</strong>fer 2007-2010<br />
I alt (N=8.498)<br />
§ 41 (N=1.360)<br />
§ 52-57, 68-71, 76 (N=1.450)<br />
§ 83-99 (N=881)<br />
§100 (N=1.093)<br />
§107-110 (N=140)<br />
§112 (N=2.128)<br />
§113 (N=296)<br />
§114 - 115 ( N=8 16 )<br />
§116 (N=334)<br />
39 %<br />
54 %<br />
46 %<br />
100 %<br />
13 2 %<br />
192 %<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />
76 %<br />
91 %<br />
89 %<br />
225 %<br />
0 50 100 150 200 250<br />
Proc<strong>en</strong>t<br />
Anm.: Ankestyrels<strong>en</strong>s eg<strong>en</strong> statistik. Det bemærkes, at det i ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de opgørelse ikke har været muligt at<br />
udskille § 85 vedr. personlig støtte <strong>og</strong> § 97 om personlig ledsagelse, der indgår i Rambølls <strong>analyse</strong>.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
Ned<strong>en</strong>for gives et indled<strong>en</strong>de overblik over de 1.937 konkrete <strong>af</strong>gørelser fra de sociale nævn<br />
fra 2010, som Rambøll har medtaget i sin <strong>analyse</strong>. Afgørelserne er fordelt i forhold til:<br />
Hvilke bestemmelser i servicelov<strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelserne vedrører.<br />
Resultatet <strong>af</strong> klagebehandling<strong>en</strong> (hel eller delvis hjemvisning eller ændring <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s<br />
oprindelige <strong>af</strong>gørelse).<br />
De fleste <strong>analyse</strong>rede hjemvisnings- <strong>og</strong> ændrings<strong>af</strong>gørelser fra de sociale nævn vedrører<br />
hjælpemiddelparagr<strong>af</strong>ferne (§§ 112-116), der omfatter 37 pct. <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede <strong>af</strong>gørelser,<br />
<strong>og</strong> merudgifter til børn <strong>og</strong> voksne (§§ 41, 100), der udgør 35 pct. <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede <strong>af</strong>gørelser,<br />
jf. figur 13.3. 19 pct. <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede <strong>af</strong>gørelser vedrører særlig støtte til børn <strong>og</strong> unge<br />
(§§ 52-57, 68-71, 76).
Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />
Figur 13.3<br />
Fordeling <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede nævns<strong>af</strong>gørelser i proc<strong>en</strong>t (N=1.937)<br />
22%<br />
5%<br />
2%<br />
8%<br />
2%<br />
20%<br />
15%<br />
4%<br />
3%<br />
§ 41 Merudgiftsydelse -børn § 52-57, 68-71, 76 Særlig støt te til børn <strong>og</strong> unge<br />
§ 85 Personlig støtte § 97 Ledsagerordninger<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 121<br />
19 %<br />
§ 100 Merudgifter - voksne § 107-111 Botilbud<br />
§ 112 Hjælpemidler § 113 Forbrugsgoder<br />
§ 114 Støtte til køb <strong>af</strong> bil § 116 Boligindretning<br />
Anm.: Kodning <strong>af</strong> nævns<strong>af</strong>gørelser på udvalgte bestemmelser, der har medført hjemvisning eller ændring i<br />
2010.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
Rambøll har <strong>en</strong>dvidere undersøgt fordeling<strong>en</strong> <strong>af</strong> h<strong>en</strong>holdsvis hjemvisninger <strong>og</strong> ændringer, jf.<br />
figur 13.4.<br />
I analys<strong>en</strong> skelnes der mellem <strong>en</strong> hel <strong>og</strong> <strong>en</strong> delvis ændring. En hel ændring kan ses som udtryk<br />
for, at nævn<strong>en</strong>e har vurderet, at der har været de fornødne oplysninger i sag<strong>en</strong> til at træffe<br />
<strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse. En delvis ændring er eksempelvis, hvor dele <strong>af</strong> d<strong>en</strong> kommunale <strong>af</strong>gørelse er<br />
ændret, m<strong>en</strong>s <strong>en</strong> and<strong>en</strong> del <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> er hjemvist til kommun<strong>en</strong>. Det er fx tilfældet, hvor<br />
borger<strong>en</strong> har ansøgt om flere forhold, <strong>og</strong> de sociale nævn vurderer, at dele <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> skal<br />
ændres, m<strong>en</strong>s andre dele fx ikke er undersøgt i tilstrækkelig grad, eller der hjemvises til <strong>en</strong><br />
nærmere udmåling <strong>af</strong> ydels<strong>en</strong>.<br />
Ud <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede hjemvisnings- <strong>og</strong> ændrings<strong>af</strong>gørelser vedrører hovedpart<strong>en</strong> hjemvisninger.<br />
60 pct. <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne vedrører således <strong>en</strong> hjemvisning, m<strong>en</strong>s 40 pct. vedrører <strong>en</strong><br />
hel eller delvis ændring.
122<br />
Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />
Figur 13.4<br />
Resultat <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede nævns<strong>af</strong>gørelser i proc<strong>en</strong>t (N=1.911)<br />
30%<br />
8%<br />
Ændring - delvis/stadfæstelse Hjemvisning Hjemvisning - delvis ændring Ændring - hel<br />
Anm.: Kodning <strong>af</strong> nævns<strong>af</strong>gørelser på udvalgte bestemmelser, der har medført hjemvisning eller ændring i<br />
2010.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
13.2 Omfanget <strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong> i de sociale nævn<br />
Rambøll har til brug for kodning<strong>en</strong> <strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong>s omfang anv<strong>en</strong>dt <strong>en</strong> "tragtmodel". Omfanget<br />
<strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong> opdeles på tre niveauer:<br />
1. Afgørelser, hvor ankemyndighed<strong>en</strong> udelukk<strong>en</strong>de har prøvet overholdels<strong>en</strong> <strong>af</strong> formelle<br />
sagsbehandlingsregler. Det drejer sig fx om krav om partshøring i sagerne, udlevering <strong>af</strong><br />
klagevejledning, at retsgrundlaget fremgår <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> <strong>og</strong> lign<strong>en</strong>de.<br />
2. Afgørelser, hvor ankemyndighed<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse udelukk<strong>en</strong>de forholder sig til lovgivning<strong>en</strong>s<br />
ordlyd, forarbejder, retspraksis, mv. Der er typisk tale om tilfælde, hvor der al<strong>en</strong>e er<br />
h<strong>en</strong>vist til lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd eller vejledning<strong>en</strong>. 1<br />
3. Afgørelser, hvor ankemyndighed<strong>en</strong> har foretaget <strong>en</strong> konkret vurdering i sag<strong>en</strong>, hvor der<br />
er lagt vægt på konkrete omstændigheder, som ikke al<strong>en</strong>e følger <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd.<br />
Det vil sige, at der i begrundels<strong>en</strong> lægges vægt på specifikke forhold i borger<strong>en</strong>s<br />
sag, fx karakter<strong>en</strong> <strong>af</strong> borger<strong>en</strong>s funktionsnedsættelse, borger<strong>en</strong>s boligforhold, transportmuligheder<br />
<strong>og</strong> lign<strong>en</strong>de.<br />
1 I det følg<strong>en</strong>de refereres til niveau 2 som ”lovfortolkning” eller ”prøvelse baseret på fortolkning <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>s<br />
ordlyd mv.” Der er tale om <strong>en</strong> analytisk kategori, idet der for alle tre niveauer vil være tale om <strong>en</strong> retlig<br />
prøvelse, som beror på lovfortolkning.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />
2%<br />
60%
Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />
4. Det vil eksempelvis ofte være relevant at inddrage konkrete omstændigheder i borger<strong>en</strong>s<br />
sag ved fortolkning <strong>af</strong> vage/elastiske eller udprægede skønsmæssige bestemmelser,<br />
der ikke er præcist beskrevet i lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd. I disse sager vil ankemyndighed<strong>en</strong><br />
konkret forholde sig til d<strong>en</strong> kommunale vurdering eller de retlige elem<strong>en</strong>ter i det<br />
kommunale skøn <strong>og</strong> herunder tage stilling til, om kommun<strong>en</strong> har truffet <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse i<br />
d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>de sag, der er ind<strong>en</strong> for lov<strong>en</strong>s rammer.<br />
De tre niveauer <strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong> er i Rambølls <strong>analyse</strong> kodet additivt på d<strong>en</strong> måde, at der i sager,<br />
der er prøvet i forhold til inddragelse <strong>af</strong> konkrete omstændigheder i <strong>en</strong> sag – niveau tre –<br />
<strong>og</strong>så kan være elem<strong>en</strong>ter <strong>af</strong> prøvelse i forhold til både sagsbehandling <strong>og</strong> lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd<br />
mv. I <strong>af</strong>gørelser, der al<strong>en</strong>e h<strong>en</strong>viser til lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd mv., kan der <strong>og</strong>så indgå <strong>en</strong><br />
prøvelse <strong>af</strong> sagsbehandling<strong>en</strong>. Afgørelserne er således kodet efter d<strong>en</strong> mest indgå<strong>en</strong>de prøvelse<br />
<strong>af</strong> sag<strong>en</strong>.<br />
Kodning<strong>en</strong> viser, at 73 pct. <strong>af</strong> alle de <strong>analyse</strong>rede hjemvisnings- <strong>og</strong> ændrings<strong>af</strong>gørelser har<br />
omfattet <strong>en</strong> vurdering, hvor der er lagt vægt på konkrete omstændigheder, der ikke al<strong>en</strong>e følger<br />
<strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd, jf. figur 13.5.<br />
Figur 13.5<br />
Omfang <strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong> totalt set <strong>og</strong> fordelt på hjemvisninger <strong>og</strong> ændringer i proc<strong>en</strong>t.<br />
Proc<strong>en</strong>t Proc<strong>en</strong>t<br />
10 0<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0<br />
14 %<br />
14 %<br />
73 %<br />
21 %<br />
20 %<br />
59 %<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 123<br />
3 %<br />
5 %<br />
92 %<br />
Total Hjemvisning Ændring<br />
Overhovedelse <strong>af</strong> sagsbehandlingsregler (f .eks. partshøring mv.)<br />
Udelukk<strong>en</strong>de h<strong>en</strong>visninger til lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd, forarbejder, retspraksis, principsager mv.<br />
En vurdering, hvor der er lagt vægt på konkrete omstændigheder, som ikke direkte følger <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd.<br />
Anm.: Kodning <strong>af</strong> alle nævns<strong>af</strong>gørelser fra 2010, der har medført hjemvisning eller ændring.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
Rambølls <strong>analyse</strong> viser derudover, at der er forskel på omfanget <strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong> alt efter, om de<br />
sociale nævn hjemviser sag<strong>en</strong> til fornyet behandling eller træffer <strong>af</strong>gørelse om ændring, <strong>og</strong><br />
alt efter hvilk<strong>en</strong> bestemmelse prøvels<strong>en</strong> vedrører, jf. figur 13.5 <strong>og</strong> figur 13.6.<br />
10 0<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0
124<br />
Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />
Figur 13.5 viser således, at der i 92 pct. <strong>af</strong> ændrings<strong>af</strong>gørelser er lagt vægt på konkrete omstændigheder.<br />
I h<strong>en</strong>holdsvis 20 pct. <strong>og</strong> 21 pct. <strong>af</strong> hjemvisnings<strong>af</strong>gørelserne har nævnet udelukk<strong>en</strong>de<br />
prøvet sag<strong>en</strong> i forhold til lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd mv. eller sagsbehandling. Det vil sige<br />
formelle sagsbehandlingsfejl mv. fylder mere blandt hjemvisningerne, m<strong>en</strong>s ændringerne<br />
som hovedregel beror på <strong>en</strong> individuel <strong>og</strong> konkret vurdering <strong>af</strong> sag<strong>en</strong>s faktiske omstændigheder.<br />
Figur 13.6 viser, at der er forskel på omfanget <strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong> mellem de undersøgte paragr<strong>af</strong>fer.<br />
Ned<strong>en</strong>for findes <strong>en</strong> opsummering <strong>af</strong> de væs<strong>en</strong>tligste forskelle samt k<strong>en</strong>detegn<strong>en</strong>e for de<br />
forskellige kategorier <strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong>s omfang.<br />
Figur 13.6<br />
Omfanget <strong>af</strong> prøvelserne opdelt på de <strong>en</strong>kelte paragr<strong>af</strong>fer i proc<strong>en</strong>t<br />
§ 41 M erudgiftsydelse -børn<br />
§ 52-76 Særlig støtte til børn <strong>og</strong> unge<br />
§ 85 Personlig støtte<br />
§ 97 Ledsagerordninger<br />
§ 100 Merudgifter - voksne 4%<br />
§ 10 7- 111 B o t ilb ud<br />
§ 112 Hjælpemidler<br />
§ 113 Forbrugsgoder<br />
§ 114 Støtte til køb <strong>af</strong> bil<br />
§ 116 Boligindretning<br />
9%<br />
7%<br />
18 %<br />
14 %<br />
11%<br />
5%<br />
19 %<br />
27%<br />
23%<br />
29%<br />
34%<br />
6%<br />
10 %<br />
28%<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />
12 %<br />
11%<br />
4%<br />
28%<br />
17%<br />
86%<br />
85%<br />
80%<br />
72 %<br />
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%<br />
Overhovedelse <strong>af</strong> sagsbehandlingsregler (f.eks. partshøring mv.)<br />
63%<br />
62%<br />
Udelukk<strong>en</strong>de h<strong>en</strong>visninger t il lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd, f orarbejder, ret spraksis, principsager mv.<br />
En vurdering, hvor der er lagt vægt på konkret e omstændigheder, som ikke direkt e f ølger <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd.<br />
Anm.: Kodning <strong>af</strong> alle nævns<strong>af</strong>gørelser fra 2010, der har medført hjemvisning eller ændring.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
Gruppe 1 – Overholdelse <strong>af</strong> sagsbehandlingsregler<br />
Rambøll har kodet de <strong>af</strong>gørelser, der al<strong>en</strong>e vedrører formelle sagsbehandlingsfejl. Disse vedrører<br />
for eksempel hjemvisninger, hvor kommun<strong>en</strong> har manglet <strong>en</strong> begrundelse for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong><br />
eller ikke har h<strong>en</strong>vist til, hvilke retsregler kommun<strong>en</strong> har truffet <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> efter.<br />
Figur 13.6 viser, at det kun er <strong>en</strong> mindre del <strong>af</strong> de undersøgte <strong>af</strong>gørelser, der al<strong>en</strong>e bliver<br />
prøvet i forhold til overholdels<strong>en</strong> <strong>af</strong> formelle sagsbehandlingsregler – <strong>og</strong> det vil sige, hvor<br />
nævnet ikke har h<strong>af</strong>t grundlag for eller behov for at gå nærmere ind i sag<strong>en</strong>s konkrete omstændigheder<br />
for at kunne <strong>af</strong>gøre sag<strong>en</strong>.<br />
De områder, hvor flest sager al<strong>en</strong>e vedrører overholdelse <strong>af</strong> sagsbehandling, er ledsagerordninger<br />
(§ 97), boligindretning (§ 116) <strong>og</strong> særlig støtte til børn <strong>og</strong> unge (§ 52 mv.). For så vidt<br />
65%<br />
65%<br />
53%<br />
55%
Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />
angår ledsagerordninger <strong>og</strong> boligindretning bemærkes det, at der kun er et begrænset antal<br />
<strong>af</strong>gørelser. På området vedrør<strong>en</strong>de særlig støtte til børn <strong>og</strong> unge (§§ 52-57, 68-71, 76) viser<br />
Rambølls <strong>analyse</strong>, at mange <strong>af</strong> sagsbehandlingsfejl<strong>en</strong>e vedrører de særlige bestemmelser,<br />
der gælder for undersøgelser (§§ 50, 51) <strong>og</strong> handleplaner (§ 140).<br />
Overholdelse <strong>af</strong> sagsbehandlingsregler fylder relativt mindst i <strong>af</strong>gørelserne om merudgifter for<br />
voksne, hvor kun 4 pct. <strong>af</strong> de undersøgte sager al<strong>en</strong>e <strong>af</strong>gøres med udgangspunkt i overholdelse<br />
<strong>af</strong> sagsbehandlingsregler.<br />
Ned<strong>en</strong>for er givet eksempler på <strong>af</strong>gørelser, der al<strong>en</strong>e h<strong>en</strong>viser til sagsbehandlingsfejl.<br />
Boks 13.1<br />
Eksempler på <strong>af</strong>gørelser i gruppe 1 vedrør<strong>en</strong>de overholdelse <strong>af</strong> sagsbehandlingsregler mv.<br />
En borger har ansøgt om <strong>af</strong>lastning til sin datter efter servicelov<strong>en</strong>s § 52 om foranstaltninger til udsatte børn<br />
<strong>og</strong> unge, m<strong>en</strong> har fået <strong>af</strong>slag fra kommun<strong>en</strong>. Hun klager herover til nævnet. Nævnet hjemviser sag<strong>en</strong> med<br />
d<strong>en</strong> begrundelse, at ”der ikke er lavet <strong>en</strong> undersøgelse i h<strong>en</strong>hold til Servicelov<strong>en</strong>s § 50, da det ikke ud fra<br />
sag<strong>en</strong>s oplysninger kan udelukkes, at din datter er omfattet <strong>af</strong> personkreds<strong>en</strong> for Servicelov<strong>en</strong>s § 52.<br />
Kommun<strong>en</strong> skal i dette tilfælde – på baggrund <strong>af</strong> <strong>en</strong> § 50-undersøgelse – træffe <strong>af</strong>gørelse om hvorvidt din<br />
datter er omfattet <strong>af</strong> personkreds<strong>en</strong> for § 52 – <strong>og</strong> om det er nødv<strong>en</strong>digt med foranstaltninger efter bestem-<br />
mels<strong>en</strong>.”<br />
En kvinde har klaget over, at kommun<strong>en</strong> har truffet beslutning om ophævels<strong>en</strong> <strong>af</strong> samvær for <strong>en</strong> dr<strong>en</strong>g, der<br />
er anbragt ud<strong>en</strong> samtykke, indtil der kan <strong>af</strong>holdes et møde i børn- <strong>og</strong> ungeudvalget, hvor sag<strong>en</strong> om overvå-<br />
get samvær kan behandles. Nævnet ophæver kommun<strong>en</strong>s beslutning med d<strong>en</strong> begrundelse at <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong><br />
lider <strong>af</strong> <strong>en</strong> retlig mangel, nemlig <strong>en</strong> hjemmelsmangel. Kommun<strong>en</strong> har nemlig ikke kompet<strong>en</strong>ce til at ændre<br />
samtykke i anbringelser ud<strong>en</strong> samtykke, da dette hører under børn- <strong>og</strong> ungeudvalgets kompet<strong>en</strong>ce.<br />
Anm.: Rambølls uddrag <strong>af</strong> nævns<strong>af</strong>gørelser fra 2010.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
Gruppe 2 – Udelukk<strong>en</strong>de h<strong>en</strong>visninger til lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd mv.<br />
Afgørelser, hvor der al<strong>en</strong>e h<strong>en</strong>vises til lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd mv., handler typisk om, hvorvidt<br />
kommun<strong>en</strong> har anv<strong>en</strong>dt bek<strong>en</strong>dtgørelser mv. korrekt. Det kan for eksempel handle om, at <strong>en</strong><br />
kommune ikke har brugt betalingsbek<strong>en</strong>dtgørels<strong>en</strong> for forældrebetaling for anbringelser korrekt,<br />
eller om <strong>en</strong> kommune har anv<strong>en</strong>dt funktionsevnemetod<strong>en</strong> fyldestgør<strong>en</strong>de, jf. bek<strong>en</strong>dtgørelse<br />
nr. 765 <strong>af</strong> 24. juni 2010 om metode for god sagsbehandling ved vurdering <strong>af</strong> nedsat<br />
funktionsevne som grundlag for tildeling <strong>af</strong> handicapkomp<strong>en</strong>ser<strong>en</strong>de ydelser.<br />
Figur 13.6 viser, at det særligt er <strong>af</strong>gørelser vedrør<strong>en</strong>de botilbud (§ 107-110) <strong>og</strong> hjælpemidler<br />
(§ 112), hvor nævn<strong>en</strong>es prøvelse i videst udstrækning al<strong>en</strong>e baseres på h<strong>en</strong>visninger til lovgivning<strong>en</strong>s<br />
ordlyd, forarbejder mv.<br />
Rambølls <strong>analyse</strong> viser, at d<strong>en</strong> høje andel <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser på hjælpemiddelområdet, der al<strong>en</strong>e<br />
<strong>af</strong>gøres med h<strong>en</strong>visning til lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd mv., blandt andet hænger samm<strong>en</strong> med de<br />
meget udførlige bilag til bek<strong>en</strong>dtgørels<strong>en</strong>. Disse anv<strong>en</strong>des fx i <strong>en</strong> række tilfælde direkte i begrundels<strong>en</strong><br />
<strong>af</strong> hjemvisninger <strong>og</strong> ændringer på området. Analys<strong>en</strong> peger på, at dette kan<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 125
126<br />
Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />
hænge samm<strong>en</strong> med hjælpemiddelparagr<strong>af</strong>f<strong>en</strong>s <strong>og</strong> d<strong>en</strong> tilhør<strong>en</strong>de bek<strong>en</strong>dtgørelses kompleksitet.<br />
Formulering<strong>en</strong> i hjælpemiddelparagr<strong>af</strong>f<strong>en</strong> lægger således på d<strong>en</strong> <strong>en</strong>e side op til <strong>en</strong><br />
meget individuelt tilpasset ydelsesudmåling, samtidig med at paragr<strong>af</strong>ferne – <strong>og</strong> de tilhør<strong>en</strong>de<br />
bilag – indeholder detaljerede anvisninger <strong>af</strong>, hvilke lidelser der er omfattet, <strong>og</strong> hvilke hjælpemidler<br />
der kan bevilliges, ud<strong>en</strong> at de kan siges at være udtømm<strong>en</strong>de.<br />
I forhold til botilbudsområdet peger analys<strong>en</strong> på, at d<strong>en</strong> relativt høje andel <strong>af</strong> hjemvisninger<br />
med udgangspunkt i h<strong>en</strong>visning til lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd mv. ofte vedrører, om <strong>en</strong> kommune<br />
har anv<strong>en</strong>dt betalingsbek<strong>en</strong>dtgørels<strong>en</strong> korrekt, jf. bek<strong>en</strong>dtgørelse nr. 1387 <strong>af</strong> 12. december<br />
2006, <strong>og</strong> på d<strong>en</strong> baggrund har udmålt eg<strong>en</strong>betaling<strong>en</strong> korrekt.<br />
I boks 13.2 er der givet n<strong>og</strong>le konkrete eksempler på <strong>af</strong>gørelser, der udelukk<strong>en</strong>de er <strong>af</strong>gjort<br />
med <strong>af</strong>sæt i lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd, forarbejder, retspraksis, mv.<br />
Boks 13.2<br />
Eksempler på <strong>af</strong>gørelser i gruppe 2 vedrør<strong>en</strong>de h<strong>en</strong>visninger til lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd mv.<br />
En kommune har i <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse givet <strong>en</strong> borger <strong>af</strong>slag på <strong>en</strong> lavere eg<strong>en</strong>betaling for ophold i et botilbud.<br />
Nævnet hjemviser sag<strong>en</strong> til kommun<strong>en</strong>s fornyede behandling <strong>og</strong> <strong>af</strong>gørelse efter betalingsbek<strong>en</strong>dtgørels<strong>en</strong>.<br />
Nævnet påtaler, at kommun<strong>en</strong> i <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> ikke har h<strong>en</strong>vist til de korrekte retsregler (herunder betalings-<br />
bek<strong>en</strong>dtgørels<strong>en</strong>), som <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> er truffet efter <strong>og</strong> indføjet <strong>en</strong> kort redegørelse for de oplysninger om sa-<br />
g<strong>en</strong>s faktiske omstændigheder, som har væs<strong>en</strong>tlig betydning for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>. Nævnet har lagt vægt på, at<br />
reglerne i bek<strong>en</strong>dtgørels<strong>en</strong> detaljeret fastsætter reglerne for udmåling <strong>af</strong> eg<strong>en</strong>betaling, <strong>og</strong> at <strong>en</strong> række <strong>af</strong> de<br />
relevante h<strong>en</strong>syn ikke er inddraget ved kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse.<br />
En kommune havde truffet <strong>af</strong>gørelse om at flytte <strong>en</strong> borger til et skærmet botilbud for s<strong>en</strong>hjerneskadede ef-<br />
ter servicelov<strong>en</strong>s § 108. Nævnet hjemviser sag<strong>en</strong> til kommun<strong>en</strong>, idet kommun<strong>en</strong> ikke havde lovhjemmel til<br />
at flytte borger<strong>en</strong> til et botilbud i h<strong>en</strong>hold servicelov<strong>en</strong>s § 108, når der ikke foreligger det fornødne samtykke<br />
hertil. Hverk<strong>en</strong> borger<strong>en</strong> eller d<strong>en</strong>nes værge havde givet samtykke til flytning<strong>en</strong>.<br />
Anm.: Rambølls uddrag <strong>af</strong> nævns<strong>af</strong>gørelser fra 2010.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
Gruppe 3 – Prøvelse med vægt på sag<strong>en</strong>s konkrete omstændigheder<br />
I d<strong>en</strong> tredje kategori har Rambøll kodet <strong>af</strong>gørelser, hvor ankemyndighed<strong>en</strong> har foretaget <strong>en</strong><br />
konkret vurdering i sag<strong>en</strong>, hvor der er lagt vægt på konkrete omstændigheder, der ikke al<strong>en</strong>e<br />
følger <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd mv.<br />
Figur 13.6 viser, at særligt <strong>af</strong>gørelser vedrør<strong>en</strong>de merudgiftsydelser for børn <strong>og</strong> for voksne<br />
(§§ 41, 100) samt støtte til køb <strong>af</strong> bil (§ 114) prøves ved <strong>en</strong> vurdering <strong>af</strong> konkrete omstændigheder.<br />
D<strong>en</strong> høje andel kan hænge samm<strong>en</strong> med, at lovbestemmelserne skitserer meget<br />
individuelle kriterier, der skal inddrages. For eksempel hvorvidt der er tale om ”nødv<strong>en</strong>dige<br />
merudgifter ved d<strong>en</strong> daglige livsførelse til personer mellem det fyldte 18. år <strong>og</strong> folkep<strong>en</strong>sionsalder<strong>en</strong><br />
(…) med varigt nedsat fysisk <strong>og</strong> psykisk funktionsevne”, eller hvorvidt <strong>en</strong> nedsat<br />
funktionsevne "forringer evn<strong>en</strong> til at færdes, i tilfælde hvor person<strong>en</strong> har aktiviteter ud<strong>en</strong> for<br />
hjemmet, som medfører et betydeligt behov for kørsel med bil".<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />
Ud over at omfanget <strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong> varierer bestemmelserne imellem, viser Rambølls kodning,<br />
at der i forhold til kategori tre vedrør<strong>en</strong>de inddragelse <strong>af</strong> konkrete omstændigheder <strong>og</strong>så er et<br />
betydeligt spænd i forhold til int<strong>en</strong>sitet.<br />
Kategori<strong>en</strong> indeholder således i d<strong>en</strong> <strong>en</strong>e <strong>en</strong>de <strong>af</strong>gørelser, hvor nævnet har foretaget <strong>en</strong> meget<br />
dyb prøvelse <strong>af</strong> de konkrete omstændigheder i sag<strong>en</strong> <strong>og</strong> eksempelvis <strong>af</strong>vejet forskellige<br />
ekspertvurderinger op mod hinand<strong>en</strong>. I d<strong>en</strong> and<strong>en</strong> <strong>en</strong>de findes <strong>af</strong>gørelser, hvor nævnet kun<br />
overordnet har vurderet kommun<strong>en</strong>s kriterier for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>, eller hvor sag<strong>en</strong> ikke har været<br />
tilstrækkeligt belyst til, at nævnet kunne vurdere, hvilk<strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse der skulle træffes.<br />
I boks 13.3 er der givet konkrete eksempler fra kategori<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser, hvor der er lagt vægt<br />
på konkrete omstændigheder.<br />
Boks 13.3<br />
Eksempler på <strong>af</strong>gørelser i gruppe 3 vedrør<strong>en</strong>de prøvelse med vægt på konkrete omstændigheder<br />
En sag vedr. støtte efter § 100 hjemvises til kommun<strong>en</strong>, fordi der ikke foreligger konkrete oplysninger om, i<br />
hvilket omfang borger<strong>en</strong> modtager hjælp fra sine børn, herunder om hvilke specifikke funktioner i hjemmet,<br />
borger<strong>en</strong> har behov for hjælp til. Nævnet har ligeledes lagt vægt på, at der ikke foreligger lægelige oplys-<br />
ninger, der beskriver omfanget <strong>af</strong> borger<strong>en</strong>s funktionsnedsættelse. Nævnet vurderer således, at borger<strong>en</strong>s<br />
funktionsevne er mangelfuld beskrevet, <strong>og</strong> at der skal foretages <strong>en</strong> nærmere uddybning, ind<strong>en</strong> der kan træf-<br />
fes <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse. Nævnet pålægger kommun<strong>en</strong> at indh<strong>en</strong>te aktuelle lægelige oplysninger om borger<strong>en</strong>s<br />
funktionsnedsættelse <strong>og</strong> at belyse sag<strong>en</strong> yderligere i forhold til borger<strong>en</strong>s samlede funktionsevne. 1)<br />
En familie havde søgt om tilskud til køb <strong>af</strong> gummilister til husets døre efter § 116. De havde et barn, som<br />
var handicappet, <strong>og</strong> på grund <strong>af</strong> sin funktionsnedsættelse var meget følsom over for træk <strong>og</strong> havde været<br />
indlagt med lungebetændelse <strong>af</strong> flere omgange. Kommun<strong>en</strong> gav <strong>af</strong>slag, fordi d<strong>en</strong> vurderede, at det er nor-<br />
malt, at der er luft under dør<strong>en</strong>e <strong>og</strong> famili<strong>en</strong> derfor selv måtte betale gummilisterne. Derudover anførte kom-<br />
mun<strong>en</strong>, at problemet kunne <strong>af</strong>hjælpes ved, at barnet ikke blev placeret på gulvet. Nævnet ændrede kom-<br />
mun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse med <strong>en</strong> detaljeret vurdering <strong>af</strong> barnets trivsel <strong>og</strong> funktionsniveau samt <strong>en</strong> vurdering <strong>af</strong>, at<br />
gummilisterne <strong>og</strong>så kunne mindske støj, som barnet <strong>og</strong>så blev påvirket negativt <strong>af</strong>. På d<strong>en</strong> baggrund vurde-<br />
rede nævnet, at gummilisterne måtte anses som handicapkomp<strong>en</strong>ser<strong>en</strong>de <strong>og</strong> ville være med til at gøre bo-<br />
lig<strong>en</strong> mere egnet som opholdssted for barnet.<br />
Anm.: Rambølls uddrag <strong>af</strong> nævns<strong>af</strong>gørelser fra 2010. 1) Sag<strong>en</strong> er i Rambølls g<strong>en</strong>nemgang kategoriseret under<br />
gruppe 3 vedr. konkrete omstændigheder, idet <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> vedrører sagsbehandling<strong>en</strong> (mangl<strong>en</strong>de<br />
oplysninger) <strong>og</strong> de konkrete omstændigheder, som disse oplysninger skal vedrøre, jf. d<strong>en</strong> additive<br />
kodning<br />
Kilde: Rambøll.<br />
13.3 G<strong>en</strong>stand for <strong>af</strong>gørelserne<br />
Rambøll har i sin <strong>analyse</strong> kategoriseret <strong>af</strong>gørelserne efter g<strong>en</strong>stand<strong>en</strong> for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> – forstået<br />
som det væs<strong>en</strong>tligste spørgsmål til <strong>af</strong>klaring. Her skelnes mellem følg<strong>en</strong>de kategorier illustreret<br />
i tabel 13.1.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 127
128<br />
Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />
Tabel 13.1<br />
G<strong>en</strong>stand for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong><br />
Kategorier Forklaring<br />
Sagsbehandling<strong>en</strong><br />
Målgrupp<strong>en</strong><br />
Ydelsestyp<strong>en</strong><br />
Udmåling<strong>en</strong><br />
Når prøvels<strong>en</strong> vedrører mangler i sagsbehandling<strong>en</strong>. De typiske sagsbehandlingsfejl,<br />
der er id<strong>en</strong>tificeret i analys<strong>en</strong>, har været mangl<strong>en</strong>de oplysning <strong>af</strong> sag<strong>en</strong>,<br />
eller at der ikke er foretaget <strong>en</strong> konkret, individuel vurdering.<br />
Når prøvels<strong>en</strong> vedrører, om borger<strong>en</strong> er ind<strong>en</strong> for personkreds<strong>en</strong> <strong>og</strong> dermed<br />
berettiget til støtte i h<strong>en</strong>hold til <strong>en</strong> giv<strong>en</strong> bestemmelse.<br />
Når prøvels<strong>en</strong> vedrører, hvilk<strong>en</strong> ydelse borger<strong>en</strong> er berettiget til, herunder om<br />
borger<strong>en</strong> er berettiget til ydelser efter andre bestemmelser. Dette kan eksempelvis<br />
være, om bestemte goder kan betragtes som hjælpemidler i h<strong>en</strong>hold til<br />
§ 112, eller om <strong>en</strong> borger er berettiget til personlig støtte i h<strong>en</strong>hold til § 85, eller<br />
om borger<strong>en</strong> bedre kan støttes via et botilbud.<br />
Når prøvels<strong>en</strong> vedrører udmåling<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>en</strong> ydelse. Dette kan eksempelvis være<br />
omfanget <strong>af</strong> støttetimer i h<strong>en</strong>hold til § 85 eller omfang <strong>af</strong> samvær i h<strong>en</strong>hold<br />
til § 52.<br />
Rambølls kodning <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser fra de sociale nævn viser, at spørgsmålet om målgruppe er<br />
g<strong>en</strong>stand for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> i knap halvdel<strong>en</strong> <strong>af</strong> alle de <strong>analyse</strong>rede sager, jf. figur 13.7.<br />
D<strong>en</strong> primære g<strong>en</strong>stand for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> varierer imidlertid mellem paragr<strong>af</strong>ferne. På merudgiftsområdet<br />
(§§ 41, 100) er g<strong>en</strong>stand<strong>en</strong> for <strong>af</strong>gørelse således primært ydelsestyp<strong>en</strong>, m<strong>en</strong>s<br />
spørgsmålet om, hvorvidt <strong>en</strong> borger er i målgrupp<strong>en</strong> for <strong>en</strong> ydelse, særligt fylder på hjælpemiddelområdet<br />
(§§ 112-116).<br />
Figur 13.7<br />
Fordeling<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser opgjort på <strong>og</strong> g<strong>en</strong>stand for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> <strong>og</strong> paragr<strong>af</strong>områder i proc<strong>en</strong>t<br />
(N=1.908)<br />
Proc<strong>en</strong>t Proc<strong>en</strong>t<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
16 %<br />
48%<br />
28% 30%<br />
23%<br />
15%<br />
53%<br />
17%<br />
26%<br />
39%<br />
5%<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />
41%<br />
Total M erudgif ter Særlig støt te til<br />
børn <strong>og</strong> unge<br />
23%<br />
54%<br />
10 %<br />
Personlig støtte<br />
<strong>og</strong><br />
ledsagerordning<br />
44%<br />
35%<br />
28%<br />
26%<br />
19 %<br />
11%<br />
70%<br />
Botilbud Hjælpemidler<br />
Sagsbehandling<strong>en</strong> Målgruppe Ydelsestype Udmåling <strong>af</strong> ydelse<br />
Anm.: Kodning <strong>af</strong> alle nævns<strong>af</strong>gørelser fra 2010, der har medført hjemvisning eller ændring.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
19 % 17% 20<br />
10<br />
0
Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />
På botilbudsområdet (§§ 107-110) er det mest dominer<strong>en</strong>de tema spørgsmålet om udmåling,<br />
som indgår i 44 pct. <strong>af</strong> sagerne. Det er fx spørgsmål om, hvorvidt <strong>en</strong> borger har ret til at vælge<br />
et andet botilbud ind<strong>en</strong> for reglerne om frit valg efter § 108.<br />
På området for ledsagerordning <strong>og</strong> personlig støtte (§§ 85, 97) indgår spørgsmål om målgrupp<strong>en</strong><br />
i 54 pct. <strong>af</strong> sagerne. Det er fx spørgsmål om, hvorvidt <strong>en</strong> borger med <strong>en</strong> specifik<br />
funktionsnedsættelse er berettiget til ledsagerordning.<br />
På området for særlig støtte til børn <strong>og</strong> unge vedrører 41 pct. <strong>af</strong> sagerne udmåling <strong>af</strong> ydels<strong>en</strong><br />
(fx omfang <strong>af</strong> samvær eller økonomisk støtte til fx efterskole) <strong>og</strong> 39 pct. spørgsmål om målgrupp<strong>en</strong><br />
(fx om borger<strong>en</strong> er i målgrupp<strong>en</strong> for efterværn eller <strong>en</strong> § 50 undersøgelse).<br />
På området for merudgifter handler 53 pct. <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne om ydelsestype, fx om <strong>en</strong> giv<strong>en</strong><br />
udgift følger <strong>af</strong> <strong>en</strong> borgers nedsatte funktionsevne.<br />
13.4 Begrundelser for <strong>af</strong>gørelserne<br />
Ud <strong>af</strong> de undersøgte <strong>af</strong>gørelser fra de sociale nævn i 2010, som indebar <strong>en</strong> ophævelse <strong>af</strong><br />
d<strong>en</strong> kommunale <strong>af</strong>gørelse, medfører 60 pct. <strong>en</strong> hjemvisning til fornyet behandling i kommun<strong>en</strong>.<br />
Af disse hjemvisninger er 61 pct. begrundet med, at der mangler væs<strong>en</strong>tlige oplysninger,<br />
m<strong>en</strong>s 45 pct. er begrundet med, at der mangler <strong>en</strong> konkret, individuel vurdering, jf. figur<br />
13.8.<br />
Samlet set h<strong>en</strong>vises der i knap hver tredje hjemvisnings<strong>af</strong>gørelse til mangl<strong>en</strong>de overholdelse<br />
<strong>af</strong> sagsbehandlingsregler. Derudover peges der i <strong>en</strong> del tilfælde på, at kommun<strong>en</strong> ikke har<br />
g<strong>en</strong>vurderet sag<strong>en</strong>, ind<strong>en</strong> d<strong>en</strong> blev frems<strong>en</strong>dt til nævnet.<br />
Figur 13.8<br />
Begrundelser for hjemvisninger for alle <strong>af</strong>gørelser i de sociale nævn i proc<strong>en</strong>t (N=1.143)<br />
M angler væs<strong>en</strong>tlige oplysninger<br />
Sagsbehandlingsregler<br />
M angler <strong>en</strong> konkret, indiviuel vurdering<br />
M angl<strong>en</strong>de helhedsvurdering<br />
And<strong>en</strong> vurdering <strong>en</strong>d kommun<strong>en</strong><br />
Vurderinger fra eksperter, mv.<br />
Der er indkommet nye oplysninger<br />
Vurderinger fra nævnets lægekonsul<strong>en</strong>t<br />
Vurdering <strong>af</strong> kriterierne for skønnet<br />
Komp<strong>en</strong>s<strong>en</strong>tationsprincippet<br />
Andet<br />
0 %<br />
2 %<br />
1 %<br />
4 %<br />
8 %<br />
8 %<br />
13 %<br />
18 %<br />
32 %<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 129<br />
45 %<br />
61 %<br />
0 10 20 30 40 50 60 70<br />
Proc<strong>en</strong>t<br />
Anm.: Kodning <strong>af</strong> alle nævns<strong>af</strong>gørelser fra 2010, der har medført hjemvisning eller ændring. Kategorierne<br />
summer ikke til 100 pct., da det har været muligt at registrere flere begrundelser.<br />
Kilde: Rambøll.
130<br />
Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />
Ændrings<strong>af</strong>gørelserne er til g<strong>en</strong>gæld primært begrundet med <strong>en</strong> and<strong>en</strong> vurdering <strong>en</strong>d kommun<strong>en</strong>s<br />
på baggrund <strong>af</strong> de samme oplysninger, jf. figur 13.9. Således indgår d<strong>en</strong>ne begrundelse<br />
i 77 pct. <strong>af</strong> de knap 800 ændrings<strong>af</strong>gørelser. I 21 pct. <strong>af</strong> ændrings<strong>af</strong>gørelserne er <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong><br />
begrundet med, at der mangler <strong>en</strong> konkret individuel vurdering.<br />
Figur 13.9<br />
Begrundelser for ændrings<strong>af</strong>gørelser i de sociale nævn i proc<strong>en</strong>t (N=731)<br />
M angler væs<strong>en</strong>tlige oplysninger<br />
15 %<br />
Sagsbehandlingsregler 9 %<br />
M angler <strong>en</strong> konkret, indiviuel vurdering<br />
21 %<br />
M angl<strong>en</strong>de helhedsvurdering 7 %<br />
Der er indkommet nye oplysninger 1 %<br />
And<strong>en</strong> vurdering <strong>en</strong>d kommun<strong>en</strong><br />
77 %<br />
Vurderinger f ra eksperter, mv.<br />
15 %<br />
Vurderinger f ra nævnet s lægekonsul<strong>en</strong>t 1 %<br />
Vurdering <strong>af</strong> kriterierne for skønnet 7 %<br />
Komp<strong>en</strong>s<strong>en</strong>t at ionsprincippet 2 %<br />
Andet 1<br />
15 %<br />
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />
Proc<strong>en</strong>t<br />
Anm.: Kodning <strong>af</strong> alle nævns<strong>af</strong>gørelser fra 2010, der har medført <strong>en</strong> ændring. Kategorierne summer ikke til<br />
100 pct., da det har været muligt at registrere flere begrundelser.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
Der er betydelige forskelle på, hvorvidt der i <strong>af</strong>gørelserne er lagt vægt på vurderinger fra <strong>en</strong><br />
ekstern ekspert. Som det fremgår <strong>af</strong> figur 13.10, fylder ekspertvurdering mest på botilbudsområdet<br />
(§§ 107-110), personlig støtte (§ 85) <strong>og</strong> merudgifter til børn <strong>og</strong> unge (§ 41), m<strong>en</strong>s<br />
der er få ekspertvurdering på området for merudgifter til voksne (§ 100), støtte til køb <strong>af</strong> bil (§<br />
116) <strong>og</strong> ledsagerordning (§ 97).
Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />
Figur 13.10<br />
Andel <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser, der er begrundet med <strong>en</strong> vurdering fra <strong>en</strong> ekstern ekspert (N=1.931)<br />
§ 41 Merudgiftsydelse - børn<br />
§ 52-76 Særlig støtte til børn <strong>og</strong> unge<br />
§ 85 Personlig støtte<br />
§ 97 Ledsagerordninger<br />
§ 100 M erudgifter - voksne<br />
§ 10 7- 111 B o t ilb ud<br />
§ 112 Hjælpemidler<br />
§ 113 Forbrugsgoder<br />
§ 114 Støtte til køb <strong>af</strong> bil<br />
§ 116 Boligindretning<br />
0 %<br />
2 %<br />
2 %<br />
5 %<br />
6 %<br />
11 %<br />
10 %<br />
13 %<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 131<br />
22 %<br />
30 %<br />
0 5 10 15 2 0 2 5 3 0 3 5<br />
Proc<strong>en</strong>t<br />
Anm.: Kodning <strong>af</strong> alle nævns<strong>af</strong>gørelser fra 2010, der har medført hjemvisning eller ændring. Kategorierne<br />
summer tikke til 100 pct., da det har været muligt at registrere flere begrundelser.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
Det fremgår <strong>af</strong> figur 13.11, at i omkring halvdel<strong>en</strong> <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede nævns<strong>af</strong>gørelser, der resulterede<br />
i <strong>en</strong> ophævelse <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse, er sag<strong>en</strong> mødebehandlet (<strong>og</strong> <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong><br />
truffet i <strong>en</strong>ighed). D<strong>en</strong> and<strong>en</strong> halvdel <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne er truffet ved formandsbeslutning. Kodning<strong>en</strong><br />
viser <strong>en</strong>dvidere, at sager, der ikke mødebehandles, oftest hjemvises, m<strong>en</strong>s der er <strong>en</strong><br />
overvægt <strong>af</strong> ændringssager i de sager, der mødebehandles.<br />
Figur 13.11<br />
Nævnet har truffet <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> i <strong>en</strong>ighed i proc<strong>en</strong>t (N=1.937)<br />
48%<br />
4%<br />
Ja Nej<br />
1%<br />
Ikke behandlet i møde eller <strong>af</strong>gørelse truf fet ved formandsbeslutning Fremgår ikke<br />
Anm.: Kodning <strong>af</strong> alle nævns<strong>af</strong>gørelser fra 2010, der har medført hjemvisning eller ændring.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
47%
132<br />
Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />
13.5 Konsekv<strong>en</strong>ser <strong>af</strong> nævns<strong>af</strong>gørelserne<br />
Rambøll har undersøgt, hvilke konksekv<strong>en</strong>ser <strong>af</strong>gørelserne har h<strong>af</strong>t for kommunerne. Ud<br />
over d<strong>en</strong> grundlægg<strong>en</strong>de konsekv<strong>en</strong>s som følge <strong>af</strong>, at sag<strong>en</strong> bliver <strong>en</strong>t<strong>en</strong> stadfæstet, hjemvist,<br />
ændret eller <strong>af</strong>vist, kan der således være andre konsekv<strong>en</strong>ser. Det kan fx omhandle pålæg<br />
om yderligere undersøgelser i forbindelse med <strong>en</strong> hjemvisning, eller at kommun<strong>en</strong> skal<br />
foretage <strong>en</strong> and<strong>en</strong> udmåling i forbindelse med ændringssager.<br />
13.5.1 Konsekv<strong>en</strong>ser <strong>af</strong> hjemvisninger<br />
Figur 13.12 viser konsekv<strong>en</strong>serne <strong>af</strong> hjemvisningerne. Det ses, at 67 pct. <strong>af</strong> hjemvisnings<strong>af</strong>gørelserne<br />
indebærer, at kommun<strong>en</strong> skal foretage <strong>en</strong> konkret, individuel vurdering. I 42 pct.<br />
<strong>af</strong> hjemvisningerne stilles der krav om yderligere undersøgelser i sag<strong>en</strong>, ind<strong>en</strong> kommun<strong>en</strong><br />
kan træffe <strong>af</strong>gørelse. Særligt på området for merudgifter (§ 41, § 100), hjælpemiddelområdet<br />
(§ 112) <strong>og</strong> støtte til køb <strong>af</strong> bil (§ 114) stilles der ofte krav til, at kommun<strong>en</strong> skal foretage yderligere<br />
undersøgelser i form <strong>af</strong> indh<strong>en</strong>telse <strong>af</strong> helbredsoplysninger <strong>og</strong>/eller oplysninger om<br />
borger<strong>en</strong>s funktionsniveau.<br />
Særligt på hjælpemiddelområdet <strong>og</strong> på området for merudgifter viser analys<strong>en</strong>, at hjemvisnings<strong>af</strong>gørelserne<br />
medfører yderligere administration i kommunerne. Det skyldes, at der er<br />
relativt mange <strong>af</strong>gørelser, der stiller krav om yderligere undersøgelser <strong>og</strong> vurderinger, <strong>og</strong> at<br />
<strong>af</strong>gørelserne i <strong>en</strong> række tilfælde <strong>og</strong>så vil gøre sig gæld<strong>en</strong>de for <strong>en</strong> række lign<strong>en</strong>de sager,<br />
hvor kommun<strong>en</strong> skal træffe <strong>af</strong>gørelse (fx merudgifter til personer med diabetes).<br />
Figur 13.12<br />
Konsekv<strong>en</strong>ser <strong>af</strong> ændringer for hjemvisnings<strong>af</strong>gørelser i proc<strong>en</strong>t (N=1.138)<br />
Proc<strong>en</strong>t Proc<strong>en</strong>t<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
22 %<br />
Følge<br />
sagsbehandlingsregler<br />
67 %<br />
Konkret individuel<br />
vurdering<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />
3 %<br />
Tildele borger<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
specif ik t ype ydelse<br />
42 %<br />
Yderligere<br />
undersøgelser i sag<strong>en</strong><br />
Anm.: Kodning <strong>af</strong> alle nævnsopgørelser, der har medført hjemvisning. Kategorierne summer ikke til 100<br />
pct., da det har været muligt at registrere flere konsekv<strong>en</strong>ser.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
Når kommun<strong>en</strong> pålægges at foretage yderligere undersøgelser i forbindelse med <strong>en</strong> hjemvisning,<br />
handler knap 60 pct. <strong>af</strong> sagerne om at foretage <strong>en</strong> g<strong>en</strong>erel oplysning <strong>af</strong> sag<strong>en</strong>, jf. figur<br />
13.13. I 45 pct. <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne er kommunerne blevet pålagt at foretage <strong>en</strong> helbredsun-<br />
9 %<br />
Andet<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0
Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />
dersøgelse <strong>af</strong> borger<strong>en</strong>, m<strong>en</strong>s kommunerne i 2 pct. <strong>af</strong> hjemvisningerne er blevet pålagt at foretage<br />
<strong>en</strong> psykol<strong>og</strong>isk/psykiatrisk udredning.<br />
Figur 13.13<br />
Type <strong>af</strong> undersøgelse som kommunerne pålægges at foretage i proc<strong>en</strong>t (N=1.129)<br />
Proc<strong>en</strong>t Proc<strong>en</strong>t<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
59 %<br />
2 %<br />
G<strong>en</strong>erel oplysning <strong>af</strong> sag<strong>en</strong> Psykol<strong>og</strong>isk/psykiatrisk<br />
undersøgelse<br />
45 %<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 133<br />
17 %<br />
Helbredsundersøgelse Andet<br />
Anm.: Kodning <strong>af</strong> alle nævnsopgørelser fra 2010, der har medført hjemvisning. Kategorierne summer ikke<br />
til 100 pct., da det har været muligt at registrere flere kategorier.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
13.5.2 Konsekv<strong>en</strong>ser <strong>af</strong> ændringer<br />
Det fremgår <strong>af</strong> figur 13.14, at konsekv<strong>en</strong>serne <strong>af</strong> de knap 800 ændringer i 55 pct. <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne<br />
er, at kommun<strong>en</strong> skal tildele <strong>en</strong> eller flere ydelser, som d<strong>en</strong> oprindeligt havde givet <strong>af</strong>slag<br />
på. I 2 pct. <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne skal borger<strong>en</strong> tildeles <strong>en</strong> eller flere andre ydelser, <strong>en</strong>d det<br />
borgerne i udgangspunktet havde ansøgt om <strong>og</strong> i 9 pct. <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne skal kommun<strong>en</strong> foretage<br />
<strong>en</strong> udmåling i opadgå<strong>en</strong>de retning. I 19 pct. <strong>af</strong> ændringerne vurderes borger<strong>en</strong> at tilhøre<br />
målgrupp<strong>en</strong>. M<strong>en</strong>s Kommun<strong>en</strong> i 1 pct. <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne pålægges at fjerne ydels<strong>en</strong> for fremtid<strong>en</strong>.<br />
Analys<strong>en</strong> peger altså på, at langt de fleste ændrings<strong>af</strong>gørelser medfører udgifter for kommun<strong>en</strong><br />
i d<strong>en</strong> konkrete sag. Dette kan have betydning for d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte kommunes praksis i lign<strong>en</strong>de<br />
fremtidige sager, m<strong>en</strong> det er vanskeligt at vurdere, i hvilket omfang <strong>af</strong>gørelserne påvirker<br />
kommunernes praksis g<strong>en</strong>erelt.<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0
134<br />
Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />
Figur 13.14<br />
Konsekv<strong>en</strong>ser <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne for ændrings<strong>af</strong>gørelserne i proc<strong>en</strong>t (N=731)<br />
Proc<strong>en</strong>t Proc<strong>en</strong>t<br />
60 55 %<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
Skal tildele <strong>en</strong><br />
eller flere<br />
ydelser<br />
2 %<br />
Skal tildele <strong>en</strong><br />
eller f lere<br />
andre ydelser<br />
9 %<br />
And<strong>en</strong><br />
udmåling i<br />
opadgå<strong>en</strong>de<br />
retning<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />
1 9 %<br />
Vurderes at<br />
tilhøre<br />
målgrupp<strong>en</strong><br />
1 %<br />
Pålægges at<br />
f jerne ydels<strong>en</strong> i<br />
fremtid<strong>en</strong><br />
1 %<br />
21 %<br />
Andet Ing<strong>en</strong> <strong>af</strong><br />
ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de<br />
Anm.: Kodning <strong>af</strong> alle nævnsopgørelser i 2010, der har medført ændring. Kategorierne summer ikke til 100<br />
pct., da det har været muligt at registrere flere konsekv<strong>en</strong>ser.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
13.6 Mønstre de sociale nævn imellem<br />
Rambølls g<strong>en</strong>nemgang <strong>af</strong> nævns<strong>af</strong>gørelser indikerer forskelle i praksis de fem nævn i mellem,<br />
blandt andet i forhold til andel <strong>af</strong> hjemvisninger <strong>og</strong> ændringer <strong>og</strong> i forhold til prøvels<strong>en</strong>s<br />
omfang. Det bemærkes, at det er vanskeligt at tolke <strong>en</strong>tydigt på de registrerede forskelle.<br />
Disse kan således være udtryk for:<br />
At kommunernes <strong>af</strong>gørelser er forskellige i forskellige landsdele.<br />
At borgerne agerer forskelligt i forskelle dele <strong>af</strong> landet i forhold til at klage.<br />
At nævn<strong>en</strong>e har forskellige fortolkningspraksis.<br />
Det kan ikke på baggrund <strong>af</strong> analys<strong>en</strong> konkluderes, hvilke <strong>af</strong> disse faktorer der kan tillægges<br />
størst vægt.<br />
For samtlige nævn har der været <strong>en</strong> stigning i antallet <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser på de områder, som<br />
Rambøll har <strong>analyse</strong>ret. Figur 13.15 illustrerer imidlertid, at stigning<strong>en</strong> i antallet <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser<br />
fra 2007 til 2009 ikke har været jævnt fordelt over landet. D<strong>en</strong> proc<strong>en</strong>tvise stigning har været<br />
størst i Syddanmark, hvor klagebehandling<strong>en</strong> er steget med 78 pct. <strong>og</strong> mindst i Nordjylland,<br />
hvor klagebehandling<strong>en</strong> er steget med 18 pct.<br />
Det bemærkes i øvrigt, at antallet <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser er n<strong>og</strong><strong>en</strong>lunde konstant fra 2008 til 2009 for<br />
Region Midtjylland. Dette skal ses i samm<strong>en</strong>hæng med, at Det <strong>Social</strong>e Nævn i Region Midtjylland<br />
har stig<strong>en</strong>de sagsbehandlingstid, jf. årsrapport<strong>en</strong> for 2009.<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0
Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />
Figur 13.15<br />
Antallet <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser i de sociale nævn fordelt på nævn 2007-2009<br />
Ant al <strong>af</strong> gørelser Antal <strong>af</strong> gørelser<br />
3.000<br />
2.500<br />
2.000<br />
1.50 0<br />
1.0 0 0<br />
500<br />
0<br />
1.4 79<br />
1<br />
1.9 6 5<br />
2.460<br />
773<br />
923<br />
1.174<br />
986<br />
1.14 8<br />
1.753<br />
1.0 50<br />
1.3 6 0 1.3 9 1<br />
541 616 638<br />
2007 2008 2009 2007 2008 2009 2007 2008 2009 2007 2008 2009 2007 2008 2009<br />
Statsforvaltning<strong>en</strong><br />
Hovedstad<strong>en</strong><br />
Statsforvaltning<strong>en</strong><br />
Sjælland<br />
Kilde: Ankestyrels<strong>en</strong>s eg<strong>en</strong> statistik<br />
Statsforvaltning<strong>en</strong><br />
Syddanmark<br />
St at sf orvaltning<strong>en</strong><br />
Midtjylland<br />
Statsforvalt ning<strong>en</strong><br />
Nordjylland<br />
Figur 13.16 ned<strong>en</strong>for illustrerer <strong>en</strong>dvidere, at prøvels<strong>en</strong>s omfang for det første varierer mellem<br />
nævn<strong>en</strong>e. Det <strong>Social</strong>e Nævn i Nordjylland tegner sig således for d<strong>en</strong> største andel <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser,<br />
hvor der er lagt vægt på konkrete omstændigheder, m<strong>en</strong>s Det <strong>Social</strong>e Nævn i Midtjylland<br />
tegner sig for d<strong>en</strong> største andel <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser, hvor der udelukk<strong>en</strong>de prøves i forhold til<br />
fortolkning <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd, forarbejder, retspraksis mv.<br />
Figur 13.16<br />
Omfang <strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong> fordelt på de frem sociale nævn i proc<strong>en</strong>t (N=1.932)<br />
Nordjylland<br />
M idtjylland<br />
Syddanmark<br />
Sjælland<br />
Hovedstad <strong>en</strong><br />
8 %<br />
10 %<br />
9 %<br />
14 %<br />
12 %<br />
23 %<br />
19 %<br />
17 %<br />
10 %<br />
11 %<br />
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 135<br />
80 %<br />
71 %<br />
74 %<br />
76 %<br />
65 %<br />
Udelukk<strong>en</strong>de h<strong>en</strong>visninger til lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd, forarbejder, retspraksis, principsager mv.<br />
Overhovedelse <strong>af</strong> sagsbehandlingsregler (f.eks. partshøring mv.)<br />
En vurdering, hvor der er lagt vægt på konkrete omst ændigheder, som ikke direkte følger <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd.<br />
Anm.: Kodning <strong>af</strong> alle nævns<strong>af</strong>gørelser fra 2010, der har medført <strong>en</strong> ændring eller hjemvisning. Kategorierne<br />
summer ikke til 100 pct., da samme <strong>af</strong>gørelse kan indeholde flere svar.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
3.000<br />
2.500<br />
2.000<br />
1.50 0<br />
1.0 0 0<br />
500<br />
0
136<br />
Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />
Derudover er der forskelle i antallet <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser pr. indbygger i forskellige kommuner, jf. figur<br />
13.17 der viser antallet <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser pr. 10.000 indbyggere i 2009 fordelt på kommuner.<br />
Forskell<strong>en</strong>e i antallet <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser pr. indbygger kan anv<strong>en</strong>des som <strong>en</strong> proxy indikator for,<br />
hvilke kommuner der i forhold til befolkningsantal har flest klager.<br />
Figur 13.17<br />
Antal <strong>af</strong>gørelser pr. 10.000 indbyggere fordelt på kommuner 2009 (N=7.416)<br />
Anm.: Baseret på alle <strong>af</strong>gørelser (<strong>af</strong>visning, stadfæstelse, ændring <strong>og</strong> hjemvisning) ind<strong>en</strong> for udvalgte dele <strong>af</strong><br />
servicelov<strong>en</strong>s område, jf. kapitel 12.<br />
Kilde: Ankestyrels<strong>en</strong>s eg<strong>en</strong> statistik <strong>og</strong> Danmarks Statistik.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />
I g<strong>en</strong>nemsnit træffer de sociale nævn 13 <strong>af</strong>gørelser pr. 10.000 indbyggere. Ses bort fra<br />
kommuner med færre <strong>en</strong>d 20.000 indbyggere 2 , viser det sig, at andel<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser i de sociale<br />
nævn varierer fra 29-32 klager pr. 10.000 indbyggere i Lolland Kommune, Tårnby<br />
Kommune <strong>og</strong> Egedal Kommune. Omv<strong>en</strong>dt er der bare seks til syv klager pr. 10.000 indbyggere<br />
i Hors<strong>en</strong>s Kommune, Guldborgsund Kommune, Morsø Kommune <strong>og</strong> Rudersdal Kommune.<br />
Figur 13.18 illustrerer d<strong>en</strong> proc<strong>en</strong>tvise andel <strong>af</strong> hjemviste <strong>af</strong>gørelser opdelt på kommunerne i<br />
2009. Dette kan anv<strong>en</strong>des som <strong>en</strong> proxy indikator for forskelle i kommunernes sagsbehandling<br />
<strong>og</strong>/eller forskelle i nævn<strong>en</strong>es praksis.<br />
Kommunerne får i g<strong>en</strong>nemsnit hjemvist 17 pct. <strong>af</strong> de <strong>af</strong>gørelser, som behandles i de sociale<br />
nævn. Ses bort fra kommuner med færre <strong>en</strong>d 20.000 indbyggere varierer andel<strong>en</strong> <strong>af</strong> hjemvisninger<br />
fra 42 pct. til under 10 pct. for andre kommuner.<br />
2 Kommuner med mindre <strong>en</strong>d 20.000 indbyggere er scre<strong>en</strong>et fra, da de <strong>en</strong>t<strong>en</strong> ikke har n<strong>og</strong>le sager eller da meget<br />
få sager giver meget høje proc<strong>en</strong>tvise fordelinger.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 137
138<br />
Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />
Figur 13.18<br />
Andel<strong>en</strong> <strong>af</strong> hjemvisninger fordelt på kommuner 2009<br />
Anm.: Hjemvisninger ind<strong>en</strong> for udvalgte dele <strong>af</strong> servicelov<strong>en</strong>s område, jf. kapitel 12.<br />
Kilde: Ankestyrels<strong>en</strong>s eg<strong>en</strong> statistik <strong>og</strong> Danmarks Statistik.<br />
Figur 13.19 viser d<strong>en</strong> proc<strong>en</strong>tvise andel <strong>af</strong> ændrede <strong>af</strong>gørelser opdelt på kommuner. Dette<br />
kan anv<strong>en</strong>des som <strong>en</strong> proxy indikator for forskelle i kommunernes fortolkning <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong><br />
i konkrete sager <strong>og</strong>/eller forskelle i nævn<strong>en</strong>es praksis.<br />
Kommunerne får i g<strong>en</strong>nemsnit ændret 7 pct. <strong>af</strong> deres <strong>af</strong>gørelser i de sociale nævn. Ses bort<br />
fra kommuner med færre <strong>en</strong>d 20.000 indbyggere, er der <strong>en</strong> betydelig variation i andel<strong>en</strong> <strong>af</strong><br />
ændringer. De største andele findes blandt kommunerne i Region Nordjylland. Eksempelvis<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />
er 27 pct. <strong>af</strong> h<strong>en</strong>holdsvis Morsø <strong>og</strong> Hjørring Kommunes <strong>af</strong>gørelser blevet ændret. Andel<strong>en</strong> <strong>af</strong><br />
ændringer er mindst for Stevns Kommune, Hørsholm Kommune <strong>og</strong> Kerteminde Kommune,<br />
der ikke fik ændret n<strong>og</strong><strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelser i 2009.<br />
Figur 13.19<br />
Andel<strong>en</strong> <strong>af</strong> ændringer fordelt på kommuner 2009<br />
Anm.: Ændrings<strong>af</strong>gørelser ind<strong>en</strong> for udvalgte dele <strong>af</strong> servicelov<strong>en</strong>s område, jf. kapitel 12.<br />
Kilde: Ankestyrels<strong>en</strong>s eg<strong>en</strong> statistik <strong>og</strong> Danmarks Statistik.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 139
140<br />
Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />
13.7 H<strong>en</strong>visninger til princip<strong>af</strong>gørelser mv.<br />
Der er mellem nævn<strong>en</strong>e forskel på, hvor ofte de i deres <strong>af</strong>gørelser h<strong>en</strong>viser til Ankestyrels<strong>en</strong>s<br />
princip<strong>af</strong>gørelser, <strong>af</strong>gørelser fra domstole <strong>og</strong> udtalelser fra ombudsmand<strong>en</strong>, jf. figur 13.20.<br />
Figur 13.20<br />
Hvorvidt der h<strong>en</strong>vises til princip<strong>af</strong>gørelser <strong>og</strong> lign<strong>en</strong>de i <strong>af</strong>gørelserne i proc<strong>en</strong>t (N=1.916)<br />
Nordjylland<br />
M idtjylland<br />
Syddanmark<br />
Sjælland<br />
Hovedstad<strong>en</strong><br />
18 %<br />
16 %<br />
14 %<br />
18 %<br />
38 %<br />
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />
82 %<br />
84 %<br />
86 %<br />
82 %<br />
62 %<br />
Ja Nej<br />
Anm.: Kodning <strong>af</strong> alle nævns<strong>af</strong>gørelser fra 2010, der har medført <strong>en</strong> ændring eller hjemvisning. Kategorierne<br />
summer ikke til 100 pct., da samme <strong>af</strong>gørelse kan indeholde flere svar.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
Midtjylland tegner sig for langt d<strong>en</strong> største andel <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser, hvori de h<strong>en</strong>viser til princip<strong>af</strong>gørelser,<br />
<strong>af</strong>gørelser fra domstole mv., m<strong>en</strong>s Sjælland tegner sig for d<strong>en</strong> mindste andel. En<br />
nærmere undersøgelse <strong>af</strong> data viser, at der i stort set alle tilfælde er tale om h<strong>en</strong>visninger til<br />
princip<strong>af</strong>gørelser. En <strong>en</strong>kelt sag vedrør<strong>en</strong>de hjælpemidler er g<strong>en</strong>optaget i nævnet på baggrund<br />
<strong>af</strong> <strong>en</strong> h<strong>en</strong>v<strong>en</strong>delse fra ombudsmand<strong>en</strong>.<br />
Ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de viser, at Det <strong>Social</strong>e Nævn i Midtjylland oftere <strong>en</strong>d de øvrige nævn lader borgerne<br />
se det retsgrundlag, ud over selve lovgivning<strong>en</strong>, som <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> er truffet på baggrund<br />
<strong>af</strong>. Det kan omv<strong>en</strong>dt ikke herfra konkluderes, at Det <strong>Social</strong>e Nævn i Midtjylland anv<strong>en</strong>der<br />
princip<strong>af</strong>gørelserne mere i deres behandling <strong>af</strong> sagerne, idet de øvrige nævn kan have anv<strong>en</strong>dt<br />
princip<strong>af</strong>gørelserne som grundlag for deres eg<strong>en</strong> sagsbehandling <strong>og</strong> begrundelse ud<strong>en</strong><br />
eksplicit at h<strong>en</strong>vise til d<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse, de s<strong>en</strong>der til borger <strong>og</strong> kommune. Dette blev understøttet<br />
i interview<strong>en</strong>e med nævn<strong>en</strong>e, hvor et nævn forklarede, at det typisk ikke h<strong>en</strong>viser<br />
til princip<strong>af</strong>gørelser i <strong>af</strong>gørelserne, da man oplever, at borgere kan have vanskeligt ved at<br />
forstå h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong> til <strong>en</strong> sag, der omhandler <strong>en</strong> borger i <strong>en</strong> anderledes situation.
Kapitel 14 Ankestyrels<strong>en</strong>s praksis<br />
14. Ankestyrels<strong>en</strong>s praksis<br />
I dette kapitel beskrives Rambølls kortlægning <strong>af</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>s praksis som d<strong>en</strong> øverste<br />
administrative klageinstans på det specialiserede socialområde.<br />
14.1 Overblik over princip<strong>af</strong>gørelserne<br />
Som det fremgår <strong>af</strong> del III om aktører <strong>og</strong> lovgivningsmæssige rammer kan Det <strong>Social</strong>e<br />
Nævns <strong>af</strong>gørelse ikke indbringes for and<strong>en</strong> administrativ myndighed. Ankestyrels<strong>en</strong> kan d<strong>og</strong><br />
på baggrund <strong>af</strong> <strong>en</strong> klage optage <strong>en</strong> sag til behandling, såfremt sag<strong>en</strong> efter Ankestyrels<strong>en</strong>s<br />
vurdering har principiel eller g<strong>en</strong>erel betydning.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser er som udgangspunkt <strong>en</strong> hjemvisning, stadfæstelse eller ændring<br />
<strong>af</strong> nævnets <strong>af</strong>gørelse. I lyset <strong>af</strong> analys<strong>en</strong>s fokus på det kommunale handlerum, har Rambøll<br />
<strong>og</strong>så kodet resultatet <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelserne i forhold til kommun<strong>en</strong>s oprindelige <strong>af</strong>gørelse.<br />
Princip<strong>af</strong>gørelser har præced<strong>en</strong>svirkning, hvilket vil sige, at alle kommuner er forpligtet til at<br />
rette sig efter Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser i lign<strong>en</strong>de sager. Alle typer <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelserne<br />
har som følge her<strong>af</strong> betydning for at fastlægge grænserne for det kommunalpolitiske handlerum.<br />
Konkret kan <strong>af</strong>gørelserne få betydning på følg<strong>en</strong>de måde:<br />
1. Ankestyrels<strong>en</strong> kan ændre <strong>en</strong> kommunes <strong>af</strong>gørelse i <strong>en</strong> specifik sag, hvilket kan have<br />
konsekv<strong>en</strong>ser for d<strong>en</strong> specifikke kommune, m<strong>en</strong> ligeledes for andre kommuner med<br />
samme praksis.<br />
2. Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse kan indebære, at der skal ske <strong>en</strong> fornyet behandling i kommun<strong>en</strong><br />
(svar<strong>en</strong>de til <strong>en</strong> hjemvisning til kommun<strong>en</strong>), hvilket kan have <strong>en</strong> række forskellige<br />
konsekv<strong>en</strong>ser, fx i forhold til:<br />
Krav om nye undersøgelser.<br />
Krav om yderligere udredning.<br />
Klare h<strong>en</strong>visninger til hvilk<strong>en</strong> beslutning kommun<strong>en</strong> skal træffe efterfølg<strong>en</strong>de.<br />
3. Ankestyrels<strong>en</strong>s stadfæstelser kan ligeledes have konsekv<strong>en</strong>ser for kommunerne. En<br />
stadfæstelse <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse kan eksempelvis vise, at kommun<strong>en</strong> i samm<strong>en</strong>lignelige<br />
situationer kan træffe lign<strong>en</strong>de <strong>af</strong>gørelser.<br />
Som følge <strong>af</strong> analys<strong>en</strong>s fokus på <strong>ankesystemet</strong>s betydning for det kommunale handlerum har<br />
analys<strong>en</strong> <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelser omfattet alle kategorier <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelser (hjemvisninger,<br />
ændringer, stadfæstelser). Rambøll har således kategoriseret alle princip<strong>af</strong>gørelser på de<br />
udvalgte paragr<strong>af</strong>fer fra 2009 <strong>og</strong> 2010. Disse udgør 115 princip<strong>af</strong>gørelser. På <strong>en</strong>kelte bestemmelser<br />
har det været nødv<strong>en</strong>digt at medtage ældre princip<strong>af</strong>gørelser for at få et tilstrækkeligt<br />
antal sager at basere analys<strong>en</strong> på. Rambøll har på d<strong>en</strong> baggrund g<strong>en</strong>nemgået i alt 160<br />
princip<strong>af</strong>gørelser.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 141
142<br />
Kapitel 14 Ankestyrels<strong>en</strong>s praksis<br />
Rambølls kodning <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelserne i forhold til de oprindelige kommunale <strong>af</strong>gørelser viser,<br />
at princip<strong>af</strong>gørelserne på de udvalgte paragr<strong>af</strong>fer fordeler sig n<strong>og</strong><strong>en</strong>lunde jævnt mellem<br />
stadfæstelse <strong>og</strong> ændring <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse. Ud <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede princip<strong>af</strong>gørelser<br />
indebærer 44 pct. <strong>en</strong> stadfæstelse <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse, m<strong>en</strong>s 43 pct. fører til <strong>en</strong> ændring<br />
eller delvis ændring, m<strong>en</strong>s 13 pct. <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelserne indebærer <strong>en</strong> hjemvisning 3 til<br />
kommun<strong>en</strong>.<br />
Figur 14.1<br />
Resultat <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne fra Ankestyrels<strong>en</strong> i proc<strong>en</strong>t (N=159)<br />
I forhold t il kommun<strong>en</strong><br />
13 % 43 % 44 %<br />
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%<br />
Hjemvisning Ændring Stadfæstelse<br />
Anm.: Kodning <strong>af</strong> udvalgte princip<strong>af</strong>gørelser på de udvalgte paragr<strong>af</strong>fer.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
Der er stor forskel på, hvor mange sager Ankestyrels<strong>en</strong> optager på de <strong>en</strong>kelte paragr<strong>af</strong>fer.<br />
Ud <strong>af</strong> de i alt 115 princip<strong>af</strong>gørelser fra 2009 <strong>og</strong> 2010 vedrører 45 pct. hjælpemidler bredt forstået<br />
(det vil sige servicelov<strong>en</strong>s §§ 112 – 116 vedrør<strong>en</strong>de hjælpemidler, forbrugsgoder, støtte<br />
til køb <strong>af</strong> bil samt boligindretning). Derudover vedrører 38 pct. <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede <strong>af</strong>gørelser<br />
merudgiftsydelserne på h<strong>en</strong>holdsvis børne- <strong>og</strong> voks<strong>en</strong>området (§§ 41 <strong>og</strong> 100).<br />
3 Kategori<strong>en</strong> <strong>af</strong> hjemvisninger til kommun<strong>en</strong> dækker dels over sager, hvor Ankestyrels<strong>en</strong> har stadfæstet eller<br />
hjemvist <strong>en</strong> hjemvisnings<strong>af</strong>gørelse fra det sociale nævn, dels over sager, hvor Ankestyrels<strong>en</strong> ændrer nævnets <strong>af</strong>gørelse,<br />
m<strong>en</strong> fx hjemviser udmåling<strong>en</strong> til kommun<strong>en</strong>.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 14 Ankestyrels<strong>en</strong>s praksis<br />
Figur 14.2<br />
Ankestyrels<strong>en</strong>s princip<strong>af</strong>gørelser fordelt på paragr<strong>af</strong>fer 2009-2010 i proc<strong>en</strong>t (N=115)<br />
3%<br />
27%<br />
6%<br />
9%<br />
1%<br />
§ 41 Merudgiftsydelse - børn § 52-57, 68-71, 76 Særlig støt te til børn <strong>og</strong> unge<br />
§ 85 Personlig støtte § 97 Ledsagerordninger<br />
9%<br />
29%<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 143<br />
13 %<br />
2%<br />
1%<br />
§ 100 Merudgifter - voksne § 107-111 Botilbud<br />
§ 112 Hjælpemidler § 113 Forbrugsgoder<br />
§ 114 Støtte til køb <strong>af</strong> bil § 116 Boligindretning<br />
Anm.: Kodning <strong>af</strong> alle princip<strong>af</strong>gørelser på de udvalgte paragr<strong>af</strong>fer i 2009-2010.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
14.2 Omfanget <strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong> i Ankestyrels<strong>en</strong><br />
Rambøll har undersøgt prøvels<strong>en</strong>s omfang ved at se på tre niveauer for prøvels<strong>en</strong>, jf. <strong>af</strong>snit<br />
13.2 om omfanget <strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong> i de sociale nævn:<br />
1. Afgørelser, hvor ankemyndighed<strong>en</strong> udelukk<strong>en</strong>de har prøvet overholdels<strong>en</strong> <strong>af</strong> formelle<br />
sagsbehandlingsregler. Det drejer sig fx om krav om partshøring i sagerne, udlevering <strong>af</strong><br />
klagevejledning, at retsgrundlaget fremgår <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> <strong>og</strong> lign<strong>en</strong>de.<br />
2. Afgørelser, hvor ankemyndighed<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse udelukk<strong>en</strong>de forholder sig til lovgivning<strong>en</strong>s<br />
ordlyd, forarbejder, retspraksis, mv. Der er typisk tale om tilfælde, hvor der al<strong>en</strong>e er<br />
h<strong>en</strong>vist til lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd eller vejledning<strong>en</strong>. 4<br />
3. Afgørelser, hvor ankemyndighed<strong>en</strong> har foretaget <strong>en</strong> konkret vurdering i sag<strong>en</strong>, hvor der<br />
er lagt vægt på konkrete omstændigheder, som ikke al<strong>en</strong>e følger <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd.<br />
Det vil sige, at der i begrundels<strong>en</strong> lægges vægt på specifikke forhold i borger<strong>en</strong>s<br />
sag, fx karakter<strong>en</strong> <strong>af</strong> borger<strong>en</strong>s funktionsnedsættelse, borger<strong>en</strong>s boligforhold, transportmuligheder<br />
<strong>og</strong> lign<strong>en</strong>de.<br />
4 I det følg<strong>en</strong>de refereres til niveau 2 som ”lovfortolkning” eller ”prøvelse baseret på fortolkning <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>s<br />
ordlyd mv.” Der er tale om <strong>en</strong> analytisk kategori, idet der for alle tre niveauer vil være tale om <strong>en</strong> retlig prøvelse,<br />
som beror på lovfortolkning.
144<br />
Kapitel 14 Ankestyrels<strong>en</strong>s praksis<br />
Det vil eksempelvis ofte være relevant at inddrage konkrete omstændigheder i borger<strong>en</strong>s<br />
sag ved fortolkning <strong>af</strong> vage/elastiske eller udprægede skønsmæssige bestemmelser,<br />
der ikke er præcist beskrevet i lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd. I disse sager vil ankemyndighed<strong>en</strong><br />
konkret forholde sig til d<strong>en</strong> kommunale vurdering eller de retlige elem<strong>en</strong>ter i det<br />
kommunale skøn <strong>og</strong> herunder tage stilling til, om kommun<strong>en</strong> har truffet <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse i<br />
d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>de sag, der er ind<strong>en</strong> for lov<strong>en</strong>s rammer.<br />
Der er kodet efter det mest omfatt<strong>en</strong>de punkt – det vil sige, at sager, der er prøvet efter niveau<br />
tre, <strong>og</strong>så kan være prøvet i forhold til sagsbehandling <strong>og</strong> fortolkning <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>s<br />
ordlyd mv.<br />
Rambølls kodning <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelserne viser, at der i 70 pct. <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede princip<strong>af</strong>gørelser<br />
er lagt vægt på konkrete omstændigheder i sag<strong>en</strong>, der ikke al<strong>en</strong>e følger <strong>af</strong> fortolkning<br />
<strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd, jf. figur 14.3. 25 pct. <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne vedrører udelukk<strong>en</strong>de <strong>en</strong> fortolkning<br />
<strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd mv., m<strong>en</strong>s 5 pct. udelukk<strong>en</strong>de vedrører overholdelse <strong>af</strong><br />
sagsbehandlingsregler. Figur<strong>en</strong> viser ligeledes, at der ikke er d<strong>en</strong> store forskel i forhold til,<br />
om <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> har ført til <strong>en</strong> ændring eller <strong>en</strong> stadfæstelse <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse.<br />
Kun i <strong>en</strong>kelte tilfælde hjemviser Ankestyrels<strong>en</strong> <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse til behandling i nævnet. I 2010<br />
blev der således hjemvist i alt seks sager på hele det sociale område.<br />
Figur 14.3<br />
Omfanget <strong>af</strong> prøvelser i Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser i proc<strong>en</strong>t (N=160)<br />
Proc<strong>en</strong>t Proc<strong>en</strong>t<br />
10 0<br />
5 %<br />
6 %<br />
4 %<br />
10 0<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0<br />
25 %<br />
70 %<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />
21 %<br />
73 %<br />
30 %<br />
66 %<br />
Tot al Ændring St adf æst else<br />
Overholdelse <strong>af</strong> sagsbehandlingsregler (fx part shøring mv.)<br />
Udelukk<strong>en</strong>de h<strong>en</strong>visninger til lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd, forarbejder, ret spraksis, principsager mv.<br />
En vurdering, hvor der er lagt vægt på konkrete omstændigheder, som ikke direkte følger <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd<br />
Anm.: Kodning <strong>af</strong> udvalgte princip<strong>af</strong>gørelser på de udvalgte paragr<strong>af</strong>fer.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
I kodning<strong>en</strong> <strong>af</strong> omfanget <strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong> er alle de <strong>analyse</strong>rede princip<strong>af</strong>gørelser opdelt i forhold<br />
til, hvilk<strong>en</strong> <strong>af</strong> ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de tre kategorier <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> falder ind<strong>en</strong>for.<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0
Kapitel 14 Ankestyrels<strong>en</strong>s praksis<br />
Ned<strong>en</strong>for gives eksempler på <strong>af</strong>gørelse i de tre analytiske kategorier.<br />
Gruppe 1 – Overholdelse <strong>af</strong> sagsbehandlingsregler<br />
Rambølls <strong>analyse</strong> viser, at princip<strong>af</strong>gørelserne om overholdelse <strong>af</strong> sagsbehandlingsregler<br />
hovedsageligt har handlet om, hvilk<strong>en</strong> betydning det konkret skal have for borger<strong>en</strong>, at kommun<strong>en</strong><br />
ikke har overholdt sagsbehandlingsreglerne i de tilfælde, hvor sagsbehandlingsfejl<strong>en</strong><br />
ikke har kunnet rettes i <strong>en</strong> ny <strong>af</strong>gørelse.<br />
Et eksempel på princip<strong>af</strong>gørelser, som i Rambølls <strong>analyse</strong> falder i d<strong>en</strong>ne kategori, er sager,<br />
hvor kommun<strong>en</strong> g<strong>en</strong>nem <strong>en</strong> ansøgning fra borger<strong>en</strong> om <strong>en</strong> giv<strong>en</strong> ydelse, burde være blevet<br />
opmærksom på, at borger<strong>en</strong> havde ret til <strong>en</strong> eller flere andre ydelser, <strong>og</strong> hvor kommun<strong>en</strong> derfor<br />
burde have vejledt borger<strong>en</strong> om mulighed<strong>en</strong> for at søge disse yderligere ydelser efter d<strong>en</strong><br />
almindelige forvaltningsretlige vejledningspligt. Spørgsmålet for Ankestyrels<strong>en</strong> har i disse tilfælde<br />
været, om man skulle have taget stilling til tildeling <strong>af</strong> ydelser på det (tidligere) tidspunkt,<br />
hvor kommun<strong>en</strong> burde have opfyldt sin vejledningspligt.<br />
Boks 14.1<br />
Sagsbehandling – Ankestyrels<strong>en</strong>s prøvelse <strong>af</strong> rækkevidd<strong>en</strong> <strong>af</strong> vejledningspligt<strong>en</strong> – princip<strong>af</strong>gørelse<br />
65-10<br />
Fader<strong>en</strong> til <strong>en</strong> førtidsp<strong>en</strong>sionist med infantil autisme <strong>og</strong> ud<strong>en</strong> spr<strong>og</strong> søgte på sønn<strong>en</strong>s vegne om dækning <strong>af</strong><br />
merudgifter i 2007. Oplysninger om konkrete udgifter fremført på et handlemøde med repræs<strong>en</strong>tanter fra<br />
d<strong>en</strong> kommunale forvaltning i 2005 burde imidlertid have givet kommun<strong>en</strong> anledning til at vejlede om mulig-<br />
hederne for ev<strong>en</strong>tuelt at få støtte efter reglerne i servicelov<strong>en</strong> om merudgifter. Ansøger skulle stilles, som<br />
havde han ansøgt på dette tidspunkt.<br />
Gruppe 2 – Udelukk<strong>en</strong>de h<strong>en</strong>visninger til fortolkning <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd mv.<br />
Princip<strong>af</strong>gørelserne om prøvelse <strong>af</strong> lov<strong>en</strong>s ordlyd dækker sager, hvor Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse<br />
al<strong>en</strong>e er baseret på ordlyd<strong>en</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> eller de relevante lovregler samt øvrige almindelige<br />
juridiske fortolkningsbidrag til regl<strong>en</strong> (forarbejder, vejledning, retspraksis mv.). Sagsgrupp<strong>en</strong><br />
omfatter grundlægg<strong>en</strong>de hjemmelsspørgsmål, som <strong>af</strong>gøres efter <strong>en</strong> almindelig abstrakt fortolkning<br />
<strong>af</strong> d<strong>en</strong> for sag<strong>en</strong> relevante retsregel.<br />
Rambølls <strong>analyse</strong> viser, at <strong>af</strong>gørelserne spænder fra sager, hvor der sker <strong>en</strong> helt "r<strong>en</strong>" fortolkning,<br />
<strong>og</strong> der således slet ikke nævnes omstændigheder fra d<strong>en</strong> konkrete sag i Ankestyrels<strong>en</strong>s<br />
begrundelse til sager, hvor Ankestyrels<strong>en</strong> foretager <strong>en</strong> konstatering <strong>af</strong>, at sag<strong>en</strong>s faktum<br />
svarer til ordlyd<strong>en</strong> i konkrete retsregler. Hovedpart<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne ind<strong>en</strong> for fortolkning<br />
falder i d<strong>en</strong> sidste gruppe, hvor Ankestyrels<strong>en</strong> konstaterer, at faktum i sag<strong>en</strong> svarer til ordlyd<strong>en</strong><br />
i <strong>en</strong> retsregel. Der er kun ganske få <strong>af</strong>gørelser, der al<strong>en</strong>e baserer sig på "r<strong>en</strong>" fortolkning.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 145
146<br />
Kapitel 14 Ankestyrels<strong>en</strong>s praksis<br />
Boks 14.2<br />
Fortolkning – Ankestyrels<strong>en</strong> bruger ikke faktum i d<strong>en</strong> konkrete sag – Princip<strong>af</strong>gørelse 80-10<br />
En borger havde søgt om støtte til almindelige batterier til et blodsukkermåleapperat. Ankestyrels<strong>en</strong> konsta-<br />
terede i sag<strong>en</strong> efter <strong>en</strong> fortolkning <strong>af</strong> servicelov<strong>en</strong>s § 100, at det ikke var h<strong>en</strong>sigt<strong>en</strong>, at bestemmels<strong>en</strong> skulle<br />
dække udgifter, som hjælpemiddelbek<strong>en</strong>dtgørels<strong>en</strong> havde taget stilling til ikke skulle dækkes.<br />
Boks 14.3<br />
Fortolkning – Ankestyrels<strong>en</strong> foretager <strong>en</strong> konstatering <strong>af</strong>, at sag<strong>en</strong>s faktum svarer til ordlyd<strong>en</strong> i kon-<br />
kret retsregel – Princip<strong>af</strong>gørelse 104-10<br />
En borger havde søgt om dækning til betaling <strong>af</strong> et nyt høreapparat, som borger<strong>en</strong> havde købt, før der fore-<br />
lå bevilling hertil. Ankestyrels<strong>en</strong> fandt, at kommun<strong>en</strong> ikke skulle betale høreapparatet <strong>og</strong> konstaterede i<br />
d<strong>en</strong>ne forbindelse, at "det fremgår <strong>af</strong> hjælpemiddelbek<strong>en</strong>dtgørels<strong>en</strong>s § 2, at der normalt ikke kan ydes støt-<br />
te til hjælpemidler, som ansøger selv har ansk<strong>af</strong>fet, ind<strong>en</strong> bevilling er givet", <strong>og</strong> at Ankestyrels<strong>en</strong> ikke finder<br />
grundlag for at tilsidesætte udgangspunktet i hjælpemiddelbek<strong>en</strong>dtgørels<strong>en</strong>, da ansk<strong>af</strong>fels<strong>en</strong> <strong>af</strong> hjælpemid-<br />
let ikke havde uopsættelig karakter.<br />
Gruppe 3 – Prøvelse <strong>af</strong> sag<strong>en</strong>s konkrete omstændigheder<br />
Princip<strong>af</strong>gørelserne med vægt på konkrete omstændigheder dækker et forholdsvis bredt<br />
spektrum <strong>af</strong> sager.<br />
I det <strong>en</strong>e yderpunkt er sager, hvor Ankestyrels<strong>en</strong> har lagt vægt på konkrete omstændigheder,<br />
<strong>og</strong> hvor der har været flere holdepunkter i lovtekst <strong>og</strong> hidtidig ankepraksis. I det andet yderpunkt<br />
er sager, hvor Ankestyrels<strong>en</strong> i højere grad har udfyldt lov<strong>en</strong> med færre faste holdepunkter<br />
i selve lov<strong>en</strong>s ordlyd.<br />
Imellem de to ydergrupper <strong>af</strong> sager kan der siges at være <strong>en</strong> mellemgruppe, hvor de omstændigheder,<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> prøver i d<strong>en</strong> konkrete sag ikke finder faste holdepunkter i selve<br />
retsregl<strong>en</strong>s ordlyd, m<strong>en</strong> hvor elem<strong>en</strong>terne i prøvels<strong>en</strong> udspringer <strong>af</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>s faste<br />
praksis. Et eksempel herpå er de sager, hvor borger<strong>en</strong> er kommet til at ødelægge det udleverede<br />
hjælpemiddel.<br />
Rambøll har id<strong>en</strong>tificeret n<strong>og</strong>le eksempler på, hvordan konkrete omstændigheder i forskelligt<br />
omfang inddrages i <strong>af</strong>gørelserne, jf. boks 14.4 til 14.6.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 14 Ankestyrels<strong>en</strong>s praksis<br />
Boks 14.4<br />
Eksempel: Vægt på konkrete omstændigheder – tæt på ordlyd<strong>en</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> relevante regel – Princip<strong>af</strong>-<br />
gørelse C-4-08<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> behandlede spørgsmålet om, hvorvidt <strong>en</strong> familie var berettiget til dækning <strong>af</strong> udgifter til repa-<br />
ration <strong>og</strong> g<strong>en</strong>ansk<strong>af</strong>felse <strong>af</strong> ødelagt indbo.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> fandt ikke, at udgifterne til reparation <strong>og</strong> g<strong>en</strong>ansk<strong>af</strong>felse <strong>af</strong> ødelagt indbo skulle indgå i be-<br />
regning<strong>en</strong> <strong>af</strong> famili<strong>en</strong>s merudgifter, da udgifterne ikke skønnedes at være <strong>en</strong> konsekv<strong>en</strong>s <strong>af</strong> pig<strong>en</strong>s nedsat-<br />
te funktionsevne. Ankestyrels<strong>en</strong> lagde vægt på, at reparationer <strong>og</strong> g<strong>en</strong>ansk<strong>af</strong>felse <strong>af</strong> diverse indbo ikke<br />
kunne betragtes som merudgifter ved forsørgels<strong>en</strong> <strong>af</strong> pig<strong>en</strong>. Ankestyrels<strong>en</strong> fandt, at de udgifter, famili<strong>en</strong><br />
havde h<strong>af</strong>t til reparation <strong>og</strong> g<strong>en</strong>ansk<strong>af</strong>felse <strong>af</strong> ødelagt indbo, måtte betragtes som udgifter, som børnefami-<br />
lier normalt selv ville <strong>af</strong>holde.<br />
Boks 14.5<br />
Eksempel: Vægt på konkrete omstændigheder – fast kriterium i praksis – Princip<strong>af</strong>gørelse 72-09<br />
En mand, der havde undladt at påfylde olie på sin tre-hjulede knallert havde ret til at få knallert<strong>en</strong> udskiftet,<br />
da d<strong>en</strong> oprindelige brændte samm<strong>en</strong>. Der blev lagt vægt på, at indikationslamp<strong>en</strong> var gået i stykker, <strong>og</strong> at<br />
ansøger i øvrigt ikke "har udvist grov forsømmelighed ved ikke at påfylde olie på sin knallert, når lamp<strong>en</strong>,<br />
som skulle indikere, at knallert<strong>en</strong> manglede olie, var ude <strong>af</strong> funktion." Ankestyrels<strong>en</strong> har herunder lagt vægt<br />
på, at det ikke er <strong>en</strong> grov forsømmelse, at mand<strong>en</strong> ikke selv var opmærksom på, at det var tid til at påfylde<br />
olie på knallert<strong>en</strong>, ligesom det ikke findes at være <strong>en</strong> grov forsømmelse, at han ikke opdagede ved tænding<br />
<strong>af</strong> knallert<strong>en</strong>, at advarselslamp<strong>en</strong> ikke længere lyste.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 147
148<br />
Kapitel 14 Ankestyrels<strong>en</strong>s praksis<br />
Boks 14.6<br />
Eksempel: Prøvelse med inddragelse <strong>af</strong> mange konkrete omstændigheder – Princip<strong>af</strong>gørelse 89-09<br />
En ung mand havde fået nedsat sin indlærings- <strong>og</strong> hukommelsesfunktion som følge <strong>af</strong> et tr<strong>af</strong>ikuheld. Ankestyrels<strong>en</strong><br />
fandt, at d<strong>en</strong> unge mand var berettiget til <strong>en</strong> GPS som hjælpemiddel <strong>og</strong> lagde vægt på følg<strong>en</strong>de<br />
begrundelse, som her er indsat i sin helhed for at vise, hvor mange konkrete omstændigheder Ankestyrels<strong>en</strong><br />
inddrager i sin samlede vurdering <strong>af</strong> sag<strong>en</strong>.<br />
"Ankestyrels<strong>en</strong> fandt, at d<strong>en</strong> yngre mand var berettiget til <strong>en</strong> GPS som et hjælpemiddel. Begrundels<strong>en</strong> for<br />
<strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> var, at <strong>en</strong> GPS i væs<strong>en</strong>tlig grad ville <strong>af</strong>hjælpe de varige følger <strong>af</strong> funktionsnedsættels<strong>en</strong> hos<br />
mand<strong>en</strong>, der havde betydelige ori<strong>en</strong>teringsproblemer.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> lagde ved <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> vægt på, at mand<strong>en</strong> havde pådraget sig <strong>en</strong> hjerneskade med svære<br />
k<strong>og</strong>nitive følgevirkninger efter et tr<strong>af</strong>ikuheld, som havde medført betydelig reduktion <strong>af</strong> indlærings- <strong>og</strong> hukommelsesfunktionerne<br />
<strong>og</strong> nedsættelse <strong>af</strong> konc<strong>en</strong>tration <strong>og</strong> arbejdshukommelse. Han havde desud<strong>en</strong> kr<strong>af</strong>tige<br />
træthedssymptomer efter få timers aktivitet.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> lagde vægt på, at mand<strong>en</strong> havde svært ved at huske <strong>og</strong> ofte gik forkert, når han skulle fra et<br />
sted til et andet. Han havde svært ved at fastholde <strong>og</strong> huske <strong>en</strong> indlært rute, <strong>og</strong> han måtte derfor spørge<br />
folk på gad<strong>en</strong> om vej <strong>og</strong> bruge meget <strong>en</strong>ergi på at finde frem til sit bestemmelsessted. Det betød, at han<br />
blev stresset <strong>og</strong> udmattet før han nåede frem til sit bestemmelsessted. Det var oplyst, at GPS’<strong>en</strong> havde været<br />
<strong>en</strong> forudsætning for, at han kunne skifte arbejds- <strong>og</strong> praktiksted, hvor transport<strong>en</strong> var længere <strong>en</strong>d før.<br />
Mand<strong>en</strong> arbejdede 3 dage om ug<strong>en</strong> i skånejob. Han var beskæftiget med <strong>en</strong>kle, <strong>af</strong>grænsede arbejdsopgaver,<br />
som han brugte <strong>en</strong> del <strong>en</strong>ergi på at indlære <strong>og</strong> fastholde.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> lagde <strong>en</strong>dvidere vægt på, at mand<strong>en</strong>s reducerede ori<strong>en</strong>teringsevne nedsatte hans aktivitetsniveau<br />
<strong>og</strong> begrænsede ham, da d<strong>en</strong> medførte, at han <strong>af</strong>holdt sig fra at deltage i sociale samm<strong>en</strong>hænge. En<br />
GPS ville gøre ham i stand til at klare sig mere selvstændigt <strong>og</strong> ville udvide hans aktivitetsmuligheder betydeligt<br />
i dagligdag<strong>en</strong>. Det var oplyst, at han efter at have fået <strong>en</strong> GPS kunne færdes frit ud<strong>en</strong> på forhånd at<br />
skulle guides <strong>af</strong> familie <strong>og</strong> v<strong>en</strong>ner, <strong>og</strong> ud<strong>en</strong> at skulle bruge ekstra meget tid <strong>og</strong> ressourcer på at indlære ruter.<br />
En GPS ville i væs<strong>en</strong>tlig grad komp<strong>en</strong>sere for hans nedsatte funktionsevne <strong>og</strong> ville medvirke til, at han kunne<br />
klare sig ud<strong>en</strong> hjælp <strong>og</strong> få et aktivitetsniveau, der svarede til, hvad andre personer med samme alder <strong>og</strong><br />
i samme livssituation havde. GPS’<strong>en</strong> ville samtidig være væs<strong>en</strong>tligt medvirk<strong>en</strong>de til, at han kunne komme til<br />
<strong>og</strong> fra arbejde <strong>og</strong> kunne fastholde beskæftigelse.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> fandt, at <strong>en</strong> GPS som udgangspunkt måtte anses for et forbrugsgode <strong>og</strong> ikke et hjælpemiddel.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> lagde vægt på, at <strong>en</strong> GPS blev fremstillet <strong>og</strong> forhandlet bredt med h<strong>en</strong>blik på sædvanligt<br />
forbrug i d<strong>en</strong> almindelige befolkning. Ankestyrels<strong>en</strong> t<strong>og</strong>, ved vurdering<strong>en</strong> <strong>af</strong> om <strong>en</strong> GPS udelukk<strong>en</strong>de ville<br />
fungere som et hjælpemiddel for mand<strong>en</strong>, udgangspunkt i komp<strong>en</strong>sationsprincippet, hvorefter personer<br />
med nedsat funktionsevne i videst muligt omfang skulle komp<strong>en</strong>seres for følgerne <strong>af</strong> deres nedsatte funktionsevne.<br />
Afgør<strong>en</strong>de for, om et forbrugsgode udelukk<strong>en</strong>de fungerede som et hjælpemiddel, var på d<strong>en</strong><br />
baggrund, om der <strong>og</strong>så for d<strong>en</strong> handicappede var <strong>en</strong> forbrugsgodeværdi knyttet til forbrugsgodet, således<br />
at d<strong>en</strong> handicappede ville blive overkomp<strong>en</strong>seret ved <strong>en</strong> bevilling som hjælpemiddel, eller om forbrugsgodet<br />
al<strong>en</strong>e komp<strong>en</strong>serede for d<strong>en</strong> nedsatte funktionsevne.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> vurderede, at <strong>en</strong> GPS udelukk<strong>en</strong>de ville fungere som et hjælpemiddel for mand<strong>en</strong>.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> lagde vægt på, at han som følge <strong>af</strong> sine svære k<strong>og</strong>nitive vanskeligheder havde betydelige<br />
problemer med at ori<strong>en</strong>tere sig, <strong>og</strong>så på ruter som han i forvej<strong>en</strong> havde indlært. Det medførte <strong>en</strong> usikkerhed<br />
i færdsl<strong>en</strong>, som stressede ham i særlig grad på grund <strong>af</strong> hans markante træthedssymptomer ved psykomotorisk<br />
belastning. Han ville have gavn <strong>af</strong> GPS’<strong>en</strong> i sin daglige tilværelse, <strong>og</strong> han ville som følge <strong>af</strong> sine<br />
symptomer meget sjæld<strong>en</strong>t tage uk<strong>en</strong>dte steder h<strong>en</strong>, hvilket især var d<strong>en</strong> forbrugsgodeværdi, der lå i <strong>en</strong><br />
GPS. Mand<strong>en</strong> måtte <strong>en</strong>dvidere ofte g<strong>en</strong>indlære transportveje <strong>og</strong> ruter, når han havde været på ferie.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> vurderede på baggrund <strong>af</strong> mand<strong>en</strong>s særlige situation <strong>og</strong> individuelle forhold, som gjorde, at<br />
han meget sjæld<strong>en</strong>t bevægede sig ud til uk<strong>en</strong>dte steder, at <strong>en</strong> GPS ikke ville indeholde <strong>en</strong> forbrugsgodeværdi<br />
for ham."<br />
[Rambøll Managem<strong>en</strong>ts understregninger]<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 14 Ankestyrels<strong>en</strong>s praksis<br />
14.3 G<strong>en</strong>stand for <strong>af</strong>gørelserne<br />
Figur 14.4 <strong>og</strong> figur 14.5 viser fordeling<strong>en</strong> <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede princip<strong>af</strong>gørelser i forhold til,<br />
hvad der var g<strong>en</strong>stand for disse – både for sagerne samlet set <strong>og</strong> for de <strong>en</strong>kelte paragr<strong>af</strong>områder.<br />
Figur 14.4 viser, at over halvdel<strong>en</strong> <strong>af</strong> sagerne omhandler, hvilk<strong>en</strong> type <strong>af</strong> ydelse borger<strong>en</strong><br />
skal tildeles.<br />
Figur 14.4<br />
Fordeling<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser opgjort på g<strong>en</strong>stand for <strong>af</strong>gørelse i proc<strong>en</strong>t (N=160)<br />
Proc<strong>en</strong>t Proc<strong>en</strong>t<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
16 %<br />
24 %<br />
Sagsbehandling<strong>en</strong> M ålgruppe Ydelsest ype Udmåling <strong>af</strong> ydelse Andet<br />
61 %<br />
Anm.: Kodning <strong>af</strong> udvalgte princip<strong>af</strong>gørelser på de udvalgte paragr<strong>af</strong>fer. Tall<strong>en</strong>e summer ikke nødv<strong>en</strong>digvis<br />
til 100 pct., da det har været muligt at registrere flere kategorier.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
Figur 14.5 viser dertil, at d<strong>en</strong> primære g<strong>en</strong>stand for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> varierer mellem bestemmelserne.<br />
Spørgsmål om ydelsestype indgår i således i 81 pct. <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelserne om hjælpemidler<br />
(§ 112-116). Det er fx spørgsmål om, hvorvidt <strong>en</strong> borger er berettiget til et givet<br />
hjælpemiddel eller ej.<br />
På botilbudsområdet (§§ 107-110) er det mest dominer<strong>en</strong>de tema spørgsmålet om udmåling,<br />
som indgår i 60 pct. <strong>af</strong> sagerne. Disse <strong>af</strong>gørelser vedrører fx, hvorvidt <strong>en</strong> borger har ret til at<br />
vælge et andet botilbud ind<strong>en</strong> for reglerne om frit valg efter § 108.<br />
På området for ledsagerordning <strong>og</strong> personlig støtte (§§ 85, 97) indgår spørgsmål om målgrupp<strong>en</strong><br />
i 50 pct. <strong>af</strong> sagerne. Disse <strong>af</strong>gørelser vedrører fx, hvorvidt <strong>en</strong> borger med <strong>en</strong> specifik<br />
funktionsnedsættelse er berettiget til ledsagerordning.<br />
På området for udsatte børn <strong>og</strong> unge (§ 52-76) indgår spørgsmål om sagsbehandling<strong>en</strong> i 57<br />
pct. <strong>af</strong> sagerne. Disse <strong>af</strong>gørelser vedrører fx spørgsmål om, hvilk<strong>en</strong> betydning mangl<strong>en</strong>de<br />
udarbejdelse <strong>af</strong> <strong>en</strong> § 50-undersøgelse skal tillægges i <strong>en</strong> specifik sag.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 149<br />
19 %<br />
3 %<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0
150<br />
Kapitel 14 Ankestyrels<strong>en</strong>s praksis<br />
På området for merudgifter (§ 41, 100) indgår spørgsmålet om ydelsestyper i 49 pct. <strong>af</strong> sagerne.<br />
Det vedrører fx spørgsmål om, hvorvidt <strong>en</strong> giv<strong>en</strong> udgift følger <strong>af</strong> <strong>en</strong> borgers nedsatte<br />
funktionsevne.<br />
Figur 14.5<br />
Fordeling<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser opgjort på g<strong>en</strong>stand for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> <strong>og</strong> paragr<strong>af</strong>områder i proc<strong>en</strong>t (N =<br />
160).<br />
Proc<strong>en</strong>t Proc<strong>en</strong>t<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
11%<br />
32%<br />
49%<br />
21%<br />
57%<br />
21%<br />
36%<br />
0%<br />
Merudgifter Særlig støtte til børn<br />
<strong>og</strong> unge<br />
6%<br />
15%<br />
12 %<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />
50%<br />
39%<br />
17%<br />
Personlig støtte <strong>og</strong><br />
ledsagerordning<br />
0%<br />
20%<br />
40%<br />
60%<br />
81%<br />
19 %<br />
Botilbud Hjælpemidler<br />
Sagsbehandling<strong>en</strong> Målgruppe Ydelsestype Udmåling <strong>af</strong> ydelse<br />
Anm.: Kodning <strong>af</strong> udvalgte princip<strong>af</strong>gørelser på de udvalgte paragr<strong>af</strong>fer. Tall<strong>en</strong>e summer ikke nødv<strong>en</strong>digvis<br />
til 100 pct., da der har kunnet angives flere svar.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
14.4 Begrundelser for <strong>af</strong>gørelserne<br />
Rambølls <strong>analyse</strong> har ligeledes kortlagt de begrundelser, der er anv<strong>en</strong>dt i Ankestyrels<strong>en</strong>s<br />
princip<strong>af</strong>gørelser i forhold til kommun<strong>en</strong>s oprindelige <strong>af</strong>gørelse i sag<strong>en</strong>. Figur 14.6 viser, hvilke<br />
begrundelser Ankestyrels<strong>en</strong> har anv<strong>en</strong>dt i forhold til kommun<strong>en</strong>s oprindelige <strong>af</strong>gørelse.<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0
Kapitel 14 Ankestyrels<strong>en</strong>s praksis<br />
Figur 14.6<br />
Begrundelser for <strong>af</strong>gørelser i Ankestyrels<strong>en</strong> i proc<strong>en</strong>t (N=159)<br />
M angler væs<strong>en</strong>tlige oplysninger<br />
Sagsbehandlingsregler<br />
M angler <strong>en</strong> konkret, individuel<br />
M angl<strong>en</strong>de helhedsvurdering<br />
Nye væs<strong>en</strong>tlige oplysninger<br />
And<strong>en</strong> vurdering <strong>en</strong>d kommun<strong>en</strong><br />
Vurderinger fra eksperter<br />
Vurderinger fra lægekonsul<strong>en</strong>t<br />
Vurdering <strong>af</strong> kriterierne for<br />
Komp<strong>en</strong>sationsprincippet<br />
Samfundsudvikling<strong>en</strong><br />
Andet<br />
3 %<br />
2 %<br />
8 %<br />
5 %<br />
4 %<br />
5 %<br />
12 %<br />
8 %<br />
10 %<br />
21 %<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 151<br />
40 %<br />
61 %<br />
0 10 20 30 40 50 60 70<br />
Proc<strong>en</strong>t<br />
Anm.: Kodning <strong>af</strong> udvalgte princip<strong>af</strong>gørelser på de udvalgte paragr<strong>af</strong>fer. Tall<strong>en</strong>e summer ikke nødv<strong>en</strong>digvis<br />
til 100 pct., da der har kunnet angives flere svar.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
Figur<strong>en</strong> viser, at i 40 pct. <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne har Ankestyrels<strong>en</strong> h<strong>af</strong>t <strong>en</strong> and<strong>en</strong> vægtning <strong>af</strong> de<br />
konkrete forhold i sag<strong>en</strong> <strong>en</strong>d kommun<strong>en</strong>, baseret på de samme oplysninger. I 21 pct. <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne<br />
har Ankestyrels<strong>en</strong> eksplicit begrundet <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> med komp<strong>en</strong>sationsprincippet,<br />
m<strong>en</strong>s Ankestyrels<strong>en</strong> i 12 pct. <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne har lagt vægt på ekspertbidrag, der har fremgået<br />
<strong>af</strong> sagsfremstilling<strong>en</strong>, <strong>og</strong> i 8 pct. <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne har Ankestyrels<strong>en</strong> lagt vægt på eg<strong>en</strong> lægekonsul<strong>en</strong>t<br />
i <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>.<br />
Kategori<strong>en</strong> "andet" på 61 pct. dækker over de <strong>af</strong>gørelser, hvor Ankestyrels<strong>en</strong> har stadfæstet<br />
kommun<strong>en</strong>s oprindelige <strong>af</strong>gørelse i sag<strong>en</strong> (dette er tilfældet for 44 pct. <strong>af</strong> alle de g<strong>en</strong>nemgåede<br />
princip<strong>af</strong>gørelser). Kategori<strong>en</strong> dækker desud<strong>en</strong> de tilfælde, hvor der er <strong>en</strong> særlig oplysning<br />
som er tillagt vægt, m<strong>en</strong> som ikke kan g<strong>en</strong>findes i de øvrige kategorier.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> har indh<strong>en</strong>tet ekspertudtalelser i 22 pct. <strong>af</strong> samtlige de <strong>analyse</strong>rede <strong>af</strong>gørelser,<br />
jf. figur 14.7. I mere <strong>en</strong>d halvdel<strong>en</strong> <strong>af</strong> de tilfælde, hvor der er indh<strong>en</strong>tet <strong>en</strong> ekspertudtalelse, er<br />
der tale om lægefaglige erklæringer (grupp<strong>en</strong> dækker <strong>og</strong>så de tilfælde, hvor Ankestyrels<strong>en</strong>s<br />
eg<strong>en</strong> lægekonsul<strong>en</strong>t har vejledt om de lægefaglige spørgsmål).
152<br />
Kapitel 14 Ankestyrels<strong>en</strong>s praksis<br />
Figur 14.7<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> har indh<strong>en</strong>tet ekspertudsagn i forbindelse med behandling<strong>en</strong> <strong>af</strong> sag<strong>en</strong> i proc<strong>en</strong>t<br />
(N=160)<br />
78%<br />
Ja Nej<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />
22%<br />
Anm.: Kodning <strong>af</strong> udvalgte princip<strong>af</strong>gørelser på de udvalgte paragr<strong>af</strong>fer.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
14.5 Konsekv<strong>en</strong>ser <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne<br />
Rambøll har i sin <strong>analyse</strong> kortlagt konsekv<strong>en</strong>serne <strong>af</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>s princip<strong>af</strong>gørelser, <strong>og</strong><br />
hvordan <strong>ankesystemet</strong> g<strong>en</strong>nem sin praksis definerer grænserne for kommunernes muligheder<br />
for at fastsætte et lokalt servic<strong>en</strong>iveau eller <strong>af</strong>grænser kommunernes fortolkningsrum, når<br />
ankemyndighederne g<strong>en</strong>nem deres <strong>af</strong>gørelser udfylder lov<strong>en</strong>s bestemmelser om fx målgrupp<strong>en</strong><br />
for <strong>en</strong> giv<strong>en</strong> ydelse.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser adskiller sig fra nævn<strong>en</strong>es, idet de har præced<strong>en</strong>svirkning. Det vil<br />
sige, at alle kommuner er forpligtet til at rette sig efter d<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser i lign<strong>en</strong>de sager. Princip<strong>af</strong>gørelser<br />
kan således få betydning for andre kommuner, der tidligere har anv<strong>en</strong>dt <strong>en</strong> and<strong>en</strong><br />
praksis <strong>en</strong>d d<strong>en</strong>, der fremgår <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>.<br />
Selvom <strong>ankesystemet</strong>s <strong>af</strong>gørelser almindeligvis vil have de største konsekv<strong>en</strong>ser i sager,<br />
hvor der ændres eller hjemvises <strong>en</strong> kommunal <strong>af</strong>gørelse, kan <strong>af</strong>gørelser om stadfæstelse<br />
<strong>og</strong>så belyse lovgivning<strong>en</strong>s rammer for fortolkning eller det kommunalpolitiske handlerum <strong>og</strong><br />
fastlæggels<strong>en</strong> <strong>af</strong> et servic<strong>en</strong>iveau på området. Stadfæstelser fra Ankestyrels<strong>en</strong> kan <strong>af</strong>grænse<br />
rammerne for lovfortolkning <strong>og</strong> i visse tilfælde begrænse kommunernes fortolkningsrum<br />
<strong>og</strong>/eller kommunalpolitiske handlerum i forhold til d<strong>en</strong> hidtidige kommunale praksis, lige såvel<br />
som <strong>en</strong> stadfæstelse <strong>af</strong> <strong>en</strong> kommunal <strong>af</strong>gørelse kan være med til at fastlægge, hvor kommun<strong>en</strong><br />
eksempelvis har været berettiget til at <strong>af</strong>vise støtte til <strong>en</strong> borger.
Kapitel 14 Ankestyrels<strong>en</strong>s praksis<br />
Boks 14.7<br />
Eksempel på stadfæstelse i Ankestyrels<strong>en</strong>, der <strong>af</strong>grænser kommunernes fortolkningsrum <strong>og</strong> kom-<br />
munalpolitiske handlerum i forhold til hidtidig praksis<br />
Afgørels<strong>en</strong> vedrører, hvorvidt betingelserne for <strong>en</strong> anbringelse <strong>af</strong> <strong>en</strong> 16-årig pige på efterskole var opfyldt.<br />
Kommun<strong>en</strong> havde givet <strong>af</strong>slag <strong>og</strong> begrundet det med, at pig<strong>en</strong> ikke opfyldte kriterierne for anbringelse, <strong>og</strong><br />
at kommun<strong>en</strong> som udgangspunkt ikke anbragte børn over 15 år. Både Det <strong>Social</strong>e Nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong><br />
stadfæstede <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>, m<strong>en</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> bemærkede, at "Det bemærkes i d<strong>en</strong> forbindelse, at d<strong>en</strong> unges<br />
alder ikke skal tillægges selvstændig betydning, idet kommun<strong>en</strong> er forpligtet til at iværksætte anbringelse for<br />
unge indtil det fyldte 18. år, hvis betingelserne herfor er opfyldt."<br />
Anm.: Resumé <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelse 209-10. Egne understregninger.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
Boks 14.8<br />
Eksempel på <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse i Ankestyrels<strong>en</strong>, der bekræfter kommunernes fortolkningsrum <strong>og</strong> kom-<br />
munalpolitiske handlerum i forhold til hidtidig praksis<br />
En 69-årig mand med kronisk obstruktiv lungesygdom <strong>og</strong> kroniske rygsmerter var ikke berettiget til støtte til<br />
køb <strong>af</strong> bil. Ansøger havde oplyst et kørselsbehov i forbindelse med daglige indkøb, familie- <strong>og</strong> v<strong>en</strong>nebesøg<br />
<strong>og</strong> andre sociale aktiviteter. Ansøger havde ca. 1.000 m til nærmeste indkøbsmulighed <strong>og</strong> 200 m til nærme-<br />
ste off<strong>en</strong>tlige transport. Han kunne gå på trapper <strong>og</strong> skønnedes at kunne bruge off<strong>en</strong>tlige transportmidler –<br />
om <strong>en</strong>d med n<strong>og</strong>et besvær <strong>og</strong> ud<strong>en</strong> at kunne bære på n<strong>og</strong>et i forbindelse hermed. Ansøgers gangdistance<br />
lå mellem 100 – 180 m. Der blev lagt vægt på d<strong>en</strong> oplyste gangdistance, <strong>og</strong> at ansøger kunne gå på trapper<br />
<strong>og</strong> bruge off<strong>en</strong>tlige transportmidler.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> fandt, at ansøgers kørselsbehov mere h<strong>en</strong>sigtsmæssigt kunne tilgodeses ved andre ord-<br />
ninger, herunder ved brug <strong>af</strong> el-scooter ved kørsel i nærområdet, ordninger om individuel handicapkørsel,<br />
samt ved brug <strong>af</strong> off<strong>en</strong>tlige transportmidler.<br />
Anm.: Resumé <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelse 59-10. Egne understregninger.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
Figur 14.8 viser, at godt halvdel<strong>en</strong> <strong>af</strong> samtlige <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede princip<strong>af</strong>gørelser medfører,<br />
at kommun<strong>en</strong> skal tildele <strong>en</strong> ydelse, som de oprindeligt havde givet <strong>af</strong>slag på, <strong>og</strong>/eller at <strong>en</strong><br />
borger er omfattet <strong>af</strong> personkreds<strong>en</strong> for <strong>en</strong> giv<strong>en</strong> paragr<strong>af</strong>.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 153
154<br />
Kapitel 14 Ankestyrels<strong>en</strong>s praksis<br />
Figur 14.8<br />
Konsekv<strong>en</strong>ser <strong>af</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser i proc<strong>en</strong>t (N=152)<br />
Proc<strong>en</strong>t Proc<strong>en</strong>t<br />
70<br />
70<br />
60 58%<br />
60<br />
50<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
30%<br />
20%<br />
11%<br />
24%<br />
16 %<br />
1% 2% 1% 2%<br />
32%<br />
20%<br />
24%<br />
5%<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
0<br />
Tildele And<strong>en</strong> Omf att et <strong>af</strong> And<strong>en</strong> Fjerne ydels<strong>en</strong> Andet Ing<strong>en</strong> <strong>af</strong><br />
borger<strong>en</strong> <strong>en</strong> udmåling - målgrupp<strong>en</strong> udmåling - for fremtid<strong>en</strong><br />
ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de<br />
ydelse opadgå<strong>en</strong>de<br />
nedadgå<strong>en</strong>de<br />
Total Ændring<br />
Anm.: Kodning <strong>af</strong> udvalgte princip<strong>af</strong>gørelser på de udvalgte paragr<strong>af</strong>fer. Tall<strong>en</strong>e summer ikke nødv<strong>en</strong>digvis<br />
til 100 pct., da der har kunnet angives flere svar.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
Når der udelukk<strong>en</strong>de ses på <strong>af</strong>gørelser om ændringer i forhold til kommunernes oprindelige<br />
<strong>af</strong>gørelse (43 pct. <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede princip<strong>af</strong>gørelser), medfører 58 pct. <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelserne,<br />
at kommun<strong>en</strong> skal tildele <strong>en</strong> ydelse, kommun<strong>en</strong> ellers havde givet <strong>af</strong>slag på. I 20 pct. <strong>af</strong><br />
princip<strong>af</strong>gørelserne pålægges kommun<strong>en</strong> at foretage <strong>en</strong> and<strong>en</strong> udmåling i opadgå<strong>en</strong>de retning.<br />
I 24 pct. <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelserne, der indebærer <strong>en</strong> ændring <strong>af</strong> d<strong>en</strong> oprindelige kommunale<br />
<strong>af</strong>gørelser, er konsekv<strong>en</strong>s<strong>en</strong>, at borger<strong>en</strong> skal omfattes <strong>af</strong> målgrupp<strong>en</strong>.<br />
Borgerne stilles dårligere i sager, hvor der <strong>en</strong>t<strong>en</strong> skal foretages <strong>en</strong> and<strong>en</strong> udmåling i nedadgå<strong>en</strong>de<br />
retning (2 pct.) eller, hvor kommun<strong>en</strong> kan fjerne ydels<strong>en</strong> for fremtid<strong>en</strong> (2 pct.). Det<br />
skal ses i lyset <strong>af</strong>, at begrænsning<strong>en</strong> <strong>af</strong> de sociale ankeinstansers prøvelse til retlige spørgsmål,<br />
medfører <strong>en</strong> begrænsning <strong>af</strong> instansernes adgang til at ændre <strong>en</strong> påklaget <strong>af</strong>gørelse til<br />
skade for borger<strong>en</strong>, jf. beskrivels<strong>en</strong> <strong>af</strong> ankeinstansernes reaktionsmuligheder i kapitel 7.5.<br />
Kun 5 pct. <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelserne, der indebærer ændringer <strong>af</strong> d<strong>en</strong> kommunale <strong>af</strong>gørelse, har<br />
ing<strong>en</strong> udgiftsmæssige konsekv<strong>en</strong>ser for kommun<strong>en</strong>.<br />
Analys<strong>en</strong> viser dermed, at langt de fleste princip<strong>af</strong>gørelser, der indebærer <strong>en</strong> ændring <strong>af</strong> d<strong>en</strong><br />
oprindelige kommunale <strong>af</strong>gørelse, <strong>og</strong>så medfører, at kommunerne skal tildele borger<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
ydelse, som d<strong>en</strong> oprindeligt havde givet <strong>af</strong>slag på – eller omfatte borger<strong>en</strong> <strong>og</strong> andre borgere i<br />
lign<strong>en</strong>de situationer i målgrupp<strong>en</strong> for d<strong>en</strong> ansøgte ydelse. Analys<strong>en</strong> indikerer således, at det<br />
for n<strong>og</strong>le bestemmelser eller i forhold til elem<strong>en</strong>ter ind<strong>en</strong> for bestemmelserne kan være vanskeligt<br />
for kommunerne at fastlægge lokale servic<strong>en</strong>iveauer.<br />
I Rambølls kodning dækker kategori<strong>en</strong> "andet" ligesom kategori<strong>en</strong> "ing<strong>en</strong> <strong>af</strong> ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de"<br />
over situationer, der ikke umiddelbart har konsekv<strong>en</strong>ser for kommun<strong>en</strong>. Det kan dreje sig om<br />
tilfælde, hvor kommun<strong>en</strong>s oprindelige <strong>af</strong>gørelse er blevet stadfæstet, m<strong>en</strong> <strong>og</strong>så over situationer,<br />
hvor Ankestyrels<strong>en</strong> har fundet, at Det <strong>Social</strong>e Nævn har beføjelse til at kunne behandle<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 14 Ankestyrels<strong>en</strong>s praksis<br />
<strong>en</strong> giv<strong>en</strong> sag. Endelig dækker kategori<strong>en</strong> over situationer, hvor kommun<strong>en</strong> er blevet pålagt at<br />
træffe <strong>en</strong> ny lovlig <strong>af</strong>gørelse, <strong>og</strong> det derfor ikke er muligt ud fra Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse at<br />
se, hvilke konsekv<strong>en</strong>ser d<strong>en</strong> ny <strong>af</strong>gørelse vil få for kommun<strong>en</strong>.<br />
14.6 Sagernes forløb i principielle sager<br />
Klagesager, der optages til behandling i Ankestyrels<strong>en</strong>, har tidligere været behandlet i både<br />
<strong>en</strong> kommune <strong>og</strong> i et socialt nævn.<br />
Rambølls <strong>analyse</strong> viser, at de sager, der optages til behandling i Ankestyrels<strong>en</strong>, har været<br />
vanskelige at <strong>af</strong>gøre. I omkring halvdel<strong>en</strong> <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede princip<strong>af</strong>gørelser fra Ankestyrels<strong>en</strong><br />
har Ankestyrels<strong>en</strong> således ændret nævnets <strong>af</strong>gørelse, m<strong>en</strong>s Ankestyrels<strong>en</strong> i 8 pct. <strong>af</strong> de<br />
<strong>analyse</strong>rede princip<strong>af</strong>gørelser har hjemvist sag<strong>en</strong>, <strong>og</strong> i 43 pct. <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelserne har Ankestyrels<strong>en</strong><br />
stadfæstet nævnets <strong>af</strong>gørelse, jf. figur 14.9. Dette <strong>af</strong>spejler blandt andet det forhold,<br />
at Ankestyrels<strong>en</strong> fx ved ny lovgivning klarlægger fortolkningstvivl <strong>og</strong> udfylder lov<strong>en</strong>s<br />
rammer g<strong>en</strong>nem behandling <strong>af</strong> <strong>en</strong> klage på området.<br />
Figur 14.9<br />
Resultat <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne fra Ankestyrels<strong>en</strong> i forhold til de sociale nævn i proc<strong>en</strong>t (N=159)<br />
I f orhold t il det sociale nævn<br />
8 % 49 % 43 %<br />
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%<br />
Hjemvisning Ændring Stadfæst else<br />
Anm.: Kodning <strong>af</strong> udvalgte princip<strong>af</strong>gørelser på de udvalgte paragr<strong>af</strong>fer<br />
Kilde: Rambøll.<br />
Figur 14.10 viser, hvilket forløb de <strong>analyse</strong>rede princip<strong>af</strong>gørelser har g<strong>en</strong>nemgået. Det vil sige,<br />
hvilke <strong>af</strong>gørelser, der er truffet forud for, at Ankestyrels<strong>en</strong> har optaget de pågæld<strong>en</strong>de<br />
sager som principielle <strong>og</strong> g<strong>en</strong>erelle.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 155
156<br />
Kapitel 14 Ankestyrels<strong>en</strong>s praksis<br />
Figur 14.10<br />
Oversigt over sagernes forløb i principielle sager<br />
Kommunal<br />
<strong>af</strong>gørelse<br />
Borger klager<br />
Afgørelse i<br />
De <strong>Social</strong>e Nævn<br />
Stadfæstelse<br />
Hjemvisning<br />
Ændring<br />
Anm.: Kodning <strong>af</strong> udvalgte principsager på de udvalgte paragr<strong>af</strong>fer.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
82<br />
8<br />
64<br />
Borger klager<br />
Kommune eller<br />
borger klager<br />
Kommune klager<br />
Afgørelse i Ankestyrels<strong>en</strong><br />
(ift. Det <strong>Social</strong>e Nævn)<br />
Stadfæstelse<br />
Hjemvisning<br />
Ændring<br />
Stadfæstelse<br />
Hjemvisning<br />
Ændring<br />
Stadfæstelse<br />
Ændring<br />
Hjemvisning<br />
Figur<strong>en</strong> viser, at de fleste <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede princip<strong>af</strong>gørelser <strong>en</strong>t<strong>en</strong> er ændret eller stadfæstet<br />
i de sociale nævn, ind<strong>en</strong> de tages op <strong>af</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>. Kun 8 <strong>af</strong>gørelser ud <strong>af</strong> 154 princip<strong>af</strong>gørelser<br />
har været hjemvist i de sociale nævn.<br />
I 82 <strong>af</strong> 154 <strong>analyse</strong>rede princip<strong>af</strong>gørelser (svar<strong>en</strong>de til 53 pct.) har de sociale nævn stadfæstet<br />
kommunes <strong>af</strong>gørelse. Det illustrerer, at over halvdel<strong>en</strong> <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelser er antaget<br />
baseret på <strong>en</strong> klage fra borger<strong>en</strong> over <strong>en</strong> stadfæstelse <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s beslutning i Det <strong>Social</strong>e<br />
Nævn. I 39 <strong>af</strong> 154 princip<strong>af</strong>gørelser (svar<strong>en</strong>de til 25 pct.) har både nævnet <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong><br />
stadfæstet kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse, m<strong>en</strong>s Ankestyrels<strong>en</strong> i 38 sager (svar<strong>en</strong>de til 25 pct.)<br />
har ændret nævnets beslutning om at stadfæste kommun<strong>en</strong>s beslutning.<br />
I 64 <strong>af</strong> 154 <strong>analyse</strong>rede princip<strong>af</strong>gørelser har de sociale nævn forud for antagels<strong>en</strong> <strong>af</strong> sag<strong>en</strong><br />
ændret kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse. Det vil sige, at 42 pct. <strong>af</strong> principsagerne er antaget, hvor<br />
nævnet forudgå<strong>en</strong>de har ændret kommun<strong>en</strong>s oprindelige beslutning. I 27 <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede<br />
154 principielle sager har Ankestyrels<strong>en</strong> stadfæstet nævnets ændring, hvilket betyder at<br />
kommun<strong>en</strong>s oprindelige <strong>af</strong>gørelse er ændret. I 35 <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede 154 princip<strong>af</strong>gørelser<br />
har Ankestyrels<strong>en</strong> ændret nævnets ændring <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse. Det kan betyde, at<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />
39<br />
5<br />
38<br />
1<br />
5<br />
2<br />
27<br />
35<br />
2
Kapitel Fejl!<br />
Ing<strong>en</strong> tekst<br />
med d<strong>en</strong><br />
anførte<br />
typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i<br />
dokum<strong>en</strong>tet.<br />
Fejl! Ing<strong>en</strong> tekst med d<strong>en</strong> anførte typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i dokum<strong>en</strong>tet.<br />
1
Kapitel 15 Eg<strong>en</strong>driftsager<br />
15. Eg<strong>en</strong>driftsager<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> kan <strong>af</strong> eg<strong>en</strong> drift træffe <strong>af</strong>gørelse <strong>og</strong> pålægge kommunalbestyrels<strong>en</strong> at træffe<br />
<strong>og</strong> g<strong>en</strong>nemføre <strong>af</strong>gørelser vedrør<strong>en</strong>de særlig støtte til udsatte børn <strong>og</strong> unge efter § 65 i servicelov<strong>en</strong>.<br />
Det drejer sig blandt andet om <strong>af</strong>gørelser efter servicelov<strong>en</strong>, hvorefter:<br />
der skal iværksættes <strong>en</strong> undersøgelse, jf. § 50<br />
der skal finde samtale sted med barnet/d<strong>en</strong> unge, jf. § 48<br />
der skal udarbejdes <strong>en</strong> handleplan, jf. § 140<br />
der skal ske revision <strong>af</strong> <strong>en</strong> handleplan, jf. §§ 68 eller 70<br />
der skal træffes <strong>en</strong> ny <strong>af</strong>gørelse om hjemgivelse, jf. § 68, stk. 2 <strong>og</strong> 3<br />
der skal træffes <strong>en</strong> ny <strong>af</strong>gørelse om valg eller ændring <strong>af</strong> anbringelsessted <strong>og</strong> samvær<br />
med personer fra barnets/d<strong>en</strong> unges netværk, jf. § 69, stk. 1 <strong>og</strong> 2<br />
der skal tales med barnet eller d<strong>en</strong> unge under besøg på anbringelsesstedet, jf. § 148<br />
Derudover kan Ankestyrels<strong>en</strong> <strong>og</strong>så træffe <strong>af</strong>gørelse efter de bestemmelser, som omhandler<br />
foranstaltninger, ud<strong>en</strong> der foreligger samtykke (de tvangsmæssige foranstaltninger), <strong>og</strong> pålægge<br />
kommunalbestyrels<strong>en</strong> at g<strong>en</strong>nemføre dem.<br />
Det drejer sig om <strong>af</strong>gørelser, hvor det ellers ville være børn- <strong>og</strong> unge-udvalget, der som 1. instans<br />
ville træffe <strong>af</strong>gørelse, om:<br />
at g<strong>en</strong>nemføre undersøgelse ud<strong>en</strong> samtykke under barnets/d<strong>en</strong> unges ophold på <strong>en</strong> institution<br />
mv., jf. § 51<br />
anbringelse ud<strong>en</strong> samtykke, jf. § 58<br />
lægelig undersøgelse <strong>og</strong> behandling ud<strong>en</strong> samtykke, jf. § 63<br />
<strong>af</strong>gørelse om fortsat anbringelse, jf. § 68 a<br />
Med Barnets Reform, der trådte i kr<strong>af</strong>t pr. 1. januar 2011, kan Ankestyrels<strong>en</strong> tage alle områder<br />
op <strong>af</strong> eg<strong>en</strong> drift på børne- <strong>og</strong> ungeområdet (kapitel 11 i servicelov<strong>en</strong>), hvis kommun<strong>en</strong> ikke<br />
har gjort det fornødne til barnets bedste. Ankestyrels<strong>en</strong> vil kunne pålægge kommun<strong>en</strong> at<br />
foretage de fornødne sagsbehandlingsskridt eller at træffe de fornødne <strong>af</strong>gørelser eller selv<br />
træffe <strong>af</strong>gørelse herom efter samme måde, som i dag er beskrevet i § 65. De nye eg<strong>en</strong>driftkompet<strong>en</strong>cer<br />
efter § 65 vil primært vedrøre sager om samvær, efterværn <strong>og</strong> undersøgelser<br />
under anbringels<strong>en</strong>. Fra januar 2011 har de sociale nævn ikke længere <strong>en</strong> eg<strong>en</strong>driftkompet<strong>en</strong>ce,<br />
<strong>og</strong> kompet<strong>en</strong>c<strong>en</strong> er udelukk<strong>en</strong>de placeret hos Ankestyrels<strong>en</strong>.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> havde i 2010 modtaget i alt 440 underretninger, hvor ca. 20 proc<strong>en</strong>t <strong>af</strong> sagerne<br />
efterfølg<strong>en</strong>de bliver behandlet på et ankemøde. Ankestyrels<strong>en</strong> har i 2010 mødebehandlet<br />
102 sager. I analys<strong>en</strong> er der udvalgt <strong>og</strong> kodet 50 <strong>af</strong> disse eg<strong>en</strong>driftsager.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 159
160<br />
Kapitel 15 Eg<strong>en</strong>driftsager<br />
15.1 Konsekv<strong>en</strong>ser <strong>af</strong> eg<strong>en</strong>drift<strong>af</strong>gørelser<br />
Analys<strong>en</strong> <strong>af</strong> eg<strong>en</strong>driftområdet viser, at Ankestyrels<strong>en</strong> i de 50 <strong>analyse</strong>rede eg<strong>en</strong>driftsager <strong>en</strong>t<strong>en</strong><br />
har truffet <strong>af</strong>gørelse om, at kommun<strong>en</strong> skal følge sagsbehandlingsskridt eller truffet <strong>af</strong>gørelse<br />
om iværksættelse <strong>af</strong> foranstaltninger.<br />
Der er primært tale om, at kommun<strong>en</strong> pålægges sagsbehandlingsskridt – <strong>og</strong> i de fleste tilfælde<br />
handler det om at foretage <strong>en</strong> § 50-undersøgelse. I stort set alle de tilfælde, hvor kommun<strong>en</strong><br />
pålægges at foretage <strong>en</strong> § 50-undersøgelse, skal kommun<strong>en</strong> udarbejde <strong>en</strong> psykol<strong>og</strong>isk/psykiatrisk<br />
undersøgelse <strong>af</strong> barnet, <strong>og</strong> i hovedpart<strong>en</strong> <strong>af</strong> tilfæld<strong>en</strong>e skal der ydermere foretages<br />
<strong>en</strong> forældreevneundersøgelse.<br />
Figur 15.1 viser, at kommunerne i 74 pct. <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede eg<strong>en</strong>driftsager pålægges at foretage<br />
sagsbehandlingsskridt, m<strong>en</strong>s kommunerne i 10 pct. <strong>af</strong> sagerne pålægges at g<strong>en</strong>nemføre<br />
<strong>en</strong> foranstaltning med samtykke. I 46 pct. <strong>af</strong> sagerne pålægges kommun<strong>en</strong> at foretage <strong>en</strong><br />
foranstaltning ud<strong>en</strong> samtykke. Figur<strong>en</strong> illustrerer ligeledes, at Ankestyrels<strong>en</strong> både kan pålægge<br />
kommun<strong>en</strong> at foretage sagsbehandlingsskrift <strong>og</strong> foretage <strong>en</strong> konkret foranstaltning.<br />
Figur 15.1<br />
Overblik over hvad kommun<strong>en</strong> pålægges ind<strong>en</strong> for eg<strong>en</strong>driftkompet<strong>en</strong>c<strong>en</strong> i proc<strong>en</strong>t (N=50)<br />
Proc<strong>en</strong>t Proc<strong>en</strong>t<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
74 %<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />
10 %<br />
46 %<br />
Sagsbehandlingsskridt Foranst altninger med samt ykke Foranstaltninger ud<strong>en</strong> samtykke<br />
Anm.: Kodning <strong>af</strong> 50 sager, hvor Ankestyrels<strong>en</strong> har anv<strong>en</strong>dt sin eg<strong>en</strong>driftkompet<strong>en</strong>ce. Tall<strong>en</strong>e summer ikke<br />
nødv<strong>en</strong>digvis til 100 pct., da det har været muligt at registrere flere kategorier.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
I de tilfælde, hvor kommun<strong>en</strong> skal foretage sagsbehandlingsskridt, skal kommunerne i 70 pct.<br />
<strong>af</strong> tilfæld<strong>en</strong>e iværksætte <strong>en</strong> § 50-undersøgelse, jf. figur 15.2. I 24 pct. <strong>af</strong> tilfæld<strong>en</strong>e, hvor kommun<strong>en</strong><br />
pålægges sagsbehandlingsskridt, pålægges kommun<strong>en</strong> at udarbejde <strong>en</strong> handleplan<br />
efter § 140.<br />
Det er et krav i 96 pct. <strong>af</strong> de sager, hvor kommun<strong>en</strong> pålægges at foretage <strong>en</strong> § 50undersøgelserne,<br />
at der skal laves <strong>en</strong> psykol<strong>og</strong>isk/psykiatrisk undersøgelse, <strong>og</strong> det er et krav<br />
i 70 pct. <strong>af</strong> tilfæld<strong>en</strong>e, at der skal ske <strong>en</strong> undersøgelse <strong>af</strong> forældreevnekompet<strong>en</strong>cer.<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0
Kapitel 15 Eg<strong>en</strong>driftsager<br />
Figur 15.2<br />
Sagsbehandlingsskridt som kommun<strong>en</strong> skal følge i proc<strong>en</strong>t (N=37)<br />
Proc<strong>en</strong>t Proc<strong>en</strong>t<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
70 %<br />
Der skal iværksættes <strong>en</strong><br />
undersøgelse jf. § 50 (§65 stk. 1 a)<br />
24 %<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 161<br />
11 %<br />
0<br />
Der skal udarbejdes <strong>en</strong> handleplan jf. En handleplan skal revideres jf . § 68,<br />
§140 (§65 stk. 1 c)<br />
§ 70 (§65 st k. 1 d)<br />
Anm.: Kodning <strong>af</strong> 50 sager, hvor Ankestyrels<strong>en</strong> har anv<strong>en</strong>dt sin eg<strong>en</strong>driftkompet<strong>en</strong>ce. Tall<strong>en</strong>e summer ikke<br />
nødv<strong>en</strong>digvis til 100 pct., da det har været muligt at registrere flere kategorier.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
Ankestyrels<strong>en</strong> begrunder typisk <strong>af</strong>gørelserne efter eg<strong>en</strong>driftkompet<strong>en</strong>c<strong>en</strong> med, at kommun<strong>en</strong><br />
ikke har gjort tilstrækkeligt i sag<strong>en</strong>. I de fleste tilfælde vurderer Ankestyrels<strong>en</strong>, at kommun<strong>en</strong><br />
ikke har gjort tilstrækkeligt for at undersøge sag<strong>en</strong>. De hyppigst forekomm<strong>en</strong>de problemer i<br />
sagerne er mangelfuld forældreevne (37 pct.) <strong>og</strong> psykiske problemer hos forældr<strong>en</strong>e (31<br />
pct.), samt mistrivsel (24 pct.) <strong>og</strong> udadreager<strong>en</strong>de adfærd (24 pct.) hos børn<strong>en</strong>e.<br />
For langt de fleste sagers vedkomm<strong>en</strong>de vil konsekv<strong>en</strong>s<strong>en</strong> <strong>af</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse være<br />
forbundet med yderligere udgifter i d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte sag, <strong>en</strong>d kommun<strong>en</strong> havde beregnet. Konsekv<strong>en</strong>serne<br />
svinger d<strong>og</strong> fra et krav om udarbejdels<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>en</strong> § 50-undersøgelse, hvor der foretages<br />
<strong>en</strong> psykol<strong>og</strong>isk/psykiatrisk undersøgelse <strong>og</strong> forældreevn<strong>en</strong> undersøges til krav om <strong>en</strong><br />
anbringelse ud<strong>en</strong> samtykke.<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10
Kapitel Fejl!<br />
Ing<strong>en</strong> tekst<br />
med d<strong>en</strong><br />
anførte<br />
typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i<br />
dokum<strong>en</strong>tet.<br />
Fejl! Ing<strong>en</strong> tekst med d<strong>en</strong> anførte typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i dokum<strong>en</strong>tet.<br />
1
Kapitel 16 Mønstre i ankepraksis<br />
16. Mønstre i ankepraksis<br />
I dette <strong>af</strong>snit opsummeres mønstre i ankepraksis – blandt andet på baggrund <strong>af</strong> g<strong>en</strong>nemgang<strong>en</strong><br />
<strong>af</strong> de retlige rammer <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong>s beføjelser (del III) samt opsummering<strong>en</strong> <strong>af</strong> g<strong>en</strong>erelle<br />
synspunkter fremført i interview<strong>en</strong>e med Ankestyrels<strong>en</strong>, de sociale nævn samt kommuner<br />
(del IV).<br />
Følg<strong>en</strong>de tværgå<strong>en</strong>de t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>ser i Rambølls <strong>analyse</strong> behandles:<br />
Prøvels<strong>en</strong>s int<strong>en</strong>sitet.<br />
Ankesystemet <strong>og</strong> det kommunale servic<strong>en</strong>iveau.<br />
Ændringer med økonomiske konsekv<strong>en</strong>ser.<br />
Styring <strong>af</strong> d<strong>en</strong> samlede indsats.<br />
16.1 Prøvels<strong>en</strong>s int<strong>en</strong>sitet<br />
Som det fremgår <strong>af</strong> del III om aktører <strong>og</strong> rammer, er <strong>ankesystemet</strong>s opgave at foretage <strong>en</strong><br />
retlig prøvelse. Det betyder, at:<br />
Ankesystemet prøver alle spørgsmål, som hviler på <strong>en</strong> fortolkning <strong>af</strong> lov<strong>en</strong> i bred forstand.<br />
Prøvels<strong>en</strong> har varier<strong>en</strong>de int<strong>en</strong>sitet alt efter <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>s <strong>og</strong> d<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>dte bestemmelses<br />
karakter som overvej<strong>en</strong>de præcis, vag/elastisk eller skønsmæssig.<br />
Ankesystemet som udgangspunkt ikke kan tilsidesætte et lovligt udøvet skøn – m<strong>en</strong> fx<br />
gælder det, at jo mere indgrib<strong>en</strong>de, d<strong>en</strong> konkrete <strong>af</strong>gørelse er i forhold til borger<strong>en</strong>, jo<br />
mere int<strong>en</strong>sivt kan d<strong>en</strong> efterprøves.<br />
Ankesystemet foretager <strong>en</strong> int<strong>en</strong>siv prøvelse <strong>af</strong> bestemmelser, der er fuldstændigt retligt<br />
normeret – <strong>og</strong> det vil sige <strong>af</strong>gørelser truffet efter præcise eller vage/elastiske bestemmelser.<br />
Ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de indebærer, at <strong>ankesystemet</strong>s retlige prøvelse <strong>og</strong>så omfatter <strong>af</strong>gørelser truffet<br />
efter bestemmelser, der overlader kommunerne et handlerum med mulighed for skøn <strong>og</strong> for<br />
at fastsætte et lokalt servic<strong>en</strong>iveau. I disse tilfælde omfatter d<strong>en</strong> retlige prøvelse <strong>en</strong> prøvelse<br />
<strong>af</strong>, at skønnet er udøvet ind<strong>en</strong> for de rammer, der er fastlagt i lov<strong>en</strong> mv.<br />
Som det fremgår <strong>af</strong> del III om aktører <strong>og</strong> rammer, vil omfanget <strong>af</strong> d<strong>en</strong> retlige prøvelse imidlertid<br />
variere fra sag til sag. Omfanget <strong>af</strong> d<strong>en</strong> retlige prøvelse vil i d<strong>en</strong> konkrete sag blandt andet<br />
basere sig på bestemmels<strong>en</strong>s ordlyd, fortolkning<strong>en</strong> <strong>af</strong> bestemmels<strong>en</strong>s karakter (fx som primært<br />
vær<strong>en</strong>de vag, elastisk eller som udpræget skønsmæssig), de konkrete omstændigheder<br />
(fx borger<strong>en</strong>s funktionsnedsættelse) <strong>og</strong> oplysninger om sag<strong>en</strong> (fx kommun<strong>en</strong>s udredning).<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 163
164<br />
Kapitel 16 Mønstre i ankepraksis<br />
Analys<strong>en</strong> <strong>af</strong> anke<strong>af</strong>gørelser viser, at <strong>ankesystemet</strong> typisk går ind i <strong>en</strong> konkret vurdering <strong>af</strong><br />
sag<strong>en</strong>s faktiske omstændigheder. I h<strong>en</strong>holdsvis 70 pct. <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede princip<strong>af</strong>gørelser<br />
<strong>og</strong> 73 pct. <strong>af</strong> nævns<strong>af</strong>gørelserne er der således lagt vægt på konkrete omstændigheder i sag<strong>en</strong>.<br />
Resultatet <strong>af</strong>spejler det forhold, at <strong>ankesystemet</strong> ind<strong>en</strong> for alle typer <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser, i det omfang<br />
det findes nødv<strong>en</strong>digt, skal forholde sig til d<strong>en</strong> konkrete sags faktiske omstændigheder<br />
<strong>og</strong> oplysninger, herunder de kommunale vurderinger, som led i deres fortolkning <strong>af</strong> lov<strong>en</strong> <strong>og</strong><br />
d<strong>en</strong>s anv<strong>en</strong>delse i d<strong>en</strong> konkrete sag.<br />
Ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de illustrerer, at <strong>ankesystemet</strong> i sin retlige prøvelse <strong>og</strong>så prøver d<strong>en</strong> faglige vurdering<br />
<strong>af</strong> konkrete omstændigheder (fx hvad der betegnes som <strong>en</strong> merudgift, eller hvem der er<br />
omfattet <strong>af</strong> målgrupp<strong>en</strong> for personlig støtte) eller prøver <strong>af</strong>vejning<strong>en</strong> <strong>af</strong> sag<strong>en</strong>s faktiske omstændigheder<br />
i forbindelse med udøvels<strong>en</strong> <strong>af</strong> skøn (som fx når <strong>af</strong>gørelser vedrører omfanget<br />
<strong>af</strong> samvær på børneområdet, eller hvorvidt et botilbud er tilstrækkeligt omfangsrigt <strong>og</strong> specialiseret<br />
til at rumme <strong>en</strong> borger med specifikke problemstillinger <strong>og</strong> herunder hvor specialiseret<br />
et tilbud, der er behov for til d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte borger).<br />
I 77 pct. <strong>af</strong> de ca. 800 ændrings<strong>af</strong>gørelser fra de sociale nævn er ændring<strong>en</strong> helt eller delvist<br />
baseret på, at de sociale nævns retlige prøvelse fører til <strong>en</strong> and<strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse <strong>en</strong>d kommun<strong>en</strong><br />
på baggrund <strong>af</strong> samme oplysninger. Dette vil typisk være udtryk for <strong>en</strong> and<strong>en</strong> vægtning <strong>af</strong> de<br />
konkrete forhold i sag<strong>en</strong> <strong>en</strong>d d<strong>en</strong> vægtning, kommun<strong>en</strong> har foretaget. I 38 pct. <strong>af</strong> ændrings<strong>af</strong>gørelserne<br />
er ændring<strong>en</strong> al<strong>en</strong>e baseret på, at de sociale nævns retlige prøvelse <strong>af</strong> de konkrete<br />
omstændigheder fører til <strong>en</strong> and<strong>en</strong> konklusion <strong>en</strong>d kommun<strong>en</strong>.<br />
Dette resultat <strong>af</strong>spejler, at <strong>ankesystemet</strong> foretager <strong>en</strong> int<strong>en</strong>siv prøvelse <strong>af</strong> d<strong>en</strong> faglige vurdering<br />
i forbindelse med fortolkning<strong>en</strong> <strong>af</strong> vage, elastiske bestemmelser. Som det fremgår <strong>af</strong> del<br />
III, er målgruppebeskrivelser samt bestemmelserne vedrør<strong>en</strong>de merudgifter <strong>og</strong> hjælpemidler<br />
k<strong>en</strong>detegnet ved at være udpræget vage/elastiske. Idet hovedpart<strong>en</strong> <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede sager<br />
vedrører disse bestemmelser, <strong>og</strong> idet g<strong>en</strong>stand<strong>en</strong> for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> for over halvdel<strong>en</strong> <strong>af</strong> ændringssagerne<br />
vedrører målgrupp<strong>en</strong> for <strong>en</strong> giv<strong>en</strong> ydelse, harmonerer d<strong>en</strong>ne konklusion med<br />
forståels<strong>en</strong> <strong>af</strong>, at tolkning<strong>en</strong> <strong>af</strong> vage/elastiske bestemmelser giver adgang til <strong>en</strong> int<strong>en</strong>siv prøvelse<br />
<strong>af</strong> d<strong>en</strong> faglige vurdering.<br />
Resultatet understøtter <strong>en</strong>dvidere point<strong>en</strong> om, at det kommunalpolitiske handlerum <strong>og</strong> fortolkningsrum<br />
til tider er uklart. Det vil sige, at bestemmelserne i servicelov<strong>en</strong> er formuleret på<br />
<strong>en</strong> sådan måde, at det bliver uklart, hvornår der et handlerum for kommunerne, hvor det al<strong>en</strong>e<br />
er rammerne for skønnet, der kan prøves – <strong>og</strong> hvornår der <strong>og</strong>så kan foretages <strong>en</strong> int<strong>en</strong>siv<br />
prøvelse <strong>af</strong> d<strong>en</strong> faglige vurdering. Uforudsigelighed<strong>en</strong> opstår blandt andet i <strong>og</strong> med, at det i<br />
sidste <strong>en</strong>de er ig<strong>en</strong>nem d<strong>en</strong> retlige prøvelse i <strong>ankesystemet</strong>, at rækkevidd<strong>en</strong> <strong>af</strong> retlige bindinger<br />
i upræcise bestemmelser fastlægges.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
Kapitel 16 Mønstre i ankepraksis<br />
I boks 16.1 er <strong>en</strong> række <strong>af</strong>gørelser, der illustrerer begrundelser i form <strong>af</strong> <strong>en</strong> and<strong>en</strong> vurdering:<br />
Boks 16.1<br />
Eksempler på <strong>af</strong>gørelser, der er begrundet med <strong>en</strong> and<strong>en</strong> vurdering <strong>en</strong>d kommun<strong>en</strong>s på baggrund <strong>af</strong><br />
samme oplysninger<br />
En borger har ansøgt om støtte til bil <strong>og</strong> <strong>af</strong>giftsfritagelse i forbindelse med uddannelse. Kommun<strong>en</strong> giver <strong>af</strong>-<br />
slag på ydels<strong>en</strong>, fordi kommun<strong>en</strong> ikke finder, at funktionsnedsættelse havde et sådant omfang, at det beret-<br />
tigede til støtte til bil. Borger<strong>en</strong> påklagede <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>. Det <strong>Social</strong>e Nævn ændrede kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse<br />
med <strong>af</strong>sæt i samme oplysninger, m<strong>en</strong> kom til <strong>en</strong> and<strong>en</strong> vurdering. Nævnet vurderede, at d<strong>en</strong> fysiske funkti-<br />
onsnedsættelse <strong>og</strong> transportbehovet var <strong>af</strong> et sådant omfang, at borger<strong>en</strong> var berettiget til støtte til bil. De<br />
foreligg<strong>en</strong>de lægelige oplysninger i sag<strong>en</strong> er blandt andet blevet lagt til grund for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>. Kommun<strong>en</strong><br />
har således <strong>en</strong> vurdering <strong>af</strong> sag<strong>en</strong>, m<strong>en</strong>s nævnet har <strong>en</strong> and<strong>en</strong>.<br />
En borger har søgt om støtte til <strong>en</strong> automatisk døråbner til altandør for at kunne åbne dør<strong>en</strong>, blandt andet<br />
for at kunne lufte ud. Borger<strong>en</strong> bor i <strong>en</strong> beskyttet bolig. Kommun<strong>en</strong> giver <strong>af</strong>slag med d<strong>en</strong> begrundelse, at<br />
borger<strong>en</strong> har hjælpere til pleje om morg<strong>en</strong><strong>en</strong> <strong>og</strong> om <strong>af</strong>t<strong>en</strong><strong>en</strong>. Plejerne kan lufte ud. Derudover angiver<br />
kommun<strong>en</strong>, at der er mulighed for at b<strong>en</strong>ytte ud<strong>en</strong>dørsfaciliteter mv., hvis der er behov for frisk luft. Borge-<br />
r<strong>en</strong> påpeger, at det ikke kan være kommun<strong>en</strong>s opgave at bestemme, hvornår altandør<strong>en</strong> skal åbnes, <strong>og</strong> at<br />
borger<strong>en</strong> ikke kan bruge sit nødkald til at få løst d<strong>en</strong> opgave. Det <strong>Social</strong>e Nævn ændrer kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gø-<br />
relse med <strong>af</strong>sæt i samme oplysninger, m<strong>en</strong> lægger vægt på, at <strong>en</strong> automatisk døråbner vil gøre bolig<strong>en</strong><br />
bedre egnet som opholdssted for borger<strong>en</strong>, hvilket er int<strong>en</strong>tion<strong>en</strong> med § 116. Derudover fremhæver Det<br />
<strong>Social</strong>e Nævn, at d<strong>en</strong> beskyttede bolig er indrettet med alt<strong>en</strong> <strong>og</strong> <strong>og</strong>så indgår i beregning<strong>en</strong> <strong>af</strong> huslej<strong>en</strong>.<br />
Nævnet finder på d<strong>en</strong> baggrund, at borger<strong>en</strong> bør have ret til at kunne bruge altan<strong>en</strong> <strong>og</strong> åbne altandør<strong>en</strong>,<br />
når borger<strong>en</strong> ønsker det.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
16.2 Ankesystemet <strong>og</strong> det kommunale servic<strong>en</strong>iveau<br />
Rambølls kodning <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne fra de sociale nævn viser, at der al<strong>en</strong>e h<strong>en</strong>vises til et<br />
kommunalt servic<strong>en</strong>iveau i 77 <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede 1.937 <strong>af</strong>gørelser fra de sociale nævn. Det<br />
svarer til 4 pct. <strong>af</strong> de undersøgte <strong>af</strong>gørelser.<br />
I forbindelse med kodning<strong>en</strong> er begrebet servic<strong>en</strong>iveau anv<strong>en</strong>dt i bred forstand <strong>og</strong> omfatter<br />
således både kommunale retningslinjer, administrative regler, kvalitetsstandarder mv. Rambølls<br />
kodning <strong>af</strong>spejler al<strong>en</strong>e h<strong>en</strong>visninger til kommunernes servic<strong>en</strong>iveau, i det omfang<br />
nævn<strong>en</strong>e selv refererer til dem i deres <strong>af</strong>gørelse.<br />
Det kan således ikke på baggrund <strong>af</strong> ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de resultat konkluderes, i hvilket omfang<br />
kommunerne h<strong>en</strong>viser til servic<strong>en</strong>iveau i deres <strong>af</strong>gørelser. Resultatet harmonerer d<strong>og</strong> med<br />
det billede, der blev tegnet <strong>af</strong> ankemyndigheder <strong>og</strong> kommuner om, at servic<strong>en</strong>iveauer sjæld<strong>en</strong>t<br />
indgår i kommun<strong>en</strong>s begrundelse til <strong>ankesystemet</strong>.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 165
166<br />
Kapitel 16 Mønstre i ankepraksis<br />
Figur 16.1<br />
Hvilket omfang forhold om servic<strong>en</strong>iveau indgår i <strong>af</strong>gørelserne, fordelt på paragr<strong>af</strong>fer i proc<strong>en</strong>t<br />
(N=1.929)<br />
§ 41 Merudgiftsydelse - børn<br />
§ 52-76 Særlig støtte til børn <strong>og</strong> unge<br />
§ 85 Personlig støtte<br />
§ 97 Ledsagerordninger<br />
§ 100 M erudgifter - voksne<br />
§ 10 7-111 B o t ilb ud<br />
§ 112 Hjælpemidler<br />
§ 113 Forbrugsgoder<br />
§ 114 Støtte til køb <strong>af</strong> bil<br />
§ 116 Boligindretning<br />
2 %<br />
2 %<br />
3 %<br />
3 %<br />
3 %<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />
4 %<br />
5 %<br />
6 %<br />
10 %<br />
14 %<br />
0 5 10 15 20<br />
Proc<strong>en</strong>t<br />
Anm.: Kodning <strong>af</strong> alle nævns<strong>af</strong>gørelser fra 2010, der har medført <strong>en</strong> ændring eller hjemvisning. Kategorierne<br />
summer til 100 pct., da samme <strong>af</strong>gørelse kan indeholde flere svar.<br />
Kilde: Rambøll.<br />
Figur<strong>en</strong> viser, at der ind<strong>en</strong> for n<strong>og</strong>le områder hyppigere findes refer<strong>en</strong>cer til kommun<strong>en</strong>s servic<strong>en</strong>iveau<br />
<strong>en</strong>d andre. De områder, hvor der relativt hyppigst findes refer<strong>en</strong>cer til et kommunalt<br />
servic<strong>en</strong>iveau, er ind<strong>en</strong> for botilbud (14 pct.) <strong>og</strong> ind<strong>en</strong> for personlig støtte (10 pct.). Herefter<br />
følger <strong>af</strong>gørelserne ind<strong>en</strong> for særlig støtte til børn <strong>og</strong> unge (6 pct). Sidstnævnte er <strong>og</strong>så<br />
det område, hvor der med 21 tilfælde er nominelt flest <strong>af</strong>gørelser med h<strong>en</strong>visning til et servic<strong>en</strong>iveau.<br />
Ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de understøtter billedet <strong>af</strong>, at erfaringerne med servic<strong>en</strong>iveauer ikke al<strong>en</strong>e varierer<br />
mellem kommunerne, m<strong>en</strong> <strong>og</strong>så mellem de <strong>en</strong>kelte bestemmelser i servicelov<strong>en</strong>. Afdækning<strong>en</strong><br />
<strong>af</strong> kommunernes praksis indikerer således, at kommunerne i højere grad arbejder med<br />
detaljerede servic<strong>en</strong>iveauer i forhold til personlig støtte i eget hjem <strong>og</strong> i botilbud (§ 85) <strong>og</strong> på<br />
børneområdet (§ 52 mv.).<br />
16.3 Ændringer med økonomiske konsekv<strong>en</strong>ser<br />
Rambølls <strong>analyse</strong> viser, at når <strong>ankesystemet</strong> ændrer <strong>en</strong> kommunal <strong>af</strong>gørelse, har dette direkte<br />
økonomiske konsekv<strong>en</strong>ser for d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte kommune. Ud <strong>af</strong> ca. 800 <strong>af</strong>gørelser, som<br />
blev ændret i de sociale nævn i 2010, indebærer halvdel<strong>en</strong> <strong>af</strong> disse <strong>af</strong>gørelser således, at<br />
kommunerne skal tildele <strong>en</strong> eller flere ydelser, som d<strong>en</strong> givne kommune oprindeligt havde givet<br />
<strong>af</strong>slag på, eller at borger<strong>en</strong> vurderes at tilhøre målgrupp<strong>en</strong> for <strong>en</strong> giv<strong>en</strong> paragr<strong>af</strong>, hvor<br />
kommun<strong>en</strong> oprindeligt ikke havde vurderet borger<strong>en</strong> ind<strong>en</strong> for målgrupp<strong>en</strong>.<br />
Tilsvar<strong>en</strong>de gælder det, at når Ankestyrels<strong>en</strong>s princip<strong>af</strong>gørelse indebærer <strong>en</strong> ændring <strong>af</strong> d<strong>en</strong><br />
oprindelige kommunale <strong>af</strong>gørelse, vil kommunerne typisk skulle tildele flere ydelser eller foretage<br />
<strong>en</strong> udmåling i opadgå<strong>en</strong>de retning i forhold til d<strong>en</strong> oprindelige <strong>af</strong>gørelse. Det skal d<strong>og</strong><br />
ses i lyset <strong>af</strong>, at Ankestyrels<strong>en</strong> kun tager <strong>en</strong> lille del <strong>af</strong> samtlige sager, der påklages til Anke-
Kapitel 16 Mønstre i ankepraksis<br />
styrels<strong>en</strong> – i 2010 opt<strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> 9 pct. <strong>af</strong> samtlige klager til behandling svar<strong>en</strong>de til i<br />
alt 100 <strong>af</strong>gørelser. Ud <strong>af</strong> de 160 <strong>analyse</strong>rede princip<strong>af</strong>gørelser fra 2009 <strong>og</strong> 2010 førte 44 pct.<br />
til <strong>en</strong> stadfæstelse <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse. Kun én <strong>en</strong>kelt <strong>af</strong> de undersøgte <strong>af</strong>gørelser medfører,<br />
at kommun<strong>en</strong> skal fjerne <strong>en</strong> ydelse, <strong>og</strong> én <strong>af</strong>gørelse medfører, at kommun<strong>en</strong> skal foretage<br />
<strong>en</strong> udmåling i nedadgå<strong>en</strong>de retning.<br />
Det faktum, at der kun undtagelsesvist foretages ændringer i nedadgå<strong>en</strong>de retning, skal ses i<br />
lyset <strong>af</strong>, at begrænsning<strong>en</strong> <strong>af</strong> de sociale ankeinstansers prøvelse til retlige spørgsmål medfører<br />
<strong>en</strong> begrænsning <strong>af</strong> instansernes adgang til at ændre <strong>en</strong> påklaget <strong>af</strong>gørelse til skade for<br />
borger<strong>en</strong> 5 . Det følger således <strong>af</strong> systemets indretning, at ændrings<strong>af</strong>gørelser typisk vil være i<br />
opadgå<strong>en</strong>de retning i forhold til kommun<strong>en</strong>s oprindelige <strong>af</strong>gørelse.<br />
16.4 Styring <strong>af</strong> d<strong>en</strong> samlede indsats<br />
I del IV peger kommunerne på <strong>en</strong> række områder, hvor <strong>ankesystemet</strong>s praksis kan udgøre<br />
<strong>en</strong> udfordring for kommunernes muligheder for at styre. Kommunerne har blandt andet nævnt<br />
udfordring<strong>en</strong> i forhold til <strong>en</strong> helhedsori<strong>en</strong>teret indsats på voks<strong>en</strong>området samt at styre, hvilke<br />
grupper <strong>af</strong> unge der vil have glæde <strong>af</strong> efterværn frem for støtte efter voks<strong>en</strong>bestemmelserne.<br />
Rambølls <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> anke<strong>af</strong>gørelser viser, at borger<strong>en</strong>s ret til hjælp typisk vurderes ud fra<br />
hver <strong>en</strong>kelt paragr<strong>af</strong>. På n<strong>og</strong>le områder kan der således være <strong>en</strong> t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s til, at kommunerne<br />
ikke kan <strong>af</strong>vise hjælp ud fra d<strong>en</strong> samlede indsats, der ev<strong>en</strong>tuelt tildeles efter andre paragr<strong>af</strong>fer/lovområder.<br />
Det fremgår ikke, i hvilket omfang kommunerne i sine <strong>af</strong>gørelser redegør for<br />
d<strong>en</strong> samlede indsats.<br />
Dette ses eksempelvis i forhold til personlig støtte efter § 85, hvor nævn<strong>en</strong>es praksis er, at<br />
støtte i fx væresteder, i behandlingsregi eller i form <strong>af</strong> ledsagelse ikke kan sættes i stedet for<br />
§ 85, m<strong>en</strong> skal kombineres med d<strong>en</strong> øvrige støtte. Nævn<strong>en</strong>es ændrings<strong>af</strong>gørelser på dette<br />
område går i retning <strong>af</strong>, at ydelser efter flere paragr<strong>af</strong>fer <strong>og</strong> lovgivninger ikke kan betragtes<br />
som alternativer til hinand<strong>en</strong> i forhold til de <strong>en</strong>kelte borgere.<br />
Tilsvar<strong>en</strong>de viser Rambølls <strong>analyse</strong>, at det kan være <strong>en</strong> udfordring for kommunerne at prioritere<br />
<strong>og</strong> etablere alternative tilbud til borger<strong>en</strong> ind<strong>en</strong> for lov<strong>en</strong>s rammer. Dette gælder særligt,<br />
når borger<strong>en</strong> ikke ønsker at tage imod alternative løsninger.<br />
Et eksempel findes på boligindretningsområdet. Her havde <strong>en</strong> borger ansøgt om trappelift i<br />
bolig<strong>en</strong> grundet sit funktionsniveau. Kommun<strong>en</strong> gav <strong>af</strong>slag på lift<strong>en</strong> med d<strong>en</strong> begrundelse, at<br />
ændring<strong>en</strong> var så omfatt<strong>en</strong>de, at der skulle tages h<strong>en</strong>syn til, om borger<strong>en</strong> kunne anvises <strong>en</strong><br />
and<strong>en</strong> bolig, om ændring<strong>en</strong> ville række langt frem i tid<strong>en</strong>, <strong>og</strong> om borger<strong>en</strong> ville blive mere<br />
selvhjulp<strong>en</strong>. Kommun<strong>en</strong> vurderede på baggrund <strong>af</strong> sygdomsudvikling, at ændringerne kun<br />
ville være midlertidige, at d<strong>en</strong> nuvær<strong>en</strong>de bolig ikke var egnet til borger<strong>en</strong> grundet funktionsnedsættels<strong>en</strong><br />
<strong>og</strong> ikke ville gøre borger<strong>en</strong> mere selvhjulp<strong>en</strong>.<br />
5 Jon Anders<strong>en</strong>, ”<strong>Social</strong>forvaltningsret”, 2010, p. 364.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 167
168<br />
Kapitel 16 Mønstre i ankepraksis<br />
Nævnet ændrede kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse med d<strong>en</strong> begrundelse, at ændringerne måtte ses<br />
som mindre set i forhold til de brugsmæssige fordele <strong>og</strong> d<strong>en</strong> forbedring <strong>af</strong> dagligdag<strong>en</strong> <strong>og</strong><br />
livskvalitet<strong>en</strong>, man ville opnå for borger<strong>en</strong>. Nævnet var <strong>en</strong>igt i, at ændringerne ikke ville gøre<br />
borger<strong>en</strong> mere selvhjulp<strong>en</strong>, m<strong>en</strong> det ville gøre bolig<strong>en</strong> mere egnet som opholdssted <strong>og</strong> ville<br />
mindske følgerne <strong>af</strong> funktionsnedsættelse. Endelig angav nævnet, at et <strong>af</strong>slag ikke kunne<br />
begrundes med, at der kunne anvises <strong>en</strong> and<strong>en</strong> <strong>og</strong> bedre egnet bolig.<br />
Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011
www.fm.dk<br />
Ind<strong>en</strong>rigs- <strong>og</strong> Sundhedsministeriet<br />
KL<br />
<strong>Social</strong>ministeriet<br />
Finansministeriet<br />
Det specialiserede socialområde<br />
Juni 2011