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38 ZUM NUTZEN DER DEFINITION DES STRATEGIEBEGRIFFES – EINE PERSPEKTIVISCHE BETRACHTUNG 5.4. Problemlösung versus Zielfindung Vielfach wird gefordert, dass Strategie Antworten auf bestehende bzw. sich abzeichnende Probleme zu finden oder Entwicklungen, die künftig zu Problemen führen könnten, zu antizipieren hat, um letztere gar nicht erst akut werden zu lassen. Gleichgültig wie weit diese Prognosen in die Zukunft reichen sollen, beginnen sie doch alle im Hier und Jetzt und haben eine grundsätzlich reaktive Ausrichtung. Zudem birgt die lange Strecke vom gegenwärtigen Beurteilungszeitpunkt zum angepeilten strategischen Zielhorizont so viele Unwägbarkeiten, dass eine ausreichende Prognosequalität kaum zu erwarten ist. Eine neue Strategie reaktiv anlegen zu müssen, ist oftmals schon ein Indiz dafür, dass die vorhergehende versagt hat. Wesen einer überlegenen Strategie sollte es aber sein, dass ohne „Auftrag“ oder zwingende Notlage, eigeninitiativ und proaktiv neue Ziele gesucht werden. Wie oben dargelegt könnte dieser Ansatz durch eine Differenzierung in operational-kreative und rational-analytische Bearbeitungszellen unterstützt werden. Kreativitätstechniken stellen eine wertvolle Ergänzung dazu dar. Die Einbeziehung philosophisch vorgebildeter „Perspektiv-Denker“ kann dazu beitragen, das durch die einschlägige Fachexpertise naturgemäß ausschließlich problemrelevant und damit zu eng gefasste Suchfeld für neue strategische Ziele zu erweitern. Der reaktive, „problembezogene“ Anteil der strategischen Zielfindung hätte einen ergänzenden Stellenwert zu erhalten. Richtungskompetenz, Vorsprung und strategische Überlegenheit werden aber schwergewichtsmäßig durch visionäre proaktive Zielfindung zu erreichen sein. 5.5. Strukturierung der strategischen Arbeitsressourcen Prinzipiell ließen sich strategische Aufgaben unter einer divisionalen oder aber einer prozessorientierten Strukturierung der Arbeitsressourcen lösen. Für die divisionale Strukturierung spräche, dass die Verantwortung für alle im Hinblick auf eine Teilstrategie relevanten Teilschritte der strategischen Ziel- und Richtungsgebung in einer Hand zu liegen käme. Der Nachteil dieser Struktur liegt in der schwierigen horizontalen Koordinierbarkeit, die im wesentlichen darin begründet ist, dass die Teilschritte der strategischen Ziel- und Richtungsgebung weder synchron noch vernetzt ablaufen. Versteht man die strategische Ziel- und Richtungsgebung komplexer Gemeinwesen vorrangig als revolvierenden Prozess, gebildet aus den Teilschritten „Schaffung einer Vision“, „strategische Zielfindung“, „Initiierung der operativen Planung“, „Ressourcenbedarfsermittlung sowie -deckung“ und „iterative Rückkoppelung zum strategischen Ziel“, so wird schnell klar, dass dieses Funktionsprinzip einer starken teilstrategieübergreifenden horizontalen Koordination innerhalb dieses abgeschlossenen Prozessschrittes bedarf und damit die prozessorientierte Strukturierung der Arbeitsressourcen gleichsam verlangt. Gerade für den bei Auslandseinsätzen zur Friedensschaffung geforderten „Comprehensive Approach“ ist eine teilstrategieübergreifende Koordination zwingende Voraussetzung. In der Organisationsstruktur westlicher Demokratien kommt den einzelnen Ressorts vielfach die Rolle der Träger von Teilstrategien zu. In ihrer weitgehenden Eigenverantwortung verwirklichen sie eher die Idee einer divisionalen Struktur. Nur die Person des Ministers, des hinsichtlich der Angelegenheiten der Teilstrategie Entscheidenden, ragt in das horizontal organisierte Kollegialorgan der Regierung bzw. die Legislative hinein. Die Gefahr besteht nun darin, dass die Ressortleiter aus ihrer Sicht teilstrategiespezifische „Kapitel“ einer Gesamtstrategie verfassen, ohne dass ein ausschließlich dafür abgestellter Stab den Prozessschritt der gesamtstrategischen, teilstrategieübergreifenden Zielfindung abgearbeitet hat. Die Bildung eines solchen Stabes, der wie dargestellt über eine Zelle zur kreativen Zielfindung und eine Koordinierungsinstanz zwischen Zielfindung, Planung und Umsetzung verfügen sollte und der unmittelbar der Regierung bzw. der Gesetzgebung verantwortlich ist, scheint für die Schaffung einer Gesamtstrategie, die deutlich mehr ist als die Summe der Teilstrategien, schwer verzichtbar.
Die Schnittstelle zwischen politischer Entscheidungsfindung und operativer Planung bzw. Umsetzung verläuft zwischen dem Minister, als dem Träger der Teilstrategie, und den obersten Funktionsträgern des Ressorts. Im Sinne des Primats der Politik liegt die alleinige teilstrategische Entscheidungskompetenz beim Minister. Die obersten Verwaltungsorgane werden aber befähigt sein müssen, „inhaltlich teilstrategisch“ zu denken, um den Ressortleiter hinsichtlich teilstrategischer Fragen entscheidungsvorbereitend unterstützen zu können. Durch Schaffung und „Bewirtschaftung“ interministerieller Netzwerke auf Beamtenebene können sie dazu beitragen, die der strategischen Ziel- und Richtungsgebung folgenden Prozessschritte auf Arbeitsebene jeweils horizontal und teilstrategieübergreifend abzustimmen und damit den, durch die divisionale Gliederung in Ressorts eingetretenen Mangel an horizontaler Koordination zu kompensieren. Dies setzt voraus, dass in dieser Ebene eingesetzte Funktionen auch im inhaltlich-gesamtstrategischen Denken gebildet sein müssten. 5.6. „Comprehensiveness“ – Teilstrategieübergreifung Soll „Strategische Ziel- und Richtungsgebung“ der in der Arbeitshypothese erhobenen Forderung entsprechen, eine alle ihr zugänglichen Planungs- und Handlungsstränge gesamtheitlich beeinflussende Zielfindungs-Funktionalität zu bieten, dann hätte sie im Bereich der politischen Strategie alle Teilstrategien und Ressorts auf eine gesamtstrategische Zielsetzung hin auszurichten oder sie zumindest zu einem, hinsichtlich dieser Zielsetzung synergetischen, Ergebnis zusammenzuführen – was unter struktureller Abbildung eines „Stabes“ zur strategischen Zielgebung auch bewerkstelligt werden könnte. Eine solche teilstrategieübergreifende Qualität strategischer Zielgebung fehlt häufig – schon bei einzelnen Staaten, erst recht aber auch bei Solidargemeinschaften von Staaten oder Bündnissen. Dies zeigt sich beispielsweise im Bereich der zwingenden, wechselseitig bedingten Abhängigkeit von äußerer und innerer Sicherheit. Militärische Kontingente in friedensschaffenden Auslandsmissionen finden sich zunehmend mit dem Bedarf an polizeilichen Aufgabenqualitäten konfrontiert. Die nationalen Sicherheitskräfte könnten sich im Falle großflächiger subversiver Bedrohungen verstärkt auf militärische Assistenzen abstützen müssen. Die Solidaritätsklausel des EU-Verfassungsvertrages sieht die Möglichkeit der Abstellung militärischer Kontingente zur Assistenz in anderen EU-Staaten vor. Die Anschläge u.a. von Madrid haben gezeigt, dass friedensschaffende Missionen dadurch äußerst effektiv torpediert werden können, dass man, statt die Kräfte im Einsatzraum zu beaufschlagen, die ungeschützte Infrastruktur des Entsendestaates trifft und ihn dazu zwingt, seine Kontingente aus dem Einsatzraum abzuberufen. Wie sinnvoll ist es unter Kenntnis dieser Abhängigkeiten, Außen- und Innenstrategie nicht gesamtheitlich zu koordinieren, ja sie sogar einander, als um knappe Ressourcen konkurrierende Bedarfsträger, argumentativ gegenüber zu stellen? Eine derartige gesamtstrategische Erfassung äußerer und innerer Sicherheit bedeutet – entgegen einer häufig angezogenen falschen Ableitung – aber keinesfalls, dass damit eine organisatorische Zusammenfassung von Personalressourcen der beiden Teilstrategien gemeint wäre oder gar, dass damit eine Aufweichung der verfassungsmäßig verankerten Trennung von, der äußeren und inneren Sicherheit dienenden Organen angestrebt würde. Die demographische Entwicklung innerhalb der EU bietet ein weiteres Beispiel. Das Papier des EU-Institute for Security Studies (EUISS) – „What ambitions for European defence in 2020 8 – bewertet die Armutsmigration über das Mittelmeer als eine der wesentlichen künftigen Herausforderungen für die Union. Es wird angedacht, auch militärische Mittel dagegen zum Einsatz zu bringen. Gleichzeitig stellen viele europäische Staaten fest, dass sie eine höhere Zuwanderung brauchen, um das zu geringe Bevölkerungswachstum zu kompensieren. Wo findet sich 8 EU-Institute for Security Studies (EUISS): What ambitions for European defence in 2020, edited by Alvaro de Vasconcelos, Preface by Javier Solana, Original edition jul 2009, 2nd edition (due to Irish „Yes“) oct 2009; 39
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