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XXVII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública “La Innovación en la Gestión Pública” Caracas, 2014 derivado nada más y nada menos que en el Estado de Derecho. Es un producto refinado de la civilización donde se preestablecen conductas sociales, donde nada se improvisa de manera general; las formas y contextos se encuentran ya contemplados en el compendio de leyes y normas escritas. En la microeconomía, las relaciones humanas derivadas del proceso de producción también deben obedecer a la ley, a la norma ya establecida, llámese ésta procedimiento, contrato, protocolo o instructivo. Así, para Weber, la sociedad legal se entiende como la comunidad donde el comportamiento es preestablecido por escrito; se prevé a través de la norma y ésta es un producto puramente racional. De igual forma, cabe precisar que Weber nunca atribuyó el fenómeno burocrático al sector público solamente, para él el buró era un instrumento de dominación social en el sentido integral de la palabra, que existía tanto en las empresas privadas como en el sector público; esto es, donde quiera que hubiesen reglas u ordenamientos a seguir. Para el ciudadano común, la burocracia aparece como un instrumento, como una herramienta intermedia entre la realidad productiva o el ente regulador y él. Es un obstáculo que se debe sortear triunfalmente si se desea tener acceso a la gama de servicios que proveen las células económicas, incluyendo el Estado; por ello es importante la descentralización, la devolución de la autoridad para definir asuntos, como estrategia para acabar con el poder del buró, tal como lo describiremos más adelante. Aunado a lo anterior, la burocracia es comúnmente definida como ineficacia de las funciones de una organización, por las demoras y los impedimentos oficinescos de una actividad. Es una mediatización entre el servicio o bien por adquirir y la persona que lo busca. Este camino por recorrer toma la forma de requisitos escritos, interminables alegatos y numerosas autorizaciones. Para realizar un análisis serio del fenómeno burocrático, debemos ceñirnos a los mismos considerandos de Weber. Para él, el buró consiste en una ética particular, o lo que él denomina Lebensführung; no sólo un conjunto de ideales y propósitos dentro de un código de conducta dado, sino también medios y formas de conducirse uno mismo, dentro de un sistema de vida determinado. En otras palabras, el buró debe ser valorado por sí mismo como una institución moral particular, y los atributos éticos de los burócratas deben ser vistos como logros correspondientes de aquella esfera socialmente organizada de existencia moral, misma que corresponde a un modo de producción específico; y esto último es crucial para comprender la relación entre burocracia e innovación. Esta forma de orden social, lo ubica Weber como la forma más acabada de organización. Weber (2004) no tiene duda que La razón decisiva que explica el progreso de la organización burocrática ha sido siempre su superioridad técnica sobre cualquier otra organización. Y nos atrevemos a afirmar, que tal como sucede en el ámbito económico cuando se habla de revolución industrial, la burocracia debe desarrollarse gradualmente y quienes tiene la autoridad dentro de las organizaciones, deberán de poner empeño en desarrollar sus instrumentos de gestión de la forma más acabada posible, como lo demuestra un repaso de la historia industrial y de las formas de gobierno. Por sí misma, la llegada de la burocracia a la escena social ha sido “altamente revolucionaria” -si se nos permite el término-. Para sustentar lo anterior, basten los siguientes presupuestos burocráticos, que ha acotado de manera puntual al patrimonialismo imperante como ethos organizacional en prácticamente cualquier emprendimiento privado o público, donde se ha establecido el modelo burocrático: 1. Que todo derecho se estatuye de manera racional; 2. Que todo derecho es un cosmos de reglas abstractas y que la administración supone el cuidado racional de los intereses previstos por las ordenaciones de la asociación; 3. Que el soberano lega ordena y manda en razón del orden impersonal por el cual orienta sus disposiciones; 4. Que el que obedece lo hace en cuanto miembro de la asociación y sólo obedece al derecho; 5. En el sentido del número anterior, se hace hincapié en que los subordinados no lo están al 10
XXVII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública “La Innovación en la Gestión Pública” Caracas, 2014 superior por sus atributos personales, sino por acatamiento a la ley que lo ha investido de autoridad. Las categorías fundamentales de dominación legal para son: Un ejercicio continuado sujeto a la ley; Una competencia en cuanto a funciones, territorio y medios coactivos para el ejercicio de las funciones; El principio de jerarquía administrativa; Las reglas: técnicas o normas que se deben respetar; Rige el principio de separación plena entre el cuadro administrativo y los medios de administración y producción; No existe apropiación de los cargos por quien los ejerce; Rige el principio administrativo de atenerse al expediente, a lo escrito; La dominación legal se expresa a través de la dominación del cuadro administrativo o burocracia. Esta reflexión viene aparejada con la aseveración de Marx (1972:33) respecto del papel de la burguesía en la historia… “dondequiera que ha conquistado el poder, la burguesía ha destruido las relaciones feudales, patriarcales, idílicas.” Cuando es desarrollado un sistema burocrático, se prevé el fin del patrimonialismo administrativo y de los privilegios de casta o clase (paradójicamente, creando una nueva). Así, el ejercicio del orden burocrático nos ha permitido disfrutar de un nivel de equidad como ciudadanos, que no se puede vislumbrar bajo ningún otro esquema socio administrativo; allí radicó su potencia revolucionaria para coadyuvar a finalizar la etapa histórica del absolutismo feudal, desarrollando un perfil que corresponde hasta el día de hoy, a la racionalidad capitalista. Con relación al concepto de innovación y visto desde una perspectiva estrictamente evolucionista, si la marea innovadora ha de inundarnos como parte integrante del océano tecnológico que ha delimitado a las sociedades occidentales desde hace más de tres décadas, resulta entonces imperativo por un lado acotar las formas de dominación patrimonialista -establecer el modelo burocrático-, antes de proceder a realizar las pretendidas innovaciones de fondo y forma en la gestión pública; y por otro, adaptar la burocracia a las auténticas necesidades sociales y del mercado. Resumiendo este argumento: un mecanismo burocrático perfectamente desarrollado actúa con relación a las demás organizaciones de la misma forma que una máquina con relación a los métodos mecánicos de fabricación. La precisión, la rapidez, la univocidad, la oficialidad, la continuidad, la discreción, la uniformidad, la rigurosa subordinación, el ahorro de fricciones y de costas objetivas y personales son infinitamente mayores en una administración severamente burocrática, y especialmente monocrática, servida por funcionarios especializados, que en todas las demás organizaciones de tipo colegial, honorífico o auxiliar.” Por sí misma, la burocracia debe reconocerse como la innovación más importante que se ha generado en el ámbito organizacional, prácticamente desde siempre, pero al corresponder estrictamente a un modo de producción específico, no puede por naturaleza fomentar la innovación in perpetuum, es necesario comprender el ethos burocrático y entonces moldear el diseño burocrático para que se adapte a nuestras necesidades. Planteado en términos administrativo clásicos: ¿cómo innovar aspectos del menú administrativo burocrático clásico como la selección o la evaluación del personal, si no se cuenta - como sucede en muchos de los municipios de México y de otros países latinoamericanos, por ejemplo- con un sistema bien ordenado y claro de ingreso, profesionalización y evaluación, generado como elemento burocrático mínimo y que debiera ser la esencia administrativa de cualquier organismo público…si no existen manuales, procesos formalizados, normatividad al respecto? Por otro lado, la innovación entendida como fenómeno propio del sistema capitalista, dedicado exclusivamente a fomentar el apetito de los consumidores por nuevos y atractivos desarrollos sujetos a comercio, tiene un impacto sumamente diverso cuando se desarrolla dentro del aparato público… precisamente porque nace dentro de un contexto que debe garantizar 11
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