Pobreza Urbana en la Argentina - del Centro de Documentación e ...

Departamento de Investigación Institucional 

– Área Sociológica – 

Pobreza Urbana en la Argentina 

Desde un enfoque multidisciplinar hacia una praxis interdisciplinaria 

INFORME FINAL ABREVIADO 

Diciembre 2002



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Investigadores 

Lic. Isabel Arzeno 

Dra. Virginia Azcuy 

Lic. Octavio Groppa 

Lic. María Raquel Macri 

Lic. Nélida Redondo 

Investigadores invitados 

Dr. Floreal H. Forni 

Dr. Pablo Forni 

Coordinador 

Lic. Ricardo Murtagh


Presentación y objetivos 


Primera parte: Aportes desde la Sociología al marco epistemológico del Proyec- 

to Pobreza urbana en la Argentina 

Segunda parte: La pobreza urbana y los pobres en Argentina 

Cap. 1 Caracterización dinámica de situaciones de pobreza en Argentina 

Cap. 2 Pobreza urbana y reproducción social en la Argentina al finalizar la 

convertibilidad 

Cap. 3 Pobreza por NBI y por ingresos en las regiones argentinas: un análi- 

sis econométrico 

Cap. 4 Reformulación de la tipología construida sobre presupuestos familia- 

res. Una nueva investigación en La Matanza 

Cap. 5 Índice de Deuda de Pobreza o de Desarrollo Social: aplicación al ca- 

so argentino 

Tercera parte: Las estrategias empleadas para enfrentar la pobreza 

Cap. 1 Estrategias estatales para reducir la pobreza 

Cap. 2 El aporte de las organizaciones de la sociedad civil para enfrentar la 

pobreza 

Cap. 3 Prácticas organizativas, patrones de articulación y desarrollo de las 

organizaciones comunitarias de base. Estudios de caso en barrios de La Ma- 

tanza 

Cuarta parte: Recomendaciones y perspectivas para el futuro 

Cap. 1 A modo de conclusión: principales recomendaciones 

Cap. 2 Aportes a una epistemología de base ética: explicitación de funda- 

mentos para un trabajo interdisciplinar 

Cap. 3 Ensayo de integración del saber en la lectura de la pobreza. El para- 

digma hermenéutico como un camino de confluencia 

Otras actividades 

Índice analítico 

Bibliografía 

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POBREZA URBANA EN LA ARGENTINA. 

DESDE UN ENFOQUE MULTIDISCIPLINAR HACIA UNA PRAXIS INTERDISCIPLINARIA 

PRESENTACIÓN 

Nuestro país padece en los últimos años un proceso de expansión de la pobreza y exclusión 

social sin precedentes, que afecta a significativos y heterogéneos grupos de la población. Las 

mediciones muestran que las carencias económico sociales han crecido en amplitud y grave- 

dad. 

La complejidad del problema obliga a un enfoque múltiple, desde una comprensión de la si- 

tuación estructural al intento por entender la práctica social de los sujetos y las estrategias de 

las familias afectadas, pasando por la identificación de acciones y políticas correctivas y repa- 

ratorias, así como las instancias e instituciones que podrían hacerlas posibles. 

Esto supone una opción ética que valora la palabra, el punto de vista y las decisiones de los 

pobres, a la vez que intenta reconocer las estructuras que les impiden un mejor desarrollo de 

sus vidas y las que, por el contrario, lo favorecen. Esta opción ha estado presente a lo largo 

del trabajo y ha quedado plasmada en enfoques del trabajo y en documentos que presentamos. 

El proyecto está centrado en el estudio de la pobreza urbana en la Argentina y la distribución 

de bienes y servicios estatales y privados para enfrentarla. 

Pretende orientarse hacia una praxis interdisciplinaria, de diálogo fecundo y de múltiples 

abordajes, para lo cual se avanza en algunas propuestas a nivel de comprensiones básicas que 

favorezcan la integración entre disciplinas. 

Una serie de interrogantes son los que disparan la investigación y pueden ser contestados me- 

diante un conjunto de ejes y líneas de trabajo, de actividades y propuestas que se retroalimen- 

tan y que son las que conducen el hilo orientador del proyecto. Algunas de esas interrogacio- 

nes son: 

¿Cómo abordar el problema de la pobreza? ¿Será suficiente con los enfoques unidisciplina- 

res o dichos enfoques están de antemano imposibilitados para abarcar el problema en su to- 

talidad y darle respuesta? ¿Es necesaria la integración de disciplinas? 

¿Cuáles son las características principales de la pobreza en nuestro país? ¿Quiénes son los 

pobres? ¿Cómo son sus instituciones, especialmente la familia? 

En el marco de la relación que existe entre pobreza, sociedad y Estado: 

¿Qué actividades, organizaciones y programas intervienen desde el campo social (ONG, 

sociedad civil)? 

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¿Qué actividades, organizaciones y programas intervienen desde el Estado (políticas públi- 

cas)? ¿Cómo acceden y cómo perciben los destinatarios las acciones implementadas por el 

Estado para asistirlos? 

¿Qué actividades, organizaciones y procesos crean los pobres específicamente o en combi- 

nación con el campo social y el del Estado? 

¿Cuáles son las estrategias más apropiadas para enfrentar los problemas enunciados? 

OBJETIVOS 

En virtud de lo anterior se han formulado los siguientes objetivos: 

• Conocer la situación actual del país en torno a la pobreza de manera de alcanzar una 

anticipación del panorama futuro de prolongarse las actuales condiciones. 

• Conocer y analizar críticamente las estrategias desarrolladas en las instituciones esta- 

tales y privadas empleadas para afrontar la pobreza y, en particular, las que se produ- 

cen en el “mundo pobre”. 

• Presentar las recomendaciones sobre política social que surjan de los estudios que se 

realicen. 

• Mirando al futuro, reflexionar sobre los paradigmas de convergencia en vistas a un 

estudio interdisciplinar de la pobreza. 

Lo que sigue es una síntesis preparada especialmente para presentar en forma abre- 

viada los resultados del proyecto, cuya versión completa da cuenta pormenorizada- 

mente de los avances logrados en un año de trabajo. 

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CAPÍTULO 1 APORTES DESDE LA SOCIOLOGÍA AL MARCO EPISTEMOLÓGICO DEL PROYECTO 

1. 1. PRESENTACIÓN 

“POBREZA URBANA EN LA ARGENTINA” 

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María Raquel Macri 

Las siguientes páginas tienen el propósito de contribuir a la construcción del marco interdisci- 

plinario del proyecto “Pobreza Urbana en la Argentina”. Un emprendimiento de esta índole 

requiere una etapa previa de conocimiento entre las diferentes disciplinas. El presente texto 1 

constituye un aporte en este camino: contiene una reflexión epistemológica sobre las ciencias 

sociales y un desarrollo de los paradigmas de conocimiento en sociología. 

Mediante la reflexión epistemológica los/as científicos/as se interpelan acerca de sus formas 

de producir y validar el conocimiento, acerca de la objetividad y de los valores que guían la 

producción y la utilización del conocimiento. Esta interrogación puede ampliar el campo de la 

mirada, cuestionar saberes cristalizados y colocar los problemas de investigación más allá del 

presente, indagando sobre el contexto del descubrimiento de los mismos y sobre la justifica- 

ción de las soluciones halladas que –seguramente- le conducirán a la formulación de nuevas 

preguntas y problemas. 

2. 2. EPISTEMOLOGÍA Y CIENCIAS SOCIALES: EL OBJETO Y EL MÉTODO 

El objeto, el método, la objetividad y los valores son cuestiones críticas en la discusión epis- 

temológica en ciencias sociales, que han conformado la base de su diferenciación con las 

ciencias naturales. De ellas se deriva su apelativo vulgar de ciencias “blandas”, en alusión al 

método que emplean y al tipo de conocimiento que producen: generalizaciones, en lugar de 

las leyes que son propias de las ciencias “duras”. 

Los objetos de estudio diferentes delinean y posibilitan formas de conocimiento distintas. La 

naturaleza se ofrece al investigador como un mundo dado, como un objeto diferente a él, está 

a la espera de que se descubran sus leyes universales y se la explique. Por su parte, la acción 

humana como objeto de conocimiento es, en su singularidad, la que pone los límites a los in- 

vestigadores en ciencias sociales e impide la formulación de leyes universales. La acción 

humana sólo puede ser comprendida dentro de marcos de significado que además son cons- 

truidos históricamente. El investigador en ciencias sociales puede llegar entonces a un cono-



cimiento diferente de su objeto de estudio, puede comprenderlo y explicarlo, pero el conoci- 

miento que produce nunca será universal. 

Una vez admitida la especificidad de su objeto, la pregunta sobre qué es lo propio de las cien- 

cias sociales -comprender o explicar la realidad- remite a la falsa “querella epistemológica” 

entre comprensión y explicación. Esta asimila la primera como propia de las ciencias huma- 

nas y sociales y la segunda como propia de las ciencias de la naturaleza. (Mendel, 1998). La 

principal dificultad en conciliar explicación y comprensión de significado reside en la ampli- 

tud de lo social y en los límites de cada forma de conocimiento. La perspectiva hermenéutica 

reduce la condición humana a la interpretación de sentido a través de tomar en cuenta sólo la 

subjetividad y la cultura. La perspectiva explicativa reduce esta misma condición a una causa 

aprensible desde el exterior como un fenómeno natural que obra sobre él, mecánicamente, a 

imagen de una ley de la naturaleza (Mendel, 98). 

Hoy, en el contexto del postempirismo 2 , ya se habla de alianzas entre las diversas formas de 

conocimiento. Actualmente existe consenso entre los epistemólogos (Mendel 1998, Popper, 

Berthelot 1990) acerca de que el conocimiento de la sociedad se puede lograr a través de mé- 

todos comprensivos y explicativos. Las ventajas de cada uno residen en lograr, respectiva- 

mente, una interpretación no autoritaria que escape a lo arbitrario de la pura subjetividad y 

una explicación que evite las trampas deterministas del positivismo. Esto significa en el caso 

de los métodos explicativos aceptar que, a diferencia de las ciencias naturales, en ciencias so- 

ciales no existen leyes sino regularidades sociales relativas a momentos y contextos históri- 

cos. Lo social no es lo natural: los sujetos sociales aún en condiciones similares pueden actuar 

de diferente forma. En el caso de los métodos comprensivos significa aceptar que conocemos 

la realidad a través de interpretaciones de sentidos preinterpretados por los actores sociales, 

doble hermeneútica (Giddens, 1976). 

Las dos lógicas de inteligibilidad de lo social enunciadas, la causal y la comprensiva, se dife- 

rencian porque la primera busca explicar las conductas humanas y sus articulaciones mediante 

generalizaciones y la segunda se preocupa por hallar el sentido y la racionalidad que impone 

el hombre a sus actos. Los científicos sociales que adhieren al modelo de explicación causalis- 

1 Este texto tiene como única pretensión sintetizar los nudos centrales de la reflexión epistemológica en ciencias sociales. Nos 

hemos basado para la elaboración de estas notas tanto en textos originales de los clásicos como en las relecturas posteriores 

realizadas por académicos estudiosos de esos temas. 

2 El posemprirismo significó para las ciencias sociales poder independizarse de la lógica de conocimiento de las ciencias na- 

turales y utilizar la vía de la doble hermenéutica (Schuster, 2002) 

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ta utilizan métodos de investigación similares a los que emplean sus pares de las ciencias na- 

turales. Por su parte autores como Dilthey o Weber, conscientes de la complejidad del mundo 

social, proponen la consideración de la historia como marco de comprensión y decodificación 

de la acción humana. 

La opción por la sociología comprensiva (Dilthey, Weber) 3 no significa desdeñar la explica- 

ción de fenómenos sociales a través de datos censales, sino la búsqueda de complementarie- 

dad entre ambas posturas epistémicas. J. C. Passeron (1991) refleja esta complementariedad al 

plantear que el razonamiento sociológico utiliza tanto el relato histórico como el razonamien- 

to estadístico en la producción del conocimiento social. 

Un tema clave en esta cuestión es el referido a las diferentes lógicas del conocimiento social, 

a los diferentes “esquemas de inteligibilidad de lo s ocial”(Berthelot 1990). El conocimiento 

de las diferentes lógicas facilita la justificación de la combinación de varias de ellas en una 

misma investigación. En esta investigación optamos por la combinación de dos esquemas de 

inteligibilidad social: “el inte rpretativo”, que Berthelot denomina “hermenéutico” y que busca 

descubrir el sentido de la acción social y el “causal” que implica plantear una relación funci o- 

nal entre dos hechos. En esta investigación sobre pobreza urbana utilizamos tanto la compren- 

sión como la explicación. Mediante el análisis de datos secundarios buscamos describir aso- 

ciaciones estadísticas entre variables a fin de unificar e intentar describir la complejidad del 

fenómeno (Berthelot, 1990) de la pobreza. Por otra parte, a través de la comprensión del ma- 

terial obtenido en los trabajos de campo realizando entrevistas con población en situación de 

pobreza y en sus organizaciones, pretendimos descubrir la especificidad y el sentido subjetivo 

de la situación de los pobres (Berthelot 1990). La descripción remite a la mirada fotográfica, 

externa; la comprensión, siguiendo con la metáfora, parece una radiografía, remite al interior, 

a lo no observable a simple vista. 

3. 3. LA OBJETIVIDAD Y LOS VALORES 

La cuestión de la objetividad es indisociable de la subjetividad de los fenómenos sociales, que 

a su vez le otorga su carácter significativo. En realidad todo fenómeno social tiene una mate- 

rialidad objetiva (las conductas por ejemplo), pero también tiene aspectos subjetivos (los sig- 

nificados compartidos que el investigador tiene que tratar de descubrir, decodificar). Las posi- 

ciones están divididas en este campo, entre objetivistas extremos (conductistas, estructuralis- 

3 · En el sentido de Dilthey, comprensión implica el proceso a través del cual conocemos un interior mediante la ayuda de sig- 

nos percibidos desde el exterior por nuestros sentidos.. 

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tas y funcionalistas, para los que los sujetos poco tienen que anteponer ante la fuerza de los 

“hechos” sociales) y subjet ivistas extremos (comprensivistas que sólo prestan atención a las 

prácticas e interacciones de los sujetos, con escasa capacidad para hallar los patrones recu- 

rrentes que van sedimentando en instituciones). 

Bourdieu (1980) por su parte, frente a un puro subjetivismo, explica las conductas y las psico- 

logías individuales con su concepto de “habitus” como conjunto de disposiciones soc ialmente 

adquiridas que constituyen los recursos para comprender el mundo y los que orientan, entre 

otras dimensiones, la acción, las preferencias y las creencias de los individuos. Giddens 

(1967) asimismo, al señalar las limitaciones de ambos enfoques epistemológicos propone en 

sus nuevas reglas del método sociológico la doble hermeneútica. 

“que consiste en la explicación de formas de vida divergentes constituidas dentro de marcos 

de significados para los actores, que el sociólogo reinterpreta dentro de los metalenguajes 

descriptivos de las ciencias sociales, la explicación de la producción y reproducción de la so- 

ciedad como el resultado logrado por la actividad humana” 

La cuestión de la objetividad remite a la relación teoría y datos, al problema de la “b ase empí- 

rica” y se conecta con la cuestión de los valores que discutiremos seguidamente. 

Históricamente la ciencia se ocupó de producir conocimientos, dejando al filósofo y al teólo- 

go los problemas éticos acerca de sus aplicaciones apropiadas. En la actualidad estos ideales 

de objetividad y neutralidad valorativa están siendo fuertemente cuestionados y crece la pre- 

ocupación ética del científico en relación con los efectos de sus descubrimientos. 

En el campo de las ciencias sociales los valores del investigador nunca “quedan al margen de 

su praxis”, siempre “emergen”, por ejemplo en la elección del tema de investigación, en la s e- 

lección de la base empírica y en las dimensiones que considera para conducir la investigación, 

en las teorías que se emplean como marco de la investigación. Recordemos que no hay una 

teoría para cada fenómeno social, sino que un mismo fenómeno, por el carácter interpretativo 

del método de las ciencias sociales, puede ser materia de comprensiones diversas y a veces 

contrapuestas. Los valores emergen también en las propuestas de acción que se derivan del 

conocimiento producido, que generalmente es aplicable. Otras cuestiones no menores, como 

el financiamiento de la investigación pueden interferir con los valores del investigador y la 

objetividad de la información que se difunde. 

La sociología del conocimiento –con los aportes seminales de Manheim- agrega otra dimen- 

sión: la producción de conocimiento social se realiza en un contexto social. La producción de 

conocimiento está contextualizada tanto en la cosmovisión del investigador, como en la rela- 

ción con la producción de otros saberes académicos. El investigador siempre produce sus teo- 

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rías en diálogo o en confrontación -real o imaginaria- con otros investigadores, ya sean sus 

contemporáneos o sus predecesores. 

Finalmente, la reflexión sobre el contexto ideológico en el que se genera la investigación, so- 

bre el estado general de conocimiento y sobre los valores personales del investigador, al decir 

de Holton en la imaginación científica, (Les Thématas, 1973, el “marco personal del desc u- 

brimiento”, y el “marco de la justificación”) lleva a discernir sobre la ubicación de nue stros 

sujetos de estudio. En definitiva, se trata de reconocer -para poder distanciarse de modas o 

ideologías- que los planteos de investigación están siempre influenciados, además de los 

debates teórico-metodológicos, por el contexto sociopolítico. 

4. 4. SOCIOLOGÍA E INVESTIGACIÓN MULTIDISCPLINAR 

“La multirreferencialidad” y “la construcción del objeto de investigación” según diferentes 

perspectivas disciplinares, constituyó otro de los temas de nuestra reflexión epistemológica. 

La lectura y el análisis de las investigaciones sobre pobreza pusieron en evidencia distintas 

orientaciones en el abordaje del tema (teología, sociología, economía, antropología) y las dife- 

rentes formas en que cada disciplina construye su objeto de investigación, elabora sus concep- 

tos, sus marcos teóricos y aplica sus instrumentos metodológicos. En nuestro proyecto, esta 

multidisciplinariedad tiene como propósito una mejor aproximación al complejo entramado 

de dimensiones que es inherente al conocimiento de la realidad social y humana que nos com- 

pete. 

La perspectiva multidisciplinaria, orientada hacia la construcción de un enfoque interdiscipli- 

nario, 4 implica mirar la pobreza como una situación relacional de actores sociales, que involu- 

cra tanto cuestiones económicas como culturales y que seguramente tendrá efectos sobre el 

nivel de educación, las condiciones de vida, el conjunto de sus trayectorias vitales y sobre la 

reproducción de la sociedad. En fin, se trata de un fenómeno complejo que exige al investiga- 

dor condiciones de “políglota”, es decir, ser un conocedor del lenguaje de las diversas cie n- 

cias sociales. Esta cuestión es fundante en la conformación de los equipos de investigación, 

debido a las exigencias de poli competencia de los investigadores que se plantea. 

4 Para un desarrollo en profundidad de esta perspectiva puede consultarse en este mismo informe, Azcuy, Virginia 

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– Área Sociológica –


- Área Sociológica - 

CARACTERIZACIÓN DINÁMICA DE SITUACIONES DE POBREZA EN LA ARGENTINA 

5. 1. INTRODUCCIÓN 

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Floreal H. Forni 

Hay dos dilemas para la investigación sobre la pobreza: a) el primero surge en los trabajos 

empíricos debido a las cambiantes definiciones de pobreza; b) El otro dilema se presenta a 

partir de la especificidad que asume la pobreza de acuerdo con el contexto político o geográfi- 

co. 

Un camino para superar estos dilemas es la utilización de índices numéricos. Puede tratarse de 

índices negativos -tal el caso del indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) o del 

porcentaje de población con ingresos monetarios bajo la Línea de Pobreza (LP)- o positivos, 

como el Índice de Desarrollo Humano (IDH) propuesto por el PNUD. En todos los casos, los 

índices numéricos cumplen un fin descriptivo global. En cambio, la descripción contextuada 

de situaciones concretas permite descubrir relaciones causales y círculos viciosos que llevan a 

situaciones irreversibles; por lo tanto, éste último camino es el apropiado para informar políti- 

cas sociales. Un modo de ver esa realidad es centrarse en la transformación de las estrategias 

de subsistencia de las familias y de los sujetos producida por la catástrofe del empobrecimien- 

to. El enfoque de las estrategias de subsistencia permite hacer legibles las lógicas de los acto- 

res en sus propios términos (doble hermenéutica). 

6. 2. DISCUSIÓN CONCEPTUAL SOBRE POBREZA ABSOLUTA, Y POBREZA 

RELATIVA. MARGINALIDAD, CULTURA DE LA POBREZA Y EXCLUSIÓN 

Fue un sociólogo alemán del siglo XIX, George Simmel, quién señaló que la pobreza siempre 

es definida por quienes adoptan políticas destinadas a corregirla, a controlarla o a prevenir 

problemas sociales propios de vivir en condiciones de pobreza (por ejemplo, tasa de mortali- 

dad infantil, delincuencia, etc.) y sin la participación de los propios involucrados: los pobres. 

Contemporáneamente, se entiende que los problemas sociales -entre ellos la pobreza- son 

construidos en una discusión pública en la que los intelectuales y las instituciones, en especial 

las iglesias por su peso moral, cumplen un papel muy importante. Se parte obviamente de la 

visión que la pobreza es un problema político de la desigualdad y la exclusión social y no la 

sumatoria de problemas personales. Esta perspectiva es contraria a la noción de la cultura de 

la pobreza, que hace recaer la culpa sobre las mismas víctimas: “los pobres son culpables de 

su pobreza”.



La pobreza es un concepto normativo que hace referencia a la carencia de algunos bienes 

esenciales desde el punto de vista biológico o cultural. Esta noción corresponde a la pobreza 

absoluta debido a que las privaciones afectan el espectro de bienes indispensables para la sub- 

sistencia con integridad; difiere de la noción de “pobreza relativa” que se basa en la compar a- 

ción de ingresos y patrimonios entre los distintos sectores de la población. La mejor defini- 

ción de pobreza absoluta continúa siendo la elaborada por el sociólogo alemán George Sim- 

mel en el año 1909 “la pobreza constituye una constelación s ociológica única: un número de 

individuos que, por un destino puramente individual, ocupan un puesto orgánico específico 

dentro del todo; pero este puesto no está determinado por aquél destino y manera de ser pro- 

pios, sino por el hecho de que otros (individuos, asociaciones, comunidades) intentan corregir 

esta manera de ser. De suerte que lo que hace al pobre no es la falta de recursos. El pobre, so- 

ciológicamente, es el individuo que recibe socorro a causa de esta falta de recursos”. 

Cuando en la década del 60 dominaba en Latinoamérica el concepto de “desarrollo”, los est u- 

dios sociales observaban cuándo las asincronías de varias dimensiones -económicas, sociales- 

alcanzaban una dimensión extrema, como el caso de ciertos islotes de pobreza en las grandes 

metrópolis (villas miserias, marginalidad ecológica). Entonces, con un criterio dualista que 

quiso dar cuenta de estos fenómenos concebidos como transitorios, se habló de marginalidad 

(Germani). Esta noción suponía la existencia de dos universos autónomos. La concepción ori- 

ginaria fue superada por el concepto de marginalidad estructural, enunciado a partir de un 

proyecto de investigación auspiciado por la Fundación Ford y dirigido por sociólogos marxis- 

tas (Marín, Murmis, Nun). El concepto más importante fue desarrollado por José Nun como 

“excedente poblacional”, presentado como difere nte a la noción de ejército de reserva de Karl 

Marx. La noción primera de marginalidad con su carga dualista se mimetizó en otros intentos 

de poner la culpa en la víctima, de manera similar a lo sucedido con la perspectiva de la cultu- 

ra de la pobreza (Lewis, Valentine, etc.). De todos modos tanto las versiones estructural como 

la culturalista resultaron insuficientes para dar cuenta del desfasaje monstruoso que empezó a 

regir a partir de la crisis del petróleo de los 70 y del apogeo del capital financiero. La desocu- 

pación masiva fue denominada con justicia “horror económico” (F orrester). 

Actualmente el concepto que parece más apropiado es el de exclusión de Robert Castels 5 . Se 

supone que hay un sistema interrelacionado, primero a escala mundial (E. Wallerstein “El si s- 

tema económico mundial”) donde se produce un crecimiento económico a doble velocid ad, 

5 CASTEL, Robert (1995), “Les pieges de léxclusión”. Lieu Social de Politiques. RIAC, 34. 

13



una para el centro y otra para la periferia. Lo mismo ocurre en el interior de las naciones, con 

lo que vuelve a cobrar vigencia el concepto de dependencia para las regiones menos desarro- 

lladas dentro de un mismo país. Las políticas sociales serían entonces mecanismos compensa- 

torios. 

7. 3. LA HISTORIA DE LA POBREZA Y LAS POLÍTICAS SOCIALES EN LA AR- 

GENTINA: UNA VISIÓN DE LARGA DURACIÓN. 

En cada período histórico la pobreza y la indigencia adquirieron caracteres particulares, lo 

mismo sucedió con las acciones para remediar esas carencias. En la sociedad colonial la única 

alternativa disponible era la caridad, que estaba a cargo de los individuos o de la Iglesia. Des- 

de el punto de vista institucional los hospitales fueron la opción social exclusiva. 

Con el surgimiento de los estados independientes aparece otra forma de satisfacer esas nece- 

sidades. A fines del siglo XIX, con la instalación de un modelo de desarrollo orientado hacia 

afuera, el esquema filantrópico florece basado en una nueva creencia: la de los “higienistas”. 

Paralelamente nacen la psiquiatría, la eugenesia y una ciencia derivada, la criminología (Ra- 

mos Mejía y José Ingenieros) y nuevos roles sociales (visitadores sociales). La conducción de 

la filantropía queda en manos de mujeres de la clase alta (sociedad de beneficencia y patrona- 

tos) y hay nuevas actividades paralelas por parte de la Iglesia. Aparece en esos momentos la 

figura de Monseñor de Andrea con la “Casa de la Empleada” y su gran colecta para construir 

viviendas sociales después de la Semana Trágica de 1919 (Forni, 1996). 

Es importante señalar que en este período las clases dominantes tenían una visión optimista 

sobre el futuro del país. Creían en las potencialidades de la ciencia, pues eran positivistas, y 

por lo tanto existen muy buenos estudios de esa época sobre la pobreza.Hay que subrayar, 

asimismo, que en el seno de la inmigración europea surgió una rica sociedad civil y diversas 

formas de economía social: cajas cooperativas en zonas agrarias, cooperativas de consumo en 

las grandes ciudades. En conjunto regía una economía rentística donde la previsión para la 

tercera edad se efectuaba mediante bienes raíces. 

A comienzos de la década del 40 se produjo un gran cambio en esta dinámica social a partir 

de la emergencia de un rudimentario estado de bienestar, muy apoyado en los sindicatos de 

trabajadores, que estableció un sistema jubilatorio universal. La pobreza extrema pasó a ser 

una situación casi excepcional en una economía prácticamente de pleno empleo y con un alto 

gasto social (para la población urbana). Fue atendida por la Fundación Eva Perón. 

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Este modelo continuó en la etapa desarrollista, durante los ´60, en la que se enfatizó la indus- 

trialización del país. Es en este período cuando se plantea el concepto de marginalidad para 

señalar una situación de carencias pensada como transitoria. El Estado crea organismos espe- 

cializados y se afirma la carrera de trabajo social “para atender a los pobres” (Marta Escurra y 

Doctor Tarzitano). Esta estructura aparentemente autosuficiente empezó a resquebrajarse con 

la crisis petrolera de comienzos de los 70, la desindustrialización y el envejecimiento de la 

población, una constelación de fenómenos que resultó común en las naciones occidentales 

La pobreza extrema como problema en el país recién es reconocida con el advenimiento de 

la democracia en 1983. 

8. 4. LA POBREZA Y LAS POLÍTICAS SOCIALES DESDE 1983 A 2001 

Es conveniente recalcar que en estas décadas ocurrió en la Argentina una transformación de la 

“cuestión social”, no en el sentido de Rosa nvallon sino de acuerdo con la interpretación de 

R.Castels. El cambio alteró totalmente la lógica de las políticas sociales propias del Estado del 

Bienestar, que consistía en el desarrollo de una burocracia para cada problemática y el esta- 

blecimiento de un sistema universal de riesgo compartido. Con el advenimiento de la demo- 

cracia en 1983 se caracterizó por primera vez a la pobreza extrema y se propuso una política 

focalizada para remediarla. A partir de ese momento se registró un cambio radical en las polí- 

ticas sociales desarrolladas por los ministerios responsables. Se adoptó la perspectiva del 

Banco Mundial, multiplicando los programas focalizados. Esta dispersión todavía impera y 

puede decirse que, en conjunto, no hay todavía una política con orientación clara. El nivel 

alimentario de los más pobres depende de decisiones macroeconómicas: de hecho se ha cons- 

truido y deconstruido un Estado responsable. Por otra parte, no existen redes protectoras al- 

ternativas a las que provienen de la sociedad civil. Las organizaciones de base y las redes pa- 

recen conformar el único capital social al alcance de los más pobres. El fracaso de estructuras 

estatales se tradujo en una casi nula capacidad de llegada gubernamental a las familias y las 

personas en situación de pobreza. Los estudios empíricos desarrollados en el marco de este 

proyecto, que a continuación se presentan, analizan con detalle el estado de situación de los 

últimos dos años. 

15



POBREZA URBANA Y REPRODUCCIÓN SOCIAL EN LA ARGENTINA AL FINALIZAR LA CONVER- 

TIBILIDAD 

9. 1. ASPECTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS 

16 

Nëlida Redondo 6 

La Argentina desarrolló a lo largo del Siglo XX una trayectoria dramática. Durante las prime- 

ras seis décadas del siglo, su dinámica social y económica facilitó la inclusión de amplios 

grupos de la población nativa y extranjera en la senda del crecimiento. Al promediar la década 

del 40, en una economía prácticamente de pleno empleo y con un importante gasto social, la 

pobreza extrema era una situación casi excepcional que se localizaba en pocas áreas del terri- 

torio nacional. La mayor parte de la población urbana tenía acceso a los bienes básicos y a los 

servicios públicos (Forni, 2002.a). 

A partir de la década del 70, en un contexto internacional signado por la crisis del petróleo, la 

revolución de las tecnologías y la mundialización de los mercados, se produjeron importantes 

fisuras en el funcionamiento de ese modelo social autosuficiente. La creciente desindustriali- 

zación del país ocasionó la pérdida de puestos de trabajos en ocupaciones manuales y la pre- 

carización del empleo, a través de la difusión de formas de contratación inestables. Asimismo, 

la persistente caída de los salarios se tradujo en la distribución regresiva del ingreso con el 

consiguiente aumento de las desigualdades. En la década del 80, el flamante gobierno demo- 

crático no pudo controlar el desborde de la inflación y culminó con un pico hiperinflacionario 

que fue decisivo en la intensificación de la pobreza y su extensión entre diversos sectores so- 

ciales. Tras un corto período de optimismo durante el primer quinquenio de los 90, el desem- 

pleo abierto, el subempleo, la informalización laboral y una interminable recesión derivada en 

depresión, contribuyeron a una consolidación de la pobreza sin precedentes en la sociedad ar- 

gentina. 

En este estudio se consideró que la pobreza, cualquiera sea la forma en que se manifiesten o 

midan las privaciones -necesidades básicas insatisfechas, ingresos económicos que no alcan- 

zan para el consumo esencial, indigencia- limita el acceso a bienes materiales y culturales y a 

la información, impidiendo el flujo de recursos y la acumulación de activos. Las familias se 

ven afectadas por una situación integral que, si bien no siempre implica la insatisfacción de 

todas las necesidades básicas, limita el desarrollo humano de sus miembros y les impide par- 

6 Con la colaboración estadística y procesamiento de la información de Octavio Groppa.



ticipar decorosamente del estilo de vida prevaleciente en una sociedad dada y en un tiempo 

histórico determinado. 

A fin de contribuir a la comprensión de cómo las privaciones asociadas con la pobreza afectan 

las estrategias de vida de las familias, y las prácticas de los sujetos en las distintas etapas del 

ciclo de vida individual, e impactan sobre la reproducción social de la Argentina contemporá- 

nea, este estudio optó por utilizar un enfoque que vincula los procesos de la macroestructura 

política y económica con los comportamientos microsociales de las familias y los individuos. 

Para ello, se analizaron los datos proporcionados por la Encuesta Permanente de Hogares 

(INDEC), dado que es la única que releva información -de manera sistemática- en muestras 

representativas de los hogares particulares en las áreas urbanas de todo el país. Se decidió 

asimismo, estudiar en profundidad los datos proporcionados por la onda correspondiente al 

mes de octubre de 2001, entendiendo que la misma captaba el momento en que finalizaba 

dramáticamente una década de reformas económicas y políticas en el país. Por otra parte, la 

medición de octubre de 2001 es la primera -tras una interrupción de más de diez años- que 

permite observar la incidencia de la pobreza en todo el territorio nacional. Se estimó que ésta 

constituye la mejor opción para establecer una línea de base que permita seguir históricamente 

la variabilidad de las magnitudes, los comportamientos y las prácticas asociados con la pobre- 

za, referenciándolos con la de los sucesivos “estilos de desarr ollo” que entren en vigencia. 

La evolución social argentina permite distinguir dos grandes perfiles de privación en la cre- 

ciente proporción de familias en situación de pobreza: a) el que deriva de la insuficiencia de 

los ingresos monetarios de los hogares y b) el que se genera por las carencias de recursos no 

monetarios tales como el acceso a servicios públicos y sociales estratégicos para la satisfac- 

ción de las necesidades básicas del hogar. En el primer caso, las situaciones se caracterizan 

por su mayor variabilidad en el corto plazo. Los déficit en los ingresos monetarios pueden 

subsanarse parcialmente por una reorganización de los recursos acumulados, o por nuevas es- 

trategias de los miembros activos para la obtención de ingresos. En el segundo caso, las con- 

diciones de vida de estas familias son más representativas de situaciones estructurales, es de- 

cir, de difícil variabilidad en el corto plazo a menos que se pongan a su disposición servicios 

públicos gratuitos, o ampliamente subsidiados. 

Con el propósito de conocer las proporciones de hogares y población que evidenciaban caren- 

cia de recursos monetarios y no monetarios para llevar una vida digna de acuerdo con los es- 

tándares de la sociedad argentina, se aplicaron los dos enfoques que permiten analizar estos 

perfiles diferenciados de privaciones: el de la insuficiencia de ingresos monetarios (LP) y el 

17



de necesidades básicas insatisfechas (NBI). Dichos enfoques parten de considerar entre los re- 

cursos no monetarios indispensables para las familias, el acceso a: a) condiciones sanitarias 

mínimamente satisfactorias, b) servicios de salud, c) la educación, d) alimentación y nutrición 

y e) cantidad y calidad de los recursos habitacionales. Cuando las familias o personas no dis- 

ponen de suficientes recursos no monetarios como para satisfacer este conjunto de necesida- 

des básicas se categorizaban como pobres por NBI, denominación que se encuentra actual- 

mente en revisión. 

Los ingresos monetarios, en cambio, permiten clasificar la población según el alcance o no de 

determinados umbrales. Según sea la definición de dicho umbral se obtiene un modo de medir 

la pobreza. La pobreza es considerada absoluta cuando el nivel del umbral se fija a partir de 

criterios, como por ejemplo, el nivel de subsistencia mínima o el valor de una canasta de bie- 

nes. Siguiendo esta metodología –la usual en nuestro país– se establecen dos umbrales, a sa- 

ber, la “línea de indigencia”, entendida como el ingreso mínimo requer ido para mantener el 

nivel de subsistencia (valor de una canasta básica de alimentos) y la “ línea de pobreza” def i- 

nida como el ingreso necesario para obtener un mínimo de consumo incluyendo otras necesi- 

dades por encima de las alimentarias, respectivamente. De esta manera puede clasificarse la 

población en tres grupos: a) indigentes, b) pobres y c) no pobres. 

La aplicación de cada uno de ellos sobre el universo encuestado permitió distinguir, por un 

lado, los hogares y la población pobre y no pobre según los ingresos económicos del hogar y, 

por el otro, los hogares y la población pobre y no pobre según el acceso a recursos no moneta- 

rios básicos (servicios de infraestructura, de la vivienda y educativos). La combinación de 

ambos posibilitó establecer tres categorías según los perfiles de las carencias: a) los pobres es- 

tructurales, definidos como los hogares y la población que tienen carencias de recursos no 

monetarios y monetarios b) los pobres coyunturales, sectores que tienen carencias de recursos 

monetarios (ingresos por debajo de la línea de pobreza) y no se observan carencias en los re- 

cursos no monetarios y c) los pobres inerciales, hogares y personas con carencias de recursos 

no monetarios y con ingresos monetarios por encima de la línea de pobreza. Finalmente, se 

obtiene una categoría residual, denominada genéricamente como no pobre, que constituye un 

grupo analítico testigo contra el que se contrastan los déficit observados en los estratos po- 

bres. 

La investigación diseñó un plan de análisis que observó a los tres estratos de pobreza y al gru- 

po testigo “no pobre” (residual) como variable explicativa de los comportamientos familiares 

-tales como el capital habitacional, las estrategias familiares de allegamiento habitacional, el 

18



clima educacional de los hogares y su relación con las fuentes de obtención de ingresos 

monetarios y no monetarios y la categoría ocupacional de los miembros activos- y de las 

prácticas individuales: el calendario escolar de los niños, la educación y el trabajo de los 

jóvenes y la situación de los mayores. El estudio adoptó un marco conceptual y metodológico 

que facilita el análisis comprensivo tanto de los comportamientos microsociales asociados a la 

pobreza, como del impacto de los mismos sobre la reproducción macrosocial. El enfoque 

conceptual seleccionado considera a la familia y a la biografía personal como las instancias 

mediadoras entre el sujeto y la estructura social, por tal motivo la metodología desarrollada 

toma como unidades de observación y análisis los hogares y las personas en etapas 

vulnerables de su ciclo de vida debido a su potencial condición de consumidoras no 

productoras. Se sintetizan a continuación los principales resultados obtenidos de la investigación. 

10. 2. LA POBREZA EN LA ARGENTINA CONTEMPORÁNEA 

(El análisis detallado de la información –con gráficos y cuadros de soporte- se encuentra en 

la versión completa Puntos 1.1.;1.2. y 1.3.) 

En el mes de octubre del año 2001 se mantenía en vigencia –todavía- la Ley de Convertibili- 

dad que establecía la paridad cambiaria del peso respecto del dólar estadounidense. En ese 

momento, la pobreza no alcanzaba a la mitad de la población urbana argentina, aunque estaba 

próxima a esa proporción: el 43, 6% del total de la población en aglomerados urbanos vivía en 

situación de pobreza, considerando en el universo total a los tres subestratos de pobres estruc- 

turales, pobres coyunturales y pobres inerciales resultantes de la combinación de los dos en- 

foques para medir las carencias (ingresos monetarios y recursos no monetarios). El porcentaje 

disminuía a 38, 3 si sólo se tomaba en cuenta a la población que vivía con ingresos por debajo 

de la línea de pobreza. La medición ya acusaba el fuerte impacto de la caída del Producto 

Bruto Interno sobre el aumento de la incidencia de la pobreza en la población argentina, que 

registró, entre octubre de 2000 y octubre de 2001, un incremento del 16, 3%. Dentro de ella el 

incremento de la incidencia de indigencia fue más notable aún, alcanzadando a casi el 42%. 

La brusca devaluación del peso, tan sólo dos meses después, agravaría notablemente la exten- 

sión e intensidad del empobrecimiento de la población argentina. Entre octubre de 2001 y 

mayo de 2002, en sólo seis meses, la incidencia de la pobreza aumentó 25% más, mientras la 

de la indigencia crecía otro 40%. 

19



FIGURA 1.- VARIACIÓN ANUAL EN LA POBREZA Y EN LA INDIGENCIA DE PERSONAS ENTRE 

1998 Y 2001 Y CUATRIMESTRAL ENTRE OCTUBRE 2001 Y MAYO DE 2002 

Fuente: Elab. Área Sociológica IIS-UCA sobre datos INDEC, 2001 y 2002 

Como resultado de este vertiginoso proceso de extensión e instensificación de la pobreza, en 

mayo de 2002 el 53% de la población urbana argentina vivía con ingresos monetarios por de- 

bajo de la línea de pobreza, en tanto prácticamente la cuarta parte –24, 8%- del total de la po- 

blación reunía ingresos por debajo de la línea de indigencia. En el primer cuatrimestre del año 

2002, la incidencia de la pobreza y de la indigencia en el Área Metropolitana del Gran Buenos 

Aires -única región del país en la que es posible efectuar el seguimiento de la serie histórica- 

había superado el valor máximo originario que correspondía al pico hiperinflacionario de 

1989. 

FIGURA 2.- INCIDENCIA DE LA POBREZA Y DE LA INDIGENCIA EN LA POBLACIÓN DEL AMBA- 

60 

50 

40 

30 

20 

10 

0 

-10% 

-5% 

45% 

40% 

35% 

30% 

25% 

20% 

15% 

10% 

5% 

0% 

32,2 

10,7 

1988 

1988-2002 

Fuente: Elab. Área Sociológica IIS-UCA sobre datos del Informe Económico Año 10, número 36. Abril de 2001. 

Ministerio de Economía de la Nación e INDEC, 2002. 

47,3 

16,5 

1989 

33,7 

6,6 

1990 

-3,19% 

0,61% 

Oct 98-99 

21,5 

1991 

3 3,2 

17,8 16,8 

1992 

19,0 

4,4 3,5 

1993 

15,38% 

6,40% 

Oct 99-00 

1994 

24,8 

6,3 

1995 

20 

27,9 

26,0 25,9 26,7 

28,9 

7,5 6,4 6,9 6,7 7,7 

1996 

1997 

PLP PLI 

41,90% 40,62% 

16,33% 

Oct 00-01 

1998 

1999 

24,47% 

Oct 01- 

Mar 02 

2000 

35,4 

12,2 

2001 

49,7 

22,7 

2002 

var lp 

var li



¿Cuáles serán las consecuencias sociales de estas violentas variaciones en la incidencia de la 

pobreza y la indigencia? 

La caída de importantes sectores de la población argentina en la pobreza y en la indigencia 

debido a la carencia de ingresos monetarios es, sin duda, la consecuencia de la evolución ma- 

croestructural del país. Estas variaciones en los ingresos monetarios pueden ser de corto plazo 

y afectar sólo circunstancialmente las trayectorias de las familias y las personas. Sin embargo, 

si las privaciones se mantuvieran en el tiempo, o si afectaran momentos claves del desarrollo 

personal y familiar, el impacto de la pobreza podría afectar el curso de sus vidas a futuro. 

Asimismo, las transformaciones en las prácticas y comportamientos microsociales influiría – 

en plazos más largos- sobre la reproducción social y modificaría negativamente la participa- 

ción de los estratos en la distribución de los recursos de la sociedad argentina. 

Con el fin de conocer el potencial recursivo de las desventajas, se presenta a continuación el 

análisis transversal, correspondiente a octubre de 2001, de dimensiones seleccionadas del 

comportamiento de las familias y de las personas en etapas claves de la biografía personal, 

que se consideraron decisivas para su seguimiento a futuro. 

11. 3. FAMILIA, REPRODUCCIÓN SOCIAL Y POBREZA URBANA EN LA ARGENTINA 

(El análisis completo de la información con los gráficos y cuadros de soporte se encuentra en 

la versión completa del trabajo: Capítulo 2) 

La familia es la institución que tiene a su cargo la formación de las futuras generaciones. Los 

trabajos de Bourdieu fueron precursores en mostrar el rol decisivo que juega la familia en el 

mantenimiento del orden social a través de sus funciones de reproducción, tanto biológica 

como social, esto es, en la reproducción de la estructura del espacio y las relaciones sociales. 

La familia está en la base de las condiciones de acumulación y transmisión del patrimonio 

económico, cultural y simbólico de una sociedad y, sin intervenciones externas, tiende a 

transmitir o reforzar las desigualdades sociales existentes (Bourdieu, 1996:23). La familia está 

en proceso de transformación en la mayor parte de los países del mundo, como consecuencia 

de un conjunto de fenómenos que caracterizaron la evolución de la vida privada occidental a 

partir de la segunda mitad del siglo pasado. Según Giddens (1999) éstos derivan, fundamen- 

talmente, del desmoronamiento del poder patriarcal a partir de la separación entre sexualidad 

y procreación, de la igualdad entre los sexos y de la libertad sexual de las mujeres. 

21



Los cambios iniciados tempranamente en los países más industrializados, se ponen de mani- 

fiesto actualmente en nuestro país a través de las tendencias hacia la postergación de la edad 

del casamiento y al aumento de las uniones consensuales, de los casamientos legales simultá- 

neos o posteriores a embarazos, del nacimiento de hijos extramatrimoniales, de las separacio- 

nes y los divorcios, de la cantidad de hogares unipersonales, de hogares formados por una pa- 

reja sin hijos, de los conformados por una madre y sus hijos, sin padre, de hogares “ensa m- 

blados” o “reconstituidos” en los que convive, por ejemplo, una nueva pareja, cada uno de los 

cuales tuvo otra con anterioridad, con los hijos de las parejas anteriores de ambos, o de alguno 

de ellos, y con los hijos de la nueva unión (Wainerman, 1996). 

12. 4. FAMILIA Y POBREZA ESTRUCTURAL 

En los estratos pobres de la sociedad, la crisis del hogar nuclear y la consecuente expansión de 

formas no tradicionales de familia - hogares unipersonales; hogares no-familiares; familias 

monoparentales- con el aumento de las proporciones de jefa de hogar mujer, produce con fre- 

cuencia pérdidas en la capacidad de soporte de sus miembros. Es necesario tener en cuenta 

que, en contextos de pobreza, las familias nucleares completas suelen disponer de más recur- 

sos afectivos y materiales para la protección y socialización de sus integrantes debido a que 

los lazos de parentesco, nucleares y extendidos, continúan siendo la base fundamental de la 

organización de su vida cotidiana que es, principalmente, una organización “en familia” (R a- 

mos, 1985; Wainerman, 1996; Vignoli, 2000). 

La particular dinámica demográfica de los hogares pobres, caracterizada (Torrado, 1995) por 

tasas de mortalidad y fecundidad que exceden con holgura los promedios, patrones reproduc- 

tivos precoces, mayor tamaño de las unidades domésticas, elevados niveles de dependencia 

demográfica, contribuye a la continuidad de la desventaja social y, en consecuencia, a la re- 

producción intergeneracional de la pobreza. Dicha reproducción opera tanto en el nivel micro 

social –las familias pobres tienen más probabilidad de transmitir la pobreza a sus sucesores- 

como a escala macro social debido a que por su mayor crecimiento demográfico, los pobres 

tenderán a aumentar su proporción en el total de la población (CEPAL-CELADE, 2000). Por 

ello, el subuniverso de las familias en cuya dinámica están presentes estas características 

constituyen el “núcleo duro” de la pobreza, es decir, el subuniverso con mayor inflexibilidad 

en sus condiciones de reproducción cotidiana y social. 

Sin perjuicio de reconocer el enorme poder de estos mecanismos demográficos sobre la re- 

producción social de la pobreza, el accionar de políticas específicas y la tendencia al creci- 

22



miento económico con movilidad social ascendente suelen disminuir o interrumpir su impac- 

to. Por el contrario, existen situaciones sociales y económicas en las que el progreso está dis- 

ponible para muy pocos y diversos grupos sociales, ajenos a la dinámica demográfica descrip- 

ta, ingresan en el universo de la pobreza. Cuando la tendencia al descenso social se sostiene 

en el tiempo, tal el caso de la Argentina en las últimas décadas, cristaliza un fenómeno al que 

genéricamente se denominó en la Región “nueva pobreza” debido, quizás, a su característica 

más notoria: son grupos “recién llegados” al colectivo y no puede saberse a priori cuáles de 

ellos permanecerán y por cuánto tiempo. 

13. 5. FAMILIA Y NUEVA POBREZA 

Feijoó (2001) señala que el modelo de país que se consolidó en la primera mitad del Siglo XX 

se caracterizaba por una dinámica social inclusiva sustentada en la accesibilidad de la mayor 

parte de la población urbana a los bienes básicos, mediante la participación en puestos de tra- 

bajo formales, y a los servicios públicos, fundamentalmente a buenos niveles de cobertura de 

educación pública y seguridad social. A partir de la década del 70, y con más fuerza en el úl- 

timo cuarto del Siglo XX, se produjeron importantes fisuras en el funcionamiento de ese mo- 

delo social. 

Existe una vasta literatura referida a las causas que convergieron en el inicio de la pendiente 

para la sociedad argentina. A los fines de este trabajo basta señalar que como consecuencia de 

este proceso, sectores de los estratos medios de la estructura social argentina tradicional se es- 

tán incorporando al universo de la pobreza debido a que el desempleo, la caída de los salarios 

o la quiebra de las pequeñas y medianas empresas, cercenó sus ingresos monetarios. 

La heterogeneidad y la diseminación en el tejido urbano son características inherentes a los 

sectores empobrecidos, contrastantes con la relativa homogeneidad de los patrones reproduc- 

tivos y de localización de los pobres estructurales. Mucho se discute acerca de la conveniencia 

de su denominación como “nueva pobreza” o “pobreza reciente”. Entre otras consideraci ones, 

debe señalarse que como fenómeno social no es nuevo en la Argentina: lleva ya más de 10 

años desde que se lo describiera y analizara con profundidad (INDEC, 1990). Además, la per- 

tinacia del empobrecimiento de la sociedad genera y multiplica los nuevos tipos de pobreza 

absoluta y relativa, dentro y fuera de ambos subuniversos. 

Sin perjuicio de ello, la denominación es útil –y continúa vigente- justamente porque facilita 

la diferenciación entre dos perfiles en la carencia de recursos: por un lado, un núcleo duro de 

pobreza o pobreza estructural y, por el otro, contextos variables que dan lugar a privaciones 

23



temporarias de ingresos monetarios. El término “pobreza reciente” o “nueva pobreza” no hace 

referencia a la reproducción macrosocial del fenómeno en la Argentina, porque ya no es nue- 

vo, sino que caracteriza la reproducción microsocial: la situación de pobreza es novedosa para 

los hogares, las familias o las personas. 

Es probable que en alguna medida el paso por la pobreza de los recientemente incorporados 

sea coyuntural y, en los mejores casos, fugaz. Pero también es probable que significativos 

sectores resulten afectados de manera más persistente, debido a la prolongación de las altas 

tasas de desempleo en el país y a la carencia de adecuada cobertura de la seguridad social para 

hacer frente a dicho riesgo. El interrogante crucial es, sin duda, cuánto tiempo de privaciones 

pueden soportar estas familias o personas hasta agotar su patrimonio –tanto en capital huma- 

no, como en activos habitacionales- y comenzar a vivir y reproducirse en situación de pobreza 

estructural, es decir, careciendo de acceso a servicios públicos indispensables. 

14. 6. FAMILIA Y POBREZA URBANA EN OCTUBRE DE 2001 

En octubre de 2001, los rasgos más notorios observados fueron: 

⎫ hogares en situación de pobreza estructural: 1) índices de dependencia demográfi- 

ca muy elevados (cercanos a 1 no productor por cada productor) con altas cargas de niños, 

2) tamaño medio de los hogares elevado, que casi duplica al de los no pobres, 3) mayor ten- 

dencia a formar parte de familias ampliadas, alcanza casi al 20% de los hogares del subes- 

trato, complementario con el marcado descenso de los hogares unipersonales 4) bajo clima 

educativo, cercano a 7 años promedio –coincide con la educación básica- que resulta casi 

tres años inferior al de los no pobres, 5) alta informalidad en los puestos de trabajo de los 

activos y baja tasa de jubilados entre los inactivos, 6) mayores proporciones de propietarios 

de las viviendas pero no del terreno, 7) por definición mayor incidencia de la vivienda en vi- 

llas y otros tipos de vivienda que no son casas o departamentos. 

⎫ Los hogares pobres coyunturales: 1) tamaño medio más elevado –aunque más bajo 

que los pobres estructurales-, coincidente con la preeminencia de modalidades de familia 

ampliada y la menor proporción de hogares unipersonales. Evidenciaría que una de las es- 

trategias para enfrentar las carencias de ingresos monetarios es el allegamiento habitacional 

de hogares de por lo menos dos generaciones, 2) clima educativo más bajo que los no po- 

bres y, aunque de poca significación, que los pobres inerciales, es decir de los hogares que 

reúnen ingresos monetarios por encima de la línea de pobreza, 3) en este subestrato se ob- 

servaba la más alta probabilidad de hogares sin nigún miembro ocupado y además con rela- 

24



tivamente bajas tasas de jubilados entre los inactivos, así como una elevada probabilidad de 

que todos los miembros ocupados estén en el sector informal de la economía, 4) las elevadas 

tasas de dependencia económica de los hogares pobres coyunturales no se originan en pro- 

blemas de índole demográfico, sino en dificultades en la percepción de ingresos monetarios 

por parte de los adultos potencialmente productores, 5) son similares las proporciones de 

propietarios de vivienda y terreno de casas y departamentos en los hogares pobres coyuntu- 

rales y en los no pobres. 

⎫ Los hogares pobres inerciales: 1) tamaño medio de los hogares más bajo que en 

los hogares con ingresos monetarios insuficientes y cercano al valor de los no pobres; 2) la 

carga de dependencia demográfica de niños es la mitad de la de los hogares pobres 

estructurales y similar a la de los pobres coyunturales; 3) los jefe de hogares son los más 

jóvenes de todos los subestratos, 4) clima educativo levemente superior al de los hogares 

pobres coyunturales y un año promedio más elevado que el de los pobres estructurales; 5) 

las tasas de dependencia económica son más bajas y próximas a las de los no pobres, con la 

mayor tasa de perceptores de ingresos monetarios de todos los subestratos; 6) tasa más 

elevada de miembros ocupados de todos los subestratos, altas tasas de formalidad en los 

puestos de trabajo de los activos y altas tasas de jubilados entre los miembros inactivos 

respecto de los otros dos subetratos de pobreza; 7) tienen menos proporciones de 

propietarios de la vivienda y terreno y más proporciones de inquilinos, 8) aumenta la 

proporción de hogares viviendo en inquilinatos, hoteles y pensiones. 

El resultado más visible de las diferentes capacidades y oportunidades familiares según subes- 

tratos de pobreza se pone de manifiesto en la estructura diferencial de sus ingresos moneta- 

rios: en octubre de 2001, el ingreso per cápita promedio de los hogares no pobres superaba 8 

veces el valor de los pobres estructurales y más de 5 veces el de los pobres coyunturales, pero 

sólo 1, 8 veces el de los pobres inerciales. 

Puede señalarse que: 

La edad de los jefes de hogar mostraba más relación que el sexo con la pobreza por falta de 

acceso a servicios básicos o necesidades básicas insatisfechas: tanto en los hogares pobres 

inerciales como en los pobres estructurales los jefes son más jóvenes, mostrando la tendencia 

a los patrones de formación de uniones y de reproducción precoces. La juventud de los jefes 

estaría asociada a la vulnerabilidad en la capacidad de acumulación de capital habitacional. A 

medida que aumenta la edad de los jefes aumenta la probabilidad de ser propietario de la vi- 

vienda en la que reside el hogar. 

25



El clima educativo del hogar estaba asociado con la capacidad de los hogares de percibir in- 

gresos monetarios por encima de la línea de pobreza, influyendo a su vez en la probabilidad 

de estar ocupado en el mercado de trabajo y en la formalidad de los puestos de trabajo de los 

ocupados. 

La percepción de ingresos monetarios por encima de la línea de pobreza –no pobres y pobres 

inerciales- estaba también asociada con altas tasas de jubilaciones y pensiones entre los 

miembros inactivos de los hogares. 

15. 7. BIOGRAFÍA PERSONAL Y POBREZA URBANA EN LA ARGENTINA 

(El análisis de la información con los gráficos y cuadros de soporte se encuentra en la ver- 

sión completa del trabajo: Capítulo 3) 

16. 8. EL IMPACTO DE LA POBREZA EN EL CICLO DE VIDA INDIVIDUAL 

La familia es la institución formadora de futuras generaciones. En ese sentido, es una instan- 

cia que media entre la estructura social en un momento histórico dado y el futuro de esa es- 

tructura social (Jelin, 1996). La biografía personal, el ciclo de vida individual constituye, a su 

vez, la otra instancia mediadora entre el sujeto y la estructura social. 

La perspectiva del ciclo de vida ha sido incorporado con fuerza por las ciencias sociales a par- 

tir de la segunda mitad del siglo XX, sobre la base de las proposiciones teóricas y metodoló- 

gicas del sociólogo norteamericano Wright Mills (1959). El enfoque del ciclo de vida aborda 

el problema de las desigualdades y la heterogeneidad social a través de observar que el impac- 

to de un evento histórico sobre las vidas de las personas depende, en parte, de la edad que tie- 

nen cuando se experimenta el evento. 

El enfoque distingue entre efecto edad, efecto cohorte y efecto período para explicar como los 

sucesos históricos afectan el diseño del ciclo de vida personal, dependiendo del año de naci- 

miento. La edad cronológica es un marcador del tiempo y del desarrollo biológico individual, 

en el que impactan los eventos social y culturalmente distintivos de un punto particular en la 

historia. La historia crea un efecto período cuando el cambio atraviesa de manera relativamen- 

te uniforme las sucesivas generaciones o cohortes de nacimiento. Por el contrario, el efecto 

cohorte se refiere al impacto diferencial de un evento o experiencia particular sobre los 

miembros de diferentes generaciones. Para comprender las desigualdades desde la perspectiva 

del ciclo de vida, es necesario considerar las diferencias en el interior de los distintos grupos 

de edad o etapas biográficas, según características de raza, género o posición social (Palo Sto- 

ller et al., 2000). 

26



El enfoque del ciclo de vida es de aplicación indispensable en los estudios que pretenden ana- 

lizar el impacto de la pobreza y de la desigualdad de oportunidades sobre las trayectorias de 

las vidas de los sujetos y, en consecuencia, sobre la reproducción del conjunto del sistema so- 

cial. Desde esta orientación conceptual, las relaciones sociales se pueden entender como es- 

tructuras de opciones que se les presentan a los individuos localizados en determinados espa- 

cios sociales, puestas de manifiesto en un diagrama de regularidades que asocian los cursos de 

acción con sus consecuencias, siendo estos siempre específicos para situaciones históricas 

concretas. 

En otras palabras, los distintos grupos sociales tienen, en un momento histórico dado, un con- 

junto de opciones disponibles entre los que los actores realizan sus elecciones. Las estrategias 

individuales están limitadas por la estructura de opciones que se abren según el estadio del ci- 

clo de vida, su posición social y el momento histórico que les toca vivir. En uno de los extre- 

mos del espacio social, la pobreza estrecha el mapa de las opciones disponibles. El impacto de 

las privaciones sobre las condiciones de vida individuales -presentes y futuras- es diferente 

según el momento biográfico en que las mismas afectan. 

Adoptando esta perspectiva, resulta necesario estudiar el efecto producido por la evolución 

socioeconómica argentina -efecto período- sobre los sujetos que atraviesan etapas especial- 

mente vulnerables del ciclo de vida. Se entienden por tales aquellas en las que las personas 

tienen necesidades de consumo que no pueden satisfacer mediante la propia producción de re- 

cursos: la infancia, la temprana juventud y la vejez. En cada una de estas etapas, el impacto de 

la pobreza puede provocar déficit específicos que tendrán consecuencias para el resto de sus 

vidas. 

17. 9. ETAPAS DEL CICLO DE VIDA: NECESIDADES INDIVIDUALES Y CARENCIAS 

DE RECURSOS 

Los niños, los jóvenes y los mayores constituyen grupos de la población que, por su localiza- 

ción en el ciclo de vida, consumen bienes y servicios que no producen, dependiendo de trans- 

ferencias de recursos de la familia, del estado o, en el caso de las personas mayores, también 

del mercado para la satisfacción de sus necesidades básicas. 

Los niños en la primera infancia, desde su nacimiento hasta los 5 años, disponen de los bienes 

y servicios a los que sus familias tienen acceso: las carencias de sus hogares impactan de ma- 

nera directa en su desarrollo físico y emocional. Al llegar a la edad escolar, entre los 6 y 12 

años, los niños requieren además servicios educativos accesibles y adecuados y, finalmente, a 

27



partir de los 13 años y hasta los 18 se toman decisiones –a veces familiares y otras individua- 

les- vinculadas con la permanencia en el sistema educativo o el ingreso al mercado de trabajo, 

que modelarán las alternativas de su vida adulta. 

En el otro extremo de la biografía personal, a partir de la finalización de la actividad laboral, 

las personas también dependen para su supervivencia de transferencias de ingresos monetarios 

y servicios básicos. En esta etapa del ciclo de vida, sin embargo, las transferencias no sólo 

pueden provenir de las familias, sino de los propios bienes acumulados a lo largo de la vida 

activa o de los derechos adquiridos, a través de las contribuciones al sistema previsional, so- 

bre el fruto del trabajo del conjunto de la sociedad. 

18. 10. LA POBREZA ENTRE NIÑOS, JÓVENES Y PERSONAS MAYORES EN OCTU- 

BRE DE 2001 

Debido a que el análisis está fundado en los datos relevados por la EPH, no incluye ningún ti- 

po de información referida a la dimensión del cuidado de la salud o el consumo diferencial de 

vida en los subestratos de la pobreza. 

18.1. 10.1 La pobreza en la primera infancia de las áreas urbanas argentinas 

Más de la mitad de los niños de entre 0 y 5 años de las áreas urbanas de nuestro país vivían, 

en octubre de 2001, en situación de pobreza. Casi el 30% de los niños más pequeños vivían en 

el seno de familias en situación de pobreza estructural. Los datos permiten estimar que en las 

áreas urbanas de nuestro país, alrededor de 900.000 niños menores de 5 años crecían en hoga- 

res con ingresos monetarios insuficientes y/o con carencia de servicios básicos. 

Cerca del 30% de los niños más pequeños de las áreas urbanas del país vivía en condiciones 

de hacinamiento, y alrededor del 20% habitaba en viviendas que carecían de servicios sanita- 

rios (retrete en la vivienda o tratamiento de excretas). Ambas carencias resultan serias amena- 

zas para el adecuado crecimiento infantil. 

La probabilidad de formar parte de familias nucleares completas era más pronunciada en los 

estratos con ingresos monetarios por encima de la línea de pobreza: los no pobres y los pobres 

inerciales. En los estratos con ingresos monetarios por debajo de la línea de pobreza, en cam- 

bio, aumentaban las probabilidades de que los niños pequeños vivieran en el seno de familias 

ampliadas y monoparentales. 

18.2. 10.2 Niños en edad escolar y pobreza urbana 

El 57, 8% de los niños en edad escolar de las áreas urbanas de nuestro país también vivían en 

hogares pobres, proporción que representaba alrededor de 1 millón de niños creciendo con ca- 

28



rencias de servicios básicos y/o ingresos monetarios insuficientes. Casi el 30% del total de los 

escolares crecían en el “núcleo duro” de la pobreza, es decir, en el seno de hogares que ad e- 

más de tener insatisfechas necesidades básicas tenían ingresos monetarios por debajo de la lí- 

nea de pobreza. 

Es interesante señalar que a medida que aumenta la edad de los niños aumentan las probabili- 

dades de que ellos vivan en familias nucleares, completas e incompletas, es decir, los hogares 

tenderían a evolucionar hacia contextos unigeneracionales. La información ratificaba que el 

hogar nuclear completo resultaba más eficaz para evitar la pobreza por ingresos monetarios: 

son mayores las probabilidades de que los niños crezcan en hogares nucleares completos en 

los subestratos no pobres y pobres inerciales. Los niños de edad escolar que vivían en hogares 

pobres estructurales y pobres coyunturales tenían mayores a residir en hogares monoparenta- 

les y ampliados. 

El calendario escolar de los niños es el dato más significativo para evaluar el impacto de los 

déficits actuales sobre sus futuras perspectivas de desempeño a lo largo del ciclo de vida. La 

pobreza afectaba el rendimiento escolar de los niños en todo el territorio nacional. Los efectos 

más negativos se registraban en los niños que crecían en el “núcleo duro” de la pobreza. 

Algo más del 20% de los niños que crecían en situación de pobreza estructural tenían rezago 

escolar, es decir, cursaban grados de la educación básica inferiores a los que formalmente co- 

rrespondían por su edad cronológica. Los escolares que crecían en hogares con pobreza es- 

tructural tenían el doble de probabilidades de cursar con retraso sus estudios básicos que los 

provenientes de hogares pobres coyunturales y el triple que los no pobres. Como se ha señala- 

do, el atraso escolar es precursor de la reproducción intergeneracional de las desventajas so- 

ciales. Por tal motivo, es también preocupante el aumento de la probabilidad de niños con re- 

zago escolar entre los hogares en situación de pobreza coyuntural. La carencia de ingresos 

monetarios está afectando el capital educativo de las familias empobrecidas y ello se puede 

traducir en la cristalización a futuro de las carencias y desigualdades actuales. 

18.3. 10.3 Juventud y pobreza urbana 

La incidencia de la pobreza entre los jóvenes de 13 a 18 años es relativamente menor a la que 

se registraba entre la niñez. Sin perjuicio de ello, algo más de la mitad de los jóvenes de los 

centros urbanos del país –52, 1%– vivían en hogares pobres, que equivalían a casi 850.000 

individuos. A diferencia de los niños pobres que vivían principalmente en hogares pobres es- 

tructurales, la mayor parte de los jóvenes pobres –casi el 27% del total– formaba parte de fa- 

29



milias empobrecidas más recientemente, es decir, de hogares en situación de pobreza coyun- 

tural. 

Las proporciones de jóvenes viviendo en hogares monoparentales son más elevadas que las de 

los niños, tanto en los subestratos pobres como en el no pobres. Las familias monoparentales 

aumentaban, particularmente, entre los jóvenes en situación de pobreza coyuntural y tenían la 

menor importancia relativa entre los hogares pobres inerciales. También entre los jóvenes el 

hogar nuclear completo tiene más probabilidades de evitar la pobreza por ingresos moneta- 

rios. 

Casi el 10 % de los jóvenes –menores de 18 años- de áreas urbanas argentinas no trabajaba ni 

estudiaba, y las probabilidades se duplicaban o triplicaban en los estratos de pobreza respecto 

de la de los no pobres. El 16 % de los jóvenes que vivían en hogares del “núcleo más duro” de 

la pobreza no trabajaba ni estudiaba. Los jóvenes que vivían en el seno de familias que tenían 

necesidades básicas insatisfechas, aunque reunieran ingresos monetarios por encima de la lí- 

nea de pobreza –pobres inerciales- mostraban mayor tendencia a no trabajar ni estudiar, y 

continuaban estudiando en menor proporción que los jóvenes de hogares pobres coyunturales 

y, por supuesto, que los no pobres. Los jóvenes que vivían en hogares con necesidades básicas 

insatisfechas –tanto con ingresos monetarios bajo la línea de pobreza, como por encima de 

ella- tendían a salir antes del sistema educativo, evidenciando un pronóstico sombrío sobre la 

reproducción intergeneracional de la pobreza en la Argentina. 

Por su parte, la carencia de ingresos monetarios -la pobreza coyuntural- afectaba también las 

perspectivas de los jóvenes. Si bien es más alto el porcentaje de jóvenes que se mantenía en el 

sistema educativo entre los pobres coyunturales respecto de los que residen en hogares con 

necesidades básicas insatisfechas, la probabilidad de que los jóvenes pobres coyunturales no 

trabajara ni estudiara duplicaba a la de los que vivían en hogares no pobres. 

La situación de pobreza influía en el desempeño estudiantil. Alrededor del 40% de los jóvenes 

de hogares pobres estructurales que permanecían en el sistema educativo estaban atrasados en 

sus estudios, resultando el subestrato más afectado en el rendimiento estudiantil de sus jóve- 

nes. Pero también resultaba notorio el peor desempeño relativo de los otros dos subestratos 

pobres, los denominados en este estudio pobres coyunturales y pobres inerciales. 

Las desventajas educativas de los jóvenes de los hogares pobres estructurales son sumamente 

significativas. Casi el 30% de los jóvenes que permanecían en el sistema estaban tratando de 

terminar los estudios primarios y eran muy escasos los jóvenes que llegaban a cursar estudios 

terciarios. También eran notoriamente bajas las proporciones de jóvenes de familias empobre- 

30



cidas –pobres coyunturales– que cursaban niveles terciarios. La información sugiere que la 

carencia –estructural o coyuntural– de recursos cercena las posibilidades para mantenerse en 

el sistema educativo y cursar estudios avanzados. 

Los jóvenes que habían abandonado el sistema educativo alcanzaban a alrededor del 14 % en 

el total del país. El comportamiento era notablemente diferencial entre pobres y no pobres. A 

su vez, el nivel alcanzado al dejar los estudios era diferente entre pobres y no pobres. Es real- 

mente preocupante que prácticamente la cuarta parte de los jóvenes de hogares pobres estruc- 

turales que abandonó la asistencia a clases, lo haya hecho sin terminar sus estudios primarios. 

Más del 60% de los provenientes de hogares con pobreza estructural y casi el 45% de los que 

pertenecían a familias con pobreza coyuntural que no asistían a clases, sólo llegaron a cursar 

estudios primarios. 

La pobreza también afectaba la participación en el mercado laboral y la calidad de los puestos 

de trabajo de los jóvenes. Los jóvenes que pertenecen a hogares con necesidades básicas insa- 

tisfechas –reúnan suficientes o insuficientes ingresos monetarios con relación a la línea de po- 

breza- tenían más probabilidad de trabajar que los jóvenes que provenían de hogares no po- 

bres o pobres coyunturales. Además son mayores las probabilidades de que jóvenes pobres es- 

tructurales y pobres inerciales trabajen y no estudien, es decir, que salgan del sistema educati- 

vo para ingresar más tempranamente al mercado de trabajo. 

Alrededor del 70% del total de jóvenes que trabajaban, lo hacían en puestos de trabajos en re- 

lación de dependencia sin cobertura social. Si se suma además la proporción de los que traba- 

jaban por cuenta propia, queda claro que en nuestro país la casi totalidad de los jóvenes entre 

13 y 18 años que trabajan, están insertos informalmente en el mercado de trabajo. Son escasos 

los porcentajes de asalariados de esta edad que tienen descuentos jubilatorios y otros benefi- 

cios sociales. Las proporciones de jóvenes con puestos de trabajo asalariados formales son 

más altas entre los que provienen de hogares no pobres y pobres coyunturales, poniendo en 

evidencia su mayor disposición de capital social y simbólico –respecto de los que vienen de 

hogares con necesidades básicas insatisfechas- para el acceso a las mejores posiciones. 

El conjunto de la información sugiere que la pobreza –en cualquiera de sus manifestaciones- 

afectaba las oportunidades presentes y la perspectiva futura de los jóvenes en dos dimensiones 

fundamentales de su calidad de vida: la educación y el trabajo. 

18.4. 10.4 Vejez y pobreza urbana en la Argentina 

En el mes de octubre de 2001 los datos de la EPH mostraban que todavía más de las tres cuar- 

tas partes de la población mayor argentina formaba parte del subestrato no pobre. Alrededor 

31



del 85% de las personas mayores de 65 años eran no pobres. Sin perjuicio de ello, resulta sig- 

nificativo el casi 10% de personas mayores incluidas en hogares pobres coyunturales. Se trata 

de población que no fue pobre a lo largo de todo su ciclo de vida, sino que vio disminuir sus 

recursos durante la madurez. Dada su edad, estas personas no podrán revertir con el esfuerzo 

propio la actual situación de carencia. Deberán recurrir a transferencias familiares o a políti- 

cas gubernamentales para salvar la brecha de la pobreza. Si no mediara la ayuda de terceros, 

el panorama se agravaría por el “efecto ciclo de vida”, es decir, porque aumentarían sus nec e- 

sidades de consumo –principalmente de servicios médicos y cuidados personales- sin estar en 

condiciones de producir los recursos para satisfacerlas. 

Existía en nuestro país una estrecha asociación entre carencia de jubilación y pobreza en la 

edad mayor. Mientras el 72% de las personas mayores de 65 años no pobres era jubilada o 

pensionada, sólo el 20% de los mayores pobres estructurales se declaraba en esa condición. 

Alrededor del 10% del total de la población mayor del país, en áreas urbanas, se mantiene 

ocupado en edades jubilables. La probabilidad de estar ocupado es ligeramente superior entre 

los pobres inerciales, mostrando que también en las edades avanzadas se registraba una mayor 

participación en el mercado laboral por parte de los miembros de los hogares de este subestra- 

to. Lo preocupante son, sin duda, los porcentajes de ocupados y desocupados que se registra- 

ban en los subestratos de la pobreza estructural y coyuntural. La ocupación laboral en edades 

jubilables en contextos de carencias puede indicar falta de acceso a cobertura previsional y, 

por tanto, carencia de ingresos monetarios ante el cese de la actividad. 

Los puestos de trabajos de las personas en edades jubilables son significativamente diferentes 

según los estratos de pobreza. Entre los mayores no pobres permanencen ocupados empresa- 

rios y profesionales. También continúan trabajando asalariados con descuentos jubilatorios, es 

decir, personas con derecho a beneficio previsional que no han alcanzado a reunir la antigüe- 

dad de aportes necesaria para acceder al mismo, o las que desean permanecer en la actividad a 

pesar de estar en condiciones de jubilarse. Entre los trabajadores mayores pobres estructura- 

les, pobres coyunturales y pobres inerciales, en cambio, son muy elevados los porcentajes de 

trabajadores por cuenta propia y de asalariados sin descuento jubilatorio, sugiriendo que la 

permanencia en el mercado laboral está fuertemente condicionada por la falta de derecho a 

cobertura previsional o la necesidad de aumentar los ingresos familiares. En los casos más 

dramáticos, el avance de la edad o el deterioro de las condiciones de salud podría implicar el 

riesgo de caer en la indigencia absoluta y amenazaría la sobrevivencia misma, si no mediaran 

la asistencia familiar o adecuadas políticas públicas de asistencia económica. 

32



El haber jubilatorio es un componente fundamental en los ingresos monetarios totales de los 

hogares urbanos con personas mayores, en todos los subestratos considerados. En los subes- 

tratos con más elevadas proporciones de personas mayores jubiladas o pensionadas –no po- 

bres y pobres inerciales-, la jubilación representaba en promedio más del 60% del total de los 

ingresos de los hogares. En los hogares en situación de pobreza coyuntural, pese a que se ob- 

servaban proporciones más bajas de jubilados o pensionados, los haberes jubilatorios contri- 

buían en promedio con más de la mitad de los ingresos totales. Ello robustece la hipótesis de 

que una parte importante de los mayores pobres coyunturales son jubilados, que debieron al- 

bergar en sus hogares a los núcleos familiares de los hijos con problemas de trabajo y compar- 

tir con ellos sus ingresos monetarios. Finalmente, en los hogares pobres estructurales, los que 

menores porcentajes de jubilados y pensionados registraban, alrededor del 30% de los ingre- 

sos totales de los hogares con personas mayores provenían de las jubilaciones o pensiones. 

El tipo de hogar y familia en el que residían las personas mayores también estaba significati- 

vamente asociado con la pobreza. Entre las personas mayores no pobres las proporciones más 

elevadas se registraban en hogares nucleares y unipersonales, es decir, ante disponibilidad de 

recursos parecería que los mayores optaran por contextos unigeneracionales de convivencia. 

El mayor porcentaje de personas mayores viviendo en hogares unipersonales se verificaba, en 

cambio, en el más reducido subestrato de la pobreza inercial. Un estudio de caso en áreas de 

pobreza urbana (Redondo, 1990) mostraba que trabajadores retirados de puestos poco califi- 

cados de la fuerza de trabajo -principalmente solteros- ocupaban piezas de inquilinatos u hote- 

les que carecían de servicios sanitarios básicos, pero reunían muchas veces ingresos moneta- 

rios por encima de la línea de pobreza debido a que sus jubilaciones y pensiones solían super- 

ar el haber mínimo. Los pobres coyunturales, en cambio, constituyen el subestrato con la me- 

nor proporción de hogares unipersonales. Por su parte, prácticamente la mitad de las personas 

mayores pobres estructurales vivían en hogares ampliados. Este tipo de organización familiar 

es la que prevalece en contextos de pobreza a lo largo de todo el ciclo de vida de las personas 

y, como se puede apreciar, se mantenía al llegar a la vejez. 

La mayor parte de las personas mayores son propietarios de las viviendas en las que habitan. 

La casi totalidad de la población mayor urbana argentina residía en casa o departamentos, 

eran muy poco significativas las proporciones de quiénes vivían en villas, inquilinatos y otros 

tipos de viviendas. Como es obvio, las proporciones variaban sensiblemente en la pobreza es- 

tructural e inercial, dado que el tipo de vivienda y los servicios básicos de los que dispone son 

definitorios en estos subestratos. 

33



Entre el escaso porcentaje de personas mayores de 65 años que residía en hogares con necesi- 

dades básicas insatisfechas, eran ligeramente superiores las proporciones de quiénes carecían 

de servicios sanitarios. En cambio, se registraba escasísima proporción de personas que resi- 

diendo en condiciones de hacinamiento, la casi totalidad de los cuales vivían en el seno de 

familias ampliadas. 

18.5. 10.5 Ciclo de vida individual y pobreza urbana en Argentina 

Al finalizar la convertibilidad, la incidencia de la pobreza era diferencial según las distintas 

etapas del ciclo de vida de las personas: la mayoría de los niños y de los jóvenes crecían en 

hogares pobres. Los primeros prevalecían en el seno de familias pobres estructurales, los úl- 

timos en hogares pobres coyunturales. Las personas mayores, en cambio, eran mayoritaria- 

mente no pobres. 

A lo largo de la década, la evolución del país generó un “efecto período” que impactó de di s- 

tinta manera a cada generación de la población argentina y, contribuyó, según la etapa de la 

biografía personal, a incluir nuevos grupos en el universo de la pobreza. Con relación al fe- 

nómeno del empobrecimiento de la sociedad, el “período” al que hacemos referencia está 

comprendido entre los picos hiperinflacionarios en el inicio, y el fin de la convertibilidad en la 

culminación. 

Los porcentajes de niños en su primera infancia creciendo en hogares con hacinamiento críti- 

co y carencia de servicios sanitarios, el rezago escolar de los niños pobres, la salida prematura 

del sistema educativo de los jóvenes pobres, las mayores proporciones de jóvenes en situación 

de pobreza estructural que no trabajan ni estudian, las personas pobres en edad jubilable que 

continúan trabajando en puestos precarios sin cobertura previsional y las que ya son inactivas 

y no perciben jubilaciones o pensiones, constituyen algunos de los aspectos más amenazantes 

para la sociedad argentina. 

El análisis del “efecto período” delinea un panorama sombrío de intensificación de las de s- 

igualdades y su reproducción intergeneracional, así como una próxima expansión de la pobre- 

za desde la cúspide de la pirámide de edades. Sólo decididas y eficaces políticas públicas, con 

la participación del conjunto social, podrían revertir -o por lo menos mitigar- la fuerza que ya 

se percibe de estas presiones sobre el futuro cercano de la sociedad argentina. 

19. 11. LA POBREZA EN LAS GRANDES REGIONES ARGENTINAS 

(El análisis de la información con los gráficos y cuadros de soporte se encuentra en la ver- 

sión completa del trabajo: Capítulo 4) 

34



Razones de diversa índole –disponibilidad de información, conveniencia política, entre las 

más destacadas- intervinieron a lo largo de la década para obstaculizar el seguimiento del fe- 

nómeno de la pobreza en las distintas regiones del país. Las sucesivas mediciones, basadas en 

los datos proporcionados por la Encuesta Permanente de Hogares, se circunscribieron al Área 

Metropolitana de la Ciudad de Buenos Aires (AMBA) por lo que no existen registros sistemá- 

ticos y periódicos para el total del país, discriminando la incidencia diferencial en cada una de 

las grandes regiones geográficas. En la onda de octubre de 2001 fue posible observar la inci- 

dencia de la pobreza en los hogares y la población, medida a través de cada uno de los enfo- 

ques (LP y NBI), en todo el territorio nacional, poniendo en evidencia que el fenómeno social 

presentaba notorias diferencias en las distintas regiones. Las más destacables eran: 

⎫ El Noreste argentino (NEA)–comprendido por las provincias de Misiones, Co- 

rrientes, Chaco y Formosa- era el área que mostraba la mayor proporción de hogares y per- 

sonas pobres, tanto por insuficiencia de ingresos como por falta de acceso a servicios bási- 

cos. Más de la mitad de la población del NEA tenía carencias de ingresos monetarios, en 

tanto algo más del 30% tenía insatisfechas sus necesidades básicas. 

⎫ El Noroeste (NOA)–provincias de Salta, Jujuy, Tucumán, Santiago del Estero, Ca- 

tamarca y La Rioja- era la otra región argentina castigada: casi la mitad de su población es- 

taba por debajo de la línea de pobreza y alrededor del 30% tenía insatisfechas sus necesida- 

des básicas. Las provincias del norte del país padecían con mayor rigor la severidad de la 

crisis. 

⎫ La Patagonia argentina era el área del territorio nacional con mejor situación rela- 

tiva. La región mostraba los valores más bajos tanto de población como de hogares en situa- 

ción de pobreza, cualquiera fuera el enfoque que se aplicara para la medición 

¿Cuáles son los servicios a los que no acceden o las necesidades básicas que no satisfacen –en 

las distintas regiones del país- los hogares pobres por NBI? 

a) el hacinamiento crítico, es decir, la cohabitación de más de tres personas en 

cada uno de los ambientes de la casa (excepto baño y cocina) que afectaba al 8, 4% de 

los hogares de todo el país, y 

b) la falta de condiciones sanitarias mínimas de las viviendas, entendiendo por 

tales la carencia de un baño con arrastre de agua a cloaca o a cámara séptica, situación 

padecida por el 8, 3% del total de los hogares urbanos argentinos. 

c) Alrededor del 25% de los hogares del NEA y el NOA tenían por lo menos 

una necesidad básica insatisfecha. La situación más grave la padecía el NEA, cuya pro- 

35



porción de hogares con NBI prácticamente duplicaba a la de las restantes regiones, con 

la única excepción del NOA. 

19.1. 11.1 Familia y pobreza urbana: diferencias regionales 

Las variaciones asociadas con la pobreza en las formas de organización familiar, el tamaño y 

los índices de dependencia demográficos de los hogares registraban, a su vez, variaciones se- 

gún las regiones. 

⎫ En todas las regiones del país la forma de familia ampliada aumentaba en los hoga- 

res con ingresos monetarios por debajo de la línea de la pobreza, es decir, entre los pobres 

estructurales y coyunturales. 

⎫ En todas las áreas urbanas del país los hogares pobres por ingresos monetarios 

insuficientes, principalmente los estructurales y luego los coyunturales, tenían mayor 

tamaño relativo. 

⎫ El índice de dependencia demográfica potencial mostraba, en todo el territorio na- 

cional, similares variaciones asociados con los subestratos de pobreza: en la pobreza estruc- 

tural se presentaban las cargas de dependencia de niños y totales más altas y las más bajas 

de ancianos. 

⎫ El Noreste argentino –la región con mayor incidencia de la pobreza del país- pre- 

sentaba el índice de dependencia demográfico total y de niños más altos y compartía con la 

Patagonia –la única región estructuralmente joven- el índice de dependencia de ancianos 

más bajo. 

⎫ El clima educativo de los hogares, medido como el promedio total de la cantidad 

total de años de educación finalizados por los miembros mayores de 15 años, no mostraba 

significativas diferencias regionales. 

⎫ En el Noroeste y Noreste se registraba la mayor brecha entre los años de educación 

de los hogares no pobres y los pobres estructurales que podría indicar una mayor polariza- 

ción en las estratificaciones sociales de esas regiones. 

⎫ En todo el territorio nacional, la mediana de la distribución de años de estudios fi- 

nalizados por los miembros mayores de 15 años de los hogares pobres estructurales alcan- 

zaba a los 7 años de educación básica obligatoria. 

19.2. 11.2 Niños, jóvenes y mayores: diferencias regionales 

En octubre de 2001 la Patagonia era la única región del país en la que todos los grupos pobla- 

cionales: niños, jóvenes y mayores vivían en el seno de hogares no pobres. El Noreste, por su 

36



parte, mostraba la peor situación relativa para todos los grupos de edades considerados en este 

estudio. La pobreza afectaba también con singular intensidad, aunque en menor medida que 

en el Noreste, a los integrantes de los hogares del Noroeste argentino. 

⎫ En el Noreste la situación mostraba el mayor dramatismo, dado que alrededor del 

75% de los niños entre 0 y 5 años y del 70% de los niños de 6 a 12 años vivían en hogares 

pobres. 

⎫ El Nororeste también evidenciaba condiciones duras para el crecimiento de su po- 

blación infantil y escolar: alrededor del 65% de los niños pequeños y de los escolares perte- 

necían a hogares pobres. 

⎫ La Patagonia era la única región del territorio nacional en la que más de la mitad 

de los niños pequeños y escolares –61%- vivían en hogares no pobres. 

⎫ En el Noreste casi el 70% de los jóvenes entre 13 y 18 años era pobre, en el No- 

roeste el 65 % de los jóvenes residía en hogares pobres y Cuyo registraba el 55% de su po- 

blación juvenil en situación de pobreza. 

⎫ El Noroeste mostraba la mayor proporción relativa de jóvenes que no trabajan ni 

estudian –alrededor del 13 % del total de sus jóvenes- en el extremo opuesto la Patagonia 

argentina es la región con mayor proporción de jóvenes –casi el 90% del total- que se dedi- 

caban exclusivamente a estudiar 

⎫ El Noreste presentaba los mayores niveles de rezago en el calendario estudiantil de 

los jóvenes, seguido por la región de Cuyo. En tanto en el Área Metropolitana de la Ciudad 

de Buenos Aires y en las ciudades de la región pampeana se registraban las mayores pro- 

porciones de jóvenes sin rezago en su calendario estudiantil. 

⎫ Las personas mayores de 65 años eran mayoritariamente no pobres en todas las re- 

giones del país. Alrededor del 85% de la población de más edad de todo el país era no po- 

bre. 

⎫ Las mayor proporción de no pobres se registraba en el AMBA, en tanto el Noreste 

mostraba la proporción más baja de no pobres –68%- y la más alta de personas mayores de 

65 años viviendo en hogares pobres estructurales –alrededor del 13%-. 

⎫ La variación interregional de la cobertura previsional entre las personas mayores 

pobres estructurales es uno de los aspectos más destacables: mientras sólo el 18% de los 

mayores en situación de pobreza estructural del AMBA cobraba jubilación o pensión, en la 

Patagonia lo hacía el 50% de los mayores pobres estructurales, en tanto en las restantes re- 

giones oscilaba alrededor del 40% de cobertura. 

37



⎫ El porcentaje de personas de edad que en todo el país, residía en viviendas con ca- 

rencia de acceso a servicios sanitarios –4%- era superior al que se registraba con hacina- 

miento. El mayor déficit en las condiciones sanitarias de los hogares de personas mayores 

también se registraba en el Noreste argentino en el que alcanzaba a alrededor del 13% de las 

personas mayores de la región 

20. 12. LOS PARÁMETROS DE LA BRECHA ENTRE POBRES Y NO POBRES HACIA EL 

FINAL DE LA CONVERTIBILIDAD: UN MARCO METODOLÓGICO PARA LA 

MENSURA. 

(El análisis completo de la información con los gráficos y cuadros de soporte se encuentra en 

la versión completa del trabajo: Capítulo 5) 

Un insumo necesario –aunque está lejos de ser suficiente- para estimar la deuda social argen- 

tina con la pobreza y orientar las políticas específicas, es establecer las magnitudes de fami- 

lias, niños, jóvenes y personas mayores con necesidades básicas insatisfechas e ingresos mo- 

netarios insuficientes, identificando los diferentes tipos de bienes y servicios de los que care- 

cen, a fin de ponderar la brecha existente entre los referidos déficit y los respectivos umbrales 

de satisfacción. El ejercicio sólo resulta válido en el supuesto de que las políticas macroeco- 

nómicas se orienten definitivamente a la supresión de las desigualdades y el Estado encare 

con decisión políticas y programas destinados a reparar de los daños producidos en el cuerpo 

social, en pos de un camino de crecimiento con equidad. 

La matriz que a continuación se presenta, constituye un ejemplo teórico-metodológico del tipo 

de indicadores que se podrían construir y monitorear sistemáticamente, sobre la base de las 

mediciones y la información actualmente disponible en el sistema estadístico nacional y en el 

SIEMPRO. 

38

Dimensiones de ne- 

cesidades básicas 


Indicadores de insatis- 

facción 

Familias: habitación Hacinamiento 

Familias: condicio- 

nes sanitarias 

Familias: capital 

humano del hogar 

Vivienda precaria 

Materiales inconvenien- 

tes 

Falta de propiedad del 

suelo 

Condición irregular de 

tenencia 

Falta de agua potable 

Falta de cloacas y tra- 

tamiento excretas 

Bajo clima educacional 

de los miembros adultos 

Bajo capital humano per 

cápita 

Niños de 0 a 5 años Malnutrición 

Morbilidad 

Retrasos del crecimiento 

y la maduración 

Niños de 6-12 años Mala calidad educativa 

Jóvenes de 13 a 18 

años 

Bajo desarrollo de capi- 

tal humano 

Trabajo y explotación 

infantil 

Bajo desarrollo de capi- 

tal humano 

Salarios bajos, puestos 

de trabajo precarios – 

desempleo 

Inactividad (violencia, 

adicciones, etc.) 

Embarazo adolescente 

Mayores de 65 años Ingresos monetarios in- 

suficientes 

Carencia de cobertura 

de salud 


Indicadores de recursos Deuda: brecha insatisfacción- 

Cantidad de ambientes sufi- 

cientes para la cantidad de 

miembros 

Materiales y equipamiento ade- 

cuados 

Tenencia regular 

Acceso a agua corriente 

Retrete sanitario 

Niveles de educación básica 

completos 

Nutrición adecuada 

Acceso a servicios de salud 

Cobertura de programa prees- 

colar 

Ingreso oportuno al sistema es- 

colar 

Calendario escolar apropiado 

Nivelación escolar para evitar 

repitencia 

Permanencia en sistema educa- 

tivo. 

Calendario educ. secundario 

apropiado 

Empleo y salario adecuados 

Salud reproductiva. Prevención 

de adicciones 

Derecho a cobertura previsio- 

nal 

Derecho a cobertura de salud 

39 

recursos 

Cantidad de ambientes faltantes 

Cantidad de viviendas a mejorar 

por tipo y cantidad materiales- 

equipamiento 

Regularización de la tenencia 

(tenencia de la tierra o propiedad 

de la vivienda) 

Areas de tendido de infraestruc- 

tura de red 

Cantidad de retretes sanitarios 

Años de educación de adultos 

para terminalidad y formación 

laboral 

Cantidad de dietas calóricas nu- 

tricionales 

Cantidad de centros de salud in- 

tegrales 

Cantidad de establec. Preescola- 

res 

Cantidad de escuelas primarias 

integrales 

Días/año de apoyo escolar según 

niveles 

Cantidad de becas para promo- 

ver permanencia 

Días/año de apoyo educativo 

Días/año de formación y capaci- 

tación laboral 

Centros de salud para jóvenes y 

adolescentes 

Cantidad de pensiones asisten- 

ciales para vejez 

Centros de salud geriátricos in- 

tegrales

de salud 


Vivienda inadecuada 


Propiedad y mantenimiento 

adecuado de la vivienda 

40 

tegrales 

Cantidad de viviendas en como- 

dato para ancianos sin vivienda. 

Dado que la sociedad cambia, el mapa de las privaciones de recursos no monetarios y moneta- 

rios de las familias es variable –los primeros en ondas largas, los segundos en plazos cortos- 

determinando la variabilidad de los perfiles de la deuda social. Por este motivo, es necesario 

desarrollar una metodología que permita la actualización sistemática de necesidades, recursos 

y magnitud y composición de la deuda con la pobreza en la Argentina, facilitando el segui- 

miento del proceso hasta tanto se observen niveles aceptables de equidad e integración social. 

La investigación presenta los resultados obtenidos a través de la aplicación de la metodología 

propuesta. Debido a las limitaciones de cobertura temática de las fuentes que proveyeron los 

datos brutos7, sólo se realizaron las estimaciones de las brechas para algunas dimensiones: a) 

la brecha educativa en niños, jóvenes y adultos en edades productivas provenientes de hogares 

pobres, b) las personas mayores de 65 años pobres sin cobertura previsional ni derecho 

habientes, es decir, no son jubiladas o pensionadas ni cónyuges de los mismos y c) los déficit 

en el capital habitacional de las familias. Este conjunto de indicadores permite acotar las di- 

mensiones y características de la población y los hogares comprendidos en la “brecha crítica” 

de privaciones, entendiendo por tales a las que requieren la intervención de activas políticas 

dirigidas a saldarlas. El ejercicio metodológico de precisar los parámetros de la brecha exis- 

tente entre pobres y no pobres en la sociedad argentina es estrictamente instrumental. 

El objetivo principal es estimar los alcances de un programa nacional de acción que se pro- 

ponga reducir las desigualdades e interrumpir la reproducción intergeneracional de las des- 

ventajas. Los lineamientos de una propuesta en este sentido se presentan en el capítulo 5 de la 

versión final de la investigación. En su diseño se ha tomado en consideración tanto la infor- 

mación aportada por este estudio, como una revisión crítica de los aprendizajes emergentes de 

las políticas llevadas a cabo en el país a lo largo de la década y de la experiencia internacional 

con más logros en el tratamiento de la cuestión. 

7 En el momento de elaborarse este informe final, el SIEMPRO puso a disposición de los usuarios la base de datos consolida- 

da de la “Encuesta sobre utilizac ión de servicios sociales – 2001”. Debido a que no estuvo disponible con anterioridad, las 

dimensiones relativas al cuidado de la salud y el acceso a los servicios de atención médica no pudieron ser incluidas en este 

estudio.



21. 13. LAS ACCIONES ESPECÍFICAMENTE DIRIGIDAS A SALVAR LA BRECHA 

CRÍTICA 

Para las recomendaciones detalladas, véase versión completa, Capítulo 5. Un compendio 

puede encontrarse en el punto Principales Recomendaciones de este informe. La información 

hasta aquí analizada constituyó la base para los contenidos de un plan de acción dirigido a re- 

ducir las desigualdades y erradicar la pobreza extrema de la sociedad argentina. 

41



POBREZA POR NBI Y POR INGRESOS EN LAS REGIONES ARGENTINAS: UN ANÁLISIS ECONO- 


MÉTRICO 

42 

Octavio Groppa 

El presente documento es un producto de la línea de investigación “La pobreza en las grandes 

regiones argentinas” del proyecto Pobreza Urbana en la Argentina. Utiliza la información es- 

tadística trabajada en el cuerpo de la investigación “Pobreza y reproducción social en la A r- 

gentina hacia fines de la convertibilidad”, para construir modelos econométricos, de man era 

de observar la relación simultánea que se da entre las variables estudiadas y la pobreza y je- 

rarquizando sus influencias dispares. Además, los modelos miden la significatividad estadísti- 

ca de las relaciones observadas, lo que da un mayor sustento a las conclusiones extraídas. Se 

presentan para cada una de las regiones argentinas. 

Se trata de dos modelos de variable dependiente categórica (bajo la especificación probit): la 

pobreza por NBI y la pobreza por ingresos (línea de pobreza). 

Los modelos presentados 8 son de corte transversal; son por tanto un momento puntual a la fe- 

cha de recolección de los datos (octubre 2001). 

23. 2. POBREZA POR NBI 

El primer grupo de modelos intenta captar cuáles son las características asociadas a la pobreza 

absoluta. Para ello se mide la vinculación existente entre una serie de variables -relativas al 

hogar o a su jefe- y la condición de pobreza por NBI. 

Dado que la variable dependiente es la probabilidad que tiene un hogar de tener NBI, los mo- 

delos pueden interpretarse en términos de la influencia o impacto general que tendrán las va- 

riables estudiadas en la incidencia de la pobreza estructural. 

23.1. Variables analizadas e hipótesis 

A continuación se describen las variables estudiadas. Entre paréntesis figura el nombre con el 

cual aparecen los modelos. 

Se ha observado a partir de los cuadros estudiados que el tamaño del hogar (tamaño) es ma- 

yor en los hogares con NBI, por lo cual se espera una asociación importante y una relación di- 

recta con la condición de NBI. En los últimos dos modelos se incorpora también una medi- 

ción de la cantidad de niños menores de 12 años. 

8 Véase anexos en la versión completa.



Otro rasgo incorporado es el clima educativo (climeduc), definido como el promedio de años 

de estudio de los mayores de 15 años perceptores de ingresos. 

Si bien el ingreso (total familiar, itf) es considerado como una medida de tipo más transitorio 

no puede dejar de estar asociado a la pobreza por NBI. La significatividad de esta variable va- 

lidará la división del universo de la pobreza entre pobres estructurales e inerciales (bajo y so- 

bre la línea de pobreza, respectivamente). 

La educación y el ingreso se influyen mutuamente. Para captar este efecto conjunto fue creada 

una nueva variable definida como el producto de ambas. En el modelo 3 se utilizó dicha estra- 

tegia: la variable lleva el nombre eduxitf y es el producto entre el clima educativo y el ingreso 

total familiar. 

En cuanto a la propiedad de la vivienda (tenencia) se espera que se relacione negativamente 

con la pobreza. Se incluyen sólo los casos en que se es también propietario del terreno. 

Un vector de variables categóricas relativo al empleo señala la condición de formalidad labo- 

ral de los miembros ocupados (todos formales, todos informales o mixtos) o si todos están 

desocupados o inactivos (desoc/inact). En este caso, la variable excluida del modelo –aquella 

respecto de la cual deben compararse las mediciones– es que todos los miembros sean ocupa- 

dos formales, por lo cual se esperan signos positivos en los tres casos. 

El tipo de organización del hogar (nuclear, monoparental, unipersonal, ampliado, multiperso- 

nal no familiar) también es captado mediante variables categóricas. Siendo la variable exclui- 

da el hogar nuclear, se esperarían valores positivos para el hogar monoparental y negativos 

para el unipersonal y el multipersonal. Respecto del hogar ampliado no pueden realizarse 

hipótesis a priori, pues a la hora del allegamiento habitacional un hogar puede volver pobre 

también a aquel que lo recibe o puede salir de la pobreza. 

Dado que los jubilados se han convertido en quienes aseguran un ingreso en muchos hogares, 

los modelos consideran si existen jubilados (hayjubil). 

Para verificar si la pobreza estructural está asociada a que los niños o jóvenes presenten re- 

traso escolar ha sido incorporada una variable al respecto (hayretraso). En este caso, la rela- 

ción se entiende al revés: el hogar pobre induce al niño a retrasarse en sus estudios. 

Entre las características relativas al jefe fue considerada la edad y si es migrante o no. La 

hipótesis a contrastar es que el desarraigo o la necesidad ya padecida en el origen, en cuanto 

factores asociados a carencias de capital (cultural, social o simbólico), son factores que influ- 

yen en la conformación de un hogar con NBI. Se considera migrante a la persona que nació en 

43



otra provincia (otrpvcia) o en otro país (extranj). La variable excluida es la que capta a quie- 

nes nacieron en la ciudad en la cual viven o en la misma provincia. 

24. 3. POBREZA POR INGRESOS 

De manera análoga a lo realizado con la pobreza estructural se presenta a continuación la des- 

cripción de cuatro modelos “e xplicativos” de la incidencia de la pobreza por ingresos, que se 

exponen en el anexo 3. Las variables no coinciden totalmente con las estudiadas en relación 

con la pobreza estructural, por lo que se ofrece la descripción de las añadidas, poniendo entre 

paréntesis los nombres de las variables en los casos que fuera necesario. 

24.1. Variables analizadas e hipótesis 

Si el sexo (mujer) del jefe no era una variable relevante en relación con la pobreza estructural, 

sí se ha de considerarla al medir pobreza por ingresos, vista la diferencia de nivel que aún 

existe en general entre los salarios de los varones y de las mujeres. 

Se ha definido la variable edad como función cuadrática. 

La no dependencia del hogar de un solo ingreso se convierte a menudo en condición indispen- 

sable para mantener estándares mínimos de ingreso familiar. Se intenta captar este efecto mi- 

diendo la cantidad de perceptores del hogar (modelos 1 a 3). 

Se deseaba estudiar si existe algún tipo de relación entre la situación de estado del jefe la pro- 

babilidad de la pobreza. La hipótesis se funda en la contención emocional que brinda el hogar 

nuclear. 

De los cruces observados se infiere la relevancia de la distinción entre los distintos tipos de 

pobreza, por lo cual se ha incorporado una variable que señala si el hogar tiene NBI (nbi). 

Un caso similar ocurre con la presencia de jubilados (hay jubilados). Existe la presunción se- 

ria de que la presencia de jubilados en el hogar, al asegurar ingresos, contribuye a preservar a 

los hogares fuera de la pobreza. Una variante ensayada fue medir este efecto mediante el 

monto ingresado al hogar en concepto de jubilación (montojub, modelo 4). 

Dado que la cantidad de casos aquí lo permite, fue posible incorporar variables que intentan 

captar aspectos propios de la provincia en que vive el hogar. 

25. 4. CONCLUSIONES 

De los modelos realizados se puede concluir que la pobreza varía entre regiones fundamen- 

talmente en la intensidad, y menos en la jerarquía que puede establecerse de la influencia que 

ejercen sobre ella las distintas variables, la cual es mucho más estable entre regiones. Por ca- 

so, en los modelos de pobreza por ingresos se observa que la relación con la pobreza de las 

44



variables que captan la formalidad laboral en el hogar se mantiene en todas las regiones: la si- 

tuación más grave es la de aquellos hogares donde todos los miembros están desocupados o 

inactivos, seguidos por aquellos en los que todos están ocupados en el sector informal y luego 

aquellos cuyos miembros sólo lo están en el sector formal. La menor probabilidad de pobreza 

se observa en los hogares que tienen miembros en el sector formal y en el informal (mixtos), 

producto -sin duda- de que cuentan con más de un ingreso (lo que puede no verificarse en el 

caso anterior). 

Los cuadros siguientes resumen en parte la información provista por los modelos. Muestran la 

variación en la probabilidad de la pobreza atribuible a las variables que mayor influencia pre- 

sentan, considerando que las demás se ubican en sus valores medios. Las celdas en gris son 

los casos donde la variable no es significativa. Así, por ejemplo, puede verse que la probabili- 

dad de la pobreza asociada a la tenencia de la vivienda en el NEA es casi cinco veces la ob- 

servada en GBA y 2, 5 veces la que se ve en las regiones Pampeana y Cuyo. Véase versión 

completa para los resultados generales de los modelos. En dicha versión se ilustran muchos 

de estos resultados. 

Variación de la probabilidad de pobreza por NBI 

ante cambios en variables seleccionadas, según regiones (modelo 3) 

GBA Pampeana NEA NOA Cuyo Patagonia 

Tenencia -5, 3 -9, 2 -24, 3 -15 -9, 9 -8, 0 

Migrante 4, 8 2, 5 -2, 9 

Inmigrante 4, 0 3, 8 3, 4 

Tamaño 1, 0 2, 7 5, 6 3, 8 1, 7 1, 2 

Clima educativo -1, 3 -2, 8 -5, 5 -4, 0 -1, 8 -1, 2 

Ingreso que equipara el im- 

pacto de un año más de cli- 

ma educativo (a los 8 años) 

$220 $240 $240 $200 $220 $150 

Informales 2, 0 3, 4 3, 8 9, 0 2, 0 4, 8 

Desocup/inactivos 2, 4 7, 3 8, 2 

45



Variación de la probabilidad de pobreza por ingresos 

ante cambios en variables seleccionadas, según regiones (modelo 4) 

GBA Pampeana NEA NOA Cuyo Patagonia 

Desocup/inactivos 30, 1 44, 7 59, 9 52, 8 52, 1 44, 1 

Informales 10, 5 19, 2 37, 5 29, 0 25, 1 21, 7 

Hay jubilados -12, 0 -17, 9 -30, 1 -25, 0 -21, 1 -8, 0 

Tamaño 4, 5 5, 5 13, 0 9, 4 9, 0 3, 7 

Mujer -3, 8 -8, 1 

Clima educativo -2, 3 -2, 3 -4, 7 -4, 5 -3, 7 -1, 3 

Edad con probabilidad 

máxima de pobreza 

39 27 46 

La propiedad de la vivienda y el terreno es la característica sobresaliente por el peso que 

muestra en la pobreza estructural. Este resultado es coherente con lo señalado por la literatura, 

en cuanto que el título de propiedad es un elemento que ayuda al mejoramiento de las condi- 

ciones de vida. 

Al observar la pobreza por ingresos, la característica excluyente es la desocupación o inacti- 

vidad de los miembros. La informalidad laboral también se asocia fuertemente con este tipo 

de pobreza, particularmente en el interior del país. 

También es sumamente importante el clima educativo, de manera especial en el Norte argen- 

tino, seguido de Cuyo. El ejercicio de estática comparativa del impacto respectivo sobre la 

pobreza estructural que generan movimientos en distintas variables muestra que, salvo el caso 

de la Patagonia, la inversión en un año de clima educativo equivale a más de $200 de ingreso 

extra mensual, con diferencias según las regiones. 

Otro rasgo para destacar es la disminución de la pobreza por ingresos cuando la jefatura del 

hogar está a cargo de una mujer. Esto se observa si se controlan otras características, como la 

situación de estado o el tipo de organización del hogar. 

Respecto de las variables relativas al empleo, entre los pobres por NBI la situación que más 

influencia tiene es la informalidad laboral, aún más que el desempleo o inactividad de los 

miembros activos. Dicho peso relativo se invierte al medir la pobreza por ingresos. 

La presencia de jubilados disminuye fuertemente la incidencia de la pobreza, sea esta estruc- 

tural o coyuntural. En la región más joven, Patagonia, el impacto de aquella variable es el me- 

nor. El haber jubilatorio es claramente un elemento que evita la pobreza. Este hecho provoca 

que la probabilidad de pobreza a medida que varía la edad tenga forma de curva con el máxi- 

mo en las edades medias. 

46


– Área Sociológica –



REFORMULACIÓN DE LA TIPOLOGÍA CONSTRUIDA SOBRE PRESUPUESTOS FAMILIARES. UNA 

NUEVA INVESTIGACIÓN EN LA MATANZA. 


-48 - 

Floreal Forni y María Eva Muzzín 

Este trabajo es la continuidad de un programa de investigación sobre hogares pobres realizado 

conjuntamente con H. Angélico (Forni y Angélico, 1998): “La pobreza desde la perspectiva 

de los hogares, un estudio de caso en el segundo cinturón del conurbano bonaerense” (realiza- 

do en Paso del Rey, Moreno). Este nuevo estudio se llevó a cabo en el Barrio Las Antenas en 

La Tablada (La Matanza) ahora ubicado en el primer cordón del Conurbano Bonaerense. 

Como producto de la primera investigación presentamos una tipología construida de hogares 

pobres, sumergidos, flotantes y emergentes. Nuestra intención de esta segunda investigación 

es refinar esta tipología y compararla con otras vigentes: indigentes, pobres estructurales y 

nuevos pobres. Además utilizamos un trabajo de investigación cualitativa (Pougan) sobre una 

legislación universalista promulgada por el socialismo en Francia (R.M.I.) que permitió tam- 

bién aprovechar la tipología propuesta en este estudio para ver el efecto de las políticas socia- 

les sobre “la extrema pobreza”. 

27. 2. LOS ENFOQUES CUALITATIVOS EN LOS ESTUDIOS SOBRE FAMILIAS 

En este apartado se realiza una descripción acerca de la tradición iniciada por Frederic Le 

Play (1806-1882) en el estudio de las familias, donde la unidad de recolección son ellas mis- 

mas. Le Play, a pesar de ser iniciador de la ciencia social y de la investigación empírica sobre 

familias, así como de la investigación cualitativa, no influyó directamente en el desarrollo de 

ellas por su ubicación marginal en el mundo académico francés (École de Mines) y por su 

compromiso con la reforma social. (Forni, Quaranta y Freites, 1998, 1380-1397). De todos 

modos, es posible encontrar la continuidad de esta metodología en nuestro país, especialmente 

en Bialet Massé (1985) y en A. Bunge. 

Otra obra seminal basada en el estudio de hogares es el clásico de la Escuela de Chicago, de 

W. Thomas y F. Znaniecki (1918) sobre el campesinado polaco en Europa y en América (Es- 

tados Unidos). Asimismo, nos han inspirado significativamente algunos estudios efectuados 

durante la Gran Depresión de los treinta en los Estados Unidos, especialmente el trabajo de 

Cooley Angell (1936) sobre el impacto de la misma en las familias. Este investigador estudia 

50 familias de estudiantes de la Universidad de Michigan que sufrieron un repentino y dura-



dero “decrecimiento” de sus ingresos de por lo menos el 25 %. Los resultados fueron prese n- 

tados de acuerdo con una tipología basada en dos dimensiones: adaptación e integración. En 

1940, se realizó el estudio clásico de Mirra Komarovsky (1971) que se focalizó en la relación 

entre el papel del hombre como proveedor de la familia y su autoridad en la misma. La pre- 

gunta de investigación fue qué ocurre con la autoridad del hombre como jefe de familia cuan- 

do falla como proveedor. 

En los últimos tiempos vale la pena resaltar, por el interés metodológico que reviste, el aporte 

de Robin Jarret. En general, en el medio americano, las investigaciones sobre el "gehto" 

afroamericano han utilizado datos censales agregados a partir de los cuales se construyen ín- 

dices de segregación basados en identidad étnica y pobreza. La teorización más importante 

sobre este tema fue realizada por Williams Wilson (1991), quien acuñó el concepto de “un- 

derclass” (infraclase). Toda su teoría está basada en datos agregados y en el análisis de la es- 

tructura de las familias y su dinámica. Para superar la limitación metodológica que señala en 

el planteo de Wilson, este autor efectúa un estudio basado en un caso en profundidad donde 

muestra la periódica variación en la conformación de los hogares en función de las distintas 

situaciones y es así que habla de arreglos flexibles en la conformación de los mismos. Una 

mirada cercana a la dinámica de los hogares ilustra la naturaleza de las relaciones familiares y 

los tipos de apoyo que reciben los miembros. Este trabajo de Jarret es cualitativo de la misma 

manera que lo es el nuestro. No busca la comprensión empática de los actores sino que ex- 

amina micro-realidades como un microscopio para comprender procesos. 

Los datos cualitativos documentan la presencia de varios estilos de vida individuales y fami- 

liares dentro de los vecindarios afroamericanos. En respuesta a las condiciones del vecindario, 

las pautas de conductas orientadas al hogar coexisten con los estilos de vida orientados a la 

calle en los vecindarios de clase trabajadora y de bajos ingresos. Jarret reconoce que ambos 

métodos de investigación –cuantitativo y cualitativo- son inherentemente limitados, pero los 

investigadores emplean una variedad de estrategias para reducir el sesgo de las fuentes. 

Los estudios de caso, con frecuencia vistos como exclusivamente descriptivos, son asumidos 

como de poco valor para el desarrollo de la teoría. Además, la habilidad de proponer proposi- 

ciones generalizables a partir de un solo ejemplo es cuestionada. No obstante, los datos cuali- 

tativos pueden generar inductivamente nuevas teorías y refinar las teorías existentes. Nutridos 

de las experiencias de personas y de situaciones concretas, permiten una visión muy fértil de 

la realidad social. 

-49 -



Los estudios de pobreza a través de un indicador como NBI y los mapas consecuentes enfati- 

zan la homogeneidad de los pobres estructurales, es por eso que en este programa de investi- 

gación enfatizamos los estudios de caso para hacer visible la heterogeneidad que existe entre 

los sectores populares. 

28. 3. REFORMULACIÓN DE LA TIPOLOGÍA CONSTRUIDA SOBRE PRESUPUESTOS 

FAMILIARES: NUEVO TRABAJO DE CAMPO 

En el primer trabajo pretendimos analizar estrategias y presupuestos familiares, partiendo del 

supuesto que dentro de la pobreza existen situaciones heterogéneas. Como resultado del estu- 

dio de caso surgen tipologías propias: sumergidos, flotantes y emergentes (ver versión com- 

pleta). Utilizamos una metáfora náutica que está en el origen histórico de la noción de línea de 

pobreza y hablamos de “sumergidos”, en “flotación” y “emergentes”. 

A partir de este estudio, hemos refinado la tipología: sumergidos, flotantes y emergentes. La 

pregunta que nos hicimos es: ¿los sumergidos son equivalentes a los indigentes o tienen otros 

atributos?; ¿tiene aplicación la metáfora de Denis Merkler “La e strategia del cazador”? (en 

Kliksberg y Tomassini, comp., 2000) este autor sugiere que los recolectores, cartoneros y 

también delincuentes, faltos de toda ocupación sobreviven de ingresos ocasionales, con estra- 

tegias totalmente informales? Otra pregunta importante se refiere a nuestros “flotantes” o b- 

viamente pueden estar orientados para arriba o para abajo, disminuidos en ingresos, como pa- 

ra Angell (1936) ¿son equivalentes a nuevos pobres, que lo son solo por disminución de in- 

gresos? 

Nuestras preguntas se refieren a umbrales entre las categorías: de flotantes a emergentes. La 

posesión de un vehículo (aunque hay una amplia gama de modelos y de precios en general el 

parque automotor es muy variado); otro umbral es la importancia asignada a la educación, se- 

ñalaría una gran diferencia, hemos elegido la asistencia a colegio privado como indicador, en 

segundo término es mucho más raro encontrar casos de educación universitaria que es otro 

indicador. Estos dos elementos indicarían un esbozo y un pase a una clase media baja. La vi- 

vienda no ha sido tomada como indicador debido a que no es posible encontrar diferencias en- 

tre los que habitan en viviendas de la cooperativa, que son de buen nivel y la mayoría se en- 

cuentran bien amuebladas. Esperamos poder comparar los pobres estructurales y los indigen- 

tes para poder encontrar diferencias en los patrones de consumo. 

-50 -

29. 4. ESCENARIO 

29.1. Partido de La Matanza 



La investigación se realizó en una villa de La Matanza llamada “Las Antenas” ubicada en la 

localidad de Villa Insuperable. Haciendo un poco de historia – basada en algunos comentarios 

de los vecinos-, el terreno donde se encuentra la villa perteneció al gobierno nacional, más 

exactamente a la Secretaria de Telecomunicaciones, donde funcionaba una planta transmisora. 

Hoy se pueden ver aún algunas antenas desarmadas que dan nombre al barrio. 

En 1991, el presidente Carlos Menem, firmó un decreto que autorizaba la venta de las tierras 

nacionales en desuso. Ese mismo año se forma dentro de la villa una cooperativa de vivienda 

para poder gestionar la compra de boleto de la tierra. Esta institución compró la totalidad de 

las tierras, pero sólo pudieron construirse 100 casas y hoy por hoy, el pago de la tierra se en- 

cuentra congelado. También se vieron envueltos en pujas de poder con punteros políticos por 

el manejo de la tierra, y tuvieron que padecer grandes campañas de descrédito. En el barrio 

habitan, según datos no oficiales, alrededor de 1.300 familias. La conformación étnica es: pa- 

raguayos, bolivianos y argentinos; de los cuales existe importante proporciones de población 

proveniente de Santiago del Estero, Corrientes, La Rioja y Misiones. 

Dentro del predio que conforma la villa hay dos partes bien diferenciadas: por un lado la villa 

como bloque homogéneo y por el otro lado el barrio construido por la Cooperativa de Vivien- 

da. A nivel socio económico, en la misma habitan tanto pobres estructurales como nuevos po- 

bres y pobres emergentes. La situación habitacional es variada, desde familias en condición de 

hacinamiento en chozas o casas prefabricadas, hasta casas de material con servicios públicos 

construidas por la Cooperativa y como contraste una casa de dos pisos. Dentro de la villa 

también se encuentran casas en buenas condiciones habitacionales. 

Dentro de la Villa funcionan: una salita, dos comedores comunitarios (unos dirigido por un 

puntero peronista y el otro por una mujer que no se encuentra asociada a ninguna agrupación); 

una Iglesia Católica y una Evangelista Pentecostal; los otros dos son dependientes de la Mu- 

nicipalidad (uno funciona en la Iglesia Pentecostal y el otro en la Cooperativa de Vivienda); y 

la Cooperativa de Vivienda. 

-51 -



30. 5. RESULTADO DE LA INVESTIGACIÓN EN LA MATANZA 

30.1. 5.1 Pautas para la investigación destinada a refinar la tipología emergente 

del trabajo de campo en Moreno “La pobreza desde la perspectiva de los ac- 

tores” 

Para el trabajo de campo en La Matanza se realizó un muestreo teórico según los tipos cons- 

truidos en la anterior investigación. En la primera categoría “sumergidos” fue necesario tra- 

bajar con la línea de indigencia actual ($250) y tomar casos alrededor de la misma (16 dada la 

homogeneidad de situaciones). Se tuvo en cuenta la recepción de subsidios y planes sociales 

(planes trabajar, jefes/as de hogar, plan vida, ayuda directa de Acción Social). 

Con respecto a la segunda categoría “flotantes”, dada la ambigüedad de las situaciones se fu e- 

ron tomando casos con la lógica de la bola de nieve. En un principio se estimó necesario to- 

mar 20 casos según el criterio discriminador de la capacidad de ahorro e inversión, pero al ir 

realizando las entrevistas se llegó a la saturación de datos con 17 casos. 

Y por último en la tercera categoría “emergentes”, dado que se suponía que serían muy esca- 

sos, se pretendió tomar alrededor de 10 casos y examinarlos con mucha profundidad espe- 

cialmente en lo que hace a ingresos. Efectivamente fueron tomados 9 casos. 

30.2. 5.2 Descripciones socio- demográficas de la población estudiada 

30.2.1. 5.2.1 Origen de los entrevistados 

No existe una mayoría significativa. Las personas entrevistadas provienen principalmente de 

Buenos Aires, Misiones, Corrientes, Santiago del Estero y en segundo orden de La Rioja y 

Chaco. 

30.2.2. 5.2.2 Composición familiar 

De los dieciséis hogares sumergidos encuestados, la mayoría de los hogares son nucleares 

(10) viviendo a veces con ellos un padre o suegro de la pareja, el número promedio de hijos 

oscila en cuatro –variando entre 2 y 8-, siguen en frecuencicas las monoparentales a cargo de 

una jefa de familia (3). La cantidad de hijos dentro de esos hogares es variada (seis en uno, 

cuatro en otro y por último dos). Encontramos pocos casos de familias extendidas (2), pero en 

los dos casos hay padres adolescentes. Sólo un hogar es unipersonal, que no posee casa propia 

sino que vive en la casa donde funciona la Cooperativa de Vivienda y el Comedor. 

Las familias flotantes son diecisiete, de los cuales ocho son nucleares, dos son monoparenta- 

les, una familia incompleta compuesta por una abuela y su nieto, y cinco son familias exten- 

didas. Comparando con los sumergidos, dentro de esta categoría existe casi la misma cantidad 

-52 -



de hogares monoparentales, que en su totalidad son jefas las que están a cargo, pero lo más 

frecuente son los hogares nucleares. Una característica a destacar es que entre los flotantes la 

cantidad de habitantes por hogar es menor. Las parejas generalmente aquí tienen dos hijos y 

como máximo cuatro. Esto creemos que les permite una mayor distribución del ingreso y por 

ende poder acceder a mayores beneficios o servicios que en la anterior categoría. Se encuen- 

tran más familias extendidas. En general habitan dos matrimonios, los padres y algún hijo con 

su mujer o viceversa. 

Por último los hogares emergentes. De los nueve hogares incluidos en la muestra, siete casos 

son familias nucleares, uno es monoparental y un caso es familia extendida. También cabe 

aclarar que las parejas solo han tenido un solo hijo como denominador común. Creemos que 

esto conjuntamente con un sueldo fijo les ha permitido poder acceder a más beneficios que en 

los anteriores casos. 

Según lo observado podemos concluir que la cantidad de hijos es proporcional al acceso a me- 

jores bienes, conjuntamente con una reproducción la pobreza por pautas reproductivas. 

30.2.3. 5.2.3 Educación 

En la población categorizada como sumergidos, el nivel educativo más común es la primaria 

completa, tanto en los padres como en los hijos -tengamos en cuenta que mucho de ellos de- 

bieron cursar nueve años después de la ‘Reforma Educativa’. También hay casos de personas 

analfabetas o con pocos años de escuela primaria, que en su mayoría son adultos. 

Es importante destacar que en la mayoría de los hogares estudiados se encuentran chicos en 

edad de cursar la primaria y por eso es alto el índice de personas en ese nivel educativo. Tam- 

bién existen casos de personas con la secundaria incompleta, aquí ellos dejaron de cursar en 

los primeros años –lo que hoy sería octavo y noveno-, y ninguno de los casos observados han 

terminado la secundaria. Durante el transcurso de las entrevistas muchos mencionaron que 

completar la primaria fue la educación que se creyó necesaria. Entrevimos esto a través de 

frases como “yo les di a todos la primaria” o “la primaria la tiene completa”. A pesar de los 

bajos ingresos, en casi todos los hogares los niños en edad de cursar la primaria lo hacen, sal- 

vo en dos hogares donde la condición económica es notoriamente grave. 

Dentro de la población flotante, los padres en su mayoría han terminado la primaria. En este 

caso todos los niños cursan la escuela primaria o la secundaria. La proporción de personas que 

asistieron a la secundaria es mayor (8). Hay casos que terminaron los estudios secundarios, y 

muy pocos que concurrieron o concurren a la universidad. También se registran tres son casos 

de concurrencia a una institución privada. 

-53 -



Por último en los emergentes, -teniendo en cuenta que es una población menor en número- no 

existe una clara mayoría de nivel. Es igual en proporción la primaria completa, primaria in- 

completa y secundaria incompleta. Solo hay dos casos de secundaria completa en dos madres. 

La mayoría de los niños concurren a instituciones privadas, y solo un caso a la escuela públi- 

ca. 

30.3. 5.3 Relación entre productores y consumidores 

30.3.1. 5.3.1 Sumergidos 

De los dieciséis casos encuestados, sólo en una familia trabajan los dos cónyuges, ella reven- 

de cosméticos y él vende artículos de madera. En este momento el único ingreso proviene de 

lo que pueda llegar a cobrar ella. En todos los demás hogares, sólo un cónyuge trabaja, ya sea 

contraprestando en el plan “Jefes y jefas de hogar” o en un trabajo dentro del mercado laboral. 

Los que contraprestan por el plan “Jefes y jefas de hogar”, son la mitad de los e ncuestados. La 

familia sólo vive del plan y es uno de los cónyuges quien lo recibe. Una explicación para que 

solo un cónyuge trabaje es que el otro debe cuidar a los hijos que son pequeños, ya que en 

muchos casos la edad del mayor es de 14 años. Otra es el gran desempleo. 

Con respecto a los insertos en el mercado de trabajo, solo en dos casos los jefes del hogar se 

encuentran insertos o por lo menos con trabajo fijo aunque mal remunerado. En el caso de las 

mujeres, hay dos casos en donde ellas se encuentran trabajando y ellos desempleados. Muchos 

entrevistados mencionaron que fueron expulsados de sus trabajos y que reinsertarse se les 

hizo imposible. Según los testimonios, era el hombre quien trabajaba. Ahora la mujer no ha 

salido a trabajar sino que contrapresta por el Plan “Jefes y jefas de hogar”. 

Las edades de los hijos oscilan entre los meses de vida y los 20 años. El denominador común 

es la alta cantidad de hijos y el poco espaciamiento entre ellos. De los hijos en edad económi- 

camente activa (18 a 22 años), son mayoría quienes no trabajan ni estudian. 

30.3.2. 5.3.2 Flotantes 

En esta categoría, ninguna familia vive de planes sociales. Todos poseen un trabajo, que si 

bien no todos son fijos, les permite acceder a bienes básicos y a veces de lujo. 

Las familias se caracterizan por una menor natalidad y la edad de los hijos es mayor que en la 

categoría anterior. También hay mayor cantidad de familias extendidas de las cuales en un ca- 

so (entrevista Nº 24), la hija, su marido y su hijo no poseen trabajo, sólo la madre es la que 

aporta. 

En esta categoría, son los jefes de hogar -en su mayoría- los que trabajan. También en varios 

casos, los hijos en edad económicamente activa trabajan. A pesar que todos trabajan muchos 

-54 -



reciben el plan Jefes, con lo que hace una sumatoria importante al fin del mes. Casi ninguno 

comentó contraprestar. 

30.3.3. 5.3.3 Emergentes 

Aquí la relación productores consumidores es más pareja, primero porque hay menor cantidad 

de hijos, segundo porque en la mitad de los casos es la pareja la que aporta. Ya sea en un ne- 

gocio familiar o trabajando para afuera. Sólo hay un caso (entrevista Nº 8) de un hijo en edad 

económicamente activa que no trabaja ni estudia. Ninguno de los casos cobra planes de algún 

tipo. 

Existe sólo un hogar monoparental, donde la madre trabaja en la Municipalidad de La Matan- 

za y vive con su hija de quince años que estudia. Ninguno se encuentra desempleado. 

30.4. 5.4 Salario real y remuneración aspirada 

Dentro de la categoría sumergidos, se encuentran dos tipos de percepciones de ingresos: aque- 

llos que viven de los planes sociales y los que están en la misma condición pero por tener ba- 

jísimos sueldos. 

Todos aquellos que viven de planes viven solo con ese dinero salvo un caso. La remuneración 

pretendida asciende en el mayor de los casos a 500$. Tengamos en cuenta que son familias 

con cuatro hijos o más. Los que sí poseen un trabajo pero igual siguen en la misma categoría, 

ganan aproximadamente 350$ y creen que con 600/700$ podrían llegar a fin de mes. 

Siempre aclaran que sacando de los gastos algún tipo de lujo o ropa, el sueldo pretendido 

abarca solamente los gastos de servicios y alimentos. (ver en Anexo I matrices) El monto de 

la remuneración en los flotantes oscila entre los $300 en donde habitan en el hogar dos perso- 

nas, y $680, donde son seis los integrantes. En las remuneraciones pretendidas no existe gran 

variación con lo ganado. De $100 a $200. 

Tal vez dentro de la población emergente la situación es más variada. Los salarios oscilan en- 

tre los $600 y los $800. En tanto que hacia la remuneración pretendida existen ideas diferen- 

tes. Sin bien no hay variación notable en los sueldos, un grupo sostiene que se requiere más 

de $1000 para poder llegar a fin de mes, mientras que el otro un poco más de lo que gana 

($600/$800). Esta diferencia creemos que estaría basada en las pautas de consumo y la preten- 

sión de gastos. 

30.5. 5.5 Análisis del mercado de trabajo 

En toda la población estudiada, ninguno posee un trabajo altamente calificado. Sí existen 

obreros calificados, personas insertas en el mercado del calzado y en la confección. 

-55 -



Entre los sumergidos, la mayoría de la población se encuentra contraprestando para el Plan Je- 

fes y Jefas de hogar. Del resto de la población, las mujeres se encuentran empleadas como 

domésticas, hay un caso de operaria en una fábrica de calzado. De los hombres, uno recibe un 

sueldo fijo trabajando en un frigorífico, otro tiene un trabajo fijo pero no un sueldo trabajando 

de mozo. También hemos entrevistado a un hombre solo que vive de la junta del cartón al 

quedar desempleado hace varios años, antes era albañil. 

Con respecto a la población flotante, todos poseen un empleo. Aquí la relación entre produc- 

tores y consumidores es más pareja, primero porque hay menor cantidad de hijos, segundo 

porque en la mitad de los casos es la pareja también la que aporta. Las mujeres trabajan como 

empleadas domésticas, hay dos casos de empleada en una fábrica de costura y un caso en la 

fabricación del calzado. En su mayoría es el hombre quien trabaja, ya sea el jefe de familia o 

los hijos. Las ocupaciones “masculinas” en esta población son: operarios en fábricas o frigor í- 

ficos, empleado en la industria del zapato, empleado en un negocio de verdura y por último un 

caso que atiende su propio negocio (despensa de alimentos). En el caso de los dos hogares 

monoparentales, una madre trabaja como costurera y la otra es empleada doméstica los días 

de semana y atiende la peluquería que puso dentro de su casa los fines de semana. 

Dentro de los emergentes, al igual que los flotantes, todos poseen un empleo. En los hogares 

nucleares, son los jefes de hogar quienes trabajan. Lo hacen como operario, albañil o traba- 

jando en el negocio familiar. En el caso de las mujeres en los hogares nucleares, sólo una tra- 

baja fuera de la casa como empleada. Las demás lo hacen o en el taller de costura familiar, o 

en despensas que funcionan en la misma casa. 

30.6. 5.6 Efectos de la devaluación en los presupuestos familiares 

La mayoría de los entrevistados al hablar de su presupuesto pusieron énfasis en la suba de la 

canasta básica y la imposibilidad de acceder a ciertos productos. En el transcurso de las entre- 

vistas, al comentarnos sobre qué alimentos consumen en su familia, fue más claro entre los 

sumergidos y los flotantes la existencia de una clara supresión de algunas comidas, algunos 

productos como la carne tanto roja como blanca. 

El encarecimiento masivo de los precios los ha movido a buscar determinadas estrategias que 

le permitan contrarrestar la ineludible supresión de alimentos básicos, como por ejemplo la 

carne. Intentan no comprar dentro de la villa ya que es más caro, utilizar una compra de carne 

en más de una comida, comprar los cortes de carne más baratos, consumir carne una vez por 

semana o como acompañamiento de otra comida (en guisos o salsas). 

-56 -



A su vez, otro factor determinante fue la sucesiva caída del salario. Algunos entrevistados que 

se encuentran en el negocio de la construcción o en el servicio doméstico nos lo han comenta- 

do. Por lo que no solo han tenido que padecer una suba en todos los alimentos de la canasta 

básica, sino que a su vez han mermando sus ingresos considerablemente. Además, consideran 

a ciertos alimentos que están incluidos en canasta como productos de lujo para el consumo 

propio. Es notoria la comparación del antes y el después, pero esta situación -según ellos- no 

tiene su origen luego de la devaluación sino que data del proceso de recesión por el que atra- 

viesa la Argentina desde hace ya cinco años aproximadamente. La utilización de segundas 

marcas en alimentos también es el denominador común a la hora de consumir. A su vez, el 

encarecimiento del combustible ha traído como consecuencia que muchos de los que poseen 

vehículos deban mantenerlos casi en la inactividad por el gasto que les insume utilizarlo. Sólo 

un caso posee equipo de G. N. C. Antes la pregunta de cuánto era el porcentaje de presupues- 

to dedicado a la compra de ropa, casi la totalidad de los entrevistados aseguró que no compra. 

30.7. 5.7 Redes de parentesco y vecindad 

Durante la investigación pudimos comprobar la escasa ayuda con la que cuentan los hogares 

incluidos dentro de la muestra. Es la población sumergida la que presenta mayores casos de 

ayuda. El tipo de ayuda proviene de parientes y es generalmente dinero en efectivo que en 

mucho de los casos debe ser devuelto. También existen casos de amigas que compran juntas y 

luego cocinan en su casa como entre parientes hacer una olla común y luego repartirse la co- 

mida. Otra estrategia es pedir fiado al almacén conocido en el barrio. Los hijos menores asis- 

ten al comedor municipal, escolar o comunitario. Los adultos son reticentes a hacerlo. Entre 

los flotantes y emergentes es inexistente la petición de ayuda. 

30.8. 5.8 Ahorro e inversión 

Ningún sumergido ha podido realizar algún tipo de ahorro monetario. Tal vez dos casos lla- 

mativos son los de tres personas que se encuentran invirtiendo al pagar la vivienda construida 

por la Cooperativa. Este tipo de inversión en realidad es forzado ya que de otra manera perde- 

rían la casa. Se ven en la necesidad de disminuir los gastos para poder continuar pagando la 

casa y mantener el terreno ya pago. 

También en los flotantes el único tipo de inversión es el pago de la casa. Muchos comentan 

que en otros tiempos sí han podido realizar algún tipo de acumulación pero con la suba de los 

precios en general y la caída del salario debieron utilizarlo para subsistir. 

-57 -



La situación de los emergentes es más variada. Pagan escuelas privadas a sus hijos, pagan un 

automóvil cero kilómetro, compran un termotanque, construyen en la parte de arriba de la ca- 

sa, pagan la casa construida por la cooperativa y también existe el caso de una familia que sí 

ha logrado ahorrar dinero. 

La condición inflacionaria y los bajos salarios parecen frenar el proceso de “flotación hacia 

arriba” o la emergencia total. Ta mbién vemos familias que se han podido capitalizar en otras 

épocas. Y que en el caso de flotantes y sumergidos el ahorro de la casa es casi forzoso ante la 

posible pérdida de la casa y el terreno ya pago. Tengamos en cuenta a su vez que hay muchas 

familias que viven en la casa de la Cooperativa pero se les hace imposible pagar la cuota. 

30.9. 5.9 Conclusiones respecto a la tipología original 

Podemos concluir que hay tipos intermedios “flotantes ascendentes” y “flotantes descende n- 

tes” hacia la indigencia. Eso está vinculado a un empleo estable, permanente. Un último m atiz 

que puede señalarse en la diferencia entre indigente y sumergido es la presencia de pobres 

crónicos. Siempre dependientes de la ayuda privada y pública coincidentes con los “asistidos” 

de S. Pougan. 

Como resultado de este trabajo de campo, realizado en un momento de alta crisis económica 

coincidente con el default y la devaluación, hemos percibido algunos supuestos de movilidad, 

propondremos algunos subtipos ampliando la tipología construida inicialmente. 

31. 6. MOVILIDAD SOCIAL: EMERGENTES E INDIGENTES. 

Cuando se considera un sistema de estratificación social suelen usarse criterios de riqueza o 

ingreso, poder o prestigio (status, diría Max Weber) pero incluso en sectores que son mani- 

fiestamente pobres bordean la línea de pobreza o indigencia y están desposeídos de todo po- 

der o status, se dan sutiles diferencias que son bases de evaluaciones comparativas. Podemos 

hablar por lo tanto de cierta movilidad social y encontrar indicadores o escalones entre cate- 

gorías. Por ejemplo entre flotantes aparecen algunos que poseen un vehículo (el parque auto- 

motor del conurbano está integrado en general por unidades muy usadas y con bajo nivel de 

mantenimiento). Utilizar el servicio de escuelas privadas (en caso de ser religiosas se suele 

decir “los mando a los curas o a las monjas”) aunque en los últimos años han florecido los c o- 

legios privados que son emprendimientos particulares de docentes. 

Otro lugar donde aparecen las diferencias es en las viviendas aunque en este caso no podemos 

utilizarlos dentro del barrio construido por la Cooperativa, a un nivel mínimo y homogéneo. 

-58 -

32. 7. PROCESO DE EMERGENCIA 



Una pregunta central que nos hacemos en este estudio es cómo el proceso de movilidad as- 

cendente lleva a la categoría de emergente. Una hipótesis fuerte que viene de nuestro primer 

estudio es la del ingreso fijo (generalmente a través de un puesto público o de obrero indus- 

trial “en blanco”). Pensamos que varios años de ahorro en esta condición permite un proceso 

de ahorro y acumulación; otra vía posible es la posición de un pequeños negocio o actividad 

por cuenta propia. En resumen, se asciende aumentando la ganancia y no restringiendo el con- 

sumo. 

En esta investigación hemos presenciado varios casos de emergentes que cumplen con las 

condiciones mencionadas. El caso de la familia boliviana (entrevista Nº 10) que posee un ta- 

ller de costura en su propia casa, lo que les permite trabajar a todos los mayores y a las dos 

hijas menores asistir a la Universidad. También encontramos casos de hombres que trabajan 

de lunes a viernes en un empleo fijo y las fines de semana hacen changas como cortar el pelo 

en un negocio propio. O que la mujer atienda una despensa improvisada en el garaje de su ca- 

sa y el marido trabaje en un empleo fijo. 

Un indicador de la condición de regularidad del trabajo (en blanco) es el que se observa a tra- 

vés de la cobertura de obra social asociada al puesto. También creemos que la baja natalidad 

ha sido un factor importante y planeado para poder capitalizarse y poder lograr un ahorro. 

33. 8. LA POTENCIALIDAD DEL ESTUDIO DE PRESUPUESTOS. RELACIÓN ENTRE 

MACRO Y MICRO ECONOMÍA. 

El estudio de presupuestos familiares (equilibrio entre ingresos y gastos) fue iniciado por F. 

Le Play en su libro sobre los obreros europeos (op. cit.) quién sostenía que la verdadera uni- 

dad de las estadísticas sociales deberían ser las familias (hogares) y no los individuos. Nota- 

blemente esta definición coincide con el planteo latinoamericano (Duque y Pastrana, 1973). 

Utilicé este concepto para investigar las estrategias reproductivas de las familias rurales, cam- 

pesinos y proletarios de Santiago del Estero (Forni y Benencia, 1988). Con respecto a las 

áreas suburbanas ya lo he utilizado en la investigación en el Partido de Moreno citada. 

Una idea que queremos resaltar es la potencialidad heurística del estudio de presupuestos para 

comprender la relación entre las variables macro económicas y la conducta de los hogares, 

tanto en lo que hace a la participación en el mercado de trabajo como en las pautas de consu- 

mo “a priori”, pensamos que hay casos muy nítidos, entre los “flotantes” aquellos que pu eden 

ser considerados nuevos pobres suprimen consumos, (cable, revistas, vacaciones, etc.), y los 

-59 -



hogares indigentes o “sumergidos” cambian sus pautas dietéticas. Nuestra investigación pe r- 

mite conocer la combinación de alimentos que acompaña cada crisis. 

34. 9. INDIGENCIA Y POLÍTICAS SOCIALES: COMPARACIÓN DEL CASO FRANCÉS 

CON NUESTRA MUESTRA. 

En la Argentina pre peronista existía lo que se llamaba “certificado de pobreza” que habilitaba 

a recibir ciertas prestaciones en forma gratuita, pero que era claramente un signo estigmatiza- 

dor. Con la llegada del primer gobierno peronista se establecieron políticas universales. La 

“Fundación Eva Perón” actuaba bajo el lema “dónde hay una necesidad hay un derecho”. 

Gradualmente estos principios se fueron diluyendo y la acción social quedó en buena medida 

en manos de una profesión (trabajadores sociales o de máquinas y punteros; Auyero 2001). 

Con la pobreza masiva que apareció a partir de mediados del `90 volvió a presentarse el dile- 

ma. Es por eso que me parece conveniente efectuar una comparación con la situación francesa 

a partir del establecimiento del “R. M. I” 9 . En nuestra legislación lo más similar a ésta ley 

francesa es el actual subsidio a “Jefes y Jefas de Hogar”. En este punto vamos a aprovechar 

una excelente investigación cualitativa sobre heterogeneidad y la movilidad dentro de la po- 

breza. (Pougan, 1991) 

El autor a partir de su tesis de doctorado examina una muestra en la localidad de Saint Brieuc 

del fichero de las personas que se han beneficiado al menos de una ayuda en efectivo o en es- 

pecias desde 1986. Son 676 hogares, hace una descripción de Saint Brieuc (junta a la pobla- 

ción ayudada por los trabajadores sociales) y construye de esta manera una tipología de tres 

categorías: los frágiles, los asistidos y los marginales. 10 

9 La ley sobre R. M. I. (rentas ingreso mínimo de inserción) ha sido votada en Diciembre de 1988 por el gobierno socialista. 

Ella tiene por objeto acordar derechos a los más desfavorecidos, especialmente beneficiarlos con un ingreso garantido con lo 

cual se asegura su derecho a la ciudadanía “aún los que son invisibles” y dejan de depender del criterio de los trabajadores 

sociales. El R. M. I. varía según a composición del hogar y el número de personas a cargo. Se trata de una aseguración, igual 

a la diferencia entre el importe del salario mínimo fijado y los recursos de la familia, tomadas en cuenta en el cálculo. El im- 

porte del R. M. I. no puede pasar los 2110 francos por persona sola, 3165 para una pareja sin hijos, 3798 una familia con un 

hijo, etc. (cifras al 1º de julio de 1990) 

La asignación a los adultos incapacitados de más de 20 años cuyo nivel de incapacidad permanente es el menor, igual al 80% 

o que pueden procurarse en empleo. 

10 Se ha podido obtener precisiones acerca del perfil de los frágiles (314 familias) de los asistidos (140 familias) y de los mar- 

ginales (194 familias). O sea el 47%, 21% y 29% respectivamente. El 3% de las familias no han podido ser codificadas por 

falta de información. 

-60 -



Con el fin de estudiar de manera precisa las características de los tres tipos de beneficiarios, se 

ha solicitado a todos las asistentes sociales, polivalentes o no, que intervinieron en Saint- 

Brieuc, completar a partir de las informaciones disponibles en sus dossiers individuales, un 

cuestionario para cada familia ayudada por el CCAS y seguida anteriormente o actualmente 

por los otros servicios sociales. Este excelente estudio nos llevó a pensar en comparaciones 

con los casos de nuestros presupuestos; vamos a concluir este trabajo presentando algunos. 

34.1. 9.1 Planes sociales y estrategias de Familia 

En el transcurso de la investigación encontramos una franja gris que es difícil de señalar: los 

hogares que reciben asistencia pública y además consiguen trabajo por su cuenta. Esta situa- 

ción se da primero por la gran cantidad de cuentapropistas, segundo por la informalidad del 

trabajo. Consideramos que esto tiene un lado negativo que es el privar a una familia carente 

de todo recurso del plan, pero entendemos que esta situación estaría justificada por la misma 

situación de pobreza. 

34.2. 9.2 Los pobres y la dignidad: casos positivos y negativos en La Matanza 

Aplicando la tipología construida por Pougan a nuestros casos podemos concluir que dentro 

de los mismos hay hogares a los que se los puede catalogar como frágiles. En estos casos son 

aquellas personas que por su precariedad laboral demandan el plan (changarines, albañiles, 

zapateros, empleadas domésticas). Estas personas se encuentran dentro de la categoría 

“fl otantes” y el ingreso del Plan les permit e un plus a fin de mes en su presupuesto. La 

condición de precariedad les permite poder acceder a ellos ya que para el estado esa persona 

está desempleada. Con respecto a la posesión del Plan en estos casos, puede estar el cónyuge 

que no trabaja o el que trabaja. 

Con respecto a aquellas personas “asistidas” que viven de la ayuda social, podemos señalar 

que casi toda la población sumergida de esta investigación entra en esta categoría. La mayoría 

de las familias solo viven del plan y no realizan otra actividad. Hay dos casos para distinguir: 

un hogar monoparental con cinco hijos menores donde la madre cobra el Plan, contrapresta 

(no todos lo hacen) y además trabaja por hora. Además del Plan recibe la leche del Plan vida y 

la bolsa de mercadería de Acción Social. El otro caso es una familia donde el jefe del hogar 

trabaja como mozo y su hijo recibe el Plan (ya que es padre de familia) y contrapresta. Su mu- 

jer recibe la leche del Plan vida. 

Uno de nuestros casos estudiados vive solo en el edificio de la Cooperativa de Vivienda de- 

ntro de la villa. Está desempleado hace varios años pero no puede recibir el Plan ya que debe 

-61 -



ser jefe de hogar. Lo que sí recibe es la bolsa de comida de Acción Social. Por lo que no pue- 

de ser incluido dentro de la categoría de marginados. 

No obstante, es preciso señalar que hay casos de familias que viven con muy poco y no han 

demandado el Plan. Son aquellos sumergidos que están en esa condición por la pérdida de 

trabajo de alguno de los dos cónyuges o jubilación. Creemos que dentro de su idiosincrasia no 

es loable para ellos demandarlo habiendo otros casos y sería una cuestión de desprestigio, pe- 

ro debemos remarcar que son solo conjeturas. Proponemos tres subtipos: “flotantes en asce n- 

so”; “flotantes en descenso” y “pobres crónicos”. Son pobres crónicos aquellos que reciben 

Planes Jefes y Vida . 

-62 -



ÍNDICE DE DEUDA DE POBREZA O DE DESARROLLO SOCIAL: APLICACIÓN AL CASO ARGEN- 


TINO 

-63 - 


Son conocidas las limitaciones que tienen las medidas tradicionales de desarrollo. Por ejem- 

plo, el PBI puede crecer simplemente por gasto gubernamental en defensa, o al margen de 

consideraciones distributivas o incluso de efectos sobre la ecología. De aquí que el Índice de 

Desarrollo Social intenta considerar los déficits en tres dimensiones: el potencial de vida futu- 

ra, los ingresos y el acceso a bienes públicos. 

36. 2. DESCRIPCIÓN DEL ÍNDICE 

36.1. 2.1 Potencial de Vida Futura 

Cada individuo tiene una esperanza de vida condicionada a su momento vital y a su historia 

(educativa, de salud, etc.). Podemos definir, entonces, una esperanza de vida para cada indivi- 

duo (EVF) de la siguiente manera: 

EVFi = ( Eai 

− ai 

) 

(1) 

donde Eai es la esperanza condicional de vida del individuo. 

Para evitar favorecer a las poblaciones con promedio de edad bajo (sesgo etario) es menester 

compararlo con el potencial de vida futura (PVF), de modo que: 

( Eai 

− ai 

) 

Ri 

= = 

( T − a ) 

i 

EVF 

PVF 

donde T es una edad máxima “a la que todas las personas quisieran alcanzar si pudiesen el egir 

al respecto” y ai es la edad actual del individuo. La brecha entre EVF y PVF es un indicador 

de carencia. 

36.2. 2.2 Brecha de ingreso 

La lógica del indicador es la comparación del nivel de ingreso con un patrón normativo, como 

la línea de pobreza (LP), tal como se hace en el índice FGT. 

Sin embargo, el limitarse al ingreso individual deja fuera otras dimensiones del bienestar co- 

mo es la del consumo de bienes públicos o las externalidades que éstos generan. 

36.3. 2.3 Bienes públicos 

El acceso a bienes públicos sólo puede medirse de modo aproximado. Para ello se utilizan in- 

dicadores de necesidades básicas insatisfechas (NBI). 

(2)



El procedimiento consiste en calcular un promedio de indicadores positivos por hogar. A cada 

indicador se le asigna un ponderador subjetivo basado en la proporción de personas con dicha 

carencia (h), intentando captar el sentimiento subjetivo de aislamiento. Si llamamos j a un in- 

dicador de NBI, el ponderador será 1-hj. El promedio de NBI por hogar será: 

1 

Pi 

= 

l 

l 

∑ 

j= 

1 

( 1− 

h ) p 

donde l es la cantidad de indicadores NBI y pj vale 1 si el hogar tiene insatisfecha la necesidad 

j y 0 si está satisfecho. 

36.4. 2.4 El Índice de Desarrollo Social 

El último paso consiste en unificar las tres dimensiones aludidas en un índice de privación vi- 

tal (PV). 

-64 - 

j 

ij 

(6) 

* 

PV = ( T − a ) Y − ( E − a ) Y ( 1− 

P ) 

i 

i 

i 

Esto es, la privación vital es igual a los ingresos –en un nivel normativo- acumulados en los 

años restantes de vida potencial del individuo menos los ingresos actuales del individuo acu- 

mulados en el tiempo que le resta hasta alcanzar su esperanza real de vida multiplicada por 

una medida de carencia de bienes públicos. 

Si Y>Y*, entonces el indicador es de bienestar (BV). La suma algebraica de los indicadores 

de bienestar y privación arroja un Índice de Desarrollo Social (IDS). 

37. 3. ESTIMACIONES LOCALES 

Las estimaciones locales fueron realizadas utilizando la información que provee la EPH, para 

lo cual fue preciso hacer uso de determinados supuestos (expongo aquí el desarrollo de los 

puntos más sobresalientes; para el resto, véase versión completa). El plazo al que se le aplicó 

la medición del índice abarca de mayo de 1998 a mayo de 2002, por no contarse con valua- 

ciones de la canasta básica para el interior del país para los años anteriores. 

37.1. 3.1 Edad 

Es preciso aclarar que dado el estado de la información en nuestro país, no es posible calcular 

la esperanza condicional de vida para cada individuo, por lo cual se habrá de usar las medias 

poblacionales. Para ello se evaluaron las distribuciones de edades de las cuatro categorías para 

medir la situación de pobreza: estructural, reciente, inercial y ausencia de pobreza. Se tomó 

como estimador de la esperanza de vida condicional a la edad correspondiente al percentil 95 

i 

i 

i 

(7)



de la distribución de edades de cada población. Nótese que para el caso de los no pobres este 

valor es muy aproximado a la esperanza de vida al nacer en nuestro país. 

La edad máxima (T) se elige arbitrariamente. Debería superar la del grupo con mayor espe- 

ranza de vida, por lo que se estableció la esperanza de edad de la población no pobre más un 

año. 

37.2. 3.2 Ingreso 

37.3. 3.3 Ponderador subjetivo de escasez de bienes públicos 

37.4. 3.4 Magnitudes de poblaciones por categoría 

37.5. 3.5 Deuda de pobreza o Índice de Desarrollo Social 

En la versión completa se describen en detalle todos estos puntos (3.2 a 3.5). 

El resultado de la fórmula (8) –la sumatoria de todas las carencias- puede ser interpretado co- 

mo una deuda de pobreza (DP): DP ∑ PV (10) k 

= k 

donde k son las categorías de pobreza. 

A continuación se expone el resultado de los cálculos de ambos indicadores para el total de 

los aglomerados urbanos abarcados por la EPH. A los efectos comparativos se presenta la 

evolución del PBI para el trimestre respectivo. 11 La relación con el PBI indica qué nivel de 

producto es necesario para “cancelar” dicha de uda. El índice de precios implícitos del PBI 

permite distinguir el efecto precios del aumento en el PBI. 

Período 

EPH 

EVOLUCIÓN DE LA DP, EL IDS Y EL PBI (1998-2002) 

DP IDS GINI Período 

-65 - 

PBI 

PBI a precios 

corrientes 

Pr. implícitos 

PBI 

DP / PBI 

May-98 98.980 61.616 0, 4841 II trim 312.129 1, 0363 0, 32 

Oct-98 105.834 67.846 0, 4844 III trim 305.475 1, 0415 0, 35 

May-99 121.398 84.879 0, 4894 II trim 288.830 1, 0084 0, 42 

Oct-99 102.014 66.031 0, 4800 III trim 285.087 1, 0238 0, 36 

May-00 116.567 82.321 0, 4875 II trim 291.796 1, 0229 0, 40 

Oct-00 118.303 82.712 0, 4871 III trim 287.496 1, 0388 0, 41 

May-01 173.059 139.151 0, 4956 II trim 288.026 1, 0113 0, 60 

Oct-01 157.899 127.441 0, 4904 III trim 271.367 1, 0313 0, 58 

May-02 283.931 258.413 0, 5199 II trim 333.771 1, 3560 0, 85 

FUENTE: Elaborac. propia en base a EPH y Min. de Economía 

En el mes de mayo de 2002 haría falta un incremento del 85% del PBI para “saldar” la deuda 

de pobreza (manteniendo constante la distribución del ingreso). El cálculo de la deuda mues- 

11 Segundo trimestre para la onda de mayo y tercero para la de octubre.



tra, a la vez, la sensibilidad que tiene a la distribución de ingresos y el efecto devastador que 

tuvo la transferencia de ingresos provocada por la devaluación en la situación de los más po- 

bres. Una caída anual en el PBI constante del 14, 3% y un incremento en el índice de Gini de 

2, 4 puntos básicos generó un incremento interanual del 64% en la deuda de pobreza. 

Una regresión del IDS sobre el PBI, el índice de Gini (medido sobre el ingreso total familiar) 

y el índice de precios implícitos del PBI -de manera de poder controlar el efecto precios, im- 

portante tras la devaluación- da el siguiente resultado (valores t entre paréntesis): 

IDS = – 2129100, 42 – 0, 87 PBI + 4737387, 92 GINI + 158.646, 47 IPIR 2 aj. = 0. 9722 

(-6, 56) (-2, 51) (6, 14) (1, 52) 

A partir de estos resultados, es posible realizar estimaciones de escenarios alternativos de la 

evolución de la deuda de pobreza (véase versión completa). 

De lo anterior se desprende la importancia de enfocar el objetivo de la distribución del ingreso 

–que supone un control básico de la inflación– para reducir la Deuda de Pobreza. 

De tal forma, el Índice de Desarrollo Social (o la Deuda de Pobreza) podría ser un indicador 

crítico para el tipo de crecimiento que se está generando. 

37.6. 3.6 Límites 

38. 4. COMENTARIOS FINALES 

El Índice de Progreso Social tiene la virtud de incorporar a la medición de bienestar la espe- 

ranza de vida condicional de la población. Al tener como unidad de medida el ingreso puede 

ser comparado con la evolución del PBI, lo que lo hace de fácil interpretación. El valor de la 

“deuda de pobreza” puede interpretarse como el resultado de incorporar elementos de índ ole 

distributiva al cálculo del producto. 

En cuanto a los resultados, es notable el aumento que se observa en el valor del índice entre 

octubre de 2001 y mayo del presente año, lapso en el que la deuda de pobreza se incrementó 

un 80%. Téngase en cuenta que en el mismo período, el PBI (a precios constantes) cayó un 

10%. Tal variación se verifica con mayor crudeza entre los pobres recientes. El Índice de De- 

sarrollo Social sólo se reduce –medido contra el mismo mes del año anterior- en octubre de 

1999 y mayo de 2000. De modo que en sólo esas dos ocasiones podría decirse que hubo pro- 

greso social durante el período considerado. 

-66 -



ESTRATEGIAS ESTATALES PARA REDUCIR LA POBREZA, 

39. 1. INTRODUCCIÓN Y JUSTIFICACIÓN DE LA LÍNEA DE INVESTIGACIÓN 

-67 - 

Lic. María Raquel Macri 12 

Esta línea de investigación deriva del objetivo general del proyecto consistente en analizar crí- 

ticamente las estrategias desarrolladas en las instituciones estatales y privadas para afrontar la 

pobreza. Los objetivos específicos consistieron en analizar las intervenciones sociales estata- 

les focalizadas en la población en situación de pobreza y conocer el significado que esas in- 

tervenciones poseían desde la perspectiva de la población usuaria. La investigación se des- 

arrolló en dos etapas. La primera entre noviembre 2001 y mayo 2002 tuvo como objetivo 

identificar el universo de los programas sociales nacionales focalizados y realizar un análisis 

de los modos de ejecución a fin de evaluar su eficiencia y su eficacia; detectar los cambios 

institucionales entre 2001-2002 derivados de los traspasos gubernamentales e identificar las 

reorientaciones de las políticas sociales. Las fuentes de información en esta primera etapa fue- 

ron, documentos sobre los programas (leyes, decretos, estadísticas, presupuestos nacionales 

2001-2002) Como resultado se elaboró el informe de avance “Los programas sociales naci o- 

nales focalizados en pobreza”. (mayo 2002). 

La segunda etapa se desarrolló entre junio y diciembre 2002 y tuvo como objetivo general 

“conocer el significado de los programas públicos desde la per spectiva de los beneficiaros”. A 

partir de los resultados de la primera fase de la investigación 13 se decidió entrevistar a usua- 

rios de uno de los Programas creados con posterioridad a la declaración del estado de emer- 

gencia económica: “El Plan jefes / as de hogar desocupados” Los Objetivos fueron describir 

las características sociodemográficas del conjunto de beneficiarios entrevistados, conocer sus 

opiniones sobre la prestación otorgada y la contraprestación exigida, la forma de acceso y la 

obtención del beneficio y el significado del programa en sus horizontes laborales. La decisión 

de entrevistar a los beneficiarios se sustenta en una epistemología que busca comprender a los 

sujetos sociales, e interpretar sus opiniones en el marco de su propia vida. 

Para el desarrollo de los objetivos de la investigación se optó por una metodología cualitativa. 

Este tipo de metodología implica involucrarse en situación de interacción comunicativa con 

12 Hasta el 30/5/02, fecha en que se ausentó del país por razones de estudio, se contó con la colaboración de la Lic. Mariana 

Saiz. 

13 Ver Informe de avance “Estrategias para afrontar la pobreza desde los programas públicos”,M.Macri y M. Saiz, mayo 

2002.



los participantes de la investigación a fin de reunir datos primarios, para conocer el mundo 

empírico. Para realizar las entrevistas se contó con la valiosa colaboración de cuatro pasantes, 

estudiantes del último año de las carreras de Ciencias Políticas y Economía de la UCA que 

fueron capacitadas en un seminario de metodología de investigación social. 14 

40. 2. LOS PROGRAMAS FOCALIZADOS DE ASISTENCIA A LA POBREZA. LÓGICA, 

RECURSOS Y DESTINATARIOS 

El marco de diseño e implementación de los programas sociales de combate a la pobreza fue 

la reforma de la política social de los 90, cuya lógica consistió en el ajuste del gasto social a 

partir del diagnóstico de la crisis fiscal del Estado. Los procesos de reforma consistieron en la 

descentralización de los servicios sociales, la privatización de los servicios públicos y la foca- 

lización. 

En un contexto de fuerte aumento de la pobreza a partir de la década del 80, la estrategia se- 

guida fue la focalización del gasto hacia las poblaciones más afectadas. La selectividad en la 

asignación de recursos se justificó en la teoría de la eficiencia y respondió a la necesidad de 

afrontar el aumento de la pobreza con el ajuste del financiamiento (Vilas, 1997). El gasto des- 

tinado a combatir la pobreza, resultó así más condicionado a la disponibilidad de los recursos 

que a la garantía de derechos. En la práctica los programas focalizados durante los 90, se fi- 

nanciaron en parte con la constitución de fondos de inversión social, fondos de emergencia, 

etc. provenientes de préstamos del exterior, donaciones, créditos, obtenidos para resolver los 

problemas en el corto plazo a través de intervenciones cuyo objetivo último fue evitar tensio- 

nes sociales. Sin embargo esas medidas no han producido los resultados esperados. Una in- 

vestigación reciente sostiene que este fracaso estuvo asociado al carácter residual de las inter- 

venciones (Ansolabehere,2001), frente a las dimensiones de variables macroeconómicas rela- 

cionadas con el empleo. La salida de la convertibilidad está provocando índices de inflación 

no registrados desde hace más de diez años. Esta nueva situación plantea a los programas so- 

ciales la dificultad de atender no sólo el aumento de la pobreza sino su complejización. Las 

nuevas intervenciones sociales consisten prioritariamente en la implementación de acciones 

con una clara intencionalidad política, la descompresión del conflicto social para lograr la go- 

bernabilidad, y están significando una reforma institucional. 

14 Agradecemos especialmente la participación de las pasantes Ana Paula Ferrari, Soledad Gil, María Carolina Podestá y 

Marcela Teichberg 

-68 -



40.1. El universo de los programas relevados 

En el año 2001 existían 58 programas nacionales focalizados en pobreza (para una informa- 

ción detallada de los programas, ver matriz en versión completa). Cuarenta y cinco de estos 

programas continúan vigentes en el proyecto de presupuesto 2002, aunque con algunas reduc- 

ciones en los montos de dinero asignado por programa y con cambios en las jurisdicciones de 

ejecución. Durante 2001 se destinó aproximadamente un 15% del gasto social para financiar 

los programas focalizados, casi el 7.8% del Gasto Público total (unos $4.300 millones GSF 

sobre $57.000 millones de GPT). 15 El gasto social había mostrado tendencia creciente desde 

1993 hasta 1999, comenzando a disminuir en el 2000. Este año el gasto tiende a concentrarse 

en el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente. En el año 2002 se crearon dos pro- 

gramas nuevos con financiamiento nacional. El Plan Jefes/as de hogar desocupados y el Plan 

de Emergencia Alimentaria. El análisis comparativo de los programas sociales desarrollados 

durante 2001 y los presupuestados para 2002 se centró en las siguientes dimensiones: la po- 

blación objetivo, el modo de intervención, el tipo de financiamiento y el monto presupuestado 

y el marco político institucional. 

Una aproximación a la ayuda social estatal durante los años 2001 y 2002 muestra diversidad 

en el tipo de población atendida y en los modos de intervención (para mayor información ver 

versión completa). Esta heterogeneidad resulta en fragmentación y en la existencia de múlti- 

ples programas pero con baja financiación. Es paradigmático el caso de la atención a la infan- 

cia y la adolescencia. Existen ocho programas diferentes a nivel nacional, a los que se agregan 

los provinciales y locales. Los diferentes modos de intervención muestran que no es poco el 

esfuerzo realizado para atender a la población en situación de pobreza. Sin embargo la canti- 

dad de población pobre aumenta en cada nueva medición que realizan las agencias de estadís- 

ticas oficiales. Desde 1994 hasta octubre del 2001, el aumento de la población pobre, según 

criterio Línea de Pobreza, fue de 120% acumulado. 

Los programas en su mayoría estuvieron focalizados hacia la atención de la pobreza estructu- 

ral, y los destinados a mejorar la infraestructura local, poseen una significativa incidencia pre- 

supuestaria en los años comparados. Sólo algunos del resto podrían incluir entre sus usuarios 

tanto pobres estructurales como nuevos pobres y tienen una incidencia presupuestaria variable 

en los años comparados. En el año 2002 han aumentado los recursos destinados a la atención 

de los nuevos pobres. El Plan de Emergencia ocupacional está destinado a la atención de to- 

15 En la versión completa del este informe final se incluyen tablas y gráficos ver, El gasto social focalizado 

-69 -



dos los jefes de hogar desocupados, sin otra especificación más que tener hijos a cargo, el 

nuevo criterio es focalizado en un grupo pero universal en la cobertura de ese mismo grupo. 

Actualmente el gasto se concentra en programas con efectos inmediatos en la reducción de la 

pobreza, los dos programas principales son el programa alimentario y el programa de empleo. 

La distribución presupuestaria provincial del gasto de los cuatro programas asistenciales con 

mayor presupuesto: el Plan Jefas y jefes de hogar desocupados, el Plan Alimentario, las pen- 

siones no contributivas, el programa federal de salud muestra que la provincia de Buenos Ai- 

res concentra el mayor monto presupuestado en todos los programas, salvo la atención médica 

a usuarios de Pensiones No Contributivas. En los dos planes creados recientemente, Plan jefes 

de hogar y Emergencia alimentaria, siguen a Buenos Aires en monto asignado, Córdoba y 

Santa Fe. Esta no es la lógica de distribución de las Pensiones no Contributivas, ni del Pro- 

grama Federal de Salud donde es posible observar distorsiones. La distribución de estos dos 

últimos programas (pensiones y PROFE) no parece guardar relación con la cantidad de pobla- 

ción con necesidades básicas insatisfechas, ya que Córdoba y Santa Fe con mayor porcentaje 

de población NBI reciben monto similar a Chaco, Tucumán y la Pampa, y un monto menor 

que la provincia de Salta. 

La distribución provincial del Programa de Emergencia Alimentaria con relación a la pobla- 

ción indigente local muestra que en Santa Cruz los indigentes de zonas urbanas podrían reci- 

bir la mayor cantidad de dinero anual para cubrir sus necesidades alimenticias. La Ciudad de 

Buenos Aires es la que recibe el menor monto de dinero en este programa. Según el decreto 

108/2002 del PEN, el 60% de la distribución por jurisdicción de este programa se realiza por 

coparticipación, donde la Ciudad de Buenos Aires no está incluida. 

La distribución del presupuesto del Plan jefes de hogar según provincias y su relación con la 

cantidad de jefes de hogar desocupados con hijos menores a cargo muestra que si se pagara a 

todos los jefes de hogar desocupados en zonas urbanas, cada jefe recibiría en promedio $2460 

anuales 16 . Muy por debajo de esta media se encuentran la Ciudad de Buenos Aires y Neuquén, 

mientras que La Pampa, Santiago del Estero, Santa Cruz, Catamarca, entre Ríos, Misiones se 

encuentran muy por encima de esta media. 

16 Recordar que de estas cifra son estimativas. Se deben descontar los gastos administrativos del programa. 

-70 -



41. 3. EL PLAN JEFES Y JEFAS DE HOGAR DESOCUPADOS: UN GIRO EN LOS 

PROGRAMAS DE ASISTENCIA A LA POBREZA 

La línea de investigación teórico metodológica sobre la perspectiva de los beneficiarios de los 

programas sociales, constituye una nueva vía para conocer a las poblaciones en situación de 

pobreza. Esta opción metodológica complementa mediciones estadísticas como el método de 

las necesidades básicas insatisfechas y la línea de la pobreza. Investigaciones del tipo (Bene- 

ficiary Assesment) han sido desarrolladas en América Latina por ONG, gobiernos y organis- 

mos regionales internacionales. 17 El desarrollo de este tipo de investigaciones reside en la 

comprensión de los sentidos que atribuyen los beneficiarios a los programas sociales y la in- 

formación primaria contenida en las entrevistas puede constituir un importante insumo a la 

hora de formular propuestas, a los fines de adaptar programas nacionales a contextos regiona- 

les o locales (Gallart,). A continuación presentamos los resultados derivados de nuestra inves- 

tigación sobre usuarios del Plan Jefes/as residentes en el conurbano bonaerense y en la ciudad 

de Buenos Aires. Hemos organizado el informe en los siguientes capítulos, en el primero se 

desarrolla la red conceptual de la investigación y se justifica y describe la opción metodológi- 

ca (para este punto, véase versión completa), en el segundo se presenta una descripción del 

Plan Jefes/as, en el tercero se presenta una descripción de las características sociodemográfi- 

cas del conjunto de los entrevistados (véase versión completa), en el cuarto se presentan los 

diferentes casos investigados, los beneficiarios estructurales de la ciudad de Buenos Aires y 

del GBA, los beneficiarios coyunturales de la ciudad de Buenos Aires y del GBA y los bene- 

ficiarios condicionales del GBA. Finalmente se presentan las conclusiones. 

41.1. 3.1 Conceptos conectados con el estudio de caso 

Las características de los beneficiarios, sujetos que no teniendo ninguna limitación personal 

grave que les impida trabajar, se han visto estructural o coyunturalmente excluidos del merca- 

do de trabajo formal y necesitan ser asistidos por el estado para lograr su inclusión social y su 

subsistencia económica. Orientó nuestro marco interpretativo hacia la temática del trabajo y 

su contracara el desempleo. Además de este concepto central, otros conceptos como trayecto- 

rias de vida, ciudadanía social, desigualdad, inserción, exclusión social, pobreza, políticas so- 

ciales, capital social, redes sociales y clientelismo nos serán útiles para explicar alternativa- 

mente el contexto macro y micro social de los casos en estudio. 

17 Véase DUCHA ROCA, María Florencia. “Representaciones sociales, identidad y pobreza: de las pobres políticas sociales c o- 

ntra la pobreza hacia una utopía posible”, presentado en concurso “Las caras de la pobreza”, IIS -UCA, 2002. 

-71 -



Podríamos decir tomando prestados los términos durkheimianos que la división del trabajo 

social en que se apoyaba la sociedad industrial ha dejado de engendrar solidaridad y ésta se ha 

vuelto anómica (Durkheim, 1892) para quienes no encuentran su lugar en el reparto del traba- 

jo en una época en que el trabajo normado (Beck, 2001; Rosanvallon, 2001) está siendo cada 

vez más escaso. El desempleo en forma masiva y de larga duración comenzó hacia mediados 

de los años 70 en los países centrales afectando en principio a los nuevos trabajadores, en su 

mayoría los jóvenes, para extenderse luego a otros grupos de población. El fenómeno sobre- 

pasó los límites de la naciones europeas y sus efectos se hicieron visibles en Latinoamérica 

hacia fines de la década del 70. La política social enfrenta hoy no sólo la tarea de proveer 

prestaciones en determinados ámbitos de la vida sino a lograr la reinserción social. Diversos 

tipos de políticas alternativas a la sociedad del trabajo (Beck, 2001), como el ingreso ciudada- 

no o las rentas de inserción se implementan desde fines de la década del 80 en Europa y en 

Estados Unidos. La idea central de estas políticas sociales es ligar el ingreso y las seguridades 

mínimas que brindaba el trabajo a la condición de ciudadano (Rosanvallon, 2001; Beck, 

2001). Por su dimensión institucional el Plan jefes/as tiene similitudes con la política de IC 

porque se lo considera como un derecho y con el RMI porque al igual que éste esta concep- 

tuado como una vía de inserción social a través del trabajo. En términos de reconstrucción del 

lazo social, el plan funciona en una doble vía: estimula la reconexión de los individuos con el 

todo social a través de la realización de una contraprestación laboral o la inserción en una red 

de capacitación y activa los grupos intermedios gubernamentales o no gubernamentales para 

generar las fuentes de trabajo mediante la presentación de proyectos de desarrollo local. 

41.2. 3.2 Aspectos normativos 

El Plan Jefes/as de hogar (PJDH) o Derecho de inclusión social es nacional, se ejecuta en 

forma descentralizada y su fin es brindar ayuda económica a las familias con hijos menores de 

18 años cuyo jefe/a esté desocupado. Exige como contraprestación, la incorporación de los je- 

fes de hogar a la educación formal o su participación en actividades de capacitación, tareas de 

servicios comunales o proyectos productivos, así como la concurrencia escolar de los hijos 

menores de 18 años. El antecedente del PJHD es el plan Trabajar, creado en 95 según un do- 

ble diseño realizado por técnicos del Ministerio de Trabajo de la Nación y del Banco mundial 

y financiado por éste último. Comenzó a ejecutarse en marzo de 1996, y tenía el objetivo de 

proporcionar empleo a desocupados en condición de pobreza, dinamizando a la vez a las eco- 

nomías locales. 

-72 -



En la génesis del Plan Jefes/as, es posible identificar dos etapas. En la primer versión no esta- 

ba restringido a los jefes de familia con hijos a cargo: era para todos los desocupados, la con- 

traprestación no era obligatoria y trató de seguir con el modelo del Trabajar, focalizando en la 

población NBI. A partir de mayo del 2002 comienza la segunda etapa: el PJHD 2, con un 

cambio sustantivo en el criterio de la política social. La intención es convertirlo en un dere- 

cho; cambia el eje de la política social, ya no hay cupos. Se pasa de una política focalizada a 

una universal. Consecuentemente cambian las cuestiones de distribución que ya no están liga- 

das a las características de la población. Esto significa un avance porque el subsidio es un de- 

recho y con eso se ataca al manejo clientelar más allá de las prácticas concretas que siguen 

siendo clientelares. 

El marco legal del PJHD2 es el decreto 565/02, que reconoce el Derecho Familiar de Inclu- 

sión Social para todos los Jefes y Jefas de Hogar y crea el Programa Jefes de Hogar para im- 

plementar ese derecho universal. Si bien el plan está focalizado en los jefes de hogar desocu- 

pados con hijos menores de 18 años, se propone la cobertura universal de ese grupo de pobla- 

ción. Entre sus fundamentos se menciona la sugerencia del Diálogo Argentino de promover la 

protección integral de la familia y la valoración del trabajo como un derecho y como cumpli- 

miento de la responsabilidad social. Este decreto incluye como usuarios a los extranjeros con 

DNI argentino, a los jóvenes desocupados y a los mayores de 60 años sin cobertura previsio- 

nal. El decreto enuncia que el plan es compatible con la percepción de otros programas por 

parte de miembros del hogar como las becas estudiantiles, los programas alimentarios o trans- 

ferencias de algún otro programa, y para poder acceder al beneficio no tiene que haber super- 

posición con los sistemas que hacen contribución. La demanda de planes desbordó las previ- 

siones iniciales, pensado para atender a un núcleo duro de desocupados de 650.000/700.000 

personas, según estimaciones realizadas a partir del último censo, el programa se organizó pa- 

ra atender aún al doble, no obstante resultó insuficiente. Para comprender el plan es necesario 

conocer cómo funcionan sus tres componentes principales los Beneficiarios, los Consejos 

Consultivos y la contraprestación. 

A partir de las entrevistas institucionales se deducen desacuerdos en la asignación de los be- 

neficios y problemas en la focalización y en la administración. Los consejos consultivos son 

una novedad. Están constituidos en el 80% de las localidades de todo el país, son alrededor de 

2200 su función es el monitoreo social, evaluar los proyectos, promover el programa, realizar 

proyectos, controlar la asignación de usuarios, y proteger a los trabajadores contra los abusos. 

A partir de la sanción del decreto 565 la contraprestación se torna obligatoria para todos los 

-73 -



usuarios. El plan prevé diferentes tipos de contraprestación, participación en actividades pro- 

ductivas, realización de tareas comunitarias y participación en actividades de capacitación ya 

sea en educación formal o informal. La forma institucional es que los organismos ejecutores 

ONG, el municipio o empresas presentan proyectos ante la autoridad de aplicación y los con- 

sejos consultivos, donde los usuarios puedan desarrollar actividades, comunitarias, microem- 

prendimientos o hacer alguna capacitación. Para los organizadores es difícil ofrecer espacios 

de contraprestación a todos los usuarios, y aquí otro de los obstáculos con los que el plan se 

encuentra, la falta de dinamismo social para generar emprendimientos para poner en movi- 

miento el tejido social que permita insertarse laboralmente a la gran cantidad de desocupados. 

El plan, al no prever financiamiento para materiales, traslada una parte importante del costo 

hacia sectores ONG y municipios. Estas dificultades se traducen en que según cálculos oficia- 

les el 50% de los usuarios no realiza contraprestación en este sentido preguntando a los usua- 

rios encontramos hay gente que quiere trabajar y otros que no. 

Actualmente hay 10.000 beneficiarios contraprestando en empresas, 650.000 en tareas comu- 

nitarias, 40.000 usuarios en capacitación terminalidad primaria y secundaria. La contrapresta- 

ción en el sector privado es insignificante. Las empresas no demandan; no los decide el tener 

que blanquear a un empleado. El plan en su diseño prevé su aprovechamiento por parte del 

sector productivo privado, con la condición de que pusieren en blanco a los nuevos trabajado- 

res y que el empleador se haga cargo del salario básico de convenio. La contraprestación co- 

mo capacitación está muy mal registrada y tampoco hay recursos sociales acumulados como 

para estimular rápidamente esta orientación. Según nuestros informantes el Ministerio de Tra- 

bajo va a promover capacitación mediante un aporte de 15 millones de pesos a las cooperado- 

ras escolares, a condición que acepten usuarios del plan para terminar primaria o realizar cur- 

sos de capacitación profesional. 

41.3. 3.3 La perspectiva de los beneficiarios 

A continuación se presenta el análisis de la información proveniente de 57 entrevistas a bene- 

ficiarios, efectuadas durante los meses de septiembre y octubre de 2002 en la Ciudad de Bue- 

nos Aires (CBA) y en puntos seleccionados del Gran Buenos Aires (GBA). Mediante las en- 

trevistas se procuró conocer el perfil sociodemográfico de los beneficiarios 18 y sus grupos fa- 

miliares, identificar las diferentes formas de acceso y uso del plan y reconstruir las percepcio- 

nes subjetivas de significado y sus opiniones respecto del plan. 

18 En la versión completa del informe final, se describe la población entrevistada, según las variables de base. 

-74 -



Se realizaron 33 entrevistas en el GBA distribuidas en los partidos de La Matanza, San Fer- 

nando, Tigre, Vicente López y San Isidro y 24 en la CBA. Todos los beneficiarios/as fueron 

contactados en su lugar de trabajo con excepción de 5 mujeres, entrevistadas en sus domici- 

lios particulares en la CBA. La estrategia analítica consistió en el procesamiento de la infor- 

mación de las variables de base, para realizar una descripción de las características sociode- 

mográficas de los entrevistados. A partir de este primer análisis se construyeron tres categorí- 

as de beneficiarios en función de dos dimensiones, la condición de pobreza y los sentidos 

atribuidos al plan. Se definieron las categorías a los fines analíticos, pero para no perder la ri- 

queza y diversidad de los casos entrevistados, se presentan en este informe en subgrupos por 

zona de residencia: CBA y GBA. Las categorías deben ser entendidas como espacios tempo- 

rales, en tanto reflejan la situación de un conjunto de entrevistados en un determinado mo- 

mento de su trayectoria vital que está sujeta a procesos de movilidad social. Dichos procesos, 

sobre todo en el caso de los beneficiarios coyunturales, pueden sufrir variaciones en plazos 

cortos. 

41.3.1. 3.3.1 Beneficiarios estructurales 

Denominamos beneficiarios estructurales (33 casos) a quienes habían participado antes, o es- 

taban participando en este momento, de algún otro dispositivo de asistencia social estatal o 

privada. Podríamos denominarlos beneficiarios habituales o tradicionales de planes asistencia- 

les, pero no queremos producir estereotipos o estigmatizaciones. Estos beneficiarios se encon- 

traban en situación de pobreza estructural, habitaban en villas del GBA y en hoteles y casas 

tomadas de la CBA. Están incluidos en esta categoría las mujeres que realizaban la contra- 

prestación en los comedores de Cáritas, los beneficiarios que contraprestaban en la cooperati- 

va de vivienda del barrio Las Antenas de la Matanza, tres de los hombres que realizaban su 

contraprestación en el oratorio Don Bosco de San Justo y los beneficiarios que realizaban 

contraprestaciones en el Centro de Participación y Gestión nro. 2 Sur, en la CBA. 

En general son migrantes del NEA y del NOA, regiones que registran los niveles más eleva- 

dos de pobreza, poseen 7 o menos años de escolaridad, algunos de ellos son analfabetos fun- 

cionales. Su principal trayectoria ocupacional está conformada por las changas, modalidad de 

empleo precario frecuente entre las poblaciones en situación de pobreza estructural que que- 

dan marginados de las calificaciones socio-ocupacionales requeridas para acceder a mejores 

empleos. Su situación tiende mantenerse a lo largo de la biografía personal y a reproducirse 

intergeneracionalmente. 

-75 -



La identidad de los beneficiarios estructurales aparece marcada más por la pobreza que por el 

desempleo, podríamos decir que están desempleados porque son pobres. Varios de estos bene- 

ficiarios habían pasado por del Plan Trabajar, y estaban utilizando o habían utilizado otros 

planes alimentarios y asistenciales públicos y/o privados. Podrían asimilarse en algunos as- 

pectos a la categoría de “sumergidos” elaborada por Forni 19 . Para la mayoría de los beneficia- 

rios de este grupo el plan significaba un trabajo. En función de sus condiciones objetivas de 

vida, de su bajo nivel educativo y de su subjetividad, que describiremos al presentar los casos, 

tendrían mayor necesidad de continuar utilizando el plan como estrategia laboral. En términos 

de Rosanvallon (2001), se trataría del grupo que permanece en el plan con el consenso social. 

La inmensa mayoría de los casos realizaba la contraprestación en el sector de servicios comu- 

nitarios. 

41.3.2. 3.3.2 Beneficiarios coyunturales 

Los beneficiarios coyunturales (19 casos), eran personas que por primera vez utilizaban un 

plan social y se hallaban en situación de pobreza coyuntural o reciente. Incluimos en esta ca- 

tegoría a los beneficiarios que vivían en departamentos propios, prestados o alquilados en di- 

ferentes barrios de la ciudad de Buenos Aires y a los beneficiarios que vivían en un barrio 

obrero en San Justo partido de La Matanza. Estos entrevistados realizaban su contraprestación 

en el CGP nro.2 Sur, en la Dirección General de la Mujer de la CBA y en el Oratorio Don 

Bosco de San Justo. Los primeros en tareas administrativas y los del GBA en servicios comu- 

nitarios. Los beneficiarios coyunturales tuvieron empleos estables, su nivel educativo es se- 

cundario incompleto o lo supera. Cuatro de ellos habían finalizado estudios terciarios y poseí- 

an estudios universitarios o terciarios incompletos. Ni ellos ni sus familiares habían participa- 

do anteriormente en planes sociales. 

En la subjetividad de los integrantes de este grupo prevalecía la identidad de desocupado. El 

uso del plan se asimilaba con una estrategia de “ pasaje hacia un empleo mejor”. El tiempo de 

desocupación había sido en promedio de más de un año. En este grupo no se mencionó la con- 

dición de pobres o pobreza. Podríamos decir que, a la inversa de lo percibido en el grupo 

estructural, para ellos el desempleo puede conducirlos a la pobreza y a perder las calificacio- 

nes socioocupacionales. El plan, comparado con su experiencia laboral anterior, no es sentido 

como un trabajo sino como una ayuda. El grupo podría asimilarse, siguiendo la tipología ela- 

borada por Forni, a la categoría flotantes. 

19 ver FH: Forni, Invetigación sobre Los presupuestos familiares. Informe de Investigación- IIS-UCA, 2002- 

-76 -



41.3.3. 3.3.3 Beneficiarios condicionales 

Los beneficiarios condicionales presentan características comunes con las dos categorías ante- 

riores, pero están riesgo de pasar en el corto plazo a una u otra. Los beneficiarios de esta cate- 

goría fueron contactados en el GBA. Incluimos a algunas personas que realizaban su contra- 

prestación en el Oratorio Don Bosco de la Matanza y en el Jardín San Martín de Porres en Ti- 

gre. Tuvieron participación en el mercado laboral formal, incluso hicieron mención a la cobe- 

rura de la seguridad social. El plan resultaba esencial para la subsistencia propia y la familiar. 

Su subjetividad está caracterizada por la situación de “desocupado”, y aparece la mención a 

las necesidades de asistencia estatal vinculadas con la pérdida del trabajo. A diferencia del 

grupo de beneficiarios coyunturales, y debido a sus más bajas calificaciones educativas, la 

pérdida de trabajo los puede colocar en riesgo de pasar en el corto plazo de la pobreza por in- 

gresos a la pobreza estructural. No tienen participación anterior en programas sociales, pero 

en su generación parece iniciarse la práctica porque mencionan la existencia de beneficiarios 

en sus redes sociales o familiares. Este grupo es el de menor tamaño y comparten característi- 

cas propias de las otras dos categorías. También es difícil definir la situación de pobreza des- 

de su localización espacial y residencial, debido a que por su dispersión comparten situacio- 

nes de pobreza estructural y coyuntural. Para este grupo, el plan tiene tanto sentido de trabajo 

como de ayuda. La contraprestación es realizada en el sector de servicios comunitarios 

41.4. 3.4 Los beneficiarios estructurales en el GBA 

Los beneficiarios estructurales realizaban la contraprestación en los comedores de la red de 

centros de apoyo escolar de Caritas, en la cooperativa de vivienda del barrio Las Antenas 20 y 

en el oratorio Don Bosco del Santuario del Sagrado Corazón en la Matanza. La mayoría de los 

beneficiarios estructurales vivían en un mismo barrio, en las proximidades de su lugar de tra- 

bajo. Algunos ya se conocían antes de su ingreso al plan, e incluso habían implementado es- 

trategias conjuntas para acceder al mismo. Esta diferencia no es menor pues da cuenta del es- 

pacio de socialización que ocupa la asistencia social en la vida de estos grupos y de las formas 

de localización espacial de la pobreza estructural. Para no perder la diversidad interna de la 

categoría, la presentación de estos casos se realiza según los lugares de realización de la con- 

traprestación. 

20 Para una descripción del funcionamiento de la Cooperativa de Vivienda, ver Forni, P, en el Informe final versión completa 

-77 -



41.4.1. 3.4.1 Beneficiarias estructurales que trabajan en los comedores de la 

Red centros de apoyo escolar de Cáritas 

3.4.1.1 Tipos de organización familiar e ingresos que proporciona el plan 

La mujeres que trabajan en los comedores de los centros realizan en su mayoría tareas de 

ayudante de cocina y limpieza. Todas vivían en las villas aledañas a los centros comunitarios, 

localizados en los partidos de la zona norte del GBA: S. Fernando, Tigre, S. Isidro y V. Ló- 

pez. En este grupo hay migrantes internas que provienen de distintas regiones del país. 

Entre las beneficiarias observamos tres tipos de hogares: a) Familias nucleares con parejas de 

24 a 35 años que viven con el marido y el número de hijos varían entre tres y seis. El marido 

realiza changas; b) Madres casi adolescentes (18 años) que viven con sus propios padres y sus 

hijos (uno o dos) y que tienen su pareja aunque no conviven. Son hogares de más de 6 miem- 

bros en los que algunos realizan changas; c) Mujeres de más de cuarenta años que viven solas 

con sus hijos adolescentes y sus nietos, ellas son el principal sostén del hogar. En algunos ca- 

sos los hijos adolescentes no estudian ni trabajan. 

Las más jóvenes poseen hijos en edad escolar que van a la escuela, las mayores ya tienen 

hijos adolescentes y jóvenes, que en algunos casos hacen changas y proveen dinero al hogar. 

Es el grupo de menor nivel educativo: quince tenían entre educación primaria completa e in- 

completa y sólo dos tenían secundaria incompleta. Con anterioridad a la percepción del plan 

se desempeñaban como empleadas domésticas, empleadas en empresas en tareas de limpieza 

o amas de casa, ninguna poseía oficio. El plan para estas mujeres consiste en un reconoci- 

miento económico por su trabajo como voluntarias. En realidad, no parecen salir de una situa- 

ción de desempleo debido a que su actividad no cambia por la participación en el plan. Varias 

de ellas pasaron del plan Trabajar. Su trabajo en el comedor forma parte de sus estrategias de 

subsistencia: se alimentan ellas y sus hijos y llevan comida a sus casas. Reciben periódica- 

mente donaciones de ropa y también participan en ferias. Están habituadas a utilizar los planes 

sociales. Son beneficiarias del Plan Vida o del Plan Gurí -su versión municipal- además algu- 

nas reciben bolsas de alimentos. Entre sus familiares también hay beneficiarios del PJH o de 

otros planes sociales. Muchas de ellas combinan la contraprestación del plan con trabajos do- 

mésticos, recolección de cartones o la mendicidad. Una de ellas nos cuenta que el padre, des- 

de que lo dieron de baja en la PJH, “sale a p edir”. 

3.4.1.2 Forma de acceso al plan y percepciones acerca del plan 

El capital social representa la aptitud de los actores para asegurarse beneficios en virtud de la 

pertenencia a redes u otras estructuras sociales. Bourdieu y Coleman (1996) señalan el carác- 

-78 -



ter intangible del capital social. El capital social es inherente a la estructura de las relaciones 

de las personas y les permite, entre otras cosas, disponer de información para lograr sus fines. 

Los canales de información están disponibles pero es preciso saber dónde buscar. 

Las dificultades para disponer y utilizar los recursos públicos de manera directa es común en- 

tre estas beneficiarias: el alta y la baja del plan es sentido como algo muy aleatorio, nunca se 

consigue conocer las causas por las que “ellos”, con este término se hace referencia a los fu n- 

cionarios municipales, dan el alta o la baja de los planes. Algunas dicen que les resultó fácil 

obtenerlo y otras desconocen porqué se demoró la obtención o porqué familiares y amigos no 

lo obtuvieron. Por estas razones son importantes los mediadores políticos y sociales como vía 

de acceso al plan. Identificamos dos tipos de mediadores, el primer tipo lo definiríamos como 

el comunitario, ya que se trata de personas vinculadas a la Iglesia que operan como puente en- 

tre el plan y las voluntarias, son ellas las que informan y proponen a las voluntarias acerca del 

plan. El segundo tipo es el político ya definido en la literatura acerca del clientelismo (ver 

Auyero, 2001). Las beneficiarias se conectan alternativamente con uno y otro tipo de media- 

dor, según la oportunidad: las lealtades no son excluyentes. Son diferentes las relaciones que 

se establecen, en algunos casos se construyen en pie de igualdad y en otros en relaciones de 

subordinación, pero siempre suponen la circulación de bienes materiales y/o no materiales en 

reciprocidad. El carácter de las relaciones con los mediadores políticos es instrumental y los 

contactos son diversos. Registramos el caso de una beneficiaria que trabaja en un comedor de 

la Iglesia Católica y que concurre con sus hijos y su marido periódicamente desde hace dos 

años a las marchas de los Piqueteros porque le entregaban mercadería. E:032 “... no me gusta 

la política pero si me dan trabajo” 

También se señalan abiertamente las asignaciones clientelares y los casos de corrupción como 

lo muestra el testimonio E:027 V, “en el barrio parece que hay toda una tr uchada. El que les 

hizo entrar les pide a la salida del banco $30. El hombre le consiguió a la mujer y al marido. 

Yo no sé cómo hacen ¡qué suerte qué tienen! Cobran los dos. El hombre los espera, salen y 

no trabajan. El hombre te pide fotocopia, te hace entrar y ahí le tenés que dar algo”. 

Las condiciones de vida, el manejo de los recursos institucionales, la ausencia o presencia de 

confianza en las propias fuerzas y la visión de la situación del país constituyen la trama sobre 

la que las beneficiarias construyen el sentido del plan. Las opiniones se reparten entre quienes 

dicen que el plan es una ayuda, un derecho y un trabajo. Pero los sentimientos y opciones que 

expresan en caso que el plan terminara, creo dan cuenta del sentido profundo que éste posee 

para ellas. La finalización del plan produce sentimientos paralizantes, de incertidumbre, de 

-79 -



miedo, desesperación, pero también motiva a la acción (luchar, buscar trabajo por diferentes 

vías y continuar con estrategias laborales ya implementadas).En cuanto al monto sostienen 

que no les alcanza y proponen más trabajo a cambio de más dinero. 

41.4.2. 3.4.2 Beneficiarios estructurales que trabajan en la cooperativa de vi- 

vienda del barrio Las Antenas y en el oratorio Don Bosco en La Matanza 

3.4.2.1 Tipo de organización familiar e ingresos que proporciona el plan 

A diferencia de las voluntarias de Cáritas, estos entrevistados primero obtuvieron el plan y a 

continuación buscaron un proyecto donde realizar la contraprestación o los derivaron desde la 

municipalidad. Entrevistamos 7 beneficiarios que trabajaban en la cooperativa de vivienda del 

Barrio Las Antenas (ver pág. 120), una villa de la Tablada y un beneficiario que trabajaba en 

el Oratorio Don Bosco de San Justo. El partido de la Matanza es el más extenso del Conurba- 

no, el más poblado y el que tiene mayor cantidad de planes asignados. En la cooperativa de 

vivienda Las Antenas los beneficiarios trabajaban en un proyecto de huerta para proveer al 

comedor comunitario y llevar alimentos a su casa. Las edades oscilaban entre los 24 y los 49 

años, es el grupo proporcionalmente más joven y con menores niveles educativos, sobre ocho, 

tres tenían primario incompleto, cuatro primario completo y sólo uno secundario incompleto. 

Cuatro vivían solos con sus hijos a cargo y cuatro vivían en hogares ampliados de tres genera- 

ciones. Los hombres tenían oficios vinculados con la construcción y realizaban changas. Las 

mujeres eran ex empleadas de las industrias del calzado, que rodeaban al barrio, excepto una 

que había sido empleada doméstica. Las “zapateras” como ellas se autodenominaron hacia un 

año que estaban sin trabajo. En este grupo se observó como estrategia el uso de planes para 

subsistir, en los hogares ampliados eran varios los miembros que poseían el plan jefes. Ade- 

más las mujeres con hijos menores estaban gestionando o ya tenían el plan vida. 

3.4.2.2 Formas de acceso y percepciones acerca del plan 

Las formas de acceso al plan habían sido directas a través de la inscripción en la Municipali- 

dad. También aparece entre estos beneficiarios falta de información, una beneficiaria nos di- 

ce: E:010“fui con mi amiga no creíamos, pero con probar”. Nuevamente se comprueba la 

condición de aleatoriedad que posee el ejercicio de un derecho y la dificultad para acceder a 

un recurso institucional que debiera estar públicamente disponible. Como en los casos anterio- 

res, los entrevistados cuentan situaciones de amigos o parientes que no obtuvieron el plan y 

no saben por qué, ni tampoco qué recurso emplear para averiguar. La posibilidad de disponer 

de los recursos públicos aparece mediada por el acceso a organizaciones intermedias y en al- 

gunos casos la desinformación desdibuja la condición de derecho. 

-80 -



Para este grupo el plan tiene dos sentidos, constituye simultáneamente una ayuda para enfren- 

tar la pobreza y una actividad laboral. La condición de asistido está naturalizada: ninguno se 

había planteado si el plan le correspondía o no. No sucede lo mismo con la percepción de un 

derecho, ya que la obtención efectiva se sentía como aleatoria. En este grupo aparece por pri- 

mera vez la mención directa a la pobreza. 

41.5. 3.5 Los Beneficiarios estructurales de la Ciudad de Buenos Aires 

41.5.1. 3.5.1 Tipo de organización familiar e ingresos que proporciona el 

plan 

Los beneficiarios estructurales entrevistados en la CBA, son ocho, cinco mujeres y tres hom- 

bres. Viven en hoteles familiares y en casas tomadas en los barrios de Once y Almagro en 

condiciones de hacinamiento. En general se alojan familias de cuatro o más miembros en un 

ambiente. El nivel educativo más frecuente es el primario completo, aunque se registró un ca- 

so con secundario incompleto y dos secundarios completos. Son migrantes de Salta, Tucumán 

y Formosa y del Perú. Los oficios de los hombres son ayudante de cocina y albañil, una de las 

mujeres es manicura. El resto había trabajado como empleada doméstica. Uno de los entrevis- 

tados estuvo desempleado un mes antes de ingresar al plan, los demás más de dos años. En es- 

te grupo hay tres beneficiarios más que no realizan contraprestación, dos porque no los llama- 

ron para trabajar y la tercera porque tiene un hijo lactante. Los restantes realizan la contra- 

prestación en mantenimiento de una escuela y limpieza de las oficinas del CGP. El plan no es 

el único ingreso, en todos los casos hay otro ingreso ya sea por changas del mismo beneficia- 

rio o de su cónyuge, en un caso de separación el padre pasa dinero mensualmente para los 

hijos. El dinero que perciben lo utilizan para pagar el alquiler y comprar alimentos, aunque 

algunos manifiestan que ya no pagan el alquiler. Tienen parientes inscriptos en el plan y reci- 

ben bolsas de alimentos de la iglesia. Uno de ellos ya había participado en el plan Trabajar. 

41.5.2. 3.5.2 Forma de acceso y percepciones acerca del plan 

Todos se habían enterado de la existencia del plan por los medios de comunicación, princi- 

palmente la TV. En ningún caso se hace mención a mediador y todos dicen que se anotaron y 

lo obtuvieron, salvo el caso de una mujer que se tuvo que anotar dos veces. Para estos benefi- 

ciarios el plan es una ayuda y una obligación que el Estado tiene de darles trabajo. La mayoría 

dice que no sabría que hacer si se acaba el plan, una beneficiaria manifiesta que no sabe bus- 

car trabajo, tres de ellos recurrirían nuevamente a la ayuda social. Es unánime el sentimiento 

de obligatoriedad ética de realizar la contraprestación para cobrar y de la satisfacción que 

produce realizar un trabajo. Todos piden más dinero y más trabajo, un trabajo seguro y con 

-81 -



obra social. Resumimos seguidamente y a modo de cierre de la categoría de beneficiarios es- 

tructurales sus opiniones sobre el horizonte laboral. 

41.5.3. 3.5.3 Opiniones acerca del futuro laboral los beneficiarios estructura- 

les 

Entre el total de los beneficiarios estructurales dieciocho dicen que no están aprendiendo co- 

sas nuevas, el resto señala que está aprendiendo habilidades en un oficio y habilidades inter- 

personales: trato con la gente, incorporación de valores, por ejemplo compañerismo, trato con 

los niños. Sólo seis dicen que no necesitan capacitación laboral y el resto señala que les gusta- 

ría terminar los estudios primarios y secundarios, así como aprender oficios vinculados a la 

construcción y la mecánica. Las mujeres se inclinan por cocina, costura y computación. To- 

dos los beneficiarios estructurales perciben que no hay futuro. Sin embargo, se imaginan tra- 

bajando mejor que ahora dependiendo de los cambios que se produzcan en el país. La conti- 

nuidad del plan parece central para alcanzar la situación de bienestar que desean. La casi tota- 

lidad estima que el plan debe seguir y ellos en condición de beneficiarios. Señalan que el 

monto es bajo; piden desde $200 a $350. Sugieren que se entreguen materiales para trabajar, 

más trabajo y másdinero, prefieren trabajar 8 horas y ganar más. Demandan mejoras en la fo- 

calización para que se otorguen más planes a las madres con hijos menores. Reclaman estabi- 

lidad laboral, seguridad social“Trabajo seguro y obra social” y control de la contrapresta- 

ción: consideran que quien no trabaja no debe cobrar el beneficio. 

41.6. 3.6 Los beneficiarios coyunturales de la CBA 

Una característica de los beneficiarios coyunturales es su dispersión geográfica: los entrevis- 

tados vivían en los barrios de Once, Constitución, Norte, San Telmo, Monserrat y Almagro. 

Las contraprestaciones eran predominantes en las organizaciones gubernamentales, aunque 

también registramos tres beneficiarios en una organización no gubernamental de tipo confe- 

sional. Presentamos seguidamente diecinueve casos de beneficiarios coyunturales: las benefi- 

ciarias de la Dirección General de la Mujer del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, los 

beneficiario/as del Centro de Participación y Gestión nª 2 de la CBA, y los beneficiarios del 

Oratorio Don Bosco, en San Justo La Matanza. 

41.6.1. 3.6.1 Beneficiarias coyunturales de la Dirección General de la Mujer 

del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires 


Estas mujeres (5) fueron entrevistadas en sus domicilios particulares ubicados en los barrios 

de San Telmo, Constitución y Monserrat. Todas, excepto una que alquilaba una pieza en un 

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conventillo con baño incorporado, vivían en departamentos de uno a tres ambientes. Una de 

ellas vivía en un departamento bien decorado y arreglado, las viviendas restantes mostraban 

signos de deterioro, una contó que había tenido gas natural pero se rompió por lo tanto usaba 

garrafa. Las edades oscilaban desde 33 hasta 52 años. La más joven era la que alquilaba la 

pieza. Tres vivían con el marido y los hijos (uno y dos hijos) y las otras dos vivían solas con 

sus hijos. Los cónyuges realizaban changas (remisero, reparador de audio). M, mencionó que 

su ex marido sólo le pasaba alimentos. Todas tenían hijos en edad escolar que concurrían a la 

escuela. Dos habían finalizado estudios secundarios y comenzado estudios universitarios y las 

otras tres tenían estudios secundarios incompletos, S, nos cuenta que había llegado hasta cuar- 

to año pero tuvo que dejar la escuela cuando falleció la mamá y debió comenzar a trabajar pa- 

ra mantenerse. Ella vive actualmente sola con su hija de tres años y estaba desocupada desde 

diciembre del 2001, había trabajado desde siempre en ventas para distintas empresas (Molinos 

Río de la Plata, una casa de licores, un supermercado mayorista y una fundación). El resto de 

las entrevistadas hacía más de tres años que no trabajaban. 

Tres tenían oficios titulados (enfermera, dactilógrafa, secretaria) y las dos restantes se habían 

dedicado a la venta. Una de ellas había tenido un pequeño comercio. Ninguna de las entrevis- 

tadas tuvo antes o tiene ahora otro plan social. Sólo una de ellas posee un familiar beneficiario 

del PJH. Todas gastan el ingreso del plan prioritariamente en alimentos, una dice además que 

paga los servicios de luz gas y TE. y aclara que ropa no compra, “es un lujo”. Sólo una de 

ellas R. dice que tiene capacidad de ahorro, ya que administra muy bien el dinero. Compra la 

comida en mayoristas y va a ferias de ropa, percibe ingresos ella por changas y el marido 

también. 

3.6.1.2 Forma de acceso y percepciones acerca del plan 

La contraprestación que realizan cuatro de ellas consiste en cursos de capacitación en dere- 

chos, y en tareas de relevamiento en la zona de Barracas. El objetivo es instalar un microem- 

prendimiento de economía solidaria en el marco de los proyectos de la DGMJ. Otra de ellas 

realiza tareas como data entry y archivo en la Dirección. Tres de ellas comparten la contra- 

prestación con la realización de changas. No necesitaron de mediador político ni religioso pa- 

ra acceder al plan. Accedieron por su propios medios en función de la información obtenida 

en los medios de comunicación masiva (diarios y TV) y en la Iglesia. Una de ella nos cuenta 

que esperó hasta el último día para anotarse porque no sabía si le correspondía, pensaba que 

era para gente muy carenciada. Otra estuvo muy ansiosa porque sabía que había cupos limita- 

dos y tenía miedo de quedarse sin lugar, G. dice que se inscribió sin ninguna expectativa y se 

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sorprendió cuando salió en la lista. S cuenta que no fue nada fácil. Además del beneficio eco- 

nómico el plan, según señalan, les aporta un beneficio social: el conocimiento de nuevas per- 

sonas, la gente, el aprendizaje, la conexión a través de los “Seminarios de la Mujer” con pr o- 

fesionales del área social. A diferencia de lo observado en el caso de los beneficiarios estruc- 

turales, las redes sociales no son preexistentes, giran en torno a la asistencia y tienen dos di- 

recciones. La primera es horizontal, entre pares. S. dice que conoció gente nueva, siempre 

hablan, arreglan para salir. K, dice que tiene una salida pendiente con una de las chicas y sus 

respectivos hijos. Este uso del tiempo libre para actividades sociales también diferencia a es- 

tas beneficiarias de las estructurales. La otra dirección de las redes es en sentido vertical, es la 

relación con la coordinadora del plan. Ésta funciona como un canal para acceder a informa- 

ción, sobre posibilidades de capacitación, es un mediador que canaliza los recursos y que se 

distingue de su cliente por la cantidad de capital social de que dispone”. En e ste sentido se 

podría pensar que la participación en el plan significa ampliar su capital social, entendido co- 

mo el acceso a información y relaciones válidas para lograr objetivos. Se trata de bienes no 

materiales y “muy abstractos” como dice una de ellas que no sabe explicar bien que es lo que 

aprende, pero refiere que “todo es útil”. Otra dimensión de beneficios atribu idos al plan son 

las sensaciones subjetivas de sentirse útil, viva, incluida en la sociedad. 

Un sentido otorgado al plan y que va a marcar la diferencia con los beneficiarios estructurales 

es el sentido de “Pasaporte” o preparación hacia un empleo mejor. Además consideran que es 

un derecho adquirido “ es lo menos que podría haber hecho el gobierno por los desocupa- 

dos”K (E:042 ). Tienen confianza en las propias capacidades, quizás sobrevaloración del pro- 

pio esfuerzo y no hacen referencia a los condicionantes macroestructurales, que aparecen con 

fuerza enunciados en el grupo de hombres. Es claro en este grupo el sentido de ayuda en una 

coyuntura. Se sienten con derecho a recibir esta ayuda por parte del Estado en forma coyuntu- 

ral pero sus expectativas son conseguir un trabajo como el que tenían antes. No parecen iden- 

tificarse con la situación de beneficiarios ni de pobres, sino con la de personas con problemas 

para conseguir un empleo estable. Todas cuentan con el aporte económico del cónyuge, aun la 

separada. El plan no es central ni en la estrategia de vida, ni es el único ingreso para la subsis- 

tencia; casi todas realizan changas simultáneamente. 

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41.6.2. 3.6.2 Beneficiarios coyunturales del Centro de Gestión y Participa- 

ción 2 Sur 


En el CGP 2 Sur entrevistamos a 11 beneficiarios coyunturales, 6 hombres y 5 mujeres. Las 

edades también oscilaban entre los treinta y los 53 años. La mayoría tenía un aspecto personal 

cuidado y en muchos casos se mostraron muy comunicativos. La edad constituye otra caracte- 

rística que diferencia a esta categoría de beneficiarios de los estructurales Estos últimos son 

más jóvenes, cualidad atribuida seguramente a las condiciones de vida de la población en si- 

tuación de pobreza estructural, con patrones de paternidad o maternidad a edades más tem- 

pranas. Todos los entrevistados, con excepción de dos, habían nacido en la CBA. El tipo de 

vivienda eran el departamento de dos o tres ambientes propio, alquilado o prestado por fami- 

liares. La excepción era un beneficiario que vivía con la madre y sus seis hijos en un departa- 

mento de 7 ambientes y otro que vivía en un hotel familiar pero tenía un departamento que 

había heredado de la madre y que lo alquilaba. Estos beneficiarios fueron entrevistados en su 

lugar de trabajo, por lo tanto no se poseen referencias del estado de sus viviendas. La mayoría 

se localizaba en el barrio de Once, le seguía Almagro (2), Congreso (1) y Norte (1). Su nivel 

educativo es más elevado que el de los beneficiarios estructurales, salvo un caso que tenía 

primario completo, el resto tenía secundario incompleto o completo. Cuatro tenían terciario 

completo, uno universitario incompleto. La mayoría tenía oficio, excepto un ama de casa. El 

promedio de integrantes del hogar era cuatro o menos, se registró un solo caso de 8 (el benefi- 

ciario que vivía con su madre y sus seis hijos) y otro de 7, (una beneficiaria que vivía con sus 

hijos y su hermana y el marido). Cinco hogares eran monoparentales, con jefatura tanto de 

hombres como mujeres. No fue posible identificar una forma de hogar asociada al género del 

beneficiario. Tres de estos beneficiarios no realizaban contraprestación. Según informaron es- 

taban esperando que los llamaran para hacer la contraprestación. Sólo dos dicen que les co- 

rresponde el ingreso aunque no trabajen, uno reclama capacitación y el otro dice que si no tra- 

bajan es problema del gobierno, que les quitó el trabajo. Todos realizan como contrapresta- 

ción tareas administrativas, algunas conectadas con la misma administración del plan y de 

atención al público y dos realizan proyectos de animación sociocultural. 

3.6.2.2 Forma de acceso y percepciones sobre el plan 

Tanto los hombres como las mujeres habían tenido empleos anteriores en relación de depen- 

dencia, durante largos períodos. Uno de ellos había trabajado 14 años en las usinas de empre- 

sa de Subterráneos, otras habían trabajado como empleadas administrativas en distintas em- 

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presas. En general, todos habían sido despedidos por reducción de personal o por cierre de los 

negocios. Sólo tres de ellos eran trabajadores por cuenta propia, un jardinero y dos vendedo- 

res. El tiempo promedio que llevaban desocupados antes del plan era de entre uno y tres años. 

Uno de ellos había estado en prisión preventiva durante 9 meses acusado de delito de fraude, 

que según refería no cometió. El conocimiento y acceso al plan había sido a través de los me- 

dios de comunicación, familiares o amigos. Uno nos cuenta que le daba vergüenza anotarse y 

que fue su madre la que le insistió. Otro cuenta que se había anotado en la bolsa de trabajo del 

CGP y luego salió inscripto en el plan. Al igual que en los casos anteriores, la salida en la lis- 

tas se vive como algo aleatorio. No se menciona en forma explícita la presencia de ningún ti- 

po de mediador. Esta ausencia de mediadores es suplida por lo que Bourdieu denomina habi- 

lidades para decodificar las principales líneas de acción y desarrollar capacidades para parti- 

cipar efectivamente en esos múltiples universos culturales. Las redes sociales pueden ser usa- 

das también como mediadores. R.Stanton Salazar (2001) compara la función de las redes so- 

ciales en las clases medias y en las bajas. En las clases medias las redes sociales son como 

“p asajes” que les permiten moverse con rapidez y habilidad en un paisaje complejo. El mismo 

autor señala como una dimensión fundamental de la desigualdad social el hecho de que algu- 

nos puedan usar estos “pases”, como por ejemplo la e xperiencia educativa que es estratégica 

en el fortalecimiento personal. En las clases bajas las redes sociales se organizan en torno a la 

escasez y la conservación. Entre las clases medias, en cambio, se organizan para maximizar el 

acceso grupal o individual al mercado, donde los recursos institucionales, los privilegios y las 

oportunidades de diversión, recreación movilidad laboral y social y poder político son abun- 

dantes y se distribuyen a lo largo de distintas esferas sociales (Fischer,1982) 

3.6.2.3 Destino del ingreso y sentidos atribuidos al plan 

La mayoría de los entrevistados posee otros ingresos provenientes de la realización de chan- 

gas o aporte de otros familiares. El plan es sentido como una ayuda y como un derecho frente 

a la situación de desempleo. Algunos piensan que cuando termine el plan podrán ser incorpo- 

rados a la planta permanente de empleados del CGP. Piensan al plan como un anticipo a una 

salida laboral. Algunos entrevistados tienen una mirada bastante crítica, como lo muestra la 

siguiente opinión (E:018) “ Es un movimiento político para que los funcionarios políticos 

puedan concretar sus necesidades sociales en un ambiente pacífico. Que se mantengan en el 

poder sin que la gente los cuestione.” otro dice E:015, “ si no se reactiva el trabajo el plan es 

una limosna del gobierno para tener callada a la gente”. Este grupo, contrariamente a lo que 

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sucede entre los beneficiarios estructurales, no sugiere la continuidad del plan sino que tiene 

expectativas de conseguir un trabajo estable. 

41.6.3. 3.6.3Beneficiarios coyunturales del GBA que trabajan en el oratorio 

Don Bosco en San Justo, La Matanza 


En el santuario del Sagrado Corazón, en San Justo, partido de la Matanza entrevistamos a tres 

beneficiarios que habitan en un barrio obrero, en casas de material de tres y cuatro ambientes 

con todos los servicios. Con respecto al estado de la vivienda uno nos dice: E:053 “se hizo 

hace muchos años hoy cuesta mantenerla, es una casa grande antes se podía, mi papá traba- 

jó 36 años en el correo ahora es jubilado y mi mamá tejía”. Los beneficiarios realizaban la 

contraprestación en el Oratorio Don Bosco, en un taller de herrería y carpintería que funcio- 

naba en el predio del Santuario. Sus edades eran 36, 39 y 40 años y los tres tenían estudios se- 

cundarios incompletos. Igual que en los casos anteriores era la primera vez que participaban 

en un plan social y tenían familiares beneficiarios de este plan. Los tres tenían oficio, enfer- 

mero diplomado en la Cruz Roja, técnico en plantas ornamentales, cursos en la facultad de 

agronomía y el tercero se declaró peluquero, mecánico dental y músico. Este último estaba 

separado y vivía con su hijo y sus padres. El padre estaba jubilado, había sido empleado de 

correo, (cartero) y la madre era ama de casa, ambos tenían el primario completo. Los otros 

dos vivían con la mujer y los hijos en edad escolar que concurrían a la escuela (tres y seis 

hijos). Todos los hogares tenían otros ingresos además del plan, que provenian del trabajo de 

otros miembros de la familia o de changas realizadas por el mismo beneficiario. El tiempo de 

desempleo anterior al ingreso oscilaba entre siete meses y los dos años. Las contraprestacio- 

nes en el santuario eran la instalación de gas y agua y el mantenimiento del parque. 

3.6.3.2 Forma de acceso y percepciones acerca del plan 

Como en los casos anteriores estos beneficiarios no necesitaron mediador político ni religioso 

para acceder al plan, se enteraron por los medios de comunicación (TV) y se inscribieron en 

las distintas sedes. Uno de ellos menciona a una persona “el español” que es el que sabe s obre 

el plan. Este señor les comunica en la municipalidad cuando salen. Todos dicen tener co- 

nexión con otros beneficiarios, uno dice: E053 “conozco mucha gente, es toda gente desoc u- 

pada que aprovechó la situación para tener un ingreso”. El destino que dan al ingreso es la 

compra de alimentos y el pago de deudas. El beneficiario que tiene seis hijos, dice que sobre- 

viven gracias a los alimentos de Cáritas, que les ofrece el padre Juan (su referente laboral en 

el Oratorio). En sus comentarios finales sugiere que se pague junto al plan un salario familiar 

-87 -



para que sea realmente una ayuda. Los sentidos subjetivos atribuidos al plan son ambiguos, es 

interesante el siguiente testimonio E:053 “ entre estar colgado y tener esto es un pequeño 

cambio, pero no es suficiente, el cambio lo siento en mi que me da un poco de tranquilidad, 

pero no es suficiente. Esto te ayuda, pero te quita la posibilidad de buscar algo efectivo por- 

que la mañana la tenés ocupada. Cada vez uno siente que tiene menos posibilidades de de- 

pender de uno mismo. Creo que el plan en parte te estanca, me hablaron de una capacitación 

que no entendí porque después no me ofrecieron nada de eso”. Un sentido que se reitera entre 

los beneficiarios coyunturales en la atribución de transitoriedad a su condición de asistido. 

Aunque dicen que creen que conseguirían trabajo si se suspende el plan, son menos optimistas 

que las mujeres en relación al futuro. 

En síntesis en este grupo prima la identidad de desocupado por sobre la de pobre. Los entre- 

vistados piensan en el plan como algo pasajero, pero sienten la caída de sus recursos materia- 

les y simbólicos en función de la falta de un trabajo formal. La pregunta es hasta cuando po- 

drán resistir en la condición de coyunturales y revertirla para no ingresar al campo de los be- 

neficiarios estructurales. Se presenta a modo de cierre de la categoría de beneficiarios coyun- 

turales una visión de conjunto sobre los horizontes laborales y expectativas del grupo. 

41.6.4. 3.6.4 Opiniones acerca del plan y del futuro del conjunto de los bene- 

ficiarios coyunturales 

Los beneficiarios coyunturales poseen sensaciones ambiguas respecto del plan: cambio y 

tranquilidad, pero por otro lado conciencia clara de que esto es un parche E: 053“Cada vez 

uno siente que tiene menos posibilidades de crecer y de depender de uno mismo”. La mayoría 

de los beneficiarios coyunturales dice que no está aprendiendo cosas nuevas en el trabajo que 

realiza. Quiénes dicen aprender cosas nuevas, refieren capacidades abstractas, tales como me- 

jorar la capacidad para interactuar con la gente, organizarse, valorar el trabajo, conocer el fun- 

cionamiento de lo estatal y habilidades vinculadas al trabajo que realizan. Los que solicitan 

capacitación formulan demandas: cursos de computación e inglés, comercio internacional, 

marketing y oficios vinculados a la reparación de audio y PC. Cinco condicionan la situación 

personal futura con lo que pase en el país, dicen que si el país no cambia la situación será ne- 

gativa. Uno de los cinco hace mención directa a la situación de gobierno: si el gobierno no 

cambia la situación será igual que ahora. Un beneficiario de tipo estructural señala justamente 

lo contrario: cuando cambie el gobierno se acaba el plan y estaremos peor. El resto tiene ex- 

pectativas de estar mejor: se imagina trabajando. Uno señala con obra social, otro con ingreso 

seguro, varios con su propio negocio. Se percibe en este grupo la sensación de transitoriedad 

-88 -



con que viven el plan. Aparece la posibilidad de imaginar una realidad diferente, con expecta- 

tivas de movilidad social ascendente, viven esta situación como injusta y transitoria. Los be- 

neficiarios coyunturales demandan seguir trabajando, luego del pasaje por el plan. Demandan 

un trabajo seguro y con más sueldo, mejor información sobre la capacitación, sugieren mejo- 

rar la organización administrativa del plan, efectuar control en la realización de la contrapres- 

tación, entrega de materiales para trabajar y mejoras en el dispositivo del cobro. 

41.7. 3.7 Los beneficiarios condicionales en el GBA 

Los beneficiarios condicionales fueron localizados en el GBA. Compartían con los beneficia- 

rios estructurales y coyunturales el contexto de realización y el tipo de contraprestación reali- 

zada. Son cinco casos. Uno fue localizado en el Oratorio Don Bosco en la Matanza y los 

otros cuatro realizaban la contraprestación en el Jardín San Martín de Porres en Tigre, perte- 

neciente a la red de centros de apoyo escolar de Caritas. Estos beneficiarios por sus condicio- 

nes de vida están en una situación intermedia entre la condición de beneficiario estructural y 

coyuntural. El caso de M.(E:051) es paradigmático, de 64 años y con nivel primario completo 

trabajó como supervisor técnico durante 18 años en la compañía Copahue. Lo despidieron 

hace un año, le falta un año de aportes para jubilarse. Necesita aportar $100 por mes que no 

tiene, se siente muy mal ya que trabajando en la fábrica ganaba mucho más y el monto que 

cobra por el plan no le alcanza, piensa que le sacaron todo. Vive con su familia ampliada, su 

hija y su nuera son beneficiarias del plan. Su hija le hizo los trámites para el ingreso. Realiza 

contraprestación en tareas de mantenimiento de plomería y gas. Es la primera vez que partici- 

pa en un plan social. Ahora no sabe que haría si se acaba el plan; para él, el plan tiene sentido 

de pasatiempo hasta que pueda jubilarse, no tiene expectativas de conseguir otro trabajo. En 

este caso la situación de condicionalidad radica en la posibilidad de conseguir el beneficio ju- 

bilatorio y mantener el plan hasta ese momento, si no pasaría a la categoría de beneficiario es- 

tructural. Reuniendo ambas condiciones podría dejar la condición de asistido en poco tiempo. 

Los otros casos son tres mujeres jóvenes de 26, 22 y 34 años con hijos en edad escolar, y es- 

tudios hasta 4º año de secundaria. Viven con sus familias paternas, en hogares con padres ju- 

bilados, donde hay más de un aportante. Tienen familiares que participan en los planes socia- 

les. Se plantean la posibilidad de dejar el plan para poder finalizar los estudios secundarios. 

En estos casos sería fundamental que las beneficiaras contraprestaran finalizando el ciclo se- 

cundario. Desde su perspectiva, llevar a sus hijos al jardín donde realizan la contraprestación 

en tareas de limpieza es valorado como lugar donde aprenden cosas nuevas con los chicos. 

Consideran que el plan es un trabajo y que ejercen un derecho. 

-89 -

42. 4. CONCLUSIONES 



En síntesis, el desarrollo de nuestro sistema de política social y en particular la política desti- 

nada a la atención de la población en situación de pobreza muestra el camino recorrido hacia 

la construcción de la ciudadanía social, pero también lo que aún falta transitar para que ésta 

sea efectiva a toda la población. Los tres programas nacionales con mayor presupuesto para el 

2002 son el plan Jefes/as de Hogar desocupados, el programa alimentario nacional y el pro- 

grama de pensiones no contributivas. A éstos se suman alrededor de cuarenta programas na- 

cionales más, es decir, una oferta fragmentada. La estructura de estas prestaciones y la dimen- 

sión del gasto social focalizado en pobreza están más condicionados a los recursos y a la vo- 

luntad política que a la garantía de los derechos de la población. La intervención social, para 

lograr equidad y efectividad, debería asumir la tarea de satisfacer las demandas externas pro- 

venientes de nuevas poblaciones y superar las limitaciones institucionales internas. Un aspec- 

to esencial por su impacto potencial en la reducción de la pobreza, en el largo plazo, es la in- 

clusión de contenidos de capacitación tanto en las prestaciones como en las contraprestacio- 

nes. 

El Plan Jefes y Jefas de Hogar, significa un cambio en la lógica de los programas sociales fo- 

calizados que se implementaron durante la década pasada. El cambio reside en la nueva con- 

cepción de derecho universal que posee el beneficio. En este sentido todos los desocupados 

con hijos menores pueden solicitar su ingreso al plan. Sin embargo, no se puede dejar de 

mencionar la contradicción entre su calidad de derecho de inclusión universal y las limitacio- 

nes presupuestarias. Sería importante establecer mecanismos para que la cobertura del plan 

resulte universal entre las poblaciones desocupadas de bajos recursos. En razón del elevado 

número de beneficiarios, casi 2.000.000, significa una erogación importante para el Estado de 

$3.600 millones anuales. No obstante, el presupuesto aún no cubre a todos los potenciales be- 

neficiarios. Por otra parte el monto del beneficio otorgado no alcanza para superar la línea de 

pobreza y debe completarse con otros ingresos. 

En términos operativos el plan pretende lograr una correcta identificación de los beneficiarios 

y una conformación de las nóminas de la población atendida a través de nuevos instrumentos, 

tales como los Consejos Consultivos Sociales Locales. Éstos, con dificultades en su confor- 

mación, tienen entre sus objetivos neutralizar la acción de los mediadores políticos en la se- 

lección de los beneficiarios, a través de la participación directa de organizaciones sociales in- 

termedias en la administración de las nóminas de postulantes. Pero persisten las dificultades 

en la asignación y subsisten los resabios de la asignación clientelar. Entre las dificultades me- 

-90 -



rece mención el tema de la contraprestación. No es suficiente el desarrollo ni la inversión so- 

cial local por parte de organizaciones intermedias, tanto privadas como municipales, para ab- 

sorber a todos los usuarios que deben realizar la contraprestación. El tipo de contraprestación 

en la modalidad capacitación tendría que ser uno de los más extendidos dada las característi- 

cas de la población, pero en la actualidad es el que menos desarrollo tiene. Ocurre igual con la 

contraprestación en el sector productivo, se han registrado proporcionalmente pocos contratos 

en esta modalidad. 

No obstante estas limitaciones, son significativas las ventajas a nivel social. La asignación de 

planes a organizaciones de desocupados ha servido para mediar en el conflicto social, bajar 

los niveles de indigencia, bajar el desempleo y promover la inserción social. Entre las ventajas 

para los sujetos merecen mencionarse el impacto subjetivo de los aspectos simbólicos del tra- 

bajo. A partir del estudio de casos realizado se observaron diferencias entre los beneficiarios 

que condujeron a la formulación de tres categorías en función de dos dimensiones. la situa- 

ción de pobreza y los sentidos atribuidos al plan. 

Entre los beneficiarios estructurales, el plan constituye simultáneamente una ayuda para en- 

frentar la pobreza y una actividad laboral. La condición de asistido está naturalizada, los en- 

trevistados ya habían participado anteriormente en otros planes sociales. Los grupos más po- 

bres experimentan dificultades para el acceso a los recursos institucionales y esta situación los 

vuelve vulnerables frente al manejo discrecional que grupos con mayor poder puedan hacer de 

los recursos públicos. La mayoría de los beneficiarios accedía al plan a través de mediadores 

La posibilidad de finalización del plan les produce sentimientos paralizantes, de incertidum- 

bre, de miedo, desesperación, pero también motiva a la acción, a luchar, a buscar trabajo por 

diferentes vías y a continuar con estrategias laborales ya implementadas. 

Los beneficiarios coyunturales participaban por primera vez de una política asistencial y no 

tenían familiares que hubieran participado antes en planes sociales. El uso del plan se asimila 

más a una estrategia de “ pasaje hacia un empleo mejor”. Consideran al plan como una ayuda, 

comparado con su experiencia laboral anterior. Su deseo consiste en conseguir un trabajo co- 

mo los de “antes”. No necesitaron mediador político ni religioso para acceder al plan. 

43. 5. RECOMENDACIONES 

Para las recomendaciones detalladas, véase versión completa. Un compendio puede encon- 

trarse en el punto “ 

-91 -

” 



-92 -



EL APORTE DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL PARA ENFRENTAR LA POBREZA 


-93 - 

Ricardo Murtagh 21 

En los últimos años se han producido importantes cambios en la sociedad argentina por el 

continuo flujo de nuevos actores que ingresan y egresan del campo de las políticas sociales y 

comienzan a disputar espacios de poder y a intercambiar influencias y ventajas. Una identifi- 

cación lo más precisa posible de este campo, sus actores y sobre todo sus capacidades es ne- 

cesaria si el tema de trabajo es la pobreza y una de los cuestiones es cómo contribuir a enfren- 

tarla. 

Se da aquí un lugar especial a la identificación y caracterización de las mejores prácticas que 

las organizaciones no gubernamentales de asistencia, promoción y desarrollo y las organiza- 

ciones populares están utilizando para enfrentar las crecientes y cada vez más agudas situa- 

ciones de pobreza en nuestro país. Esas organizaciones aparecen en el horizonte de las inter- 

venciones sociales como un nuevo formato institucional y organizacional hace no mucho más 

de tres décadas, y se han desarrollado sobremanera en los últimos años. Parecerían ser las 

apropiadas para colaborar en enfrentar, aunque fuere en parte, la actual crisis y superar las ba- 

rreras y los huecos dejados por un Estado incapaz de cubrir todas las necesidades en un mun- 

do crecientemente mercantilizado y consumista. Como dice Scannone “no sólo entre los p o- 

bres, sino en toda la sociedad latinoamericana y en sus diferentes culturas, están naciendo 

nuevas tramas sociales y renovándose actitudes culturales comunitarias que sirven o pueden 

servir como respuesta y antídoto al individualismo colectivo” (1996, 215). 

Estas organizaciones no gubernamentales y las organizaciones de base, forman parte de ámbi- 

tos de actuación bastante heterogéneos y dinámicos llamados, con cierta imprecisión, la so- 

ciedad civil, el Tercer Sector o el sector sin fines de lucro, que tienen características comunes, 

además de intensas relaciones entre sí. Procede entonces situarlos históricamente, e intentar 

describir sus características y sus diferentes modos de relacionamiento para internarse final- 

mente en la fundamentación del por qué el interés en identificar y caracterizar las mejores 

prácticas. 

21 El capítulo 7 ha sido elaborado en colaboración con Isabel Arzeno y la participación de María Eugenia Michref y Paula 

Uhalde.



45. 2. EL CAMPO DE LAS POLÍTICAS SOCIALES 

El amplio espacio social donde se dirimen las cuestiones que tienen que ver con la satisfac- 

ción de los derechos y las necesidades de los habitantes de una nación, lo que se conoce como 

el campo de las políticas sociales, ha sido siempre motivo de análisis para desentrañar su 

complejidad y, frecuentemente, también de cuestionamientos a sus actores principales por la 

falta de resultados. Las políticas sociales, por su carácter remedial, enfrentan permanentemen- 

te un juicio negativo, de incumplimiento. A punto tal que es difícil, en situaciones extremas 

como las que vive el país, imaginar miradas proactivas, positivas, sobre ellas. 

No hay aún acuerdo acerca de cómo se configura este campo ni quiénes son sus principales 

actores. Mucho menos hay en esos análisis, unanimidad en cuanto a los motivos o la valora- 

ción de las responsabilidades que derivan en esas situaciones de insatisfacción. Sin duda, am- 

bas situaciones están íntimamente vinculadas, ya que ni los diagnósticos son asépticos ni las 

identificaciones de actores están descontaminadas de cargas ideológicas. 

En la versión completa siguen un par de páginas donde se analiza como se fue construyendo 

la institucionalidad de las políticas sociales en un juego dialéctico entre la focalización vs. el 

universalismo, la descentralización vs. el centralismo, la eficiencia social vs. la burocracia es- 

tatal, y la participación democrática vs. el paternalismo y el clientelismo. Se señala que estas 

dicotomías tenían como trasfondo diversas concepciones del hombre como sujeto, por su me- 

recida e irrevocable condición de persona, u objeto de la ayuda debida en su condición de 

fuerza de trabajo necesaria, o incluso ineludible para un funcionamiento armónico y sustenta- 

ble de la sociedad. En los últimos años las políticas sociales viran hacia enfoques que daban 

diferentes respuestas: incluían la privatización, la focalización y la descentralización y cesión 

de responsabilidades entre jurisdicciones. 

Los programas, de acuerdo a los trasfondos de las diversas concepciones que los sustentaban, 

identificaban a los beneficiarios de manera diferente, resaltando así la afinidad entre paradig- 

ma y denominación de la población a la que se dirigían. Ora lo llamaban beneficiario, ora 

cliente o también usuario responsable, ciudadano o persona. Las ONG no eran ajenas a estas 

interpretaciones, como enseguida se verá, y mientras en algunos casos participaban crítica- 

mente en los cuestionamientos que generalmente se centraban en población sujeto vs. pobla- 

ción objeto, en otros casos participaban acríticamente, a veces sin quererlo o saberlo, en ese 

proceso de construcción de identidades cuando intervenían con “sus” beneficiarios en la in s- 

trumentación de programas sociales. 

-94 -



El campo de las políticas sociales no opera en el vacío ni en condiciones estériles, mucho me- 

nos vistos los procesos de cambio que se han estado comentando y a esto no es ajena la socie- 

dad civil, el Tercer Sector o sector sin fines de lucro. Conviene, pues, detenerse un poco en 

ese mundo complejo, mundo en el que dos de sus principales actores son las organizaciones 

no gubernamentales (ONG) y las organizaciones comunitarias de base (OCB); se trata, en de- 

finitiva de una discusión del “campo” en el que estas act úan. 

46. 3. SOCIEDAD CIVIL Y TERCER SECTOR, UNA DELIMITACIÓN EN CONSTRUC- 

CIÓN 

Las delimitaciones de los campos que abarcan la sociedad civil y el llamado Tercer Sector no 

son muy precisas y los límites entre ambos resultan borrosos. En esto existe fuerte acuerdo 

(Bustelo, 1989; De Piero, 1999; Martínez Nogueira, 1999; Thompson, 1999) y se ha dicho 

que “ sociedad civil no es una expresión unívoca ni goza de total consenso” (Mealla, 1999, 

317). Esa imprecisión se ve reforzada por la emergencia en los últimos años de dos nuevos 

fenómenos, el de los nuevos movimientos sociales y el de las organizaciones comunitarias de 

base. Ambos incorporan otra dimensión al análisis de la sociedad civil al agregar nuevos acto- 

res y obliga a mayores precisiones acerca de qué es y cómo se articula este amplio sector, que 

tiene fuerte incidencia, actual y sobre todo potencial, en las políticas sociales, sobre todo el 

segundo de ellos. En la versión completa se ubica contextualmente a las OCB. 

Dilucidar entonces lo referido a este complejo y aún imprecisamente definido campo de las 

políticas sociales merece unas líneas, dadas las implicancias que la articulación de estos secto- 

res no estatales ni propios del mercado tienen, y por el interés estratégico que en el proyecto 

se les asigna. La construcción de una mejor definición del sector y de sus actores principales 

es una tarea pendiente en la que las ciencias sociales están en deuda. Si bien no se pretende 

saldarla aquí, sí se cree que vale la pena comentar algunas notas que se han identificado entre 

los intentos de varios autores de clarificar estos puntos, en procura de avanzar hacia la desea- 

da definición. 

46.1. 3.1 Lo que no es 

La nota más significativa en la dirección de definir qué es este vasto y amplio, pero no exclu- 

sivo, campo de la acción social, es que carece de identidad propia. Se lo suele definir como el 

formado por las relaciones entre sí de todas aquellas instituciones que no pertenecen al Estado 

ni al mercado. Es difícil rescatar lo sustantivo del concepto y resulta más fácil decir lo que no 

es, en lugar de afirmar lo que es. 

-95 -


46.2. 3.2 Actores de diferente peso 


Una segunda nota es que no se debiera caer en la simplificación de asignarles a los tres secto- 

res (mercado, Estado y sociedad civil) el mismo peso o creer que se trata de relaciones entre 

actores en paridad de fuerzas o capacidades. Una expresión de Mealla es bastante clara al res- 

pecto: “...habría que hablar de un Estado mínimo en retroceso, de una sociedad civil supue s- 

tamente en procesos de consolidación y de un mercado ciertamente dinámico y pujante” 

(Mealla, 1999, 324) 

46.3. 3.3 La instrumentalización del sector 

En tercer lugar se incluye la preocupación, no trivial, de Mealla, que pone en duda los moti- 

vos de ese interés por la sociedad civil, adjudicando otras intenciones vinculadas con el des- 

mantelamiento de sistemas de control y de mantenimiento de equilibro entre sectores: “...tras 

la fachada de la valoración de la sociedad civil, una visión minimalista del Estado y de sus 

funciones para regular al conjunto de la sociedad” (Mealla, 1999, 319). En un sentido similar 

y en relación con el Estado y con las políticas públicas, Scannone (1999, 276) alerta acerca de 

los riesgos de instrumentación que bajo ciertas concepciones pueden tener cabida: “se ident i- 

fican todas las organizaciones sociales de la sociedad civil con una cierta interpretación apolí- 

tica del ‘Tercer Sector’ donde no cabe, entonces, lo dicho más arriba acerca de un nuevo mo- 

do de hacer política y del papel social del Estado”. también se alerta acerca de que la expr e- 

sión sociedad civil es presentada “con un acento muy anti estati sta, bastante cercano a un es- 

tado de supuesta ‘naturaleza pura’, sin mediaciones que interfieran en el libre juego de los in- 

tereses particulares” y eso “lleva a la proclamación de un Estado mínimo y a la exaltación de 

una amplia libertad, sobre todo para la economía” (Mealla, 1999, 319). 

46.4. 3.4 El tercer sector y los riesgos de las concepciones managerialistas 

Como quinta nota se puede destacar el modo como irrumpen en este sector las maneras de 

gestión más empresariales, con el riesgo de que estén reproduciendo las formas neoliberales 

de la sociedad civil, en contraposición a esa búsqueda de propuestas superadoras o alternati- 

vas a formas más tradicionales de la relación entre actores del circuito económico. En la ver- 

sión completa se señala la necesidad de mirar la lógica con la que se propone operar en las in- 

tervenciones sociales desde esta corriente, prescindente de enfoques críticamente contextuali- 

zados, en general importada de las propuestas managerialistas. Pero más allá de problemas 

políticos al interior del campo, resulta muy importante evitar, como propone Mealla, que las 

ONG “pasen a ser meras ejecutoras de políticas públicas sin independencia crítica ante los i n- 

-96 -



tereses del mercado, perdiendo un ideario de justicia y aceptando una cierta naturalización de 

la pobreza.” 

46.5. 3.5 Una mirada progresista en la empresa 

La quinta nota que interesa rescatar, puesto que muestra una concepción diferente desde el 

punto de vista de la empresa es lo dicho por Rebeca Grynspan, cuando señala los ejes en que 

se ha organizado en América Latina y en España la sociedad civil. Menciona estos cuatro: el 

reconocimiento de la responsabilidad social de la empresa privada; la filantropía y el volunta- 

riado como formas de participación legítimas y necesarias en pro del reconocimiento y defen- 

sa de los derechos sociales; un mayor compromiso y eficiencia de las organizaciones junto 

con un mejor acercamiento a la población vulnerable, generando nuevos modelos de interven- 

ción; instituciones que organizan y promueven el empoderamiento de los grupos vulnerables. 

Sin dejar de lado una mirada desde la empresa y su responsabilidad social y con un lenguaje 

que no reniega de la ayuda benevolente (la filantropía y el voluntariado) se plantean temas y 

conceptos a la vez críticos y más propios de enfoques progresistas como los derechos sociales, 

nuevos modelos de intervención y empoderamiento como propios de instituciones que inte- 

gran la sociedad civil. 

46.6. 3.6 Formas asociativas de producción e instituciones de apoyo 

La última nota se refiere a maneras de actuar en el mercado pero con tintes diferentes a las 

formas más agresivas de competitividad usuales en el mismo y con la aparición como nove- 

dad de los grupos de apoyo. En la versión completa se relata la mención, ya por 1980, de esta 

nuevas formas de gestión social y algunas estrategias usadas. 

46.7. 3.7 Un final abierto 

No caben dudas que conviene seguir estudiando, para acercarse a una definición más precisa 

de la sociedad civil. Mientras tanto y para evitar confusiones se preferirá evitar el uso de las 

denominaciones Tercer Sector o sector sin fines de lucro, denominando sociedad civil al es- 

pacio en el que las ONG y las organizaciones comunitarias de base, a la par de otras institu- 

ciones, se desenvuelven. 

47. 4. EL VOLUNTARIADO 

Por lo que se acaba de ver, el tema del voluntariado merece un punto aparte. El discurso co- 

mún, dentro y fuera del país, cuando se habla de los elementos constitutivos del Tercer Sector, 

de la sociedad civil, o del sector sin fines de lucro, además de incluir a las ONG como perte- 

necientes a ellos suele incluir también el voluntariado o al menos referirse a él como un ele- 

-97 -



mento propio y cuasi excluyente de ese ámbito. En la versión completa se desarrolla este te- 

ma para concluir con dos aclaraciones. La primera es reconocer la importancia del tema del 

voluntariado así como su complejidad debido al entrecruzamiento de varias dimensiones (per- 

sonales, organizacionales o institucionales y sociales y culturales) con el mundo de lo simbó- 

lico y lo político institucional. La segunda, que se desprende de la anterior, es que el tema no 

ha sido definido como parte de este proyecto, no ciertamente por no considerarlo importante, 

sino por haber preferido poner la mirada, con un acercamiento exploratorio, sobre aquellas 

unidades o instituciones en las que los voluntarios se desempeñan, es decir las ONG y las 

OCB. Así pues, estos temas no serán motivo de tratamiento específico aquí a fin de no desviar 

el foco de atención; baste lo dicho para dejar planteado que hay cuestiones acerca del volunta- 

riado y de los modos de articulación de los voluntarios en las ONG que en esta etapa explora- 

toria de la investigación no serán tomadas en cuenta por sí mismas. 

48. 5. LAS ONG 

En este campo de la sociedad civil, se ha dicho ya, un actor muy importante en la gestión y 

aplicación de programas sociales son las ONG, en particular aquellas que trabajan con secto- 

res populares. Su aparición es de relativamente reciente data. Los primeros esfuerzos por de- 

finirlas y situar su campo de acción arrancan con la década de 1980 (Suárez, F. M., 1981) y 

desde entonces, sobre todo en los últimos años, se ha registrado un aumento muy importante 

en su número. Pese a esa reciente aparición, el marco político institucional en el que se desen- 

vuelven, la sociedad civil en nuestro país, se va conformando desde mucho tiempo atrás, co- 

mo seguidamente veremos, como paso previo a analizar a las que trabajan con sectores popu- 

lares. 

48.1. 5.1 Surgimiento de las ONG 

Aún antes de la creación en 1823 de la Soc. de Beneficencia, hay una preocupación por las si- 

tuaciones de pobreza en nuestro país y por las cuestiones asistenciales propias de la seguridad 

social, preocupación que a lo largo de casi dos siglos alterna alrededor de posiciones ideológi- 

cas e inserciones institucionales contrapuestas. Se disputan espacios desde las perspectivas 

laica y religiosa (sobre todo de la Iglesia Católica y de algunas denominaciones protestantes) 

mientras subsiste la falta de límites precisos entre lo público y lo privado, lo que permite que 

se articulen formas mixtas, hasta llegar a nuestros días en un intrincado juego de variada insti- 

tucionalidad y límites o bordes poco definidos. En la versión completa se incursiona en el de- 

sarrollo histórico de estas organizaciones. 

-98 -



48.2. 5.2 Las ONG que trabajan con sectores populares 

Organizaciones no gubernamentales, es una denominación muy amplia que oculta realidades 

muy heterogéneas. Se suma a ello la aparición de nuevas formas de agrupamientos para diver- 

sos propósitos y en diferentes grupos poblacionales, a las que nos referiremos en otra parte. 

Dentro de las ONG que trabajan con sectores populares hay un tipo especial de ellas, las co- 

nocidas como las de desarrollo u ONGD. La calificación de “de desarrollo” adosada a las 

ONG que operan desde posiciones o miradas progresistas aparece como una necesidad de di- 

ferenciación ya en la década del 80. Esto es así, por el marcado contraste entre las propuestas 

asistenciales, normalmente execradas con el calificativo de asistencialistas, frente a modos de 

ver y de hacer más cercanos a la gente, más participativos, orientados a ayudar a los grupos a 

buscar su autonomía, y más comprometidos con una realidad social que es declaradamente 

vista como injusta. Las notas que surgen de los autores que se comentan en la versión 

completa son claras: en las ONGD hay una fuerte apuesta política, generalmente de sentido 

crítico con énfasis en la búsqueda de lo alternativo. El punto es cómo juega en esto la 

adscripción a modelos asistenciales o de promoción. Tal parece, es condición adherir a estos 

últimos para calificar como ONGD. Promoción o asistencia es una distinción marcadamente 

fuerte y de frecuente uso en el lenguaje común. Las estrategias y actividades que se califican 

como de tipo asistencial son las que suelen mantener simplemente las condiciones imperantes 

pero tratando de paliar o suministrar necesidades. Las de promoción (se suele referir a ella 

adjetivándola de diversas maneras: social, humana, etc.) o desarrollo, pretenden un cambio de 

la situación, se podría decir que invariablemente con el concurso de la propia gente. La 

promoción busca la participación y la autonomía en la realización como personas de quienes 

acompaña. Esta distinción aplicada, por extensión, a las organizaciones no gubernamentales consideran- 

do su modo de trabajar puede ser usada en forma despectiva, cuando se habla de asistencia- 

lismo o de las ONG asistencialistas. Se debe ser cuidadoso en el uso de estas denominaciones 

y evitar la tendencia a la estigmatización. Lo asistencial no es malo per se; atender a los que 

tienen necesidades que no pueden satisfacer por sí mismos es una obligación o mandato que 

está presente en todas las culturas y sociedades de todos los tiempos. Quizás la piedra de to- 

que para distinguir el carácter promocional de una intervención social sea los esfuerzos en lo- 

grar la apropiabilidad de conocimientos y medios. Que aquellos a quienes se dirige la acción, 

ganen en recursos propios (capacidades, medios e instrumentos) y que estos recursos estén 

disponibles (que estén a su alcance), esa intervención estará acercándose al polo de la promo- 

ción. En la versión completa se presenta, además de una discusión más pormenorizada sobre 

-99 -



este tema una tabla que señala, para varias variables, los extremos polares de esta dicotomía 

aplicados a distintas organizaciones. 

48.3. 5.3 Diversas miradas sobre las ONG 

La aparición de estas nuevas formas institucionales no dejó de suscitar interés. Ya a principios 

de los 80 el tema de las ONG es motivo de atención y se ofrecen elementos para su análisis 

(Suárez, 1981). Años más tarde, F. H. Forni (1990 a) hace una descripción de las relaciones 

entre ONG y los demás actores significativos que aún mantiene la vigencia de su análisis. 

También por la misma época se produce bastante información sobre el tema y se discute el 

nuevo rol que se avizora para las ONG frente a las profundas transformaciones que se viven 

en el país. Dentro de este amplio campo de estudios acerca de las ONG se pueden encontrar 

posiciones muy diversas. 

48.3.1. 5.3.1 Las miradas críticas 

Algunas miradas cuestionan ciertos aspectos de la acción de las ONG señalando tres compo- 

nentes, la dependencia exterior, la falta de replicabilidad y la relación costo / beneficio como 

factores en contra. Pero estos factores no siempre juegan conjuntamente en la misma direc- 

ción, como lo prueban muchas experiencias tomadas de las ONG para ser aplicadas desde el 

Estado. De todos modos estas son dificultades bien ciertas a las que tanto la acción desde el 

Estado cuanto desde la sociedad civil se enfrentan permanentemente. 

Hay otras aún más críticas. Una de ellas, referida al rol y la importancia de las ONG en la po- 

lítica social, es la que expresa Bustelo (2000) quien hace un análisis de la relación Estado – 

ONG en el marco de la política social, contraponiendo dos visiones, la neoconservadora y la 

progresista. Si bien este análisis se cultiva con la experiencia de los últimos años y aparece 

como una toma de posición política e ideológica, resulta útil para entender los extremos del 

debate, sin que ello afecte la significación del rol que se le está dando a las ONG en este pro- 

yecto, en particular cuando se habla de ONG instaladas hace largo tiempo y en contextos dife- 

rentes. En la versión completa se hace un análisis más detallado de esta visión crítica. 

48.3.2. 5.3.2 Las miradas “esperanzadas” 

Es F. H. Forni quien plantea tres cuestiones que, bien analizadas, pueden ser consideradas 

como una mirada de interés y de comprensión positiva, esperanzada en el esfuerzo de las 

ONG: a) el significado de las acciones “alternativas”; b) la relación de las ONG con “las o r- 

ganizaciones políticas y sociales que han representado históricamente a las clases y sectores 

populares” y también con el Estado; c) lo que estas “experiencias alternativas” son y su peso 

real en los contextos de recesión, hiperinflación y desocupación de esa época. En otro lugar 

-100 -



(1990 b, 197-205) vuelve a destacar el papel transformador e innovador con una potencial in- 

serción en el terreno de las políticas sociales de las ONG: “aparecen las ONG como articul a- 

doras de iniciativas y transferencias [...]Aún los organismos de tradición asistencial, y aún las 

acciones estatales, aparecen afectadas por su metodología y por el tipo de relación que han es- 

tablecido con las organizaciones populares”. Entre las visiones que destacan aspectos posit i- 

vos se cita en la versión completa también a Martínez Nogueira con una visión que puede 

llamarse institucional, puesto que califica positivamente la existencia de las ONG en cuanto 

resultan conducentes a una mejora de la calidad en la administración de los recursos societa- 

les. Bombarolo et alt. (1992) también tiene una visión proactiva y positiva acerca del rol y las 

funciones que las ONG cumplen. Otras opiniones ciertamente positivas se basan en una mira- 

da más sustantiva, más dirigida al bien que a las personas les puede resultar. Son las que colo- 

can como prioritario a la gente. Son miradas con contenido ético, como la de Thompson 

“...colocar en el centro de la escena a lo social, a la gente” (1999, 54). O las que lo r elacional 

juega un rol importante como la de Donati (1997, 19) “habría que hablar del Tercer Sector 

como de una economía de compartir, es decir, de la producción de bienes relacionales colec- 

tivos” Interesa aquí el hecho de marcar el aspecto relacional, de poner el acento en la cuestión 

de algo que se intercambia por la vía de la gratuidad, no de la justicia o el monopolio de la 

violencia como en el Estado ni de lo oneroso o de la acumulación de capital como en la em- 

presa (De Piero). Y esto, para muchos parece esencial en la sociedad civil, un intercambio en 

el que pesan los valores solidarios. En esta línea se inscribe la propuesta de Virginia Azcuy 

sobre “nuevos modelos antropológicos y sociales orientados hacia una mayor sim etría en las 

relaciones interpersonales y sociales.” También aparece una mirada de esperanza cuando c o- 

mo se reconoce la capacidad transformadora de muchas ONG (las “instituciones no domesti- 

cadas”) que “inmersas en las necesidades cotidianas de la población y desde una perspect iva 

local contribuyan a recomponer las prácticas de estructuras más grandes (partidos políticos, 

sindicatos, movimientos sociales) que vieron retroceder su vigencia” (Mealla, 1994, 324 -327), 

pues propone que aquellas, “si quieren realmente contribuir a una sociedad civil mejor, deben 

reafirmar especialmente sus vínculos de servicio con los sectores populares y menos favoreci- 

dos, para que ellos mismos sean promotores de su propio desarrollo [...] retomando con vigor 

la implementación de alternativas transformadoras en la producción, en la educación y en el 

afianzamiento de la cultura y de las identidades en general.” 

-101 -



48.3.3. 5.3.1 La Mutual El Colmenar 

Se debe incluir en este cuasi inventario de posibilidades el hecho de que se haya comprobado 

en varios estudios recientes la potencialidad de estas formas organizacionales en el manejo de 

conflictos y la satisfacción de necesidades que otros sectores no pudieron satisfacer, así como 

la creación de espacios institucionales propios. En este sentido, el caso de la Mutual El Col- 

menar, una organización comunitaria de base, es digno de ser señalado in extenso, cosa que se 

hace en la versión completa, por varias razones. Primero, por el hecho de haber propuesto la 

manera de resolver una necesidad local muy específica (el transporte); luego por haber lucha- 

do mucho por sostenerla; tercero, por haberse convertido “en un espa cio de fortalecimiento y 

desarrollo de una vasta red de grupos y organizaciones de base que llevan adelante activida- 

des comunitarias en el área” (Forni, P., 2002, 44) y en último lugar pero no menos i mportante, 

por la gama de apoyos recibidos, entre los que se destacan los de las fuerzas vivas locales, in- 

cluyendo la Iglesia parroquial, y el apoyo inicial y continuo de una ONG. Esta última razón, 

ciertamente relacionada con la citada en tercer término, por la participación de la ONG y la 

potencialidad que ello significa en términos de articulación institucional, es la que justifica su 

inclusión aquí. A ello debe agregarse que la experiencia de lucha de la mutual con el poder es- 

tablecido de los otros sectores, Estado y mercado, aquí expresados en municipal y empresa- 

rios del transporte, es un señalamiento importante que no puede omitirse en el marco de este 

estudio. Valga pues detenerse por un momento en este caso. La experiencia de El Colmenar 

fue uno de los casos entrevistados en nuestro trabajo de campo pero ha sido también motivo 

de otros estudios. 

Hay también visiones más prudentes acerca de las capacidades transformadoras que no pue- 

den ser omitidas: “sus esfuerzos [de las ONG] no alcanzan para crear aquí y ahora las cond i- 

ciones para una mayor equidad, justicia social y transparencia, pero pueden colaborar eficaz- 

mente para ello. El espacio de articulador de lo local y la replicabilidad global son caminos 

que deberán enfrentar para lograr mayor significatividad y presencia.” (M allimaci, 1995, 55) 

49. 6. UN ROL PARA LA SOCIEDAD CIVIL 

En esta sección se analiza como frente a los cambios producto de la globalización y la pérdida 

del papel regulador del Estado y en la convulsión que significa el desarrollo de una nueva 

identidad, muchas ONG no alcanzan todavía a compensar cabalmente los efectos de la crisis 

del Estado de Bienestar (y sería ilusorio pretender que pudieran hacerlo) mientras no hay aún 

una institucionalidad alternativa definitivamente estructurada que atienda acciones que antes 

-102 -



estaban en manos de ese Estado que ahora está en condiciones de menor capacidad. Eso no 

obsta a que aparezcan esfuerzos que buscan compensar esas carencias, en muchos casos de la 

mano de instituciones intermedias, ONG y grupos de base, que intentan desarrollar, difundir y 

poner en práctica maneras alternativas de enfrentar las falencias señaladas. Tratando de res- 

ponder al interrogante de cuáles son algunas de las estrategias o los modos de intervención 

que mejor ayudan a resolver los problemas que la pobreza trae aparejados, se pretende traba- 

jar para identificar vías que permitan acumular, sistematizar y evaluar experiencias donde esas 

estrategias y esos modos de intervención han resultado, están resultando o puedan resultar efi- 

caces y eficientes, al mismo tiempo que su reproducción resulte viable. 

La nueva institucionalidad que se requiere, la nueva forma de vincular al Estado con la socie- 

dad civil no se logrará por decreto. Es más probable que emerja, con lentitud y dificultad, de 

relaciones de cooperación y respeto que se construyan a partir de la participación conjunta en 

la elaboración e implementación de Políticas de Estado. Hay algunas condiciones, muy pro- 

pias de las ONG, que deben ser especialmente tenidas en cuenta en el análisis de la relación 

Estado y ONG, y en particular al hacer propuestas de acción, por cuanto pueden significar 

verdaderos aportes que estas realicen a la gestión desde el Estado en las intervenciones socia- 

les. Estas cuestiones están muy vinculadas a las mejores prácticas, a su identificación y a su 

difusión, preocupación esencial en el trabajo que se está realizando. 

La CEPAL ofrecía una definición programática y por la positiva para enfrentar la pobreza en 

“La cumbre social de América y el Caribe” en 1994: “dotar a quienes se encuentran posterg a- 

dos, de instrumentos y recursos que posibiliten su efectiva inserción en el sistema.” Esto si g- 

nifica que “salir de pobres” no es dejar de tener necesidades materiales; incluye también una 

dimensión social, de participación plena en la sociedad que los incluye, no que los excluye, 

que es esencial (Murtagh, 2001). 

¿Las instituciones de la sociedad civil son un medio eficaz para ello? ¿Cómo? ¿A través de 

qué instancias? ¿Son una opción, complementaria o alternativa, a la actividad de un Estado 

que hoy no está en condiciones de afrontar cabalmente las demandas y que en muchos casos 

se muestra inerme? ¿Las nuevas formas organizativas que corresponden a las asociaciones 

populares deben ser favorecidas y promovidas? ¿Existen determinados apoyos que haya que 

facilitar, tanto desde el Estado cuanto de las ONG, como para que estas asociaciones se per- 

feccionen y multipliquen? 

-103 -


49.1. 6.1 Aprovechando capacidades 


En la versión completa se pasa luego a analizar ciertas condiciones que las ONG reúnen y que 

sustentan la posibilidad de responder afirmativamente a esas preguntas. a) La cercanía a la 

población: Muchas ONG que trabajan en promoción o desarrollo social lo hacen “en terreno” 

(léase, en el lugar donde está la gente a la que sirve) con grupos reunidos por un interés co- 

mún. Junto con esos grupos y, generalmente desde ópticas con acento participativo, elaboran 

estrategias de acción y modos de hacer las cosas que, aunque basados en ciertos principios 

aceptados y vigentes (como la participación, la solidaridad, el empleo de las tecnologías apro- 

piadas, el valor del trabajo grupal vs. el individual, el esfuerzo propio y la ayuda mutua, etc.) 

se diferencian por el tipo de objetivos a los que apuntan, buscando siempre la apropiación por 

la gente. b) El juicio crítico. Las ONG son naturalmente propensas a la búsqueda y al desarro- 

llo de nuevas tecnologías, nuevas maneras de encarar los temas, con una buena capacidad de 

“refrescar” las maneras de hacer las cosas. La capacidad de evaluación que se tiene es mucho 

mayor, además de ser, normalmente, un “sine qua non” de las prácticas metodológicas hab i- 

tuales, especialmente en las ONG más profesionales y con más experiencia. c) Versatilidad y 

adaptabilidad. La versatilidad en la adecuación orgánica y funcional y la rápida adaptabilidad 

al medio, que es mucho mayor en las ONG. Si de esto depende el éxito, la transferencia hacia 

el sector público se dificulta, pues este carece de estos atributos dado que es mucho más rígi- 

do. Esto significa que aquellos modos de gestión que se han adaptado con facilidad en las 

ONG puedan no ser fácilmente adoptados por el Estado (valga el juego de palabras). 

Sin pretender que esta lista sea excluyente ni que las ONG compartan todas ellas parece que 

estos son algunos puntos en que se diferencian en su aplicabilidad los estilos de aproximación 

que distinguen una administración desde lo público o desde lo privado. De todos modos, el 

campo de investigación entre estas diferencias está abierto y puede ser muy promisorio, en 

particular para definiciones de “los mejores modos de hacer ” en materia de políticas sociales, 

su ejecución y su gerenciamiento. 

Si todas las condiciones que reúnen las ONG estuvieran dadas, el otro punto que interesa ver 

es si hay capacidad para contribuir desde su lugar en la sociedad a que participen en el enfren- 

tamiento a la pobreza; si lo pueden hacer. En el proyecto se cree que sí y por eso se está traba- 

jando en las mejores prácticas. En la versión completa se registran opiniones que acompañan 

esta posición. 

-104 -



49.2. 6.2 Estado- ONG, una relación polémica que puede ser mejorada 

En el marco de un análisis del papel que las ONG pueden desempeñar en las políticas para en- 

frentar la pobreza la relación entre estas y el Estado no puede estar ausente. Hay varios puntos 

que se pueden señalar en esta relación, tema sobre el que por otra parte mucho se ha escrito. 

Desde el principio y así se lo puso de manifiesto desde el mismo título, el juego entre estos 

actores es polémico, como en todo ámbito donde se dirimen intereses y en consecuencia, sur- 

gen conflictos (García Delgado, 1997). Pero además se polemiza desde distintas ópticas, cen- 

trando, por ejemplo, los ejes de las discusiones alrededor de si las ONG deben o no vincularse 

con el Estado y bajo qué condiciones. O desde el mismo Estado, si le conviene o no y también 

en qué condiciones trabajar con las ONG. 

Desde una clara y definida posición a favor de la participación de las ONG pero con la pre- 

ocupación por la preservación de su identidad es la advertencia de Mealla del riesgo de acep- 

tar sin actitudes críticas por parte de las ONG “el rol de reparar y subsanar los efectos ind e- 

seados de las políticas económicas” (Mealla, 1999, 323). De modo similar se expresa Scann o- 

ne cuando alerta acerca de “uno de los peligros actuales reside en que los Estados quieran l a- 

varse las manos, poniendo todo el peso del cuidado de lo social en el tercer sector, y así des- 

cuidando la responsabilidad social que les es propia.” (Sca nnone, 1999, 277). 

Muy relacionado con lo anterior es el problema de la sustitución de funciones esenciales del 

Estado por parte de las ONG. Sea esto producto de la ineficacia, del abandono de espacios o 

simple cesión de responsabilidades, este tema interesa mucho, y a muchos. Desde ciertas ópti- 

cas esto es visto como una grave renuncia de quien tiene el poder y la obligación de velar por 

los intereses de los más débiles. Desde otras, como la imperiosa necesidad de cubrir y cumplir 

funciones que estaban quedando bajo la responsabilidad de nadie. Hay posiciones que denun- 

cian una suerte de “refuncionalización” de las relaciones: c iertos atributos propios de las or- 

ganizaciones de la sociedad civil permiten una sustitución de responsabilidades, que resultaría 

favorable y alentaría una desrresponsabilización del Estado (“...su capacidad de movilización 

social y de transformación, de demanda y reclamo, cede lugar a la presión por la profesionali- 

zación en la provisión de servicios sociales, aliviando así el rol del Estado y la presión sobre 

el mercado...” Thompson, 1999, 52). Otro punto clave a considerar en la rel ación Estado – 

ONG es lo señalado por Mealla (1999, 323) quien sostiene que se les adjudica las ‘zonas 

blandas’ de las reivindicaciones, las intervenciones y las asistencias sociales “pero se las e x- 

cluye del núcleo duro de las decisiones políticas y verdaderamente determinantes” . 

-105 -



En síntesis, tener presente los riesgos de que frente a un Estado ausente las organizaciones 

aparezcan instrumentalizadas en una función meramente amortiguadora con el peligro con- 

comitante de la despolitización de los ciudadanos y de ONG que desvirtúen la independencia 

de sus funciones. 

49.3. 6.3 Reivindicar derechos y obtener recursos 

La construcción de identidades, previa a la reconstrucción de lazos y de un entramado de soli- 

daridad sólo puede ser hecha desde las realidades y las vivencias de la gente, desde lo más 

cerca de la vida cotidiana. Esto vale tanto para el nivel individual como para el social o colec- 

tivo; se trata de la identidad de las personas pero también de las instituciones que ellas con- 

forman. Es allí donde la sociedad civil (y en especial las ONGD) puede aportar lo que ni el 

Estado ni los mercados son capaces de dar. Pero el mayor dilema de esto es que para esa tarea 

de construcción son necesarios recursos económicos que no están en manos de las organiza- 

ciones y disponer de ellos pueden generar dependencia de quienes los puedan suministrar. Se 

encuentran así dos limitaciones que parecen los cuernos de un dilema: la independencia del 

sector y la necesidad que tiene de recursos externos. Esta cuestión de los recursos como limi- 

tante aparece frecuentemente en las entrevistas efectuadas, además de ser una cuestión proba- 

damente recurrente en el sector. La preocupación de Mealla (1999, 322) de que no haya una 

desmovilización intentando cambiar la práctica de reivindicar derechos por la de afanarse en 

presentar proyectos en busca de ayuda es digna de ser tenida en cuenta. 

Descartados los recursos masivos de fuentes externas, es claro que sólo quedan como recursos 

posibles aquellos que se obtengan por la vía de donaciones o contribuciones personales o ins- 

titucionales o los que resulten de capitaciones u overheads que la participación en la gestión 

de determinados programas conlleve. Los primeros, si bien no son fáciles de conseguir se ins- 

criben en el terreno de las búsquedas sostenidos en los contactos personales e institucionales y 

en la confianza recíproca. Aquí el “mercado” es conocido y la mayoría de las organizaciones 

ha desarrollado sus propias estrategias, con mayor o menor éxito. Poco es lo que en materia 

de propuestas aquí se puede decir que las propias ONG no conozcan y apliquen ya. 

No sucede lo mismo con los segundos, los que resultan de participar en la gestión de progra- 

mas sociales surgidos desde el sector público; programas que sin duda, crecerán en los próxi- 

mos años. Aquí sí se pueden hacer algunas recomendaciones, que giran sobre todo acerca de 

las cuestiones a ser tenidas en cuenta para la participación de las organizaciones no guberna- 

mentales y las organizaciones comunitarias de base como actores principales en los progra- 

mas sociales. En las recomendaciones volveremos sobre este punto. 

-106 -



Martínez Nogueira (1999, 34) propone que las organizaciones de la sociedad civil realicen 

una “acción socialmente responsable y éticamente fundada, no convirtiéndose en meras age n- 

cias implementadoras de políticas públicas ni en imitadores acríticos de los modos de acción 

de la economía de mercado. Pero el Estado debe tener en cuenta que estas relaciones tienen 

que estar gobernadas por el respeto a la independencia y autonomía del Tercer Sector, por el 

reconocimiento de su carácter especial y por la transparencia e imparcialidad en los procesos 

de contratación y evaluación.” Además de nuestro acuerdo con lo enunciado en primer térm i- 

no, es claro que la idea de transparencia e imparcialidad para las contrataciones, que se en- 

tienden aquí en función de asignación de responsabilidades y fondos para participar plena- 

mente en determinados programas, deben ser preservadas. Sin desmedro, por supuesto, de la 

participación plena y cabal de representantes de la sociedad civil y sus instituciones en la de- 

finición inicial de esas prestaciones o programas, dejando el debido margen de iniciativa y va- 

riación de las prestaciones a cargo de la responsabilidad debidamente comprobada de los pres- 

tadores. 

50. 7. LAS MEJORES PRÁCTICAS 

50.1.1. Ricardo Murtagh e Isabel Arzeno 

50.2. 7.1 Presentación 

Ya se ha hablado acerca del lugar especial otorgado a la identificación y caracterización de las 

mejores prácticas que las organizaciones no gubernamentales y comunitarias de base (OCB), 

utilizan para enfrentar las situaciones de pobreza en nuestro país. Se ha dicho también que 

ellas parecen ser apropiadas para colaborar en el enfrentamiento de la actual crisis y superar 

las barreras y los espacios dejados por el Estado y el mercado. 

La sola enunciación de un interés por las mejores prácticas puede resonar como una búsqueda 

de maneras exitistas, en desmedro de favorecer o siquiera tener en cuenta la capacidad de 

aprovechar críticamente las experiencias. No es ese el espíritu del trabajo. En ese sentido, se 

ha intentado estar bien alerta frente al peligro de santificar mejores prácticas o demonizar fra- 

casos. No se pretende separar o filtrar sólo aquellas que son “las mejores” sino también cons i- 

derar las dificultades que las organizaciones tienen. 

Por mejores prácticas se entienden aquí a las prestaciones que con menores o iguales recursos 

relativos alcanzan los mejores resultados en la satisfacción de necesidades básicas específicas 

o en la inserción social o en la generación de autonomía en la población a la que se dirigen. 

Este es un tema muy poco trabajado y son escasísimas las investigaciones realizadas. Así pues 

-107 -



se decidió encarar un trabajo exploratorio que permitiera orientarse y avanzar hacia la identi- 

ficación de las características de las mejores prácticas que se realizan en los programas y pro- 

yectos ejecutados por las organizaciones, así como las relaciones existentes entre ellas. Los 

objetivos específicos fueron definidos como a) Relevar información sobre programas o pro- 

yectos llevados a cabo por las organizaciones de la sociedad civil para enfrentar la pobreza 

que permitiera un análisis de las mejores prácticas. b) Identificar y comprender el proceso y la 

manera en que se generan y se sostienen las mejores prácticas y c) Analizar problemas y ne- 

cesidades de las organizaciones, para permitir la elaboración de propuestas de colaboración 

desde la universidad, incluyendo, si así conviniera, la profundización de estudios y la difusión 

de las mejores prácticas. 

50.3. 7.2 Las tres etapas de recolección de información 

El trabajo de recolección de información constó de tres etapas; la primera y la tercera de cam- 

po, la segunda fue un taller con expertos. 

Primer etapa: entrevistas piloto 

En la primera se realizaron 30 entrevistas a responsables de organizaciones que demostraron 

capacidades en la realización de sus cometidos. Fueron elegidas aquellas que tuvieran su sede 

o su lugar de trabajo en grandes ciudades y sus alrededores (GBA, Córdoba, Rosario) y que 

estuvieran en poblaciones urbanas y suburbanas, que tuvieran al menos tres años de antigüe- 

dad, y que atendieran un mínimo de 20 familias habitantes de villas, barrios carenciados o 

aborígenes; no se exigió ningún grado de formalidad institucional. Para recoger información 

de estas organizaciones se utilizó un cuestionario con 69 preguntas, de las cuales 18 eran es- 

pecíficas para la organización y 59 para el proyecto. Las preguntas referidas a la organización 

ayudan a identificar su misión, visión, modalidades de gestión (personal, capacitación, equi- 

pamiento, metodologías de gestión y evaluación), sus relaciones con otras instituciones, el 

origen de sus fondos y montos presupuestarios. Todos estos datos facilitan la detección de 

mejores prácticas “hacia adentro”, las que luego se denominarán mejores prácticas de ge stión. 

Las preguntas referidas al proyecto, que fue elegido de común acuerdo entre el equipo encues- 

tador y la organización entrevistada, se orientan a comprender sus características y procedi- 

mientos, sus modalidades de intervención en el campo de acción elegido y su manera de rela- 

cionarse con la población atendida. Todos estos instrumentos facilitan la detección de mejores 

prácticas “hacia afuera”, que luego se denominarían mejores prácticas de modo de interven- 

ción. Las preguntas que más ayudaron a detectar las mejores prácticas fueron las referidas a 

sus fortalezas y debilidades y al aporte más original del programa o proyecto para el problema 

-108 -



atendido. Hacia el final se incluyeron también preguntas personales al encuestado sobre su 

participación en el trabajo social y específicamente en el programa o proyecto considerado. El 

cuestionario incluye también preguntas que ayudan a determinar características que parecie- 

ron importantes para comprender mejor el proceso, la manera en que se generan y se sostie- 

nen las mejores prácticas; lo que luego se denominó dinámica de las mejores prácticas. 

Segunda etapa: el taller de las mejores prácticas 

El taller de mejores prácticas realizado como segunda etapa, fue diseñado para poder analizar 

críticamente lo hecho y recibir los aportes necesarios para las entrevistas que se realizarían 

posteriormente. Se llevó a cabo en la sede del DII y en él participaron tanto responsables de 

organizaciones afines con reconocida trayectoria, como investigadores especializados en te- 

mas de pobreza y ONG. Aprovechando la presencia de los participantes se hizo un inventario 

y análisis de las mejores prácticas conocidas por ellos. Se recogieron más de 120 sugerencias 

que las identificaban o daban cuenta de sus atributos. 

Con el propósito de ordenar su análisis y de distinguir mejor sus componentes estas sugeren- 

cias han sido clasificadas en dos grandes categorías. La primera se refiere a su modo de inter- 

vención. Ha sido a su vez subdividida en tres: la actitud de las organizaciones hacia los bene- 

ficiarios, el servicio a proveer y por último, las actividades a realizar. La segunda categoría 

está relacionada con la gestión de la organización, es decir con su sistema interno y contiene a 

su vez características o facilitadores de las mejores prácticas. 

Dentro de los modos de intervención, que en total agrupa a 112 de las 121 sugerencias ya 

mencionadas, las actitudes de la organización hacia los beneficiarios que deben ser sostenidas 

(con un total de 87 sugerencias) se pueden dividir entre las que se refieren a establecer una re- 

lación personal, las conectadas al desarrollo y aquellas vinculadas a integración social (ver la 

tabla síntesis en la versión completa). Entre las primeras, el “dar afecto” y acercarse al otro 

para “escuchar, tratar de entender, ...“ son las sugerencias más puntualizadas. Las segundas, 

referidas al desarrollo personal proponen la “participación en objetivos, decisiones y activid a- 

des” en los momentos fuertes o importantes del des arrollo de cualquier actividad. Hay que 

remarcar especialmente la mención a la necesidad de brindar al beneficiario la posibilidad de 

participar activamente en el proyecto. Con 14 menciones, es este ítem el que individualmente 

ha sido más señalado por los participantes del taller. También se valorizan las capacidades de 

los beneficiarios; se destacan “estimular la aut oestima, [y la] valorización de la propia historia 

y capacidades” además de “respetar la identidad y cultura”. Se considera esencial el generar 

un vínculo personal entre la organización que presta el servicio y sus beneficiarios. El afecto 

-109 -



brindado, la escucha atenta, el respeto, la humildad, el ejemplo y coherencia son, entre otros, 

la forma correcta y más eficaz de llevar a cabo un programa con buenos resultados. Como se 

ve tanto en las que se refieren a la relación personal cuanto a las de desarrollo de la persona, 

todas las sugerencias tienen por centro una persona que debe ser escuchada, capaz de autova- 

lerse en la medida en que se le faciliten condiciones apropiadas. 

Tercer etapa: profundización de las entrevistas 

En la tercer etapa se llevaron a cabo las entrevistas restantes hasta cubrir un total de 76 orga- 

nizaciones. Fueron efectuadas por alumnos avanzados de varias carreras de la UCA, que en 

calidad de pasantes, se capacitaron especialmente para la tarea. 

Con la colaboración de los pasantes entrevistadores se seleccionaron prácticas de las organi- 

zaciones que hacen a una mejor gestión. Varias de ellas guardan relación con los facilitadores 

que serán descriptos, como se puede ver en la versión completa. 

50.4. 7.3 Aspectos conceptuales 

Las primeras menciones que podrían referirse a mejores prácticas aparecen con Riddell y Ro- 

binson (1990) y Riddell (1992) quienes aunque no hablan expresamente de ellas las aluden 

implícitamente en el marco de su análisis de los proyectos exitosos. El éxito de una ONG es 

medido por estos autores a través de su capacidad para alcanzar los objetivos propuestos y de 

su impacto en el alivio de la pobreza. Para ellos, obviamente la atribución del éxito nunca 

queda asignada a un único factor sino a una combinación de varios donde ninguno por sepa- 

rado es suficiente para alcanzar los objetivos. 

Los factores identificados como los que más se destacan son: participación genuina, gerencia 

fuerte y efectiva, y trabajadores comprometidos y capacitados (Riddell, 1992). “Junto con e s- 

tos resultados, un ambiente favorable también demostró conducir al éxito del proyecto”( Rid- 

dell y Robinson, 1992). En este sentido, también hemos recogido testimonios que acreditan 

esto valorando la “horizontalidad en e l trabajo, que da lugar a la participación de todos”. (entr. 

nº 3.5) Otros estudios demuestran con evidencias empíricas que los proyectos desarrollados 

con mayor éxito son aquellos en los que se ha puesto especial cuidado en su preparación y di- 

seño. Esta última condición es analizada con más detalle en la versión completa por cuanto 

crearía una suerte de handicap para una parte importante de las actividades que se desarrollan 

actualmente desde las ONG en nuestro país. 

También se analizan en esa versión ampliada los atributos internos “de presencia impresci n- 

dible” en las ONG propuestos por Martínez Nogueira (1999) cuando sostiene que por las 

amenazas de la globalización, “las organizaciones de la sociedad civil deben convertirse en 

-110 -



protagonistas de la búsqueda de equilibrio entre la generación de riqueza, la cohesión social y 

la libertad política”. Menciona cinco atributos internos de la organización que conducen a d i- 

cho objetivo: la preservación del sentido, la legitimidad sustentada en la eficacia, la goberna- 

bilidad estratégica, la sostenibilidad ganada y la efectividad instrumental. 

Estos autores parten de la observación de experiencias distintas (África y Asia, y Argentina y 

AL, respectivamente) pero ambos hacen hincapié en la importancia de la gerencia. El prime- 

ro, enfatizando sus cualidades de fortaleza y eficiencia y el segundo las de “intérpretes de la 

mayor complejidad contextual”[...] ”custodios de la misión organizaci onal” [...] “generadores 

de respuestas innovadoras”(Martínez Nogueira, 1990, 40) . Las características mencionadas 

por Riddell parecerían ser necesarias para que se cumplan las propuestas por Martínez No- 

gueira. Riddell enfoca más su análisis en las cualidades de los recursos humanos de la organi- 

zación y Martínez Nogueira en lo que la organización debe buscar y preservar. 

Riddell en 1990 había trabajado analizando hasta qué punto los esfuerzos de las ONG logran 

resultados. El objetivo era juzgar si el proyecto bajo investigación podía ser considerado exi- 

toso, si podía ser más eficiente o efectivo y si tenía un impacto considerable en el alivio de la 

pobreza de un grupo de personas. El análisis se aplicaba a ONG que trabajan en el alivio de la 

pobreza y en la promoción del desarrollo en zonas rurales cuya estrategia fuera brindar apoyo 

económico a sus beneficiarios. Primero, proporciona el marco para evaluar en detalle los pro- 

yectos. Lo hace a través de un método de evaluación del impacto de las ONG que tiene en 

cuenta los límites de tiempo, recursos económicos y capacidad, y al que se pueden incorporar 

indicadores cualitativos de la performance. También evalúa los factores que deben ser consi- 

derados para pasar del micro análisis a un contexto mayor distinguiendo en cada caso el po- 

tencial de replicación. Señala diferentes tipos de criterios a los que los evaluadores debieran 

prestar atención a la hora de juzgar un proyecto. Primero, evaluar en cuánto ha mejorado el 

status social y económico de los beneficiarios; segundo, juzgar si el resultado vale todo el 

tiempo, esfuerzo y dinero comprometidos para su logro y, tercero, considerar el riesgo que se 

corre por realizar el proyecto. Estos criterios corresponden a características que parecerían 

asimilables a las mejores prácticas, como el impacto (primer criterio) y la eficacia y eficiencia 

(segundo criterio). En la versión completa se da un detalle más amplio de este enfoque, así 

como de las dos perspectivas que utiliza en cada trabajo. En uno, analizando las característi- 

cas internas de la ONG que le facilitan alcanzar sus objetivos y en el otro los éxitos de las or- 

ganizaciones. Como se verá luego, hay una estrecha relación entre las características internas, 

los “éxitos” de una ONG y las mejores práct icas. 

-111 -



Otro esfuerzo importante, de los mejores hasta ahora en estos temas, lo realizó Naciones Uni- 

das (UN) con un concurso convocado en 1996 para premiar “las prácticas que considera m e- 

jores de todo el mundo” para poder luego difundirlas, trasv asarlas o multiplicarlas, propósito 

último de todos los trabajos incluido el presente. Entre otras características se menciona aquí 

la asociatividad, la sustentabilidad, la inclusión, tanto de género como social, y el empower- 

ment individual y comunitario. Actualmente, UN define las mejores prácticas por: su impacto 

para mejorar la condición de vida; que sean proyectos sostenibles, con capacidad para impul- 

sar cambios en las políticas, las actitudes y los comportamientos, y que se trate de iniciativas 

participativas, resultado de la cooperación y la colaboración. 

En el análisis de la literatura existente sobre las principales características que a las mejores 

prácticas se les asignan se identificaron 13 características que aparecían asociadas a estas (en 

la versión completa se muestran ponderadas por mención). De esas condiciones, la sustentabi- 

lidad, la asociatividad, la capilaridad, la congruencia, la transparencia, la eficiencia y la efica- 

cia, la democracia interna y la generación de autonomía, pertenecen claramente a la órbita de 

acción interna de la organización; son propias de su manejo y no tienen una relación con el 

medio ambiente de trabajo, aunque sí inciden en él. Se distinguen claramente de aquellas vin- 

culadas con la acción externa como la inserción social, la generación de autonomía, el llegar a 

la población meta, el impacto tangible y sustantivo y la replicabilidad. Fue a partir de esta 

primer distinción, que ofició de puntapié inicial, que se empezó a elaborar y desarrollar el en- 

foque propio de la dinámica de las mejores prácticas. 

Un análisis más minucioso distingue dos tipos de condiciones: los facilitadores y los resulta- 

dos de las mejores prácticas (ver Anexo 3 de la versión completa). Los facilitadores son los 

factores de la organización que posibilitan la generación de mejores prácticas y el consecuente 

alcance de los fines de la organización. Los facilitadores propuestos a partir de la literatura 

analizada y con los que se ha trabajado son: asociatividad, capilaridad, congruencia y transpa- 

rencia. Por resultados se entiende los logros a los que una organización debe apuntar inde- 

pendientemente del tipo de beneficiario y temas que atienda. Se proponen como resultados 

deseados: inserción social, autonomía y llegar a la población meta. 

50.5. 7.4 Modelo de la dinámica de las mejores prácticas 

El modelo que se expone a continuación, intenta ordenar y plasmar el enfoque con el que se 

abordó el análisis. No se consideró a las mejores prácticas como algo estático y absoluto sino 

en función de sus interrelaciones con otras realidades, por ello la denominación elegida. 

Ámbito de la organización Ámbito del proyecto Ámbito de acción 

Sustentabilidad 

-112 - 

Mejores 

Prácticas 

de Gestión Impacto 

tangible y 

Resultados:



Esta metodología ayudó a identificar secuencias a través de las cuales se intenta mostrar cómo 

se generan las mejores prácticas con relación a condiciones ex ante, a factores que facilitan su 

existencia en una organización, a características necesarias para el éxito de un proyecto, a re- 

sultados que justifiquen el desarrollo de los programas, etc. Se sostiene que existen condicio- 

nes ex – ante a la generación de una mejor práctica, características que optimizan la aplica- 

ción de las mejores prácticas, y luego, efectos ocasionados por su implementación en un pro- 

yecto y comunidad determinados. 

Se pueden distinguir tres grandes áreas que conforman la dinámica de las mejores prácticas. 

Una primera (ámbito de la organización), que trata sobre condiciones propias de la organiza- 

ción que aplica las mejores prácticas. Una segunda (ámbito del proyecto) que hace referencia 

al proyecto particular desarrollado por esa organización y que permite ahondar directamente 

en el tema, estableciendo algunas características que no deben faltar a las mejores prácticas. 

Por último, una tercer área (ámbito de la acción) que muestra el impacto y los resultados que 

produce la aplicación de una mejor práctica en la población beneficiaria del proyecto. 

Finalmente, con la sistematización de la implementación del proyecto se puede producir una 

retroalimentación que permitirá a la organización perfeccionar su actuar en la sociedad y 

aprender de sus propias experiencias. 

Los componentes de la primer área hacen referencia a la organización donde se presentan 

condiciones primeras para la existencia de mejores prácticas de modo de intervención. Estas 

condiciones, sustentabilidad, mejores prácticas de gestión y facilitadores, sin ser mutuamente 

-113 -



excluyentes ni suficientes en forma individual, generan el marco para la aparición de mejores 

prácticas de modo de intervención. 

La sustentabilidad de la propia organización y sus proyectos una vez que se acaba el período 

de financiamiento externo a la propia comunidad es una de las condiciones previas, que per- 

miten el desarrollo de mejores prácticas. Resulta clave para obtenerla el ganar el apoyo local, 

responder a necesidades reales de la comunidad beneficiaria, desarrollar sus capacidades man- 

teniéndose en armonía con otras propuestas e iniciativas de su entorno, establecer buenas re- 

laciones con los demás actores clave necesarios para contar con su apoyo continuado, poseer 

diversas fuentes de financiamiento para evitar la dependencia de un solo “dona nte” y tener así 

la capacidad de mantener un adecuado flujo de recursos financieros que garanticen la conti- 

nuidad de los efectos esperados y por último, que sea organizada y esté bien manejada. 

Bajo la designación mejores prácticas de gestión se consideran aquellas técnicas que hacen al 

mejor modo de manejar y gestionar la organización. Su existencia amplía a su vez las posibi- 

lidades de sustentabilidad de la organización y crea un terreno apto para la generación de las 

mejores prácticas en el modo de intervención, como se verá enseguida. 

Por facilitadores se entienden ciertas características tales como la congruencia, la asociativi- 

dad, la capilaridad y la transparencia entre otras, que de existir en la organización propiciarán 

la generación de mejores prácticas. Resulta evidente, por otra parte, que a una organización 

que cuenta con todos o alguno de estos facilitadores le resultará más sencillo lograr sustenta- 

bilidad en el tiempo. 

La asociatividad o capacidad que poseen las instituciones de relacionarse con otros actores, 

puede manifestarse a través de la fusión de esfuerzos, complementariedad de acciones o em- 

prendimientos; en el establecimiento de alianzas y trabajo en común, o compartiendo infor- 

mación, know-how y experiencias con otras entidades afines a sus objetivos. 

Con la variable capilaridad, se intenta medir la relación de la organización con la población 

beneficiaria. Se vincula con la presencia, la cercanía de la organización con la gente que 

trabaja y, en consecuencia, la posibilidad de adaptar, con mucha mayor facilidad, modos y 

maneras de actuar. 

Otro facilitador es la congruencia que se la define en este trabajo como el grado de alineación 

o coherencia que tengan las instituciones a la hora de plasmar el espíritu de su misión y visión 

en un proyecto concreto. Intenta registrar la armonía y claridad existente entre el pensamiento, 

motivación o razón de ser de la organización y su canalización en acciones, es decir, la capa- 

cidad de preservar el sentido original o fundacional de la institución en todas sus obras y ac- 

-114 -



ciones. Un testimonio recogido valoraba en su propia organización “la coherencia mantenida 

a lo largo de los años”(entr. nº 5.8). 

La transparencia es el último facilitador considerado. Se cree que al igual que en los otros sec- 

tores, cuanto menos ambigüedad haya en el funcionamiento de la organización mayor apoyo 

obtendrá de los agentes con los que se relacione (beneficiarios, donantes, pares, gobierno, 

etc.). Martínez Nogueira menciona como algunas acciones que contribuyen a consolidar la le- 

gitimidad ganada: la autorregulación, los códigos de ética, los mecanismos de control social a 

través de la información pública y la participación de los stakeholders en sus ámbitos institu- 

cionales. 

Al analizar la forma en que la organización brinda sus servicios a los beneficiarios, se pueden 

distinguir mejores prácticas en el modo de intervención. Hay dos condiciones necesarias para 

que una mejor práctica de este tipo sea considerada aquí como tal. La primera es que el pro- 

yecto sea eficaz y eficiente y la segunda es que sea replicable. En cuanto a la eficiencia y efi- 

cacia resulta importante que el resultado valga todo el esfuerzo, tiempo y dinero que fueron 

comprometidos para su logro (Riddell, 1990). Por replicabilidad se entiende la capacidad que 

de ser repetido en condiciones prácticamente idénticas, tanto del proyecto cuanto del contexto 

en que es replicado. Para contestar esto, una posibilidad es analizar el carácter de la organiza- 

ción que implementa el proyecto, problemas particulares de comunidades particulares, dificul- 

tades económicas que difícilmente se repitan (Riddell, 1990). Si una práctica no cumple con 

esta segunda condición casi pierde todo sentido su publicación y difusión. 

Estas prácticas tienen un impacto en la población objetivo de la organización que es percibido 

al observar sus resultados o logros. Interesan las prácticas cuyo impacto es real, y con signifi- 

cado concreto para el beneficiario. Para poder contar con información sobre las variables que 

afectan el cumplimiento de los objetivos, el impacto debe también ser tangible y por lo tanto 

medible cualitativa o cuantitativamente. 

Por último los resultados alcanzados por la institución inciden positivamente en la sustentabi- 

lidad, las mejores prácticas de gestión y los facilitadores a través de la recuperación y forma- 

lización de la experiencia que la organización realice. La internalización de las mejores prác- 

ticas posibilita una retroalimentación en el sistema creando las condiciones para que se pro- 

duzca una dinámica de crecimiento endógeno. 

50.6. 7.5 De la teoría a la práctica: El Centro Materno Infantil 

Después de clasificar a las organizaciones por los índices de asociatividad, congruencia y ca- 

pilaridad quedaron identificados los casos con los mayores puntajes. Entre ellos se seleccionó 

-115 -



un caso (el n° 50), para estudiarlo en detalle, con la intención de contrastar el funcionamiento 

del modelo. Corresponde a una entidad religiosa situada en el GBA que comenzó sus activi- 

dades en 1980. El proyecto seleccionado en la entrevista es un Centro Materno Infantil (ini- 

ciado al final de la década del 80) que funciona de día, como “espacio de conten ción de ma- 

dres embarazadas o con hijos menores a los dos años y sus niños”. Allí realizan atención pr i- 

maria (alimentación), promoción humana y social, difusión y capacitación. Actualmente 

atienden a unos 60 beneficiarios en forma directa. El caso presenta atributos que ayudan a lo- 

grar su sustentabilidad en todos los aspectos. Por un lado, para lograr legitimidad y apoyo lo- 

cal, la organización mantiene un nivel de compromiso muy alto entre los beneficiarios. Por 

otra parte, la diversidad de fuentes de financiamiento que tiene el proyecto (propios, de terce- 

ros, gubernamentales y de organismos internacionales) contribuyen a una mayor sustentabili- 

dad financiera, que suplementan con rifas, ferias de ropa y festivales que realizan en conjunto 

con la comunidad para recaudar fondos. Detectamos en la encuesta tres prácticas del funcio- 

namiento interno que se pueden considerar como mejores prácticas de gestión. Los responsa- 

bles de la organización, para corroborar que los resultados alcanzados por el proyecto sean los 

esperados, tienen dos mecanismos: convocan a todos los trabajadores y beneficiarios a parti- 

cipar de su asamblea de evaluación mensual y de sus espacios de reflexión grupal y realizan, 

en forma permanente, evaluaciones objetivas a través de registros que llevan y subjetivas por 

medio de la observación de conductas. Una tercer práctica consiste en que el proyecto prevé 

capacitación para sus trabajadores, que incluyen contenidos sobre trabajo social. 

Asociatividad. El proyecto calificó segundo entre los 44 casos del ranking de asociatividad 

elaborado. Esto se debe a que tiene agenda común con tres instituciones y participa en más de 

cuatro redes. Más de la mitad de los trabajadores pertenecen a la comunidad en la que trabaja. 

Mantiene relación con las escuelas “e l intercambio de informes con escuelas, sobre todo con 

las psicopedagogas”. Está r elacionado con organizaciones internacionales, “el 80% de los 

fondos provienen del exterior (planes “Pan para el mundo”, “Ayuda del niño n ecesitado de 

alimento”, “Obra Gustav o Adolfo”). Además los encuestadores los definieron como un “gr u- 

po abierto a gente de distintas comuniones e ideas”. 

Congruencia. El proyecto calificó primero (compartiendo el puesto con otras organizaciones), 

entre los 44 casos del ranking de congruencia elaborado. Hay tres ideas fuerza que se repiten 

en forma transversal a lo largo del cuestionario, sobre todo en las variables que conforman el 

índice (misión, visión, objetivos, metas y logros). Ellas son: brindar un servicio a los benefi- 

ciarios que tenga en cuenta la integridad de la persona (constantemente hacen referencia a “la 

-116 -



búsqueda de la dignidad de la persona”, fomentar la promoción humana, el valor de la solid a- 

ridad y la evangelización). Incentivar el “circuito dar -recibir”: “cada uno aporta lo su yo desde 

su lugar (tiempo, ideas, conocimientos), colaborando entre todos. El proyecto genera espacios 

de compromiso por parte de los beneficiarios para el funcionamiento del centro y “busca e n- 

contrar personas de la comunidad que asuman cada vez mayores responsabilidades y oportu- 

nidades (empowerment)”. Fomentar a la “com unidad” como el espacio de acción de las ideas 

anteriores. La comunidad del centro materno infantil debe “surgir de la gente que concurre”, 

la visión de servicio los “ayuda a crecer con la c omunidad”, buscan “aumentar el número de 

actividades para generar vínculos con la comunidad”. 

Capilaridad. El proyecto se ubica dentro del primer cuartil, entre los 74 casos del ranking de 

capilaridad elaborado. Entre las notas tenidas en cuenta para la clasificación del proyecto co- 

mo de “alta capilaridad” se encuentran las siguientes: detectan las necesidades de los benef i- 

ciarios a través de los planteos que ellos realizan (por ej., demanda de talleres sobre ginecolo- 

gía y embarazo). Realizan evaluaciones de satisfacción a través de “asambleas mensuales”. 

Como ya se dijo, más de la mitad de los trabajadores pertenecen a la comunidad en la que tra- 

baja. Continuamente están en comunicación con sus beneficiarios por medio de visitas, reu- 

niones y de sus boletines informativos. 

Transparencia. Si bien no se pudo realizar un índice que midiera la transparencia en las orga- 

nizaciones como se hizo con los facilitadores anteriores, se puede suponer que se trata de un 

proyecto transparente ya que debe presentar informes detallados de sus gastos a los organis- 

mos internacionales que financian. 

Resulta difícil cuantificar sobre la base de los cuestionarios realizados tanto la eficiencia co- 

mo la eficacia. Sin embargo el caso presenta claros indicios de su efectividad a la hora de ac- 

tuar logrando cumplir con sus objetivos, no sólo en tiempos y formas sino también cuidando 

la calidad del servicio. Respecto a los costos podemos destacar por un lado que logra sus obje- 

tivos trabajando con un índice bajo de trabajadores sobre voluntarios (0.21) y que se manejan 

dentro de un bajo rango presupuestario. 

Se han identificado en el funcionamiento del centro materno infantil tres mejores prácticas. La 

pregunta ¿cuál creen ustedes que es el aporte más original que este programa o proyecto hace 

en el tratamiento del problema? fue respondida diciendo que “la c alidad del servicio, no sólo 

nos preocupamos por dar de comer a los beneficiarios, sino que buscamos brindar una dieta 

rica en proteínas; no pretendemos sólo recibir a los chicos, sino que el tiempo en que ellos se 

queden aquí sea significativo para ellos”. Esta mención conduce a esa preocupación por la 

-117 -



persona a la que ya nos hemos referido. La segunda práctica surge de la pregunta del cuestio- 

nario: ¿Cuáles son sus principales logros? “ Generar espacios de compromiso por parte de los 

beneficiarios respecto del funcionamiento del centro”. Esto lo logran fomentando la particip a- 

ción en asambleas y reuniones mensuales donde los beneficiarios se sienten parte en la toma 

de decisiones. Por último, la tercer mejor práctica fue sugerida por los encuestadores que opi- 

naron que ella contribuye a la sustentabilidad del centro y fomento de la participación comu- 

nitaria: la “contraprestación por medio del trabajo de madres y adolescentes en limpieza, cu i- 

dado de niños.” 

Por último no puede dejar de destacarse la mención de que tanto los beneficiarios como los 

trabajadores forman parte de la “comunidad de fe”. En esta comunidad, que los directivos del 

proyecto promueven y desean ampliar, se busca un crecimiento conjunto en donde todas las 

partes “aportan lo suyo desde su lugar (tiempo, ideas, conocimientos)”. “Se pretende establ e- 

cer una diaconía no asistencial sino de circuito: dar-recibir a la vez”. A través de la gener a- 

ción de espacios que promueven la participación activa de las beneficiarias en el proyecto és- 

tas adquieren una mayor autonomía. 

La riqueza de este caso radica tanto en las mejores prácticas descriptas, como en los dos me- 

canismos utilizados para recuperar y capitalizar la experiencia. Con este fin la organización 

utiliza estadísticas, observa la conducta de los beneficiarios y genera espacios de reflexión 

grupal y asambleas participativas. 


Como se ha podido ver hasta aquí, el campo en el que operan las organizaciones de la socie- 

dad civil no está libre de dificultades en su articulación con otros ámbitos, al igual que la so- 

ciedad que las contiene y de la que forman parte. Resolver estas articulaciones significa tener 

claro también cuáles son las posibilidades y capacidades así como las limitaciones que deben 

tenerse en cuenta para cada uno de los actores. Parece quedar como balance hasta ahora que, 

con sus más y sus menos, las ONG pueden ser instrumentos idóneos en una política concerta- 

da entre los grandes sectores de la sociedad. 

Las recomendaciones que se ofrecen no pueden ni deben ser reducidas específica ni exclusi- 

vamente a las ONG; deben también tener en cuenta los trabajos efectuados en el Proyecto Po- 

breza urbana en la Argentina sobre la aplicación de programas sociales en el Estado y en las 

organizaciones populares, además de las que son producto del análisis de la pobreza urbana en 

las regiones argentinas. Por ello, si bien en esta sección se mencionarán sólo las que se refie- 

-118 -



ren a las ONG, estas adquirirán sentido en la integración de todas ellas en el respectivo capítu- 

lo general de recomendaciones. 

Las primeras recomendaciones, de carácter general, se refieren a la relación con el Estado; la 

última a una enunciación escueta de posibles líneas de investigación. En la sección siguiente 

se presentan las específicas de las mejores prácticas. Para las recomendaciones detalladas, 

véase versión completa. Un compendio puede encontrarse en el punto “” 

-119 -



PRÁCTICAS ORGANIZATIVAS, PATRONES DE ARTICULACIÓN Y DESARROLLO DE LAS ORGA- 

NIZACIONES COMUNITARIAS DE BASE. ESTUDIOS DE CASO EN BARRIOS DE LA MATANZA 

52. 1. PRESENTACIÓN 

-120 - 

Pablo Forni 22 

El surgimiento y desarrollo de organizaciones comunitarias entre los excluidos implica pro- 

blemáticas específicas que lo distinguen de las organizaciones no gubernamentales de promo- 

ción y desarrollo (ONGs) y del resto del denominado tercer sector. Se trata de esfuerzos de 

auto-organización de aquellos en situación de exclusión para atender las múltiples necesida- 

des y problemáticas de sus comunidades. Este trabajo se propone analizar los orígenes, trayec- 

torias y características de las organizaciones comunitarias de base en el partido de La Matanza 

prestando particular atención a los patrones de articulación de las mismas. En este artículo se 

detectan y analizan dos patrones diferenciados de articulación. El primero tiene que ver con el 

fenómeno del clientelismo político mientras que el segundo constituye un fenómeno novedo- 

so y propio de los años noventa: la articulación en red. El análisis considera las consecuencias 

de ambas formas de articulación para las organizaciones a partir de estudios de caso de trayec- 

torias de organizaciones comunitarias de base en barrios del partido de La Matanza. Conside- 

ramos que los patrones de articulación, descuidados por la mayor parte de la literatura, consti- 

tuyen un factor crucial para analizar su supervivencia, desarrollo, actividades y relaciones con 

otros actores institucionales como las agencias y programas estatales, las maquinarias políti- 

cas y las ONGs de promoción y desarrollo. 

El dramático crecimiento de la pobreza desde la década del ochenta y especialmente durante 

los noventa ha sido objeto de numerosos análisis desde una variedad de perspectivas teóricas 

y estrategias metodológicas. La magnitud y profundidad del fenómeno relacionada a cambios 

estructurales en la sociedad argentina ha llevado a considerar este fenómeno no solo como de 

mero empobrecimiento económico, sino como un fenómeno de exclusión social. Este último 

asume dimensiones económicas, sociales y políticas e implica procesos de fragmentación del 

tejido social e insalvables diferencias en las oportunidades de vida. 

22 El trabajo de campo fue realizado por Eva Muzzin.



53. 2. LAS ORGANIZACIONES COMUNITARIAS DE BASE 

A su vez, este nuevo escenario social, económico y político ha dado lugar desde fines de la 

década del ochenta al surgimiento, desarrollo y consolidación de una variedad de experiencias 

organizativas por parte de los excluidos. Las mismas fueron llevadas adelante por organizado- 

res y, sobre todo, organizadoras provenientes del seno de las comunidades de excluidos en la 

búsqueda de modos de atender las necesidades urgentes y los problemas irresueltos inherentes 

a la exclusión. Por lo general, las organizaciones comunitarias de base, tal como hemos deci- 

dido denominarlas de acuerdo con Ricardo Murtagh, presentan un núcleo reducido de miem- 

bros organizadores, una estructura interna simple, un ámbito de acción eminentemente local y 

una orientación hacia problemas concretos de la comunidad. Dependen, en buena medida, de 

recursos externos para su funcionamiento que obtienen primariamente de fuentes estatales. 

Esta eclosión organizativa que encuentra su punto de partida durante la crisis de 1989-90 no 

fue resultado del accionar deliberado de algún actor institucional o político sino de la situa- 

ción prevaleciente; sin embargo, estas iniciativas comunitarias fueron alentadas en muchos 

casos por la Iglesia Católica y algunas Organizaciones No Gubernamentales de Promoción y 

Desarrollo. 

La dimensión organizacional de la exclusión es el tema del presente trabajo. Las organizacio- 

nes comunitarias de base se encuentran presentes en los barrios populares, asentamientos y vi- 

llas del Gran Buenos Aires donde llevan adelante una variedad de actividades que van desde 

la alimentación y el apoyo escolar al mejoramiento urbano. Asimismo, se han vuelto un com- 

ponente importante de las comunidades de excluidos y se constituyen en parte de las estrate- 

gias de supervivencia de numerosos hogares. 

Históricamente, los estudios de sociología de las organizaciones prestaban atención funda- 

mentalmente a aspectos internos de las organizaciones tales como su estructura, procesos y 

personal. Más contemporáneamente, las nuevas conceptualizaciones y enfoques privilegian 

los aspectos externos que vinculan a la organización con su entorno y, particularmente, otras 

organizaciones en este. Las organizaciones comunitarias de base son más bien pequeñas y 

sencillas en su estructura y composición interna. Lo verdaderamente interesante más allá de 

los estudios de caso individuales es prestar atención a la dimensión interorganizacional, a las 

relaciones o articulaciones que dichas organizaciones sostienen entre sí o con otras institucio- 

nes. En este trabajo se consideran tres situaciones posibles para las organizaciones comunita- 

rias de base: el aislamiento, la articulación a través de maquinarias clientelísticas y la articula- 

-121 -



ción en red. Cada una de estas situaciones tiene implicancias fundamentales en la trayectoria y 

características de las organizaciones. 

54. 3. LOS CASOS SELECCIONADOS 

Los casos considerados han sido seleccionados a través de un muestreo intencional en barrios 

del partido de La Matanza; la búsqueda estuvo orientada a escoger organizaciones que presen- 

taran diferentes formas de articulación de las mismas entre sí y con otros actores e institucio- 

nes tales como el Estado, las maquinarias políticas y las ONGs así como sus trayectorias. En 

la primera parte del trabajo se consideran las diferentes organizaciones comunitarias del ba- 

rrio “Las Antenas” que pese a encontrarse en el mismo territorio no establecen rel aciones en- 

tre sí. Se estudió una Cooperativa de Vivienda originada una década atrás a partir de un grupo 

de jóvenes de una capilla quienes aprovechando programas gubernamentales ya han construi- 

do 47 viviendas y edifican actualmente otras 28. Se trata de la organización más importante 

del barrio. También se consideraron dos comedores comunitarios clientelísticos y una asocia- 

ción civil en ciernes. Más allá de este aislamiento en el ámbito local, las organizaciones co- 

munitarias sostienen o intentan sostener relaciones con otros actores y-o organizaciones simi- 

lares siguiendo dos patrones diferenciados: el clientelístico y el de red. El carácter incipiente y 

rudimentario de las articulaciones en red detectadas en las organizaciones de “Las Antenas” 

nos llevaron a buscar una red más desarrollada a fin de estudiar mejor sus implicancias. La 

segunda parte de este trabajo se refiere a la “Coordinadora de Jardines de La Matanza” y sus 

organizaciones miembro. Se trata de una red interorganizacional consolidada y con más de 

una década de existencia. La red de jardines maternales surge, como muchas otras en el Gran 

Buenos Aires, en el año ´89. La red considerada se encuentra integrada por dieciocho organi- 

zaciones comunitarias de base localizadas en diferentes áreas de La Matanza (Virrey del Pino, 

González Catán, Laferrere, Rafael Castillo, Isidro Casanova y Ciudad Evita). Se trata en todos 

los casos de pequeñas organizaciones cuya actividad primordial es la atención a niños de 3 a 5 

años. La Coordinadora de Jardines de La Matanza ha demostrado desde sus comienzos efecti- 

vidad en la articulación de nuevos jardines comunitarios y en el sostenimiento y expansión de 

los ya integrados a la red. A lo largo de los años ha logrado apoyo de ONGs y fundaciones, 

del gobierno provincial que constituye su principal sostén y más recientemente del municipio. 

Un primer hallazgo de este trabajo tiene que ver con la naturaleza de las organizaciones co- 

munitarias de base. Estas cuentan con un grupo reducido y sumamente estable de miembros 

entre los cuales se desarrollan fuertes vínculos de confianza así como criterios comunes para 

-122 -



la acción. Los miembros de este grupo son los iniciadores de la organización, han sido prota- 

gonistas de toda su trayectoria y salvo situaciones especiales tales como la expansión de acti- 

vidades o el reemplazo de un miembro, no son propensos a incorporar nuevos integrantes al 

grupo original. Mucha literatura sobre organizaciones comunitarias así como artículos perio- 

dísticos o declaraciones de funcionarios y dirigentes tienden a considerar a éstas como un ve- 

hículo privilegiado para la participación. En realidad, solamente unas pocas personas son ac- 

tivas y toman decisiones y los beneficiarios se limitan a actuar como usuarios o consumidores 

de los bienes y-o servicios que brinda la organización comunitaria de base. 

55. 4. LOS PATRONES DE ARTICULACIÓN 

Tal como hipotetizábamos antes de iniciar el trabajo de campo, a raíz de investigaciones pre- 

vias, existen dos patrones de articulación diferenciados para las organizaciones comunitarias 

de base en el Gran Buenos Aires. El primero se identifica con los patrones de relación cliente- 

lísticos característicos de la historia política de nuestro país y el segundo se refiere a un fenó- 

meno novedoso, las redes de organizaciones comunitarias. Cada una de estas formas de 

articulación tiene consecuencias fundamentales sobre la trayectoria, características y 

actividades de las organizaciones comunitarias de base. Antes de referirnos a una y otra forma 

de articulación debemos señalar que la ausencia de articulación o aislamiento condena a una 

organización comunitaria de base a la desaparición, pues estas organizaciones no cuentan con 

recursos genuinos y no pueden sobrevivir por si mismas. Los casos considerados en este 

trabajo muestran lo crucial que se vuelve para las diferentes organizaciones alcanzar algún 

tipo de articulación para sobrevivir y prosperar. 

La articulación que denominamos clientelística está basada en relaciones asimétricas y perso- 

nalizadas entre un caudillo político territorial y sus punteros o referentes. Este tipo de relación 

se reproduce entre el puntero y los miembros y beneficiarios de las organizaciones. La asime- 

tría en las relaciones se refiere a la verticalidad en la toma de decisiones por parte de quién 

controla el acceso a los recursos que hacen posible el funcionamiento de la organización. Las 

relaciones son personalizadas pues están basadas en el conocimiento y la confianza personal 

entre un caudillo y sus punteros, así como entre estos últimos y su clientela de beneficiarios. 

No se accede a los servicios o recursos que las organizaciones proveen en virtud de un dere- 

cho o necesidad sino a partir del sostenimiento de las relaciones asimétricas y personalizadas 

recién señaladas. En tales condiciones, la discrecionalidad y la corrupción se vuelven fácil- 

mente moneda corriente. Desde el punto de vista estrictamente organizacional, la inclusión en 

-123 -



maquinarias clientelísticas si bien posibilita la existencia de organizaciones comunitarias tam- 

bién limita severamente su desarrollo al volverlas fundamentalmente heterónomas y sujetas a 

las necesidades políticas y oportunidades de los caudillos locales. Es habitual que estas inicia- 

tivas florezcan en la cercanía de elecciones y decaigan con posterioridad a las mismas. Las 

organizaciones comunitarias de base no logran expandir ni mejorar significativamente los ser- 

vicios que brindan a la comunidad pues esas no suelen ser las prioridades de aquellos que se 

encuentran por encima de ellas. 

La articulación en red, en contraste, favorece el desarrollo de las organizaciones comunitarias 

de base. La implicancia más evidente de la existencia de las redes inter-organizacionales ha 

sido el aumento significativo de los ingresos y beneficios económicos para las organizaciones 

comunitarias miembros. Estas últimas han logrado emprender obras de infraestructura y am- 

pliar sus actividades. El origen de las redes se encuentra relacionado con una búsqueda de re- 

cursos destinados a asegurar su amenazada supervivencia. Sin embargo, estos logros constitu- 

yen una resultante de los procesos de aprendizaje inherentes al funcionamiento de este tipo de 

organización. Las redes de organizaciones comunitarias de base hacen posible a los miembros 

de las diferentes organizaciones el acceso en forma ágil a información más completa sobre sus 

entornos relevantes tales como programas sociales, las normativas gubernamentales y las 

fuentes de financiación. En el largo plazo, su aporte más importante ha sido la legitimación de 

las organizaciones comunitarias de base. Su formación permitió a las organizaciones conver- 

tirse en interlocutores de funcionarios estatales, líderes políticos y diferentes instituciones, así 

como ser reconocidas como ejecutoras centrales de numerosos programas sociales. De este 

modo, las organizaciones comunitarias de base que se iniciaron como ollas populares u otras 

iniciativas improvisadas adquirieron creciente reconocimiento y visibilidad para su accionar. 

Este proceso de legitimación impulsado por las redes interorganizacionales trasciende a las 

organizaciones miembro para abarcar a las organizaciones comunitarias de base en general. 

Otra conclusión de este trabajo es que las formas de articulación clientelística y en red son 

fundamentalmente incompatibles entre sí, y que las relaciones entre las maquinarias clientelís- 

ticas y las redes son de hostilidad más o menos manifiesta. En efecto, ambas coexisten en los 

mismos territorios y compiten por los mismos beneficiarios. En los casos considerados en este 

trabajo, así como en otras investigaciones en diferentes áreas del Gran Buenos Aires son una 

constante la desconfianza y hostilidad entre miembros de organizaciones inmersas en una y 

otra forma de articulación. Las organizaciones del barrio “Las Antenas” constituyen una bu e- 

na ilustración de este punto, pues se trata de un territorio donde coexisten los dos tipos de or- 

-124 -



ganizaciones. Los fundadores de la Cooperativa de Vivienda, por ejemplo, consideran que un 

factor clave en el desarrollo autónomo de su organización fue lograr mantener fuera de los lí- 

mites de la misma a los punteros desde el comienzo. Los punteros de los comedores clientelís- 

ticos por su parte, manifiestan su desconfianza y distanciamiento de esta organización. Esta 

demarcación entre uno y otro patrón de articulación se observa en el desarrollo de redes de 

organizaciones comunitarias de base en otras partes del Gran Buenos Aires (ver Forni, 2001, 

2002) así como en el éxito de organizaciones comunitarias individuales (Forni, 2002b). 

Una conclusión final de este trabajo tiene que ver con las organizaciones comunitarias de base 

en general. El surgimiento y desarrollo de estas constituye un proceso novedoso fruto de los 

esfuerzos de auto organización de aquellos en situación de exclusión. Desde hace más de una 

década prestan servicios y atienden problemáticas inherentes al nuevo escenario social de ex- 

clusión social y que, por otra parte, ninguna institución pública o privada han estado en condi- 

ciones de afrontar. Para una sociedad con escaso desarrollo de la sociedad civil, el desarrollo 

y consolidación de organizaciones comunitarias entre los excluidos aparece como un signo 

alentador para una posible salida “toquevilliana” de la actual crisis. Sin embargo, las organ i- 

zaciones comunitarias de base, aún en los casos más exitosos, no deben ser idealizadas pues 

presentan limitaciones entre las que pueden destacarse la baja participación de la comunidad 

más allá de un pequeño núcleo de militantes organizadores, y la dificultad para formular pro- 

puestas propias en relación con las políticas públicas en general y sociales en particular. 


Por último, dado que este trabajo de investigación ha estado centrado en las organizaciones 

comunitarias de los pobres y excluidos, consideramos conveniente ofrecer algunas recomen- 

daciones para las políticas públicas orientadas a este sector de la población y que involucran a 

estas organizaciones. Si bien no se trataba de una investigación con finalidades prescriptivas, 

lo que sigue se deduce de los hallazgos y conclusiones del trabajo. 

• Las organizaciones comunitarias de base se han convertido en un actor funda- 

mental en las políticas sociales, por tanto las mismas deberían incluir instancias que pre- 

vengan la discrecionalidad en la asignación estatal de recursos así como en la administra- 

ción de los mismos por parte de las organizaciones. Los programas sociales deben estar 

diseñados de tal modo que fomenten la transparencia y el accountability de las organiza- 

ciones comunitarias. 

-125 -



• Existe un fuerte potencial para el “cuentapropismo” social al interior de las 

comunidades de pobres y excluidos. El mismo se manifiesta en una variedad de iniciativas 

organizacionales. Las políticas públicas deberían estar orientadas a encauzar estas iniciati- 

vas hacia la provisión de servicios necesarios y no redundantes en sus comunidades pro- 

veyendo capacitación a su personal. 

• Las relaciones interorganizacionales son fundamentales para el desarrollo de 

las organizaciones comunitarias de base. Las acciones desde el Estado deberían evitar las 

prácticas clientelísticas que llevan a la cooptación y el subdesarrollo de las organizaciones 

comunitarias. En cambio, tal como han demostrado experiencias aisladas como, por ejem- 

plo, el programa PAIS hace una década, la implementación de programas orientados a ge- 

nerar y fortalecer vínculos interorganizacionales horizontales entre las organizaciones de 

base que comparten un mismo territorio o actividad colabora decisivamente al desarrollo 

de estas organizaciones y de sus actividades. 

-126 -



A MODO DE CONCLUSIÓN: PRINCIPALES RECOMENDACIONES 

Los diferentes estudios realizados en el marco del Programa La Deuda Social con la Po- 

breza en la Argentina produjeron información sobre las múltiples expresiones que asume esta 

verdadera catástrofe social en todo el país, así como estimaciones de su potencial recursivo en 

caso de que no se interpongan decididas políticas dirigidas a interrumpir el círculo vicioso de 

la pobreza y, en consecuencia, del agravamiento de las desigualdades en el seno de la socie- 

dad. Los resultados obtenidos por estos estudios sugieren dos grandes perfiles de recomenda- 

ciones: a) de tipo metodológico para el seguimiento sistemático de la evolución y b) de políti- 

cas y líneas de acción adecuadas para saldar la “brecha crítica” de la pobreza en la Argentina. 

57. 1. LINEAMIENTO DE UNA METODOLOGÍA PARA EL ESTUDIO SISTEMÁTICO DE 

LA POBREZA EN LA ARGENTINA 

La evaluación de la eficacia y eficiencia en el proceso de producción de información a lo 

largo del año 2001, sugiere la conveniencia de mantener: 

a) El estudio de las variaciones interanuales en los comportamientos microsociales 

asociados con la pobreza urbana en las grandes regiones del país. El referido es- 

tudio debería abarcar el reprocesamiento de la onda correspondiente a octubre 

de cada año de la EPH, a fin de construir una serie histórica para la observación 

longitidudinal de las dimensiones seleccionadas para hogares y personas en eta- 

pas claves de la biografía personal (infancia, juventud y vejez). 

b) El estudio de la “brecha crítica” de la pobreza, en sus múltiples dimensiones y 

según regiones, mediante los indicadores contenidos en la matriz que se presen- 

ta en este informe 23 . 

c) El indicador de bienestar 

d) El observatorio cualitativo de familias y personas en situación de pobreza, in- 

cluyendo un estudio panel que permita el seguimiento longitudinal de una mues- 

tra teórica de familias y personas a través de la aplicación de la metodología de 

presupuestos familiares y de observación de beneficiarios de programas socia- 

les. 

23 Ver “Pobreza urbana y reproducción social en la Argentina hacia el fin de la Convertibilidad” 

-127 -



e) El observatorio de las mejores prácticas de las organizaciones no gubernamenta- 

les dirigidas a reducir las desigualdades y erradicar la pobreza. 

58. 2. LINEAMIENTO DE UN PLAN DE ACCIÓN SOCIAL QUE CONTRIBUYA A LA 

INTERRUPCIÓN DE LA REPRODUCCIÓN SOCIAL DE LA POBREZA EN LA 

ARGENTINA 

La evolución de la pobreza a lo largo de la década del 90 en la Argentina, fue acompañada 

por una estrategia global para la implementación de las políticas públicas que, en la práctica, 

motivó que la suerte de los ciudadanos excluidos de la nueva organización económica quedara 

librada a sus propias fuerzas, al mercado o a las prestaciones voluntarias de la sociedad civil. 

El desmantelamiento de las políticas del Estado de Bienestar basadas en el empleo, que tam- 

bién en la Argentina se había masificado y consolidado a partir de la segunda posguerra, fue 

acompañado a lo largo de las últimas décadas por un proceso de degradación del sistema pú- 

blico de educación, por el deterioro del sistema de salud público y por la paulatina desapari- 

ción de las políticas de vivienda dedicadas al hábitat popular. El desempleo persistente y la 

indiferencia o ineficacia estatal reforzaron a niveles insospechados las desigualdades, así co- 

mo las carencias y privaciones de los más pobres. 

Hasta el presente, y pese a la severidad de la crisis social, la atención de la pobreza no ha 

sido cuestión de Estado sino de gobierno. El gasto social ha sido procíclico, la asignación de 

los beneficios es en muchos casos discrecional y está centrado principalmente en la atención 

de la pobreza estructural. Actualmente el aumento y la complejidad de la pobreza aparecen 

como condicionantes de la necesidad de reestructurar el gasto, organizando programas que 

puedan atender tanto a la población en situación de pobreza estructural como a la nueva po- 

breza y la indigencia 

Los puntos siguientes analizan, con base en la revisión de la experiencia internacional en 

la materia y los datos proporcionados por este estudio, posibles caminos para saldar la actual 

brecha entre pobres y no pobres en la sociedad argentina. Queda fuera del alcance de esta 

propuesta y de los objetivos de este trabajo, el análisis de las tendencias macroeconómicas o 

de los modelos de acumulación y distribución, entre otras dimensiones cruciales, que explican 

las causas más profundas de los desequilibrios y proporcionan el sustento indispensable para 

diseñar políticas capaces de romper el círculo vicioso de la pobreza en el país. Se quiere seña- 

lar con ello que al formularlas, se conoce y se asume el presupuesto de Simmel: 

“La meta de la asistencia es precisamente mitigar ciertas manifestaciones extremas de dif e- 

renciación social, para que la estructura social pueda continuar basada sobre esa diferencia- 

-128 -



ción. Si la asistencia estuviera basada en los intereses de la persona pobre, no debería haber, 

en principio, ningún tipo de límite en la transmisión de propiedad a favor del pobre, una 

transmisión que llevaría a la igualdad de todos. Pero dado que el foco es el todo social –la po- 

lítica, la familia, u otros círculos sociológicamente determinados- no hay razón para ayudar a 

la persona más de que lo que se requiere para mantener el status quo social. Cuando esta te- 

leología puramente social y centralista prevalece, la asistencia al pobre ofrece quizás la más 

importante tensión sociológica entre las metas directas e indirectas de una acción” (Simmel, 

1971:155-156). 

En otras palabras, al presentar propuestas de políticas sociales posibles para la superación 

de la actual brecha entre pobres y no pobres se sabe que las mismas no constituyen –por sí 

mismas- alternativas de fondo, ni suficientes, para el cambio radical de un estado de cosas que 

condujo al país a la peor crisis social de su historia. Sin perjuicio de ello, y justamente por la 

gravedad de la crisis, estas políticas serán en todos los casos necesarias porque está tanto en 

juego la integración social, como la integridad de millones de ciudadanos argentinos. 

58.1. 2.1 Las políticas públicas 

En primer lugar, las propuestas que surgen de nuestros estudios destacan la función indelega- 

ble del Estado en la promoción, programación y regulación de las políticas sociales destinadas 

a reducir las desigualdades. Señalan, asimismo, que dichas políticas deben necesariamente es- 

tablecerse sobre una red de derechos y obligaciones que confieran valores morales a los inter- 

cambios de contribuciones y servicios, esto es en principio, que involucren simetría y recipro- 

cidad en las relaciones entre los distintos agentes. 

En esta perspectiva se ha alcanzado consenso, desde las más diversas orientaciones de políti- 

cas macroeconómicas, en la necesidad de reformular el conjunto de la programación social de 

los aparatos estatales a fin de garantizar universalidad de cobertura para el mantenimiento de 

la integración social. En la Argentina actual, dicha reformulación debería propender a la uni- 

ficación de los seguros sociales para las personas con ingresos monetarios suficientes como 

para procurarse por sí mismas un nivel determinado de protección (históricamente denomina- 

do sistema contributivo), con los programas asistenciales dirigidos a la cobertura de necesida- 

des básicas de los sectores más desprotegidos (históricamente denominado sistema no contri- 

butivo). A fin de plasmar la equidad en la interacción, es decir, de hacer efectiva la norma de 

que a cada derecho de unos corresponde una obligación en los otros, la universalidad de la 

cobertura debería tener como contrapartida la universalidad de las contribuciones, mensuran- 

do para ello los aportes en servicios personales, trabajo o formación profesional como contri- 

buciones no monetarias que legitiman y otorgan derecho a la cobertura social del riesgo de 

pobreza (Finot, 1999). 

-129 -



Dentro de la elevadísima proporción de hogares que forman parte del universo de la pobreza 

es posible distinguir situaciones familiares e individuales que son socialmente críticas en el 

presente y tienen altísimo potencial de recursividad a futuro. Tales situaciones son las que re- 

quieren la acción de activas políticas dirigidas a la reducción de las desigualdades e interrup- 

ción de la transmisión intergeneracional de las desventajas. 

La insuficiencia de los ingresos monetarios puede sufrir variaciones de corto de plazo, estre- 

chamente asociadas con la evolución del mercado de trabajo, de los salarios o del tipo de 

cambio. Sin embargo, la información alertaba acerca del impacto negativo de la pobreza re- 

ciente sobre los jóvenes y las personas mayores. Entre los primeros aumentaban las probabili- 

dades de rezago estudiantil o de salida prematura del sistema educativo, con las consecuentes 

desventajas presentes y futuras en el mercado laboral derivadas de la baja calificación de sus 

habilidades técnicas. Entre las personas mayores, resulta preocupante la proporción de jubila- 

dos cuyos hogares reunían ingresos por debajo de la línea de pobreza, así como la de las per- 

sonas que alcanzaron edades jubilables que continúan trabajando en puestos sin cobertura ju- 

bilatoria y de los que están desocupados sin poder acceder a un beneficio previsional. Ambas 

situaciones –la de los jóvenes y la de los mayores- constituyen indicadores que alertan acerca 

de una posible permanencia de las desventajas, si no se llevaran a cabo acciones específica- 

mente dirigidas a interrumpir tales efectos. 

La situación de los hogares que presentan carencias en el acceso a servicios básicos, por su 

parte, se modifica en plazos más largos y está íntimamente vinculada con la intensidad de las 

políticas destinadas a facilitar el acceso preferencial de las familias a servicios estratégicos. 

La información procesada por este estudio muestra la gravedad que tiene el impacto de la po- 

breza estructural sobre las condiciones de vida de los niños argentinos. La pertinacia de las si- 

tuaciones de privación en el futuro se puede prever a través del impacto negativo sobre el des- 

empeño escolar de niños y jóvenes, así como en las más elevadas proporciones de jóvenes que 

no trabajan ni estudian. La información analizada por este estudio no permite apreciar los 

efectos devastadores de la pobreza estructural sobre la morbi-mortalidad general y, en espe- 

cial, sobre la infantil, aunque los índices de dependencia demográfica permiten suponer que 

en estas familias están coexistiendo altas tasas de fecundidad y de mortalidad. 

A la luz de la información analizada en este estudio, las acciones que contribuyan a interrum- 

pir la reproducción social de la pobreza en la Argentina deben abarcar, entonces, un conjunto 

de programas asistenciales que incluyan: 

-130 -



⎫ La implantación de un salario mínimo social destinado a cubrir el riesgo de indigencia 

en toda la población argentina. Debido a la necesidad de inscribir ésta -y todas las ac- 

ciones- en un marco de responsabilidad fiscal, el salario mínimo social debe excluir - 

ya sea a través de las contribuciones compensadas de los impuestos a las ganancias, 

ya sea a través de establecer un límite a los patrimonios personales o familiares simila- 

res a los fijados para las tarifas sociales- a población con capacidad para proveerse por 

medios propios un seguro privado o social con tal finalidad. El programa debería inte- 

grar un sistema de contraprestaciones mediante –entre otras- puestos de trabajo en la 

economía social, terminalidad de educación básica de adultos, formación profesional y 

pasantías o puestos de trabajo en la economía mercantil. 

⎫ Programas localizados territorialmente –trabajo-intensivos- de mejoramiento de la in- 

fraestructura básica –saneamiento ambiental, agua potable- y de la vivienda familiar 

en los bolsones de pobreza profunda para erradicar el hacinamiento, las viviendas pre- 

carias, regularizar la tenencia y facilitar el acceso a servicios sanitarios y sociales bási- 

cos. 

⎫ Programa de regularización de títulos de dominio (propiedad de terreno) de las vivien- 

das familiares en bolsones de pobreza profunda de todo el territorio nacional, debida- 

mente descentralizado según los niveles gubernamentales con competencia. 

⎫ Programa nacional de alimentación complementaria y control de la salud destinado 

prevenir y atender la desnutrición infantil y la morbimortalidad materna e infantil re- 

ducible, por medio de controles sistemáticos de salud y de entrega de alimentos bási- 

cos o reforzados a la población infantil menor de 6 años, mujeres embarazadas y no- 

drizas. El programa debe abarcar el establecimiento de centros de atención primaria de 

la salud focalizados territorialmente en los bolsones de pobreza y en jurisdicciones con 

altas tasas de mortalidad materna e infantil. 

⎫ Programa de atención pre-escolar –con acciones focalizadas territorialmente en bolso- 

nes de pobreza y en áreas con altas tasas de expulsión de niños a la calle- para niños 

entre los dos y seis años de edad que incluya estimulación para el desarrollo psicomo- 

triz, alimentación, atención social y de salud médico dental, en establecimientos ade- 

cuados para la educación preinicial. 

⎫ Programa de asistencia integral a los alumnos de enseñanza básica provenientes de 

hogares con recursos insuficientes entre los 6 y 14 años de edad que incluya alimenta- 

ción, control de salud médico-dental, provisión de útiles escolares, libros y material 

-131 -



didáctico, apoyo extraescolar para la nivelación y recreación en los períodos de receso. 

El programa abarcará el refuerzo de sedes y actividades atendiendo a criterios de foca- 

lización territorial en bolsones de pobreza extrema o en áreas con altas tasas de expul- 

sión de niños a la calle. 

⎫ Programa de asistencia integral a los alumnos de enseñanza polimodal y de formación 

profesional provenientes de hogares con recursos insuficientes de entre 15 y 18 años 

que incluya becas para la permanencia en el sistema educativo, estímulo al desempeño 

destacado, provisión de útiles y materiales didácticos, sistemas de pasantías para el 

primer puesto de trabajo, formación deportiva y educación para la salud. El programa 

abarcará el refuerzo de sedes y actividades atendiendo a criterios de focalización terri- 

torial en bolsones de pobreza extrema o en áreas con elevadas tasas de desempleo en 

el primer puesto de trabajo. 

⎫ Programa nacional para la eliminación del abuso, la explotación y la mendicidad in- 

fantil destinados a los niños y jóvenes hasta los 18 años en situación de calle que in- 

cluya tratamiento familiar, hogares de tránsito, hogares sustitutos, inserción escolar, 

formación profesional y otras actividades innovadoras que muestren eficacia. 

⎫ Estudio de la sustitución del carácter obligatorio de la jubilación, por un régimen 

flexible que beneficie la opción del trabajador para el retiro de la actividad. Estableci- 

miento de un régimen de pensiones asistenciales que cubra eficazmente el riesgo de 

vejez de las personas mayores de 65 años sin derechos a jubilaciones contributivas. 

Establecimiento de un régimen que compatibilice la percepción de jubilaciones o pen- 

siones contributivas y no contributivas, con la opción del trabajador de desempeñar ac- 

tividades laborales, tanto en forma permanente como temporal. 

⎫ Estímulo y promoción de programas de desarrollo local que incluyan microcréditos, 

emprendimientos de economías solidarias, sociales, de comunión y otros tipos de or- 

ganizaciones que generen puestos de trabajo e ingresos monetarios a través de modali- 

dades de producción y distribución de bienes innovadoras, alternativas a la economía 

mercantil. 

Con base en los parámetros estimados de la brecha en cada una de las dimensiones considera- 

das, es posible inferir que la unificación de las prestaciones asistenciales detalladas con las 

que ya proporciona el sistema de seguridad social argentina para la población con capacidad 

contributiva demandará, además de la adaptación de todos los programas asistenciales en vi- 

gencia, la asignación de otros recursos públicos. Por lo tanto, obligará a una reforma del apa- 

-132 -



rato gubernamental –en todos los niveles: nacional, provincial y municipal- que redireccione 

partidas presupuestarias otorgando prioridad a la inversión social. Obligará asimismo, a una 

reforma impositiva que incluya las contribuciones no monetarias y confiera progresividad a la 

imposición sobre los patrimonios y ganancias, en pos de la equidad distributiva. Implicará 

también, gestionar con eficiencia y transparencia la totalidad del sistema, imponiendo topes 

máximos en los costos de administración, consolidando y actualizando en tiempo real el re- 

gistro único de beneficiarios y contribuyentes y diseñando la arquitectura normativa y de flujo 

con las áreas sustantivas que tengan a su cargo la responsabilidad de la administración y eva- 

luación de los diferentes programas. 

Las consideraciones hasta aquí expuestas se basan en el tratamiento de aspectos ”objet ivos” 

que permiten una caracterización de las acciones más adecuadas para salvar la brecha crítica 

entre pobres y no pobres, generada en la sociedad argentina a lo largo de más de dos décadas 

de acrecentamiento de las desigualdades sociales. Esta mirada desde el conjunto social, debe 

complementarse necesariamente con la perspectiva de los sujetos de las referidas acciones, es 

decir, de los ciudadanos destinatarios y usuarios de los servicios o programas. 

58.2. 2.2 Percepciones y necesidades subjetivas 

Los estudios cualitativos en el AMBA –muestras teóricas de familias pobres en el Partido de 

La Matanza, entrevistas en profundidad a beneficiarios del Plan Jefes y Jefas de hogar en Ca- 

pital y Gran Buenos Aires- pusieron de manifiesto que para reducir la pobreza en el largo pla- 

zo, se deberían desarrollar, siempre que sean eficientes en la prestación, todos los programas 

con contenidos de formación de capital humano (programas de capacitación, becas estudianti- 

les, terminalidad de estudios básicos) y formación de capital social (programas de fortaleci- 

miento institucional, de promoción de derechos y de mejoramiento de infraestructura, entre 

otros). 

Este tipo de programas no posee hoy una incidencia significativa en el gasto, pese a que la 

inclusión de contenidos de capacitación, tanto en las prestaciones como en las contrapresta- 

ciones, es un requisito ineludible si se desea transformar el actual estado de cosas. En función 

de las características de cada uno de los grupos de beneficiarios es necesario pensar modos de 

atención que consideren la diversidad de los segmentos de población a asistir. La considera- 

ción de la diversidad podría incidir en variaciones en la exigencia de contraprestación y en el 

monto de la prestación. En cuanto al modo de intervención es importante mantener un dispo- 

sitivo institucional no estigamatizante (Paugan 1991), ante los cuales se muestran especial- 

mente sensibles los beneficiarios coyunturales. 

-133 -



A partir de las entrevistas resulta clara la importancia que para los propios sujetos adquiere la 

obligatoriedad de la contraprestación y el efectivo control del cumplimiento de un trabajo. En 

atención a las situaciones particulares de los beneficiarios, sería adecuado ofrecer formas ins- 

titucionales de contraprestación con cierto grado de flexibilidad en cuanto a los tiempos se 

trabajo. 

En el caso de los beneficiarios estructurales los problemas por resolver en forma simultánea 

son la pobreza y el desempleo. Este perfil de beneficiarios requerirá –seguramente- el uso del 

plan durante un período más prolongado en el tiempo, e incluso podrá haber dentro de este 

subuniverso, sectores que permanezcan como núcleo permanente de beneficiarios. A partir de 

las entrevistas se observó que los beneficiarios no adquirían nuevos conocimientos a través de 

la contraprestación, sobre todo en el caso de los beneficiarios estructurales, que continuaban 

realizando tareas de muy baja calificación, situación que limita seramente la posibilidad de 

superar la condición de asistido. Es fundamental desarrollar como modalidad de contrapresta- 

ción la capacitación laboral y la terminalidad de los estudios primarios y secundarios. Formas 

innovadoras de ensamble de prestaciones y contraprestaciones podrían facilitar que los bene- 

ficiarios con mayores niveles educativos realizaran tareas de capacitación con los beneficia- 

rios que necesitan terminar la escolaridad básica. 

En el caso de los beneficiarios coyunturales, el problema mayor es el desempleo, la situación 

de pobreza incipiente puede detenerse e iniciar un proceso para mantener y recuperar el capi- 

tal social y económico perdido, así como iniciar un proceso de acumulación a partir de obte- 

ner un ingreso estable que les permita superar la línea de pobreza . En estos casos probable- 

mente se necesite la reconversión laboral del beneficiario. Estos son procesos también de lar- 

ga duración, por ello la necesidad de prolongación del plan dependerá tanto de la evolución 

de variables macroeconómicas, la demanda de empleo por ejemplo, como de las microsocia- 

les, entre otras la finalización de las trayectorias de reconversión. 

Los beneficiarios condicionales presentan características comunes a los dos grupos, por lo 

tanto deben ser atendidos por los planes de empleo y por los planes asistenciales simultánea- 

mente. Estos grupos, como los coyunturales, presentan una condición que los favorece: su 

dispersión espacial, que les proporciona la posibilidad de interactuar con población no pobre 

y compartir recursos. 

58.3. 2.3 Prestaciones, contraprestaciones y desarrollo local: el papel de las ONG 

El trabajo en campo, las entrevistas a familias y beneficiarios de programas, así como a diver- 

sos tipos de organizaciones comunitarias y no gubernamentales fue coincidente en revelar la 

-134 -



importancia de ensamblar las prestaciones y contraprestaciones de los programas de ingresos 

sociales con las organizaciones de la sociedad civil y los gobiernos locales a fin de realizar 

obras innovadoras en infraestructura, reciclado y mantenimiento de espacios y edificios públi- 

cos que requieran la incorporación de los beneficiarios. 

Asimismo, en los contextos de pobreza es de fácil observación que está excedida la capacidad 

de soporte familiar, con el consiguiente déficit en el cuidado y la atención de los miembros 

más vulnerables: niños, enfermos y ancianos frágiles. El estudio cualitativo en los hogares 

puso de manifiesto que es necesario reforzar a la familia como institución. Es recomendable 

hacerlo mediante el concurso de ONG ante las situaciones de crisis, apoyando en el cuidado 

de ancianos y enfermos, ya que ante la carencia monetaria se les hace imposible sostenerlos. 

En este sentido, una propuesta operativa sencilla debería orientar a que aquellas personas 

afectadas al plan jefes de hogar integren ONG para cuidar a niños pequeños permitiéndole a la 

madre abocarse a otras tareas, como servicio de cuidado para discapacitados y ancianos bajo 

la misma tesitura. Cabe aclarar que la Provincia de Buenos Aires pone a disposición de aque- 

llas personas que lo requieran cursos de capacitación profesional, y entre ellos están incluidos 

el cuidado de niños y ancianos. 

El ámbito local es el único que permite un efectivo ensamble entre prestaciones, contrapresta- 

ciones, organizaciones no gubernamentales y desarrollo. En el caso de la participación de las 

organizaciones no gubernamentales, es necesario superar la mera función de consultas o los 

consejos consultivos o asesores que existieron hasta la fecha. Es necesario incluir mecanismos 

claros de capacidad de decisión, impidiendo convertir la participación de la sociedad civil en 

mero refrendo de gestiones estatales. Con respecto a la asignación de responsabilidades en la 

ejecución de programas, los concursos y licitaciones públicas, efectuadas con transparencia, 

con reglas de juego y sistemas de puntajes previamente conocidos han mostrado eficacia y 

eficiencia. En nuestro país se llevaron a cabo generalmente como requisito de organismos in- 

ternacionales financiadores, por lo que han tenido el carácter de convocatorias extraordinarias. 

Sin embargo esto debiera ser lo habitual, al punto que no se permitieran contrataciones o ter- 

cerizaciones de prestaciones que no estuvieran basadas en este tipo de mecanismos. Una ade- 

cuada participación de las organizaciones no gubernamentales, de los beneficiarios y de las 

instancias de los gobiernos locales debería estar en la base de la programación y evaluación de 

las actividades y garantizar la sustentabilidad de los proyectos más exitosos y eficaces. 

Por último, dado que este trabajo de investigación ha estado centrado en las organizaciones 

comunitarias de los pobres y excluidos, consideramos conveniente ofrecer algunas recomen- 

-135 -



daciones para las políticas públicas orientadas a este sector de la población y que involucran a 

estas organizaciones. Si bien no se trataba de una investigación con finalidades prescriptivas, 

lo que sigue se deduce de los hallazgos y conclusiones del trabajo. 

• Las organizaciones comunitarias de base se han convertido en un actor funda- 

mental en las políticas sociales, por tanto las mismas deberían incluir instancias 

que prevengan la discrecionalidad en la asignación estatal de recursos así como 

en la administración de los mismos por parte de las organizaciones. Los pro- 

gramas sociales deben estar diseñados de tal modo que fomenten la transparen- 

cia y el accountability de las organizaciones comunitarias. 

• Existe un fuerte potencial para el “cuentapropismo” social al interior de las 

comunidades de pobres y excluidos. El mismo se manifiesta en una variedad 

de iniciativas organizacionales. Las políticas públicas deberían estar orientadas 

a encauzar estas iniciativas hacia la provisión de servicios necesarios y no 

redundantes en sus comunidades proveyendo capacitación a su personal. 

• Las relaciones interorganizacionales son fundamentales para el desarrollo de 

las organizaciones comunitarias de base. Las acciones desde el Estado deberían 

evitar las prácticas clientelísticas que llevan a la cooptación y el subdesarrollo 

de las organizaciones comunitarias. En cambio, tal como han demostrado expe- 

riencias aisladas como, por ejemplo, el programa PAIS hace una década, la 

implementación de programas orientados a generar y fortalecer vínculos inter- 

organizacionales horizontales entre las organizaciones de base que comparten 

un mismo territorio o actividad colabora decisivamente al desarrollo de estas 

organizaciones y de sus actividades. 

En síntesis, las primeras décadas del Siglo XXI enfrentarán a la Argentina con el desafío de 

reconstruir el Estado para que cumpla con su razón de ser: garantizar el bien común y regular 

la integración social. Para ello, ineludiblemente, el conjunto de la sociedad –según niveles di- 

ferenciados de responsabilidad- deberá honrar la deuda contraída con las personas y las fami- 

lias que, a lo largo de más de dos décadas, se hicieron cargo del empobrecimiento material y 

moral del país, comprometiendo en ello su calidad de vida pasada y presente y sus posibilida- 

des de revertir la situación a futuro. 

El camino hacia la integración requiere que se restablezca, para el conjunto de las relaciones 

sociales, el principio según el cual a cada derecho de un ciudadano corresponde una obliga- 

ción por parte de los otros. En este marco normativo deben inscribirse las acciones que se des- 

-136 -



tinen a salvar la brecha actualmente existente entre pobres y no pobres, y a interrumpir el cír- 

culo de la reproducción intergeneracional de las desventajas en la sociedad argentina. 

-137 -



APORTES A UNA EPISTEMOLOGÍA DE BASE ÉTICA: EXPLICITACIÓN DE FUNDAMENTOS PARA 


UN TRABAJO INTERDISCIPLINAR 

-138 - 


La práctica del diálogo multidisciplinar conduce por sí sola a retrotraerse en un determinado 

momento a los fundamentos primeros en los que se apoya cada disciplina, a explicitar -y aun 

poner en cuestión- su epistemología, su ética, la teoría del conocimiento implícita. 

Esta experiencia de diálogo despertó preguntas como las siguientes: ¿es pensable una integra- 

ción de saberes tan distintos como pueden ser la teología y las “ciencias”?¿Cuál es la vincul a- 

ción –si es que existe- entre la ética y la ciencia? ¿Se trata aquélla simplemente de un añadido 

que debe soportar el investigador, o se reduce acaso al plano personal, pero sin ningún tipo de 

vinculación intrínseca con el conocimiento científico? Cuestiones cuya irresolución vuelve 

inútil el esfuerzo de emprender cualquier tarea de integración entre las disciplinas menciona- 

das. 

El paradigma de la “neutralidad valorativa de la ciencia” continúa –en general- vigente y esto 

es un límite para la ética y para la ciencia. Sin embargo, ya se observan vientos de cambio, a 

partir del desarrollo de la hermenéutica en el último siglo. A partir de estas consideraciones, 

presentamos un marco que puede servir para comprender e integrar las distintas líneas del 

proyecto, aunque lo excede. Partimos de la cuestión más básica acerca del conocimiento, la 

objetividad y su relación con la ética, contraponiendo los aportes de Richard Rorty y Bernard 

Lonergan. Aquí nos detenemos brevemente en el planteo de Karl-Otto Apel y aprovechamos 

para profundizar en las aportaciones de John Rawls en torno al problema de la justicia social y 

las críticas que hacen a este tipo de planteos formales otros autores como Amartya Sen o, en- 

tre nosotros, Juan Carlos Scannone, además de los mencionados Dussel y Rorty. En tercer lu- 

gar, explicamos el proceso de conocimiento según B. Lonergan, que sirve para realizar una 

mirada comprensiva, integral, del acto del conocer humano. Este método parte del nivel empí- 

rico, cuyos datos son interpretados responsablemente, para volver a la experiencia comunita- 

ria –comunicativa– y transformarla. De esta manera, veremos cómo la ética es un plano co- 

mún a todo conocimiento, sirviendo de plataforma para la integración de las disciplinas.

60. 2. EPISTEMOLOGÍA Y ÉTICA 



60.1. 2.1 Borroneando las fronteras: verdad o solidaridad según Rorty 

Uno de los autores contemporáneos que intenta trabajar en la línea expresada más arriba es el 

norteamericano R. Rorty. Rorty se autodefine como “antirrepresent acionalista”, por entender 

que el comprender la verdad como algo objetivo –que puede ser representado– es una falacia 

que apela a una instancia diferente que la historia –un hyperuranós platónico– para certificar 

la verdad de las proposiciones. 

Una de las consecuencias lógicas que se derivan de su postura pragmática es, por ejemplo, la 

afirmación acerca de que no existen diferencias “sustanciales” entre las “cuestiones de valor” 

y las “cuestiones de hecho” (Rorty, 1996a), lo cual equivale a ab olir la llamada “ley de 

Hume”, es decir, aquella que afirma la imposibil idad de derivar juicios de valor a partir de los 

juicios de hecho. De tal planteo se sigue que tampoco habrá tales diferencias entre los distin- 

tos saberes, los “más empíricos” y los “más teóricos”, de manera que exista un hiato insalv a- 

ble entre ellos y que debamos renunciar a priori a todo intento por incorporar a la “ciencia r a- 

cional” –que busca verdades “empíricamente co mprobables” – la dimensión ética. 

Para Rorty, las afirmaciones que realiza la física o la química, por ejemplo, no se vuelven 

“verdaderas” por la prueba. Tales proposiciones lo que hacen es facilitar el despliegue de la 

vida. En resumen, comprendemos la realidad de un determinado modo a partir de nuestro 

“mundo de vida”; construimos teorías y medios de “prueba” a partir de esas mismas conce p- 

ciones y finalmente “verificamos” los resultados obtenidos. El razonamiento parece cir cular. 

Luego, si no es posible conocer la verdad entonces la pregunta que debemos hacernos no es 

“qué es la verdad”, sino “qué autoimagen debería tener nuestra sociedad de sí misma” (Ro rty, 

1996a, 48). 

Rorty da un paso más al afirmar que sólo podemos pretender alcanzar “acuerdos no forzados” 

(Rorty, 1996b). Este parece ser el extremo opuesto de la teoría de la verdad como correspon- 

dencia con la realidad. Su postura lo llevará a asumir como “inevitable” el etnocentrismo, 

pues al no haber un criterio de verdad, sólo podremos realizar afirmaciones sobre el mundo 

desde nuestro horizonte cultural y no habrá afirmación que podamos hacer por fuera de dicho 

horizonte. Ahora: ¿por qué es más fácil alcanzar un “acuerdo no forzado” en determinadas 

afirmaciones que en otras? Rorty da un paso en aras a re-unir ética y ciencia a base de borrar 

las fronteras que las diferenciaban, pero al no incorporar la reflexión sobre el sujeto cognos- 

cente como ser que se autotrasciende se encierra en el formalismo lingüístico. 

-139 -



60.2. 2.2 Epistemología como hermenéutica trascendental: el realismo crítico de 

Lonergan 

Es preciso reconocer, aunque parezca obvio, que si bien es cierto que la concepción de “mu n- 

do” se da en un horizonte lingüístico existe un “mundo” trasce ndente al ser humano, aun 

cuando su estructura pueda no ser comprendida de forma acabada por éste o aunque pensemos 

incluso que no tiene estructura alguna (en sentido fijista). En este sentido, Lonergan tiene una 

postura equilibrada. Es un “reali sta crítico”. Esto significa entender el conocimiento humano a 

partir de su constitución autotrascendente. El ser humano es un ser “abierto” (He idegger). No 

que esté abierto al mundo: él mismo es mundo que conoce y se conoce. En su abrirse al mun- 

do es el mundo que se le abre. Por lo tanto, si el ser humano es auténtico, su conocimiento 

habla de la realidad, mediada lingüísticamente. Desde este punto de vista es posible hablar de 

“verdad” y el “acuerdo no fo rzado” no sería puramente formal. 

Edmund Husserl (1859-1938) hizo evidente (...) que el pensamiento y el juicio humanos no 

son meros eventos psicológicos, sino que intrínsecamente siempre tienden a, se refieren a, y 

significan objetos distintos de sí mismos (...) Martín Heidegger (1889-1976) concibe que to- 

dos los proyectos humanos son productos de la comprensión; de esta manera el Verstehen 

[comprensión] es Dasein en la medida en que este último es la habilidad del hombre para ser. 

De aquí se sigue la universalidad de la estructura hermenéutica; así como la interpretación 

procede de la comprensión de una expresión, así esta expresión procede de una comprensión 

de lo que un hombre puede ser. (Lonergan, 1998, 206) 

Hablamos de trascendencia (supuesto del lenguaje) y, por tanto, de relación. La comprensión 

del mundo es relacional, no construida de manera absolutamente arbitraria, sino a partir de las 

posibilidades que su realidad permite. 

60.3. 2.3 Conocimiento y falsacionismo o el conocimiento como interacción de 

sistemas 

(ver versión completa) 

61. 3. ÉTICA FUNDAMENTAL 

La incorporación de la responsabilidad y la autenticidad como dimensión del conocimiento 

humano nos centra en la cuestión de la ética. Pero entonces hemos de discernir qué ética 

hemos de adoptar o qué moral. 

E. Dussel En su Ética de la liberación propone un esquema integral para pensar la ética fun- 

damental, con distintos momentos que van siendo subsumidos progresivamente (véase Es- 

quema 1 en versión completa). Se trata de tres niveles, que él denomina material, formal y de 

factibilidad, incorporando éste último la dimensión histórica, estratégica o pragmática. 

-140 -

61.1. 3.1 Nivel material 



A partir de los desarrollos de la neurobiología en lo que hace al sistema evaluativo del cere- 

bro, Dussel señala que “el cerebro es el órgano directamente respons able del «seguir- 

viviendo» como reproducción y desarrollo de la vida humana del organismo, de la corporali- 

dad comunitaria e histórica del sujeto ético” (Dussel, 1998, 93 -106). Allí explica el pasaje 

continuo que hay desde el sistema evaluativo afectivo, en los órganos más antiguos – 

evolutivamente hablando, sistema límbico y base del cerebro–, pasando por el “sistema m e- 

morativo” y el “categorizador” hasta llegar al “sistema lingüístico” y la corporalidad autoo r- 

ganizada. 

Para Humberto Maturana el lenguaje no es un modo primario de operar el sistema nervioso. 

Por el contrario, es un sistema ad hoc originado filogenéticamente por la especie homo (que 

fue desarrollando el córtice cerebral por la evolución), a fin de nombrar y comunicar a un 

mundo perceptivo global que sin la lengua no permitía un manejo de los «objetos» de manera 

distinta o analítica. (Dussel, 1998, 98-99) 

De esta manera, el lenguaje se comprende como un desarrollo de la especie para la mejor con- 

servación y desarrollo de la vida. 

La vida –siempre siguiendo a Dussel–, en su producción, reproducción y desarrollo, es un 

principio ético material universal. A partir de aquí el autor justifica la enunciación de juicios 

de valor a partir de juicios de hecho. 24 Así, del juicio de hecho: a. Juan tiene hambre 

por la corresponsabilidad que surge de la “corporalidad comunitaria e histórica del sujeto éti- 

co”, asentada –a su vez– en el lenguaje en cuanto desarrollo filogenético, se desprende el jui- 

cio de valor: b. Debo saciar el hambre de Juan 

El criterio de la materialidad (del contenido, de lo intrínseco) puede ser una forma de recupe- 

rar el nivel de planteos de la metafísica clásica. 

61.2. 3.2 Nivel formal 

61.2.1. 3.2.1 Apel y la fundamentación de la ética en el lenguaje 

Apel busca fundamentar una ética universal y lo hace a partir del hecho de la comunicación. 

Una “comunidad de c omunicación simétrica” es el a priori ideal para la Ética del Discurso. 

Esta ética no busca ya un principio universal más que la condición de posibilidad del lenguaje 

que permite el consenso. El supuesto sobre el que se asienta es lo que podríamos llamar “ la 

24 Contra la ley de Hume (v. pág. 139). Véase, por ejemplo, Bunge, 1960. Para este filósofo, la ética de la ciencia se funda en 

la ciencia misma, y no al revés. Crea valores, no responde a valores previamente constituidos. En términos del Desde un aná- 

lisis más formal, Sen, 1998, también se pronuncia contra la validez de la “ley de Hume” al señalar que es la conclusión que se 

sigue del aceptar la necesidad de establecer juicios de valor idénticos frente a circunstancias fácticas idénticas. 

-141 -



imposibilidad de la mentira en el largo plazo”. La argumentación fue expuesta por Wittgen s- 

tein y consiste en que un lenguaje basado sólo en la mentira no podría funcionar, pues “elev a- 

da a máxima universal del comportamiento haría imposible cualquier tipo de comunicación 

lingüística” (Apel, 1994). 

Si la comunidad se comunica, luego hay autenticidad. Este razonamiento sirve para funda- 

mentar –según Apel– una ética universal no dogmática o metafísica ni culturalmente condi- 

cionada (contra Rorty y el “segundo ” Rawls; Apel, 1998). A partir de aquí, el consenso real 

debe buscarse incorporando a los afectados. Aquel que argumenta “seriamente” no puede n e- 

gar la participación de otros en la argumentación sin caer en una “contradicción preformat i- 

va”. 

61.2.2. 3.2.2 Rawls: justicia política sin ética 

En este plano podemos ubicar también el pensamiento de John Rawls. Su proyecto fue el de 

formular una estructura básica de principios a los cuales respondan las instituciones de una 

sociedad “bien ordenada”. Para ello postula un a situación original en la que un grupo de indi- 

viduos representativos escoge ciertos criterios formales a los que deberán atenerse las normas 

de aplicación (históricas) más específicas. El resultado de dicho ejercicio es la elección de dos 

principios fundamentales –de la libertad y de la justicia– que podrían resumirse en libertades 

básicas iguales para todos y estructuración de las (“inevitables”) desigualdades ec onómicas y 

sociales de manera que estén unidas a cargos políticos igualmente asequibles para todos 

(igualdad de oportunidades), supuesto el mayor beneficio de los menos aventajados (principio 

de la diferencia). Estas desigualdades se refieren a una serie de “bienes primarios”, entre los 

que señala: libertades fundamentales (libertades políticas: de pensamiento, de expresión, de 

asociación), libertad de movimiento y libertad de elección de ocupación, poderes y prerroga- 

tivas de los cargos y puestos de responsabilidad, ingresos y riqueza y, por último, bases socia- 

les de la propia estima. Las libertades políticas son fundamentales pues posibilitan la realiza- 

ción del principio de justicia mediante la asociación de los “desaventajados” para reclamar o 

trabajar por mejorar su posición. 

Además, propone Rawls unas “reglas de prioridad” para su interpretación . No pueden darse 

situaciones de negociación entre ambos principios. En palabras del autor, “la libertad sólo 

puede ser restringida a favor de la libertad misma” (Rawls, 1993, 286). Recurre a una disti n- 

ción un tanto abstracta, entre la libertad y el valor de la libertad, es decir, la libertad entendi- 

da formalmente o en su realización concreta. Una libertad “de menor valor” –con menor ca- 

pacidad de ser ejercida– debe ser aceptada por aquellos que tienen una libertad menor. 

-142 -



-143 - 

Algunas críticas a su planteo 

Dussel critica agudamente al planteo rawlsiano la incorporación “subrepticia” de el ementos 

materiales o de contenido (Dussel, 1998, 174-180) a la hora de definir por qué la desigualdad 

económica es injusta. Una crítica similar le hace Ricoeur, al preguntarse (y responder) por “el 

tipo de vínculo [que] hay entre una perspectiva deontológica y un procedimiento contractua- 

lista” (Ricoeur, 1999a, 76), que es la pregunta con que intitula su artículo. Su respuesta será 

negativa, pues toda racionalidad –aun la que funda el procedimiento– parte de una precom- 

prensión. 

Rawls no llega a plantear adecuadamente la cuestión del poder, capaz de perpetuar la injusti- 

cia (reconocida a partir de criterios ético-materiales) incluso ateniéndose a instituciones que 

tienden a una justicia formalmente reconocida. El problema con su teoría, entonces, no es su 

invalidez, sino su inaplicabilidad, lo que puede volverla éticamente (esto es, formal y mate- 

rialmente) irrelevante (Dussel, 1998, 221, n.89). 

Estas consideraciones dan paso al tercer momento de la ética. 

61.3. 3.3 Nivel de factibilidad 

La factibilidad se apoya en los dos momentos anteriores. En este momento aparecen la racio- 

nalidad instrumental, que busca la eficacia medios-fines, y el pensamiento estratégico. 

61.3.1. 3.3.1 Sen: evaluación de las oportunidades reales como crítica al uti- 

litarismo 

A. Sen realiza desde una mirada que no se cierra en el formalismo una profunda crítica de los 

fundamentos utilitaristas en los que se basa la teoría económica contemporánea. Una de las 

críticas que dirige al utilitarismo es la de ser una forma de consecuencialismo, esto es, de va- 

lorar los actos a partir de sus consecuencias en vez de considerar sus cualidades intrínsecas 

(contenido, nivel material) (Sen, 1998, 46ss). 

Se advierte en los escritos de Sen los principios de contenido a partir de los cuales construye 

su discurso. Esto se advierte si se analizan muchos de los conceptos que introduce. La pre- 

ocupación por el carácter situado de la persona está implícita en muchas de sus categorías. 

Así, él habla de un “estar -bien” ( well-being) para distinguir su concepción de la noción tradi- 

cional de la teoría del bienestar (welfare), que tiene raíces utilitaristas. El “estar -bien” no d e- 

pende de las utilidades, sino “de lo que una persona puede «realizar»” (Sen, 1998 , 77). El 

conjunto de realizaciones de una persona se da en el término de un espacio de capacidades, 

que incluye la posibilidad de realizaciones alternativas también a su alcance.



Con la transformación de la ciencia económica que han generado sus trabajos teóricos, Sen ha 

comenzado a recorrer el camino hacia una realización factible del bien práctico. 

61.3.2. 3.3.2 Dussel: ontología analéctica desde las víctimas 

Enrique Dussel sostiene que la exclusión del otro (nivel ético) es la causa de la pobreza. Por 

ello es necesaria la crítica del sistema hegemónico que produce víctimas, mediante la explica- 

ción de las causas de la exclusión y la pobreza, de manera que la comunidad de víctimas, 

concientizada (Freire), sea la agente de su liberación. 

Por lo tanto, lejos de pensar en una noción abstracta y estática de la justicia –como ocurre, por 

ejemplo, si la comprendemos simplemente como justicia distributiva– Dussel preconiza el 

compromiso con los excluidos (quienes van variando en las distintas épocas) como la forma 

factible de integración dinámica de la sociedad, mediante la ruptura con el sistema autorrefe- 

rente y la creación de un nuevo sistema abierto, respetando el principio moral de validez in- 

tersubjetiva –pero entendido ahora como crítica antihegemónica de la comunidad de vícti- 

mas–, para asegurar la producción, reproducción y desarrollo de la vida (principio ético mate- 

rial universal, soslayado el cual todo lo demás pierde su fundamento). 

Scannone (1994, 160-161) habla de un “poder en común” (Arendt), un “tener en com ún” (que 

sería la noción patrística del destino universal de los bienes) y un “valer en común” (que 

emerge “de la dignidad propia de la comunidad interpersonal en la cual las personas trascie n- 

den éticamente la (mera) comunidad, y ésta a las (meras) personas individuales”). Esto no s u- 

pone un retorno a una metafísica ingenua mientras dichos conceptos no sean entendidos de 

manera estática y ahistórica. Estamos en el plano ético originario, universal. En esta misma lí- 

nea debería pensarse la noción de “bien comú n”, si no se desea que quede restringida cult u- 

ralmente. No se trata de un bien definido específicamente, sino que es la condición de posibi- 

lidad para perseguir la realización múltiple y diversa del bien de cada uno. Ahora, desde el 

plano histórico o pragmático, ¿por dónde comenzar si no por la situación aquellos que falsan 

la realización de ese bien común? En este sentido, nociones como las de “opción por los p o- 

bres” (en teología) o por la “comunidad de víctimas” (en el lenguaje de Dussel) no serían más 

que la concreción histórica de la idea de “bien común”, su camino práxico, pues se parte de la 

igualdad ontológica (común), pero no verificada históricamente (es decir, no realizada como 

bien; véase Esquema 1, en versión completa). Desde una pragmática, la “c omunidad discursi- 

va simétrica” ha de ponerse adela nte, no detrás. 

-144 -



62. 4. PARA UNA INTEGRACIÓN DE LOS SABERES: EL MÉTODO TRASCENDENTAL 

DE LONERGAN 

A partir de los fundamentos básicos es posible avanzar en la integración de los distintos cam- 

pos del saber. Puede sernos de utilidad la epistemología trascendental de B. Lonergan. Loner- 

gan parte del análisis del acto del conocimiento como conjunto de operaciones trascendentales 

del ser humano, mediante las cuales éste se abre al mundo. El conocimiento es un acto inten- 

cional. En función de estos presupuestos distingue diversas operaciones que constituyen un 

método. Dado que su punto de partida es la antropología trascendental, parte del proceso de 

conocimiento será detenerse en el acto mismo de conocer (y no sólo en el objeto). El sujeto 

cognoscente tematiza, objetiva, su propio conocer. Entonces se hace responsable. La dimen- 

sión ética es inherente al conocimiento. De aquí que distinguirá cuatro operaciones básicas del 

proceso de conocimiento, aplicables a todo conocimiento. 

Este proceso que va de la realidad al sujeto que la comprende, al ser asumido responsable- 

mente lo abre a la comunicación y la acción (véase Esquema 2). Por tanto, la segunda fase del 

conocimiento será la mediación del ser humano que se abre en la acción responsable. Las ope- 

raciones básicas se darán inversamente. En el paso entre una y otra fase se da una modifica- 

ción en el sujeto cognoscente, una verdadera “conve rsión”, que podrá ser intelectual, moral y 

hasta religiosa. Pueden distinguirse, entonces, ocho “especializaciones funcionales” que su r- 

gen de la combinación de las cuatro operaciones básicas y las dos fases, a saber: investiga- 

ción, interpretación, historia, dialéctica, explicitación de fundamentos, establecimiento de 

doctrinas (teorías), sistematización y comunicación. Este proceso no es lineal, sino que todas 

las operaciones se interrelacionan. Cada paso subsume a los anteriores, pero a la vez los revisa 

y resignifica (véase Esquema 2). 

Siguiendo el proceso de conocimiento descrito puede pensarse en una integración de discipli- 

nas, pues, a pesar de la diversidad de métodos, ninguna puede saltarse el nivel responsable (en 

cualquiera de sus dos fases) así como tampoco el comunicativo. 

El paso de la dialéctica es decisivo. Al reducir las posiciones a sus formas fundamentales 

permite también el diálogo entre disciplinas reconociendo realidades, perspectivas o motiva- 

ciones semejantes pero expresadas en categorías diversas. Pero no sólo es decisivo en cuanto 

es capital, sino porque conduce a la decisión: a la opción por el valor. 

Este parece ser, pues, un punto de partida inevitable para un diálogo interdisciplinar, anterior 

al diálogo a nivel de método específico de cada ciencia. Resguardando lo propio de cada dis- 

ciplina, este diálogo a nivel fundamental puede favorecer sin embargo su integración funcio- 

-145 -



nal; y no sólo eso, sino –como lo expresa Scannone– permitir “una cierta ordenación o prior i- 

dad de orden entre los distintos puntos de vista, no debido a una dominancia de una ciencia 

sobre las otras, sino al carácter específico y al lugar epistemológico de cada ciencia” (Scann o- 

ne, 1990e, 77). 

-146 -

Esquema 1 - ESPECIALIZACIONES FUNCIONALES DEL PROCESO DE CONOCIMIENTO, SEGÚN 

Nivel 

A- 

Empírico 

BERNARD LONERGAN 

LECTURA - FASE MEDIADORA U “ OBLICUA” 

respecto al Pasado 

Ac- 

ción 

a – Experi-mentar 

b- Entender 

c - -juzgar 

d – Decidir 

Investigación 

Interpreta-ción 

Historia 

Dialéctica 

Investi- 

gación 

Reúne los 

datos que 

se estiman 

pertinentes 

Establece 

una signifi- 

cación de 

los datos 

Da el 

contexto y 

perspecti- 

vas en las 

que funcio- 

na la inves- 

tigación 

Selección 

de los datos 

válidos. 

B - Intelectual C - Racional D - Responsable D’ - Responsab 

Interpretación Historia Dialéctica 

Investiga las diversas interpretaciones 

como datos 

Reglas hermenéuticas (de acuerdo a la 

realidad estudiada). 

Método específico de cada ciencia 

Interpretaciones encarnadas en el 

tiempo y el espacio. 

Juzga la propia interpretación confron- 

tándola con el contexto y las diversas 

perspectivas (historia o genética de las 

interpretaciones). 

Interroga lo que no entiende (vuelta al 

paso anterior) 

Estimación de los valores; crítica de 

sus defectos. 

Pone a prueba la autocomprensión. 

Investigación de la historia Investigación o considera- 

Interpretación de la historia (y sus in- 

terpretaciones), autores, contextos 

Método de la investigación histórica 

Comprensión y perspectivismo 

Proporciona estructuras heurísticas 

(dualidades, polos, tensiones) para 

objetivar las diferencias subjetivas 

(propias y ajenas; intelectuales, mora- 

les y religiosas). Diferenciación de 

los niveles de conciencia (sentido 

común, teórica, interioridad o tras- 

cendente). 

Las sucesivas interrogaciones- 

respuestas delimitan el tema. Se logra 

una forma o figura 

ción de todos los datos (aun 

los aparentemente contra- 

dictorios), reconociendo lo 

excluido. 

Comprensión de los valores 

y respuesta intencional 

Juzga las polaridades o ten- 

siones a la luz de otras in- 

vestigaciones a lo largo del 

tiempo. 

Descubre los valores subya- 

centes. 

Autotrascendencia: Supera- 

ción de los propios conflic- 

tos para ser más imparcial. 

Conversión al realismo crí- 

tico (intelectual); de las sa- 

tisfacciones a los valores 

(moral); entrega total sin re- 

servas al amor, fin último 

(religiosa) 

Esquema 2 (cont.) - ESPECIALIZACIONES FUNCIONALES DEL PROCESO DE CONOCIMIENTO, 

SEGÚN BERNARD LONERGAN 

Explicitación d 

fundamentos 

Investigación de los 


Comprensión de los 

riados horizontes de 

sentido 

Juzgar la tradición, 

puntos de vista, inte 

ses, preocupaciones 

propios. 

Descubrimiento y o 

ción por los fundam 

tos que sostienen la 

conversión. 

Tránsito de la polém 

al diálogo, de la ina 

tenticidad a una ma 

autenticidad



LECTURA - FASE MEDIADORA U “ OBLICUA” AC 

Nivel A-Empírico B - Intelectual C - Racional D - Responsable D’ - Responsable 

respecto al Pasado 

Ac- 

ción 

d’ – Decidir 

c’ – Juzgar 

b’ – Entender 

a’ - Experimentar 

Establecim. 

Explicitación de fundamen- 

de doctri- 

Sistematización 

Comunicación 

tos 

Investigación Interpretación Historia Dialéctica 

Nueva mirada a los 

datos desde su liga- 

men al nivel funda- 

mental 

prendidos y evaluados 

desde la doctrina / 

nas Los datos son com- 

teoría 

Sistematización de los 

datos comprendidos 

(no organizaciones 

“metafís icas”) 

Hace disponibles los 

datos e investigacio- 

nes 

Opción por una interpre- 

tación propia discernida 

Juzga las interpretacio- 

nes de las doctrinas / teo- 

rías 

Comprensión integral de 

una interpretación (p.e., 

pensamiento de autor) o 

de las diversas interpre- 

taciones sobre el tema. 

La sistematización revisa 

la interpretación. 

Comunicación de las in- 

terpretacionescompren- didas sistemáticamente 

148 

Fundamentos 

de las diferen- 

tes posturas en 

la evolución 

del conoci- 

miento a lo 

largo de la 

historia 

Situación his- 

tórica de las 

doctrinas/ teo- 

rías 

Sistematiza- 

ción de los 

saberes en su 

contexto 

Comunicación 

de la historia 

sistematizada 

Conversión. 

Establecimiento de principios para com- 

prender las ambigüedades y dialéctica de 

la historia, mediante la progresiva dife- 

renciación de la conciencia. 

Desarrollo de lo auténtico (posición) y 

retroceso de lo inauténtico (contraposi- 

ción). Distinción entre el pluralismo de la 

expresión y la oposición fundamental. 

Juzga la autenticidad o inautenticidad de 

los autores, a partir de la propia autenti- 

cidad 

Sistematización de los distintos planos y 

ámbitos de tensión 

Comunicación de los distintos niveles de 

tensión comprendidos. La dialéctica ex- 

perimentada genera nuevas preguntas. 

Comunicación de la conversión para una 

conversión común o consenso (reconci- 

liación). 

Explicitación de 


Toma de posición perso- 

nal. 

Elaboración de categorí- 

as generales y especia- 

les. 

Selección de doctrinas / 

teorías a partir del crite- 

rio establecido en los 


Sistematización de los 

fundamentos, en función 

de sistemas de valores 

Comparte los fundamen- 

tos acorde a la cultura y 

nivel de diferenciación 

de la conciencia comuni- 

tario (pluralismo comu- 

nicativo).



ENSAYO DE INTEGRACIÓN DEL SABER EN LA LECTURA DE LA POBREZA. EL 

PARADIGMA HERMENÉUTICO COMO UN CAMINO DE CONFLUENCIA 


INTERDISCIPLINARIA 

149 

Virginia Azcuy 

La propuesta de este ensayo es (1) realizar un discernimiento sobre la práctica 

interdisciplinaria a la luz de la reflexión teórica sobre la misma, que nos permita 

evaluar nuestro propio itinerario y proyectarnos hacia adelante; (2) presentar el 

paradigma interpretativo como un espacio de confluencia interdisciplinaria, 

como resultado de la búsqueda de un paradigma teórico en el campo de la teolo- 

gía –en diálogo con Geffré, Lonergan, Scannone y Fortin-Melkevik–, del aporte 

filosófico de Paul Ricoeur, y de la consonancia sociológica de Anthony Giddens 

en su propuesta de la “doble hermené utica”, para concluir con una recuperación 

del hallazgo desde la teología de H.U. von Balthasar; (3) mostrar la aplicación 

del paradigma interpretativo en una lectura relacional de la pobreza, mediante 

dos ejemplificaciones del mismo –en la epistemología de Vasilachis y el aporte 

filosófico-teológico de Scannone–, a través de dos ampliaciones del concepto de 

la pobreza –a partir de la visión económica de A. Sen y la sociológica de P. 

Bourdieu, y finalmente, mediante algunas conclusiones programáticas, cuya in- 

tención es recuperar y sintetizar, formular y proponer, a partir de los frutos de la 

investigación. A modo de epílogo (4), se anuncia una interpretación en la acción 

desde el paradigma de una antropología al servicio del bien común. Sobre los in- 

terrogantes e hipótesis principales que orientaron el estudio, los autores de refe- 

rencia y los momentos desencadenantes de la construcción del pensamiento, y 

mi propio estilo dialógico de hacer teología, ver versión completa. 

64. 2. DISCERNIMIENTO SOBRE LA PRÁCTICA INTERDISCIPLINARIA 

La primera sección tiene la finalidad de reflexionar sobre la práctica interdisciplinaria a 

la luz del camino realizado; se propone un discernimiento básico que permita proyectar 

pistas para el trabajo futuro. El punto de partida multidisciplinar ha favorecido el acer- 

camiento entre las distintas disciplinas, pero ha bloqueado al mismo tiempo el avance 

hacia una integración interdisciplinaria de los saberes, suscitando no pocos interrogantes 

sobre las condiciones, dificultades, modos, opciones y exigencias de la tarea. No nos



faltaron la disposición al diálogo y a la discusión –lo cual favoreció un progresivo cono- 

cimiento mutuo entre las distintas disciplinas–, pero no habíamos realizado el paso pre- 

vio de determinación de puntos de vista adecuados para una integración funcional de los 

saberes. Según la tipología de Borrero (Borrero, 1998, 391ss; ver Esquema 1 en versión 

completa), una evaluación de nuestro recorrido permitiría afirmar que hemos partido de 

un enfoque multi-disciplinar y hemos intentado movernos, con mucha dificultad, hacia 

una interdisciplinariedad auxiliar –de colaboración instrumental en términos de Scanno- 

ne–. La propuesta del presente ensayo se orienta a considerar el paradigma hermenéuti- 

co (Paul Ricoeur) como una mediación posible para articular un eje de rotación entre las 

disciplinas (pluri-disciplina), una disciplina diagonal (trans-disciplina), o una relación 

de convergencia (inter-disciplina compuesta). 

La exposición se organiza en cuatro momentos: 1.1. la interdisciplina y su especificidad 

en la Universidad Católica; 1.2. la interdisciplina y sus modos operativos, en diálogo 

con A. Borrero y J.C. Scannone; 1.3. algunos criterios para el diálogo de la teología con 

las ciencias sociales, a partir de N. Strotmann; y, por último, 1.4. balance y propuestas 

para seguir caminando. Para el desarrollo detallado de los apartados, ver versión com- 

pleta. 

65. 3. CONFLUENCIA EN EL PARADIGMA INTERPRETATIVO 

En esta sección, se quiere proponer el paradigma interpretativo como un aporte filosófi- 

co para el diálogo y la confluencia de las disciplinas. En el trasfondo del planteo, se en- 

trecruzan tres grupos de preguntas a las cuales se busca responder: las que orientaron el 

comienzo de la investigación del equipo y las de mi propio programa, las que surgieron 

en el acercamiento entre las disciplinas y, por último, las relativas a la misma práctica 

interdisciplinaria. La reflexión se escalona en tres momentos: la búsqueda de un modelo 

teórico adecuado para la integración de saberes; el paradigma hermenéutico como espa- 

cio de convergencia para la teología y las ciencias sociales desde el aporte de Paul Ri- 

coeur y su correspondiente consonancia en la sociología, a través de la “doble herm e- 

néutica” de Giddens; y finalmente, la recuper ación del paradigma desde la teología de 

Balthasar. 

150



65.1. 3.1 La búsqueda de un paradigma: incursiones en el método teológico 

65.1.1. ¿Dogmática o hermenéutica? – la cuestión del modelo 

Al concluir su tercer tomo de la Historia de la teología cristiana, Evangelista Vilanova 

presenta la teología conciliar a través de tres binomios, de los cuales, en vistas a escla- 

recer el modelo teológico adecuado para el diálogo interdisciplinar, me detengo en el 

primero: ¿dogmática o hermenéutica? (Vilanova, 1992, 966ss). No se trata, evidente- 

mente, de plantear un conflicto entre dogmáticos y hermeneutas, ya que la hermenéutica 

no se ha convertido en una disciplina dentro del saber teológico, sino que toda la teolo- 

gía dogmática tiende a entenderse como hermenéutica. Pero, como afirma Claude Gef- 

fré, “es innegable que las palabras ‘do gmática’ y ‘hermenéutica’ han pasado a ser, en la 

práctica concreta de los teólogos, índice de dos tendencias muy diferentes” e, incluso, 

“dos paradigmas del trabajo teológico”. (Geffré, 1984, 69). El enfoque de la hermené u- 

tica exige revisar el estatuto de la verdad en teología y, en este sentido, el aporte del 

“comprender” histórico de Heidegger colabora a desbloque ar la objetividad de los 

enunciados de fe. En consecuencia, la verdad no es reafirmación de una ortodoxia, sino 

testimonio actual de Cristo que libera a la humanidad y en la actualidad de esta inter- 

pretación del cristianismo quedan asumidas las ciencias sociales y humanas: “Este se n- 

tido “actual” hace que el análisis sociológico, por ejemplo, quede integrado en la teol o- 

gía como hermenéutica. En efecto, la aceptación de las ciencias humanas se convierte 

en banco de prueba para comprender si estamos ante una dogmática o una hermenéuti- 

ca.” (Vilanova, 1992, 971). Los aportes de Fortin-Melkevik, referentes a la incorpora- 

ción del paradigma interpretativo en la teología para el diálogo con las ciencias sociales, 

nos confirmarán en esta visión. 

2.1.2. La interpretación como operación funcional según Lonergan 

El aporte de B. Lonergan en cuestiones de método teológico (Lonergan, 1994), incluso 

para el momento teológico de América Latina, nos lleva a interesarnos por su planteo. 

Según R.E. de Roux (cf. De Roux, 1997, 181ss), se trata de una obra de síntesis, sobre 

todo en lo referente a la especificidad y articulación del proceso en las ocho especializa- 

ciones funcionales como expresión de una estructura dinámica total de método. Introdu- 

cir un método en teología equivale a concebir la teología como un conjunto de opera- 

ciones relacionadas entre sí, susceptibles de ser reproducidas y que avanzan de manera 

acumulativa hacia una meta ideal. Según Lonergan, existen ocho tipos de especializa- 

ciones funcionales constitutivas (ver Esquema 2 en versión completa): 1. la investiga- 

151



ción de los datos o el auditus fidei; 2. la interpretación o el intellectus fidei; 3. la histo- 

ria, relacionada con la doctrina cristiana; 4. la dialéctica, que procura una visión englo- 

bante a partir de puntos de vista divergentes; 5. la explicitación de los fundamentos, en 

relación con la conversión o transformación del sujeto y su mundo; 6. el establecimiento 

de las doctrinas; 7. la sistematización; 8. la comunicación, mediada por la interdiscipli- 

na. La interpretación como especificación funcional en teología se relaciona con las 

otras operaciones funcionales, ya que depende de ellas y éstas dependen, a su vez, de la 

interpretación. Los niveles en los que opera la interpretación son los siguientes: opera- 

ciones exegéticas básicas, entender el objeto, entender las palabras, entender al autor, 

entenderse a sí mismo –precomprensión–, juzgar si la propia interpretación es correcta, 

reconstruir una clarificación, establecer la significación del texto (ver Esquema 3 en 

versión completa). El lugar asignado por Lonergan a la interpretación como operación 

funcional y los múltiples niveles en los que ella se despliega permiten advertir la cuali- 

dad hermenéutica del método teológico. Como ha presentado O. Groppa en sus “Apo r- 

tes a una epistemología de base ética” en este mismo i nforme, la propuesta del método 

trascendental de Lonergan puede entenderse desde el punto de vista epistemológico co- 

mo una “hermenéutica trascendental”. 

65.1.2. El círculo hermenéutico en las teologías contextuales 

El problema de la contextualidad en teología es parte de la reflexión sobre su estatuto 

epistemológico. Todo texto teológico está en conexión con la realidad de la situación 

del teólogo y con el contexto concreto en que se desarrolla este discurso. Esta contex- 

tualización puede entenderse como “un esfuerzo intencional y reflejo de hacer teología 

en y para un determinado contexto; esfuerzo que, además, es emprendido por los que 

pertenecen a dicho contexto, utilizando sus recursos intelectuales, religiosos y espiritua- 

les.” (Chappin, 1992, 1475 -1503). Se pueden reconocer diferentes tipos de teologías 

contextuales en el posconcilio: primero, las referidas al diálogo entre el contexto y el 

mensaje cristiano, que desarrollan dos modelos diferentes; segundo, las teologías socio- 

económicas, cuya finalidad no es sólo proponer el mensaje en un contexto específico, 

sino a la vez cambiar el mismo contexto (ver desarrollo en versión completa). 

152



En lo relativo al caso latinoamericano 25 (Scannone, 1982, 3ss), el filósofo argentino J.C. 

Scannone caracteriza la teología en perspectiva latinoamericana como una “teología en 

contexto” mediante tres notas: “perspectiva, eficacia histórica, contribución (particular) 

a lo universal” (Scannone, 1986, 137). Tal como explica el autor, en la primera fase del 

círculo hermenéutico de la teología de la liberación se intenta la lectura teológica de la 

realidad, de los signos de los tiempos propios del contexto histórico, social y cultural. 

Se trata de una verdadera “hermené utica dogmática”, pues en ella se intenta comprender 

la verdad de Dios en la historia y sobre la verdad histórica, la cual se corresponde a las 

cuatro primeras especializaciones funcionales de Lonergan (cf. Scannone, 1986, 141). 

Por otra parte, los hechos sociales requieren no sólo una lectura global, sino además la 

mediación del análisis social: “la teología como ciencia deberá utilizar, para su conoc i- 

miento, la mediación de las ciencias humanas y sociales, es decir, la del análisis cientí- 

fico social (histórico y cultural): en una palabra, la mediación analítica” (Scannone, 

1986, 142). En el plano del método, la pregunta es cómo se articulan epistemológica- 

mente el conocimiento teológico y el sociológico, ya que sus objetos formales son dife- 

rentes. La mediación socioanalítica media el conocimiento propiamente teológico pro- 

porcionándole una elaboración científica de su objeto material y es analítica porque, 

aunque se trata del estadio del ver o aprehender datos, no es un ver meramente intuitivo 

sino elaborado por las ciencias. En esta integración epistemológica, se han de superar 

diversos obstáculos (ver Esquema 5 en versión completa) para articular de modo positi- 

vo y recto la mediación analítica. Siguiendo los aportes de B. Lonergan, Scannone plan- 

tea algunos criterios para el discernimiento teológico de la mediación socioanalítica, ya 

que tanto en la teología como en las ciencias sociales: “no se trata sólo de una mera 

aprehensión de datos brutos, sino también de su interpretación teórica, del juicio críti- 

co de verdad acerca de ella, y de la valoración que lo acompaña cuando se elige tal in- 

terpretación en vez de otra”. (Scannone, 1986, 146). En def initiva, para el filósofo, este 

discernimiento del bien supone una conversión –intelectual, ética y religiosa–, la que en 

el contexto latinoamericano se concretiza en la “o pción preferencial por los pobres”: 

“las conversiones ética y cristiana, para ser plenamente auténticas, deben implicar ta m- 

bién una conversión histórica, la cual en la actual circunstancia de América Latina es 

25 Para un panorama global, en continuidad con la contribución de J.C. Scannone, pero ampliando su perspectiva al 

mismo tiempo, ver Anexo 1: “Teologías ante el reto de la pobreza. Reflexiones desde el itinerario latinoamericano y 

la perspectiva de las mujeres”, en versión completa. 

153



necesariamente una conversión al pobre” (Scannone, 1986, 148). En la s egunda fase del 

círculo hermenéutico, se ponen en juego las cuatro últimas operaciones funcionales del 

método, que son las de la “teología mediada”. Porque, desde la opción prefere ncial por 

los pobres y la conversión no sólo teologal y ética, sino también histórica que ella im- 

plica, se abre un nuevo horizonte de comprensión contextuada. 

La clara recuperación que hace Scannone de la tradición teológica latinoamericana y su 

método (Scannone, 1990, 293ss; 1994, 255ss), junto a sus aportaciones sobre el uso de 

las mediaciones sociales en teología (Scannone, 1986, 137ss), permite valorar las con- 

tribuciones de las teologías contextuales al diálogo entre teología y ciencias sociales, así 

como apreciar un modelo de articulación de las mediaciones socio-analítica, hermenéu- 

tica y práctica. 

65.1.3. El paradigma hermenéutico y las prácticas interdisciplinarias 

en teología 

Con razón plantea la teóloga canadiense Anne Fortin-Melkevik que un examen del có- 

mo de las diversas prácticas interdisciplinares, no puede separarse del estudio del por 

qué de la teología y de su función específica. La “apertura al mundo” de la teología co n- 

temporánea, en correspondencia con el espíritu de renovación del Concilio, ha sido, de 

hecho, una de las razones que han acelerado su entrada en el debate y en la práctica de 

la interdisciplina (Fortin-Melkevik, 1994, 149). Como consecuencia de los nuevos inte- 

reses por parte de la teología, comienza un acercamiento progresivo a las ciencias socia- 

les, a las ciencias humanas y a las ciencias del lenguaje, a fin de buscar instrumentos 

adecuados para captar esas “nuevas realidades”. La inversión de las problemáticas suc e- 

de cuando, en vez de objetos, esos campos se convierten en condiciones de posibilidad e 

incluso de aparición del discurso teológico, lo cual equivale a decir que la ratio teológi- 

ca se ha visto transformada por otras racionalidades científicas: 

El campo de la experiencia, por ejemplo, abordado al principio como un campo nuevo 

al lado de los campos tradicionales de la reflexión teológica, permitió luego la introduc- 

ción masiva de las ciencias sociales y humanas en la teología (Fortin-Melkevik 1994, 

149). 

En atención a la evolución y clasificación de las prácticas interdisciplinarias, desde el 

punto de vista del método en la teología, Fortin-Melkevik señala cuatro modos signifi- 

cativos en un ensayo de reconstrucción ideal-típica de los campos epistémicos implíci- 

tos que privilegia los conceptos de “sujeto” y de “sentido” (Esquema 5 en versión com- 

154



pleta): 1. La práctica de importar los conceptos y las categorías de otras disciplinas al 

campo teológico, pero separadamente de los cuerpos teóricos que les daban sentido; 2. 

La práctica del abandono radical de la ratio teológica –y su marco metafísico– en vistas 

a la aceptación del marco epistemológico de las ciencias sociales; 3. La práctica de la 

introducción del paradigma hermenéutico, salido de las ciencias del lenguaje. La perti- 

nencia y la legitimidad del acto teológico interpretativo se establecen ante la comunidad 

de fe; 4. La práctica y el interés por el análisis estructural en teología, que ha permitido 

una nueva concepción del alcance interpretativo del proyecto teológico. El aporte teóri- 

co de Paul Ricoeur en la práctica de la interdisciplinariedad en teología –siguiendo las 

reflexiones de Fortin-Melkevik– es indudable y ha dado lugar a múltiples reproduccio- 

nes teológicas. Su preocupación por inscribir en un mismo “arco hermenéutico” la ex- 

plicación y la comprensión ha permitido dar un fundamento a la complementariedad de 

la constitución de una cosa y la constitución del sentido (del texto). El aporte de Anne 

Fortin-Melkevik, junto a otras investigaciones como la de la teóloga alemana Margit 

Eckholt sobre teología e interculturalidad desde el aporte de la filosofía hermenéutica de 

Paul Ricoeur (Eckholt, 2002, 108ss), confirman la validez del paradigma interpretativo 

para el trabajo interdisciplinar. Fortin-Melkevik tiene la virtud, además, de explicarnos 

por qué la teología se encuentra ante la exigencia de asumir el aporte de las disciplinas 

humanas y sociales, y cómo éstas han transformado su racionalidad. 

65.2. 3.2 El paradigma interpretativo de Paul Ricoeur y la consonancia en 

sociología 

65.2.1. Paul Ricoeur: la integración del “explicar” y “comprender” 

El filósofo protestante Paul Ricoeur, quien ha contribuido notablemente desde su pen- 

samiento al quehacer teológico (Eckholt, 2000, 207), establece tres momentos dentro de 

su arco hermenéutico: 1. la precomprensión; 2. la explicación, que es el momento en 

que intervienen las diferentes disciplinas de las ciencias sociales, de las ciencias huma- 

nas y de las ciencias del lenguaje; 3. la comprensión final mediatizada por esas ciencias. 

Así, se ha posibilitado la interdisciplinariedad entre las diversas disciplinas que contri- 

buyen a establecer la explicación y, por otro, entre el momento de la explicación y el de 

la comprensión. 

El debate entre explicar y comprender es antiguo. Concierne a la vez a la epistemología 

y la ontología. (…) El objetivo de este ensayo es cuestionar la dicotomía que asigna a 

los dos términos, comprensión y explicación, dos campos epistemológicos distintos, re- 

155



feridos, respectivamente, a dos modalidades irreductibles del ser. (…) Al hablar de dia- 

léctica me refiero a la consideración según la cual explicar y comprender no constituirí- 

an los polos de una relación de exclusión sino los momentos relativos de un proceso 

complejo que se puede llamar interpretación. (Ricoeur, 1988, 75-76) 

En su estudio La acción considerada como un texto (cf. Ricoeur, 1988, 41ss), el filósofo 

considera la noción de texto como un buen paradigma para el así llamado objeto de las 

ciencias sociales: “al igual que un texto, la acción humana es una obra abierta, cuyo si g- 

nificado está ‘en suspenso’ (…) la acción humana está abier ta a cualquiera que pueda 

leer”. (Ricoeur, 1988, 59). El autor se pregunta, también, en qué medida se puede usar 

la metodología de la interpretación de textos como un paradigma para la interpretación 

en general en el campo de las ciencias humanas. Según él, la implicación principal del 

paradigma del texto para los métodos de las ciencias sociales es que ofrece un enfoque 

nuevo de la cuestión de la relación entre erklären (explicar) y verstehen (entender, com- 

prender) en las ciencias humanas. En un intento de responder a la visión dicotómica de 

Dilthey, ensaya una hipótesis a partir de la objetivación implicada en la situación del 

discurso del texto; se trata del carácter dialéctico de la relación entre erklären y verste- 

hen, tal como se pone de manifiesto en la lectura: “Existe una di aléctica entre el explicar 

y el comprender porque la situación escritura/ lectura desarrolla una problemática pro- 

pia que no es meramente una extensión de la situación hablar/escuchar constitutiva del 

diálogo.” (Ricoeur, 1986, 61). Para considerar esta dialéctica el autor propone dos ca- 

minos: de la comprensión a la explicación y de la explicación a la comprensión, cuyo 

intercambio y reciprocidad nos brindarán una aproximación a la relación dialéctica (ver 

el desarrollo en versión completa). 

65.2.2. El aporte de Ricoeur como paradigma válido para las ciencias 

humanas 

Lo más interesante para la propuesta de este estudio, en el marco de nuestro programa 

de investigación, es que Ricoeur propone esta dialéctica entre la explicación y la com- 

prensión como un paradigma válido para todo el campo de las ciencias humanas. Pri- 

mero, el modelo estructural, tomado como paradigma para la explicación, puede ser ex- 

tendido más allá de las entidades textuales a todos los fenómenos sociales –por la ana- 

logía entre los signos lingüísticos y otras unidades de significado–. Segundo, la semán- 

tica de profundidad entre el análisis estructural y la apropiación cumple una importante 

función mediadora; en los fenómenos sociales, existe para el autor algo parecido a la 

156



semántica de profundidad: “las estructuras soci ales son también intentos de enfrentar 

perplejidades existenciales, situaciones humanas difíciles y conflictos de hondas raíces”, 

por lo cual “presentan asimismo una dimensión referencial” (Ricoeur, 1988, 72). Terc e- 

ro, no es posible comprender las pautas significativas de una interpretación de profundi- 

dad sin un compromiso personal similar al del lector; la extensión del concepto de apro- 

piación a las ciencias sociales suscita objeciones –como ya es conocido–, ¿cómo asumir 

el paradigma de manifestación y apropiación sin destruir el concepto de ciencia?. Para 

Ricoeur, la solución no está en negar el compromiso personal en la comprensión de los 

fenómenos humanos, sino en restringirlo: 

La comprensión es completamente mediada por la totalidad de los procedimientos ex- 

plicativos que la preceden y la acompañan. La contrapartida de esta apropiación per- 

sonal no es algo que se pueda sentir: es el significado dinámico que la explicación po- 

ne de manifiesto, que antes identificamos con la referencia del texto, es decir, con su 

facultad de revelar un mundo. (…) Esta restricción de la noción de compromiso pe r- 

sonal no elimina el ‘círculo hermenéutico’. Este círculo continúa siendo una insuper a- 

ble estructura de conocimiento cuando se la aplica a las cosas humanas, pero tal res- 

tricción le impide convertirse en un círculo vicioso. En el fondo, la correlación entre 

explicación y comprensión, entre comprensión y explicación, es el círculo hermenéu- 

tico. (Ricoeur, 1988, 73) 

Si en el apartado 2.1. han quedado de manifiesto las mútliples aplicaciones y ventajas 

del paradigma hermenéutico, tanto para el método teológico como para el diálogo inter- 

disciplinar, a través de la aportación hermenéutica de Ricoeur, se abre una nueva pro- 

puesta de integración desde la mediación disciplinaria de la filosofía. Los “Aportes de s- 

de la sociología al marco epistemológico del proyecto Pobreza Urbana en la Argentina” 

elaborados por M. Macri se presentan en clara consonancia con la orientación de Ri- 

coeur. 

65.2.3. Anthony Giddens: la “doble hermenéutica” como consonancia 

en sociología 

En Las nuevas reglas del método sociológico, Giddens se propone realizar una crítica 

“simpatética” o “constructiva” de aquellas sociologías que se ocupan de la acción pro- 

vista de sentido. En ésta, como en otras obras, introduce la propuesta de una “doble 

hermenéutica” y de un “mutuo saber” (para su desarrollo, ver versión completa) como 

elementos importantes del método en las ciencias sociales. Ambos aportes nos ofrecen 

un camino apto para una confluencia de saberes. De hecho, como él señala en La consti- 

tución de la sociedad, el analista social debe mostrarse sensible a la constitución espa- 

157



cio-temporal de la sociedad y, por ello, favorable a una “coincidencia entre disciplinas” 

que posibiliten una orientación de las ciencias sociales como un todo (Giddens, 1995, 

311-312). Al introducir la segunda edición de Las nuevas reglas, Giddens sitúa la her- 

menéutica doble en el contexto de los debates recientes en la filosofía y la sociología de 

la ciencia, nacidos de la observación –hoy admitida– sobre los rasgos hermenéuticos de 

la ciencia natural. El problema parte de la antigua diferenciación entre verstehen y 

erklären y de la correspondiente división de ciencias sociales y naturales (Giddens, 

1997, 20). 

La comprensión que Giddens tiene de la sociología define su objeto como producido 

por los quehaceres activos de los sujetos; la producción y reproducción de la sociedad 

ha de ser considerada como una realización diestra por parte de sus miembros, situados 

históricamente, y no como una mera serie mecánica de procesos. Para hacer asequible la 

vida social como un “fenómeno” para la observación, el observador sociológico ha de 

tomar su saber sobre ella como un recurso por el cual la constituye como un “tema de 

investigación”. El “saber mutuo” no representa una serie de ítems corregibles, sino los 

esquemas interpretativos que utilizan los sociólogos y los actores sociales para “expl i- 

car” la actividad social. Los conceptos sociológicos obedecen a una hermenéutica doble: 

exigen del observador la inmersión en una forma de vida para llegar a conocerla y ca- 

racterizarla; y, a su vez, son apropiados por aquellos individuos para el análisis de cuya 

conducta fueron acuñados, convirtiéndose en rasgos integrales de esa conducta. (Para el 

desarrollo, ver versión completa). 

Además de la clara consonancia que se presenta entre Ricoeur y Giddens en la integra- 

ción del explicar y comprender, se pueden adelantar también las coincidencias funda- 

mentales –aunque con matices– que se dan con los aportes de Pierre Bourdieu, en el 

ámbito francés, y de Irene Vasilachis, en el contexto argentino. En definitiva, parece 

claro que la sociología no quiere renunciar ni al explicar ni al comprender, sino que se 

esfuerza en una integración metódica de las mismas (Martínez, 2001, 48ss; Tenti Fanfa- 

ni, 2001, 20). 

65.3. 3.3 La confluencia en el paradigma interpretativo: recuperación desde 

la teología 

Las aportaciones de Giddens sobre la “doble hermenéutica” en el ámbito de la sociol o- 

gía pueden recuperarse, a modo de nueva consonancia y retorno al punto de partida, 

mediante el desarrollo de Hans Urs von Balthasar sobre la verdad como encuentro de 

158



sujeto y objeto (ver desarrollo en la versión completa). Lo que propone el teólogo, en 

síntesis, es que “El conocimie nto mundano es siempre ambas cosas: receptivo y espon- 

táneo, medido y medidor. Ambos factores pueden estar acentuados y distribuidos en 

forma diferente (…) Pero, como quiera que estén distribuidos los acentos, el conoc i- 

miento es siempre dador de medida y receptor de medida y, en esta duplicidad del medir 

y del ser medido, comienza y consiste la verdad.” (Bal thasar, 1997, 43-44). Su visión se 

presenta como una confluencia con Giddens a la hora de plantear la mutua implicación 

que debe darse entre el investigador social y el actor social y su mundo de vida. 

66. 4. ENSAYO DE INTEGRACIÓN DEL SABER EN LA LECTURA DE LA 

POBREZA 

La tercera sección de este itinerario intenta ser una aplicación del paradigma interpreta- 

tivo a la lectura de la pobreza; ella será necesariamente parcial, dada la brevedad de esta 

síntesis y por su finalidad ante todo ilustrativa. La reflexión se articula en tres momen- 

tos: primero, ejemplificaciones del paradigma interpretativo en el tema de la pobreza, 

mediante dos voces disciplinares diferentes, y una síntesis integradora desde la filosofía; 

segundo, ampliaciones conceptuales sobre el tema de la pobreza referidas a la dimen- 

sión relacional de la misma, a partir de dos autores representativos de las ciencias socia- 

les, y una síntesis de iluminación desde la teología; tercero, recapitulación final y con- 

clusiones programáticas, que contiene los bosquejos de una hermenéutica y una com- 

prensión de la pobreza en clave de transformación de las relaciones sociales. 

66.1. 4.1 Ejemplificaciones del paradigma interpretativo en el tema de la 

pobreza 

66.1.1. Irene Vasilachis: epistemología del sujeto cognoscente al sujeto 

conocido 

En un trabajo de síntesis –que retoma investigaciones anteriores– con el título Del suje- 

to cognoscente al sujeto conocido: una propuesta epistemológica y metodológica para el 

estudio de los pobres y la pobreza (Vasilachis, 2000, 217ss), Irene Vasilachis de Gialdi- 

no avanza de la epistemología del sujeto cognoscente hacia una epistemología del sujeto 

conocido, cuya función no es sustituir a la anterior ni a los paradigmas que ésta propone 

como medios de explicación y/o comprensión de la realidad. La autora reconoce tres pa- 

radigmas o marcos teórico-metodológicos con los que se confronta el sociólogo: el ma- 

terialista-histórico, el positivista, y el interpretativo; y, de éste último, expone sus cuatro 

159



supuestos básicos: 1. la resistencia a la “naturalización” del mundo social; 2. la releva n- 

cia del concepto “mundo de vida”; 3. el paso de la observación a la comprensión y del 

punto de vista externo al interno; 4. la doble hermenéutica –en consonancia con Gid- 

dens– y la triple hermenéutica, que agrega la interpretación presente en el discurso so- 

cial. Para desarrollar su propuesta, Vasilachis desglosa los interrogantes epistemológi- 

cos que conducen a una nueva visión (ver Esquema 6 en versión completa). La episte- 

mología del sujeto conocido se realiza mediante una interacción cooperativa del cono- 

cimiento o una mutua manifestación entre el sujeto cognoscente y el sujeto conocido, 

que posibilita una igualdad cognoscitiva. Al respecto, la autora explica que: “Esta co n- 

cepción dialógica de la interacción cognoscitiva puede posibilitar, asimismo, la cons- 

trucción de nuevas imágenes y permite conocer los múltiples discursos y sistemas de 

creación de significado llevando también al investigador a reflexionar sobre su propia 

experiencia y sobre sus formas de comprensión de la realidad” (Vasilachis, 2000, 240). 

En conexión con el tema de la pobreza, Vasilachis propone una superación de los lími- 

tes de la epistemología del sujeto cognoscente, sin suprimirla ni excluirla. Para justificar 

la conveniencia su opción, explica que 

la epistemología del sujeto conocido viene a hablar donde la epistemología del sujeto 

cognoscente calla e intenta que la voz del sujeto conocido no desaparezca detrás de la 

del sujeto cognoscente o sea tergiversada como consecuencia de la necesidad de tra- 

ducirla de acuerdo con los códigos de las formas de conocer socialmente legitimadas. 

(Vasilachis, 2000, 220). 

Su propuesta es el desarrollo de una epistemología del sujeto conocido que permita una 

mejor aproximación a las trayectorias, aspiraciones y privaciones del sujeto conocido. 

En este sentido, a la luz una investigación de campo que tuvo en cuenta a los pobres en 

situación extrema que definen su domicilio como “en la calle” (Vasilachis, 1999, 27), la 

autora afirma: “obse rvamos como estos pobres –cuyas trayectorias comienzan, en su 

mayoría, con la pérdida del empleo–, se resisten a ser categorizados, estereotipados, es- 

tigmatizados y que en la medida en que más se les permita manifestarse, mostrarse, re- 

velarse, mayor será la conmoción que sufra el investigador y más evidentes se le harán 

los límites de los mencionados paradigmas para dar cuenta de aquello que percibe.” 

(Vasilachis, 1999, 27-28) 

Por último, quisiera destacar las exigencias actitudinales que propone la autora (Vasila- 

chis, 2000, 240), por estar en sorprendente consonancia con las disposiciones subjetivas 

160



postuladas por Balthasar para lograr el conocimiento de la verdad y en explícita concor- 

dancia con la importancia de la conversión señalada por Lonergan. 

66.1.2. Juan Carlos Scannone: los pobres como lugar hermenéutico 

En su artículo sobre Cuestiones actuales de epistemología teológica, Scannone ofrece 

unas reflexiones clarificadoras sobre el mundo de los pobres como “lugar de la teol o- 

gía” y la opción por los pobres como “precomprensión” de la misma –que aluden a la 

dimensión objetiva y subjetiva respectivamente–. Para ello, explicita los interrogantes 

del planteo y realiza una aclaración conceptual acerca de “lugar hermenéutico”, “lugar 

epistémico” y “lugar teológico” (Scannone, 1990a, 311ss; ver Esquema 7 y el desarrollo 

del planteo en versión completa). El autor aclara aquellos aspectos que generan malen- 

tendidos y ambigüedades, entre los que destaco sólo dos por haber sido motivo de ma- 

yor intercambio en nuestro grupo: si el mundo de los pobres y la opción por ellos no su- 

pone una parcialidad –contraria no sólo a la universalidad, sino también a la razón y a la 

ciencia–, y si esta opción por los pobres significa una opción contra los no-pobres. Co- 

mo principio de respuesta, el autor indica que la opción preferencial por los pobres es 

una opción de fe (Scannone, 1990a, 315) y que, en conformidad con la comprensión del 

magisterio, “lejos de ser un signo de part icularismo o de sectarismo, manifiesta la uni- 

versalidad del ser y de la misión de la Iglesia” (LC 68). 

Luego de las aclaraciones conceptuales y metodológicas, el autor se detiene a considerar 

su aplicación a la opción preferencial por los pobres como enseñanza (magisterio) y 

praxis eclesial (pastoral): 1. la opción preferencial como lugar hermenéutico: la opción 

que plantea la Iglesia es una opción de fe que opera por la caridad y, en tanto hace 

transparente y eficaz la presencia de Cristo puede ser considerada como lugar herme- 

néutico. Asimismo, el mundo de los pobres puede tomarse como lugar hermenéutico si 

hace presente a Cristo, lo cual exige un discernimiento de fe acerca de este mundo y op- 

ción, así como de las mediaciones históricas teóricas y prácticas. En tanto exigida por el 

magisterio actual, la opción por los pobres exige conversión de todo cristiano y también 

del teólogo en su praxis epistémica. 2. la opción preferencial como lugar teológico: la 

opción por los pobres, por ser parte de la praxis cristiana de la Iglesia, es uno de sus lu- 

gares declarativos o fuente secundaria de conocimiento teológico, ya que en la Iglesia 

como comunidad de seguidores de Cristo se manifiestan los contenidos de la revelación 

–en la medida de su puesta en práctica–. 

161



Como ya se indicó, Scannone ha hecho una contribución notable en la recuperación de 

las teologías latinoamericanas. En el intento de integración del saber que se quiere ensa- 

yar, el autor ofrece una clarificación acerca de cómo “el mundo de los pobres” y “la o p- 

ción preferencial” pueden ser constituidos legítimamente como lugar hermenéutico para 

la teología y creo –por extensión y dada su conformidad– a las otras disciplinas. De este 

modo, uno y otra se presentan como precomprensión que funciona en relación directa 

con el lugar epistémico, es decir, son una perspectiva que especifica el objeto formal del 

conocimiento teológico y permite que las fuentes de la teología (Escritura, tradición y 

otras) den más de sí (Scannone, 1990a, 320-321). 

66.1.3. Recuperación y síntesis de la confluencia a partir de Bernard 

Lonergan 

No es poca consonancia que el conocimiento filosófico-teológico (Scannone) y el socio- 

lógico-jurídico (Vasilachis) sometan su propia validación a la apertura o no a la con- 

versión (Vasilachis, 2000, 240; Scannone, 1990, 320). Tal como queda explicado en el 

esquema de las operaciones funcionales de Lonergan, la quinta función –la explicitación 

de los fundamentos– se ocupa de lo que constituye la base de una opción más personal 

del teólogo y que, a su vez, posibilita las tres siguientes –el establecimiento de las doc- 

trinas, la sistematización y la comunicación–. Esta realidad fundante, que hay que dis- 

tinguir de su expresión, es la conversión religiosa, moral e intelectual, que es operativa 

también en la investigación, en la interpretación y en la dialéctica, y que se ubica en el 

nivel de la deliberación, evaluación y decisión (Lonergan, 1988, 262). La confluencia 

entre el planteo hermenéutico de Scannone, referido a cómo afecta la exigencia de la 

opción preferencial por los pobres al quehacer teológico y a la precomprensión del suje- 

to que hace teología, y la propuesta epistemológica de Vasilachis, en su elaboración de 

una epistemología del sujeto conocido, arraiga en el piso común de una apertura a la 

conversión. 

66.2. 4.2 Ampliaciones del concepto de pobreza en clave relacional 

Los dos autores propuestos en este punto, de reconocida relevancia en sus propias disci- 

plinas, podrían ser otros, dada la gran variedad de voces autorizadas que existen en el 

tema que nos convoca. Sin embargo, los elegimos porque permiten profundizar la reali- 

dad de la pobreza como mundo de relaciones de privación y dominación: en el caso de 

A. Sen, al considerar a la persona desde el punto de vista de la agencia y destacar las 

dimensiones éticas de las relaciones económicas (Sen, 1999, 58.94; Salcedo, 1998, 

162



23ss). El aporte de P. Bourdieu sobre la dominación masculina, por su lado, quiere 

ahondar los fundamentos antropológicos del problema de la feminización de la pobreza 

–emergente tanto en las ciencias sociales como en la teología, ver desarrollo en Anexo 1 

de la versión completa–. Si bien es cierto que la privación económica no es igual que la 

dominación de género y que ésta última es más que la primera, también es verdad que la 

dominación masculina –al menos de determinados contextos– produce asimetrías eco- 

nómicas o las agrava; de modo que mirar la pobreza y el hambre equivale, en muchos 

casos, a mirar la discriminación sexual (Sen, 2000, 116.124ss.233ss; Rubio, 2002, 

184ss). Por otro lado, como señala Bourdieu, la violencia simbólica de la dominación 

masculina muestra, en su raíz, la asimetría fundamental que divide el universo, sobre la 

cual se construyen y superponen otras desigualdades. 

66.2.1. Amartya Sen: la pobreza como privación de capacidades o liber- 

tades fundamentales 

Según el reconocido economista Amartya Sen, las notables privaciones, miseria y opre- 

sión, presentes en el mundo actual, pueden observarse tanto en los países ricos como en 

los pobres (para el desarrollo completo, ver versión completa). Se trata de problemas 

que constituyen una parte fundamental del ejercicio del desarrollo y de la libertad indi- 

vidual entendida como capacidad de agencia y compromiso social para conseguirlo. Pa- 

ra Sen, el desarrollo puede concebirse como un proceso de expansión de las libertades 

reales de que disfrutan los individuos, lo cual contrasta con otras visiones que centran la 

atención en el crecimiento del producto nacional bruto y el aumento de rentas persona- 

les, entre otros aspectos. Desde su mirada, se valorizan los fines por los que cobra im- 

portancia el desarrollo y no sólo algunos medios que ayudan al proceso del mismo (Sen, 

2000, 19-20). Por otra parte, el economista puntualiza que las libertades no son sólo el 

fin principal del desarrollo, sino además uno de sus medios principales. De modo tal 

que, en su interpretación de la economía y del proceso de desarrollo basado en la liber- 

tad, prima el concepto de “agente” por sobre el de “paciente”. La condición es que haya 

suficientes oportunidades sociales, para superar la visión de los individuos como meros 

receptores pasivos de prestaciones. En el marco de la justicia social, las ventajas indivi- 

duales se evalúan –para Sen– en función de las capacidades o libertades fundamentales 

que tiene una persona. Desde esta perspectiva, la pobreza debe concebirse como la pri- 

vación de capacidades básicas y no meramente como la falta de ingresos, que es el cri- 

terio habitual con el que se identifica la pobreza. No obstante, el autor no rechaza la idea 

163



razonable de que la falta de renta es una de las principales causas de la pobreza, pero 

quiere ir más allá. 

En la visión de Amartya Sen, la pobreza como privación de capacidades tiene tres pun- 

tos a favor como enfoque: 1. la pobreza puede identificarse de forma razonable con la 

privación de capacidades, con atención a las privaciones que son intrínsecamente 

importantes; 2. hay otros factores que influyen en la privación de capacidades además 

de la falta de renta; 3. la relación instrumental entre la falta de renta y la falta de 

capacidades varía según las comunidades, las familias y los individuos. En este sentido, 

la distribución en el seno de la familia plantea más complicaciones al enfoque de 

pobreza basado en la renta, ya que pueden darse casos en los que la renta familiar se 

emplea en forma desproporcionada en beneficio de algunos miembros: 

Esta cuestión es fundamental en muchos contextos; parece que la discriminación 

sexual es un importante factor en la distribución de los recursos en el seno de la fami- 

lia en muchos países de Asia y del norte de África. Las privaciones de las niñas se 

comprueban mejor observando la privación de capacidades (mayor mortalidad, morbi- 

lidad, desnutrición, desatención médica, etc.) que en el análisis basado en la renta. 

(Sen, 2000, 116) 

Otro de los temas que analiza Sen en sus escritos es la extensión del problema del ham- 

bre y la desnutrición, junto a las frecuentes hambrunas. La relación del problema del 

hambre con el funcionamiento de la economía y de las instituciones económicas y so- 

ciales es directa; la cuestión “está relacionada con las oportunidades económicas alte r- 

nativas y con las posibilidades de participar en el comercio internacional” (Sen, 2000, 

218). 

66.2.2. Pierre Bourdieu: la dominación masculina como asimetría fun- 

damental 

Para presentar al autor, basten unas breves líneas de su conocida obra La miseria del 

mundo que resumen su método en el arte de la entrevista: “diría de buen grado que la 

entrevista puede considerarse como una forma de ejercicio espiritual que apunta a obte- 

ner, mediante el olvido de sí mismo, una verdadera conversión de la mirada que dirigi- 

mos a los otros en las circunstancias corrientes de la vida.” (Bourdieu, 1993, 533). Para 

la finalidad de este apartado, sin dejar de considerar la consonancia fundamental del 

aporte metódico de Bourdieu con los planteos de Giddens y Vasilachis asumidos en este 

trabajo (Bourdieu-Chamboredon-Passeron, 1999; Bourdieu, 1993, 9ss), se enfoca espe- 

cialmente su contribución a la ampliación del concepto de la pobreza desde su compren- 

164



sión de la dominación masculina como violencia simbólica y asimetría principal en el 

espacio social (para más detalles, ver versión completa). 

En su libro La dominación masculina, Bourdieu ha avanzado con el tema –tratado en 

otros de sus escritos– de la permanencia o del cambio del orden sexual (para el desarro- 

llo conceptual, ver versión completa). Mediante esta alternativa se propone llamar la 

atención sobre una “eternización de lo arbitrario”, es decir, sobre los mecanismos hist ó- 

ricos que han deshistorizado el problema eternizando las estructuras de la división 

sexual y de los principios de división correspondientes. Para explicar la dominación 

masculina, Bourdieu recurre a una serie de aportes conceptuales: la construcción social 

de los cuerpos, mediante la cual se proyectan los principios de visión y división sexuan- 

te; la asimilación de la dominación conforme a una visión androcéntrica, junto a la re- 

producción de sus hábitos; la violencia simbólica (Bourdieu, 2000, 11-12), como pre- 

eminencia universalmente reconocida a los hombres, afirmada en la objetividad de las 

estructuras sociales y de las actividades productivas y reproductivas, y basada en una 

división sexual del trabajo de producción y de reproducción biológico y social (Bour- 

dieu, 2000, 49); las mujeres en la economía de los bienes simbólicos, como constata- 

ción de la asimetría fundamental del espacio social: 

El principio de la inferioridad y de la exclusión de la mujer, que el sistema mítico ri- 

tual ratifica y amplifica hasta el punto de convertirlo en el principio de división de to- 

do el universo, no es más que la asimetría fundamental, la del sujeto y del objeto, del 

agente y del instrumento, que se establece entre el hombre y la mujer en el terreno de 

los intercambios simbólicos, de las relaciones de producción y de reproducción del 

capital simbólico, cuyo dispositivo central es el mercado matrimonial, y que constitu- 

yen el fundamento de todo el orden social. (Bourdieu, 2000, 59) 

Desde el punto de vista relacional, se completa la reflexión con el binomio virilidad y 

violencia: “la virilidad es un concepto eminentemente relacional, construido ante y para 

los restantes hombres y contra la feminidad” (Bourdieu, 2000, 71). Como segundo apo r- 

te de Bourdieu al tema de la dominación masculina, se introduce la cuestión de las per- 

manencias y cambios de la dominación masculina y la consecuente necesidad de revi- 

sión histórica de los agentes e instituciones de las que dependen (Bourdieu, 2000, 

103ss). Al cierre de su obra, en un Post-scriptum sobre la dominación y el amor, la mi- 

rada del sociólogo nos devuelve a la esperanza y a la utopía. El amor es la excepción, la 

única –pero de primera magnitud–, a la ley de la dominación masculina; el amor sus- 

pende la violencia simbólica o la forma suprema de esa violencia, por ser la más sutil y 

la más invisible. Lo pendiente es un trabajo ininterrumpido, incesantemente recomenza- 

165



do: “el de la no -violencia, que hace posible la instauración de relaciones basadas en la 

plena reciprocidad y que autoriza el abandono y la entrega de uno mismo” (Bourdieu, 

2000, 134). El camino es el reconocimiento mutuo, que permite sentirse justificado para 

existir, y el desinterés, que libera a las relaciones de toda posible instrumentalización. 

Quien ama (re)crea a la persona amada a través del poder que ésta le concede; en la 

fuerza casi divina del amor –concluye Bourdieu–, la violencia cede el paso al poder de 

la confianza y la reciprocidad. 

66.2.3. Recuperación y síntesis de iluminación a partir de Enrique 

Cambón 

Tanto la visión de A. Sen sobre la pobreza como privación de capacidades o libertades 

como la comprensión de P. Bourdieu sobre la dominación masculina como asimetría 

social fundamental, con sus diferentes perspectivas y aportes confluyentes, ponen de re- 

lieve el aspecto antropológico relacional deficitario inherente a las distintas formas de 

privación, opresión y dominación. En respuesta a esta desigualdad en las relaciones, 

existen valiosos aportes desde distintas disciplinas y corrientes de pensamiento; entre 

ellos, quisiera mencionar tres en este caso: los aportes filosóficos de P. Ricoeur sobre el 

obrar humano a través de un “ordo amoris” y una “economía del don” (Ricoeur, 2000, 

217ss); las nuevas antropologías que subrayan como criterios de relación la reciproci- 

dad, la mutualidad y el partnership tienen mucho para aportar en este sentido (Porcile, 

1995, 123ss); así como aquellos carismas cristianos que han desarrollado una antropo- 

logía de comunión con inspiración trinitaria, entre las cuales quisiera destacar el Movi- 

miento de los focolares 26 , cuya reflexión en relación con la pobreza ha sido desarrolla- 

da, entre otros, por E. Cambón (Cambón, 2000, 55ss). 

66.3. 4.3 Recapitulación final y conclusiones programáticas 

En este apartado final, situada desde la disciplina teológica, me propongo ensayar una 

palabra de síntesis –difícil arte en este caso– a modo de condensación. Es el tiempo de 

una conclusión, que, como nueva comprensión, funda a su vez un nuevo punto de parti- 

da o precomprensión –el círculo hermenéutico–. La mirada sólo podrá ser fragmentaria, 

aunque se desafía a mostrar el todo en la parte. La exposición se ordena en torno a tres 

26 Mis estudios sobre la vida y la intuición teológica de Chiara Lubich, así como el proyecto de Economía de Comu- 

nión impulsado por ella, me confirman en la riqueza social inextinguible del cristianismo. Para una presentación glo- 

bal de este tema, ver Anexo 2: “Economía de Comunión, una interpretación en la acción. Consonancia entre cristi a- 

nismo y economía en el modelo antropológico”, en versión completa. 

166



núcleos básicos enhebrados en el horizonte de la antropología: la cuestión hermenéutica, 

el concepto de los pobres y la pobreza, y las interpelaciones para la acción (ver desarro- 

llo en versión completa). 

66.3.1. Primeros bosquejos para una hermenéutica dialógica y trans- 

formativa 

La propuesta del paradigma interpretativo (Ricoeur) como espacio de confluencia es, de 

alguna manera, una invitación a la reconciliación y la unidad en la diferencia dialéctica 

del explicar y comprender, del sujeto y del objeto. La ilustración de esta confluencia ha 

sido mostrada en las perspectivas disciplinares, divergentes y convergentes al mismo 

tiempo, de la “doble hermenéutica” de Giddens y la aproximación a la verdad como 

“enc uentro” de Balthasar. Finalmente, el paradigma de integración de Ricoeur se trad u- 

ce, en esta ilustración, en una dinámica dialógica. Como ocurre siempre que hay diálo- 

go, acontece una transformación. A la percepción de la figura, sigue el drama de la li- 

bertad (Balthasar); no se puede abrir los ojos y no quedar conmovido. Esta “conmoción” 

–que M. González aplica al caso argentino–, cuando surge al mirar la pobreza, es fruto 

de una “honestidad con lo real” (Sobrino), exige admitir la verdad de la realidad y 

“h acerse cargo” de ella (Ellacuría). Nada más interpelante para una fe en el Dios hecho 

carne: saber escuchar a ese Dios que nos habla en la injusticia y en la utopía de una his- 

toria transformada al mismo tiempo. La integración, en este caso, significa reconciliar fe 

y justicia, y, en consecuencia, ética y ciencias. 

Una hermenéutica dialógica y transformativa, abierta a la conversión, nos pone en un 

camino, se hace, en cierta manera, una hermenéutica itinerante. Lo nuevo a valorar es la 

dimensión procesual, de aprendizaje, que conlleva esta praxis de abrir la mirada, estar 

dispuesto a purificarla y capacitarse para ensancharla. Si pienso en la teología, ante el 

reto de la pobreza y de una mirada interdisciplinaria, me sumo al sabio programa de 

Karl Barth: “la teología es una ciencia modesta”. Ante Dios y el misterio de lo real sólo 

se puede ser modesto. En el círculo hermenéutico propuesto por Ricoeur, creo que esta 

modestia de la teología debe expresarse ya en la precomprensión, pero sobre todo –en 

nuestro caso– en el segundo momento del explicar y comprender, como escucha recep- 

tiva y creativa del aporte de las ciencias sociales y humanas. La teología está llamada a 

ser modesta para aprender de las otras disciplinas; la contrapartida viene por añadidura, 

con el acuerdo de las disciplinas. 

167



La modestia, sin duda, también se ha de expresar en la búsqueda sincera de aprendizaje 

desde el lugar de los pobres y “las víctimas” de la historia (Metz – Dussel), evitando las 

distorsiones de la idealización y la mitificación, pero sin renunciar a la mirada propia de 

la “fe que busca entender” y, sobre todo, que se deja conmover a compasión (Cardedal). 

¿Qué se puede aprender de los pobres? La figura del mal a redimir, la injusticia, la deu- 

da: los pobres son sacramento del pecado del mundo (Tillard). ¿Qué más se puede 

aprender? El clamor por una humanidad nueva, solidaria y equitativa. 

66.3.2. Una comprensión de la pobreza desde la transformación de las 

relaciones sociales 

En el marco de nuestra reflexión, una hermenéutica dialógica y transformativa es a su 

vez relacional. Por otro lado, los aportes de Amartya Sen y de Pierre Bourdieu, como 

momento del explicar y comprender, iluminan y ensanchan la comprensión de la pobre- 

za desde sus claves de “privación de capacidades” y “dominación m asculina” o asim e- 

tría fundamental. Este enfoque antropológico y relacional de la pobreza, enriquecido en 

diálogo con Sen y Bourdieu, ha sido motivo además de una confluencia de miradas dis- 

ciplinares en mis conversaciones con Irene Vasilachis, para quien se trata de proponer 

una definición relacional de las personas pobres y de las situaciones de pobreza; rela- 

cional, en este caso, porque quiere descatar el proceso y las causas de privación de los 

derechos fundamentales. La definición de Vasilachis resume, en gran medida, la orien- 

tación de mi propia mirada: “Las personas pobres son aqu ellas que se ven sometidas a 

un entramado de relaciones de privación de múltiples bienes materiales, simbólicos, es- 

pirituales y de trascendencia, imprescindibles para el desarrollo autónomo de su identi- 

dad esencial y existencial.” (Vasilachis, 2003, en prensa) 

Lo que más merece mi asentimiento en esta comprensión es su fuerza inclusiva, es de- 

cir, su capacidad de incluirnos a todos al definir la pobreza, lo cual nos permite interro- 

garnos acerca de nuestro “lugar” –sobre todo hermenéutico y ético– en este entramado 

de la pobreza. Si la pobreza es uno de los aspectos más sensibles de la deuda social, la 

pregunta es cómo transformar nuestras relaciones de privación en relaciones al servicio 

del bien común. En coherencia con una hermenéutica dialógica y relacional, compren- 

der la pobreza nos lleva hacia una interpelación de nuestras relaciones interpersonales y 

sociales, impulsándonos hacia un proceso de “nostrificación” (Manzanera, 1999, 129ss). 

El planteo tiene que ver con “incluirnos” en el entramado de relaciones sociales: se pu e- 

de hablar de la necesidad de incluir a quienes padecen privaciones y dominaciones, pero 

168



también es bueno plantearnos nuestra “inclusión” en el mundo de la pobr eza. Cierta- 

mente, no se trata de adoptar la miseria como forma de vida. Este “reconocernos parte” 

del todo social, responsables por el bien común y cada una de las brechas a saldar, nos 

introduce en la crisis más allá de cómo ya estamos en ella. Esto significa profundizar el 

sentido de la crisis, descubrirla como oportunidad y dejarnos enseñar y transformar por 

ella (Grün, 1997; Souletie, 2002, 73ss). 

66.3.3. Interpelaciones para la acción: hermenéutica ética y ética her- 

menéutica 

El último paso de esta reflexión centra su atención en la dimensión de aplicación y 

compromiso que brota del círculo hermenéutico (Ricoeur). Desde una mirada dialógica 

y transformativa, profundizada mediante una comprensión en clave relacional, se llega 

al momento ético de la acción. Se podría decir que el camino es de la comprensión a la 

acción (hermenéutica ética) y, al mismo tiempo, de la acción a la comprensión (ética 

hermenéutica). 

Vale la pena, en este contexto, establecer todavía un correlato y es el que se da entre el 

comprender desde los pobres y el actuar desde ellos y ellas, es decir, asumir el entra- 

mado de relaciones de privación y dominación como lugar desde el cual se plantean los 

desafíos de la ética social. Esto significa que la opción preferencial por los pobres es lu- 

gar hermenéutico privilegiado para la reflexión y, al mismo tiempo, para la acción 

(Scannone). El paralelismo con ese dejarse comprender por los pobres, en el sentido de 

permitir que ellos nos ayuden a comprender-nos y descubrir nuestras propias limitacio- 

nes y responsabilidades sociales, es el dejarnos mostrar por la situación de la pobreza 

los caminos del compromiso ético social. En este sentido, la ética de solidaridad (Yañez, 

1999) y la doctrina social cristiana apoyan la consideración de los pobres como criterio 

ético de la realidad social (Antoncich, 1986, 49ss). Para prevenir de posibles malenten- 

didos en este punto, resumo el significado principal de esta proposición mediante la 

apreciación sintética y clara de Marcelo Perine: 

el pobre o la condición de pobre pueden ser presentados como lugar privilegiado de 

reflexión y de acción moral, pero no se los puede afirmar como criterio de acción, de 

reflexión y juicio moral, porque la condición de pobre no puede ser sustentada como 

algo que incondicionalmente deba ser reconocido como valor capaz de fundar, univer- 

sal y argumentativamente, juicios morales que orienten la conducta de todo el que 

quiera ser reconocido como hombre. El criterio se refiere a la totalidad del problema 

moral y, por tanto, al fundamento del juicio, de la acción y de la reflexión moral. (Pe- 

rine, 1993, 102) 

169



En síntesis, ante la situación de la pobreza y del hambre sólo hay una respuesta ética, 

que es la construcción de una nueva racionalidad, comunicativa y solidaria. El desafío 

de “globalizar la solidaridad” y de una “nueva imaginación de la caridad” representa, en 

este sentido, la humanización y transformación de la racionalidad neoliberal de la globa- 

lización en sus efectos excluyentes (ver Anexo 1). 

67. 5. EPÍLOGO 

Señor, dame a todos los que se encuentran solos… He sentido en mi corazón la pal a- 

bra que invade al Tuyo por el abandono en que está sumergido el mundo entero. Amo 

a todo ser enfermo y solo. ¿Quién consuela su llanto? ¿Quién llora con él su muerte 

lenta? ¿Y quien estrecha contra su propio corazón el corazón desesperado? Haz, Dios 

mío, que pueda ser en el mundo el sacramento tangible de Tu amor: ser Tus brazos, 

que atraen y llegan a convertir en amor toda la soledad del mundo. (Lubich, 1990, 22) 

El fenómeno del Movimiento de los Focolares, cuya líder carismática es Chiara Lubich, 

demuestra, a través de aplicaciones prácticas, que es posible construir la unidad y la in- 

tegración social sobre nuevos principios más profundos. La obra del Movimiento consti- 

tuye un ejemplo viviente y real de la aplicación a las relaciones sociales del paradigma 

de la unidad, que es tan necesario a las ciencias sociales para que puedan adquirir una 

nueva “fuerza de aplic ación”. (…) Su actividad social, que es intrínseca al carisma de 

anunciar una unidad evangélica, constituye una inspiración viviente y ejemplo de las 

ciencias sociales que se ven compelidas a crear un paradigma interdisciplinario de uni- 

dad, como fundamento metodológico para la construcción de modelos teóricos, de es- 

trategias de investigación empírica y de esquemas de aplicación. (Gallagher, 1997, 199- 

200) 

170



OTRAS ACTIVIDADES 

68. 1. EL CONCURSO LAS CARAS DE LA POBREZA 

Al plantearse el trabajo del año en el equipo del Área Sociológica se quiso contar con 

estudios y visiones diversas de las diferentes caras de la pobreza. Se convocó así el con- 

curso Las Caras de la Pobreza que invitaba a presentar monografías que describieran 

este fenómeno y las estrategias desarrolladas por los actores para transformar la realidad 

que les era adversa. De este modo, además de dar espacio para la incorporación de es- 

fuerzos no publicados y de estimular la presentación de trabajos sobre el tema, se quería 

ampliar el campo de acción y sumar esfuerzos a las líneas que hacia fines de 2001 se 

iniciaban. 

El concurso fue una estrategia tendiente a: i) captar una vasta producción académica di- 

seminada en el territorio nacional, inédita y poco difundida de formas o estilos particu- 

lares de expresión de la pobreza en nuestro país. ii) establecer un ámbito de promoción 

para las actividades de investigación en esta temática, mediante premios estímulo, pu- 

blicación de trabajos y la organización de encuentros para el intercambio académico. 

Los criterios de selección establecidos ilustran bastante acerca de la orientación que se 

le quiso dar al concurso. Fueron definidos de común acuerdo con el jurado y dados a 

conocer públicamente al mismo inicio de aquel: a) La importancia del tema elegido para 

la comprensión de situaciones apremiantes y de manifiesta gravedad, que hasta el mo- 

mento no sean suficientemente conocidas en el país. b) Su aporte para la comprensión 

de los modos de vida de sectores de la población prioritarios por su inserción en una 

etapa vulnerable del ciclo de vida: niñez, juventud, vejez. c) Su contribución al conoci- 

miento de problemas de género asociados a la pobreza. d) Su focalización en asenta- 

mientos, familias o sujetos en situación de pobreza de difícil acceso por su localización 

geográfica. e) Su focalización en asentamientos, familias o sujetos en situación de po- 

breza de difícil acceso simbólico debido a: i) que hayan desarrollado estrategias ilícitas 

para la superación de la adversidad o ii) a su diversidad étnica y de lenguaje. 

Fue un concurso, abierto en el que se reconocieran los méritos de los autores por sus 

monografías y transparente: desde el inicio las reglas de juego quedaron establecidas y 

aquellas que suscitaron dudas fueron colocadas en Internet; nadie tenía, si la buscaba, 

menos información que cualquier otro participante. 

171



Concursaron 54 trabajos y culminó con un seminario realizado el 23 de septiembre de 

2002, en el que se presentaron y comentaron los trabajos ganadores. Ese seminario será 

motivo de una publicación. 

69. 2. RESILIENCIA 

Es cada vez más frecuente la aplicación del concepto de resiliencia y sus métodos con- 

comitantes de trabajo en muchas de las actividades que se desarrollan en el marco de 

programas o proyectos sociales en los que se busca un desarrollo de las propias capaci- 

dades. La resiliencia, definida como “capacidad para hacer las cosas bien y de forma s o- 

cialmente aceptable en circunstancias adversas” (Vanistendael) resulta un ámbito prop i- 

cio de exploración como un enfoque instrumental que merece ser estudiado y sistemati- 

zado por su posible aplicación ventajosa en las intervenciones sociales. La inclusión del 

concepto resiliencia como enfoque de trabajo supuso poner énfasis en instrumentos que 

pudieran ser fácilmente apropiables en proyectos o programas que tuvieran carácter 

preventivo o reparatorio. El seminario, realizado el 5/12/01 tuvo como propósito hacer 

una primera incursión para pre evaluar su potencialidad al mismo tiempo que se identi- 

ficaban los grupos que trabajaban en el tema. Como resultado de ello se ha reafirmado 

la conveniencia de incorporar el enfoque entre las herramientas que serán ofrecidas en 

los aspectos propositivos del informe. 

En el marco de las actividades académicas realizadas en cooperación con el Centro In- 

ternacional de Información y Estudio de la Resiliencia (CIER) de la Universidad Nacio- 

nal de Lanús se trabajó en la publicación conjunta del libro “La resiliencia como un 

aporte a intervenciones sociales sustentables” que recoge la experiencia del seminario 

efectuado en diciembre de 2001. 

70. 3. ACTIVIDADES UNIVERSITARIAS 

Se pueden identificar también otras acciones realizadas y que apuntan a una inserción 

de la actividad del Área en el marco de la universidad, inserción que es entendida como 

partes de un servicio que desde aquella se puede prestar a esta. 

Incorporación de pasantes. En las dos de líneas de trabajo sobre Estrategias para afron- 

tar la pobreza desde los programas del Estado y desde la sociedad civil se recurrió a la 

colaboración de pasantes para realizar trabajos de campo. En total se trabajó con 13 pa- 

santes provenientes de Economía, Administración, Psicopedagogía y Ciencia Política 

que recibieron capacitación adecuada para las tareas a realizar. En la mayoría de los 

172



oportunidades esta capacitación les resultó novedosa y sumamente útil, como en el caso 

de la capacitación en metodología de investigación cualitativa para la realización de las 

entrevistas con beneficiarios del plan para jefas y jefes de hogar o la preparación para la 

salida a campo por las entrevistas en ONG. Algunas de estas pasantes se han quedado a 

trabajar de manera voluntaria en el proyecto y actualmente están colaborando con regu- 

laridad y entusiasmo en el análisis de datos. Esto no es un dato menor, pues demuestra 

la capacidad que tiene el equipo del proyecto de satisfacer una demanda propia del 

alumno avanzado y definidamente alineada en una concepción del aprendizaje universi- 

tario, amén de brindarles condiciones de trabajo acogedoras y receptivas. 

Talleres con otras unidades académicas. En el marco del seminario del 23 de septiem- 

bre para la presentación de los trabajos premiados y que recibieron mención en el con- 

curso Las Caras de la Pobreza se organizaron tres talleres con diferentes unidades aca- 

démicas. El propósito, además de mostrar el deseo de compartir información, era poner 

a disposición de esas unidades instancias de trabajo con docentes y alumnos interesados 

en el tema, de modo de aprovechar la presencia de los autores para realizar un intercam- 

bio académico fructífero. Por la ausencia de uno de los equipos ganadores sólo se pudie- 

ron llevar a cabo dos talleres, pero en ambos primó claramente el intercambio de expe- 

riencias y el equipo recibió elogiosos comentarios por la iniciativa, tanto por parte de 

los invitados (los autores premiados) como de quienes habían ofrecido sus unidades 

académicas: Ciencia Política y el Magister de Sociología. 

71. 4. CONFORMACIÓN DEL EQUIPO 

El equipo está constituido por el Lic. Ricardo Murtagh (coordinador, sociólogo), la Dra. 

Virginia Azcuy (teóloga), las licenciadas Nélida Redondo (socióloga), María Raquel 

Macri (socióloga) e Isabel Arzeno (economista) y el Lic. Octavio Groppa (economista). 

Participaron como investigadores externos los Dres. Floreal H. Forni y Pablo 

Forni y el Sr. Esteban de Nevares como consultor. Como colaboradoras volunta- 

rias regulares en los últimos seis meses las Lic. María Eugenia Michref y Paula 

Uhalde, a quienes se les agradece especialmente su colaboración. 

173



BIBLIOGRAFÍA 

Se compila aquí toda la bibliografía utilizada en cada una de las diferentes partes 

del estudio. En la versión completa la bibliografía se presenta para cada parte. 

ANDRENACCI L, (2001) “Elementos para un análisis de programas sociales desde la perspe ctiva 

de los receptores”, Informe de investigación nº 11, Instituto del Conurbano, Universidad 

de General Sarmiento, Los Polvorines, Bs. As. 

ANGÉLICO, Héctor y Claudia BACCI (2002) “El impa cto de una organización de base en los 

presupuestos familiares y la accesibilidad al mercado de trabajo. Estudio de casos en la 

Mutual El Colmenar, cuartel V, Partido de Moreno” en De la exclusión a la organización, 

Forni, F. H., comp., Ed. Ciccus, Buenos Aires (67-76). 

ANSOLABEHERE, Karina (2001), “Pedir peras al olmo: Los programas de combate a la 

pobreza en perspectiva”, Documentos de trabajo nº 20, Instituto de Investigaciones Gino 

Germani, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires, Argentina 

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