CADS10 Castellano. 2006 - Generalitat de Catalunya

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Evaluación del Impacto
Regulatorio: Práctica internacional
y aplicabilidad en Catalunya
Avaluació de l'Impacte Regulatori: Pràctica
internacional i aplicabilitat a Catalunya
Regulatory Impact Assessment: International
practices and applicability in Catalonia
Joan Prats i Pere Torres (direcció)
Marta Batllevell (coordinació)
Generalitat de Catalunya
Consell Assessor per al
Desenvolupament Sostenible

Documentos
de Investigación10
Evaluación del Impacto
Regulatorio: Práctica internacional
y aplicabilidad en Catalunya
Joan Prats i Pere Torres (dirección)
Marta Batllevell (coordinación)
Generalitat de Catalunya
Consell Assessor per al
Desenvolupament Sostenible
1

BIBLIOTECA DE CATALUNYA. DATOS CIP:
Avaluació de l'impacte regulatori : pràctica internacional i aplicabilitat a
Catalunya = Evaluación del impacto regulatorio : pràctica internacional y
aplicabilidad en Catalunya = Regulatory Impact Assessment : international
practice and applicability in Catalonia. - (Documents de recerca ; 10)
Text en català, castellà i anglès. - Bibliografia
ISBN 84-393-7298-1
I. Prats Catalá, Joan, dir. II. Torres, Pere, dir. III. Batllevell, Marta IV.
Romaní, Joan M. V. Consell Assessor per al Desenvolupament Sostenible
(Catalunya) VI. Títol: Evaluación del impacto regulatorio VII. Títol:
Regulatory Impact Assessment VIII. Col·lecció: Documents de recerca ; 10
1. Anàlisi d'impacte (Política pública) - Catalunya 2. Anàlisi d'impacte
(Política pública) - Europa
35.077(467.1:4)
© Generalitat de Catalunya
Consell Assessor per al Desenvolupament Sostenible de Catalunya (CADS)
http://www.cat-sostenible.org
Diciembre de 2006
Textos: Joan Prats, Pere Torres, Marta Batllevell, Claudia Pani, Agustí Cerrillo i Antoni Oliva.
Traducción al castellano: Joan-Maria Romaní
Traducción al inglés: AMPERSAND
Edición a cargo de: Joan-Maria Romaní Olivé
Dirección editorial: Joan Roca i Acín
El Consejo Asesor para el Desarrollo Sostenible de Cataluña no comparte necesariamente
las opiniones expresadas por los autores de los textos de esta publicación.
Tiraje: 500 ejemplares
Disseño y producción gráfica: Barcino Solucions Gràfiques
ISBN: 84-393-7298-1
DL: B-55825-2006
2

Sumari / Sumario / Summary
Evaluación del Impacto Regulatorio: Práctica internacional
y aplicabilidad en Catalunya .................................................................. 5
Avaluació de l'Impacte Regulatori: Pràctica internacional
i aplicabilitat a Catalunya. Resum executiu. ................................... 195
Evaluación del Impacto Regulatorio: Práctica internacional
y aplicabilidad en Catalunya. Resumen ejecutivo.......................... 229
Regulatory Impact Assessment: International
practices and applicability in Catalonia. Executive summary..... 263
Publicaciones del CADS .......................................................................... 297
3

Evaluación del Impacto
Regulatorio: Práctica internacional
y aplicabilidad en Catalunya

Índice
Presentación ........................................................................................... 11
Glosario de herramientas de evaluación de impacto ......................... 13
1. Introducción a la Evaluación del Impacto Regulatorio (EIR)... 15
1.1. Las EIR en el contexto de la mejora de la regulación................ 15
1.1.1. Una aproximación al hecho regulatorio y su evolución .. 15
1.1.2. La EIR como herramienta de mejora de la regulación.... 16
1.1.3. ¿La EIR como instrumento de las políticas para el
desarrollo sostenible? .................................................................. 22
1.2. Las EIR en relación con las herramientas de evaluación de impacto. 28
1.2.1. Razones para una evaluación ambiental ......................... 28
1.2.2. La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA): el origen
de la evaluación ambiental ........................................................ 29
1.2.3. La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE): un paso
más en la jerarquía de toma de decisiones................................ 30
1.2.4. Conclusiones: la lógica de la evolución de las
herramientas de evaluación de impacto ..................................... 34
2. La práctica internacional relativa a la EIR................................... 37
2.1. Introducción a la experiencia internacional................................. 37
2.2. Metodología................................................................................... 39
2.2.1. Selección de casos de estudio......................................... 39
2.2.2. Marco analítico................................................................... 39
2.2.2.1. Contextualización de la introducción de
la Evaluación del Impacto Regulatorio .................................... 41
2.2.2.2. Metodología de aplicación ......................................... 41
2.2.2.3. Diseño organizativo..................................................... 42
2.2.2.4. Balance global............................................................. 43
2.2.3. Metodología de análisis..................................................... 43
2.3. Análisis descriptivo ....................................................................... 45
7

2.3.1. Holanda: Flexibilidad y consenso ..................................... 45
2.3.1.1. Contextualización de la introducción de
la Evaluación del Impacto Regulatorio .................................... 45
2.3.1.2. Metodología de aplicación ......................................... 45
2.3.1.3. Diseño organizativo..................................................... 57
2.3.1.4. Balance global............................................................. 62
2.3.2. Reino Unido: Capacidad de aprendizaje ........................ 65
2.3.2.1. Contextualización de la introducción de
la Evaluación del Impacto Regulatorio .................................... 65
2.3.2.2. Metodología de aplicación ......................................... 65
2.3.2.3. Diseño organizativo..................................................... 77
2.3.2.4. Balance global ............................................................ 82
2.3.3. Escocia: Orientación empresarial..................................... 83
2.3.3.1. Contextualización de la introducción de
la Evaluación del Impacto Regulatorio .................................... 83
2.3.3.2. Metodología de aplicación ......................................... 84
2.3.3.3. Diseño organizativo..................................................... 86
2.3.3.4. Balance global ............................................................ 89
2.3.4. Italia: Experimentación prudente...................................... 90
2.3.4.1. Contextualización de la introducción de
la Evaluación del Impacto Regulatorio .................................... 90
2.3.4.2. Metodología de aplicación ......................................... 91
2.3.4.3. Diseño organizativo..................................................... 93
2.3.4.4. Balance global ............................................................ 96
2.3.5. Toscana: El potencial regional.......................................... 97
2.3.5.1. Contextualización de la introducción de
la Evaluación del Impacto Regulatorio .................................... 97
2.3.5.2. Metodología de aplicación ......................................... 98
2.3.5.3. Diseño organizativo..................................................... 105
2.3.5.4. Balance global............................................................. 108
2.4. Análisis comparativo y lecciones aprendidas ............................. 109
2.4.1. Análisis comparativo.......................................................... 109
2.4.2. Lecciones aprendidas ....................................................... 114
3. Propuesta de aplicación de la EIR en Catalunya ...................... 117
3.1. Situación de base en Catalunya .................................................. 117
8

3.1.1. El proceso regulatorio en Catalunya ................................ 117
3.1.1.1. Introducción: La regulación en Catalunya................. 117
3.1.1.2. El proceso regulatorio en Catalunya ......................... 119
3.1.1.3. Particularidades de interés del procedimiento
regulatorio estatal...................................................................... 130
3.1.1.4. La evaluación del impacto regulatorio: Retos y
oportunidades para el Estado Español y Catalunya............... 132
3.1.1.5. La simplificación administrativa en el ámbito estatal.. 134
3.1.1.6. Consideraciones finales.............................................. 138
3.2. La Evaluación del Impacto de la Regulación sobre la
Sostenibilidad en Catalunya......................................................... 140
3.2.1. Metodología de aplicación ................................................ 141
3.2.1.1. Definición del problema.............................................. 143
3.2.1.2. Identificación de objetivos políticos........................... 146
3.2.1.3. Definición de las opciones políticas .......................... 147
3.2.1.4. Evaluación de multidimensional impactos de
cada una de las opciones......................................................... 151
3.2.1.5. Seguimiento y evaluación........................................... 163
3.2.1.6. Participación................................................................ 163
3.2.2.Introducción al diseño organizativo................................... 166
Anexos .................................................................................................... 171
Bibliografía .............................................................................................. 187
9

Presentación
Los instrumentos regulatorios son una de las herramientas más importantes de
que disponen los gobiernos para llevar a cabo sus políticas. Asegurar la calidad
de la regulación y desarrollar metodologías para evaluarla ha sido, por lo tanto,
una de las preocupaciones tradicionales de los gobiernos cuando han desarrollado
estrategias de mejora de la actividad gubernamental.
La introducción del desarrollo sostenible como objetivo político holístico plantea
nuevos retos a los instrumentos regulatorios. La sostenibilidad tendrá que ser
también un objetivo global de la regulación. Así, más allá de evaluar la regulación
desde estándares usuales, se tendrán que evaluar los impactos regulatorios desde
la perspectiva de la sostenibilidad. La regulación, por tanto, tendrá que ser compatible
con los principios y los objetivos del desarrollo sostenible y, para valorar esta
compatibilidad, será esencial disponer de un instrumento de evaluación específico
y sistemático.
La idea de la evaluación del impacto regulatorio no es nueva. A pesar de que
no relacionadas inicialmente con la sostenibilidad, desde finales de los años 70
del siglo pasado, y en el contexto de estrategias de reforma de la regulación,
se están llevando a cabo evaluaciones de impacto regulatorio con objetivos diferentes
en un amplio espectro de países. La herramienta de evaluación usada
en estos casos ha sido la EIR (Evaluación del Impacto Regulatorio), instrumento
que intenta proporcionar un análisis sistemático de los impactos positivos y negativos
de las propuestas de regulación. La experiencia acumulada con la EIR
será pues valiosa a la hora de construir una herramienta orientada hacia la evaluación
de impactos sobre la sostenibilidad.
Este informe –fruto de un convenio de colaboración entre el Consejo Asesor para
el Desarrollo Sostenible de Catalunya (CADS) y el Instituto Internacional de
Gobernabilidad (IIG), firmado el 15 de junio de 2005, con fecha de finalización
de 30 de noviembre del mismo año– parte del interés del CADS por la EIR, la
experiencia internacional existente al respecto y por el desarrollo de una primera
propuesta de aplicación de dicho tipo de herramientas en Catalunya, en forma
de un instrumento evaluador que permita incorporar la visión sostenibilista al proceso
regulatorio. Este documento se dirige pues principalmente a actores
gubernamentales catalanes, con el objetivo de promover la comprensión y el
uso de la evaluación en Catalunya.
11

12
El primer capítulo de este trabajo presenta la EIR como instrumento de evaluación,
sus objetivos y sus características principales, tanto a nivel sustantivo (contenido) como
nivel de proceso. Igualmente, se relaciona esta herramienta con otros instrumentos
de evaluación de impactos relacionados. Acto seguido, se examina la práctica
internacional existente, centrándose en el análisis de toda una serie de casos de
estudio escogidos por su relevancia para el caso catalán (Holanda, Reino Unido/Escocia,
Italia/Toscana). Este análisis pone énfasis en cómo los diferentes países/regiones han
aplicado la evaluación en la práctica. Finalmente, partiendo del análisis del proceso
regulatorio catalán, de las lecciones aprendidas de los casos de estudio expuestos
y del trabajo llevado a cabo por la Comisión Europea en el marco de la Evaluación
de Impacto, se plantea una propuesta de instrumento de evaluación del impacto de
la regulación sobre la sostenibilidad para Cataluña, con el objetivo que pueda servir
de base a desarrollos futuros.

Glosario de herramientas de evaluación de
impacto
Apreciación de la Sostenibilidad (Sustainability Appraisal): Análisis propio
del Reino Unido. Se define como una herramienta de análisis que permite una
identificación y evaluación sistemática de los impactos económicos, sociales y
ambientales de una propuesta. Su utilización en el Reino Unido queda prácticamente
restringida a la planificación territorial local y regional.
Evaluación Ambiental Estratégica (EAE): Proceso sistemático para evaluar
las consecuencias ambientales de propuestas de planes o programas, para asegurar
que las cuestiones ambientales se gestionen apropiadamente desde las primeras
etapas del proceso de decisión.
Evaluación de Impacto (AI, Impact Assessment): Herramienta de evaluación,
introducida en el año 2002 a través de una comunicación de la Comisión
–COMO (2002) 276 final– que integra y reemplaza todas las evaluaciones de impacto
parciales –evaluación del impacto sobre las empresas, evaluación de género,
evaluación ambiental, evaluación del impacto regulatorio, etc.– cubriendo los impactos
económicos, ambientales y sociales de una manera integrada y equilibrada en
una sola herramienta. A nivel europeo, se prevé que esta herramienta se aplique
a todas las iniciativas importantes presentadas por la Comisión Europea en su
programa de Trabajo (propuestas regulatorias, Libros Blancos, etc.).
Evaluación de Impacto Ambiental (EIA): Herramienta que estudia y evalua
de manera sistemática los impactos que proyectos públicos y privados causan
en el medio ambiente, y diseña las medidas correctoras para minimizarlos.
Evaluación de Impacto Regulatorio (EIR): Herramienta de ayuda a la toma
de decisiones que analiza de forma sistemática los impactos positivos y negativos
que podrían derivar de las propuestas de regulación. Se trata normalmente de
una herramienta de evaluación ex-ante, o sea, que se aplica antes de la adopción
de una determinada regulación. Asimismo, también se puede aplicar de forma
ex post, una vez la legislación en cuestión ha entrado en vigor.
Evaluación de Impacto sobre la Sostenibilidad (EIS): Herramienta de
evaluación pensada para dar apoyo a los procesos negociadores ligados al comercio
internacional. La EIS busca identificar los impactos sociales, económicos y
13

ambientales de un acuerdo de comercio internacional, en un proceso llevado a
cabo antes y durante las negociaciones comerciales. La EIS integra la sostenibilidad
al proceso negociador informando a los negociadores de estos impactos.
Evaluación del Impacto de la Regulación sobre la Sostenibilidad (EIRS):
Evaluación sistemática y multidimensional de los impactos positivos y negativos
que potencialmente podrían derivar de las propuestas de regulación. Tiene que
contemplar, como mínimo, impactos económicos, sociales y ambientales (los tres
pilares de la sostenibilidad) y tener en cuenta, como marco de referencia para la evaluación,
los principios del desarrollo sostenible.
Evaluación Integrada (Integrated Assessment): Herramienta de ayuda a la toma
de decisiones que facilita la elección de una opción entre las varias posibles teniendo
en cuenta una serie de criterios ambientales, sociales y económicos. Es pues de carácter
multicriterial y permite trabajar desde la incomparabilidad y la inconmensurabilidad.
Es la evaluación de origen más académico y que, de hecho, fue creada para facilitar
los puentes de comunicación entre el conocimiento y la investigación universitaria,
por una parte, y la práctica política del otro.
14

1. Introducción a la Evaluación del Impacto
Regulatorio (EIR)
1.1. Las EIR en el contexto de la mejora de la regulación
1.1.1. Una aproximación al hecho regulatorio y a su evolución
La regulación es una noción general y omnicomprensiva que, de acuerdo con
la OCDE (1997), comprende una serie de instrumentos mediante los cuales los
gobiernos establecen requerimientos sobre la libre actividad de las empresas y
de los ciudadanos. De esta manera, según la misma OCDE (1997), las regulaciones
así entendidas se expresan tanto en leyes como en reglamentos y órdenes o
actos administrativos emanados de los diferentes niveles de gobierno o de las
organizaciones no gubernamentales o autorreguladas que tengan poderes
reguladores delegados.
Desde esta perspectiva holística, los instrumentos regulatorios son una de las
herramientas más importantes de que disponen los gobiernos para llevar a cabo
sus políticas, y su uso ha sido determinante a la hora de tutelar intereses
colectivos de tipo económico, social o ambiental.
La utilización de regulaciones por parte de los gobiernos durante las últimas décadas
ha sido incremental. De hecho, el aumento del alcance y la complejidad
normativa ha sido una respuesta a la continua necesidad de adaptarse a una
realidad cambiante. A la vez, pero, se ha puesto de manifiesto que la efectividad
de la regulación cuando se trata de alcanzar ciertos objetivos políticos no
siempre ha sido la esperada, lo cual ha producido que los gobiernos se replanteen
cuestiones relativas al diseño y el contenido de la regulación.
El hecho regulatorio y su papel como instrumento político han sufrido profundas
transformaciones a lo largo del tiempo. En este sentido, la OCDE (2002) identifica
diversas etapas en las formas de enfocar la naturaleza de la regulación:
a) Emergencia de la noción de desregulación a principios de los 70, noción
que, partiendo del supuesto que una excesiva cantidad de regulación
limitaba el crecimiento económico, pretendía la disminución de la cantidad
y el alcance de las normativas.
15

) Surgimiento durante los años 80 y 90 de la noción de reforma regulatoria,
después del concepto de gestión regulatoria y, más recientemente, del desarrollo
de la agenda de política regulatoria. El primer concepto –reforma regulatoria–
partía de la base que un conjunto de intervenciones puntuales (como por
ejemplo la eliminación de algunas reglas o la revisión de otras) permitiría alcanzar
una situación óptima. Por contra, la perspectiva de gestión regulatoria –también
llamada de gestión de la calidad regulatoria– plantea abordar la reforma como
un proceso dinámico y permanente, intrínseco al propio rol del gobierno que debe
velar por la calidad de las normas. Finalmente, la noción de política regulatoria,
vigente ya en muchos países, está más relacionada con la búsqueda proactiva
de la calidad a través de la implementación de políticas transversales.
c) Aparición reciente del concepto de gobernanza regulatoria. Este concepto se
inserta dentro de la noción más amplia de gobernanza, y hace referencia al hecho
de que las funciones regulatorias implican un conjunto complejo de actores regulatorios
que van más allá del gobierno precursor y que incluirían también actores de diferentes
niveles gubernamentales o de otras tipologías de actores estratégicos.
Es preciso hacer notar, sin embargo, que esta evolución general de tendencias que
se van sucediendo a lo largo del tiempo, no presupone necesariamente una linealidad
de la desregulación a la gobernanza regulatoria en todos los países. Las formas de
abordar la regulación necesariamente difieren entre países, puesto que las motivaciones
para la reforma surgen de contextos económicos, sociales y políticos distintos.
Diferentes estrategias de reforma pueden coexistir en el tiempo en ámbitos territoriales
diversos y pueden alternar en un mismo país, reflejando diferentes agendas políticas
gubernamentales.
1.1.2. La EIR como herramienta de mejora de la regulación
Cualquier estrategia regulatoria utiliza instrumentos para llevar a cabo sus objetivos.
Uno de los instrumentos más comúnmente utilizados ha sido la evaluación del
impacto regulatorio (EIR), herramienta de apoyo a la toma de decisiones que analiza
de forma sistemática los impactos positivos y negativos que podrían derivar de las
propuestas de regulación. Se trata pues normalmente de una herramienta de
evaluación ex-ante, o sea, que se aplica antes de la adopción de una determinada
regulación. Sin embargo, también se puede llevar a cabo una vez la legislación en
cuestión ha entrado en vigor (aplicación ex-post).
16

Los objetivos de la EIR son múltiples. Aún así, Jacobs (1997), afirma que los
gobiernos que utilizan este instrumento de evaluación han destacado un conjunto
de objetivos principales:
Objetivos de la EIR (Jacobs, 1997)
1. Mejorar la comprensión de los impactos reales de la acción gubernamental:
LA EIR proporciona información sobre los impactos positivos y negativos de
la acción gubernamental, enriqueciendo las bases informacionales del proceso
de toma de decisiones.
2. Integrar objetivos políticos múltiples:
LA EIR puede ser utilizada como marco común integrador para exponer los
impactos y vínculos entre políticas, y para otorgar a los decisores una
capacidad para sopesar intereses en competencia. En consecuencia, la EIR
no es sólo una herramienta analítica sino también una herramienta de
coordinación para integrar intereses múltiples.
3. Mejorar la transparencia y la consulta:
La evaluación regulatoria está en muchos países estrechamente relacionada
con procesos de consulta pública. La incorporación de la EIR en las consultas
ha aumentado la transparencia de los procesos regulatorios, ha proporcionado
un mayor control de la calidad de las evaluaciones de impacto, y ha mejorado
la información en la cual se basan las decisiones.
4. Mejorar la rendición de cuentas gubernamental:
LA EIR puede mejorar la implicación y la rendición de cuentas de los decisores,
ya que proporciona información clara y detallada, y muestra cómo las
decisiones gubernamentales benefician a la sociedad.
El propio Jacobs (1997) reconoce que la EIR es una herramienta flexible. Algunos
países, como veremos, limitan la evaluación al análisis de los impactos sobre las empresas,
mientras que otros llevan a término evaluaciones más exhaustivas que incluyen el
análisis de los impactos sociales, ambientales y económicos. Es por ello que ha sido
una herramienta utilizada tanto en estrategias de desregulación como en otras
dirigidas a la calidad regulatoria.
17

Existe un creciente volumen de literatura que intenta identificar convergencias entre
las EIR de diferentes países, tanto a nivel sustantivo (de contenido) como procedimental
(de proceso), e intentos de establecer estándares internacionales y buenas prácticas.
Un ejemplo de qué tendría que cubrir una EIR a nivel sustantivo lo constituiría la lista
de revisión (checklist) de la OCDE de 1995 que consta como anexo a la Recomendación
para la mejora de la calidad de la Regulación Gubernamental.
Esta recomendación es reconocida como el primer marco de referencia internacional
sobre calidad regulatoria, e incluía, como decíamos, un apéndice con una Lista de
revisión de referencia para la toma de decisiones regulatoria con diez preguntas para
desarrollar e implementar mejores regulaciones.
Lista de revisión de referencia para la toma de decisiones regulatoria (OCDE,
1995):
1. ¿Se ha definido correctamente el problema?
2. ¿Queda justificada la acción del gobierno?
3. ¿Es la regulación la mejor forma de acción gubernamental?
4. ¿Existe una base legal para la regulación?
5. ¿Cuál es el nivel (o niveles) gubernamental apropiado para esta acción?
6. ¿Justifican los beneficios de la regulación los costes generados?
7. ¿Es transparente la distribución de los efectos en la sociedad?
8. ¿Es la regulación clara, consistente, comprensible y accesible a los
usuarios?
9. ¿Se ha dado a todas las partes interesadas oportunidad para presentar
su punto de vista?
10. ¿Cómo se alcanzará el cumplimiento de la regulación?
18

Según la OCDE (1995), estas preguntas, en si mismas, reflejan principios de buena
toma de decisiones y se recomendó su uso con el fin de examinar la calidad y el rendimiento
de los procesos de desarrollo, implementación, evaluación y revisión de las
regulaciones 1 .
Por otra parte, el Mandelkern Report 2 (2001) señala que, a pesar de que existen variaciones
en los modelos nacionales, la mayoría de EIR incluyen –en cuanto a contenido– los
siguientes puntos básicos:
Ejes básicos del contenido de una EIR (Mandelkern Report, 2001):
1. Presentación del problema o riesgo en abordar.
2. Consideración de las opciones existentes para enfocar el riesgo o
problema.
3. Evaluación del impacto de las opciones.
4. Reconocimiento de la necesidad de transparencia y apertura del proceso
de evaluación, y de consulta con los participantes apropiados.
De acuerdo con el Informe Mandelkern, pues, la mayor parte de evaluaciones de impacto
regulatorio incluyen, en primer lugar, una especificación del problema o riesgo a abordar
que argumenta los motivos que justifican la necesidad de acción gubernamental. Acto
seguido, se presenta un abanico más o menos amplio de opciones existentes para
enfocar el riesgo o problema. La consideración de opciones disponibles implica normalmente
tener en cuenta opciones regulatorias y no regulatorias. Por este motivo, el
abanico de opciones incluye normalmente alternativas a la regulación.
En tercer lugar se lleva a cabo la evaluación del impacto de las diferentes opciones,
piedra angular de toda EIR. El análisis de impacto implica considerar los impactos
1
Se advertía, sin embargo, que la check-list no podia ser aplicada individualmente, sino en el contexto de un sistema
de gestión de la regulación más amplio que incluyese elementos como por ejemplo la recolección y el análisis de
información, procesos de consulta y evaluación sistemática de las regulaciones existentes (OCDE, 1995).
2
Informe preparado por un grupo asesor europeo de alto nivel constituido por expertos en regulación
de los Estados Miembros y la Comisión Europea.
19

positivos y negativos de las opciones (beneficios y costes) de forma cuantitativa, en
la medida de lo posible, o como mínimo, cualitativa. El método analítico utilizado varía
mucho en función de los países y la metodología concreta utilizada.
Finalmente, la mayoría de EIR reconocen la necesidad de transparencia y apertura
de la evaluación, lo cual implica la necesidad de poner en marcha procesos de consulta
con los diferentes actores implicados. En este sentido, el Informe Mandelkern
recomienda presentar un resumen de quién ha sido consultado, cuándo y cómo, así
como de los resultados de la consulta (incluyendo un resumen de los resultados o
la posibilidad de acceso a los comentarios recibidos y una relación de los cambios
producidos en la propuesta a raíz de las consultas).
A nivel procedimental, a pesar de reconocer que no es posible disponer de un único
sistema de implementación de EIR –a causa de las diferencias entre países– Deighton-
Smith (1997), y posteriormente la OCDE (2002) identifican una lista de diez elementos
clave para el éxito de un sistema de EIR (o principios de “buen sistema de diseño”,
aplicables internacionalmente).
Elementos clave para el éxito de un sistema de EIR (Deighton-Smith, 1997 y
OCDE, 2002):
a) Maximización del compromiso político con la EIR.
Se considera que el éxito de la EIR al cambiar las decisiones regulatorias dependerá
de la existencia de apoyo del gobierno al más alto nivel. Se recomienda así
que la EIR sea introducida por instrumentos de alto rango, como por ejemplo
leyes o decretos del primer ministro.
b) Asignación clara y detallada de responsabilidades en lo que concierne al
programa de la EIR.
Para asegurar la apropiación del sistema por parte de los reguladores, se recomienda
la asignación de responsabilidades compartidas entre los ministerios y un cuerpo
central de control de calidad. De esta manera, los reguladores, desarrollarían
las EIR, y un cuerpo ubicado en el centro del gobierno sería el encargado de
las tareas de coordinación, revisión y control de calidad.
20

c) Formación de los reguladores.
Formar a los reguladores en las nuevas capacidades requeridas para la
producción de las EIR se convierte en un paso esencial para la consecución
de evaluaciones de alta calidad.
d) Uso de un método analítico consistente pero flexible.
A pesar del uso de diferentes metodologías (análisis coste-beneficio, análisis
coste-efectividad, análisis cualitativos…) se percibe una tendencia hacia la
adopción de metodologías cada vez más rigurosas y estandarizadas a medida
que se incrementa la experiencia en EIR.
e) Desarrollo e implementación de estrategias de recogida de datos.
Es obvio que la utilidad de la EIR dependerá de la calidad de los datos
utilizados para evaluar el impacto. Las limitaciones en cuanto a la disponibilidad
y calidad de los datos son la principal constricción para la precisión analítica,
por lo que el desarrollo de estrategias y guías para los ministerios será
esencial.
f) Enfoque de los esfuerzos de la EIR hacia las propuestas con impacto
significativo.
Se recomienda su aplicación a todas las formas legislativas significativas,
independientemente de su estatus formal o legal. Por otra parte, el esfuerzo
analítico tendría que ser proporcional al impacto, por lo que se sugiere un proceso
de EIR en dos fases, con un escaneo inicial que determine la necesidad y el
alcance de un análisis posterior más exhaustivo.
g) Integración de la EIR en el proceso de elaboración de políticas, empezando
lo antes posible.
La EIR debe iniciarse lo antes posible en el proceso político para informar las
decisiones y proporcionar inputs a lo largo de todo el proceso. Un error
21

ecurrente cuando se trata de implementar la EIR en la práctica es la separación
de la EIR de los procesos de decisión política.
h) Implicación del público de forma extensiva.
La implicación del público en la EIR es esencial para aumentar la apertura y
la rendición de cuentas. Se enfatiza que las consultas tendrían que iniciarse
en estadios iniciales del desarrollo político y continuar a lo largo de todo el proceso.
i) Comunicación de los resultados.
La comunicación de los resultados de la EIR también es importante. No
obstante, tan solo una minoría de países que utilizan la EIR de forma consistente
los hacen públicos.
j) Aplicar la EIR a legislación nueva y existente.
A pesar de que la EIR también resulta útil a la hora de revisar legislación existente,
pocos países la utilizan para la evaluación ex-post de la regulación. En consecuencia,
se considera un área de prioridad para futuros desarrollos de la EIR.
Una vez presentados estos diez principios de buen sistema de diseño, es preciso
advertir que, si bien todos ellos se pueden considerar como universales, no se
tendrían que interpretar de forma estática, puesto que el sistema de EIR es dinámico
por naturaleza. Es lógico esperar, pues, que el propio desarrollo y evolución del sistema
genere cambios en el mismo.
1.1.3. ¿La EIR como instrumento de las políticas para el desarrollo sostenible?
Hasta ahora nos hemos referido a la EIR como instrumento de ámbito regulatorio.
Ahora bien, si la regulación es una de las herramientas más importantes de que disponen
los gobiernos para llevar a cabo sus políticas, es evidente que constituye también
una herramienta crucial para implementar las políticas de desarrollo sostenible.
La introducción del desarrollo sostenible como objetivo político holístico plantea
nuevos retos a los instrumentos regulatorios. La sostenibilidad tendrá que ser
también un objetivo global de la regulación. Así, para asegurar que la regulación no
22

impacta negativamente sobre la sostenibilidad, más allá de evaluar la regulación desde
estándares usuales de calidad, el desarrollo sostenible requerirá una evaluación de
los impactos regulatorios desde la perspectiva de la sostenibilidad.
La versatilidad de las EIR permitiría que, en ciertos casos, éstas pudiesen actuar de
facto como herramientas evaluadoras de la sostenibilidad. Éste sería el caso de los
países que llevan a término evaluaciones de tipo multidimensional, teniendo en
cuenta los impactos sociales, ambientales y económicos de la regulación. Y ésta es
precisamente la perspectiva de la Unión Europea, que ha adoptado la evaluación de
impacto (Impact Assessment) no sólo como uno de los pilares en que se fundamenta
su marco para la elaboración legislativa 3 sino también como herramienta para
alcanzar una implementación más holística de la Estrategia Europea para el Desarrollo
Sostenible. La evaluación de impacto (EI) se sitúa pues en la intersección entre las
políticas para la mejora de la regulación y las políticas para el desarrollo sostenible.
En la búsqueda de una mayor eficiencia regulatoria, entendida en el sentido más amplio,
el concepto de “gobernanza regulatoria” (OCDE, 2002) afecta y se ve afectado, en
3
La estrategia europea de mejora de la regulación European Governance: Better Lawmaking –COM (2002)
275 final– establece tres ejes de acción básicos en materia regulatoria: a) simplificar y mejorar el
contexto regulatorio; b) promover una cultura de diálogo y participación, y c) sistematizar el uso de la
evaluación de impacto en el seno de la Comisión Europea.
23

una interacción recíproca, por la creciente importancia que se otorga a los aspectos
ambientales y de sostenibilidad en la agenda política europea. De aquí la necesidad
de convergencia de ambos objetivos globales.
La EI es, para la Comisión Europea, una herramienta vital para asegurar que la tarea
política se hace teniendo un conocimiento completo de los hechos y mediante un
análisis abierto de las opciones en juego. Por ello, y al margen de los criterios para
juzgar una política apropiada o no, la EI es en sí misma una herramienta para la sostenibilidad,
entendida en sentido amplio. La transparencia, la coordinación entre los
diferentes agentes o stakeholders, y la consecución de equilibrios entre ellos son,
en efecto, objetivos para avanzar en el camino hacia la sostenibilidad.
La integración de los criterios a analizar es también una vía indirecta de entrada de
la sostenibilidad en el proceso legislativo. No es por casualidad que la propia Unión
Europea, hablando de esta integración, afirme que la EI integra y reemplaza a todas
las evaluaciones de impacto parciales –evaluación del impacto sobre las empresas,
evaluación de género, evaluación ambiental, evaluación del impacto regulatorio,
etc. cubriendo los impactos económicos, ambientales y sociales de una manera integrada
y equilibrada en una sola herramienta. Es decir, los tres pilares de la sostenibilidad.
La integración de todos estos análisis en una única herramienta se puede considerar,
de hecho, un avance hacia la consecución de una herramienta de evaluación de impacto
bajo criterios de sostenibilidad. Una sostenibilidad carente de necesidad de definirse
académicamente y que se define de manera contingente en la acción legislativa concreta.
La EI fue introducida el año 2002 a través de una comunicación de la Comisión –COM
(2002) 276 final. A nivel europeo, se prevé que esta herramienta se aplique a todas
las iniciativas importantes presentadas por la Comisión Europea en su programa de
trabajo. Según la comunicación de la Comisión, esto incluye todas las propuestas
regulatorias, libros blancos, programas de gastos y guías de negociación para
acuerdos internacionales (con impactos económicos, sociales o ambientales) incluidos
en el programa de trabajo.
La comunicación de la Comisión plantea una EI estructurada en dos fases bien diferenciadas:
la evaluación preliminar y la evaluación de impacto ampliada. El objetivo de
la evaluación preliminar era presentar una primera impresión del problema identificado,
de las opciones y sectores afectados, así como de los impactos esperados. Un primer
24

nivel de participación –centrada en la percepción de la naturaleza del problema por
parte de los agentes– podía iniciarse en esta fase, dependiendo del alcance de los
objetivos perseguidos y especialmente de los intereses en juego.
Partiendo de las evaluaciones preliminares, la administración tenía que decidir qué
propuestas legislativas necesitaban la evaluación de impacto ampliada. La segunda
parte de la evaluación iniciaba un análisis en profundidad de los potenciales impactos
sobre la economía, la sociedad y el medio ambiente, y abría un proceso formal de
consultas con todas las partes interesadas.
El proceso de revisión interna de la Comisión sobre el desarrollo de la EI –reflejado
en un documento de trabajo del 2004– detecta toda una serie de dificultades en su
implantación y señala los siguientes puntos a mejorar (European Comission, 2004):
a) fijar claramente los objetivos de Goteborg (sobre desarrollo sostenible) y Lisboa
(sobre competitividad) en los análisis,
b) fortalecer las herramientas de EI y perfeccionar su metodología,
c) aplicar mejor el principio de análisis proporcionado (que implica relacionar la profundidad
del análisis con la significación del impacto: a mayor impacto, mayor
esfuerzo analítico),
d) incrementar los esfuerzos dedicados a la transparencia informativa,
e) incrementar la calidad de los EI mediante un mejor asesoramiento de los tradeoffs
y de la interrelación entre impactos de áreas diferentes,
f) alentar la participación de todos los organismos afectados por la acción política
analizada,
g) proporcionar recursos suficientes para efectuar la evaluación,
h) dedicar más esfuerzos a la formación de los funcionarios de la Comisión,
i) utilizar siempre que sea necesario experiencia externa en la Comisión.
Este proceso interno de la Comisión ha revertido en cambios en la metodología de
la EI. De hecho, las nuevas guías para la evaluación –emitidas el 15 junio del 2005–
ya no incorporan la distinción metodológica en dos fases. El análisis de los resultados
25

obtenidos con esta metodología apuntó hacia la necesidad de aplicar un enfoque
en una sola fase, por lo que se optó por una nueva metodología basada en la idea
de una “hoja de ruta” única. La nueva EI se basa en los siguientes pasos analíticos:
Pasos de la nueva EI (European Comission, 2005)
1. Identificación del problema.
2. Definición de objetivos políticos.
3. Desarrollo de las principales opciones políticas.
4. Análisis de los impactos ambientales, sociales y económicos.
5. Comparación de las opciones.
6. Definición de actividades de monitorización y evaluación.
Establecimiento de consultas con participantes y recogida de experiencias de
forma transversal a lo largo de todo el proceso.
A pesar de que su filosofía de base y su objetivo puedan ser diferentes, la EI y la EIR
presentan numerosas coincidencias metodológicas ya que, de hecho, abordan las
fases principales de cualquier proceso político. Más que como herramienta de
evaluación, la actual metodología de EI se concibe como una nueva manera de desarrollar
políticas dado que plantea una forma sistemática de pensar sobre una propuesta.
Se incorpora así la perspectiva de la sostenibilidad en estadios iniciales del proceso
político, de forma transversal en el seno de la Comisión y con carácter obligatorio
(justo es decir que el programa de trabajo de la Comisión no aceptará ninguna propuesta
que no esté acompañada de una EI).
Obviamente, la generalización de la EI no puede hacerse de manera rápida ya que,
por la misma naturaleza del análisis, requiere de nuevas habilidades y conocimientos.
En consecuencia, la Comisión ha iniciado un ambicioso programa formativo y planea
crear una red de expertos –con diferentes áreas de experiencia– que puedan dar apoyo
a los servicios de la Comisión cuando se trate de desarrollar las EI.
Finalmente, no querríamos dejar de mencionar que existen otras herramientas
diseñadas con el objetivo de evaluar los impactos sobre la sostenibilidad y que pretenden
26

influir en desarrollos normativos más o menos complejos. Aparte de herramientas
de uso limitado a países concretos, como por ejemplo la Apreciación de la Sostenibilidad
(Sustainability Appraisal) 4 , destacan otras dos herramientas de evaluación: la
Evaluación de Impacto sobre la Sostenibilidad (o Sustainability Impact Assessment),
y la Evaluación Integrada o Integrated (Environmental) Assessment.
La Evaluación de Impacto sobre la Sostenibilidad (EIS) fue pensada para dar apoyo
a los procesos negociadores ligados al comercio internacional. La EIS busca identificar
los impactos sociales, económicos y ambientales de un acuerdo de comercio
internacional, en un proceso llevado a cabo antes y durante las negociaciones
comerciales. La EIS integra la sostenibilidad al proceso negociador informando a
los negociadores de estos impactos. Las primeras EIS se aplicaron en las rondas
negociadoras de la OMC en Doha, y después de mejorar la metodología, la UE la
está aplicando a negociaciones bilaterales o multilaterales de comercio. Actualmente
se exploran los vínculos y complementariedades entre la EIS y la EI.
A pesar de que la metodología de una EIS variará mucho en función de la negociación
a evaluar, los agentes que toman parte en ella, etcétera, en general se tendrán que
seguir las cuatro fases siguientes:
a) Cribaje (screening), para determinar qué medidas de la negociación pueden ser
excluidas de la evaluación por no suponer impactos significativos.
b) Scoping, donde se determinan los criterios y términos de referencia.
c) Evaluación preliminar, de cada una de las medidas negociadas y del conjunto
del tratado.
d) Medidas adicionales (de mitigación o mejora), para determinar el tipo de medidas
adicionales que pueden reducir significativamente los impactos negativos o
mejorar los impactos positivos sobre el desarrollo sostenible.
La Evaluación Integrada (Integrated Assessment) es la evaluación de origen más académico.
De hecho, fue creada para facilitar los puentes de comunicación entre el
conocimiento y la investigación universitaria, por una parte, y la práctica política del
otro. Se trata de un análisis de impacto en que aspectos como la incertidumbre o
4
La Sustainability Appraisal es un análisis propio del Reino Unido. Se define como una herramienta de análisis que
permite una identificación y evaluación sistemática de los impactos económicos, sociales y ambientales de una
propuesta. Su utilización en el Reino Unido queda prácticamente restringida a la planificación territorial local y regional.
27

las escalas han sido especialmente pensadas. A diferencia del resto de herramientas
estudiadas, la evaluación integrada no se centra en una acción legislativa o en
intervenciones derivadas, sino en el análisis de la problemática ambiental concreta.
Ésta suele ser compleja, requiriendo un análisis desde la incomparabilidad y la
inconmensurabilidad.
La propia definición pone más énfasis en la comprensión de los fenómenos a estudiar
que en la práctica política capaz de tratarlos: la Evaluación Integrada es un proceso
participativo que combina, interpreta y comunica el conocimiento de diferentes
disciplinas científicas para permitir una mejor comprensión de fenómenos complejos
(Rotmans, van Asselt y de Vries, 1997). La práctica de la evaluación integrada se divide
en dos ramas complementarias: la modelización de escenarios futuros y la evaluación
integrada participativa. Cabe destacar que muchos de sus desarrollos han estado ligados
a la acción local contra el cambio climático, y que existen lazos científicos entre el grupo
europeo de evaluación integrada y el IPCC (International Pannel for Climate Change).
1.2. Las EIR en relación con las herramientas de evaluación de impacto
1.2.1. Razones para una evaluación ambiental
La constatación de los efectos adversos de la intervención humana en el medio propicia
la generalización y profundización en el estudio de los impactos causados por la
antropización, así como en las medidas para evitarlos o corregirlos. Paralelamente,
el campo regulatorio comienza a producir normas que garanticen una correcta
protección medioambiental. Si bien buena parte de las medidas normativas se
refieren a la corrección llamada de final de cañería (o sea, corrección de final de proceso),
encontramos a partir de la década de los 70 del siglo XX en los Estados Unidos, y
de los 80 en Europa, una tendencia a centrar las actuaciones en medidas de
prevención, y en el estudio de impactos ex-ante.
Las herramientas de evaluación de impacto en las cuales nos centraremos pertenecen
a esta segunda categoría. En concreto hablaremos aquí de la Evaluación de Impacto
Ambiental y la Evaluación Ambiental Estratégica como herramientas provenientes del
campo ambiental y las compararemos, al final de este capítulo, con las herramientas
abordadas en el apartado precedente: la Evaluación del Impacto Regulatorio y la Evaluación
de Impactos.
El análisis se centrará en aquellos parámetros que han marcado la evolución
normativa, y que son fundamentalmente dos: aquello sobre lo que se mide el impacto
28

(la ampliación del campo ambiental, del medio físico a la sostenibilidad), y el estadio
de la intervención, ligado al momento y el objeto de la intervención (sobre la acción
final, sobre la propia decisión de intervenir, y sobre la definición de políticas y
estrategias).
1.2.2. La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA): el origen de la evaluación ambiental
La EIA es la primera de las herramientas orientadas a la protección del medio
pensada para actuar desde la prevención en vez de la corrección. El objetivo de la
EIA es estudiar y evaluar de manera sistemática los impactos que proyectos públicos
y privados causan en el medio ambiente y diseñar las medidas correctoras para minimizarlos.
Su origen a nivel normativo es la ley norteamericana de política ambiental (NEPA, de
sus siglas en inglés), que nace a raíz del impacto que causan las grandes infraestructuras
realizadas los años 50 y 60 del siglo XX. La creciente concienciación pública juzga
muchas de las construcciones como excesivas y poco cuidadosas con el entorno.
Para suplir estas carencias se redacta la NEPA en 1969. Su aportación es muy importante,
no sólo por tratarse de la primera ley de política ambiental con una aproximación integrada,
sino también por la modernidad de los conceptos que introduce.
La Unión Europea regula la Evaluación de Impacto Ambiental en 1985 mediante
la Directiva Europea 85/337/CEE, de 27 de junio de 1985, modificada en 1997 por la
Directiva 97/11/CE. La adaptación española se realiza en 1986 mediante el Decreto
Legislativo 1302/86 (modificado por el Decreto 9/2000, para adaptarse a la nueva
directiva) y en 1988 se hace la adaptación catalana, con el Decreto 114/88 (la
adaptación a la nueva directiva se hace mediante la ley 3/1998, de intervención integral
de la administración ambiental).
La EIA, perfeccionada metodológicamente desde la publicación de la NEPA, consta
de dos documentos: el estudio de impacto ambiental y la declaración de impacto
ambiental. El estudio de impacto contiene normalmente los siguientes apartados: descripción
del proyecto a analizar; examen de alternativas, además de la principal; inventario
de los datos del entorno que se consideren relevantes; identificación, valoración y
evaluación de los impactos previstos; medidas protectoras y correctoras, previstas
para reducir, eliminar o compensar los efectos ambientales negativos; y síntesis, escrita
en lenguaje inteligible para la mayoría de ciudadanos. La declaración de impacto ambiental
es redactada por el organismo correspondiente de la administración una vez
analizados el estudio y las alegaciones públicas. La declaración establece la
conveniencia o no de realización del proyecto, y en caso afirmativo, en qué condiciones.
29

Bajo el punto de vista jerárquico, la EIA con el planteamiento europeo tiene poco nivel
de influencia, dado que su objeto de regulación son proyectos 5 ya decididos (si bien
una EIA muy negativa podría forzar la retirada del proyecto) y, en el caso de proyectos
públicos, emanados de una estrategia y políticas también decididas. La EIA es una
herramienta de evaluación ex-ante, para aplicarla antes de la acción que analiza. Sin
embargo, no lo es si consideremos la propia decisión de intervenir como parte del
proceso del proyecto. El caso americano varía ligeramente respecto el europeo
pues cubre más ampliamente la fase de elección de alternativas en la etapa de diseño
y planificación.
En cuanto a los factores sobre los que considerar el impacto, la EIA iba originalmente
dirigida tanto al medio físico como al medio humano. La propia NEPA (1969) habla
de una “aproximación sistemática e interdisciplinaria que asegure la utilización de forma
integrada de las ciencias naturales y sociales...”, y la legislación europea menciona
numerosos factores del medio físico y humano (entre los cuales “el hombre”) 6 , como
aquéllos que pueden sufrir los efectos directos o indirectos del proyecto. En la
práctica, pero, la EIA ha restringido su estudio al medio ambiente físico, obviando
cualquier consideración social.
1.2.3. La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE): un paso más en la jerarquía
de toma de decisiones
La generalización de las Evaluaciones de Impacto Ambiental y su perfeccionamiento
metodológico y normativo ponen en evidencia las limitaciones de esta herramienta y sientan
las bases para un instrumento que vaya más allá de una mera acción preventiva sobre
la intervención final: la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE). Poco después de la publicación
de la NEPA en Estados Unidos (1969) ya se comienza a hablar de Evaluación Ambiental
Estratégica. La EAE, sin embargo, es un producto de los años 90 del siglo pasado, década
en que tienen lugar la mayor parte de avances metodológicos y regulatorios.
A pesar de que no existe una definición tipificada de EAE, la dada por Sadler y Verheem
(1996) es de las más citadas: “La EAE es un proceso sistemático para evaluar las
5
Los proyectos que tienen que incluir una EIA quedan definidos en el Anexo I de la Directiva: refinerías,
centrales eléctricas de más de 300 MW de potencia, almacenes definitivos de residuos radiactivos, fundiciones
de hierro y acero, minería y transformación del amianto, instalaciones químicas integradas, grandes infraestructuras
viarias, de ferrocarril o aeropuertos, puertos y vías de navegación interior, instalaciones de eliminación
de residuos tóxicos y peligrosos por incineración, tratamiento químico o almacenamiento bajo tierra.
6
Concretamente la directiva especifica que se tendrán que considerar “los efectos directos e indirectos” sobre
los factores siguientes: el hombre, la fauna y la flora; el suelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje; la interacción
entre los factores mencionados en el primer y segundo apartado; los bienes materiales y el patrimonio cultural”.
30

consecuencias ambientales de propuestas de políticas, planes o programas, para
asegurar que se incluyen completamente y se orientan apropiadamente desde las
primeras etapas del proceso de decisión y de manera igualitaria con las consideraciones
económicas y sociales”.
El Banco Mundial fue uno de los organismos que detectó primeramente la necesidad
de una evaluación ambiental de políticas en todos los proyectos de inversión
financiados por la entidad, que fuese más allá de la evaluación de impacto de las
acciones finales. El 2001 adoptó el compromiso de promover el uso de la EAE como
una herramienta para el desarrollo sostenible. Esta organización define la EAE como
un proceso participativo para hacer emerger las cuestiones ambientales y sociales
y así influenciar en la planificación del desarrollo, el proceso de toma de decisiones
y la implementación de procesos a nivel estratégico (World Bank, 2001).
La principal fuente de conocimiento de la EAE deriva de la práctica y el estudio de
la EIA, de manera que podemos considerarla como una evolución de ésta, cuyo objetivo
no es el de sustituir sino el de complementarla jerárquicamente. Así, mientras la EIA
centra sus esfuerzos en la identificación, predicción y evaluación de los impactos
ambientales de proyectos concretos, tiene una perspectiva estrecha, un elevado nivel
de detalle y un carácter eminentemente reactivo, la EAE se concentra en la busca
de un marco con el cual medir impactos y beneficios, persigue una amplia perspectiva
y un menor nivel de detalle, y su carácter es básicamente proactivo.
El reconocimiento de que en el momento de utilización de la EIA no existe posibilidad
de decidir sobre el tipo de desarrollo (que justifica la acción que se está evaluando),
constituye el elemento clave de diferenciación con la EAE. La práctica de la EAE debe
ir más allá del análisis de las consecuencias ambientales de decisiones ya tomadas,
para pasar a influenciar el mismo proceso de toma de decisiones, y las prioridades
y valores considerados en éste. De esta última cuestión se deriva otra de las
diferencias fundamentales entre ambas herramientas: la EIA tiene un principio y un
final bien delimitados mientras que la EAE se define mucho mejor como un proceso
continuo, indisolublemente asociado al propio proceso de toma de decisiones.
Sin embargo, no podemos considerar la EAE como una mera evolución de la EIA.
La aproximación de ANSEA (siglas de Analytical Strategic Environmental Assessment,
fruto del trabajo llevado a cabo en el proyecto europeo del mismo nombre) plantea
una ruptura de la EAE respecto de la EIA: el paso de una evaluación basada en el
análisis de las implicaciones ambientales a una evaluación basada en el propio
proceso decisorio, sobre el cual se analizarán las componentes ambientales o, más
31

ampliamente, de sostenibilidad. El carácter central de la EAE se basa, según esta
aproximación, en el conocimiento de las prácticas de toma de decisiones más que
en les variables ambientales que puedan intervenir (Dalkman et al., 2002).
Es este cambio de centro de gravedad lo que permite introducir una de las aportaciones
de las últimas décadas del siglo XX en los modelos de conocimiento: la aparición
de la complejidad y la incertidumbre. En efecto, el hecho de centrar el análisis en el
proceso de decisión posibilita un tratamiento mucho más contingente, sin las
aspiraciones de objetividad propias de la EIA. Las políticas, programas y planes consideran
típicamente hechos inciertos, valores e intereses en disputa y decisiones urgentes
ante los que es ilusorio pensar en soluciones racionales. En estas circunstancias la
apuesta de la EAE es la de aportar soluciones de calidad, que incorporen la
participación y la transparencia, sin obviar el trabajo analítico que tiene que dar apoyo
a todo el proceso.
Para poder dar respuesta a los retos planteados, la EAE debe hacer énfasis en la
integración. El proyecto ENPLAN (2004) tiene como objetivo el establecimiento de
una cooperación transnacional entre diversas regiones europeas de Italia y del
estado español para elaborar una metodología común y consensuada para la
aplicación de la evaluación ambiental estratégica en planes y programas a nivel regional.
Para ENPLAN (2004), el significado clave de la EAE radica precisamente en su
capacidad de integrar y hacer coherente el proceso de planificación para orientarlo
hacia la sostenibilidad. La integración se traduce a un triple nivel: la integración
procedimental, mediante el mantenimiento de una interacción positiva y creativa entre
la planificación y la evaluación durante todo el proceso de formulación y redacción
del plan; la integración organizativa, que permita la comunicación y coordinación de
los diferentes entes y órganos de la administración implicados en el plan; y finalmente,
la integración temática, que considera conjuntamente los aspectos ambientales, sociales
y económicos para hacer un auténtico análisis de sostenibilidad.
Es preciso advertir aquí que la EAE, como instrumento, es de hecho un constructo
sociopolítico –o como mínimo político, dependiendo del grado de apertura de los procesos
desarrollados para su definición– de forma que cada nivel político-territorial “construye”
el significado de la EAE. Así pues, a pesar de las interpretaciones amplias de la EAE
de Sadler & Verheem o de ENPLAN, muchos ámbitos político-territoriales han hecho
interpretaciones más restringidas. Éste sería, por ejemplo, el caso de la UE.
La Directiva 2001/42/CE de junio de 2001 (relativa a la evaluación de los efectos de
determinados planes y programas sobre el medio ambiente) es la aportación de la
32

Unión Europea al marco legal de la EAE. La directiva recoge de manera genérica buena
parte de los aspectos tratados en los párrafos anteriores. En concreto apela a la estrategia
de desarrollo sostenible en su preámbulo y aclara la posición jerárquica respecto la
EIA indicando, en el ámbito de aplicación, que se tendrá que aplicar a todos los planes
y programas que “establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos
enumerados en los Anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE” (de EIA).
A pesar de eso, en el momento de tratar los impactos el texto no menciona en ningún
momento la integración de los impactos sociales, económicos y ambientales, punto
que la EAE como disciplina sí observa, limitando el área de análisis al medio ambiente
físico y humano 7 . Serán la práctica y la naturaleza de las decisiones y procesos a
evaluar las que orientarán tal vez la EAE en Europa hacia la integración de impactos,
y, en cierta manera, hacia la sostenibilidad.
Aunque la directiva no fija un procedimiento cerrado, la EAE se suele estructurar, en
la práctica, en torno al Informe Ambiental, que actúa de elemento central, y en las
siguientes etapas: determinación de si un plan o programa requiere una EAE 8 ;
decisión sobre la amplitud y grado de especificación de la evaluación (a partir de un
primer screening y scoping) 9 ; redacción de la primera versión del informe ambiental;
elaboración del plan o programa; declaración de conformidad y establecimiento de
medidas de supervisión y control.
La fecha límite para la transposición de la directiva era el 21 de julio de 2004, sin que
ni a nivel catalán ni español se hubiese aprobado ninguna norma al respecto. En agosto
7
La directiva europea sobre EAE de planes y programas (véase párrafo siguiente) especifica que los efectos
a considerar tienen que incluir aspectos como: biodiversidad, población, salud humana, fauna, flora, la
tierra, el agua, el aire, los factores climáticos, los bienes materiales, el patrimonio cultural (arquitectónico,
arqueológico y paisaje) y su interrelación.
8
La Directiva Europea establece una EAE obligatoria para aquellos planes y programas que se elaboren
respecto a la agricultura, la silvicultura, la energía, la industria, el transporte, la gestión de residuos, la
gestión de recursos hídricos, las telecomunicaciones, el turismo, la ordenación del territorio urbano o
rural o la utilización del suelo “y que establezcan el marco para la autorización de proyectos enumerados
en los anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE (de Evaluación de Impacto Ambiental). Al margen de los
planes y programas obligatorios, la Comisión deja la decisión de incluir otros planes y programas “que
establezcan un marco para la autorización en el futuro de proyectos”. El anteproyecto de ley catalán
otorga esta competencia a la futura Oficina de Evaluación Ambiental, mediante la Decisión Previa de
Evaluación Ambiental.
9
Estos dos términos fueron incorporados a la jerga de la evaluación ambiental ya con la EIA. El screening
es el proceso de decidir cuáles de los nuevos planes y programas requieren estudios de impacto en
profundidad y cuáles se pueden excluir. El scoping determina los parámetros, límites y aspectos clave
a tratar por la evaluación ambiental.
33

de 2005 el Departamento de Medio Ambiente y Vivienda hizo público el anteproyecto
de ley de evaluación ambiental de planes y programas, que, entre otros puntos, prevé
la creación de una Oficina de Evaluación Ambiental para centralizar las tareas que
la ley atribuye a la Administración.
A pesar de los ambiciosos planteamientos de la EAE, su puesta en práctica se
encuentra con dificultades y limitaciones metodológicas importantes. La incertidumbre
de muchas de les variables que se pretenden evaluar, o la ausencia de procesos formales
de toma de decisiones en la mayoría de planes y programas son dos puntos
destacados. Pero posiblemente el más decisivo es la dificultad en la aceptación de la
EAE por parte de los agentes políticos como un mecanismo que debe permitir la entrada
de nuevos actores en la práctica política. Como indican Dalal-Clayton y Sadler (1999)
en su informe para el International Institute For Environment And Development, es preciso
asegurarse primero de que la EAE “tiene un asiento en la mesa política”.
1.2.4. Conclusiones: la lógica de la evolución de las herramientas de evaluación
de impacto
Desde la aparición del concepto de evaluación ambiental, las herramientas y la práctica
han ido mejorando su eficiencia y capacidad de influencia. Se trata de un proceso de mejora
continuada en dos direcciones. En primer lugar, se basa en la mejora de las propias herramientas
(la revisión de la NEPA en 1978, o de la directiva europea de EIA en 1997 son
dos ejemplos de ello), mediante nuevas metodologías o ampliando su ámbito de aplicación.
En segundo lugar, la mejora más relevante se basa en la detección de nuevas necesidades,
una vez se ha consolidado la implantación de cada una de las herramientas. Tal como se
apuntaba en la introducción, esta segunda dirección ha seguido una evolución marcada
por dos ejes: el eje de la jerarquía y el eje temático (aquello sobre lo que se mide el impacto).
La evolución ha alcanzado progresivamente niveles de más rango. El estudio de
implantaciones ha reflejado la necesidad de una influencia a escalas superiores. De esta
manera se ha ido configurando una jerarquía normativa que parte de la EI (con incidencia
a un nivel muy estratégico: contenidos del programa de trabajo) y acaba en la EIA (con
incidencia a nivel de proyectos), o sea en orden inverso a su aparición cronológica.
Veamos con un ejemplo el razonamiento seguido. Una EIA puede corregir impactos
concretos de una carretera, pero en ningún momento pone en tela de juicio su construcción
(con la excepción de impactos extremos y sin posibilidad de medidas correctoras ni
actuaciones alternativas). De la detección de esta carencia nace la EAE, que se ocupa de
evaluar el programa entero, en este caso un plan de infraestructuras. La EAE estudiará el
plan en su conjunto, sin fijarse en los impactos concretos, y hará una propuesta, que se
acabará de afinar con la EIA. La EAE plantea el marco para que la EIA se desarrolle de
34

manera coherente. Con todo, de lo que no se puede ocupar la EAE es de la necesidad
del propio plan de infraestructuras, ni del equilibrio de beneficios y costes que puede suponer.
Para tratar este nivel surge –en el seno de la Comisión Europea– la EI, la herramienta de
mayor nivel jerárquico de las tres.
Cada nivel jerárquico comporta un mayor nivel de influencia y un momento de
intervención diferente. Sintéticamente, la EIA interviene en el momento mismo de la
acción final y presenta menor nivel de influencia; la EAE actúa en el momento en que
se decide si hay intervención o no, y la EI aparece ya en el momento de definición
de políticas, presentando el máximo nivel de influencia.
La evolución jerárquica también ha comportado un cambio fundamental en la metodología
de aplicación, pasando de un producto cerrado, con un principio y un final bien definidos
(el caso de la EIA) a un enfoque de proceso, en el caso de la EAE y la EI. La obligada flexibilidad
que se introduce al pasar de producto cerrado a proceso ha supuesto necesariamente
una menor tipificación metodológica.
La evolución del eje temático se ha dado paralelamente con el jerárquico. De hecho, parte
de la evolución temática responde al cambio del objeto a evaluar. Así, la EIA ha basado
su práctica en impactos concretos sobre el medio físico. Pero a medida que se ha ido
ampliando el objeto de análisis, los impactos han ampliado también el abanico, pasando
a impactos sociales, económicos y ambientales en el caso de la EI.
La evolución del término de sostenibilidad también ha producido cambios en lo analizado.
La tendencia a la integración, y la relevancia de las interacciones entre las diferentes
dimensiones de la sostenibilidad, prevalece cada vez más sobre un análisis clásico y un
estudio de disciplinas estanco. El afán de la sostenibilidad es, pues, el estudio de la
integración. Sobre esta base también aparecen aportaciones recientes sobre los modelos
de conocimiento como la incertidumbre o la complejidad, de manera que no se pretende
ya un análisis objetivo y científico sino la busca de soluciones de calidad a partir de una
aproximación científica pero contingente. El paso del concepto estrictamente físico al más
amplio de sostenibilidad se ha traducido en las evaluaciones de impacto a medida que
éstas han surgido y se han perfeccionado.
Respecto a la EAE, la EI representa una mayor integración temática y procedimental,
y un estadio de intervención superior. Ya hemos visto que la EI se orienta hacia iniciativas
mayores, como las presentadas por la Comisión Europea en su programa de trabajo.
Sin embargo, se concibe como una herramienta transversal en el eje de la jerarquía
normativa: sería tan aplicable a estrategias como a planes y programas y propuestas
de regulación. Así pues, la EI, en las prácticas de la Comisión Europea, excluye
el desarrollo de EAE y de EIR, y las excluye porque, precisamente, las ha englobado
35

en su propia metodología. Así, la EI se concibe en la CE como una “herramienta paraguas”
que, de hecho, integra el resto en una sola herramienta holística. En este sentido,
es evidente que la Comisión ha optado por la simplificación administrativa.
Contrariamente, la EIR, la EAE y la EIA no pueden considerarse excluyentes sino
complementarias, se concentran en objetos de análisis diferentes: regulación, planes y programas
y proyectos respectivamente. Es preciso, pero, delimitar los contenidos y definir unas mínimas
reglas metodológicas para que la complementación sea útil y la evaluación exitosa. Acto
seguido pre-sentamos un resumen de las diferencias principales entre las herramientas
analizadas (tabla 1) para ilustrar mejor las convergencias y divergencias entre ellas.
Tabla 1: Tabla comparativa de las principales herramientas de evaluación de impactos
EIA EAE EI EIR
Objeto Proyectos Planes y Programas de Regulación
de evaluación programas Trabajol
Ámbito de Estados y ámbitos Estados y ámbitos Comisión Europea Estados y ámbitos
la Aplicación subestatales subestatales subestatales
Alcance 1 o 2 opciones, Diversas opciones Diversas opciones Diversas opciones
evaluación medidas Impactos futors Impacto sistémico
correctores.
Posibilidad de
rechazar el proyecto
Factores Medio físico Medio físico Social, económico y Multidimensional
ampliado
ambiental
Tipología Negativos Positivos y Positivos y Positivos y
de impactos (básicamente) negativos negativos negativos
Momento Acción final Decisión Definición Inicio del proceso
de intervención (proyecto) de intervenir de estrategia/política regulatorio
(plan/programa) y estadios más
bajos de intervención
(planes/programes,
regulación)
Nivel Bajo Medio Elevado Medio/Elevado
de influencia
Fuente: Elaboración propia.
36

2. La práctica internacional relativa a la EIR
2.1. Introducción a la experiencia internacional
Un creciente número de países utilizan la EIR. A pesar de que sólo dos o tres países
de la OCDE utilizaban la EIR en 1980, en el año 1996 más de la mitad de los
estados miembros ya habían adoptado programas de evaluación de la regulación
(OCDE, 2002). A principios del año 2001, 20 de los entonces 28 miembros aplicaban
este tipo de análisis, si bien el alcance de su uso era diferente (Garg y Kabra, 2004).
En el ámbito de la OCDE, dos casos emblemáticos en lo que concierne a la aplicación
de la EIR son los de Canadá y Estados Unidos. Según el Treasury Board of Canada
(2001) en Canadá el programa de EIR ha evolucionado mucho desde la introducción,
en 1978, de los primeros requerimientos relativos a la necesidad de llevar a cabo un
Análisis del Impacto Socio-Económico de las legislaciones principales. Así, de la
desregulación, a principios de los 80, se pasó, a mediados de los 80, a la introducción
de una política regulatoria formal y al requerimiento de llevar a cabo una EIR para
todas las propuestas legislativas. Según el mismo Treasury Board of Canada (2001)
la principal fortaleza del programa de evaluación canadiense radica en su flexibilidad:
diferentes departamentos y agencias adoptan diferentes enfoques y métodos para
evaluar los impactos de la regulación, lo cual permite centrar los recursos analíticos
en las propuestas regulatorias más importantes y en sus impactos más relevantes.
En los Estados Unidos la EIR fue introducida por la administración Reagan en 1981
(Harrington i Mortgensen, 2004). Lo que el mismo Reagan denominó “alivio regulatorio”,
constituyó uno de los pilares de su estrategia para el crecimiento económico (Morral,
1997). La EIR, por tanto, fue diseñada para contribuir a esta estrategia de “recorte”
regulatorio, introduciendo el requerimiento que cada propuesta de regulación federal
importante fuese acompañada de una evaluación de sus costes y beneficios e
indicando que los beneficios de la regulación debían ser “superiores” a los costes.
Más tarde, en 1993, la administración Clinton introdujo una serie de cambios dirigidos
a incrementar la accesibilidad del público al proceso y a introducir requerimientos
para examinar las consecuencias distributivas de las regulaciones (Harrington i
Mortgensen, 2004). Igualmente, los mismos autores indican que se cambió el
requisito relativo a que los beneficios de las regulaciones propuestas tuviesen que
“superar” los costes, para pasar a requerir que tan solo los “justificasen”.
37

El desarrollo de la EIR en Europa ha sido muy desigual. A pesar de que antes del
año 2001 tan solo un pequeño grupo de estados miembros aplicaban la EIR, el estudio
comparativo de Formez (2004) 10 afirma que las EIR están oficialmente reconocidas
en Austria, Dinamarca, Finlandia, Alemania, Hungría, Italia, Holanda, Polonia, Suecia
y Reino Unido, y distingue entre tres tipos de situación en relación a su alcance de
aplicación:
a) Casos en que la EIR es obligatoria para todas las medidas regulatorias con algún
tipo de impacto (definido de acuerdo con criterios generales pre-establecidos)
y se aplica realmente y de forma sistemática.
b) Situaciones en que la EIR está prescrita para todas las medidas regulatorias con
algún impacto pero cuya aplicación ha comenzado recientemente de forma que,
hasta la fecha, los casos en que ha sido realmente aplicada son pocos.
c) Países en que la EIR se aplica tan solo a algunas medidas regulatorias
seleccionadas, de forma experimental.
En el contexto de estas tres categorías de aplicación de la EIR, el estudio comparativo
anteriormente citado indica que el Reino Unido, Dinamarca y Holanda –pioneros en
la aplicación de las EIR– pueden ser considerados hoy en día los países europeos
con las mejores prácticas, pudiendo servir de marco de referencia para otros países.
También menciona que en Suecia o Finlandia las EIR parecen estar en un estadio
bastante avanzado, mientras que en Alemania, Polonia y Austria parecen pertenecer
a la segunda categoría (b), y Hungría e Italia se podrían clasificar entre la segunda y
la tercera categoría.
La EIR es poco utilizada a nivel regional o local, con la excepción de países de tipo
federal, como por ejemplo Australia, donde es ampliamente utilizada a nivel estatal,
o México (OCDE, 2002). Algunas regiones europeas han comenzado a introducir la
EIR. En Gran Bretaña, por ejemplo, Escocia dispone de un sistema de EIR propio.
En Italia, la Toscana (con una guía propia), la Basilicata (con una ley específica sobre
la mejora de los recursos regulatorios, incluyendo las EIR) y el Friuli Venezia Giulia
han desarrollado sus propios proyectos piloto, destacando la existencia de un
proyecto piloto municipal en la ciudad de Lucca (Formez, 2004).
10
Preparado para los directores de la UE del Better Regulation Group.
38

2.2. Metodología
2.2.1. Selección de casos de estudio
Este estudio no pretende ofrecer una visión general de toda la experiencia internacional
existente relativa al uso de las EIR, ni tampoco presentar una visión homogénea de
su aplicación en un nivel político-territorial concreto (estatal, regional, local). El objetivo
de este estudio consiste en definir una propuesta de aplicación de la evaluación del
impacto de la regulación sobre la sostenibilidad en Catalunya.
En consecuencia, nuestra aproximación a la práctica internacional parte de la revisión
de experiencias relativas a la evaluación de la regulación en Europa (EIR) y pretende
ofrecer un análisis profundizado de un número de casos limitado –Reino Unido/Escocia,
Italia/Toscana y Holanda– que han sido seleccionados por su relevancia para el caso
catalán, tanto desde un punto de vista sustantivo como de proceso. La selección
de casos de estudio obedece pues básicamente a criterios de cariz instrumental.
Así, por una parte, los objetos de análisis se han escogido por su interés sustantivo,
o sea, por constituir países pioneros en la implantación de la EIR (Reino Unido y Holanda)
y disponer, consecuentemente, de metodologías de aplicación maduras fruto de un
largo proceso de aprendizaje institucional. Por otra parte, se ha tenido en cuenta la
relevancia de los casos de estudio a nivel de proceso, refiriéndonos aquí al interés
de su diseño organizativo para Cataluña, ya sea por tener una experiencia reciente
en la incorporación de la EIR en su entramado administrativo (como sería el caso de
Italia) como por constituir ejemplos de aplicación “regional” de la evaluación (Escocia
y Toscana). El análisis del nivel “regional” nos permitirá explorar cómo niveles políticoterritoriales
con menos recursos económicos y humanos que los Estados incorporan
en el seno de la administración metodologías de evaluación complejas.
2.2.2. Marco analítico
El análisis descriptivo girará en torno a tres ejes principales: una primera
contextualización de la introducción de la EIR en cada nivel político-territorial
analizado, una presentación detallada de la metodología de aplicación utilizada en
cada caso y, finalmente, una exposición del diseño organizativo (proceso) por el
que se ha optado en los diferentes casos analizados. Los elementos para el
análisis de cada eje se presentan a continuación en forma de tabla, para pasar acto
39

seguido a explicar cada uno de los sub-elementos que se tendrán en cuenta en
cada eje.
Tabla 2. Marco para el análisis descriptivo
Contextualización de la introducción de la EIR
Etapa de introducción: ¿Cuándo se introdujo la EIR?
Objetivos y motivaciones subyacentes: ¿Qué objetivo/s perseguía su introducción?
¿Cuáles eran las motivaciones subyacentes a su introducción?Evolución
histórica de la EIR: ¿Cómo ha evolucionado el instrumento desde su introducción?
¿Cómo ha evolucionado la asignación de responsabilidades?
Metodología de aplicación
Alcance de la evaluación: ¿Qué tipo de propuestas son objeto de evaluación?
Tipos de requerimiento: La necesidad de llevar a cabo EIR, ¿es un requisito
legislativo? ¿Fue introducida por ley?
Formalización de la metodología: ¿Cuál es el grado de formalización de la metodología?
Fases del proceso: ¿Está el proceso estructurado en fases de menor a mayor
nivel de esfuerzo analítico?
Pasos a seguir: ¿Cuáles son los pasos para el desarrollo de la metodología?
Diseño organizativo
Diseño del proceso.
Estructura de actores: ¿Quiénes son los actores implicados en el desarrollo de
la EIR?
Identificación de los recursos y roles de los actores: ¿De qué recursos dispone
cada actor? ¿Qué función/es ejercen en el proceso?
Grado de apertura del proceso: ¿Qué puntos del proceso son abiertos a la
participación? ¿Cómo tiene lugar el proceso de consulta? ¿Cómo tiene lugar
la comunicación al público?
Grado de interacción del proceso de EIR con otros procesos de evaluación (EAE).
Institucionalización del instrumento: ¿Cuál es el grado de institucionalización de
la evaluación?
Estructuración de los procesos de formación
Balance global
Puntos fuertes y débiles de la metodología percibidos.
Fuente: Elaboración propia.
40

2.2.2.1. Contextualización de la introducción de la Evaluación del Impacto Regulatorio
Una amplia serie de factores contextuales inciden en la definición y función de la EIR
en el proceso regulatorio. La etapa de introducción de la EIR y la dirección de la política
regulatoria vigente influye ciertamente en los objetivos asignados al proceso de
evaluación y en su propia conceptualización. Identificar el periodo de introducción
es pues importante para entender las características de la EIR en cada país. Según
se inserte en estrategias de desregulación, simplificación administrativa y/o calidad
regulatoria, el contenido y forma del instrumento será diferente.
Obviamente, las motivaciones iniciales pueden evolucionar con el tiempo. Cambios
en el contexto político –y en la dirección de la política regulatoria– y procesos de aprendizaje
institucional pueden moldear el instrumento y sus objetivos a lo largo del tiempo. En
consecuencia, esta sección abordará también, a grandes rasgos, la evolución del
instrumento y cómo esta evolución ha revertido en cambios en la asignación de
responsabilidades principales en lo que concierne a la EIR.
2.2.2.2. Metodología de aplicación
Buscaremos aquí las claves que nos permitan entender la metodología de aplicación
diferencial de la EIR en cada caso de estudio. Nos centraremos en primer lugar en
el alcance de la evaluación, es decir, en averiguar si la evaluación se aplica a todas
las propuestas legislativas –independientemente de sus impactos potenciales– o sólo
a ciertos tipos de regulaciones (legislación primaria, secundaria, etc.) y si esta
aplicación proviene de un requisito legislativo o no.
En cuanto a la metodología, inicialmente abordaremos la forma de articulación del
proceso de aplicación, para detectar si éste está estructurado en fases de menor a
mayor nivel de concreción –y, en consecuencia, de menor a mayor nivel de esfuerzo
analítico–, para pasar acto seguido a identificar los pasos concretos del desarrollo
metodológico. Será esencial indagar si la evaluación comienza en estadios iniciales
del proceso político, cuando diferentes opciones regulatorias y no regulatorias aún
están abiertas, o bien cuando la decisión regulatoria ya ha sido tomada.
El alcance de aplicación y la estructuración de la metodología nos permitirán derivar
el grado de concentración del esfuerzo analítico de la EIR y, en consecuencia, el nivel
de optimización de los recursos invertidos en la evaluación. Uno de los pasos
metodológicos que requerirá especial atención es el de la evaluación de impactos:
la tipología de impactos considerados (económicos, sociales, ambientales y/u otros)
o el método analítico utilizado serán esenciales en este sentido.
41

Saber si la EIR se aplica exclusivamente a propuestas legislativas (evaluación ex ante)
o también a legislación ya existente (evaluación ex post), así como manifestar el grado
de formalización de la metodología, o sea, detectar si existen guías escritas
estandarizadas para su aplicación (y si éstas tienen estatus oficial), serán igualmente
puntos de atención de nuestro análisis.
2.2.2.3. Diseño organizativo
Esta sección perfilará la estructura de actores implicados en el proceso de desarrollo
de la EIR. Los actores son cualquier sujeto –individual o colectivo, gubernamental o
no-gubernamental– que participa directa o indirectamente en alguna de las fases de
un proceso de toma de decisiones. En nuestro caso, consideraremos todos aquellos
actores que participan de alguna manera en el proceso de elaboración de la EIR.
Para cada actor, definiremos los recursos que ostenta y su rol en el proceso. Según
la definición de Dente et al (1998) los recursos son los medios que tiene el actor para
defender sus intereses, y pueden ser de carácter legal, político, económico o
cognitivo. El análisis del nivel de recursos cognitivos (conocimiento), además, nos
permitirá evaluar el grado de experiencia colectiva del proceso. El rol, por su parte,
se refiere al papel que juega cada actor en los procesos de toma de decisiones (Dente
et al, 1998). Analizar el rol de los actores implicará, pues, conocer qué función o funciones
desarrollan en el proceso.
Un elemento básico de nuestro análisis será el estudio del grado de apertura del proceso.
Ya hemos mencionado que la implicación del público en la evaluación es indispensable
tanto para aumentar la rendición de cuentas como para asegurar la calidad de la propia
EIR. En consecuencia, nos centraremos en la identificación de los puntos de acceso del
proceso a otros actores gubernamentales y no gubernamentales, en si estos puntos de
permeabilidad aparecen en estadios iniciales del proceso y en las metodologías utilizadas
para la consulta. La obligatoriedad (o no) de la comunicación al público también será un
elemento importante en este punto por su relación con la transparencia global del proceso.
42
Aprovecharemos el estudio de interrelaciones entre los actores para explicitar el grado
de interacción del proceso de la EIR con otros procesos de evaluación, como por
ejemplo la EAE, para detectar posibles convergencias entre ambas metodologías
de evaluación. Cabe decir que esta detección de posibles interrelaciones entre
los dos procesos evaluadores se llevará a cabo para los casos de estudio objeto
de trabajo de campo. Finalmente, centraremos nuestra atención en el grado de
institucionalización de la evaluación, haciendo especial énfasis en la existencia
de una unidad central de coordinación y la presencia de entes de asesoramiento,
revisión y control de calidad, así como de procesos de formación formales.

2.2.2.4. Balance global
El último punto de nuestro análisis presentará los puntos fuertes y débiles de la metodología
y el diseño utilizados en cada caso de estudio. Éstos serán derivados a
partir de las percepciones de los propios actores implicados en su desarrollo y de
la mayor o menor adecuación a los diez principios de buen sistema de diseño
comentados a lo largo del capítulo 1.
El análisis comparativo partirá de la selección de una serie de elementos analíticos clave,
derivados de los análisis, que servirán para estructurar la comparación entre los diferentes
casos de estudio. Finalmente, el conjunto de los análisis descriptivos y comparativos nos
permitirá derivar una serie de lecciones aprendidas de la práctica de las EIR de cara al diseño
de una herramienta de evaluación del impacto de la regulación sobre la sostenibilidad.
2.2.3. Metodología de análisis
Para el desarrollo de los casos de estudio se ha partido inicialmente del análisis de
fuentes secundarias: estudios comparativos de la experiencia internacional
(especialmente Formez, 2004 y Radaelli et al., 2001) 11 , guías de EIR existentes, ejemplos
reales de aplicación de la evaluación, etc. A partir de la información existente en la
literatura se ha elaborado un borrador para cada caso de estudio seleccionado, siguiendo
los ejes del marco analítico que acabamos de presentar.
Estos primeros borradores han permitido detectar lagunas de información que se han
completado con la realización de entrevistas semiestructuradas a actores clave de cada
uno de los ámbitos territoriales objeto de estudio. Las fisuras de información detectadas
nos han llevado a centrar las entrevistas en Holanda, Escocia, Toscana y la Comisión Europea.
Para estructurar el trabajo de campo, se han definido tres categorías básicas de actores
gubernamentales clave:
a) Actores con roles de coordinación: Actores ubicados en unidades centrales de
EIR con funciones de promoción, coordinación, revisión y/o control del proceso
de aplicación de la evaluación de impacto a nivel gubernamental.
b) Actores con roles ejecutivos: Actores que se encargan de la elaboración de la
evaluación del impacto regulatorio.
11
Debe hacerse constar que ninguno de los estudios comparativos consultados incluye el análisis de sistemas
de EIR subestatales, com por ejemplo el sistema escocés o el toscano.
43

c) Actores responsables de procesos de evaluación relacionados con la EIR:
Actores que desarrollan funciones relacionadas con el desarrollo de la Evaluación
Ambiental Estratégica (de planes y programas).
Las entrevistas se han adaptado al contexto territorial específico –para intentar
completar los vacíos de información existentes en cada ámbito– y a cada tipología
de actor. Los detalles relativos al total de entrevistas realizadas (persona de contacto,
cargo, fecha y hora de la entrevista) se presentan en el Anexo 1. El guión de cada
una de las entrevistas se incluye en el Anexo 2.
Cada caso de estudio, además, se ha intentado ilustrar con un ejemplo práctico de
aplicación de la EIR a propuestas legislativas concretas que se ha seleccionado en
función de su interés para el caso catalán.
Tabla 3. Casos de estudio y ejemplos de aplicación
Caso de estudio
Reino Unido
Escocia
Holanda
Italia
Toscana
Ejemplo de aplicación
EIR Final relativa a la Landfill Allowance and Trading Scheme
(England) Regulations que propone iniciar un sistema de
permisos de vertido comerciables.
EIR relativa a Environmental Assessment of Plans and
Programmes (Scotland) Regulations 2004. Borrador de EIR
que forma parte de las propuestas del Ejecutivo Escocés para
la introducción de la Evaluación Ambiental Estratégica.
EIR de la Regulación de la horticultura de invernadero.
Regulación con el objetivo de controlar y reducir los efectos
negativos de la horticultura de invernadero.
No se ha encontrado ningún ejemplo de aplicación –de los
seis disponibles– relevante para Cataluña.
EIR relativa a la mejora de la reglamentación en lo que
concierne a la eficiencia energética en la edificación.
Fuente: Elaboración propia.
44

2.3. Análisis descriptivo
2.3.1. Holanda: Flexibilidad y consenso
2.3.1.1. Contextualización de la introducción de la Evaluación del Impacto Regulatorio
La insatisfacción en cuanto al proceso legislativo, fuertemente criticado por razón
de su parcialidad y la escasa representatividad de los intereses difusos (Radaelli et
al, 2001) comportó que el gobierno se plantease, ya en los años 80, un cambio en
el proceso de elaboración de la regulación orientado a aumentar su permeabilidad
y su grado de apertura a diferentes tipologías de actores.
A pesar del trabajo iniciado en los años 80, el gobierno holandés considera 1994 el
año del lanzamiento formal de la iniciativa de evaluación del impacto de la regulación 12 .
La introducción de la EIR debe entenderse en el marco del programa “Competitividad,
desregulación y calidad legislativa” (programa MDW), formulado con el propósito de
reducir los costes administrativos y de cumplimiento de las empresas. El objetivo de
fondo apuntaba hacia la reforma de la legislación económica, para garantizar una
mayor eficiencia y competitividad de los mercados (OCDE, 2000a).
Según Radaelli et al (2001), en 1998 el programa MDW fue modificado y reorientado,
lo que comportó, según los autores, dos consecuencias básicas. Por una parte, el
requerimiento de evaluación de la regulación se limitó a las propuestas específicas
con más probabilidad de impactar en la competividad de la economía holandesa.
Por otra, el proceso de reforma de la regulación y de sus procedimientos de actuación
devinieron más transparentes, permitiendo que un número mayor de organizaciones
sociales participasen en la identificación y selección de las prioridades de la reforma
(OCDE, 1999). Se iniciaba así una profunda reforma de la administración que ha tenido
efectos sobre la propia estructuración de los procesos de toma de decisiones.
2.3.1.2. Metodología de aplicación
La EIR se aplica a leyes formales emitidas por el gobierno que tienen que ser
aprobadas en el Parlamento (legislación primaria) y a la legislación basada en estas
leyes formales (legislación secundaria), siempre y cuando se considere que tendrán
un impacto significativo.
La necesidad de llevar a cabo la EIR no está apoyada por una ley. El requisito de
evaluación forma parte de un procedimiento escrito –con estatus oficial, elaborado
12
Entrevista con el Sr. Kees Burger, 12 de septiembre de 2005.
45

por el Gabinete– que define los pasos a seguir para la elaboración legislativa y que
debe ser observado por todos los funcionarios y técnicos gubernamentales.
Uno de los rasgos más distintivos del procedimiento holandés es el uso de tres listas
de revisión diferenciadas, cuyo uso y alcance depende de la legislación considerada.
Según el Ministry of Economic Affairs, VROM & Justitie (2002), estos tests comprenden:
a) Test de impacto sobre las empresas (BET Checklist): Lista de revisión que cubre
los efectos de la legislación propuesta para la comunidad empresarial.
b) Test de impacto ambiental (IA): Relación de cuestiones relacionadas con el
impacto ambiental de la regulación propuesta.
c) Test de factibilidad y control de cumplimiento (FyCC): Test que aborda los
efectos de la legislación propuesta sobre las autoridades responsables de la
implementación y el control del cumplimiento.
El grado de formalización de la metodología es elevado, el gobierno holandés ha elaborado
guías para el desarrollo de cada uno de los tests: test de factibilidad y
control de cumplimiento (1995); test de impacto ambiental (1996), i test de impacto
sobre las empresas (1997). El uso de tests estandarizados pretendía asegurar que
los mismos temas se tratasen de manera similar por parte de diferentes departamentos
al evaluar una nueva legislación.
Un segundo rasgo distintivo del enfoque holandés és el énfasis concedido a las “cargas
regulatorias”. Se dispone incluso de una metodología propia para evaluar dichas “cargas”.
Se trata del Standard Cost Model, desarrollado por el Cuerpo Asesor sobre Cargas
Administrativas (ACTAL), consistente en la medición sistemática de las cargas
administrativas de las nuevas propuestas legislativas para la administración pública
y las empresas. El ACTAL, creado el año 2000, presenta un objetivo cuantitativo de
reducción de las cargas administrativas para la administración del 25% a lo largo de
la actual legislatura (con finalización en mayo del 2007). 13 Debe destacarse que actualmente
(2005), el ACTAL ha ampliado el cálculo de las cargas administrativas de la
administración a los ciudadanos, para las cuales también presenta una horizonte de
reducción del 25%.
13
Entrevista con la Sra. Feiza Guachati y el Sr. Eric Akse, de ACTAL, y el Sr. Dirk-Jan Sconeveld, del Ministerio
de Finanzas, 12 de septiembre de 2005.
46

La metodología de aplicación actualmente vigente en Holanda para evaluar los
efectos de la legislación fue aprobada por el Dutch Cabinet en octubre del 2002, y
su seguimiento es obligatorio desde marzo del 2003 (Ministry of Economic Affairs
Vrom & Justitie, 2002). Esta metodología distingue entre dos fases de menor a
mayor nivel de esfuerzo analítico: una primera fase, llamada “Escaneo Rápido”, que
tiene lugar antes de que comience la elaboración del borrador legislativo, y una segunda
fase, llamada “Evaluación de Impacto Ampliada”, que tiene lugar durante el proceso
de elaboración del borrador.
El Ministerio promotor tiene que llevar a cabo un Escaneo Rápido (Quick Scan) tan
pronto como la propuesta legislativa haya sido conceptualizada para examinar si la
legislación propuesta contribuye a alcanzar los objetivos de la política en cuestión.
Según la guía holandesa, no se requiere Escaneo Rápido si se establece previamente
que la legislación propuesta cumple una de las siguientes condiciones.
a) No se prevén impactos significativos para las empresas, el medio ambiente o
la factibilidad y el control de cumplimiento.
b) No existe la posibilidad de escoger instrumentos alternativos.
c) La legislación es obligatoria por mandato europeo 14 .
Cabe destacar, sin embargo, que no se han desarrollado criterios claros para decidir
qué significa que un impacto sea “previsto como significativo” 15 y, por tanto, para
decidir qué propuestas de legislación primaria y secundaria serán sometidas al
escaneo rápido. Si bien inicialmente la identificación de legislación a ser evaluada la
realizaba un grupo de trabajo específico designado por una comisión de reforma regulatoria
presidida por el Primer Ministro, actualmente esta comisión ya no existe 16 .
Inicialmente se elaboraron una serie de listas con propuestas legislativas susceptibles
de causar impacto significativo 17 . Pronto se vió, sin embargo, que el contenido de
14
Sin embargo, en estos momentos el gobierno está planeando editar una guía para el análisis de
propuestas legislativas europeas (en proceso de elaboración).
15
Entrevista con el Sr. Kees Burger, 12 de septiembre de 2005
16
Íd. nota 15.
17
Íd. nota 15.
47

las listas cambiaba con excesiva celeridad y que rápidamente dejaban de ser válidas.
Actualmente se alude al sentido común como criterio de selección. Cada año se elaboran
unas 400 propuestas legislativas y aproximadamente un 20-30% de esta legislación
se somete al escaneo rápido.
De acuerdo con la guía holandesa, el escaneo rápido pretende concluir si se prevén
consecuencias sustanciales para la comunidad empresarial, el medio ambiente o la
factibilidad y control de cumplimiento. Este primer análisis presenta pues una
propuesta de los tests que se tendrán que llevar a cabo y de las cuestiones concretas
de cada test que se tendrán que abordar. La Oficina de Propuestas Legislativas (Proposed
Legislation Desk) debe revisar si las propuestas del ministerio promotor para aplicar
el test BET, el de IA o el de FiCC son adecuadas. El escaneo rápido consta de seis
secciones:
Sección 1: Área política y objetivo
Esta sección contextualiza la propuesta en un área política concreta (p.e. transporte,
medio ambiente, etc.) y explica los motivos que han conducido a su presentación,
así como los objetivos que pretende alcanzar.
Sección 2: Propuesta de legislación
Apartado que concierne a la propuesta en sí misma: explica sus contenidos,
la estructura y los cambios que supone respecto a la legislación ya existente.
Define el instrumento escogido para alcanzar los objetivos (tipo de norma, subvención,
etc.) y el calendario previsto para el proceso.
Sección 3: Necesidad
La sección 3 aborda la necesidad de la legislación y argumenta por qué el
instrumento escogido es el más idóneo para alcanzar el objetivo propuesto,
comparándolo con otros instrumentos alternativos (autoregulación, acuerdo
voluntario o programa de información pública) y siempre teniendo en cuenta
una “opción cero” que contemple la no intervención. En los casos en que legislar
sea obligatorio (según la constitución holandesa o por mandato comunitario,
por ejemplo) es suficiente referirse a esta obligación.
48

Sección 4: Consideraciones
Una vez se ha establecido que la legislación es necesaria para alcanzar el objetivo
marcado en la sección 1, hay que llevar a cabo un análisis del contenido de
la legislación en términos de:
a) Efectividad: ¿Hasta qué punto el instrumento contribuirá a alcanzar el objetivo?
b) Eficiencia: ¿Se puede alcanzar el objetivo con menos medios?
c) Proporcionalidad: ¿Son los medios proporcionales al objetivo?
d) Subsidiariedad: ¿Se ha escogido el nivel adecuado de legislación?
Este análisis tiene que situar el instrumento escogido en relación a las
alternativas existentes.
Sección 5: Efectos probables
Esta sección aborda los posibles efectos (positivos y/o negativos) de la
propuesta para las empresas, el medio ambiente y la factibilidad y el control
del cumplimiento. Se menciona el análisis coste-beneficio como metodología
lógica en el supuesto de que la propuesta tenga efectos cuantificables
monetariamente, pero no es obligatoria.
Sección 6: Conclusiones
A partir de las respuestas obtenidas en el apartado 5, esta sección delimitará
qué cuestiones del BET, IA y FiCC serán tratadas para ser incluidas en el
memorándum explicativo que acompaña a la propuesta.
Fuente: Ministry of Economic Affairs, VROM & Justitie (2002).
Las diferentes evaluaciones se llevan a cabo en la fase 2, durante la Evaluación de
Impacto Ampliada. Se desarrollarán las evaluaciones que determine la fase 1 y se
abordarán las cuestiones de cada test especificadas en esta fase. Acto seguido presentamos
el contenido de cada uno de los tests, según se presentan en la guía
holandesa, así como todas las cuestiones susceptibles de ser abordadas por la
evaluación.
49

Test de impacto sobre las empresas (BET Checklist):
Se concentra exclusivamente en los efectos directos e indirectos de las propuestas
regulativas en las empresas, como por ejemplo efectos sobre los mecanismos de
los mer-cados o efectos socioeconómicos, e implica identificar los costes y los
beneficios de la regulación para el sector empresarial. En concreto, la BET checklist
formula las siguientes preguntas:
Cuestiones de la BET Checklist:
1. ¿En qué sectores empresariales podría la legislación propuesta tener impactos?
2. ¿A cuántas empresas afectaría la legislación propuesta? Categorícense por
sector, tamaño, ámbito geográfico, etc.
3. ¿Cuál es la naturaleza y escala de los costes y beneficios de la legislación propuesta
para las empresas afectadas? Refiriéndose, por ejemplo, a la
homogeneidad de la distribución de los efectos entre categorías de empresas
o los efectos en términos de la escala de los costes administrativos:
procedimientos de recogida de información, procedimientos de contabilidad
adicionales, etc.
4. ¿Cómo afectan los costes y beneficios de la legislación propuesta a la fortaleza
de los sectores empresariales afectados? ¿Pueden las empresas absorber
los costes sin que eso afecte su continuidad? Se explicita tener en cuenta factores
como por ejemplo producción bruta o ventas, valor añadido, salarios,
oportunidades de ocupación, situación del mercado o resiliencia (p.e. solvencia).
5. ¿Cuál es la situación actual de la legislación en el área política afectada en
aquellos países que representan una competencia más fuerte para las empresas
ho-landesas?
6. ¿Contiene la legislación propuesta alguna regla que pueda implicar: a) más
requerimientos o requerimientos más estrictos de los que se generan bajo una
directiva comunitaria en lo que concierne al acceso o la búsqueda de una profesión
o empresa? b) ¿Más cargas para las empresas al llevar a cabo ciertas
actividades que las que se producen bajo una directiva comunitaria? En caso
afirmativo, ¿por qué razón se tendrían que imponer estas cargas?
7. ¿Cómo afectará la legislación propuesta al funcionamiento del mercado
(condiciones de entrada en los mercados, comportamiento de las empresas,
estructura del mercado)?
8. ¿Cuáles son los efectos socioeconómicos de la legislación propuesta (en términos
de oportunidades de ocupación, salarios y similares) a corto, medio y
largo plazo?
50
Fuente: Síntesis a partir de Ministry of Economic Affairs, VROM & Justitie (2002).

La guía para el uso del test indica que el análisis cuantitativo no siempre es posible y que
el objetivo tendría que ser presentar escalas aproximadas, de forma que se puede
recurrir a un análisis meramente cualitativo. A pesar de que no se proporcionan indicaciones
sobre las posibles metodologías para el cálculo de los costes/beneficios en todos los
casos, sí que se presentan indicadores a tener en cuenta. En cualquier caso, las
administraciones promotoras de la propuesta consensúan con el gobierno caso por caso
la metodología a adoptar.
El ejemplo de EIR escogido para el caso holandés ha sido la evaluación relativa al decreto
de la horticultura de invernadero 18 , que tiene como objetivo controlar y reducir los
efectos negativos de la horticultura de invernadero y que se introduce para reemplazar la
Horticultural Growers with Protected Crops (Environmental Management) Decree y el
Emisions Decree of the Surface Waters Pollution (Glasshouse Horticulture) Act. Presentamos
a continuación el contenido principal del test de efectos sobre las empresas para este
caso:
Cuestiones de la BET Checklist incluidas en la EIR relativa a la horticultura
de invernadero
1. Inicialmente se estima el número de horticultores sujetos al decreto y se
describen por tipología.
2. El apartado de naturaleza y escala de los costes y beneficios del decreto
hace referencia a la necesidad de distinguir entre los requerimientos del
decreto objeto de evaluación y los requerimientos legislativos ya existentes.
En este sentido se enfatiza, por ejemplo, que el 70% de las empresas ya están
llevando a cabo medidas y registros en el contexto de sistemas de certificación.
Las consecuencias para la escala de los costes administrativos hacen
referencia a los costes de cumplimiento con las obligaciones de notificación
e información que derivan del decreto. Eso cubre la recogida, edición, registro,
almacenaje y suministro de información a las autoridades. Comparado con
requerimientos legislativos existentes, el nuevo decreto incluye algunas nuevas
obligaciones tanto permanentes (o estructurales) como por ejemplo medir, re-
18
Facilitado por gentileza del Sr. Kees Burger, de la Oficina de Propuestas Legislativas. Único ejemplo
disponible en inglés.
51

gistrar e informar mensualmente de los consumos de energía, fertilizantes y
sustancias activas, como no recurrentes (que se producen una sola vez), por
ejemplo, informar sobre los resultados de un estudio preliminar del suelo.
La cuantificación de costes se presenta en tablas diferenciadas que presentan
los costes administrativos de dos decretos ya existentes así como los de los
requerimientos contenidos en cada uno de los apéndices del nuevo decreto
de horticultura de invernadero. La metodología de cálculo es en todos los casos
la misma: para cada una de las actividades derivadas de los requerimientos,
se calcula el tiempo necesario para su desarrollo (en minutos), el número de
veces por año que se tendrá que realizar, los costes externos derivados, los
costes internos (teniendo en cuenta el precio por hora de trabajo) y el número
de empresas afectadas. Con ello se alcanzan unos costes totales por actividad.
Finalmente se incluyen las conclusiones de ACTAL relativas a las cargas
administrativas del decreto propuesto –como por ejemplo que el decreto propuesto
incrementará los costes administrativos entre 14 y 19 millones de guilders (florines
holandeses) de forma anual para 12.000 horticultores o que no se han
considerado alternativas al sistema de medida, registro e información
presentado– y presenta una serie de recomendaciones.
La EIR aborda, pues, los puntos señalados en el test que han sido definidos como
relevantes en la fase 1 (Escaneo Rápido), otorgando un peso clave a los costes de
la regulación para las empresas.
Test de impacto ambiental (IA)
El impacto ambiental es evaluado considerando unas demandas específicas relativas
al uso de energía y de materias primas, las condiciones y modalidades de movilidad,
las emisiones de sustancias nocivas a la atmósfera, el agua y el suelo, los flujos de
residuos y el uso de espacio físico disponible. La metodología holandesa estipula que
no siempre será necesario abordar todas las cuestiones de forma exhaustiva y que,
a veces, una revisión superficial será suficiente. En cualquier caso, el esfuerzo de análisis
tendría que ser proporcional al impacto esperado.
52

Ítems del Test de Impacto Ambiental:
1. ¿Cuáles son las consecuencias de la legislación propuesta en términos de
uso de energía y movilidad?
En lo que concierne a la energía hay que proporcionar información sobre consumo
de energía y categorías de consumidores. En cuanto a la movilidad, los impactos
se tienen que relacionar con el objetivo gubernamental de reducir el uso del
transporte privado y el cambio hacia medios de transporte con menos impacto
ambiental.
2. ¿Cuáles son las consecuencias de la legislación propuesta para el consumo
y gestión de stocks de materias primas?
El test requiere diferenciar entre materias renovables –teniendo en cuenta que
la tasa de consumo de los recursos renovables tendría que permitir la
recuperación de los stocks y su disponibilidad en el futuro– y no renovables.
3. ¿Cuáles son las consecuencias de la legislación propuesta para:
los flujos de residuos? (estimando si el volumen de residuos crece o decrece
con respecto a un año de referencia, actores implicados y tipologías de
residuos producidas, así como los efectos sobre el tratamiento/procesamiento
de residuos);
las emisiones al aire? (teniendo presente el marco legal para la lucha contra
la contaminación y proporcionando estimaciones de los porcentajes de
reducción, si se tercia, en relación a un año de referencia para cada sustancia
individual o grupos de sustancias),
el suelo? (realizando estimaciones de los posibles efectos de la propuesta en
términos de emisiones al suelo, fuentes y tipología de sustancias contaminantes);
y para el agua superficial? (estimando los efectos en cuanto a sustancias o tipologías
de sustancias que podrían contribuir a la contaminación y fuentes de contaminación,
y estimando los porcentajes de reducción, si se tercia, en relación a un año de
referencia).
53

4. ¿Cuáles son las consecuencias de la legislación propuesta para el uso de
espacio físico disponible?
En Holanda –país densamente poblado, altamente urbanizado y con una
economía fuertemente desarrollada– el espacio físico disponible es un recurso
escaso. El test advierte que no es fácil cuantificar los posibles efectos sobre
el uso del espacio público ya que no hay años de referencia en relación a los
cuales medir ciertos cambios. Se recomienda, por tanto, examinar cambios
en comportamiento espacial (en cuanto al cambio de elecciones que puede
producir), indicando si las opciones y la naturaleza de las actividades en una
cierta área cambiarán debido a la legislación propuesta.
Fuente: Síntesis a partir de Ministry of Economic Affairs, VROM & Justitie (2002).
La guía señala que la cuantificación de los impactos se debe llevar a cabo con el
uso de indicadores, indicando el incremento o la reducción porcentual del impacto
sobre el medio ambiente, comparándolo con datos cuantitativos disponibles para
un año de referencia. Como antes, pero, se indica que la cuantificación es deseable
pero que no siempre es posible. Se especifica que, en cualquier caso, el grado de
cuantificación dependerá de la naturaleza, severidad y alcance de la legislación
propuesta y de la disponibilidad de datos, de forma que se tendrían que examinar
caso por caso las posibilidades de cuantificación del impacto ambiental.
En nuestro ejemplo de EIR relativa a la regulación de la horticultura de invernadero
se han tenido en cuenta los siguientes puntos:
La Checklist ambiental presenta de forma cualitativa y en términos generales
los posibles efectos ambientales de tres tipos de horticultura de invernadero
clasificándolos en relación al impacto sobre el agua (contaminación de aguas
superficiales y aguas residuales), la generación de residuos, de ruido y de luz,
y los impactos sobre el suelo.
La evaluación también expone cuantitativamente las reducciones en cuanto
al consumo de energía, fertilizantes y productos de protección de plantas que
se producirán con la nueva regulación utilizando como año de referencia el
54

1997 (22%, 46% y 20% respectivamente expresado en reducción de consumo
por hectárea).
Finalmente, de manera general, se menciona que los sistemas regulados por
el decreto propuesto pueden tener efectos sobre la calidad del aire,
especialmente por emisiones de NO 2
(no se cuantifican).
Test sobre la factibilidad y el control del cumplimiento (FyCC)
El test sobre FyCC evalúa los efectos previstos de las propuestas legislativas sobre
las organizaciones responsables de la implementación y el control del cumplimiento,
los ciudadanos y las empresas destinatarias. El grado de detalle del análisis depende
de la medida del impacto previsto: cuanto más grandes sean los efectos previstos
sobre las organizaciones administrativas (incluyendo las instituciones judiciales),
más profundizada será la evaluación.
Ítems del Test sobre FyCC:
1. ¿Cuáles serán los grupos de afectados por los efectos de la legislación propuesta?
¿Cuál es su tamaño?
La primera pregunta del test hace referencia a la identificación de los
destinatarios de la propuesta regulativa, subdividiéndolos en grupos y
cuantificando la entidad de cada uno de ellos.
2. ¿Qué efectos tendrá la legislación propuesta en términos de personal
requerido para el control de cumplimiento?
Se recomienda aquí hacer especial énfasis en:
a) Grado esperado de cumplimiento espontáneo de la legislación.
b) Aspectos relativos a la escala y las posibilidades de control.
c) Aspectos relativos a la posibilidad y escala de las sanciones.
55

3. ¿Qué organizaciones implementarán y harán cumplir la legislación propuesta?
¿Cuál es su opinión sobre la factibilidad y el control del cumplimiento y los
costes asociados?
Acto seguido, el legislador tiene que identificar las administraciones responsables
de la puesta en marcha de las disposiciones regulativas, requiriendo su opinión sobre
la factibilidad administrativa y sobre los costes que tendrán que soportar por la gestión
de las disposiciones. La evaluación en cuanto a la factibilidad y, por lo tanto, relativa
al presupuesto organizativo de las administraciones, se lleva a cabo al inicio del proceso
legislativo, induciendo así al analista a maximizar la adhesión voluntaria a las
disposiciones legislativas y reduciendo al mínimo la carga de trabajo de las
administraciones en cuanto a la implementación y la monitorización legislativa.
4. ¿Cuáles serán las consecuencias en términos de cargas para el sistema judicial?
Este apartado implica identificar el impacto de la regulación sobre la carga de
trabajo de las autoridades judiciales, especificando:
a) Naturaleza de los efectos (estructural versus no recurrente)
b) El número esperado de tasas que surgirán (derecho penal), decisiones y
objeciones contra las cuales se puede apelar (derecho administrativo) y
peticiones (derecho civil).
c) Posibles efectos para la ayuda legal subvencionada
d) Elementos de la legislación propuesta que influencian la complejidad de un juicio.
e) Validación de los efectos.
Fuente: Síntesis a partir de Ministry of Economic Affairs, VROM & Justitie (2002).
El ejemplo de EIR escogido relativo al decreto de la horticultura de invernadero hace
referencia a los siguientes aspectos del test sobre FyCC:
Ya hemos visto que el Decreto se introduce para reemplazar el Horticultural
Growers with Protected Crops (Environmental Management) Decree y la
Emissions Decree of the Surface Waters Pollution (Glasshouse Horticulture)
Act. La EIR especifica que pocas empresas adicionales estarán sujetas a este
decreto aparte de las ya sujetas a los dos decretos mencionados, puesto que
el número de horticultores de invernadero ha disminuido. Se prevé que esta
56

tendencia decreciente continúe en los próximos 10 años debido a la propia
reestructuración del sector.
En el mismo sentido, no se prevé que el número de procedimientos de
objeciones y apelaciones aumente, por lo que no es previsible un aumento
de la carga de trabajo del sistema judicial.
La elaboración del decreto se ha desarrollado con consultas estrechas con las
autoridades de implementación y control de cumplimiento. El Ministerio de Vivienda,
Planeamiento Espacial y Medio Ambiente, y el Cuerpo de Procuradores de la
Oficina del Fiscal expresaron su inquietud en relación con el riesgo de fraude
y la posibilidad de alcanzar un control de cumplimiento total (dificultad de
aplicar derecho penal). A pesar de eso, no se han identificado soluciones.
2.3.1.3. Diseño organizativo
Diseño del proceso
El ministerio promotor es responsable de identificar los efectos de la regulación propuesta.
En cada ministerio, las EIR son elaboradas por los técnicos de los departamentos
promotores de la regulación en cuestión. Sin embargo, el ministerio promotor puede
–y en ciertos casos tiene el requerimiento legal de– contratar expertos externos para
efectuar los tests. Así, la guía holandesa indica que veces se requiere, por ejemplo,
el apoyo de Statistics Netherlands para la elaboración del test de impacto sobre las
empresas, el National Institute for Public Health and the Environment para el test de
impacto ambiental, o del Law Enforcement Expertise Centre o el Council for the Judiciary
como parte de la evaluación de la factibilidad y el control del cumplimiento.
Una vez el ministerio responsable ha llevado a cabo la fase 1 de la EIR (Escaneo Rápido),
lo envía a la Oficina de Propuestas Legislativas para que examine sus conclusiones.
La Oficina de Propuestas Legislativas (OPL) está ubicada físicamente en el Ministerio
de Asuntos Económicos, y es gestionada conjuntamente por el Ministerio de Asuntos
Económicos y el Ministerio de Vivienda, Planeamiento Espacial y Medio Ambiente,
en estrecha colaboración con el Ministerio de Justicia. La OPL se encarga de la revisión
y el seguimiento del proceso de evaluación y consta de un equipo de ocho
profesionales (in situ) formado por personal de los tres ministerios: 19
19
Entrevista con el Sr. Kees Burger, 12 de septiembre de 2005.
57

a) 5 técnicos y un responsable del Ministerio de Asuntos Económicos, encargados de
la revisión y seguimiento del Test de impacto sobre las empresas, así como del seguimiento
de la aplicación de la EIR en general,
b) 2 técnicos del Ministerio de Vivienda, Planeamiento Espacial y Medio Ambiente,
responsables de la revisión y seguimiento del Test de impacto ambiental; un coordinador,
ubicado físicamente en el Ministerio de Medio Ambiente, que coordina y asesora a
los técnicos de la OPL en sus tareas;
c) 10-12 técnicos del Ministerio de Justicia –no ubicados físicamente en el Ministerio
de Asuntos Económicos– que se ocupan del seguimiento y revisión del Test de FiCC
y del Test legislativo.
Si el ministerio responsable y la OPL acuerdan, a partir de los resultados de la fase
1, que la legislación propuesta podría producir efectos sustanciales, se procede a
la elaboración de la Evaluación de Impacto Ampliada (fase 2). El ministerio responsable
lleva a cabo las evaluaciones propuestas en la fase 1 y responde a las preguntas de
los cuestionarios seleccionados.
Según la guía holandesa, al final de la fase 2, la legislación propuesta y el memorándum
explicativo con los resultados de los tests tienen que ser entregados al Ministerio de
Justicia para efectuar el Test Legislativo. Igualmente, el Ministerio de Justicia tiene
que encargar una revisión de las evaluaciones de impacto al Ministerio de Asuntos
Económicos (BET), el Ministerio de Vivienda, Planeamiento Espacial y Medio Ambiente
(IA) o internamente al Ministerio de Justicia (FiCC).
Si la legislación propuesta tiene impactos sobre las cargas administrativas, también
se tendrá que entregar al Cuerpo Asesor sobre Cargas Administrativas (ACTAL), el
consejo asesor independiente que examina las cargas administrativas y que dispone
de 12 personas traba-jando a jornada completa 20 . Ya hemos señalado que las
cargas administrativas son una de las cuestiones examinadas y, generalmente,
cuantificadas en la evaluación de impactos para las empresas. La ACTAL utiliza estos
datos como base para sus recomendaciones de reducción.
En Holanda existen pues dos unidades centrales oficialmente responsables del “control
de calidad” de las EIR: la Oficina de Propuestas Legislativas y el Cuerpo Asesor sobre Cargas
Administrativas (Formez, 2004), con especializaciones funcionales diferentes: control de
58
20
Entrevista con la Sra. Feiza Guachati y el Sr. Erik Akse, de ACTAL, y el Sr. Dirk-Jan Schoneveld, del
Ministerio de Finanzas, 12 de septiembre de 2005. Téngase en cuenta que la reducción de las cargas
administrativas es un tema de gran relevancia política en Holanda. Aparte del ACTAL, el Departamento
de Cargas Legislativas del Ministerio de Finanzas se encarga de promover el concepto de cargas administrativas
a nivel transversal en el gobierno. Es este departamento el que se encarga de definir la política de reducción
de cargas. Aun así, no participa directamente en el proceso de EIR.

calidad general del proceso, y control de calidad del ámbito de cargas administrativas,
respectivamente.
Finalmente, de acuerdo con la guía holandesa, el Ministerio de Justicia produce un informe
legislativo que notifica la aprobación o desaprobación de la propuesta. Este informe se envía
al Ministerio responsable y éste la entrega al Gabinete o al sub-comité responsable del Gabinete.
Un esquema del proceso se presenta en el gráfico 2 (véase al final de este capítulo, p.62).
Estructura de actores e interacciones
La tabla 4 resume los actores implicados en la EIR, los recursos de que disponen y su rol
en el proceso.
Tabla 4: Tabla comparativa de las principales herramientas de evaluación de impactos
ACTOR RECURSOS ROL
Actores gubernamentales
Técnicos del ministerio promotor de la
propuesta legislativa
Legales, económicos,
cognitivos
Elaboración de la EIR
Oficina de Propuestas Legislativas
(operada conjuntamente por el Ministerio
de Asuntos Económicos, el Ministerio de
Medio Ambiente y el Ministerio de Justicia)
Ministerio de Justicia
Coordinador Ministerio de Vivienda,
Planeamiento Espacial y Medio Ambiente
Cuerpo Asesor sobre Cargas
Administrativas (ACTAL)
Centro de Estadística Holandés, Instituto
Nacional de Salud Pública y Medio Ambiente,
Centro de Experiencia en Control de
Cumplimiento o Consejo del Poder Judicial
Legales, políticos,
económicos,
cognitivos
Legales,
económicos,
cognitivos
Legales,
económicos,
cognitivos
Legales,
económicos,
cognitivos
Cognitivos
Seguimiento, revisión, control de
calidad de la EIR
Revisión de la evaluación relativa a la
factibilidad y al control del cumplimiento.Elaboración
del Test Legislativo.Elaboración
del Informe Legislativo.
Coordinación de la revisión de la
evaluación relativa al impacto
ambiental.
Consejo asesor independiente que
examina las cargas administrativas.
Revisión y control de calidad del
Test de impacto sobre las empresas
(apartado de cargas administrativas)
Apoyo técnico
Actores no gubernamentales
Sindicatos Cognitivos Aportación de información y opinión
Organizaciones empresariales Cognitivos Aportación de información y opinión
Expertos Cognitivos Aportación de información y opinión
Otros en función de la propuesta legislativa
concreta y el departamento implicado
Cognitivos
Aportación de
información y opinión
Fuente: Elaboración propia a partir de la información recopilada durante las entrevistas.
59

El estilo de interacción entre los actores gubernamentales durante el proceso es de tipo
consensual –recordemos, por ejemplo, que el ministerio responsable y la OPL deben acordar
que la propuesta legislativa pueda tener impactos sustanciales para llevar a cabo la fase
2 de la evaluación. El grado de interacción entre los diferentes actores gubernamentales
es elevado, de forma que el proceso consigue aglutinar diferentes tipos de pericia.
En consecuencia, el grado de pericia colectiva del proceso es alto, lo cual compensa
el hecho de que no exista un programa de formación sistematizado para el uso de
los tests, tan solo algún seminario puntual. De hecho, se considera que el coste de
una formación generalizada es excesivo y que es más recomendable disponer de
una unidad especializada –como por ejemplo la OPL– que asesore a los responsables
de la elaboración de la EIR. A pesar de la inexistencia de cursos de formación
específicos, cabe destacar que la metodología de EIR está incorporada en la
capacitación general de técnicos de regulación.
La interrelación entre el proceso de EIR y otros procesos de evaluación, en concreto,
la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), es baja. A pesar de que la directiva
europea aún no ha sido implementada a nivel nacional 21 , el uso de la EAE en Holanda
se remonta a los años 80, puesto que la Evaluación Ambiental de proyectos –iniciada
en 1985– se extendía ya entonces a planes y programas. Cada metodología de evaluación
se limita a su objeto de análisis específico –planes y programas para la EAE y
regulación para la EIR– sin que se hayan producido solapamientos entre los objetos
de ambas evaluaciones. Igualmente, a nivel metodológico, las dos evaluaciones tienen
entidad propia: la EIR en Holanda, como hemos visto, tiene en cuenta dimensiones
ambientales, socioeconómicas y de control de cumplimiento, mientras que la EAE
se considera, hoy por hoy, como una evaluación meramente ambiental.
Finalmente, cabe destacar que el grado de institucionalización es elevado. La
definición de roles, las reglas de interacción y los procedimientos son claros y bien
definidos, y se ha consolidado una unidad central de seguimiento, revisión y control
de calidad apoyada por tres ministerios, y un cuerpo especializado funcionalmente
en el campo de las cargas administrativas.
Grado de apertura del proceso: Participación y comunicación
La participación de los actores no gubernamentales en el proceso es responsabilidad
de cada departamento competente para la elaboración de EIR. La participación no
21
Se encuentra actualmente en fase de borrador y se prevé que el debate parlamentario tenga lugar durante
el mes de octubre de este año (entrevista con el Sr. Mar van Dreumel, 13 de septiembre de 2005).
60

es obligatoria, no existen estándares mínimos para llevarla a cabo, no se han definido
períodos mínimos de consultas, ni se ha predeterminado en qué momentos específicos
del proceso debe tener lugar la participación 22 .
A pesar del bajo grado de institucionalización formal de la participación, se efectúa
un gran número de consultas –tanto formales como informales– a lo largo de todo
el ciclo de elaboración legislativa, en consonancia con la cultura política holandesa
basada en la discusión y negociación con los actores estratégicos (stakeholders) y
el objetivo general de intentar acomodar todos los intereses en el procesos de toma
de decisiones.
En muchos casos las consultas son bastante exhaustivas y sus resultados se tienen en
cuenta para diseñar la legislación. Destacan las consultas con el Consejo Económico
y Social –formado por los sindicatos, organizaciones empresariales y expertos
independientes– muy poderoso en Holanda. Pese a no ser obligatoria su implicación
en el proceso de elaboración de todos los instrumentos legislativos, las consultas con
este consejo son recomendables para obtener un apoyo amplio a la propuesta legislativa.
La OCDE (1999) destaca el uso de dos instrumentos básicos para hacer efectiva la
participación de la sociedad civil en el proceso regulatorio holandés:
a) Consultas informales en las cuales el decisor escoge a los participantes.
b) Comunicación y petición de comentarios (notice and comment), procedimiento
que requiere la publicación y/o la comunicación formal a los interesados de las
propuestas regulativas y que invita a los interesados a enviar comentarios sobre
la iniciativa regulativa.
En cuanto a la comunicación, el momento en que se produce la comunicación no
formal depende de cada departamento (en función de la temporalización de la
participación); en algunos casos, la comunicación ya tiene lugar en el momento en
que surge la idea regulatoria. La comunicación formal 23 se produce después del acuerdo
del Gabinete y antes de que la propuesta legislativa sea enviada al Parlamento, a pesar
de que más tarde pueda ser modificada por este último. En este sentido, cabe decir
que las respuestas a los diferentes tests se recogen en el memorándum explicativo
que acompaña al borrador de la medida regulatoria propuesta.
En el ejemplo de EIR que examinamos en este estudio, relativa al decreto de la horticultura
de invernadero, se especifican sólo los inputs recibidos después de la publicación
del borrador legislativo.
22
Entrevista con el Sr Kees Burger, 12 de septiembre de 2005.
23
Momento en que la EIR se hace pública oficialmente.
61

Consultas:
Después de la publicación del borrador en la Government Gazette del 28 de
noviembre del 2000 (nº 23), se recibieron 18 reacciones a la propuesta
legislativa. La EIR presenta un breve resumen de las aportaciones y expone
los motivos por los que no se han tenido en cuenta ciertas enmiendas. Justo
es decir que se prestó especial atención a las reacciones relativas a la
factibilidad y el control del cumplimiento del decreto.
2.3.1.4. Balance global
Puntos Fuertes
Elevado grado de apoyo político. A pesar de la inexistencia de un requisito
legislativo para la elaboración de EIR, esta evaluación forma parte del
procedimiento escrito para el desarrollo legislativo. Esto ha permitido una gran
integración horizontal de la metodología en el seno del gobierno.
Asignación clara y detallada de responsabilidades entre los reguladores y dos
cuerpos independientes de revisión y control de calidad. Gestión compartida
del cuerpo principal de revisión (OPL) por parte de tres ministerios.
Uso de un método analítico flexible que combina datos cuantitativos y
cualitativos. La existencia de tres tests diferentes otorga mucha flexibilidad a la
metodología. Sin embargo, la selección de tests i preguntas deberá ser cuidadosa.
Concentración del esfuerzo analítico hacia las propuestas con impacto significativo.
Existencia de tres filtros para determinar el alcance de aplicación de la EIR:
Primer filtro: Limitación por tipología de legislación (restricción a legislación primaria
y secundaria).
Segundo filtro: Limitación por magnitud y calidad del impacto (de la legislación
primaria y secundaria, sólo la que pueda suponer impactos significativos).
62

Tercer filtro: Fase 1, Escaneo Rápido (tan solo se evalúa en profundidad
–fase 2, evaluación de impacto ampliada– la legislación que, según la fase 1,
puede suponer efectos sustanciales).
Existencia de dos partes –Escaneo Rápido y la Evaluación de Impacto
Ampliada– de menor a mayor esfuerzo analítico.
Integración en el proceso político: la evaluación comienza, teóricamente, en
un estadio bastante inicial del proceso regulatorio. A pesar de ello, la OPL observa
que difícilmente comienza en el estadio “de idea” regulatoria sino una vez el
borrador legislativo está parcialmente desarrollado.
Puntos débiles
No existen criterios para definir qué es un impacto significativo (cuando se trata
de escoger qué legislaciones primarias y secundarias tendrán que ser evaluadas).
Inexistencia de cursos de formación específicos, a pesar de la introducción
en los cursos generales de capacitación de legisladores.
Ausencia de comparación entre diferentes opciones: sólo se evalúan los
impactos de la opción escogida.
La evaluación de beneficios en la EIR resulta a veces deficiente. La OPL
manifiesta que, en general, es más fácil establecer supuestos sobre costes
que sobre beneficios.
No existen guías claras y transparentes para el desarrollo de los procesos
participativos durante la EIR. Resulta difícil implicar a nuevos actores en el proceso,
aparte de los tradicionales (organizaciones empresariales y sindicatos).
No existe un test que evalúe sistemáticamente los impactos sociales.
Los efectos directos e indirectos sobre los ciudadanos se empiezan a introducir
en el proceso, pero tan solo bajo el punto de vista de las cargas administrativas.
Fuente: Elaboración propia.
63

Gráfico 2: Itinerario del EIR en Holanda
El ministerio responsable identifica la legislación a evaluar
Fase 1: El ministerio responsable realiza el Escaneo Rápido (ER)
Revisión del ER por parte de la Oficina de Propuestas Legislativas
Si se prevé que la propuesta tenga efectos significativos
Fase 2: El ministerio responsable elabora los test
propuestos en la Fase 1 y responde a las cuestiones de
los diferentes test seleccionados
Revisión de las evaluaciones realizadas (Ministerio de Asuntos
Económicos, Ministerio de la Vivienda, Planteamiento Espacial
y Medio Ambiente, Ministerio de Justicia y ACTAL) y elaboración
del Test Legislativo para parte del Ministerio de Justicia
Elaboración del Informe Legislativo por parte del Ministerio de Justicia
Entrega del Informe Legislativo al ministerio responsable
Entrega de la propuesta de legislación al Gabinete o al
sub-comité correspondiente
Fuente: Elaboración propia a partir del Ministry of Economic Affairs, VROM & Justitie, 2002.
64

2.3.2. Reino Unido: Capacidad de aprendizaje
2.3.2.1. Contextualización de la introducción de la Evaluación del Impacto
Regulatorio
El análisis del impacto de la regulación fue introducido en el Reino Unido a mitad de
los años 80 por el gobierno conservador de Margaret Thatcher (Radaelli et al, 2001).
Este instrumento evaluatorio pretendía reforzar las políticas de desregulación que se
iniciaron en el Reino Unido a principios de los 80, con el objetivo de reducir la
intervención del estado en los procesos económicos.
La llamada Deregulation Initiative constituye el marco en el que se lanza, en 1985,
el primer intento a gran escala de abordar la EIR como una metodología de evaluación
de los costes de cumplimiento con la regulación por parte de las empresas (Formez,
2004). En concordancia con el énfasis otorgado a los impactos sobre las empresas,
la principal responsabilidad en cuanto a la calidad de la regulación en los años 80
fue otorgada al Departamento de Comercio e Industria (DTI).
Durante la segunda mitad de los años 90, pero, se produce un cambio de dirección
en la política regulatoria del gobierno británico, lo cual revierte en un cambio de enfoque
de las EIR. En 1996 la metodología de las EIR cambió para pasar a incluir una consideración
explícita y sistemática de los beneficios en la llamada Regulatory Appraisal
(Formez, 2004). La Regulatory Appraisal se fue modificando y ampliando, de forma que
se podría afirmar que existe un verdadero sistema de EIR desde finales de los 90, fruto
de un largo proceso de aprendizaje institucional que se inicia en los años 80.
2.3.2.2. Metodología de aplicación
La EIR se aplica a cualquier propuesta regulatoria (tanto legislativa como no legislativa)
que tenga un impacto (directo o indirecto) sobre las empresas, las instituciones benéficas
(charities) o el sector voluntario. En la práctica eso incluye casi todas las propuestas
principales que afecten al sector privado (Cabinet Office, 2003a). El alcance de la evaluación
se ha ampliado desde el 2003, y actualmente también se tienen que evaluar
las propuestas que afecten al sector público. 24
El Reino Unido dispone de guías desde finales de los 90. Las guías se han ido revisando
de manera continuada desde la publicación de dicha primera versión en 1998, lo que
ha revertido en una actualización y mejora de la propia evaluación. La última versión
consultada es la de 2003 (Better Policy Making: A Guide to Regulatory Impact
Assessment), que ha sido la guía de base de este trabajo. La guía concreta una metodo-
24
Entrevista con la Sra. Liz Hannah, 6 de septiembre de 2005.
65

logía compleja pero clara y bien estructurada, y tiene estatus oficial. El grado de formalización,
por lo tanto, es elevado, lo que compensa la inexistencia de un requisito
legislativo para la elaboración de la EIR.
En el Reino Unido, la EIR se concibe como parte integral del proceso de desarrollo
regulatorio, por lo que se recomienda que el proceso de evaluación comience en los
estadios iniciales del proceso (Cabinet Office, 2003a). La EIR es concebida como
un proceso evolutivo, de menor a mayor nivel de esfuerzo analítico, que consiste en
tres fases, EIR inicial, parcial y final. Según la guía británica, el proceso se construye
de la manera siguiente:
EIR inicial: Se debería llevar a cabo en cuanto surja una idea política regulatoria,
y tendría que acompañar a las propuestas entregadas a los ministros sectoriales.
Consiste en un análisis aproximado basado en conocimiento existente y ayuda
a identificar las áreas donde falta información. Su extensión debe ser proporcionada
al impacto de la propuesta (si afecta a un pequeño número de empresas o si
los costes y beneficios son pequeños, la extensión será limitada).
EIR parcial: La EIR parcial se construye a partir de la EIR inicial y tiene que
acompañar a cualquier propuesta que requiera el acuerdo colectivo del
Cabinet, el Cabinet Comitee, el Primer Ministro u otros ministerios interesados.
Se produce previamente a los ejercicios de consulta pública formal y tiene que
acompañar a los documentos que se utilizarán para la consulta, la cual,
destaquemos, es de carácter obligatorio. La EIR parcial tiene que estar
también informada por una serie de discusiones, datos y consultas informales.
Si una propuesta es significativa, esto es,
– si la EIR parcial sugiere costes elevados (más de 20 millones de libras
esterlinas en cualquiera de los años considerados),
– si es un tema de “sensibilidad mediática”,
– si la Better Regulation Task Force ha informado sobre el tema en cuestión
o si existe una Task Force trabajando en él, o,
– en el supuesto de que la propuesta tuviese un impacto desproporcionado
sobre un grupo particular (p.e. pequeña empresa, instituciones benéficas
o un sector empresarial concreto),
66

al final de la EIR Parcial se incluye un Regulatory Impact Statement. Esta declaración
es un párrafo que explica los impactos sobre las empresas, las instituciones
benéficas y las organizaciones de voluntariado de cualquier propuesta de regulación
nueva o modificada, y se añade a las cartas ministeriales (o similares) que se envían
a los actores gubernamentales relevantes para intentar alcanzar un acuerdo colectivo
sobre la propuesta.
EIR completa o final: La EIR completa se construye a partir del análisis de la EIR
parcial actualizada con los resultados de la consulta pública. La EIR completa
tendría que acompañar a todas las legislaciones primarias y secundarias, y la
legislación europea cuando se presentan al Parlamento. La EIR completa deviene
final cuando ha sido firmada por el ministro responsable y depositada en la House
Library; también tiene que estar disponible en el espacio web gubernamental.
Cuando un ministro escoge una opción legislativa tiene que firmar la totalidad de la
EIR, y firma conforme los beneficios de la regulación justifican los costes.
Los pasos para el desarrollo de cada una de las fases son, en esencia, los mismos.
Lo que cambia de una fase a otra es el nivel de profundidad con el que cada aspecto
es abordado.
Pasos de la EIR en el Reino Unido:
1. Definición del problema
2. Identificación de los objetivos políticos
3. Identificación de opciones múltiples
4. Evaluación de impacto ex-ante de cada opción relevante
5. Equidad y justicia
6. Test de Impacto para la pequeña empresa
7. Evaluación de los impactos sobre los mercados
8. Control del cumplimiento y sanciones
9. Consultas (a nivel gubernamental, consulta pública)
10. Monitorización y revisión
11. Resumen y recomendación de una opción preferible.
Fuente: A partir de Cabinet Office, 2003a.
67

A continuación exponemos los ejes principales que articulan cada sección de la EIR según
la guía británica del 2003. Para ilustrar mejor el contenido de cada apartado, en cada
uno de los pasos presentamos los elementos considerados en la EIR Final relativa a la
Landfill Allowance and Trading Scheme (England) Regulations que propone iniciar un
sistema de permisos de vertido comerciables. Esta propuesta de regulación implementa
las secciones 4-16 y 26 de la Waste and Emissions Trading (WET) Act 2003 en Inglaterra.
Esta ley, a su vez, implementa los artículos 5 (1) y (2) de la Directiva de Vertederos que
plantea la reducción de la cantidad de materia orgánica con destino al vertido.
Definición del problema, identificación de los objetivos políticos y evaluación
de los riesgos
La definición del problema que se intenta tratar conduce a la descripción de objetivos
políticos. Se explicita que los objetivos políticos tendrían que describir aquello que la propuesta
política intenta alcanzar evitando la ambigüedad, la vaguedad y las contradicciones
con objetivos preexistentes. La evaluación de riesgos, por su parte, tendría que identificar
la situación que causa un determinado perjuicio, identificar los daños y la probabilidad
de que sucedan. Se recomienda cuantificar los daños en la medida de lo posible o bien
utilizar datos cualitativos complementándolos con ejemplos para ilustrar mejor el riesgo 25 .
EIR Final relativa a la Landfill Allowance and Trading Scheme (England)
Regulations que propone iniciar un sistema de permisos de vertido comerciables.
Objetivo y efectos de la medida.
El objetivo global consiste en utilizar la manera más viable y coste-efectiva para
reducir la cantidad de residuos municipales biodegradables que se destinan
a vertedero (disposición final) para cumplir con los objetivos de la Directiva.
El objetivo concreto de la regulación es introducir un sistema de permisos de
vertido comerciables.
La evaluación del riesgo identifica los riesgos generales asociados al vertido
de residuos situándolos en el contexto británico. Se mencionan, por ejemplo,
los riesgos relativos a la generación de metano en el proceso de descomposición
anaeróbica de los residuos biodegradables (un cuarto de las emisiones de metano
del Reino Unido proviene del vertido de residuos) o los riesgos relativos al cambio
climático.
25
El gobierno británico dispone de una web relativa al análisis de riesgo: www.cabinet-office.gov.uk/risk.
68

Identificación de opciones múltiples
La guía recomienda identificar un amplio espectro de opciones, incluyendo alternativas
a la regulación y la opción de “no actuar”. Normalmente se consideran entre 3 y 5
opciones (Formez, 2004). Se tendría que explicar cómo cada opción contribuye a la
consecución del objetivo político y su grado de adecuación a requerimientos legislativos
o políticos ya existentes. Igualmente, se requiere tener en cuenta los riesgos asociados
con la implementación de las opciones (en caso de no cumplimiento, por ejemplo).
EIR Final relativa a la Landfill Allowance and Trading Scheme (England) Regulations
que propone establecer un sistema de permisos de vertido comerciables. Opciones:
Opción 1: No actuar (Se tiene en cuenta como escenario de comparación, ya
que se reconoce que ésta no es realmente una opción viable porque significaría
que el Reino Unido no cumpliría los objetivos de la Directiva).
Opción 2: Introducir un Esquema de Permisos de Vertido sin sistema de comercio.
Esta opción explicita las bases del esquema, fechas de inicio y costes asociados
con posibles atrasos, sistema de penalizaciones por incumplimiento (especificando
las cuantías económicas), sistemas de información y monitorización de los
objetivos (presentando el llamado WasteDataFlow).
Opción 3: Introducir un Sistema de Comercio de Permisos de Vertido con una
trayectoria lineal. Esta opción presenta un sistema que permitiría a las Waste Disposal
Authorities (WDA) comprar o vender permisos de vertido dependiendo de si les
es más barato redireccionar el vertido a otras alternativas o comprar los permisos
de vertido de otra WDA. Requiere reducciones anuales iguales en el vertido de
residuos municipales biodegradables. Se especifican restricciones al sistema de
comercio, márgenes de seguridad para no exceder los objetivos de la directiva
(especificando costes relativos a diferentes márgenes de seguridad), sistema de
información (al igual que en 2) y sistema de penalizaciones (no se especifica,
pero, el precio de los permisos).
Opción 4: Introducir un Sistema de Comercio de Permisos de Vertido con una
trayectoria no lineal. Esta opción mantiene muchas de las características de la
opción anterior. La diferencia básica es que propone una trayectoria creciente
de reducción a lo largo del tiempo: 10/15/20/25/30%, que supone un ahorro de
186 millones de libras respecto a la opción con trayectoria lineal. Las reducciones
más significativas se concentran en los últimos años.
69

Evaluación de costes y beneficios (y de los riesgos clave asociados a cada opción)
La evaluación de los costes y beneficios de una propuesta es el componente analítico
central de una EIR. El gobierno británico explicita que son precisamente los beneficios
esperados de una medida política los que tienen que justificar los costes que puede
suponer para las empresas u otros sectores económicos y sociales.
Se enfatiza que los costes y beneficios han de analizarse para cada opción y para
los diferentes sectores afectados (incluyendo empresas –por sectores– instituciones
benéficas, el sector voluntario y otros 26 ) por lo que hay que llevar a cabo una primera
identificación de los afectados. Según las guías, este análisis debe incluir costes y
beneficios ambientales, sociales y económicos) lo que se relaciona con el compromiso
británico con el desarrollo sostenible). Se recomienda hacer explícitas las incertidumbres
relativas a los costes y los beneficios y preguntar a los consultados sobre la
información que falta.
La elección de la técnica de evaluación depende de la propuesta individual. Así pues,
en el supuesto de que sea posible una cuantificación total, se recomienda llevar a
cabo un análisis coste-beneficio completo. La guía admite, pero, que eso no siempre
es posible, por lo que se menciona la necesidad de utilizar evaluaciones cualitativas.
En la práctica se indica que el grado de cuantificación siempre es intermedio,
alternando datos monetarizados con otros datos de tipo cualitativo.
En nuestro ejemplo de EIR Final relativa a la Landfill Allowance and Trading Scheme
(England) Regulations, se identifican los costes para los afectados –Agencia Ambiental
y operadores de vertederos, básicamente– y para cada opción. Como se deriva de
la tabla siguiente, se alternan las apreciaciones cualitativas con la cuantificación
económica.
26
Costes y beneficios sobre los ciudadanos, el sector público y la economía en su conjunto, teniendo en
cuenta los efectos sociales, ambientales y económicos. Estos costes se tendrían que presentar
separadamente de los costes para empresas, instituciones benéficas y el sector voluntario.
70

Tabla 5a. Costes para los afectados según la opción escogida (según la EIR
final relativa a la Landfill Allowance and Trading Scheme (England) Regulations
Opciones
Opción 1
Opción 2
Costes
Incumplimiento de los requerimientos de la directiva: posibles multas de la UE de
180 millones de libras esterlinas por año.
a) Costes de administración para los operadores de vertederos: 150.000 libras por
año (asumidas por las WDA).
b) Costes para la Agencia Ambiental (AA) para el establecimiento y desarrollo de
un sistema de monitorización (en curso de estimación).
c) Costes adicionales para las WDA en cuanto a actividades de información y
monitorización para la EA (en curso de estimación).
d) Costes por no permitir un sistema de comercio: sin estimación, ya que no se conocen
los costes individuales de redireccionamiento (de vertido a otras opciones) de las
WDA.
Opción 3
a) Costes de administración para los operadores de vertederos: 150.000 libras por
año (asumidas por las WDA).
b) Costes de la EA para el establecimiento y desarrollo de un sistema de monitorización
(en curso de estimación).
c) Costes de desarrollo y mantenimiento de un registro electrónico: máximo, 350.000
libras.
d) Costes adicionales para las WDA en cuanto a actividades de información y
monitorización de la EA (en curso de estimación).
e) Costes adicionales para las WDA para el planeamiento y puesta en marcha de
la estrategia de comercio de permisos (no especificados).
f) Costes adicionales en relación a la opción 4 (especificados como beneficios en
la opción 4).
Opción 4
a) Costes de administración para los operadores de vertederos: 150.000 libras por
año (asumidas por las WDA).
b) Costes de la EA para el establecimiento y desarrollo de un sistema de monitorización
(en curso de estimación).
c) Costes de desarrollo y mantenimiento de un registro electrónico: máximo, 350.000
libras.
d) Costes adicionales para las WDA en cuanto a actividades de información y
monitorización de la EA (en curso de estimación).
e) Costes adicionales para las WDA para el planeamiento y puesta en marcha de
la estrategia de comercio (no especificados).
d) Incremento del riesgo (comparado con la opción 3) de que el Reino Unido no alcance
los objetivos de la directiva, lo cual podría comportar multas de hasta 180 millones
de libras por año.
Fuente: Elaboración propia.
71

Igualmente, se identifican los beneficios para cada opción, pero no de forma
sistemática para cada sector afectado. A corte de ejemplo:
Tabla 5b. Beneficioss para los afectados según la opción escogida (según la EIR
final relativa a la Landfill Allowance and Trading Scheme (England) Regulations
Opciones
Opción 1
Opción 2
Opción 3
Opción 4
Beneficios
Generación de energía a partir del metano producido a los vertederos.
a) Beneficios ambientales relacionados con la consecución de los objetivos de la
Directiva de Vertederos.
b) Contribución a la consecución de los objetivos del Reino Unido en cuanto al
cambio climático.
a) Beneficios ambientales relacionados con la consecución de los objetivos de la directiva.
b) Beneficios asociados al sistema de comercio (mayor coste-efectividad), los
beneficios no pueden ser estimados ya que no se conocen los costes individuales
de redireccionamiento (de vertido a otras opciones) de las WDA.
c) Simplicidad y claridad, fomento de las inversiones desde un inicio reduciendo el
riesgo de incumplimiento de los objetivos para el 2010, obtención de beneficios
ambientales en estadios más iniciales, mayor flexibilidad que la opción 2.
a) Beneficios ambientales relacionados con la consecución de los objetivos de la directiva.
b) Beneficios asociados al sistema de comercio (mayor coste-efectividad), los
beneficios no pueden ser estimados ya que no se conocen los costes
individuales de redireccionamiento de las WDA.
c) Ahorro (comparados con la opción 3) de 186 millones de libras si se utiliza una
trayectoria 10/15/20/25/30% (reducción de los costes totales que tendrán que
soportar las autoridades locales para cumplir con el sistema de comercio).
d) Mejor ajuste en cuanto al tiempo requerido para disponer de nuevas
infraestructuras para el tratamiento de los residuos redireccionados.
Fuente: Elaboración propia.
Identificar aspectos relativos a equidad y justicia
La guía enfatiza que un gran número de propuestas regulatorias tiene implicaciones
en cuanto a temas de equidad y justicia, y que dichas implicaciones pueden ser positivas
o negativas. En esta sección pues, se indica que se tendrían que hacer explícitas
las implicaciones positivas y negativas sobre la equidad y la justicia y las afectaciones
sobre grupos particulares.
En el Reino Unido se pone a disposición de los responsables de elaborar las EIR toda
una serie de herramientas de apoyo para identificar los efectos sobre la equidad y
la justicia. Por una parte, estas herramientas incluyen informes como por ejemplo
72

Protecting Vulnerable People (publicado por la Better Regulation Task Force). Por otra
parte, unidades gubernamentales como la Commission for Racial Equality proporcionan
asesoramiento sobre cómo evaluar los posibles impactos sobre diferentes etnias.
EIR Final relativa a la Landfill Allowance and Trading Scheme (England)
Regulations que propone iniciar un sistema de permisos de vertido comerciables:
Equidad y Justicia
Los costes no recaerán de forma desigual en diferentes partes del país o en
zonas rurales más que en zonas urbanas. Se menciona que las WDA que se
beneficien del sistema de permisos (opciones 2-4) serán aquéllas que hayan
invertido más en incineración como método de disposición de residuos y éste
es el caso de muchas WDA repartidas por todo el país, ubicadas tanto en zonas
rurales como urbanas.
La Opción 2 será percibida como injusta para aquellas WDA con costes de
redireccionamiento más elevados ya que, por sus circunstancias, sus costes
de cumplimiento serán más elevados que para otras WDA.
Identificar los impactos distributivos
Este apartado se refiere al abordaje de los efectos distributivos de las propuestas
regulatorias, que se definen como alteraciones de la distribución de ingresos u
oportunidades. La guía especifica que cuando se ha identificado una transferencia
en la evaluación de beneficios, se debería hacer notar el coste correspondiente en
este apartado. En cualquier caso, y dada la falta de clarificación de esta sección, se
recomienda consultar con los economistas departamentales al abordar los impactos
distributivos.
Evaluación de los impactos sobre el mercado
Todas las EIR tienen que incluir una Evaluación de los Impactos sobre el Mercado
(EIM), lo cual implica identificar los mercados que pueden ser afectados por la
propuesta y aplicar un “filtro de impacto” a cada opción política. Según las guías, el
test filtro consiste en 9 preguntas de tipo sí/no, se lleva a cabo durante la EIR inicial
y sirve para identificar cualquier efecto, adverso o beneficioso, sobre los mercados,
así como para determinar si se necesita proporcionar una EIM simple o detallada en
la EIR parcial.
73

Se especifica que si el número de respuestas negativas al test supera a las afirmativas
significa que la propuesta tendrá poco o ningún efecto sobre los mercados y no se
tendrá que llevar a cabo un análisis detallado. Al contrario, se afirma que el hecho
de que las respuestas afirmativas superen las negativas indica que la propuesta puede
tener impactos significativos, por lo que, en otro momento del proceso se tendrá que
llevar a cabo un análisis detallado de los efectos sobre los mercados. En caso de
requerirse una evaluación completa, la guía recomienda recorrer al asesoramiento
de los economistas del departamento y de la Office of Fair Trading.
EIR Final relativa a la Landfill Allowance and Trading Scheme (England)
Regulations que propone iniciar un sistema de permisos de vertido comerciables.
Evaluación de los impactos sobre los mercados
Se baraja aquí el efecto de los permisos comerciables sobre los mercados de
gestión de residuos. Las opciones de implementación no se evalúan separadamente
ya que se considera que, si bien las diferentes opciones pueden afectar
a diferentes sectores del mercado en mayor o menor grado, los tipos de
impacto son los mismos. Se concluye, por una parte, que la opción 2 no afectará
en ninguna medida a los mercados y, por su parte, que el sistema de permisos
de vertido comerciables no tendrá un efecto negativo sobre los mercados. En
consecuencia, no se considera necesario llevar a cabo un análisis más detallado.
Dos tipos de efectos identificados sobre las empresas de gestión de residuos:
- Pequeño aumento de los costes administrativos de los operadores de
vertederos por registrar información.
- Reducción de vertido municipal y aumento de reciclaje, compostaje e
incineración. El comercio de permisos de vertido revertirá en un impacto
distribucional en la forma en que tiene lugar este cambio al intensificarse la competencia
y favorecerse a los operadores con costes de gestión más bajos.
Los mercados identificados como afectados lo son en cuanto a los servicios suministrados
por empresas de gestión de residuos por vertido, reciclaje/compostaje,
incineración. Se especifica la estructura y concentración de empresas en estos tres
mercados. Se prevén, por ejemplo, cambios en la estructura de los mercados ya
que se favorecerán las empresas que afronten menores costes de redireccionamiento.
74

Test de Impacto sobre la pequeña empresa
La guía considera que la mayoría de propuestas con impacto sobre las empresas
tendrán un impacto directo o indirecto sobre la pequeña empresa, y es por ello que
en el Reino Unido se requiere que las propuestas pasen el Test de Impacto sobre la
Pequeña Empresa (TIPE). El test consta de diferentes estadios.
Durante la EIR inicial hay que llevar a cabo el apartado 1 del test. Este apartado
consiste en una consulta inicial sobre un abanico de opciones con pequeñas empresas,
lo cual puede proporcionar una primera idea de los impactos potenciales. Este primer
estadio ayudará a decidir si hay que completar el segundo estadio del test durante la
EIR parcial. La EIR final tiene que incluir detalles del Test de Impacto sobre la Pequeña
Empresa (apartado 1 y otros apartados relevantes) y comentarios del Servicio para la
Pequeña Empresa.
EIR Final relativa a la Landfill Allowance and Trading Scheme (England)
Regulations que propone iniciar un sistema de permisos de vertido comerciables:
TIPE
La EIR relativa a los impactos de la directiva en su conjunto estima que los
incrementos de costes para un pequeño productor de residuos variarían de
0 a 120 libras por tonelada, dependiendo del coste del pretratamiento del residuo
considerado.
En lo que concierne al impacto sobre pequeñas empresas de gestión de residuos,
se menciona que el impacto provendrá del incremento de requerimientos y
restricciones sobre los operadores de vertederos, y que la demanda por sus
servicios decrecerá a medio/largo plazo. Aun así, se prevén efectos limitados
ya que tan solo afecta a una pequeña parte de los residuos que van a
vertedero, y ningún vertedero acepta tan solo materia orgánica. Además, se
prevé que los costes de los esquemas para implementar las provisiones de
la Wet Act recaigan principalmente sobre las autoridades locales (las restricciones
para el vertido de residuos biodegradables serán de su responsabilidad).
Aspectos relativos al cumplimiento y a su control
Sección que analiza cómo los diferentes afectados afrontarían el cumplimiento de
la propuesta, teniendo en cuenta los actuales niveles de cumplimiento. La guía
británica requiere evaluar los impactos probables de diferentes regímenes de control,
75

considerando que alcanzar un nivel total de cumplimiento no siempre es posible a
un coste razonable, y que se tiene que esperar un cierto grado de incumplimiento 27 .
EIR Final relativa a la Landfill Allowance and Trading Scheme (England)
Regulations que propone establecer un sistema de permisos de vertido
comerciables: Control de cumplimiento, sanciones
El control de cumplimiento del esquema será llevado a cabo por los poderes
otorgados a la Secretaría de Estado y a las administraciones autónomas
(devolved administrations) a través de la WET Act.
Las sanciones por incumplimiento de los objetivos del Reino Unido en los tres
años estipulados por la directiva serían multas impuestas por la UE al Reino
Unido. Estas sanciones se impondrían a la administración responsable del área
de incumplimiento y, más tarde, a la WDA correspondiente. Además, se
especifica que a cada WDA se le otorgarán unos permisos de vertido anuales
y que tendrá que hacer frente a multas en caso de incumplimiento.
Monitorización y evaluación (revisión)
Este apartado hace referencia al establecimiento de arreglos para la monitorización
y evaluación de la implementación 28 , incluyendo la efectividad del régimen de control
de cumplimiento y la recogida de datos fiables sobre niveles de cumplimiento. Se
recomienda igualmente que la evaluación la lleve a cabo un experto independiente
del equipo original que preparó la propuesta.
Por otra parte, se enfatiza que existe también un compromiso gubernamental hacia
una revisión sistemática post-implementación de las regulaciones más importantes,
por lo que se tendrá que tener en cuenta la necesidad o no de llevar a cabo una revisión
de dicho tipo.
27
Requiriéndose el establecimiento de un régimen de sanciones para estos casos.
28
El Cabinet Office Policy Hub ofrece asesoramiento sobre monitorización y evaluación.
76

EIR Final relativa a la Landfill Allowance and Trading Scheme (England)
Regulations que propone iniciar un sistema de permisos de vertido comerciables:
Monitorización y revisión
Se establece que en Inglaterra la monitorización la llevará a cabo la Environment
Agency. La revisión de la legislación, por su parte, la tendrá que efectuar la Defra,
lo cual podrá implicar modificaciones de los objetivos y revisar los permisos si
es necesario (en la directiva también consta una cláusula de revisión para el 2014).
Además de estos pasos comunes, según las guías británicas la EIR final tendría que:
a) Proporcionar un resumen de los resultados del ejercicio de consulta, de las respuestas
recibidas desde diferentes sectores o tipologías de empresas/entidades y,
especificar si (y cómo) los supuestos, costes y recomendaciones han cambiado
como consecuencia de las consultas.
b) Resumir los impactos, incluyendo el impacto de cada opción sobre la pequeña
empresa.
c) Recomendar una opción preferible, presentando argumentos basados en
elementos de la EIR, especialmente del análisis coste-beneficio.
2.3.2.3. Diseño organizativo
Estructura de actores e interacciones
Como en Holanda, en el Reino Unido las EIR son elaboradas por los técnicos de los
departamentos que promueven la regulación en cuestión. Éstos, pero, están apoyados
por un complejo entramado administrativo constituido por diferentes tipos de
unidades, comités y servicios gubernamentales.
77

Tabla 6: Principales actores relacionados con el proceso de EIR
en el Reino Unido, y sus recursos y roles.
ACTOR RECURSOS ROL
Actores gubernamentales
Técnicos de elaboración de políticas
(Policy Officials)
Departmental Regulatory Units (DRIU)
Regulatory Impact Unit (RIU), con 75
personas en plantilla
Comité de Calidad (con personal de la
RIU y las DRIU)
Economistas departamentales
Better Regulation Task Force
Small Business Service
Office for Fair Trading
Commission for Racial Equality
National Audit Office
Legales, económicos
y cognitivos
Legales, económicos
y cognitivos
Legales, políticos,
económicos y
cognitivos
Legales, económicos
y cognitivos
Legales, económicos
y cognitivos
Legales, económicos
y cognitivos
Legales, económicos
y cognitivos
Legales, económicos
y cognitivos
Legales, económicos
y cognitivos
Legales, económicos
y cognitivos
Elaboración de la EIR
Asesoramiento a los técnicos
departamentales que elaboran las EIR
Supervisión, control de calidad,
asesoramiento y apoyo a los
técnicos departamentales.
Realización de evaluaciones ex-post
de las EIR
Asesoramiento en lo que concierne
al apartado de impactos distributivos
y de impactos sobre los mercados
Asesoramiento en materia de calidad
y alternativas a la regulación
Asesoramiento y concienciación en
cuanto a las necesidades de les PYMES
Asesoramiento en temas de
competitividad y/o asuntos relativos
a los consumidores
Asesoramiento en cuanto a temas de
igualdad, equidad y justicia
Revisión de una muestra de EIR y
presentación de propuestas de mejora
Otros actores públicos Cognitivos Participan en los procesos de consulta.
Ministro responsable
Legales, políticos,
económicos y cognitivos
Responsable de la decisión (firma de
la EIR)
Actores no gubernamentales
Empresas / Organizaciones empresariales Cognitivos Aportación de información y opinión
Instituciones benéficas Cognitivos Aportación de información y opinión
Sector voluntario Cognitivos Aportación de información y opinión
Expertos independientes Cognitivos Aportación de información y opinión
Otros (dependiendo del proceso) Cognitivos Aportación de información y opinión
Fuente: Elaboración propia a partir de los actores y roles que emergen del análisis de Cabinet Office
(2003a), Formez (2004) i Radaelli et al (2001).
78

Un primer nivel de asesoramiento para los técnicos que elaboran las EIR proviene
de las Unidades Departamentales de Impacto regulatorio (Departmental Regulatory
Impact Units, DRIU). Estas unidades actúan como satélites de la Regulatory Impact
Unit (RIU), ubicada en el Cabinet Office, que es el responsable de la mejora de la regulación
a través de la supervisión de las EIR y de su control de calidad.
Además de la unidad central y de sus correspondientes satélites departamentales,
otros cuerpos gubernamentales –Better Regulation Task Force, Small Business
Service u Office of Fair Trading– proporcionan asesoramiento especializado a los técnicos
departamentales responsables de las EIR. Igualmente, los técnicos departamentales
disponen de toda una serie de herramientas de apoyo de tipo documental 29 y
pueden disponer de la ayuda de los economistas de los departamentos correspondientes
o de consultores externos (científicos sociales, expertos en estadística, etc.).
El grado de interacción entre los diferentes actores gubernamentales es muy elevado,
de forma que el proceso consigue aglutinar diferentes tipos de experiencia, generándose
un elevado grado de pericia colectiva. Probablemente debido al elevado nivel de pericia
colectiva conseguido, no hay cursos de formación específicos para los técnicos responsables
de las EIR.
La evaluación ex-post, por su parte, es importante en el sistema británico. Como se
deduce de la tabla, este tipo de evaluaciones las efectúa un Comité de Calidad, constituido
por personal de la RIU y técnicos de las DRIU, y por el National Audit Office, un cuerpo
independiente que revisa una muestra de EIR y proporciona sugerencias de
optimización.
En consecuencia, podemos afirmar que el grado de institucionalización de la
evaluación en el Reino Unido es muy elevado: se dispone de un conjunto de reglas
de interacción y procedimientos muy consolidado, de una unidad central de
coordinación, asesoramiento y control de calidad que dispone de recursos considerables
y de dos cuerpos adicionales de control de calidad ex-post –tangenciales al propio
proceso de elaboración de las EIR– que operan con independencia de criterio, el Comité
de Calidad y el National Audit Office.
29
Para el análisis de costes y beneficios, por ejemplo, el anexo específico de la propia guía de la EIR o
el HMT Green Book (www.hm-treasury.gov.uk).
79

Grado de apertura del proceso: Consulta y comunicación
Un elemento transversal en todos los estadios de la EIR es la consulta pública. En
general, el proceso inglés es bastante permeable y los puntos de acceso vienen definidos
por la metodología de aplicación definida por el gobierno. El diseño del proceso que
se presenta en el gráfico 3 (véase en la página 80) expone los puntos abiertos a la
participación en relación a los pasos a seguir a nivel analítico.
En las guías se especifica que la consulta tendría que comenzar pronto en el proceso
de desarrollo regulatorio, de forma que ya la EIR inicial incluye consultas preliminares
de cariz informal que pueden ser de ayuda para identificar los riesgos, las opciones
y los costes y beneficios asociados. Según la guía británica, estas consultas preliminares
incluyen consultas con pequeños grupos de expertos independientes o con personas
que trabajen en el sector así como supra-organizaciones (umbrella organisations), instituciones
benéficas y el sector voluntario 30 .
El proceso de consulta pública formal comienza después de la EIR parcial y es
obligatorio. De hecho, la EIR parcial debe adjuntarse a los documentos de consulta.
Se destaca que el objetivo de la consulta pública va más allá de la producción de un
documento formal, ya que pretende contrastar y debatir los supuestos gubernamentales
con el resto de actores implicados y obtener información relevante sobre los impactos
entre los diferentes actores.
Las técnicas de consulta más comúnmente utilizadas son las consultas informales, la
circulación de documentos y las propuestas para recibir comentarios, los grupos
focales, las reuniones públicas, los comités o comisiones para dialogar con representantes
de organizaciones de interés (especialmente patronal y sindicatos), las comisiones de
asesoramiento (con expertos), los cuestionarios o el aviso a actores clave específicos
(Formez, 2004).
Justo es decir que existen guías oficiales para las consultas, como por ejemplo el Code
of Practice del Cabinet Office). También se pueden contratar facilitadores externos para
llevar a cabo la consulta, siempre y cuando sigan lo estipulado en el Code of Practice
y las recomendaciones de la guía de EIR (como por ejemplo un periodo mínimo de
consulta de 12 semanas).
30
Se presenta una lista de posibles organizaciones gubernamentales y no gubernamentales a consultar.
Los grupos que habitualmente son objetivo de cualquier consulta son los ciudadanos, las empresas y
la Administración. Se enfatiza que no olvide el sector voluntario.
80

En el proceso britànico se hacen públicos los resultados de las consultas. Así,
aunque no se publiquen formalmente, han de ser accesibles en los espacios web
gubernamentales. Además, aunque no sea obligatorio tener en cuenta los comentarios
aportados por los consultados –recordemos que en el Reino Unido ni tan solo la propia
evaluación tienen el respaldo de una ley– se especifica que los departamentos
responsables tendrían que responder a las aportaciones recibidas e informar sobre
cómo el proceso de consulta ha influido en la decisión final.
EIR Final relativa a la Landfill Allowance and Trading Scheme (England)
Regulations que propone iniciar un sistema de permisos de vertido comerciables:
Consultas
Previamente a la regulación objeto de EIR se habían llevado a cabo cuatro
consultas públicas sobre la manera preferible para implementar la totalidad
de la directiva. Dos de las consultas, las relativas al Limiting Landfill Paper y
al Tradable Permits (Allowances) Consultation Paper abordaban específicamente
la implementación del artículo 5. El Limiting Landfill Paper, que pretendía
indagar sobre la mejor manera de implementar el artículo 5, fue objeto de consulta
en octubre de 1999 (a retornar a finales de noviembre) y recibió 201 respuestas.
El 70% de las respuestas presentaban como opción preferible los permisos
comerciables.
En marzo del 2001, el Tradable Landfill Permits Consultation Paper (a ser devuelto
en junio de 2001) pretendía identificar cuál era el diseño preferido para el sistema
de permisos comerciables. Se recibieron 77 respuestas que apoyaban el
establecimiento de metas en ciertos años, el establecimiento de un sistema
electrónico y la necesidad de un esquema efectivo y robusto de monitorización.
La consulta relativa a la Landfill Allowance Trading Scheme, llevada a cabo
entre el 29 de agosto y el 21 de noviembre del 2003, intentaba recoger
opiniones sobre cómo operacionalitzar el sistema. Recibió 94 respuestas.
81

Gráfico 3: Esquema del proceso en el Reino Unido
IDEA
EIR inicial
(pros y contras de las opciones)
Ministro define linias
Propuesta
Consulta informal con
stakeholders, pimes,
departamentos gubernamentales.
Test de impacto sobre los
mercados y Test de impacto sobre
la pequeña empresa
EIR parcial
Aprobación ministerial colectiva
Si surgen
problemas
significativos: hacer
correcciones a la
propuesta
y al EIR
Documento de consulta
sobre el EIR
EIR Completa que incluye los
resultados de la consulta y el
refinamento de los costes y
beneficios
Consulta formal con,
PIME, departamentos
gubernamentales
Aprobación ministerial colectiva
Si la
corrección
modifica la
propuesta
o el EIR
EIR Final firmada por el ministro
y, si contiene una opción de
reglamentación, se envía al
Parlamento con la legislación
Propuesta
de ley
Statutory
Instrument,
Regulatory Reform
Order
Alternativas,
p.e. un codigo de
prácticas
EIR final insertada en la web
departamental
Planes para el control y su revisión
Fuente: Cabinet Office, 2003a.
82

2.3.2.4. Balance global
Puntos fuertes
Elevado grado de apoyo político. A pesar de la inexistencia de un requisito
legislativo para la elaboración de EIR, las guías para la elaboración de la EIR
tienen estatus oficial (se elaboran desde el Cabinet Office). Ello ha permitido
una gran integración horizontal de la metodología en el seno del gobierno.
Asignación clara y detallada de responsabilidades entre los reguladores y el
cuerpo central de coordinación, revisión y control de calidad (RÍU). Ubicación
central del cuerpo de coordinación (Cabinet Office).
Uso de un método analítico flexible que combina datos cuantitativos y cualitativos.
Evaluación de impactos de un amplio abanico de opciones, y no tan solo de
una opción “favorita”.
Elevado grado de experiencia colectiva: los reguladores disponen de una amplia
red de asesoramiento gubernamental altamente calificada.
Existencia de diferentes fases de menor a mayor nivel de esfuerzo analítico
(EIR inicial, parcial, final).
Integración en el proceso político: la evaluación comienza en un estadio
bastante inicial del proceso regulatorio. Las consultas se inician también en
estadios casi iniciales.
Alto nivel de disponibilidad: Todas las EIR son fácilmente accesibles desde Internet.
Elevado grado de institucionalización de las consultas: existencia de guías, periodos
mínimos de consulta, etc.
El nivel de cumplimiento con las EIR parciales y finales es alto, ya que los últimos
datos sugieren que es casi del 100% (Formez, 2004).
La EIR se utiliza también como herramienta de evaluación ex-post.
Evaluación del sistema EIR: El sistema es evaluado por una oficina independiente,
la National Audit Office (NAO).
83

Puntos débiles
A pesar de valorar positivamente el escalonamiento del nivel de esfuerzo
analítico, la estructuración en tres partes resulta excesiva.
Criterios para seleccionar las opciones: Una propuesta política tendría que ser
aceptada cuando los beneficios justifican los costes. En consecuencia, el balance
de costes y beneficios de cada acción determina la elección. Esto tendría que
implicar una esmerada definición de beneficios que no siempre es fácil.
Cumplimiento desigual con los requisitos de consulta Formez ( 2004), informa
que aunque la proporción de propuestas sujetas a la consulta mínima de 12
semanas es alta, aún queda mucho camino para asegurar que todas las consultas
tienen un mínimo de 12 semanas y que se hace un uso completo de los resultados
de las consultas.
Inexistencia de cursos de formación específicos, a pesar de la introducción
en los cursos generales de capacitación de legisladores.
Fuente: Elaboración propia.
2.3.3. Escocia: Orientación empresarial
2.3.3.1. Contextualización de la introducción de la Evaluación del Impacto
Regulatorio
El Ejecutivo Escocés (Scottish Executive), creado en 1999 después de las primeras
elecciones al Parlamento Escocés, es el gobierno “devuelto” de Escocia. Está
liderado por un Primer Ministro, designado por el Parlamento, que es quien a la vez
nombra a los ministros que conforman el gabinete.
Según el Ejecutivo Escocés 31 , el proceso de “devolución” (devolution) de determinadas
competencias a Escocia supuso el retorno de las responsabilidades relativas a
salud, educación y formación, gobierno local, trabajo social, vivienda, planificación,
turismo, desarrollo económico y asistencia financiera a la industria, algunos aspectos
relativos al transporte (incluyendo la red de carreteras escocesa, autobuses y
31
Véase http://www.scotland.gov.uk/About /Intro/Issues
84

puertos), justicia y asuntos internos (incluyendo la mayoría de los ámbitos relativos
a la ley penal y civil, el sistema judicial y tribunales), policía y bomberos, el medio ambiente,
patrimonio natural y construido, agricultura, bosques y pesca, deportes y cultura, y
estadística y registros públicos.
La EIR fue introducida en Escocia en el año 1998 32 , a iniciativa del gobierno central
y coincidiendo con la primera versión de las guías elaboradas por la Better Regulation
Unit del Cabinet Office. El proceso de devolución impactó en el proceso de introducción
de EIR ya que algunas áreas de regulación, como acabamos de ver, fueron devueltas
a Escocia. Actualmente las EIR las efectúa tanto el Ejecutivo Escocés como el
británico, de forma que los dos sistemas operan de manera paralela.
2.3.3.2. Metodología de aplicación
El proceso de EIR en Escocia, al igual que el proceso diseñado por el gobierno central
británico, se estructura en tres fases – EIR inicial, EIR parcial y EIR final– y sigue
las líneas básicas estipuladas por la guía británica. De hecho, el Ejecutivo Escocés
no ha producido guías propias y utiliza la guía del Cabinet Office británico, si bien se
especifica que debe ser interpretada teniendo en cuenta el contexto escocés. Las guías
centrales ostentan un estatus oficial, lo cual compensa la inexistencia de un requisito
legislativo para la elaboración de la EIR. Escocia se beneficia así del largo aprendizaje
institucional del Reino Unido en la elaboración de los procedimientos de evaluación.
Los pasos a seguir para desarrollar una EIR en Escocia son pues los mismos que
sigue el gobierno central. Tan solo se han introducido dos pasos adicionales, los llamados
“Extras Escoceses” (Scottish Extras 33 ). Uno de estos pasos adicionales es el “Test
para la Microempresa”. A pesar de que la guía británica ya requiere la inclusión de
un “Test para la Pequeña Empresa”, el gobierno escocés ha introducido este nuevo
requerimiento dada la preponderancia de la microempresa en Escocia.
El otro paso adicional es el “el Ensayo de Formularios para la Empresa” (“Test Run”
of business forms). Este requerimiento implica que hay que verificar la claridad,
simplicidad y facilidad de comprensión todos los formularios o procedimientos
introducidos como resultado de la legislación escocesa, enviándolos primero a una
organización empresarial apropiada para que los revise.
32
Entrevista con la Sra. Liz Hannah, 6 de septiembre de 2005.
33
Íd. nota 31.
85

Además, todas las regulaciones escocesas con un impacto significativo sobre las
empresas serán objeto de una rigurosa revisión (EIR de revisión) en un periodo no
superior a los diez años de su elaboración. La EIR de revisión tendría que tomar como
base la EIR final para actualizar los resultados la evaluación disponible a la luz de la
implementación de la regulación a pesar de proporcionar una evaluación esmerada
del impacto generado.
Según el último informe del Ejecutivo escocés (Scottish Executive, 2004a), en el año
que finalizaba a 31 de marzo 2004, la Improving Regulation Unit había revisado 47
EIR escocesas, de las cuales 30 han sido publicadas en forma de EIR final. El mismo
informe destaca que de estas 30 EIR, 19 tratan de la implementación de iniciativas
europeas, y tan solo 11 son iniciativas escocesas. Se destaca que esto contrasta con
las 182 EIR finales revisadas por el Cabinet Office del Reino Unido en idéntico periodo,
de las cuales tan solo 30 trataban de la implementación de directivas europeas.
Se argumenta que esta diferencia en las ratios EIR escocesas/EIR europeas y EIR
británicas/EIR europeas es consistente con la opinión de las empresas escocesas
y sus organizaciones que consideran que la regulación europea y la proveniente de
áreas de regulación reservadas al gobierno del Reino Unido (ocupación, salud y seguridad,
tasación, protección de datos, etc.) es la que les requiere más recursos de adaptación.
En el caso escocés, de todas las evaluaciones regulatorias disponibles hemos
escogido como ejemplo de aplicación la EIR de las Regulaciones de Evaluación Ambiental
de Planes y Programas (2004, Escocia). Este borrador de Evaluación del Impacto
Regulatorio forma parte de las propuestas del Ejecutivo Escocés para la introducción
de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y refleja la introducción de regulaciones
para implementar la Directiva CE/2001/42 34 .
A pesar de ser un borrador, la hemos escogido porque ejemplifica la complementariedad
entre la EIR y la EAE 35 . En este caso, la EIR, como herramienta de evaluación de propuestas
de regulación, sirve para evaluar la propuesta de introducción de la EAE en Escocia
puesto que: a) define la temática (“problema”), los objetivos políticos y expone de
forma general los riesgos de no implementación; b) presenta tres opciones de
implementación; c) se exponen los costes (en algunos casos cuantificados) y d) de
forma más general, los beneficios, y se hace referencia brevemente a otros puntos
de la EIR. Una síntesis de esta EIR se presenta en el Anexo 3.
34
El borrador será ampliado y actualizado para formar parte de las consultas sobre la futura SEA Bill.
35
Como en Holanda, no se producen interacciones entre los procesos de EIR y EAE.
86

2.3.3.3. Diseño organizativo
Estructura de actores e interacciones
En Escocia, como sucede en el gobierno central del Reino Unido, la elaboración de
la EIR está descentralizada. Los técnicos de elaboración de políticas de cada
departamento son los encargados de la realización de la evaluación regulatoria. Además,
los departamentos son los responsables de la EIR de revisión que, como ya hemos
mencionado, debe elaborarse en un periodo no superior a los 10 años desde la fecha
de introducción de la regulación 36 .
Tabla 7: Principales actores relacionados con el proceso de EIR
en Escocia, sus recursos y roles
ACTORES RECURSOS ROL
Actores gubernamentales
Técnicos de elaboración de políticas
(Executive staff)
Improving Regulation Unit (IRU)
Otros actores públicos (dependiendo del
proceso)
Ministro responsable
Legales, económicos y
cognitivos
Legales, políticos,
económicos y
cognitivos
Cognitivos
Legales, políticos, económicos
y cognitivos
Ejecutivo: Elaboración del EIR.
Elaboración de la EIR de revisión.
Supervisión, control de calidad,
asesoramiento y soporte a los
técnicos departamentales.
Participan en los procesos de consulta.
Responsable de la decisión (firma de
la EIR)
Actores no gubernamentales
Empresas / Organizaciones empresariales Cognitivos Aportación de información y opinión
Instituciones benéficas Cognitivos Aportación de información y opinión
Sector voluntario Cognitivos Aportación de información y opinión
Expertos independientes Cognitivos Aportación de información y opinión
Otros (dependiendo del proceso) Cognitivos Aportación de información y opinión
Fuente: Elaboración propia a partir de la información recopilada durante las entrevistas
A pesar de sus responsabilidades ejecutivas, los técnicos departamentales escoceses
no disponen de la red gubernamental de apoyo de que disponen sus colegas del
gobierno central. Aparte de las guías del Cabinet Office del Reino Unido, el único apoyo
36
Los departamentos pueden revisar las regulaciones en cualquier momento de este periodo temporal
siempre y cuando mantengan informada a la Improving Regulation Unit.
87

de que disponen los técnicos al evaluar el impacto de una regulación proviene de
una unidad central, la Improving Regulation Unit, equivalente a la Regulatory Impact
Unit del Reino Unido, pero de dimensiones más reducidas.
Las tareas de apoyo y asesoramiento a los técnicos departamentales al elaborar EIR,
la supervisión del proceso de evaluación y el control de calidad se llevan a cabo desde
esta unidad central. La Improving Regulation Unit (IRU) es una unidad pequeña que
dispone actualmente de dos personas (a pesar de que normalmente son tres). Si comparamos
los ratios “número de EIR anuales/personal” de Escocia (47/3) y el Reino Unido
(182/75 37 ), nos damos cuenta de que, a pesar de la menor producción legislativa escocesa,
el apoyo al regulador por parte de la unidad central es muy inferior en Escocia.
A ello es preciso añadir que en el caso escocés no existen las DRIU centrales, ni tampoco,
como hemos dicho, los cuerpos de asesoramiento especializados del Reino Unido.
No es de extrañar, pues, que algunos técnicos escoceses consideren que las guías
británicas son demasiado complejas y detalladas. La menor capacidad de atención
personalizada a los reguladores se intenta compensar, sin embargo, con la organización
de seminarios de formación para el personal del Ejecutivo Escocés cada seis meses,
organizados por la IRU.
La unidad de coordinación y revisión escocesa está ubicada en el Departamento de
Empresa e Industria y, por lo tanto, tiene una fuerte orientación empresarial. A pesar
del compromiso de Escocia hacia el desarrollo sostenible, el Partnership Agreement
del 2003 enfatiza que la prioridad es el crecimiento económico ya que, según el enfoque
escocés, “sin crecimiento económico –y la ocupación y el bienestar asociados– las
mejoras sociales y ambientales necesarias no serían posibles” (Scottish Executive,
2004a). De aquí seguramente la orientación empresarial de la estrategia de mejora
de la regulación.
Al al igual que en el Reino Unido, la EIR completa debe ser firmada por el ministro
responsable. Cuando la regulación/legislación es presentada al Parlamento se tienen
que enviar cinco copias al Scottish Parliament Information Centre y a otras unidades
gubernamentales. La EIR también tendrá que formar parte del espacio web de la Improving
Regulation Unit.
37
Obviamente, es preciso considerar que no todo el personal de la Regulatory Impact Unit se dedica al
asesoramiento. El personal de la Improving Regulation Unit escocesa, pero, también realiza otras funciones.
88

Grado de apertura del proceso
Los puntos de apertura del proceso coinciden con los del proceso del Reino Unido
y se siguen las guías del Reino Unido en este sentido. Cabe destacar, pero, que el
Ejecutivo Escocés dispone de un grupo de investigación en participación ciudadana
que está ubicado en el Departamento de Investigación (Investigación Social). Este
grupo ha producido unas “Guías de Buenas Prácticas para la Consulta” (Scottish Executive,
2003) que, pese a no ser de seguimiento obligatorio, proporcionan unas líneas
de actuación a seguir por todo el personal gubernamental a cargo de consultas.
En caso de tener dudas sobre los procedimientos de consulta a efectuar durante la
EIR, los técnicos ministeriales se pueden poner en contacto con este grupo de investigación.
Por su parte, algunos departamentos tienen listas de actores que
necesitan ser implicados en los procesos.
2.3.3.4. Balance global
Dadas las coincidencias metodológicas con el Reino Unido (uso de la misma guía)
no repetiremos los puntos fuertes y/o débiles coincidentes con los del Reino Unido.
Puntos fuertes
Elevado grado de apoyo político. A pesar de la inexistencia de un requisito
legislativo para la elaboración de EIR en Escocia, las guías del Reino Unido
adquieren allí un estatus oficial.
Asignación clara y detallada de responsabilidades entre los reguladores y el
cuerpo central de coordinación, revisión y control de calidad (IRU).
Nivel de cumplimiento muy alto, la EIR se ha incorporado a las rutinas del Ejecutivo
Escocés a nivel transversal.
Buenas relaciones interpersonales en la administración escocesa, lo cual
facilita el intercambio informal de experiencias compensando, en cierta manera,
la inexistencia de una red formal de apoyo.
Alto nivel de disponibilidad: Todas las EIR son fácilmente accesibles desde Internet.
Existencia de evaluación ex-post (EIR de revisión).
89

Puntos débiles
Posicionamiento no central de la Improving Regulation Unit, ubicacada en el
Departamento de Empresa e Industria, lo cual le otorga una orientación empresarial.
Bajo grado de pericia colectiva: los reguladores no disponen de una red de
cuerpos de asesoramiento gubernamental como los descritos en el caso británico.
Los recursos de la IRU son reducidos.
Las EIR de revisión son llevadas a cabo por los departamentos.
Fuente: Elaboración propia.
2.3.4. Italia: Experimentación prudente
2.3.4.1. Contextualización de la introducción de la Evaluación del Impacto
Regulatorio
Italia comenzó a desarrollar una sensibilidad hacia el tema de la calidad de la
regulación en 1988. El Tribunal Constitucional manifestaba entonces que “es obligación
de los órganos legislativos enunciar normas conceptualmente y semánticamente precisas
y con terminología clara... las personas tienen que saber, en cada momento, aquello
que es lícito o está prohibido hacer”. Sin embargo, hasta los años 90 no emerge la
conexión entre la calidad de la regulación y los costes, de una parte, y la calidad y
la competitividad del sistema económico de la otra. El impacto con la economía global
y con el mercado europeo ha sido fundamental en este sentido.
La nueva época de la Administración pública (Bassanini et al, 2005) en Italia se abrió
con la ley 241 de 1990, que incluye los principios de eficacia, publicidad y noagravamiento
del procedimiento administrativo. Igualmente, crea y disciplina
instrumentos como por ejemplo la simplificación, los acuerdos entre administraciones,
el anuncio de inicio de actividad o los procedimientos administrativos. Por su parte,
la ley 537 de 1993 se dedicó a reducir las cargas burocráticas y a identificar un número
limitado de procedimientos administrativos que se someterán a reglamentos de
simplificación. La EIR se sitúa, de esta manera, en la estrategia orgánica de reforma
del sistema de la reglamentación promovida en los últimos años en Italia. Y de
hecho, con la ley 50 de 1999 se alcanza en Italia una política sobre la calidad de la
regulación que tiene en cuenta las sugerencias de la OCDE.
90

La primera fase de experimentación en cuanto a la adopción de EIR fue introducida a
través de la directiva de 27 de marzo de 2000, que incluye la Guía de experimentación
de la evaluación en relación al impacto de la reglamentación, la necesidad de proyección
y desarrollo de actividades de formación destinadas a los funcionarios de los ministerios
implicados en las acciones de experimentación, así como a la creación de un help-desk
(en el seno de la Presidencia del Consejo de Ministros, Departamento de asuntos jurídicos
y legislativos) para asistir a las administraciones en la aplicación de la EIR (Formez, 2004).
Esta fase piloto duró un año y fue dirigida inicialmente a las administraciones
centrales; finalizó en junio de 2001. Fue dirigida por el Departamento de asuntos jurídicos
y legislativos (DAJL), desde el Núcleo para la simplificación de las normas y los procedimientos
de la Presidencia del Consejo de Ministros con el apoyo científico del Proyecto
EIR del Departamento de la Función Pública, y con la colaboración del Departamento
de Asuntos Económicos de la Presidencia del Consejo de Ministros (DAE).
El nuevo Gobierno, que tomó posesión en el 2001 38 , aún no ha considerado necesario
pasar de la experimentación al uso permanente del instrumento EIR y ha optado por
poner en marcha una segunda fase de experimentación que avanza lentamente. Con
la Directiva del Presidente del Consejo de Ministros de 21 de septiembre de 2001 se
implementa una segunda fase de experimentación con un carácter bastante similar
a la primera, aunque con algunas novedades (Formez, 2004). Una de ellas ha sido la
creación, en cada ministerio, del responsable de los resultados de la experimentación
con la finalidad de instituir una red de profesionales que permita mejorar el nivel de
conocimiento de la EIR y asegurar la coordinación entre las diferentes estructuras organizativas.
Otra novedad ha sido la definición de actividades de control y de evaluación ex post
del impacto del reglamentación (VIR) y una ampliación del número de los casos objeto
de experimentación. Italia se encuentra hoy en día en la era de la EIR2. Sin embargo,
en este momento el instrumento se reduce a ser mencionado sin que se haya
convertido en un elemento que integra la estructura y el contenido con el que se forman
las disposiciones normativas.
2.3.4.2. Metodología de aplicación
La Ley 50 de 1999 es la “primera ley para la simplificación administrativa”, e introduce
la EIR. El art. 5 contempla la EIR como obligatoria para los esquemas de actos
normativos adoptados por el Gobierno y las disposiciones reglamentarias ministeriales
38
Cuando se edita este libro, Italia dispone de otro gobierno. N. del E.
91

o interministeriales (fuentes primarias y secundarias 39 ). También las comisiones
parlamentarias pueden requerirla para las disposiciones que estén examinando. La
evaluación del impacto de la reglamentación forma parte de un documento público
y se redacta según un modelo estándar. La “Guía de experimentación de la Evaluación
en relación al impacto de la reglamentación” (2000) define las fases del proceso y permite
identificar el itinerario estándar de una EIR.
En la fase inicial del proceso, se realiza una presentación sintética del problema que
dio origen a la propuesta de intervención. Según la guía italiana, esta ilustración contiene
la definición del ámbito de intervención, de sus confines objetivos (actividades
afectadas por la intervención, ámbito territorial de referencia, sector de actividad económica)
y subjetivos (categorías de actores económicos y sociales de la intervención y
administraciones públicas).
Seguidamente, se analizan las necesidades sociales, económicas y jurídicas que requieren
la intervención y las expectativas de los sujetos públicos y privados implicados. Después
se hace un análisis de los objetivos perseguidos, generales y específicos para llegar
a la identificación y a la comparación de las posibles opciones de intervención con
la finalidad de escoger las más adecuadas.
A continuación se produce un examen de los motivos jurídicos, organizativos,
económicos y sociales necesarios para llevar a cabo una de las opciones escogidas
y se indican los costes y los beneficios de las opciones relevantes. La redacción de
la ficha en la fase inicial tendrá que explicitar de manera clara las elecciones escogidas
y los motivos de esta elección. Esta primera fase acaba con la elección de la mejor
opción que resultará ser la que tenga el mejor VAN 40 financiero. Al final de la fase inicial
será posible definir la orientación de la reglamentación, ya que la Administración o bien
habrá escogido no adoptar una nueva reglamentación, o habrá individualizado la opción
preferible entre les examinadas.
La fase final comienza después de la identificación de la opción favorita que será sometida
al análisis coste-beneficio. En esta fase la administración necesita integrar los ámbitos y
los objetivos de la intervención e indicar los resultados esperados. Se define un esquema
de la reglamentación y se adopta una metodología de análisis para evaluar los efectos
sobre las administraciones públicas y los destinatarios. Se define más profundamente el
ámbito de la opción preferida y se especifican sus límites objetivos y subjetivos indicando
las categorías afectadas según un perfil social y económico. El impacto sobre los
destinatarios se mide con un análisis coste-beneficio y la administración simula la adopción
de la reglamentación y sus efectos.
39
Fuentes primarias: Las leyes ordinarias, decretos leyes; fuentes secundarias: reglamentos del Gobierno.
92
40
Valor Añadido Neto; permite valorar la productividad de una economía de forma neta, cuando se le
deduce el Consumo de Capital Fijo o Amortización.

Los pasos a seguir se sintetizan en el gráfico siguiente:
Gráfico 4: Pasos en la elaboración de una EIR
Fase inicial
Definición ámbito de intervención
Límites objetivos
Límites subjetivos
Definición de las necesidades
Especificación de los objetivos
Límites generales
Límites específicos
Especificación de los presupuestos de las opciones
Construcción de las opciones
Evaluación de las opciones
Redacción del informe de la evaluación
Selección de la opción relevante
Especificación del instrumento técnico normativo
Fase final
Definición ámbito opción favorita
Definición de los objetivos y de los resultados esperados
Identificación
de la
metodología de
análisis
Evaluación de los
efectos sobre las
administraciones
Evaluación de los efectos
sobre los destinatarios
Documentación sobre
la evaluación
2.3.4.3. Diseño organizativo
Diseño del proceso
La directiva italiana prevé la redacción de un programa anual (Agenda) donde se indican
las intervenciones reglamentarias que cada administración estatal desea llevar a cabo.
93

Durante la fase de la experimentación, las administraciones que quieran realizar un
análisis, lo transmiten a la Presidencia del Consejo de Ministros –Departamento de
Asuntos Jurídicos y Legislativos (DAJL)– conjuntamente con un informe tècnico-financiero.
Las administraciones, en la primera fase de experimentación, pueden pedir apoyo
técnico al Núcleo para la Simplificación, también situado en el DAJL, para redactar
la EIR. Es pues un equipo técnico del Núcleo el que elabora la EIR. Si el DAJL opina
que la EIR no està bien redactada, devuelve el esquema al equipo técnico redactor
del Núcleo y a la administración responsable para que hagan las modificaciones pertinentes.
Sin embargo, durante la segunda fase, el Núcleo ha sido suprimido.
Estructura de actores e interacciones
La tabla 8 presenta los principales actores implicados en el proceso italiano, sus recursos
y roles en el proceso.
Tabla 8: Actores implicados en el proceso italiano, recursos y roles.
ACTOR RECURSOS ROL
Actores gubernamentales
Ministerio proponente
Responsable departamental de la EIR
Presidencia del Consejo de
Ministros–Departamento de asuntos jurídicos
y legislativos –Oficina del Primer Ministro
Núcleo para la Simplificación
Escuela superior de administración
pública
Legales, políticos,
cognitivos, económicos
Legales, políticos,
cognitivos, económicos
Legales, políticos,
cognitivos,
económicos
Legales, cognitivos,
económicos
Legales, cognitivos
Es responsable de la promoción de
la adopción de la EIR.
Responsable, en cada ministerio, de
los resultados de la EIR
Asistir a los ministerios en la aplicación
de la EIR. Responsable del control de la
calidad y de la metodología aplicada
Asistir a los ministerios en la
aplicación de la EIR
Asistir y formar a los funcionarios
ministeriales
Actores no gubernamentales
Expertos del sector afectado Cognitivos Participan en la consulta y aportan
conocimiento específico
Organizaciones sin ánimo de lucro Cognitivos Participan en la consulta y aportan
conocimiento específico
Miembros del partenariado económico y
social.
Representantes de grupos de interés
colectivos
Cognitivos
Cognitivos
Participan en la consulta y aportan
conocimiento específico
Participan en la consulta y aportan
conocimiento específico
Fuente: Elaboración propia a partir de Presidenza del Consiglio dei Ministri (2000) y Formez (2004).
94

El grado de interacción entre los actores podría calificarse de intermedio. A pesar
de que el nivel de descentralización es bajo (el regulador no elabora la evaluación),
la figura del responsable, en cada ministerio, de los resultados de la EIR, ayudará
sin duda en integrar la EIR a nivel departamental.
La formación en el ámbito estatal (durante ambas fases) ha sido asignada a la
Escuela Superior para la Administración Pública. La formación de los responsables
de los ministerios ha constado de tres cursos de formación de 6 días de duración
cada uno. El otoño de 2002 comenzó el “Proyecto EIR” del Formez dirigido a 9
administraciones regionales. El proyecto estaba dirigido a los dirigentes y funcionarios
de los consejos y de las juntas regionales de todas las regiones italianas con el objetivo
de difundir el conocimiento sobre la EIR y crear núcleos de expertos en el seno de
las administraciones regionales.
Sin embargo, el nivel de pericia colectiva es aún bajo. En el mismo sentido, el grado
de institucionalización de momento no resulta ser muy elevado debido a que la EIR,
en el ámbito estatal, se encuentra aún en fase de experimentación.
Grado de apertura del proceso: Participación y comunicación
La EIR requiere como paso esencial que se observen las demandas de los ciudadanos,
de las empresas y de las administraciones públicas que están afectadas por el
procedimiento a través de una consulta. Bajo el punto de vista de la EIR, la consulta
tiene una función clave como método de investigación con finalidades cognitivas.
La consulta tiene como objetivo hacer emerger las percepciones y las preferencias de
todos los que, hipotéticamente, puedan ser afectados por un nuevo procedimiento.
Es fundamental en la fase de la especificación de los presupuestos de las opciones y
para evaluarlas. Ésta tiene en cuenta una amplia gama de actores y entre ellos, las pequeñas
empresas, las ONG, las asociaciones titulares de intereses públicos (p. e. la asociación
de consumidores), expertos del sector que pueden hablar en nombre de intereses difusos,
otros actores clave y, por último las diferentes administraciones públicas interesadas.
Una correcta consulta supone un gran paso en cuanto a la transparencia de los procesos
de decisión y los flujos de información hacia los ciudadanos. En Italia, la ley 59/1997
afirma que “los órganos responsables de la dirección política y las administraciones
tendrán que identificar unas normas estables de consulta y participación de
las organizaciones que representan las categorías económicas y productivas y otras
organizaciones de relevancia social interesadas en procesos de reglamentación o
simplificación”. A pesar de ello, la comunicación de los resultados de la consulta y
los de la EIR no resulta ser obligatoria.
95

Las técnicas de consulta son diferentes y la elección de la más adecuada se basa en
tres criterios: el coste de su realización, la validez de los resultados que se obtendrán
y la utilidad de los resultados. Las técnicas de consulta más utilizadas son los grupos
focales, las entrevistas dirigidas a pequeños grupos de destinatarios directos, expertos
o representantes de categorías de ciudadanos directa o indirectamente implicados,
y paneles y cuestionarios dirigidos a grupos de personas o empresas (Formez, 2004).
La centralidad de la consulta requiere que en el ámbito operativo se estructuren sistemas
informativos adecuados y se pueda garantizar la coordinación entre las oficinas
legislativas y las de los sectores que puedan, con más facilidad, recoger datos y consultar
a los destinatarios.
2.3.4.4. Balance global
Puntos fuertes
Hay una asignación clara y detallada de las responsabilidades, sobre todo entre
quién elabora la EIR y quién la evalúa.
Toda la fase de experimentación ha sido desarrollada merced a unos cursos
de formación tanto a nivel nacional como a nivel regional que han garantizado
la formación de los reguladores y de los equipos de trabajo.
La fase de experimentación nacional y la formación han permitido llegar a
desarrollar capacidades para implementar la EIR en el ámbito regional.
Puntos débiles
Pese a que la EIR ha sido introducida como una ley, el compromiso político
no re-sulta ser elevado en tanto en cuanto la EIR representa aún una experimentación
que implica a las administraciones sólo cuando se pone en
marcha la metodología.
El número de reglamentaciones susceptibles de ser sometidas a la EIR resulta
en realidad demasiado elevado sobre todo teniendo en cuenta que no se
ha establecido cuando es más o menos necesario recorrer a la EIR. En este
momento no hay un criterio claro de selección de las reglamentaciones.
96
El hecho de que sólo la opción escogida sea sometida a un análisis costebeneficio
no permite una buena evaluación de todos los eventuales impactos.

Resulta difícil desarrollar e implementar una estrategia válida de recogida de
información porque es difícil llegar a obtener las informaciones que no están
en posesión de la Administración pública.
En las administraciones implicadas, a pesar de que la formación tiene un rol
importante, la falta de recursos humanos con competencias económicas y
sociales ha resultado bastante importante.
La comunicación de los resultados no es obligatoria, y eso ha representado
un obstáculo en la recogida de información sobre la aplicación del instrumento
en este estudio.
Fuente: Elaboración propia.
2.3.5. Toscana: El potencial regional
2.3.5.1. Contextualización de la introducción de la Evaluación del Impacto
Regulatorio
Como hemos visto, los primeros experimentos con la EIR se desarrollaron en las
administraciones centrales. Pero para que este instrumento fuese verdaderamente
eficaz, se procuró extender su aplicación también al nivel regional. Esta aplicación
se debe sobre todo a la aprobación de la ley constitucional núm. 3 de 2001, que
reforma el título V de la Constitución, dedicado a las Regiones, las Provincias y las
Municipalidades.
La reforma constitucional opera una nueva y diferente repartición de las competencias
normativas entre Estado, regiones y entes locales, como respuesta a los principios
de subsidiariedad y federalismo indicados en el ámbito europeo en el Libro Blanco
sobre la Gobernanza. La reforma constitucional determinó una amplia evolución de
la potestad legislativa en favor de las regiones italianas. Actualmente las regiones ven
más reconocida su autonomía, por lo que pueden favorecer la implementación de
intervenciones políticas con una óptica de mayor y mejor adaptación a las diferentes
realidades locales, pero siempre dentro de un esquema de difusión y cambio de buenas
prácticas. Sin voluntad de enumerar todas y cada una de las competencias regionales,
justo es decir que, entre las potestades legislativas, la ley constitucional núm. 3 de
2001, identifica la energía como materia de legislación concurrente entre Estado y
regiones, y la edificación como materia exclusiva regional.
97

La evaluación del impacto de la reglamentación en la Toscana tiene como punto de
referencia el art. 19 de la ley regional núm. 57 de 2001 y, gracias al proyecto especial
Una Toscana más eficiente y menos burocrática, la Toscana ha sido la primera
región italiana en introducir, en el año 2001, una experimentación de diversos años
sobre metodología EIR. A través de la EIR quiere incrementar la información y los
conocimientos de que se dispone para tomar decisiones más compartidas y que informen
realmente al público. En el año 2003, con la introducción de la Agenda normativa
4, la selección de los casos objeto de la EIR se llevó a cabo directamente a través
de la Junta Regional.
Learning by doing ha sido la filosofía de base de la experimentación. El dirigente del
Área de Actividades Legislativas y Jurídicas de la presidencia de la Junta Regional
se hizo cargo de la responsabilidad del proyecto con el objetivo de llegar a una mejor
calidad de la red de la reglamentación. La formación en la metodología y la creación
han requerido una integración del personal y tres ciclos anuales de formación.
2.3.5.2. Metodología de aplicación
La experimentación produjo algunos importantes instrumentos metodológico a lo largo
de los diferentes años de actividades de la EIR regional. En primer lugar, se creó una
guía operativa para la fase de experimentación dirigida a todo el personal regional
que trabaja en sectores hipotéticamente afectados por la EIR. Por su parte, se
generó un informe de evaluación de la experimentación con una descripción del itinerario
seguido durante la experimentación, la evaluación de los puntos críticos detectados,
la evaluación de los resultados obtenidos, y un resumen de los recursos utilizados.
El informe representa un documento público que acompaña a todos los esquemas
del acto reglamentario. Al final de la fase de experimentación se produjo también un
manual con casos prácticos dirigido a todo el personal regional que trabaja en
sectores y servicios relacionados con la EIR.
La metodología utilizada por la Toscana no coincide plenamente con la metodología
estatal e incorpora dos novedades relevantes en el momento de la selección de las
opciones. Durante la fase de experimentación, el equipo de trabajo decidió aplicar
la evaluación coste-beneficio a todas las opciones seleccionadas y no sólo a la preferida
como sucede a nivel estatal. El hecho de que la EIR se desarrolle en una única fase
y que la consulta represente un instrumento básico y transversal a todo el proceso
constituye otra novedad importante. A continuación ilustramos cada uno de los pasos
definidos con un ejemplo regional.
98

Gráfico 5. Plan de consulta regional
Definición del ámbito de intervención
Definición de las necesidades
Plan de consulta
Especificación de los objetivos
Contrucción de las opciones
Selección de las opciones relevantes y análisis costes-beneficios
Selección de la opción preferida
El caso sobre el cual reflexionamos en este estudio ha sido desarrollado por la
Dirección General de Políticas Territoriales y Medio Ambiente–Área Energía, y
considera la oportunidad de una EIR para mejorar la reglamentación en eficiencia
energética en el ámbito de la edificación. Este caso pertenece al tercer ciclo de
experimentación desarrollado por la región. El recorrido lógico de la evaluación se
fundamenta en la definición de un problema que puede implicar una o más categorías
de destinatarios y que puede tener como consecuencia una incidencia directa sobre
la administración pública, sobre su funcionamiento y organización.
Ámbito de intervención
Para identificar el ámbito de intervención se necesita distinguir entre los límites
objetivos (sectores de actividades; tipos de comportamientos) y subjetivos (diferentes
categorías de operadores económicos y actores sociales) porque en ellos se reflejarán
los efectos del procedimiento en análisis.
99

Caso de estudio sobre la eficiencia energética en el ámbito de la edificación:
ámbito de intervención:
Límites objetivos
Actividades afectadas
por la intervención
Ámbito territorial de
referencia
Sectores económicos
implicados
Medida y certificación de la eficiencia energética de los
edificios.
Proyección y realización de nuevos edificios según
estándares de eficiencia energética.
Reparación de edificios según estándares de eficiencia
energética.
Toscana
Edificación.
Producción de materiales con alta capacidad de aislamiento
térmico, de instalaciones de calefacción y
acondicionadores, de instalaciones de fuentes renovables.
Instalaciones de sistemas de ahorro energéticos
e instalaciones de fuentes renovables.
Límites subjetivos
Categoría de
destinatarios
Destinatarios
directos
Destinatarios
indirectos
Administraciones
implicadas
Descripción de sujetos (por
tipología)
Empresas de edificación
Proyectistas
Propietarios de edificios
Instaladores de aplicaciones
Productores de materiales con alta
capacidad de aislamiento térmico
Certificadores
Región, provincia, municipios,
ENEA.
Número
48.970
17.138
1.016.238 familias
propietarias de
inmuebles; equivalen al
75,9% del total de las
familias toscanas.
10.242
14.376
Sin datos
100

Definición de las necesidades
Cada intervención tiene que venir motivada por unas necesidades sociales, económicas
y jurídicas específicas. Por esta razón la Administración, antes de actuar, tiene
que definirlas y hacer una distinción entre las que ella detecta y las que surgen desde
otras administraciones o sujetos (a través de las consultas). La intervención tiene que
tener en cuenta las expectativas de los sujetos públicos y privados en la medida de
lo posible. Entre las diferentes exigencias, la Administración escoge las que parecen
predominantes y que justificarán, por lo tanto, el inicio de la fase de proyección de
la intervención.
Caso de estudio sobre la eficiencia energética en el ámbito de la edificación:
Exigencias
En el caso de la Toscana los motivos que influyeron en la intervención han sido
diferentes. Italia, como todos los países de la Unión Europea, debe respetar
los acuerdos de Kioto que pretenden la reducción de las emisiones totales de
CO 2
. Este objetivo comporta efectos directos sobre la proyección y recuperación
de los edificios residenciales que contribuyen a la emisión total de CO 2
. Por
este motivo, y para ejecutar la Directiva comunitaria 2002/91/CE, de 16 de diciembre
de 2002, surge la necesidad de prever, para los nuevos edificios y para los que
serán reformados, una certificación obligatoria de la eficiencia energética para
cada edificio. Certificación que tenga en cuenta una atenta diagnosis de los
gastos energéticos y que de fe de la calidad energética del edificio mismo.
La intervención, entonces, responde a una exigencia ambiental de reducción
de las emisiones contaminantes y, a la vez, intenta favorecer la difusión de edificios
con alta eficiencia energética. Esta intervención reglamentaria pretende reducir
los riesgos para el medio ambiente que estén relacionados con una producción
excesiva de CO 2
incidiendo sobre la eficiencia energética de los edificios. La
intervención quiere garantizar el ahorro energético y el uso de fuentes
renovables, con la intención de disminuir la dependencia de fuentes fósiles.
Especificación de los objetivos
Comenzando con las exigencias, la Administración especifica y define los objetivos
generales y específicos de la intervención. Los generales son los que están dirigidos
a satisfacer las exigencias y las expectativas observadas; los específicos desarrollan
el objetivo general.
101

Caso de estudio sobre la eficiencia energética en el ámbito de la edificación:
ámbito de intervención
Objetivo general
Conservar el ecosistema y conseguir energía limpia
Objetivo específico núm. 1.
Disminuir el consumo de energía merced a una reducción de los gastos
energéticas y a una mayor producción de energía renovable.
Objetivo específico núm. 2.
Reducción de emisiones de CO 2
(Tasa de disminución de toneladas de CO 2
)
Elaboración y selección de las diferentes opciones
Especificados los objetivos, la Administración tiene en cuenta las diferentes opciones
de intervención y las diferentes modalidades posibles para alcanzarlas. La Administración
formula y examina sólo las opciones consideradas como operativas y oportunas. En
el caso de la Toscana, para formular las diferentes opciones se recurrió a una
comparación de las actuales reglamentaciones vigentes en otros países, en concreto
Gran Bretaña y Alemania. Las diferentes opciones se sitúan entre la opción cero (que
siempre es preciso considerar), la opción según el modelo inglés, según el modelo
alemán, y la opción de reglamentación intermedia:
a) Opción modelo inglés: Prevé estándares mínimos de eficiencia energética
obligatorios –consumo energético de 75 Kwh/m 2 *a; certificación energética
para los edificios introducida gradualmente.
b) Opción modelo alemán: Prevé estándares mínimos de eficiencia energética
obligatorios –consumo energético de 60 Kwh/m 2 *a; certificación energética
para todos los edificios a partir del primer año de adopción de la reglamentación.
c) Opción de reglamentación intermedia: Prevé estándares mínimos de eficiencia
energética obligatorios –consumo energético de 60 Kwh/m 2 *a; certificación
energética para todos los edificios introducida gradualmente.
Una vez seleccionadas las opciones relevantes, la Administración examina las
condiciones necesarias para realizar cada una de ellas. Para ello tiene en cuenta los
presupuestos organizativos y económicos relativos a la Administración y los presupuestos
102

económicos y sociales relacionados con los ciudadanos y las empresas. Como
primer paso para definirlos, la Administración efectúa un análisis de su actual estructura
organizativa (y de las otras administraciones implicadas) y de los recursos financieros
disponibles. A continuación, hace una comparación entre todos los presupuestos para
cada opción, intentando destacar las distinciones que suponen un elemento relevante
para escoger la opción que será sometida a la fase de conclusión de la evaluación.
Después de haber confrontado el cuadro organizativo, el financiero, el económico y
el social, la Administración examina los aspectos críticos que considera difíciles de
superar con costes aceptables. La presencia de puntos críticos y su nivel (bajo, medioalto,
insuperable) califica como realizables, difíciles y no realizables las adaptaciones
necesarias para llevar a cabo cada opción relevante. Destacadas las opciones que
requieren adaptaciones no realizables, se evalúan con atención las que requieren
adaptaciones difíciles hasta que queden las opciones realizables.
En el caso de la eficiencia energética en el ámbito de la edificación, las opciones relevantes
son las siguientes:
Opción cero
Opción modelo
inglés
Opción modelo
alemán
Opción de
reglamentación
intermedia
Eficacia
Objetivo específico 1 MB A MA A
Objetivo específico 2 MB A MA A
Puntos críticos
Destinatarios directos -
Empresas de
edificación; proyectistas
Destinatarios directos -
Propietarios de edificios
MB B A B
A A MA B
Destinatarios indirectos B MB MB MB
Administraciones
implicadas
MB B B MA
Leyenda: MB: Muy Baja; B: Baja; A: Alta; MA – Muy Alta.
103

La Administración, teniendo en cuenta los inputs derivados de las consultas, evalúa las
opciones consideradas como realizables y define las ventajas y las desventajas para los
destinatarios. En nuestro caso de estudio las ventajas y desventajas consideradas son:
Opción cero
Opción modelo inglés
Considerada como opción de referencia
Resulta eficaz porque contribuye a alcanzar los
objetivos y, a la vez, presenta puntos críticos bastante
equilibrados entre los destinatarios.
Opción modelo alemán
Prevalece sobre las otras opciones. El nivel de
eficacia que alcanzan los objetivos de la intervención
crea un ahorro energético y una reducción de las
toneladas de CO 2
de manera más elevada que con
las otras opciones. Sin embargo, los puntos críticos
para los destinatarios directos resultan ser mayores.
Opción de
reglamentación
intermedia
Al mismo nivel que el modelo inglés, es eficaz para
alcanzar los objetivos, pero está caracterizada porque
concreta los puntos críticos por encima de la
Administración.
Ninguna de las tres opciones alternativas resulta dominada por las otras, y todas las
opciones han sido evaluadas con la evaluación coste-beneficio. La evaluación
conduce a especificar, entre éstas, la opción favorita.
Caso de estudio sobre la eficiencia energética en el ámbito de la edificación:
motivación de la opción escogida
La Opción “modelo inglés” presenta un VAN financiero y económico positivos,
a pesar de ser inferior a la opción del reglamentación intermedia. Esta opción
presenta dos ventajas (al igual que la opción “reglamentación intermedia”):
104

garantiza una introducción gradual de la obligación de certificación energética
y mantiene aceptables los costes de adecuación de los edificios nuevos y
de los reformados. Los niveles del consumo obligatorios resultan ser
compatibles con las tecnologías actualmente presentes en el mercado de
la construcción. Además presenta una distribución de los costes y de los
beneficios más equilibrada, tanto en el tiempo como para los destinatarios
del reglamentación. Justo es decir que si no sólo se consideran los resultados
económicos sino también la distribución de los costes y de los beneficios,
la opción “modelo inglés” resulta preferible a las otras.
2.3.5.3. Diseño organizativo
Durante el primer año de experimentación se constituyó un “Comité de Dirección”
que ha delineado las líneas estratégicas del proyecto y ha escogido los casos en los
cuales se iba a centrar la experimentación. El año siguiente, las funciones de
dirección, de control y sobre todo, de selección de los casos, fueron desarrolladas
por el “Comité Técnico de la Programación” que reúne los coordinadores de todos
los departamentos regionales.
El “Comité de Dirección”, estaba constituido por funcionarios de los diferentes
departamentos del Centro Direccional de la Región, nombrados por sus coordinadores,
los funcionarios del Área jurídica y legislativa de la Presidencia de la Junta Regional
y por unos asesores del Consorcio MIPA (Consorcio para el desarrollo y la innovación
en las administraciones públicas). Para cada objeto de la experimentación se formó
un equipo de trabajo, formado por:
a) El responsable del sector competente en la materia objeto de la experimentación:
responsable del equipo de trabajo y de los contenidos de la evaluación.
b) Funcionarios de la oficina del coordinador de los departamentos afectados por
la experimentación: i) Un funcionario experto legislativo en cada equipo de
trabajo relacionado con el caso objeto de la experimentación; ii) dos funcionarios
del área jurídica trabajaron en todos los equipos de trabajo con función de apoyo
y coordinación.
c) Un consultor del Consorcio MIPA.
d) Un funcionario del Área extra departamental de estadística.
105

Para cada propuesta de ley el equipo de trabajo produce un esquema analítico ex
ante, “esquema de ante-factibilidad” que se transmite a la comisión de consejo que
tiene que examinar el acto.
Tabla 9: Principales actores implicados en el proceso de la Toscana, recursos y roles.
ACTOR RECURSOS ROL
Actores gubernamentales
Comité de Dirección (primer año)
Políticos, legales,
económicos,
cognitivos
Dirección y control del proyecto.
Definición de las estrategias, definición
de los casos, dirección del desarrollo
de las actividades.
Comité Técnico de la programación
(siguientes años)
Políticos, legales,
económicos,
cognitivos
Dirección, control, selección de los
casos
Junta Regional
Políticos, legales,
económicos,
cognitivos
Aprobación de la Agenda Normativa
en la cual el comité técnico indica los
casos elegidos.
Responsable del sector afectado
Legales, económicos,
cognitivos
Explicación del estado de la disciplina
en la cual se quiere intervenir.
Responsable de los equipos de trabajo
y del contenido de la evaluación.
Equipo de trabajo EIR Legales, cognitivos Función de apoyo y coordinación
Consorcio MIPA Legales, cognitivos Asesora durante la primera fase de
experimentación sobre la metodología
a seguir.
Área estadística regional Cognitivos Predisposición de los datos de la
evaluación
Actores no gubernamentales
Expertos del sector afectado Cognitivos Participan en la consulta y aportan
conocimiento específico
Organizaciones sin ánimo de lucro Cognitivos Participan en la consulta y aportan
conocimiento específico.
Miembros partenariado economicosocial. Cognitivos Participan en la consulta y aportan
conocimiento específico.
Representantes de grupos de interés
colectivos
Cognitivos
Participan en la consulta y aportan
conocimiento específico.
106
Fuente: Elaboración propia.

El grado de interacción entre los diferentes actores gubernamentales es elevado y
eso permite un intercambio de diferentes y muy importantes experiencias. Por este
motivo, se genera un nivel de pericia bastante elevado en el departamento que lleva
a cabo la EIR, pero no a nivel de administración en general.
El grado de institucionalización resulta bajo. Pese a que sea la intención de la región
crear una unidad operativa más estable que se ocupe de la EIR en los meses
siguientes, este instrumento no está aún institucionalizado.
De momento no existe una interacción entre la EIR y otros instrumentos de evaluación,
como por ejemplo, la Evaluación Ambiental Estratégica. El uso de la EAE ha sido introducido
en algunas regiones italianas y, entre éstas, la Toscana, que la adoptó con
la Ley regional núm. 1 de 2005. Ambas metodologías se encuentran en diferentes
fases de experimentación, el objeto de la evaluación es diferente, y también las metodologías
evaluadoras.
Grado de apertura del proceso: participación y comunicación
La fase de consulta tiene un rol fundamental y un carácter transversal en cuanto a
todas las fases de la EIR. Sin embargo, antes de iniciar la consulta directa, se suele
efectuar un análisis de todas las informaciones que la administración posee y crear
un mapa de los sujetos relevantes para la consulta. Es en esta fase cuando el
responsable del sector afectado por la EIR identifica los posibles participantes. Acto
seguido, se organiza el plan de la consulta que considera:
1) Los objetivos de la consulta (informaciones que se quieren obtener)
2) Las técnicas utilizadas
3) Los destinatarios (para cada categoría de destinatarios se indican los criterios
adoptados para individualizarlos)
4) La modalidad de la consulta
5) El responsable de la consulta
6) Las fases del proceso de decisión en que se efectúa la consulta
7) El tiempo dentro del que se quiere acabar la consulta.
Caso de estudio sobre la eficiencia energética en el ámbito de la edificación:
Fase de consulta
La primera consulta tuvo lugar en la fase de la definición de las exigencias.
En este momento se consultó a unos expertos de sector, de ENEA y de la
107

Universidad de Florencia, para precisar mejor las exigencias. La primera consulta
adoptó un esquema de entrevista con unas preguntas redactadas por el equipo
de trabajo. La segunda consulta tuvo lugar durante la fase de la elaboración
de las diferentes opciones y fue consultado un especialista (ingeniero)
procedente de otra región, que ya efectúa diagnosis de eficiencia energética
de los edificios. Después se consultó a una asociación de propietarios de
inmuebles, una asociación de constructores y una de mantenimiento. En esta
segunda fase la técnica que se utilizó fue la del grupo focal. Merced a esta
técnica es posible comparar diferentes intereses, recoger observaciones y
llegar a un buen intercambio dialéctico.
2.3.5.4. Balance global
Puntos fuertes
El compromiso político con la EIR resulta bastante elevado: la EIR ha sido introducida
con una ley regional y es intención de la región adoptarla como instrumento
de elaboración de las políticas.
La experimentación tuvo lugar en un periodo bastante largo y eso permitió la
creación de una nueva estructura organizativa que, a partir del mes de octubre
de 2005 se dedica a este instrumento.
Durante la fase de experimentación, se produjo una buena interacción entre
el área estadística regional y las otras oficinas, se demostró eficaz en la
predisposición y en el análisis y en la recogida y análisis de las informaciones.
Puntos débiles
Tanto a nivel nacional como nivel de la Región Toscana, uno de los problemas
más evidentes en los equipos de trabajo resulta ser el exceso de especializaciones
en el marco jurídico y administrativo de los funcionarios. En los departamentos
regionales resulta bastante difícil encontrar las capacidades económicas y
sociales necesarias para redactar la EIR.
Se percibe la necesidad de conseguir un cambio cultural que haga crecer la
conciencia de la función estratégica de la EIR.
108

La falta de un servicio de bases de datos dotado de un mecanismo de
retroalimentación hacia los servicios de información comporta tardanza para
satisfacer las exigencias cognoscitivas.
En diversos casos se ha observado, por parte de actores afectados por la
futura reglamentación, un rechazo a entregar ciertos datos a la administración
pública, datos necesarios para la evaluación económica, generando de esta
manera una dificultad para elaborar la EIR.
Se perciben dificultades en la definición de las responsabilidades entre las diferentes
estructuras administrativas implicadas en las diferentes fases de la EIR.
Además, no hay una distinción entre quién escoge cuál será el reglamento
susceptible de ser sometido a la EIR y quién lo controla. Todas estas funciones
quedan en manos del mismo comité, y eso podría afectar a la calidad final
de la EIR.
No hay obligación de publicar los resultados de la EIR, a pesar de que todos
los casos de estudio se puedan encontrar con facilidad en la web de la Toscana.
Fuente: Elaboración propia.
2.4. Análisis comparativo y lecciones aprendidas
2.4.1. Análisis comparativo
Para vertebrar el análisis comparativo hemos derivado toda una serie de elementos
analíticos clave de nuestro análisis descriptivo. Una síntesis de la situación de cada
punto clave en cada ámbito territorial estudiado se presenta en la tabla 10.
Tabla 10: Síntesis del análisis comparativo
Elementos de
análisis
Holanda Reino Unido Escocia Italia Toscana
Contextualización
Introducción Años 80
Relanzamiento:
1994
Años 80 1998 2000 2001
Propósito
1994: Calidad,
desregulación
80: Desregulación
90: Calidad
Calidad Calidad Calidad
Metodología
Requerimiento
Procedimiento
de elaboración
legislativa
Guías oficiales Guías oficiales Ley estatal Ley regional
109

Alcance
Legislación 1a
y 2a de
impacto
significativo
Propuestas
con impacto:
empresas,
instituciones
benéficas,
sector
voluntario,
sector público
Propuestas
con impacto:
empresas,
instituciones
benéficas,
sector
voluntario,
sector público
Legislación 1a
y 2a de
impacto
significativo
Legislación de
impacto
significativo
Fases 2 3 3 2 1
Evaluación opciones
múltiple
No: evaluación
opción escogida
Sí Sí No: ACB de
una opción
Sí
Criterios E, A, CC E, S, A y CC E, S, A y CC E, S, Ad. E, S, Ad
Método analítico Flexible Flexible Flexible Análisis Coste-
Beneficio
Análisis Coste-
Beneficio
Proceso
Grau
descentralización
Unidades de revisión
independiente de la
elaboración (URI)
Muy alto Muy alto Muy alto Bajo Inexistente
Sí Sí Sí Sí No: Elaboración
y revisión en 1
unidad
Ubicación URI
Proposed
Legislation
Desk:
Ministerio de
Asuntos
Económicos
Regulatory
Impact Unit:
Cabinet Office
Improving
Regulation
Unit: Business
and Industry
Departamento
Jurídico,
Oficina del
Primer
Ministro
UTL (Unidad
Técnica
Legislativa):
Comité
Técnico de
Programación
Recursos humanos
URI
Grado de apoyo al
regulador
8 (in situ) 75 2/3 ND 3+2
Alto Muy alto Bajo NR NR
Tipología participación Consultas Consultas Consultas Consultas Consultas
Obligatoriedad
participación
No
Sí (consulta
formal)
Sí (consulta
formal)
No
No
Guías oficiales
participación
No Sí Sí No No
Formación específica No No Sí Sí Sí
Comunicación
resultados EIR
Sí Sí Sí No Sí
Fuente: Elaboración propia.
Leyenda: ACB: Análisis Coste-Beneficio, E: Económicos, A: Ambientales, CC: Control de Cumplimiento, S:
Sociales, Ad: Sobre la Administración Pública, ND: No hay datos, NR: no relevante (el regulador no es el
encargado de elaborar las EIR ni en Italia ni en Toscana).
110

En los países en los que la introducción de la EIR tuvo lugar durante los años 80, ésta
devino un instrumento al servicio de la desregulación. Éste sería el caso del Reino Unido
y, como hemos observado en la introducción, de Canadá o Estados Unidos. La
orientación hacia la calidad regulatoria que se produjo durante los 90 redefine el rol de
la EIR como herramienta de mejora de la calidad. El Reino Unido ejemplifica a la
perfección este cambio de tendencia de la desregulación a la calidad. Igualmente, la
extensión de la evaluación en Escocia a finales de los 90 ya tiene la impronta de la calidad.
Implementaciones posteriores de la EIR en otros países continúan la tendencia al enfoque
en la calidad, como en el caso de Italia (2000) y la ampliación regional en la Toscana
(2001). Holanda constituye una excepción a esta tónica general. Pese a su cambio
de dirección hacia la calidad durante los 90, la desregulación continúa siendo una
de las piedras angulares de la agenda gubernamental. La agenda política es pues
clave para determinar la dirección de la política regulatoria.
A pesar de la recomendación de la OCDE (2002) relativa a la introducción de la EIR
mediante instrumentos de alto nivel como por ejemplo leyes o decretos del primer
ministro, observamos en nuestro estudio que el nivel de cumplimiento no depende
necesariamente de la existencia de un requisito legislativo. La existencia de guías o
procedimientos con estatus oficial en Holanda, Reino Unido o Escocia ha sido
suficiente para alcanzar niveles de cumplimiento de casi el 100% y han conseguido
integrar transversalmente la EIR en el seno de la administración.
Así pues, la maximización del compromiso político no se materializa sólo con la elaboración
de una ley que estipule la obligatoriedad de la evaluación. Aun así, a nivel central italiano
y a nivel toscano –con culturas políticas y administrativas diferentes de la holandesa
y la británica– la EIR sí que se ha introducido por requerimiento legislativo. Teniendo
en cuenta el periodo de adaptación que supone la introducción de cualquier nuevo
instrumento en la administración, habrá que ver como evoluciona la introducción de
la EIR en el tiempo y los niveles de cumplimiento conseguidos en estos dos ámbitos.
En todos los casos se intenta concentrar los esfuerzos analíticos hacia las propuestas
con más impactos potenciales, lo cual se consigue:
a) Limitando el alcance de la EIR en cuanto a tipología de legislación potencialmente
objeto de evaluación, magnitud del impacto, sectores afectados. En ningún caso
la EIR se limita a leyes de bajo rango, considerando, por tanto, las formas
legislativas potencialmente con más impacto. No se concretan empero los criterios
para discriminar entre impacto significativo y no significativo. En Holanda eso no
parece suponer un problema, ni tampoco en Italia o en Toscana, donde el periodo
de experimentación supone que la selección de regulación a evaluar sea política.
111

) Estructurando el proceso en dos o más fases de menor a mayor nivel de
esfuerzo analítico (excepto en el caso de la Toscana). Esta opción no está
exenta de problemas puesto que a veces las presiones políticas pueden parar
el proceso en fases preliminares y obviar los análisis profundos.
La evaluación de los impactos de opciones alternativas para conseguir el objetivo
político deseado es una de las partes esenciales de toda EIR. Eso se consigue en
la totalidad de los ámbitos territoriales analizados excepto en Holanda, donde, si bien
se presentan opciones múltiples, sólo se baraja una de las opciones (la “preferible”).
También la experimentación italiana, a pesar de llevar a cabo una evaluación de impactos
preliminares de todas las opciones, sólo analiza en profundidad una de las opciones.
La ausencia de comparación entre los impactos de diferentes opciones desvirtúa la
EIR y le resta potencial a la hora de apoyar a los responsables de la toma de
decisiones en la toma de decisiones regulatoria (Radaelli et al., 2001). Si tan solo se
presenta una opción, la “decisión”, de hecho, ya habrá tenido lugar a nivel técnico
durante el proceso de elaboración de la EIR.
Los criterios utilizados en la evaluación difieren bastante entre los casos de estudio.
La metodología más exhaustiva en este sentido es la británica –también usada, como
hemos descrito anteriormente, en Escocia– que tiene en cuenta impactos económicos,
sociales, ambientales e institucionales (de control de cumplimiento, básicamente).
A través del uso flexible de sus tres tests, Holanda tiene en cuenta impactos de tipo
económico, ambiental y de control de cumplimiento, incorporando algunos impactos
sociales dentro del test de impacto sobre las empresas.
La evaluación más estrecha es la italiana puesto que tan solo considera criterios de
evaluación económicos, sociales y los relativos a la administración. El requerimiento
del análisis coste-beneficio es clave en este sentido, ya que conduce a abordar tan
solo los impactos más fácilmente monetaritzables. Los ámbitos territoriales que
requieren la consideración de un espectro más amplio de impactos son más flexibles
en cuanto al método analítico, alternando los datos cualitativos con las cuantitativos
y, entre estos últimos, datos expresados en unidades de medida diferentes (monetarias
o físicas). En vez de intentar incluir todos los datos en un análisis coste-beneficio –dadas
las conocidas dificultades de valoración monetaria de ciertos “bienes” ambientales–
se opta por la comparación de valores desiguales.
El grado de descentralización de la evaluación es total en Holanda, el Reino Unido
y Escocia, paises donde son los propios técnicos de los ministerios quienes proponen
la regulación a los encargados de elaborar la EIR. La descentralización se podría consi-
112

derar intermedia a nivel central italiano, donde la segunda fase de experimentación
prevé la creación de unidades de EIR en cada departamento para elaborar las
evaluaciones in situ 41 .
Contrariamente, en la Toscana el nivel de centralización es total: los técnicos reguladores
no tienen ningún rol en el proceso ya que es un grupo especializado situado en el Comité
Técnico de Programación –la Unidad Técnica Legislativa (UTL)– el que se encarga de
la elaboración de las EIR. Así pues, en todos los casos analizados excepto en la Toscana
se produce una distribución clara de responsabilidades entre los ministerios y un cuerpo
central de revisión y control de calidad 42 . En la Toscana, ambas funciones, elaboración
y revisión, recaen sobre el mismo equipo de trabajo (UTL) aislando la evaluación del
proceso regulatorio en cuestión y dificultando la revisión objetiva de las EIR.
La ubicación de la unidad de coordinación, revisión y apoyo varía entre los diferentes
casos de estudio considerados, pero podríamos distinguir dos tendencias generales.
a) Posición central dentro del gobierno: Sería el caso del Reino Unido (Cabinet Office),
Italia (Oficina del Primer Ministro) y la Toscana (Comité Técnico de Programación).
b) Posición tangencial pero en un ministerio con peso político: Holanda (Ministerio
de Asuntos Económicos), Escocia (Empresa e Industria).
La primera situación ofrece mejores condiciones para adoptar una visión gubernamental
holística, mientras que la segunda confiere un cierto sesgo en función de los objetivos
del ministerio o departamento huésped. En este sentido, tanto en Escocia como en
Holanda los actores entrevistados consideran que la EIR tiene una cierta orientación
empresarial (más explícita en Escocia).
El nivel de recursos humanos de la unidad central varía enormemente de un ámbito
territorial a otro, destacando la dimensión de la Regulatory Impact Unit (RIU) británica.
Sin embargo, este dato sólo es relevante en relación a la producción de EIR de cada
ámbito concreto. En el caso del Reino Unido y Escocia veíamos que, a pesar de la
menor producción legislativa escocesa, los recursos humanos de Escocia son más
limitados que los del Reino Unido. Por otra parte, es preciso tener en cuenta que el
41
No se prevé, por tanto, que sean los propios reguladores los que elaboren las EIR. Estas unidades
departamentales serían muy diferentes de las Departmental Regulatory Impact Units británicas que sólo
se encargan de asesorar y dar apoyo a los reguladores.
42
A nivel central italiano se prevé diferenciar una unidad central y varias unidades departamentales.
113

personal de las unidades centrales no determinará por si solo el grado de apoyo al
evaluador: la red gubernamental de apoyo al regulador del Reino Unido, con un nivel
de especialización funcional muy elevado, es clave para el éxito de las EIR en el Reino
Unido, así como las unidades satélites de la RIU (las unidades de impacto departamentales).
La apertura del proceso regulatorio a la participación de actores no gubernamentales
es otro de los puntos clave de toda EIR. La participación se canaliza a través de
consultas en todos los casos de estudio y son obligatorias en el Reino Unido y en
Escocia (ya hemos visto que, aparte de las múltiples consultas informales, una
consulta pública formal tiene que preceder necesariamente a la EIR final). No es de
extrañar pues que tan solo el Reino Unido y Escocia dispongan de guías oficiales
para las consultas. En el resto de casos, las consultas forman parte de los
procedimientos habituales de la EIR y, tanto a nivel central italiano como en la
Toscana, se conciben como procesos transversales durante toda la evaluación.
Finalmente, en cuanto a la comunicación final de los resultados de la EIR, esencial
para la transparencia del proceso y a la rendición de cuentas gubernamental, es preciso
enfatizar que todas las EIR disponibles son fácilmente accesibles a través de las respectivas
páginas web en el Reino Unido, Escocia y la Toscana, y menos en el resto de casos.
2.4.2. Lecciones aprendidas
A partir del marco teórico relativo a las EIR 43 , de los casos de estudio de evaluaciones
regulatorias analizados, y de la experiencia de la EI europea acumulada hasta ahora, se
pueden derivar una serie de lecciones aprendidas que pueden actuar como principiosguía
para la elaboración de una Evaluación de Impacto de la Regulación sobre la
Sostenibilidad (EIRS). En este sentido, podríamos destacar los siguientes principios-guía:
a) Integración en la política regulatoria y en la política para el desarrollo sostenible.
LA EIRS se tendría que incorporar en el contexto de una política regulatoria más
amplia que incorpore el compromiso con el desarrollo sostenible. La política para
el desarrollo sostenible (DS) también tendría que incorporar la EIRS como
instrumento de integración horizontal del DS.
b) Generación de la evaluación de forma endógena en el proceso regulatorio.
La falta de un estándar de obligado cumplimiento para la EIR ha revertido en una
evaluación muy integrada en el proceso que intenta evaluar. En efecto, la
metodología y el proceso de evaluación de las EIR estudiadas han sido generados
endógenamente (desde dentro del proceso y partiendo de un profundo conocimiento
de éste). Eso las diferencia de otras metodologías de evaluación
114
43
Especialmente: Mandelkern Report (2001), Deighton-Smith (1997) y OCDE (2002).

generadas exógenamente a los procesos que intentan evaluar (por ejemplo, a
partir de directivas europeas). Una evaluación del impacto de la regulación sobre
la sostenibilidad (EIRS) tendrá que partir de un análisis del proceso regulatorio
objeto de evaluación.
c) Desarrollo de una metodología de evaluación transversal al proceso regulatorio.
La EIRS tendrá que basarse en una metodología que consiga sistematizar la información
necesaria para tener en cuenta la sostenibilidad en la toma de decisiones
regulatoria. Tendrá que comenzar lo antes posible en el proceso regulatorio y
orientar todas las fases del proceso regulatorio integrando el análisis de impactos
a posteriori de la definición de opciones:
1) definición del problema a orientar
2) determinación de objetivos políticos
3) presentación de las opciones para alcanzar los objetivos
4) análisis de impactos de las opciones
5) comparación de las opciones
6) seguimiento y evaluación.
d) Concreción de una metodología en una fase y aplicación del análisis proporcionado.
A pesar de las bondades de los procesos estructurados en varias fases, de menor
a mayor nivel de esfuerzo analítico, los diseños en dos fases (evaluación
preliminar y evaluación detallada) a veces pueden verse sometidos a presiones
políticas para no ir más allá de la evaluación preliminar. En cualquier caso, para
no sobredimensionar la evaluación, es recomendable la aplicación del principio
del análisis proporcionado (European Comission, 2005), que implica relacionar
la profundidad del análisis con la significación del impacto.
e) Evaluación de impactos multidimensional y múltiple.
La evaluación de impactos tendría que considerar, como mínimo, impactos
económicos, sociales y ambientales (los tres pilares básicos de la sostenibilidad),
teniendo en cuenta como marco de referencia los principios del desarrollo
sostenible. Se tendrían que hacer explícitos los supuestos considerados al
evaluar los impactos y también las incertidumbres.
Por otra parte, se tendrían que evaluar los impactos de diferentes opciones y
no de una sola opción. Es preferible presentar los impactos positivos y negativos
de cada opción para que el responsable de la toma de decisiones pueda
escoger una, esto es, presentar la evidencia para todas las opciones y no
concluir la evaluación con una opción “favorita”.
f) Flexibilidad al escoger la metodología de análisis.
La consideración de un amplio abanico de impactos sociales, económicos y
115

ambientales no hace posible el uso de un único método analítico para la
evaluación de impactos. Se tendrían que alternar los datos cualitativos con los
cuantitativos y aplicar una perspectiva de inconmensurabilidad, o sea, no intentar
expresar todos los datos en una misma unidad (como requeriría un análisis costebeneficio)
sino alternar datos en unidades físicas y monetarias.
g) Descentralización de la elaboración de las EIR en los diferentes departamentos.
Tal como recomienda la OCDE (2002) para la EIR, la descentralización consigue
la integración de la evaluación de forma horizontal en toda la administración, cosa
que no se puede conseguir si sólo la realiza un equipo especializado. Así, las
EIR tendrían que ser elaboradas por los técnicos responsables del desarrollo
de la regulación en cuestión. La EIRS es un asunto gubernamental y tiene que
implicar a la totalidad del gobierno.
h) Creación de una unidad de coordinación, revisión y control de calidad independiente.
Esta unidad tendría que coordinar la aplicación de las EIRS en el seno de la
Administración y asesorar a los reguladores responsables de su elaboración, en la línea
de las recomendaciones de la OCDE (2002) para la EIR. Como se deriva de nuestro
análisis comparativo, es recomendable que la oficina tenga una ubicación central en
el gobierno, en vez de depender de departamentos específicos (como Economía, etc.)
i) Apertura del proceso regulatorio a la participación.
La EIR abre el proceso regulatorio a nuevos actores, multiplicando los puntos de
acceso al proceso y ofreciendo espacios para que diferentes actores articulen sus
demandas. La EIR representa, pues, una profunda transformación del conjunto
del proceso regulatorio. Una EIR también tendría que dirigirse hacia una mayor
apertura del proceso regulatorio a los diferentes actores implicados. Como la EIR,
la EIRS implicará necesariamente una transformación del proceso regulatorio.
j) Proceso de introducción gradual.
El proceso de introducción de la EIRS tendría que ser gradual, con una fase de
experimentación inicial. El proceso se tendría que evaluar periódicamente para incorporar
las lecciones aprendidas y generar un proceso de aprendizaje institucional.
k) Creación de sistemas de información y de conocimiento para la sostenibilidad.
Una EIR requerirá datos de carácter económico, social y ambiental contextualizados
para el ámbito catalán. Estos datos pueden no existir, presentar una calidad deficiente
o no ser fácilmente accesibles a los evaluadores –ni al resto de participantes en
el proceso de evaluación. LA EIRS requerirá, pues, el despliegue de metodologías
de recogida y sistematización de la información y conocimiento soobre el
desarrollo sostenible en Catalunya.
116

3. Propuesta de aplicación de la EIRS en Catalunya
3.1. Situación de base en Catalunya
3.1.1. El proceso regulatorio en Catalunya
3.1.1.1. Introducción: La regulación en Catalunya
Con carácter previo a la propuesta de evaluación de impacto de la regulación sobre
la sostenibilidad en Catalunya, deben formularse algunas precisiones que nos
tienen que permitir contextualizar las cuestiones tratadas hasta ahora y establecer
los puentes de relación necesarios entre la experiencia internacional y la situación
en Catalunya.
La primera precisión es que tradicionalmente no se ha hablado de regulación
al referirse a la actividad de intervención y ordenación de la Generalitat de
Catalunya. Por ello, cuando hablamos de proceso regulatorio es preciso tener
en cuenta y especificar qué instrumento de regulación concreto se quiere usar
en orden a poder determinar el proceso que se utilizará para su aprobación.
La segunda cuestión es que en Catalunya en general no se utilizan instrumentos
para llevar a cabo la evaluación del impacto de las regulaciones que se quieren
adoptar o que se han adoptado. Sin embargo, como tendremos oportunidad
de mostrar en las siguientes páginas, la normativa vigente prevé algunos trámites
que permiten conocer, con carácter previo a su aprobación o posteriormente
según los casos, alguno de los efectos que las normas que se aprueben puedan
tener en el derecho, en la economía o en el género.
El término regulación ha sido recientemente incorporado al vocabulario jurídico
en Catalunya. Hasta este momento, al hablar de los instrumentos de intervención
y ordenación de los poderes públicos las referencias han sido tanto las diferentes
fuentes del derecho, como los contratos administrativos y los actos administrativos
añadiendo, recientemente, los códigos de conducta y otros instrumentos de
autorregulación. Ésta no es una situación exclusiva catalana sino que, como ha
puesto de manifiesto Timsit, en el ámbito continental, a diferencia del derecho
anglosajón, el sistema normativo ignora masivamente la noción de regulación
conociendo únicamente la de reglamentación (Timsit, 1997). Pero las dificultades
para encontrar un concepto de regulación no se encuentran sólo entre estos
dos sistemas normativos ya que como pone de manifiesto la OCDE no hay una
noción generalmente aceptada de regulación aplicable a los sistemas regulatorios
tan diferentes de los países de la OCDE (OCDE, 2000b).
117

Como avanzábamos en el primer capítulo de este estudio, la regulación es una noción
general y omnicomprensiva de toda una serie de instrumentos que se expresa “tanto
en leyes como en reglamentos y órdenes o actos administrativos producidos en los
diferentes niveles de gobierno o en las organizaciones no gubernamentales o
autorreguladas que tengan poderes reguladores delegados” (OCDE, 1997). Por lo
tanto, bajo la noción de regulación se pueden incluir tanto leyes como otros
instrumentos normativos, actos administrativos e incluso actos informales adoptados
por el Parlamento, el Gobierno o la Administración pública pero, también, por la sociedad
civil, las empresas o entidades asociativas. La noción de regulación incluye instrumentos
muy diversos de ordenación elaborados mediante procedimientos diversos lo cual
puede dificultar nuestro análisis o, cuando menos, hacerlo más complejo.
Sin embargo, no cabe olvidar que la cultura administrativa española se basa en un
alto grado de seguimiento del principio de legalidad y de formalidad y, por tanto, de
seguimiento de los procedimientos establecidos. Por ello, teniendo en cuenta los precedentes
en Catalunya en lo que concierne al análisis de los efectos de las regulaciones
y los objetivos de este trabajo, nos centraremos únicamente en aquellos instrumentos
regulatorios que se pueden incluir bajo la noción de fuentes del derecho, dejando aparte
tanto las decisiones unilaterales adoptadas por la Administración pública en su
aplicación (actos administrativos), como las decisiones bilaterales o contractuales entre
la Administración pública y los ciudadanos, empresas, etc. (contratos administrativos).
A continuación tampoco se hará referencia a la autorregulación, ni a la intervención de
los poderes públicos en la autorregulación, o autorregulación regulada, mediante la cual
la Administración supervisa la actuación privada de aprobación y aplicación de normas
y los controles privados de cumplimiento de estas normas con lo cual se puedan efectivamente
reducir los riesgos generados por quienes se autorregulen (Darnaculleta, 2005).
En todo caso, es preciso decir que algunas de las cuestiones que se plantean a continuación
referidas exclusivamente a las fuentes del derecho y al procedimiento para su
elaboración serán de aplicación a los otros instrumentos de regulación. Esto es
particularmente interesante en un sector como el de la protección ambiental en el
cual, como ha observado la OCDE, la utilización de alternativas a los mecanismos
tradicionales de regulación está más desarrollada (OCDE, 2000b).
Nos centramos, así pues, en el análisis de las fuentes del derecho, o sea, los actos
normativos a los que el ordenamiento jurídico atribuye la virtualidad de producir una
norma jurídica, a todos los efectos, y con vocación de permanencia (Otto, 1987). Como
recordatorio puede decirse que normalmente las normas jurídicas se clasifican en
función de su origen (Parlamento, Gobierno, Administración) lo cual determina su posición
en el ordenamiento jurídico y sus relaciones con otras fuentes.
118

Dentro del sistema de fuentes del derecho, la primera norma –dejando al margen la Constitución
y el Estatuto de Autonomía de Catalunya– es la ley. Pese a que el concepto de
ley ha sido ampliamente debatido, podríamos partir de la siguiente definición: “la ley es
la norma aprobada con este nombre por el Parlamento siguiendo el procedimiento establecido
en el Estatuto”. De esta definición se pueden destacar los siguientes rasgos característicos:
titularidad del Parlamento y procedimiento legislativo. Además de la ley hay otras
normas en el ordenamiento que pese a no haber sido aprobadas por el Parlamento siguiendo
el procedimiento legislativo tienen fuerza de ley. Así, por ejemplo, los decretos legislativos
son normas aprobadas por el Gobierno pero que tienen fuerza y valor de ley. El
reglamento es una norma jurídica de carácter general aprobada por el gobierno o la
Administración y, por tanto, de rango inferior a la ley. Bajo el punto de vista cuantitativo
es la norma más importante.
3.1.1.2. El proceso regulatorio en Catalunya
Por proceso regulatorio se entiende el conjunto de actos que conducen a la creación
de una regulación, desde la iniciativa hasta su publicación o notificación. 44
La competencia para establecer el proceso regulatorio en Catalunya es autonómica. 45
Así lo confirmó, no sin críticas, el Tribunal Constitucional en su sentencia 15/1989,
de 25 de enero, al considerar que, pese a que la competencia para establecer el
procedimiento administrativo era del Estado, ésta no se extendía al procedimiento
reglamentario (procedimiento administrativo especial) sino únicamente al de elaboración
de actos administrativos (procedimiento administrativo general). 46
Por ello, cuando se trata de conocer los principales caracteres del proceso regulatorio
en Catalunya, es preciso acercarse a lo que establece el ordenamiento jurídico
catalán. En particular, el proceso regulatorio en Catalunya queda establecido,
principalmente, por tres normas: el Estatuto de Autonomía de Catalunya, el Reglamento
del Parlamento de Catalunya, y la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, de organización,
procedimiento y régimen jurídico de la administración de la Generalitat de Catalunya.
44
Es preciso destacar en este punto que en las próximas páginas se usarán indistintamente las expresiones
proceso regulatorio, procedimiento reglamentario y procedimiento de elaboración de las disposiciones
de carácter general, de acuerdo con las coordenadas apuntadas en el texto.
45
Es preciso entender la referencia al texto de que la competencia es respecto al procedimiento para la
elaboración de las disposiciones de carácter general. La competencia para la regulación del procedimiento
de elaboración de actos administrativos es compartida, fijando las bases el Estado y su desarrollo la
Comunidad Autónoma.
46
De ahí que el proceso regulatorio estatal esté regulado en la Ley del Gobierno.
119

Las primeras dos normas se refieren especialmente al proceso de elaboración de
las leyes, y la tercera al proceso de elaboración de los reglamentos. Sin embargo la
Ley 13/1989, de 14 de diciembre, también se aplica al proceso de elaboración de
los anteproyectos de ley (artículo 66).
El Estatuto de Autonomía de Catalunya establece que el Parlamento de Catalunya
representa el pueblo de Catalunya y ejerce la potestad legislativa. El procedimiento
legislativo, previsto en el Estatuto y posteriormente desarrollado y detallado en el Reglamento
del Parlamento de Catalunya, se articula a través de las siguientes fases:
a) Iniciativa
La iniciativa legislativa corresponde a los diputados, al Consejo Ejecutivo, a
los órganos políticos representativos de las demarcaciones supramunicipales
de la organización territorial de Catalunya, y a la iniciativa legislativa popular
en los términos que establezcan las leyes. Los proyectos y proposiciones de
ley tienen que ir acompañados de una exposición de motivos y de los
antecedentes necesarios para que el Parlamento se pueda pronunciar.
b) Tramitación
La tramitación del procedimiento legislativo abarca diferentes etapas: la
presentación de enmiendas (a la totalidad o al articulado), el debate en la comisión
competente, el informe de la ponencia, el dictamen de la comisión y la
deliberación en el pleno.
c) Aprobación
En principio las leyes tienen que ser aprobadas por mayoría simple. Sin
embargo, en determinados casos se prevén mayorías calificadas.
d) Promulgación y publicación
Las leyes de Catalunya son promulgadas en nombre del Rey por el Presidente
de la Generalitat, que ordenará su publicación en el Diario Oficial de la
Generalitat y en el Boletín Oficial del Estado.
Como ya se ha indicado, tanto para la elaboración de los proyectos de ley que el
Gobierno remitirá al Parlamento de Catalunya para su tramitación y aprobación
como leyes, como para la elaboración y aprobación de los reglamentos, es preciso
que se siga el procedimiento previsto en la Ley 13/1989, de 14 de diciembre. Este
120

procedimiento será, pues, el objeto básico de nuestro análisis. A continuación se exponen,
por tanto, las principales fases del procedimiento reglamentario, teniendo en cuenta
los impactos que pueden tener en la calidad de la regulación y en la evaluación de
sus efectos.
Como punto de partida en nuestro análisis cabe destacar la importancia que tiene
el cumplimiento de los diferentes trámites del procedimiento reglamentario. En esta
línea, cabe destacar la tarea relevante de reivindicación de la importancia del
cumplimiento de los trámites del procedimiento reglamentario que ha ido realizando
la Comisión Jurídica Asesora. Como ejemplo se puede citar su dictamen 52/2002,
en el cual se pone de manifiesto la importancia que es preciso atribuir a la correcta
observancia de los requisitos formales establecidos por el procedimiento afirmando
que “se trata de exigencias que, desde una conveniente actitud de servicio, tienen
que ser vistas por la Administración con todo su significado. O sea, no como simples
trámites burocráticos, sino como referencias establecidas por el legislador con la finalidad
de alcanzar una más reflexiva toma de decisiones por parte del autor de la norma,
pero, además, en otro sentido, con la de poner a disposición de quién corresponda
la máxima información posible sobre todo el proceso de redacción”.
Sin embargo, la Administración pública no siempre es consciente de esta importancia,
tal como se desprende de la lectura de los dictámenes de la Comisión Jurídica Asesora
y el Consejo de Estado, en el ámbito estatal. Precisamente, el alto órgano consultivo
del gobierno ha detectado la causa que explica la escasa atención que la Administración
dedica a cumplir los diferentes trámites del procedimiento de elaboración de los reglamentos.
La causa radica en que la jurisprudencia del Tribunal Supremo no infiere ninguna
consecuencia práctica de la omisión de la mayoría de los trámites previstos (Blanquer,
1998). Precisamente, una lectura atenta de la jurisprudencia del Tribunal Supremo
muestra como pese a que se contemple que en determinados casos se haya
producido un incumplimiento de algunos de los trámites del procedimiento reglamentario,
éste no ha sido siempre determinante de la declaración judicial de la nulidad
de la norma. Se requería la concurrencia de algun otro vicio de carácter sustantivo,
en razón del principio de economía procesal. De todos modos, cada vez abundan
más los pronunciamientos judiciales que reconocen la transcendencia del procedimiento,
y su omisión o defectuoso cumplimiento comporta la nulidad de la norma aprobada
(sentencia de 13 de noviembre de 2000).
En todo caso, el procedimiento reglamentario no ha de contemplarse como una serie
de trámites u obstáculos que la Administración pública debe ir superando en el momento
de elaborar un reglamento, sino como la oportunidad que tiene la propia
121

Administración pública de ir reuniendo documentos e información sobre los efectos
y el impacto del proyecto de norma que se está elaborando, tanto en el ordenamiento
jurídico en el cual se insertará una vez se haya aprobado, como en la economía, la
sociedad o la sostenibilidad, por ejemplo. En dicha línea, el Tribunal Supremo destaca
“la observancia de los actos prioritarios que procuren garantizar la legalidad, el
acierto y la oportunidad del proyecto de la disposición de que se trate” (sentencia
de 21 de enero de 1998).
En cuanto al procedimiento de elaboración de los reglamentos, la Ley 13/1989, de
14 de diciembre, de organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración
de la Generalitat de Catalunya, establece a sus artículos 61 a 66 los siguientes pasos:
a) Iniciativa
Memoria:
- Marco normativo.
- Justificación de su oportunidad.
- Objetivos.
- Adecuación de las medidas a los objetivos.
- Motivos de selección del instrumento regulatorio.
- Valoración en perspectiva de igualdad de género.
- Referencia a las posibles consultas.
- Otros datos de interés.
Documentos e informes:
- Estudio económico en términos de coste-beneficio.
- Lista de disposiciones afectadas: vigencias y derogaciones.
- Informe interdepartamental de impacto de género.
b) Tramitación
- Información pública o audiencia de las entidades interesadas.
– Informe de los servicios jurídicos (departamento correspondiente o Gabinete
Jurídico Central).
- Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora.
- Escrutinio del Consejo Técnico.
– Informes de otros órganos o entidades conocedores de la materia objeto de
regulación.
c) Aprobación
- Decretos (Gobierno)
- Órdenes (Consejero)
122

d) Publicación
- Diario Oficial de la Generalitat de Catalunya.
a) Iniciativa
La iniciativa corresponde al centro directivo correspondiente. La propuesta de
disposición debe ir acompañada de una memoria que tiene que expresar el marco
normativo en que la propuesta se inserta, tiene que justificar la oportunidad y la
adecuación de las medidas propuestas a los fines que se persiguen, debe valorar la
perspectiva de igualdad de género y debe hacer referencia a las consultas que se puedan
haber formulado y a otros datos de interés para conocer el proceso de elaboración
de la norma. En esta primera fase la Administración tiene que explicar la finalidad que
persigue con aquella norma, los motivos para haber seleccionado aquel instrumento
regulatorio y el contenido concreto que se le ha dado. La inexistencia de estos
elementos es, como indica Blanquer, un indicio de la arbitrariedad de la norma que
se comienza a preparar (Blanquer, 1998).
A la propuesta de disposición también deben adjuntarse una serie de documentos e
informes a fin y efecto de poder conocer los efectos y el impacto económico, jurídico
y de género de la disposición que se está elaborando.
I. Un estudio económico en términos de coste-beneficio y, en su caso, el coste y
la financiación de los servicios que se creen o modifiquen por el reglamento que
se está elaborando. El estudio económico de coste-beneficio puede tener, desde
nuestra perspectiva, una gran trascendencia ya que puede aportar al procedimiento
reglamentario información sobre el impacto económico del proyecto de reglamento,
lo cual puede ser tenido en cuenta por el gobierno a la hora de aprobar finalmente
la norma. Sin embargo, como ha puesto de manifiesto la Comisión Jurídica
Asesora, existe una reconocida dificultad para efectuar un estudio económico de
estos términos lo cual no es excusa para prescindir totalmente de lo que constituye
un claro mandato legal (Dictamen 1/1999). En la misma línea se ha pronunciado
el Consejo de Estado respecto al cumplimiento de este trámite en el procedimiento
estatal de elaboración de las disposiciones de carácter general: “(…) se tiene que
insistir en la conveniencia de disponer de esta Memoria económica, ya que antes
de proceder a la promulgación de una norma conviene reflexionar sobre el alcance
que puede tener respecto al gasto público, aunque sean estimaciones” (expediente
709/1996). Ahora bien, como afirma el alto órgano consultivo del gobierno, el contenido
mínimo no se satisface con la única afirmación que el proyecto de reglamento no
genera ningún gasto: es preciso explicar y justificar por qué razón se llega a esta
123

conclusión (expediente 4242/1996). En todo caso, pese a la importancia que los
órganos consultivos puedan otorgar a este trámite, como señala Ponce, es rara
la anulación judicial de una regulación por no realizar este trámite. Sin embargo,
hay algún caso, como el de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya
núm. 891 de 2001 en que el tribunal anula un decreto porque no se realizó el mínimo
esfuerzo “para conocer su coste-beneficio” (Ponce, 2003).
II La lista de las disposiciones afectadas por la nueva propuesta y la tabla de
vigencias de disposiciones anteriores sobre la misma materia, en la cual se tienen
que consignar de una manera expresa las que tienen que quedar totalmente o
parcialmente derogadas. Con estos dos documentos se podrá conocer si ya existe
alguna norma en el ordenamiento jurídico que regule la materia objeto del proyecto
de reglamento, su vigencia o no una vez se apruebe el nuevo reglamento y, asimismo,
los efectos que la nueva norma puede tener en el ordenamiento vigente.
III Un informe interdepartamental de impacto de género de las medidas que establece
la disposición. Éste es un trámite que se introdujo en la Ley 13/1989, de 14 de diciembre
el año 2001 mediante la Ley 4/2001, de 9 de abril, con el objetivo, como expresa
su exposición de motivos, de introducir la óptica de igualdad en todas las medidas
regulatorias que se adopten, para promover la participación de las mujeres en todos
los ámbitos, especialmente en la economía productiva, en los centros de toma de
decisiones, en el mundo científico y cultural, y, en definitiva, en todos los ámbitos de
la sociedad. Actualmente este informe es realizado con carácter preceptivo por el Institut
Català de la Dona (Instituto Catalán de la Mujer) (Dictámenes 445/2001 y 446/2001).
Pese a la experiencia administrativa que en muchos casos se conforma con dar un
contenido formal y superficial a estos documentos, todos ellos tienen gran importancia
cuando se trata de valorar los efectos e impactos de la norma que se propone
aprobar. Por ello es preciso considerar que no es suficiente cualquier contenido.
Como destaca la Comisión Jurídica Asesora “el procedimiento seguido y la documentación
incluida en el expediente cumplen formalmente con los trámites legalmente exigidos
para garantizar la legalidad y el acierto de las normas que proyecta el Gobierno. Sin
embargo, es preciso decir que, en cuanto al contenido sustantivo, tanto la memoria
como el estudio económico, en términos de coste-beneficio, pueden acabar resultando
mucho más expresivos de aquello que, hoy por hoy, contienen en lo que concierne a
su respectiva funcionalidad (Dictamen 2/2002).
El contenido de estos documentos debe ser suficiente y concreto. En palabras de la
Comisión Jurídica Asesora, “la memoria que acompaña al Proyecto es de carácter muy
genérico, que precisa muy poco la finalidad de la nueva norma; especialmente si se tiene
124

en cuenta que hace menos de un año que se aprobó un decreto sobre el mismo objeto
que ahora está derogado. Probablemente, no habría sido de más que –puesto que el
nuevo Proyecto ha sido elaborado en cumplimiento de una moción parlamentaria– la
memoria hubiese explicitado el sentido de las soluciones normativas que el Departamento
ha decidido dar al impulso contenido en la resolución del Parlamento (Dictamen 21/2002).
Por tanto, podemos concluir observando que la memoria debe ser “un documento
ilustrativo de los objetivos y del sentido de la norma y de los criterios seguidos al resolver
las cuestiones que se trata de regular, incluso con reseña de sus antecedentes, en
definitiva, un documento producto de un estudio serio del marco en el cual se dicta
el precepto” (Dictamen 42/1996).
Sin embargo, la memoria y el resto de documentos que le acompañan en esta etapa
inicial del proceso regulatorio no puede ser equiparada a una evaluación del impacto
regulatorio de acuerdo con el contenido que normalmente se da a esta expresión tal
como se ha recogido en las páginas anteriores.
b) Tramitación
A lo largo de la tramitación, el proyecto de reglamento o anteproyecto de ley es
preciso que cumpla todo una serie de trámites con el objetivo de incorporar en el proyecto
las visiones de otros profesionales de la administración y del gobierno, de los posibles
afectados por la norma, de expertos en la materia regulada, y de otros posibles
interesados. Exponemos acto seguido este conjunto de trámites:
i) Información pública o audiencia de las entidades interesadas
De Acuerdo con la Ley 13/1989, este trámite se debe hacer cuando así lo exija
una ley o lo decida, según los casos, el Gobierno o el Consejero competente. La
audiencia se prevé por parte de las entidades que, por ley, tengan atribuida la
representación y la defensa de intereses de carácter general o afectados por la
disposición. Este precepto ha sido objeto de una interpretación jurisprudencial.
Este trámite es una concreción de lo que prevé el art. 105.a) de la Constitución
respecto a la audiencia de los interesados en el procedimiento de elaboración de
las disposiciones administrativas que los afectan. De ahí que tanto el Tribunal
Constitucional como el Tribunal Supremo hayan considerado que el principio que
recoge es “un principio inherente a una Administración democrática y participativa,
dialogante con los ciudadanos” lo cual constituye “una garantía para el mayor acierto
de las decisiones conectada a otros valores y principios constitucionales, entre
125

los cuales destacan la justicia y la eficacia real de la actividad administrativa” (STC
102/1995, de 26 de junio).
A pesar de ello, tanto el art. 105 de la Constitución como su desarrollo anterior
(Ley de Procedimiento Administrativo de 1958) 47 y posterior (Ley 50/1997, del Gobierno
y Ley catalana 13/1989), han sido objeto de una amplia y larga polémica. En particular,
en numerosas sentencias se ha discutido sobre si este trámite era preceptivo en
la tramitación de cualquier procedimiento o la consulta a las entidades interesadas
era discrecional y, por tanto, en cada procedimiento el órgano competente podía
decidir si se realizaba este trámite o no, y respecto a su extensión, esto es, quién
tenía que participar en el procedimiento de elaboración de los reglamentos.
Sin embargo, y después de una vacilante jurisprudencia, el Tribunal Supremo,
interpretando la regulación de este trámite a nivel estatal establecida en la Ley de
Procedimiento Administrativo de 1958, consideró que este trámite era preceptivo.
Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 1988 estableció de manera
definitiva la postura del alto tribunal en esta materia al afirmar que el carácter preceptivo
de este trámite se corrobora atendiendo a la finalidad del procedimiento establecido
para elaborar las disposiciones de carácter general, o sea, garantizar su legalidad,
acierto y oportunidad. Esta sentencia ha sido confirmada posteriormente también
en cuanto al procedimiento de elaboración de los reglamentos en Catalunya
(STS de 7 de marzo de 1990 y de 27 de julio de 1990).
En Catalunya esta doctrina también ha sido mantenida por la Comisión Jurídica
Asesora, órgano consultivo del gobierno, negando el carácter discrecional del trámite
de audiencia como se podría desprender de una lectura superficial del art. 64 de
la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, ya que éste está destinado a asegurar la legalidad
y la oportunidad de la norma proyectada (Dictamen 227/1998). Además, la
misma comisión destaca que este trámite ha de garantizar una amplia participación.
Así, por ejemplo, en el dictamen 227/1998 considera “que no estima suficiente
la intervención de la Junta de Residuos, que incluye la representación de algunos
sectores económicos, empresariales o sindicales”, o el dictamen 365/1998 donde
se afirma que “la intervención del Consejo del Trabajo, Económico y Social de Catalunya
no es suficiente para dejar de dar audiencia a las otras entidades representativas
de intereses económicos y sociales”.
47
Hasta el año 1997, el procedimiento estatal de regulación de las disposiciones de carácter general se
recogía en los artículos 129 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958.
126

ii) Informe de los servicios jurídicos del departamento correspondiente y, en su
caso, del Gabinete Jurídico Central.
iii) Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora.
El dictamen de la Comisión Jurídica Asesora se establece, siguiendo la tradición
del Consejo de Estado, con el fin de garantizar que el reglamento que se quiere
aprobar respeta el ordenamiento jurídico, evitando de esta manera posibles
excesos del reglamento y garantizando el principio de legalidad. Pese a que en
un primer momento se consideró que correspondía al Consejo de Estado
dictaminar sobre los proyectos de reglamentos autonómicos, la sentencia del Tribunal
Constitucional 204/1992 partiendo de la constatación de la importante función
que desarrolla el Consejo de Estado considera que cuando los órganos consultivos
autonómicos estén dotados de las características de organización y funcionamiento
que aseguren su independencia, objetividad y rigurosa calificación técnica, éstos
podrán sustituir la intervención del Consejo de Estado (fundamento jurídico 5).
La sentencia del Tribunal Supremo de 10 de mayo de 1989 es ilustrativa sobre
el papel del dictamen del Consejo de Estado, aplicable por lo que acabamos de
decir a los dictámenes de la Comisión Jurídica Asesora:
“el Consejo de Estado, cuya subsistencia aparece recogida en el art. 107 de
la Constitución, cumple en el aspecto que nos ocupa un control preventivo de
la postestad reglamentaria para conseguir que se ejerza con el máximo ajuste
a la Ley y al Derecho, respetando así el principio de jerarquía normativa también
consagrado constitucionalmente (art. 9). No es correcto, pues, volatilizar esta
cautela previa, que consiste en el análisis conjunto de cada disposición general,
mediante su confusión con el control judicial posterior configurado en el art.
106 de la primera de nuestras leyes, casi siempre casuístico o fragmentario y
siempre eventual, normalmente en estadios finales y, en definitiva, escasamente
eficaz, que más de una vez se ha producido cuando la norma reglamentaria
ha sido derogada y sustituida por otra o lleve años en vigor, produciendo los
correspondientes efectos. La intervención preceptiva del Consejo de Estado
no se queda, por tanto, en puro formalismo, corrupción o perversión de la forma,
sino que actúa como garantía profiláctica, preventiva, para asegurar en la
medida de lo posible el imperio de la ley, propio de un Estado de Derecho”.
Por tanto, la Comisión Jurídica Asesora mediante sus dictámenes sobre el proyecto
de reglamento se manifiesta sobre el procedimiento de elaboración del reglamento,
el cumplimiento de los diferentes trámites previstos por la legislación vigente así como
127

sobre la legalidad del contenido del proyecto. Pese a que las opiniones de la
Comisión tienen que ser jurídicas, éstas pueden recaer tanto sobre motivos de legalidad
como de oportunidad, recomendando al Gobierno mejores soluciones jurídicas
que las que presenta el proyecto de reglamento (Font, 2002). En este sentido es oportuno
mostrar las limitaciones de los órganos consultivos ante la complejidad técnica que
presentan muchas normas. Como observa Font, estas limitaciones se podrían
superar convocando con carácter informativo a personas con notoria competencia
técnica sobre la cuestión sometida a consulta al órgano consultivo (Font, 2001). .
La intervención de la Comisión Jurídica Asesora en el procedimiento de
elaboración de los reglamentos mediante la emisión de su dictamen tiene
carácter preceptivo pero no vinculante, por lo que el Gobierno no está obligado
por su contenido a pesar de que la experiencia y pericia de sus miembros es
buena muestra de la corrección de su contenido.
iv) Escrutinio del Consejo Técnico
Una vez emitido el informe, y con la conformidad previa del consejero, los
anteproyectos de reglamento tienen que ser sometidos al Consejo Técnico
formado por los secretarios generales y les corresponde hacer el análisis y el estudio
de las disposiciones que tienen que ser sometidas a la aprobación del Gobierno.
En el caso del procedimiento estatal de elaboración de reglamentos, la Ley 50/1997,
de 27 de noviembre, del Gobierno, prevé la intervención del Secretario General
Técnico del Ministerio, que se encarga de coordinar y gestionar el presupuesto y
otros recursos del Ministerio, en la tramitación de los proyectos de reglamento. El
informe del Secretario General Técnico analiza los aspectos de legalidad formal y
sustantiva del proyecto. Pese a que la jurisprudencia del Tribunal Supremo había
considerado este trámite como esencial, cuya omisión suponía la nulidad de la norma,
desde la STS de 12 de abril de 1983, el Tribunal Supremo viene considerando que
no debe ser así. La Ley del Gobierno prevé también la intervención del Ministerio de
Administraciones Públicas cuando la disposición en cuestión pueda afectar a la
distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
128
También se prevé la posibilidad de que otros órganos o entidades que conozcan
de la materia objeto de regulación puedan emitir informes. Estos informes tienen
una especial importancia cuando los reglamentos tienen un elevado contenido
técnico (Blanquer, 1998). Pero, en general, la intervención de órganos administrativos
especialmente calificados por la razón de la materia (por ejemplo, el Consejo Escolar
de Catalunya, el Consejo Económico y Social de Catalunya, …) permite no sólo
canalizar la participación de los interesados o de otras administraciones públicas
en el procedimiento reglamentario, sino también de órganos especialmente
calificados por razón de su competencia sobre una materia (Blanquer, 1998).

c) Aprobación
La potestad reglamentaria de la Administración de la Generalitat corresponde al
Gobierno. Los consejeros pueden dictar reglamentos si una ley o disposición con rango
de ley la habilita. Los reglamentos aprobados por la Generalitat de Catalunya adoptan
la forma de decreto si proceden del Gobierno y de Orden si son dictadas por un consejero.
En el primer caso serán firmados por el Presidente de la Generalitat y el consejero competente
por razón de la materia y, en el segundo, por el consejero titular del departamento
correspondiente, excepto cuando corresponda a diversos departamentos, en que firmará
el Consejero de la Presidencia a propuesta de todos ellos.
d) Publicación
Los reglamentos aprobados por el Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Catalunya
tienen que ser publicados en el Diario Oficial de la Generalitat de Catalunya. Llegados
a este punto, tal vez convendría hacer una síntesis de los actores implicados en el proceso
reglamentario en Catalunya según se desprende de lo expuesto hasta ahora:
Iniciativa
Tabla 11. Actores implicados en el proceso reglamentario en Catalunya
ACTORES RECURSOS ROLES
Centro directivo departamental
Técnicos departamentales
Instituto Català de la Mujer
Tramitación
Políticos, legales,
económicos y cognitvos
Legales, económicos y
cognitivos
Legales, económicos y
cognitivos
Iniciativa reglamentaria
Elaboración de articulado
Elaboración de memoria y
documentación e informes adjuntos
(estudio económico coste-beneficio)
Informe interdepartamental de impacto
de género
Público y/o partes interesadas Cognitivos Reacciones a la propuesta
Servicios jurídicos departamentales
Gabinete Jurídico Central
Comisión Jurídica Asesora
Consejo Técnico de Secretarios Generales
Legales, económicos y
cognitivos
Legales, económicos y
cognitivos
Legales, económicos y
cognitivos
Políticos, legales,
económicos y cognitivos
Primer análisis respecto al
procedimiento de elaboración de la
norma y la legalidad del contenido
Análisis respecto al procedimiento de
elaboración de la norma y la legalidad del
contenido desde una vertiente transversal
Revisión de la propuesta reglamentaria para
garantizar que la propuesta de reglamento
respeta el ordenamiento jurídico
Análisis y estudio de las disposiciones previas
a la aprobación por parte del Gobierno
129

Aprobación
Gobierno
Consejero correspondiente
Fuente: Elaboración propia.
Políticos, legales,
económicos y cognitivos
Políticos, legales,
económicos y cognitivos
Aprobación de decretos
Aprobación de órdenes
3.1.1.3. Particularidades de interés del procedimiento regulatorio estatal
En el ámbito estatal se han ido incorporando a lo largo de los años algunos trámites
al procedimiento regulatorio que permiten o, cuando menos, persiguen, mejorar la
calidad de las normas al mejorar el contenido de los diferentes trámites del
procedimiento que se sigue. A continuación destacaremos tres. Su elección no
responde al hecho de que sean de aplicación en el procedimiento de elaboración
de disposiciones de carácter general en Catalunya sino al hecho de que, compartiendo
ambos procedimientos unos mismos principios, en un caso se han incorporado algunos
elementos que permiten mejorar el contenido de los diferentes trámites que se
llevan a cabo y en el otro no.
La memoria económica
La Orden de 4 de febrero de 1980 aprueba las normas para la elaboración de la memoria
económica justificativa de los proyectos de leyes y disposiciones administrativas. El
contenido de esta memoria debe permitir conocer la incidencia sobre el gasto
público de las decisiones que se quieren adoptar. La memoria económica tendrá que
contener, como mínimo, los siguientes aspectos:
I.Gastos presupuestarios y fiscales ocasionados con su entrada en vigor.
II.Financiación de los gastos presupuestarios.
III. Memoria explicativa. La memoria tendrá que recoger, entre otros, una descripción
del programa presupuestario en que se inserte y las modificaciones que implica
en función de los objetivos perseguidos, y una evaluación económica y social
de su aplicación.
Pese al interés de estos documentos, en particular la memoria explicativa en lo que
concierne a la evaluación económica y social de la aplicación de la norma, la realidad
muestra que su contenido está en la línea de los otros trámites del procedimiento
reglamentario.
130

La estructura de la norma
Uno de los aspectos sobre el cual más se ha reflexionado al abordar cómo incrementar
la calidad de la legislación es el de la forma y estructura de las normas. Como indica
el acuerdo por el que se aprueban las directrices sobre la forma y estructura de los
anteproyectos de Ley “la claridad y precisión, rigor y exactitud, coherencia y harmonía
en las leyes, tanto internamente como con el conjunto del ordenamiento, no sólo redundan
en pro de los intérpretes y juristas en general, sino, fundamentalmente, en beneficio
de los propios destinatarios de las normas, en la medida en que todo incremento de
la seguridad jurídica tiene que reducir considerablemente la litigiosidad y los conflictos”.
Precisamente, estos acuerdos del Consejo de Ministros fueron publicados por la Resolución
de 15 de noviembre de 1991. Describen todo el contenido de la ley
definiendo el contenido de cada una de las partes que la conforman y facilitando los
elementos que puedan mejorar su estructura y contenido.
La evaluación de la calidad de las normas
Como recoge Montoro, desde finales de los ochenta se vienen realizando análisis
de técnica legislativa centrados particularmente en “aspectos formales, claridad
semántica, situación de los preceptos en el texto legislativo y en todas las cuestiones
que afectasen el rigor formal de las normas”. 48 Estos estudios perseguían mejorar
la calidad de las normas, o sea, “su claridad semántica (adecuado uso del lenguaje
ordinario) y su claridad normativa (clara expresión de su condición de norma, de su
contenido y de su vigencia” (Sáinz Moreno, 1994).
Estos trabajos fueron impulsados por el grupo GRETEL, que elaboró diversos
estudios sobre esta materia. De estos estudios resulta de interés destacar en este
punto la conclusión respecto a la existencia en Europa de dos grandes tradiciones
en materia de técnica legislativa (GRETEL):
a) Redacción centralizada de los proyectos de ley, que se encomienda a un órgano
dependientedel gobierno compuesto por funcionarios especializados en la
redacción de leyes. Existe en estos casos una institución central de gran
prestigio y una literatura sobre la redacción de las leyes.
48
Éstos dieron lugar a nivel estatal a la adopción de las Instrucciones para la tramitación de asuntos en
los órganos colegiados del gobierno por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de diciembre de 1989
y, posteriormente, el Cuestionario de evaluación que debía acompañar los proyectos normativos a elevar
al Consejo de Ministros recogido en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de enero de 1990.
131

) Redacción descentralizada (ministerial) de los anteproyectos de ley, que se
encargan a los funcionarios de cada ministerio responsable de la materia objeto
del proyecto. El estado español se situaría en este segundo modelo puesto que
cada departamento ministerial es el responsable de la elaboración de los proyectos.
Igualmente, los estudios constataron la existencia de diferentes instrumentos a
través de los que aplicar la técnica legislativa en un determinado proyecto, como por
ejemplo cuestionarios o checklists.
Es preciso remarcar pero que, pese a los esfuerzos realizados tanto por GRETEL
como desde la academia, no han sido muchos los avances que se han producido
en materia de técnica legislativa en España. 49
3.1.1.4. La evaluación del impacto regulatorio: Retos y oportunidades para
el Estado Español y Catalunya
Como se ha apuntado anteriormente, en Catalunya no existe un procedimiento para
la evaluación de la regulación. Tampoco existe a nivel estatal, pese a las recomendaciones
realizadas en el 2000 por la OCDE sobre los efectos positivos del establecimiento de
una guía para evaluar las regulaciones: “estos criterios objetivos ayudarán a la
administración pública a regular tan solo cuando sea necesario, con los mínimos costes
posibles, para proteger la salud, la seguridad, el medio ambiente, y otros objetivos
públicos. Proporcionarán unas bases más sólidas para las decisiones ministeriales y
facilitarán la rendición de cuentas gubernamental” (OCDE, 2000b). Sin embargo, la
misma OCDE manifiesta que “se incluyen ciertos aspectos de reforma regulatoria en
otros tipos de reformas políticas, de forma que se podría afirmar que España está avanzando
en la dirección correcta. En concreto, reformas recientes relativas a los procesos
de producción regulatoria y a las políticas de simplificación administrativa están
aumentando la capacidad de la administración para producir regulaciones de mayor
calidad”.
Pese a que algunos de los trámites que conforman el proceso regulatorio en Catalunya
puedan aportar elementos en la línea de las recomendaciones apuntadas, no parece
posible poder concluir que la forma en que se realicen facilite suficientes elementos
a quien toma las decisones sobre el impacto de las regulaciones que se quieren adoptar.
Tampoco existe una entidad u órgano encargado de realizar las evaluaciones de las
regulaciones, por lo cual, como también manifiesta la OCDE, “es necesario promover
132
49
Con todo, véase Camps, 1985; GRETEL, 1986; GRETEL, 1989; Ministerio Federal del Interior alemán,
2001.

la reforma y realizar un seguimiento del cumplimiento. La promoción de la calidad
regulatoria se vería considerablemente fortalecida con la creación de un cuerpo
independiente o una comisión específica con un mandato claro y los recursos
adecuados” (OCDE, 2000b).
De todas maneras, esta conclusión no está generalizada ya que según la OCDE, los
trámites que existen en el procedimiento reglamentario cumplen la Recommendation
on improving the quality of government regulations (OCDE, 1995). Sin embargo, la
OCDE observa dos aspectos de interés sobre las limitaciones de la situación en el
estado español (OCDE, 2000b):
• Hay poca capacidad para supervisar el cumplimiento de los requerimientos: “la ley
no establece responsabilidades claras en cuanto a al control de la calidad regulatoria
y el cumplimiento legislativo”. Según indica la OCDE, esta función corresponde al
Secretario General Técnico a pesar de que reconoce que su posición en el seno
del Ministerio le dificulta su ejercicio. La intervención de la Comisión General de
Secretarios de Estado y Subsecretarios es, según la OCDE, un mecanismo para
la coordinación. En todo caso, la intervención de estos dos órganos se produce
en etapas tardías del proceso, lo cual dificulta su incidencia en el proyecto.
• No existen normas, directrices o pautas que guien la elaboración de las regulaciones.
Así, “la segunda debilidad es que la ley no ha sido reforzada con principios complementarios,
regulaciones de implementación, definiciones, o guías para los reguladores
que los puedan ayudar a preparar los informes y a llevar a cabo las consultas”.
Estas carencias que la OCDE destaca respecto al procedimiento reglamentario a nivel
estatal son totalmente trasladables al ámbito catalán a pesar de tener en cuenta que
en nuestro caso no está prevista la intervención del Secretario General Técnico, lo
que dificulta aún más la garantía a nivel administrativo del seguimiento de todos los
trámites del procedimiento reglamentario. Esta tarea viene realizada principalmente
por la Comisión Jurídica Asesora, como se ha visto anteriormente, pero su intervención
se hace en una fase muy avanzada del procedimiento reglamentario, lo cual dificulta
su incidencia en el texto final. Además, no cabe olvidar el hecho de que la Comisión
Jurídica Asesora es un órgano consultivo que, como su propio nombre indica,
asesora al gobierno que finalmente es quien toma la decisión, teniendo en cuenta
o no a la Comisión Jurídica Asesora.
Pese a que, como ya se ha apuntado, no existe a nivel estatal un procedimiento para
evaluar el impacto de las regulaciones, se han ido incorporando al procedimiento
133

eglamentario algunos trámites que pueden facilitar al regulador elementos importantes
en esta línea. A continuación nos referiremos, en primer lugar, a los avances hechos
sobre la evaluación del impacto regulatorio a nivel estatal en el marco de los procesos
de simplificación administrativa para centrar nuestra atención, en segundo lugar, en
el Cuestionario de evaluación de proyectos normativos.
3.1.1.5. La simplificación administrativa en el ámbito estatal
En el marco de los planes de simplificación que se desarrollan en el estado español
en la última década se contempla la mejora de la calidad de las normas. En este sentido,
por ejemplo, España, Inglaterra y Suecia firmaron una carta conjunta de mejora del
impacto de las normas como pilar fundamental de cualquier política de simplificación.
Pese a la importancia que se ha querido dar a este punto, la verdad es que no ha
conseguido introducirse a la práctica de las Administraciones públicas, como se puede
observar en el siguiente gráfico, que recoge el desarrollo de los diferentes objetivos
del II Plan de Simplificación Administrativa (2001-2002).
Ilustración 1: Resultados del II Plan General de Simplificación
1.000
Distribución de acciones por ministerios, especificando las que corresponden
a cada objetivo y criterio
100
10
30
26
2
4
17
8
5
4
3 3 3 3
146
159
113
58
32
38
44
13 11 11
9 9
5 5
6
5
5
3 3
3
2 2
56
15 15
9 9
7 7
7
8
6
5
3
3
22
2
1
1
1
1
1
1
1 1 1
1 1 1
1
0,1
Asuntos Exteriores
Justicia
Defensa
Hacienda
Interior
Fomento
Educación, Cultura y D
Trabajo y A. Sociales
Sanidad y Consumo
Agricultura
Administraciones Públicas
Medio Ambiente
Energía e Industria
Ciencia y Tecnología
Obje. 1, Cri. 1: Supresión del requerimiento de certificaciones tributarias y de Seguridad Social en las convocatorias de
ayudas, becas y subvenciones.
Obje. 1, Cri. 2: Sustitución de aportación de documentos de solicitudes de autorización por declaración del solicitante.
Obje. 2, Cri. 1: Disponibilidad de impresos en soporte electrónico a través de redes de comunicación.
Obje. 2, Cri. 2: Gestión electrónica de procedimientos.
Obje. 3, Cri. 1: Establecimiento de cuestionario de evaliuación de necesidad y análisis coste/beneficio en los procesos
de elaboración de normas, participación de sectores sociales y/o económicos afectados.
Obje. 3, Cri. 2: Establecimiento de cuestionario de satisfacción en procesos y servicios públicos.
Fuente: Comisión Interministerial de Simplificación Administrativa-MAP
134

En particular, el criterio 3.1 hace referencia al establecimiento del cuestionario de evaluación
de necesidades y análisis coste-beneficio en los procesos de elaboración de normas,
participación de sectores sociales y/o económicos afectados. Según el mencionado
plan “una de las vertientes fundamentales de la simplificación es en la actualidad la
simplificación normativa o gestión de la regulación, que pretende que en los procesos
de producción de normas se efectúen –en contacto con los sectores y agentes sociales
afectados– estudios que acrediten la necesidad de la norma y el análisis coste-beneficio
que su entrada en vigor puede producir. Se pretende así evitar un creciente fenómeno
de desconocimiento e incumplimiento de la normativa”. Para alcanzar este objetivo
se pretendía que los diferentes órganos administrativos asumiesen de forma voluntaria
un cuestionario que afrontase los aspectos de necesidad y análisis coste-beneficio
en la tramitación de determinadas normas con especial incidencia en sectores
específicos. 50
El cuestionario de evaluación de proyectos normativos fue elaborado por la secretaría
de la Comisión de Simplificación Administrativa en el marco del II Plan de Simplificación
Administrativa. El modelo de cuestionario se redactó a título orientativo, de forma que
podía ser adaptado e, incluso, sustituido por los diferentes departamentos. Nos encontramos,
por tanto, ante un mecanismo de evaluación ex ante de los proyectos
normativos dirigido únicamente a la Administración General del Estado y elaborado
con el objetivo general de alcanzar una mayor participación de la sociedad civil en
la toma de decisiones públicas. Las cuestiones incluídas en este cuestionario se presentan
en el cuadro 1 de la página siguiente y presentan fuertes similitudes con la
checklist de la OCDE (1997) a la cual nos hemos referido en el capítulo 1.
El cuestionario de evaluación de proyectos normativos persigue conseguir información
sobre los objetivos, riesgos, costes y beneficios del proyecto normativo. Su redacción
supone un importante paso adelante en la situación existente en el Estado Español.
Sin embargo, el hecho de que el cuestionario no vaya acompañado de un manual
explicativo, y de que no haya ningún órgano encargado de velar por su aplicación
puede dificultar ésta y, en todo caso, su aplicación rigurosa.
No se conoce cuál ha sido el grado de utilización del cuestionario pero, a la vista del
número de proyectos que se presentaron en el marco del objetivo 3.1 del II Plan de
Simplificación Administrativa, probablemente éste no fue muy elevado. Además, es
preciso enfatizar que posteriormente, en el III Plan de Simplificación Administrativa
(2003-2004), no se ha introducido ningún objetivo respecto a esta materia.
50
Véase http://www.igsap.map.es/pgs.htm.
135

Aun así, la creación de la Agencia de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad
de los Servicios actualmente en tramitación parlamentaria puede ser una buena oportunidad
para incorporar esta función de aplicación del cuestionario a los proyectos normativos
que elabore la Administración General del Estado. Así lo apuntó en su día la Comisión
para el estudio y creación de la Agencia de Evaluación de las Políticas Públicas y la
Calidad de los Servicios: “ante las carencias e inercias detectadas, la creación de la
Agencia podría ser de notable interés, sin obviar la posibilidad de una adecuada modificación
de la regulación vigente sobre los procedimientos de elaboración y evaluación
ex ante de leyes y reglamentos. En este sentido, y al margen de análisis de impacto
normativo puntuales que la Agencia pudiese realizar, su tarea se debería centrar en
la preparación y desarrollo de metodologías para estos análisis, así como en el
apoyo técnico y formativo a las unidades competentes para su realización” (MAP,
2004).
Cuadro1: Cuestionario de evaluación de proyectos normativos
1. Propósito de la regulación
1.1. ¿Pueden obtenerse los resultados deseados sin recorrer a un proyecto
normativo?
1.2. ¿Se ha realizado una primera ronda de consultas para analizar el
propósito de la norma y su necesidad?
1.3. ¿Se han establecido los objetivos del proyecto?
Una vez constatada la necesidad de un proyecto normativo
2. Identificación de riesgos (cuando la propuesta afecte, por ejemplo, al medio
ambiente, salud, trabajadores, etc.)
2.1. ¿Se han identificado los efectos del azar, o determinadas situaciones
particulares, que podrían hacer que el proyecto no funcionase?
2.2. ¿Con qué probabilidad podrían producirse?
136

3. Beneficios
3.1. ¿A quién beneficia el proyecto?
3.1.1. Identificación de las organizaciones a las cuales probablemente
afecte.
3.1.2. Determinación de su número.
3.2. ¿Se ha consultado con estos grupos?
3.3. ¿Cuáles son los beneficios del proyecto?
3.4. ¿Cuáles son sus beneficios indirectos?
3.5. Expresión de los beneficios en términos monetarios. Si esto no fuera
posible se analizará su valor cualitativamente.
4. Costes
4.1. Identificación de las organizaciones a las cuales probablemente afecte.
4.2. Determinación de su número.
4.3. Identificación de costes indirectos.
4.4. ¿Se han realizado consultas informales al respecto?
4.5. ¿Cuáles serán los costes de cada opción, teniendo en cuenta quién
soportará estos costes?
4.6. Expresión de los costes en términos monetarios. Si esto no fuera
posible se analizará su valor cualitativamente.
4.6.1. ¿Se ha diferenciado entre los costes políticos y los costes de
ejecución? En lo que concierne a los costes políticos se tendrá
en cuenta el tiempo que se invertirá en la elaboración de la norma,
informes a solicitar, posibles barreras administrativas. En lo que
concierne a los costes de ejecución, se tendrán en cuenta los
gastos de personal, la posible compra de nuevos equipos,
actuaciones de inspección, etc.
4.6.2. ¿Se verá afectado el proyecto por la evolución de la economía?
5. Cuáles son las posibilidades de que se cumpla el proyecto?
5.1. ¿Se comprende el proyecto? ¿Existe sensibilidad social hacia la
cuestión? (¿aceptación/rechazo?, ¿se percibe como necesario?)
6. ¿Qué beneficios/costes son originados directamente por el proyecto?
7. ¿Cómo afectará el proyecto a la legislación existente?
137

3.1.1.6. Consideraciones finales
No existe en la actualidad en Catalunya un mecanismo de evaluación del impacto regulatorio.
Tampoco existe en el Estado Español, a pesar de que la elaboración del
cuestionario de evaluación de proyectos normativos –pese a su voluntariedad– constituyó
un paso importante en esta dirección. Aun así, la regulación actual del proceso
regulatorio incluye diversos trámites que pueden aportar elementos significativos para
obtener información relevante de este impacto.
Sin embargo, para poder tener éxito en esta línea es preciso avanzar en la educación
y sensibilización de toda la Administración sobre estas cuestiones. La lectura tanto de
la jurisprudencia del Tribunal Supremo como de la doctrina de la Comisión Jurídica Asesora
y del Consejo de Estado muestra como en la mayoría de los casos los trámites se cumplen
pese a que su contenido deje mucho que desear. Por tanto, no es tanto una cuestión
de cumplimiento de la legalidad como de sensibilidad de la Administración.
Probablemente, la reforma del proceso regulatorio actual podría facilitar la incorporación
de la evaluación del impacto regulatorio en Catalunya. La competencia autonómica para
regular el proceso regulatorio en Catalunya es, a nuestro entender, título competencial
suficiente para poder incorporar elementos que permitan llevar a cabo la evaluación del
impacto regulatorio. Una muestra es la reciente incorporación al procedimiento regulatorio
catalán de la necesidad de elaborar el ”informe interdepartamental de impacto de
género de las medidas establecidas en la disposición” mediante la reforma de la Ley
13/1989 efectuada por la Ley 4/2001, de 9 de abril, al igual que se ha hecho en el ámbito
estatal mediante la reforma de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, realizada
por la Ley 30/2003, de 13 de octubre.
Una reforma del proceso regulatorio que incluyese la necesidad de llevar a cabo una EIR
podría hacerse bien modificando la regulación actual del procedimiento reglamentario
que establece la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, bien incorporando nuevos
trámites en el procedimiento actualmente vigente. La primera opción podría suponer
un cambio más radical y, por ello mismo, asumido por los diferentes actores que intervienen
en este proceso. El segundo se puede quedar en la simple adición de un nuevo informe
o documento en la tramitación del procedimiento reglamentario sin que tenga un alcance
efectivo en cuanto al conocimiento del impacto de las regulaciones, como ha sucedido,
por ejemplo, con la incorporación de la evaluación del impacto de género.
De todos modos es preciso poner de relieve la necesidad de reflexionar cautelosamente
sobre los trámites que se incorporen al proceso regulatorio. Como afirma Ponce, “no
se trata de acumular trámites aleatoriamente, lo que podría ir en detrimento de la
138

uena administración perseguida” (Ponce, 2003). Por ello, como recuerda Doménech,
“la cantidad requerida de procedimiento previo está, sin embargo, en relación directamente
proporcional con la probabilidad percibida por el agente de reducir la incertidumbre existente.
Si la probabilidad es muy grande, valdrá la pena alargar el procedimiento un poco
más, hasta obtener la información que se prevé que aclare las cosas. Si es ínfima, no
valdrá la pena esperar: se tendrá que decidir en la incertidumbre” (Doménech 2005).
En todo caso, no se pueden olvidar las potencialidades del art. 67 de la Ley 13/1989,
de 14 de diciembre, al establecer que “antes de que sea aprobada una disposición general
por el Gobierno, o, si procede, por un consejero, el órgano competente puede someter
a verificación, en el plazo y con los medios que el mismo órgano disponga, la virtualidad
práctica de sus preceptos, con el fin de comprobar la adecuación del contenido de la
disposición a los objetivos que persigue, sus posibles disfuncionalidades y las garantías
de su cumplimiento eficaz”. Este precepto que fue positivamente valorado en el
momento de su redacción no ha desplegado, prácticamente, ningún efecto (probablemente
porque en el momento de su elaboración no se verificó la virtualidad práctica de su propio
contenido). En el marco de este precepto se podrían incluir buena parte de las cuestiones
tratadas en las páginas anteriores. Así lo ha destacado el Tribunal Superior de Justicia
de Catalunya en una interesante sentencia de 20 de enero de 2005, en la que se destaca
el contenido del artículo 67 de la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, antes de anular un
decreto, ya que no se había emitido un informe que asegurara el acierto y la oportunidad
de la regulación que introducía el proyecto, y la correlativa viabilidad de las cargas económicas
y financieras que comportaba para los actores afectados por su regulación.
Mientras llega la reforma, el Gobierno podría adoptar unos criterios o directrices sobre
la evaluación del impacto regulatorio. Pese a que se ha discutido a quien corresponde
la adopción de estos criterios, si al Parlamento o al Gobierno, la adopción por el
Gobierno parece ser que puede ser garantía suficiente de su seguimiento por parte de
todos los departamentos.
Es preciso poner de relieve que pese a que esta opción sea más fácil de seguir, más
flexible y actualitzable, presenta algunas limitaciones derivadas, por una parte, de los
límites que se derivan del contenido actual de la ley y, de otra, de las dificultades para
exigir y garantizar su cumplimiento. La LRJPAC prevé la posibilidad de elaborar
instrucciones y circulares (LRJPAC, art. 21). En todo caso, su incumplimiento no puede
determinar por si solo la validez de los actos dictados, sin perjuicio de la responsabilidad
disciplinaria en que se pueda incurrir. O sea, el incumplimiento de las directrices
adoptadas hasta este momento no tendrá que implicar directamente la anulación
judicial de alguna norma, lo cual no quiere decir que este incumplimiento se pueda tener
en cuenta a la hora de determinar si se ha prescindido del procedimiento regulatorio a
139

efectos de determinar la nulidad de la norma. Por ello, su incumplimiento quedará en
el marco de las relaciones internas de la administración.
Este proceso de reforma o modificación normativa tendría que ir acompañado del diseño
de un nuevo órgano o de la atribución de nuevas competencias a un órgano ya
existente para el impulso y/o la garantía de la evaluación del impacto regulatorio. En
cualquier caso, este órgano tendría que tener una ubicación central dentro del gobierno,
tal como hemos señalado en los principios-guía derivados de nuestro análisis comparativo.
3.2. La Evaluación del Impacto de la Regulación sobre la Sostenibilidad
en Catalunya
El apartado anterior nos ha permitido hacer los vínculos necesarios entre la experiencia
internacional relativa a la evaluación del impacto de la regulación (EIR) y la situación en
Catalunya. Se establece que el contexto catalán actual difiere notablemente del contexto
en que se produjo la introducción de la EIR en dos niveles territoriales bastante
comparables a Catalunya, Escocia y la Toscana. Ambos ejemplos “regionales” estudiados
derivan, de hecho, de la aplicación estatal.
Como hemos visto, la EIR fue introducida en Escocia por iniciativa del gobierno central
un año antes de la creación del Ejecutivo Escocés, de forma que el proceso se nutre
del aprendizaje institucional de más de 20 años del Reino Unido (recordamos que utiliza
sus guías). La Toscana, por su parte, también se beneficia del impulso estatal ya que,
en Italia, fueron precisamente la fase de experimentación estatal y los subsiguientes procesos
formativos los que permitieron conseguir el desarrollo de capacidades para implementar
la EIR en el ámbito regional.
Catalunya parte de un escenario diferente. Los referentes estatales en cuanto a
mecanismos de evaluación se limitan al cuestionario de evaluación de proyectos
normativos, elaborado a título orientativo y en la práctica poco utilizado. Tampoco existen
en el ámbito catalán antecedentes relativos a evaluación regulatoria. Además, es
preciso tener bien presente que la propuesta de este estudio va más allá de una
propuesta de evaluación del impacto regulatorio (EIR) en sentido clásico y pretende llegar
a ser una evaluación del impacto de la regulación sobre la sostenibilidad (EIRS). En caso
de desarrollar un procedimiento de evaluación regulatoria de estas características,
Catalunya adoptaría una actitud proactiva y llegaría a ser pionera al Estado.
140

Es bien sabido que el gobierno de Catalunya ha asumido un compromiso político con
la consecución de un desarrollo sostenible. La introducción de este objetivo a nivel transversal
debe materializarse a través de la introducción horizontal de instrumentos
políticos concretos que permitan evaluar la sostenibilidad de la acción gubernamental
de todos los departamentos. La constatación de que la sostenibilidad requiere una evaluación
previa de todas las decisiones implica necesariamente la extensión de los requerimientos
de evaluación a los instrumentos regulatorios. De aquí el interés de la EIRS. La EIRS,
como herramienta de evaluación sistemática de los impactos positivos y negativos de
la regulación, constituye un instrumento clave para valorar la compatibilidad de la
regulación con los objetivos del desarrollo sostenible.
Ahora bien, ¿cómo podría ser un instrumento evaluador de estas características?
Presentaremos a continuación una propuesta en lo que concierne a los posibles
contenidos de una evaluación del impacto de la regulación sobre la sostenibilidad
(metodología de aplicación), para pasar acto seguido a introducir algunos aspectos relativos
al diseño organizativo.
3.2.1. Metodología de aplicación
La EIRS no se debería contemplar como una serie de trámites que se añaden al
proceso regulatorio sino como un instrumento que persigue incorporar la visión
sostenibilista en el seno del proceso. Con el fin de maximizar su efectividad,
recomendaríamos su aplicación a leyes, decretos legislativos y reglamentos que puedan
tener impactos significativos sobre el medio ambiente, la sociedad, la economía o las
organizaciones responsables de la implementación y del control del cumplimiento 51 .
Para construir una metodología de EIR para Cataluña nos basaremos en: 1) los
principios-guía que hemos derivado de nuestro análisis comparativo; 2) los ejes básicos
de las EIR; 3) los pasos de la EI de la Comisión Europea, teniendo muy en cuenta que
a buen seguro será un proceso que marcará las tendencias de evaluación en Europa,
y 4) las mejores prácticas de las experiencias estatales y subestatales analizadas. En
este sentido, se propondría una metodología en una sola fase y estructurada en torno
a los siguientes pasos:
51
Esto incluiría su posibilidad de aplicación a instrumentos legislativos con rango inferior a los mencionados
pero con impactos potencialmente significativos.
141

Contenido básico de una EIR
1. Definición del problema
Definir la cuestión que motiva la intervención
Determinar el alcance del problema identificando:
– el ámbito territorial de referencia
– el mapa de actores afectados
– los riesgos derivados: daños y probabilidad de que sucedan.
Identificar las causas del problema y las posibles interrelaciones entre las diferentes
causas.
Implicación de los actores afectados (para introducir diferentes visiones del
problema).
2. Identificación de objetivos políticos
Definir los objetivos políticos de la intervención en varios niveles de menor a
mayor nivel de concreción.
Cuantificar los objetivos en la medida de lo posible.
Identificar interacciones con objetivos de la misma área política o de otras áreas
políticas
Implicar a los actores afectados.
3. Definición de opciones políticas
Identificar un amplio espectro de opciones, incluyendo alternativas a la
legislación (en la medida de lo posible) y la opción cero (“no actuar”).
Explicar cómo cada opción contribuye a la consecución de los objetivos políticos.
Implicar a los actores afectados.
4. Evaluación multidimensional de impactos de cada una de las opciones
Evaluar los impactos positivos y negativos de todas y cada una de las
opciones, tomando como referencia los principios del desarrollo sostenible.
Evaluar los impactos económicos, sociales y ambientales, así como los
impactos sobre las organizaciones implementadoras y responsables del
control del cumplimiento.
Hacer explícitas las incertidumbres y los supuestos de la evaluación.
Aplicar el principio del análisis proporcionado.
Utilizar un método analítico flexible.
Elaborar un resumen comparativo de los impactos de las opciones.
Implicar a los actores afectados.
142

5. Seguimiento y evaluación
Identificar indicadores clave para el seguimiento y la evaluación.
Establecer los arreglos necesarios para el seguimiento y la evaluación.
Calendarizar el proceso.
Implicar a los actores afectados.
Participación (transversal al proceso de evaluación)
Elaborar un plan de consulta:
Definir el objetivo de las consultas para cada fase del proceso (pasos 1-5).
Identificar a los destinatarios.
Escoger las técnicas a utilizar en cada fase del proceso (pasos 1-5).
Asignar un responsable de las consultas.
Elaborar uno o varios documentos para ser utilizados como base para la discusión
en las consultas.
Temporalizar el proceso.
Elaborar un documento final con los resultados de las consultas y los
comentarios recibidos a lo largo del proceso y argumentar cómo éstas han
influido en la decisión final.
Fuente: Esquema elaborado a partir de Cabinet Office, 2003a; European Commission, 2005; Ministry
of Economicl Affairs, VROM & Justitie, 2002, y Regione Toscana, 2004.
Como se puede deducir de la tabla de contenidos, nuestra propuesta de EIRS, en
la línea de la evaluación del impacto regulatorio y la evaluación de impactos de la
Comisión Europea, no es una evaluación de un borrador de propuesta regulatoria
acabado sino que constituye una nueva manera de elaborar propuestas regulatorias.
Veamos a continuación en qué consistiría cada uno de los pasos.
3.2.1.1. Definición del problema
La definición del problema es una parte esencial de cualquier proceso político.
Demasiadas veces obviada, es la base para la identificación de los objetivos políticos,
por lo que debe ser desarrollada con cuidado, puesto que una definición del problema
“estrecha” puede derivar en objetivos políticos inadecuados o parciales. Enfocar la
definición del problema adecuadamente significa hacer explícitas las motivaciones
subyacentes de la propuesta (Formez, 2004).
143

Abordar la cuestión que es objeto de intervención nos llevará a identificar el problema.
Un primer paso en la delimitación del problema será la determinación de su magnitud.
Por ello tendremos que definir, en primer lugar, el ámbito territorial afectado por la
propuesta (Catalunya o algunas partes del territorio). Acto seguido, se tendrán que
identificar los actores afectados –directamente e indirectamente– por la propuesta
(sociales, económicos y administraciones públicas) y el tamaño de los grupos
afectados. Para alcanzar una mayor precisión se debería cuantificar en la medida de
lo posible (número de empresas afectadas, porcentaje de población afectada, etc.)
y utilizar estimaciones cuando no se disponga de datos exactos. El caso de estudio
de la Toscana referido a la eficiencia energética en el ámbito de la edificación identifica
los siguientes actores afectados (que en la metodología toscana se definen como
“límites subjetivos” de la propuesta):
Límites subjetivos
Categoría de
destinatarios
Destinatarios directos
Destinatarios
indirectos
Administraciones
implicadas
Descripción de sujetos
(por tipología)
Empresas de edificación
Proyectistas
Propietarios de edificios
Instaladores de aplicaciones
Productores de materiales
con alta capacidad de
aislamiento térmico
Certificadores
Región, provincia,
municipios, ENEA.
Número
48.970
17.138
1.016.238 familias propietarias de
inmuebles, lo que equivale al 75,9% del
total de las familias toscanas.
10.242
14.376
s.d.
Otro punto a tener en cuenta será el alcance de los riesgos derivados del problema,
o sea, identificar los daños y la probabilidad de que sucedan, cuantificando en la medida
de lo posible o bien utilizando datos cualitativos complementados con ejemplos para
ilustrar mejor el riesgo.
Todos estos elementos nos ayudarán a entender por qué la cuestión objeto de intervención
es un problema. Además, en otro nivel de análisis, tendremos que determinar las causas
del problema, es decir, qué ha motivado su surgimiento, haciendo explícitas las
interrelaciones entre las posibles causas del problema. En el supuesto de que la propuesta
de regulación provenga de un requisito europeo (transposición de directiva comunitaria)
se tendrían que especificar las causas que han motivado la aparición de la directiva
144

a nivel europeo y las implicaciones para Cataluña. Escocia argumenta así la necesidad
de una EAE:
EIR de las Regulaciones de Evaluación Ambiental de Planes y Programas (2004,
Escocia)
Si bien Escocia dispone de un conjunto de regulaciones para asegurar que
se lleva a cabo una evaluación del impacto ambiental de los proyectos, no
se tiene en cuenta el impacto ambiental a un nivel más estratégico, ni tampoco
los efectos acumulativos de los muchos proyectos que surgen derivados de
un único plan. En el acuerdo A Partnership for a Better Scotland se asumió
el compromiso de introducir la EAE en todo el conjunto de nuevas estrategias,
planes y programas desarrollados por el sector público en Escocia, yendo más
allá de las obligaciones contenidas en la directiva 2001/42.
La EAE proporciona una metodología sistemática para tener en cuenta los efectos
de los planes y programas sobre el medio ambiente y se considera una
herramienta vital para situar el medio ambiente en el centro de la actividad del
sector público, asegurando que se contemplan planes y programas alternativos
antes de tomar las decisiones finales. Todos los aspectos ambientales serán
considerados: impactos sobre el agua, el suelo, el aire, la biodiversidad, la
salud humana y el patrimonio arqueológico de Escocia. Las regulaciones ayudarán
a las autoridades públicas a tomar decisiones basadas en una mejor
comprensión de sus consecuencias ambientales, pudiendo escoger entre un
abanico de soluciones alternativas y asegurando que la dimensión ambiental
de la sostenibilidad sea ampliamente considerada.
La no introducción de la EAE prolongaría la ausencia de consideraciones ambientales
a nivel estratégico en gran parte del sector público y excluiría un componente
clave del desarrollo sostenible del proceso de planeamiento. El riesgo
de impactos ambientales imprevistos sería mayor si las primeras evaluaciones
de impacto tienen lugar en la fase de proyecto. El desarrollo de enfoques alternativos
y una ampliación de las consultas públicas tendría que permitir una eliminación
de los impactos imprevistos, toda vez que permitiría una mayor participación
de los grupos afectados en la definición de la dirección de la propuesta
política y al sugerir enfoques alternativos. Por su parte, Escocia tiene la
obligación de introducir las provisiones de la directiva antes del 21 de julio del
2004; no hacerlo supondría posibles sanciones por parte de la UE.
145

Finalmente, es preciso advertir que diferentes tipologías de actores pueden definir
el problema o sus causas de manera diferente. La identificación de los actores, por
lo tanto, nos permitirá iniciar procesos de consulta con los afectados para identificar
y analizar les “definiciones” del problema existentes y sus causas. Esto no obstante,
y como observa Formez (2004), los diferentes pasos que incluyen la consideración
de las “definiciones del problema” formuladas por los diferentes actores y la redefinición
del problema por parte del técnico regulador son frecuentemente indistinguibles.
3.2.1.2. Identificación de objetivos políticos
Una vez identificado el problema, el establecimiento de objetivos nos permitirá orientar
la trayectoria de la acción política en una dirección y sentido determinados. Los
objetivos políticos tendrían que describir aquello que la propuesta política intenta alcanzar
evitando la ambigüedad y la vaguedad. Ello implica establecer los objetivos con
claridad y cuantificar en la medida de lo posible (porcentaje, toneladas de CO 2
, etc.).
Existen varios niveles de objetivos políticos, de menor a mayor nivel de concreción.
La Comisión Europea (2005) define tres niveles de objetivos:
Objetivos generales: Se refieren a los objetivos globales de una política y se
expresan en términos de su impacto final (outcome). El progreso hacia los objetivos
generales tendría que ser medido con indicadores globales.
Objetivos específicos: Son los objetivos inmediatos de la política y desarrollan
los objetivos generales. Se expresan en términos de efectos directos y a corto
plazo de la política.
Objetivos operacionales: Se expresan normalmente en términos de resultados
(outputs): productos o servicios que la intervención tendría que producir. Los
gestores de la intervención en cuestión controlan directamente la consecución
de estos objetivos, por lo que pueden ser directamente verificados.
Es preciso decir, pero, que llegar a definir objetivos en estos tres niveles es, a veces,
difícil y, en otras, reiterativo. La mayoría de casos analizados en este estudio, por ejemplo,
consideran tan solo objetivos en dos niveles, generales y específicos. Resulta
146

ilustrativo, en este sentido, el caso toscano relativo a la eficiencia energética en el
ámbito de la edificación, que distingue entre un objetivo general y dos objetivos específicos
52 :
Caso de Estudio sobre la Eficiencia Energética en el ámbito de la edificación
Objetivo general
Preservar el ecosistema y conseguir energía limpia.
Objetivo específico núm. 1
Disminuir el consumo de energía de fuentes no renovables merced a una reducción
del gasto energético en los edificios y a una mayor producción de energía
renovable.
Objetivo específico núm. 2
Reducción de emisiones de CO 2
(Tasa de disminución expresada en toneladas
de CO 2
).
Teniendo en cuenta todo lo expuesto, recomendaríamos el establecimiento de
objetivos en dos o tres niveles dependiendo de la propuesta regulatoria en cuestión.
Por su parte, para favorecer la integración de objetivos políticos múltiples, se tendrían
que identificar las posibles interacciones con objetivos de la misma área política y
de otras áreas políticas. Esto evitaría contradicciones con objetivos preexistentes y
ayudaría a identificar sinergias. Obviamente, incluye la detección de interacciones con
la legislación vigente.
3.2.1.3. Definición de las opciones políticas
Todo objetivo político puede ser conseguido de diferentes maneras, esto es, podemos
escoger entre varios mecanismos para acercarnos a una determinada meta política.
Estos diferentes mecanismos se articulan en opciones políticas. La definición de
opciones políticas es importante de cara a la transparencia y la rendición de cuentas
gubernamentales ya que hace explícitas las diferentes alternativas consideradas,
que, es preciso recordar, pueden fomentar o interferir con intereses distintos. Las consultas
con los actores afectados serán claves para ayudar a despejar afectaciones
diferenciales.
52
A pesar de considerar objetivos en dos niveles, cabe destacar que no cuantifica los objetivos específicos
en términos de porcentaje de disminución del consumo de energía, porcentaje de incremento de uso
de renovables o reducción de emisiones de CO 2
en toneladas, tal como hemos recomendado al inicio
de este apartado.
147

Se tendría que identificar un amplio espectro de opciones, incluyendo alternativas a
la legislación (en la medida de lo posible 53 ) y la opción cero (“no actuar”). Las
alternativas a la legislación incluyen tanto otros instrumentos de cariz regulatorio como
instrumentos políticos no regulatorios (instrumentos sociales, económicos, etc.).
Según el Mandelkern Report (2001) estas alternativas comprenden, por ejemplo:
• Autorregulación: Instrumento de regulación exclusivo del sector privado que implica
que el control sobre el respeto a las reglas está a cargo de las organizaciones que
son sujeto y objeto de las normas. Con el uso de estándares de calidad, certificación
o códigos de conducta, grupos de actores económicos pueden intentar mejorar
su calidad técnica y/o su rendimiento comercial.
• Políticas contractuales: La regulación contractual puede establecer un nexo entre
las autoridades públicas y los actores del sector privado (empresas, asociaciones,
individuos). Éstas pueden consistir en recompensas financieras otorgadas en
función del cumplimiento de ciertos estándares de calidad (por ejemplo, protección
ambiental) o actividades que contribuyen al servicio público (particularmente en el
ámbito social).
• Mecanismos para asegurar la asunción de responsabilidad: Para la
implementación de políticas públicas puede ser deseable introducir mecanismos que
garanticen que, incluso en la ausencia de regulación, los actores implicados asumen
efectivamente su responsabilidad y alcanzan sus obligaciones. Establecer mecanismos
de seguro obligatorios (como por ejemplo seguro de vehículos) proporcionan una
garantía de que los riesgos serán asumidos por una tercera persona. Procedimientos
legales o de arbitraje también son una forma de aplicar sanciones legales civiles o
criminales cuando no se han cumplido las responsabilidades asumidas.
• Co-regulación: No hay una definición única de co-regulación. Un primer enfoque
consiste en el establecimiento de objetivos por parte de la autoridad regulatoria y
la delegación de los detalles de la implementación. En este enfoque, la regulación
establece los objetivos globales, los principales mecanismos de implementación
y los métodos para monitorizar la aplicación de la política pública. A la vez, se requiere
la intervención de los actores privados para definir las reglas detalladas (especialmente
en ámbitos que requieren adaptabilidad y flexibilidad). Un segundo enfoque –de
tipo de abajo a arriba, bottom-up– consiste en la validación regulatorioa de reglas
53
En ciertos casos puede que no sea posible incluir alternativas a la legislación.
148

que provienen de la auto-regulación. De esta manera, un método no obligatorio
de apli-cación establecido por los actores privados puede ser transformado en regla
obligatoria por la autoridad pública y ésta podría penalizar el no cumplimiento de
los compromisos de las empresas.
• Mecanismos de incentivación: Éstos pueden consistir en campañas de
información para concienciar a los ciudadanos y las empresas de sus derechos y
obligaciones. También pueden consistir en campañas educativas o preventivas con
el objetivo de tener un impacto sobre el comportamiento que permita la efectiva
implementación de regulaciones. Igualmente pueden incluir incentivos económicos
que fomenten el cambio de conductas (por ejemplo, tasación diferencial de la gasolina
sin plomo).
• Opciones voluntarias: Opciones que intentan modificar un comportamiento sin
la previsión de ningún tipo de sanción si la modificación del comportamiento no
se produce. Por ejemplo, el despliegue de mecanismos de recogida selectiva es
obligatoria para los ayuntamientos pero no para los ciudadanos. Los municipios,
a través de instrumentos de información y de concienciación, intentan que los ciudadanos
participen en los programas de recogida selectiva.
• Opciones que simulan el funcionamiento del mercado y que intentan modificar
ciertas conductas a través de variaciones en los precios (subsidios o tasas).
Una vez identificadas las opciones, se tendría que explicar cómo cada opción
contribuye a la consecución del objetivo político y su grado de adecuación a los
requerimientos legislativos o políticos ya existentes. Igualmente, se tendrían que tener
en cuenta los riesgos asociados a la implementación de las opciones (en caso de
no cumplimiento, por ejemplo).
El número de opciones a ser consideradas variará en función de la propuesta
concreta que sea objeto de análisis. Las consultas con los afectados y con expertos
pueden ser de ayuda para definir opciones que inicialmente pueden no ser
contempladas por los reguladores. En la Gran Bretaña, por ejemplo, hemos visto que
normalmente se consideran entre 3 y 5 opciones.
149

En esta línea, el caso de Gran Bretaña analizado en el capítulo 2 contemplaba 4 opciones,
entre ellas la opción de no actuar:
EIR Final relativa a la Landfill Allowance and Trading Scheme (England)
Regulations que propone instaurar un sistema de permisos de vertido
comerciables. Opciones:
Opción 1: No actuar. (Se tiene en cuenta como escenario de comparación
ya que se reconoce que ésta no es realmente una opción viable porque significaría
que el Reino Unido no cumpliría los objetivos de la Directiva de
vertederos).
Opción 2: Introducir un Esquema de Permisos de Vertido sin sistema
de comercio. Esta opción explicita las bases del esquema, fechas de inicio
y costes asociados con posibles atrasos, sistema de penalizaciones por
incumplimiento (especificando las cuantías económicas) así como sistemas
de información y monitorización de los objetivos (presentando el llamado
WasteDataFlow).
Opción 3: Introducir un Sistema de Comercio de Permisos de Vertido
con una trayectoria lineal. Esta opción presenta un sistema que permitiría
a las Waste Disposal Authorities (WDA) comprar o vender permisos de vertido
dependiendo de si les es más barato redireccionar el vertido a otras alternativas
o comprar los permisos de vertido de otra WDA. Requiere reducciones
anuales iguales en el vertido de residuos municipales biodegradables. Se especifican
restricciones al sistema de comercio, márgenes de seguridad para no
exceder los objetivos de la directiva (especificando costes relativos a diferentes
márgenes de seguridad), sistema de información (al igual que en 2) y sistema
de penalizaciones (no se especifica, pero, el precio de los permisos).
Opción 4: Introducir un Sistema de Comercio de Permisos de Vertido
con una trayectoria no lineal. Esta opción mantiene muchas de las
características de la opción anterior. La diferencia básica es que propone una
trayectoria que incrementa la reducción a lo largo del tiempo, que supone un
ahorro de 186 millones de libras respecto a la opción con trayectoria lineal.
Las reducciones más significativas se concentran en los últimos años.
150

Muchas veces, en el proceso de definición de opciones, aparecerá una opción
“preferible”, o sea, una opción que es considerada a priori como la mejor para
alcanzar unos determinados objetivos. La Comisión Europea (2005) advierte que, entonces,
es preciso no caer en la trampa de considerar sólo tres opciones: no actuar,
opción “favorita”, opción inviable. SE recomienda, pues, mantener la mente abierta
a opciones novedosas ya que las consultas pueden aportar información nueva
proveniente de los actores desconocida para los reguladores.
3.2.1.4. Evaluación multidimensional de impactos de cada una de las opciones
De acuerdo con los principios guía que hemos establecido al final del capítulo 2, la
evaluación de impactos tendría que enfocar, como mínimo, impactos económicos,
sociales y ambientales, o sea, los tres pilares básicos de la sostenibilidad. Teniendo
en cuenta la experiencia internacional con la EIR, pero, recomendaríamos la inclusión
de un cuarto apartado dedicado a los impactos sobre las organizaciones implementadas
y las responsables del control de cumplimiento.
Este apartado estaría relacionado con la propia factibilidad de la propuesta: una
implementación dificultosa o, en caso extremo, la no factibilidad, revertiría en la
ralentización o, incluso, en la no consecución de los objetivos sociales, ambientales y/o
económicos de la propuesta. La detección de estas posibles disfunciones en la fase de
elaboración ayudaría a prevenir problemas potenciales en este sentido ya que, actualmente,
la memoria económica del proceso catalán sólo contempla el cálculo de costes
administrativos para la Generalitat de Catalunya y no para el resto de administraciones
implicadas en la implementación y/o el control del cumplimiento de la propuesta.
El caso de la recogida selectiva de materia orgánica en Catalunya
La normativa catalana en materia de residuos tiene como eje estructural la
Ley 6/1993, de 15 de julio, reguladora de los residuos. Ésta es una ley marco
que regula los principios de actuación en la gestión de los residuos en el ámbito
territorial de Catalunya y delimita las competencias de los diferentes entes actuantes
en el territorio catalán, de acuerdo con las competencias de la
Generalitat en materia de ordenación del territorio, de protección del medio
ambiente y de preservación de la naturaleza.
151

La regulación determina claramente que la gestión de los residuos municipales
es competencia propia del municipio. La función de programación, de
promoción, de coordinación y de cooperación con los entes locales corresponde
a la Generalitat de Catalunya.
Respeto a la recogida selectiva de residuos, la ley establece que debe efectuarse
en los municipios de más de cinco mil habitantes de derecho. La
entrega selectiva de los residuos orgánicos se determina como obligatoria y
se contempla un plazo de implantación de dicho tipo de recogida selectiva de
cuatro años a partir de la promulgación de la ley (prorrogable hasta otros
dos años por razones suficientemente motivadas). La recogida selectiva de vidrio,
papel y cartón, plásticos, pilas, metales y otras materias y sustancias susceptibles
de valorización se establece como voluntaria.
A pesar de la obligatoriedad establecida por la ley en cuanto a la recogida selectiva
de materia orgánica, actualmente, doce años después de su promulgación,
muchos municipios catalanes aún no han implantado este tipo de recogida
y, en el conjunto del territorio catalán, según datos de la Generalitat de
Catalunya (2004) sólo se recoge selectivamente un 11% de la materia orgánica.
Muchos municipios catalanes consideran que la ley no previó bastante cuidadosamente
el impacto económico que la implantación de las recogidas selectivas
supondría y que la asignación de fondos no ha sido suficiente. La revisión
esmerada de los impactos de la regulación para todas las administraciones
implementadoras constituiría, por tanto, una clara ventaja de cara al cumplimiento
de los objetivos legislativos.
De hecho, el nuevo Plan de acción para la gestión de residuos municipales de
Catalunya (2005-2012) incluye la modificación de la Ley 6/1993 para garantizar
y ampliar el compromiso de colaboración de la Generalitat con los municipios
y, para el caso concreto de la recogida selectiva de materia orgánica, prevé
continuar promoviendo su implantación a todos los municipios de Catalunya
mediante la otorgación de ayudas.
Fuente: Elaboración propia, basada en la Ley 6/1993, de 15 de julio, reguladora de los residuos,
y Generalitat de Catalunya, 2005b.
Es preciso destacar que hablaremos en esta sección de impactos positivos y negativos,
y no tanto de costes y beneficios: si bien la EIR se focaliza muchas veces en la
identificación de costes y beneficios de la propuesta, una EIR tendría que referirse a
152

impactos en sentido amplio. Por una parte, hablar de costes y beneficios denota un
cierto sesgo crematístico que se tendría que evitar. Por otra parte, el término impacto
permite acomodar un amplio abanico de factores ambientales, sociales y económicos 54 .
Este último punto, además, está relacionado con otro de nuestros principios-guía:
la necesidad de utilizar un método analítico flexible. Como decíamos, la consideración
de un amplio abanico de impactos sociales, económicos y ambientales no permite
el uso de un único método analítico para la evaluación de impactos. Una EIR tendría
que alternar los datos cualitativos con los cuantitativos y aplicar una perspectiva de
inconmensurabilidad, o sea, no intentar expresar todos los datos en una misma unidad
(como requeriría un análisis coste-beneficio) sino alternar datos en unidades físicas
y monetarias.
La evaluación multidimensional de impactos se debería llevar a cabo para todas y cada
una de las opciones planteadas –en la línea de la metodología de EIR británica– y no
sólo para una sola opción –como sucede con la EIR holandesa. Resulta preferible presentar
los impactos positivos y negativos de cada opción para que el responsable de la toma
de decisiones pueda escoger una, o sea, presentar las pruebas existentes para todas
las opciones y no concluir la evaluación con una opción “favorita”.
Esta última apreciación es más relevante de lo que pueda parecer ya que implica no
concluir con una “declaración de sostenibilidad” –en la línea de la “declaración de impacto
ambiental”– sino con la exposición de toda una serie de opciones con impactos
múltiples diferenciales. Se otorga así un papel clave a los responsables de la toma de
decisiones, una vez que el trabajo tècnico-participativo de identificación de impactos
ha finalizado. Así, se recomienda elaborar una tabla resumen con los impactos de cada
opción para facilitar la posterior tarea de toma de decisiones. También es de utilidad
elaborar tablas de impactos diferenciales para diferentes tipos de actores afectados.
El caso de la Red Natura 2000 en Catalunya
La Red Natura 2000 es una red de espacios naturales protegidos a escala
de la Unión Europea creada en virtud de la directiva sobre hábitats de 1992
(Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación
de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres) con el objetivo
54
Sin embargo, en el caso de los impactos económicos sí nos referiremos a costes y beneficios, por razones
obvias.
153

de salvaguardar los parajes silvestres más importantes de Europa, garantizando
la supervivencia a largo plazo de las especies y hábitats europeos más
valiosos y amenazados.
La Agencia Europea del Medio Ambiente ha confirmado que en los últimos
años se están reduciendo las poblaciones de muchas especies europeas. Casi
todos los hábitats y especies de Europa se ven sometidos a intensas presiones,
razón por la cual es necesario actuar a escala comunitaria y nacional y
proteger la biodiversidad. La Red Natura 2000 forma parte de la respuesta
que la UE quiere dar a este reto.
Esta red se compone de Zonas Especiales de Conservación (ZEC), declaradas
por los Estados miembros siguiendo las disposiciones de la directiva sobre
hábitats, y de las Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA), que se
designan de acuerdo con las disposiciones de la directiva sobre aves de 1979
(Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la
conservación de las aves silvestres).
El artículo 8 de la directiva sobre hábitats prevé la cofinanciación comunitaria
de las medidas necesarias para el funcionamiento y la gestión de los elementos
prioritarios de Naturaleza 2000. Este artículo se redactó en reconocimiento a
la carga financiera excesiva que la Red Natura 2000 podía suponer para los
estados miembros, sobre todo aquéllos que tienen mucha más biodiversidad.
A pesar de ello, actualmente no existe ninguna estructura clara para administrar
la programación de la financiación.
El Real Decreto 1997/1995 transpone la directiva sobre hábitats al ordenamiento
jurídico del Estado español con carácter de norma básica excepto en aquello
que se refiere a los métodos de caza. Este real decreto, en su artículo 4.1.,
determina que los órganos competentes de las Comunidades autónomas (CA)
elaborarán las propuestas de espacios que, encontrándose en su territorio,
puedan ser clasificados como Lugares de Interés Comunitario (LIC) y
posteriormente designados como ZEC, competencia esta última que vuelve
a recaer en las CA. En Catalunya el órgano administrativo competente es la
Dirección General de Patrimonio Natural y del Medio Físico del Departamento
de Medio Ambiente, y también la Dirección General del Medio Natural del
Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca.
El 25 de febrero de 2005 el Departamento de Medio Ambiente y Vivienda puso
a información pública hasta el 30 de junio del 2005 la propuesta de ampliación
154

de la Red Natura 2000 que aumenta del 19,5% hasta el 26,7% el territorio
catalán a ser incluido en la red europea de espacios naturales. La propuesta
no ha sido muy bien recibida ni por parte del sector agrario, que cree que puede
interferir en las actividades agrícolas y ganaderas, ni tampoco desde el mundo
naturalista y ecologista, que la considera una propuesta de mínimos.
Algunas fuentes informativas consideran que el sentimiento de rechazo que
suele despertar la Red Natura 2000 en el mundo rural es producto de una
estrategia informativa incompleta por parte de las administraciones responsables
que hace que exista un gran desconocimiento de las posibilidades de que ofrece
la inclusión de un área en la red. El mundo rural se posiciona en contra de los
espacios protegidos ya que los percibe como sinónimo de restricciones a sus
actividades.
Parecería, pues, que no se ha conseguido comunicar con suficiente detalle
los beneficios que ser incluido en la red comporta. La inclusión de un área en
la Red Natura 2000 no supone la pérdida de titularidad de los terrenos, y en
muchos casos promueve actividades agrarias, ganaderas, forestales y una
explotación cinegética regulada. Además, las áreas de la Red Natura 2000
serán merecedoras en el futuro de más recursos de la UE ya que la nueva
política agraria comunitaria sustituirá las ayudas a la productividad por
subvenciones destinadas a la mejora de la calidad, la protección del medio
ambiente o el equilibrio territorial 55 . Estos aspectos positivos han quedado
demostrados en otras comunidades autónomas donde desde hace años se
están aplicando planes de gestión y desarrollo en espacios LIC o ZEPA.
Una evaluación de los impactos positivos y negativos de la Red Natura 2000
sobre la economía, la sociedad y el medio ambiente –llevada a cabo
conjuntamente con los actores afectados– hubiese facilitado la generación,
estructuración y comunicación de la información. Eso hubiese contribuido a
que no se percibiesen tan solo ciertos impactos negativos sobre la economía
y la sociedad y que aflorasen otros tipos de impactos positivos, tanto
económicos como sociales así como, obviamente, ambientales.
Fuente: Elaboración propia a partir de Generalitat de Catalunya, 2005c; Generalitat de Catalunya,
2002; Patronat Català Pro Europa, 2005, y UB, 2005.
55
La realidad, pero, es que aún no existe una financiación clara y específica para la Red Natura 2000 a
nivel europeo, de forma que se tendría que explicitar de dónde provendrá la financiación mientras tanto.
155

Presentamos a continuación una serie de listas de revisión (checklists) que pueden
servir como guía para la evaluación de impactos. En concreto, se presentan cuatro
checklist para la evaluación de impactos ambientales, sociales, económicos y para
las organizaciones implementadoras y responsables del control del cumplimiento.
Siguiendo las guías de la Comisión Europea (European Comission, 2005) para cada
tipología de impactos se presenta una serie de ámbitos temáticos relevantes de los
que se derivan una serie de preguntas que servirían para guiar la evaluación. Al
responder las preguntas se recomienda utilizar indicadores (en términos físicos o monetarios)
56 , siempre y cuando ello sea posible, y establecer claramente los supuestos/criterios
que se han tenido en cuenta al elaborar las respuestas, así como explicitar las
incertidumbres.
Estas checklist se tienen que entender como “guías” para la evaluación: no todas
las checklist, ni todos los ámbitos temáticos, ni todas las preguntas contenidas en
cada una de ellas, serán relevantes para evaluar todas las propuestas legislativas.
Se tendrá que analizar caso por caso qué es relevante, añadiendo incluso nuevos
ámbitos temáticos y preguntas que puedan ser sugeridos por los actores implicados
en la EIRS. Por su parte, el grado de exhaustividad con el que se aborde cada checklist
dependerá del impacto potencial de la propuesta. El principio del análisis
proporcionado tendría que considerarse el principio básico de referencia: a mayor
impacto potencial, mayor grado de esfuerzo analítico.
En cualquier caso, es preciso enfatizar que las cuestiones contenidas en las checklist
se tienen que entender como propuestas, y que recomendaríamos consensuar los contenidos
de las checklist con actores estratégicos gubernamentales y no gubernamentales.
Impactos ambientales
Ámbito
temático
Preguntas clave
Calidad del
aire
¿Cuáles son las consecuencias de la legislación propuesta para la
calidad del aire?
¿Tiene efectos en términos de emisiones contaminantes, teniendo
en cuenta la legislación catalana existente en la materia, y posibles
nuevas tendencias internacionales? Proporcionar estimaciones de
los efectos (por ejemplo, porcentajes de reducción de la contaminación
en relación a un año de referencia).
156
56
Los indicadores concretos dependerán de la propuesta legislativa en cuestión.

Uso de
energía y
movilidad
Cambio
global
¿Cuáles son las consecuencias de la legislación propuesta en
términos de uso de energía y movilidad?
La legislación propuesta, ¿hará aumentar o disminuir el consumo
de energía? (considerando diferentes categorías de consumidores)
¿Cómo revierte este aumento o disminución en emisiones
contaminantes (C0 2
, N0 2
, etc.)?
¿Es compatible con objetivos de eficiencia energética?
¿Es compatible con el objetivo de incremento de las energías
renovables?.
La legislación propuesta, ¿hará aumentar o disminuir la demanda
de transporte (por modalidad) o introducirá cambios de modalidades
de transporte? Por ejemplo, ¿incrementará el uso del transporte
privado o inducirá cambios hacia modos de transporte menos
contaminantes?
¿Tendrá consecuencias sobre la emisión de sustancias que afectan
a la capa de ozono (CFC, HCFC) o gases con efecto invernadero?
Calidad y
disponibilidad
de agua
Flujos de
residuos
¿Cómo afectará la legislación propuesta a la calidad y disponibilidad
de agua (superficial y subterránea)?
¿Qué efectos producirá en cuanto a sustancias o tipologías de sustancias
que podrían contribuir a la contaminación (teniendo en cuenta la
legislación catalana vigente y posibles nuevas tendencias internacionales?
¿Cuáles serán las principales fuentes de contaminación?
Estimar, por ejemplo, los porcentajes de reducción de la
contamina-ción en relación a un año de referencia.
¿Cómo afectará la legislación propuesta a los flujos de residuos?
El volumen de residuos, ¿crecerá o decrecerá (con respecto a un
año de referencia)?
La legislación propuesta, ¿implicará cambios en las tipologías de
residuos producidos?
¿Cuáles serán los efectos sobre el tratamiento/procesamiento de
residuos, teniendo en cuenta la jerarquía de opciones preferibles:
prevención, reutilización, reciclaje, vertido e incineración?
¿Cómo afectará a los diferentes actores implicados en la gestión
de residuos?
157

Calidad del
suelo
Usos del
suelo
Recursos
renovables y
no
renovables
Biodiversida
d y paisaje
¿Cuáles son los posibles efectos de la propuesta en términos de
emisiones al suelo, fuentes y tipología de sustancias contaminantes?
(Tener en cuenta la legislación vigente y posibles nuevas tendencias
internacionales) En este caso normalmente no se requiere cuantificar,
ya que los aumentos o disminuciones de la contaminación al suelo
no se pueden expresar en porcentajes relativos con respecto a un
año de referencia.
¿Cuáles serán las posibles afectaciones en términos de erosión del
suelo?
¿Cuáles son las consecuencias de la legislación propuesta para el
uso de zonas no urbanizadas?
¿Cuáles serán las afectaciones en cuanto a cambios en la tipología
de usos del suelo?
¿Afectará espacios protegidos o con algún tipo de figura de
protección?
Examinar cambios en comportamiento espacial (en cuanto al
cambio de elecciones que puede producir): es suficiente indicar si
las opciones y la naturaleza de las actividades en una cierta área
cambiarán debido a la legislación propuesta.
¿Cuáles son las consecuencias de la legislación propuesta para el
consumo y gestión de recursos renovables y no renovables?
La tasa de consumo de los recursos renovables, ¿permitirá la
recuperación de los stocks y su disponibilidad en el futuro?
¿Cómo afectará a los recursos no renovables (por ejemplo,
minerales)? Además de llevar a cabo estimaciones cualitativas, se
debería cuantificar, indicando cambios en relación a datos cuantitativos
disponibles para un año de referencia.
La legislación propuesta, ¿reducirá o incrementará la biodiversidad?
¿Afectará a especies protegidas o en peligro de extinción (o sus
hábitats, o áreas ecológicamente sensibles)? Identificarlas (número,
tipología)
¿Se prevén afectaciones sobre el paisaje? ¿Cuáles?
Fuente: Adaptado de European Commission, 2005; Ministry of Economic Affairs, VROM & Justitie, 2002.
158

Impactos sociales
Ámbito
temático
Ocupación y
mercado de
trabajo
Estándares y
derechos de
los
trabajadores/as
Inclusión
social, igualdad
de tratamiento
y de
oportunidades
Buena
administración
Preguntas clave
La propuesta legislativa, ¿generará nuevos puestos de trabajo?
¿Cuántos y en qué sectores?
¿Comportará pérdidas de puestos de trabajo? ¿Cuántas y para
qué sectores?
¿Tendrá impactos sobre el mercado de trabajo? ¿Afectará al acceso
al mercado de trabajo?
¿Afectará a la demanda de ocupación? (favoreciendo a ciertos
sectores, por ejemplo).
¿Afectará a los niveles salariales?
Considérense en todos los casos impactos a corto, medio y largo
plazo.
La propuesta legislativa, ¿afectará a la calidad de los espacios
de trabajo? ¿Cómo?
¿Afectará a la seguridad o salud laboral? ¿Cómo?
¿Afectará a los derechos y obligaciones de los trabajadores y
trabajadoras? ¿Cómo?
¿Afectará a los derechos y obligaciones de empresarios y
empresarias? ¿Cómo?
¿Comportará directa o indirectamente efectos sobre la igualdad
o la desigualdad? (teniendo en cuenta desigualdades territoriales)
¿Afectará al acceso equitativo a bienes y servicios? ¿Cómo?
¿Afectará a la igualdad de tratamiento y de oportunidades para
todos/as? ¿Cómo?
¿Afectará de forma diferente a diferentes grupos: discapactados/as,
parados/as, gente de la tercera edad, niños/as, grupos étnicos,
confesiones religiosas, etc? ¿Cómo?
¿Afectará a grupos específicos considerados vulnerables?
¿Cómo?
¿Afectará a la igualdad de género? ¿Cómo?
¿Afectará a la propuesta los derechos de los ciudadanos/as y
sus relaciones con la administración pública? ¿Cómo?
¿Afectará al acceso a la justicia? ¿Cómo?
¿Afectará al acceso del público a la información? ¿Cómo?
¿Afectará a la libertad de expresión? ¿Cómo?
159

Salud pública y
seguridad
Acceso a y
efectos sobre
los sistemas
de salud y
educación
La propuesta legislativa, ¿generará algún riesgo que pueda afectar
a la salud de individuos o poblaciones? ¿Qué riesgo y cómo
afectará?¿Afectará a la seguridad ciudadana? ¿Cómo?
La propuesta legislativa, ¿tendrá impactos sobre los servicios de
salud y educación en términos de afectaciones a su calidad?
¿Cuáles?
¿Tendrá impactos en lo que concierne al acceso a los servicios
de salud y educación? ¿Cuáles?
Fuente: Selección de áreas temáticas y preguntas clave a partir de European Commission (2005).
Impactos económicos
Ámbito
temático
Delimitación
del alcance del
impacto
empresarial
Naturaleza y
escala de los
costes y
beneficios para
las empresas
Preguntas clave
¿Sobre qué sectores empresariales podría tener impactos la
legislación propuesta?
¿A cuántas empresas afectaría la legislación propuesta?
(Categorizarlas como mínimo por sector, tamaño y ámbito
geográfico).
¿Cuál es la naturaleza y escala de los costes y beneficios
(directos e indirectos) de la legislación propuesta para las
empresas afectadas?
Naturaleza de los efectos: estructurales (costes anuales) o no
recurrentes (costes en los cuales se incurre una vez).
Homogeneidad de la distribución de los efectos entre categorías
de empresas: ¿afectará más a una tipología de empresas que
a otras?, ¿cómo?
Homogeneidad de la distribución de los efectos entre empresas
de diferentes áreas geográficas
Efectos en términos de la escala de los costes administrativos
(procedimientos de recogida de información, procedimientos
de contabilidad adicionales, etc.).
Afectaciones específicas para pymes y, dentro de éstas, a
microempresas.
160

Fortaleza de los
sectores
empresariales
Afectaciones a los
mercados
Innovación (R+D)
Efectos sobre el
sector voluntario y
asociativo
Efectos sobre los
consumidores
Impactos sobre
otros territorios y
países en
desarrollo y en
transición
¿Cómo afectan los costes y beneficios de la legislación
propuesta a la fortaleza de los sectores empresariales afectados?
¿Pueden las empresas absorber los costes sin que eso afecte
su continuidad? Tener en cuenta factores como por ejemplo:
producción bruta o ventas, valor añadido, salarios, oportunidades
de ocupación, situación del mercado o resiliencia
(p.e., solvencia).
¿Cómo afectará la legislación propuesta al funcionamiento
del mercado? (Condiciones de entrada a los mercados,
comportamiento de las empresas).
¿Cómo afectará la legislación propuesta a la estructura del mercado
(cambiando el número o el tamaño de las empresas)?
La propuesta de legislación, ¿fomentará u obstaculizará la
innovación? (Introducción de nuevas formas de producción,
tecnologías, etc.)
¿Promueve una mayor eficiencia en el uso de los recursos?
¿Afectará la propuesta al sector voluntario y asociativo? ¿A qué
grupos? ¿Cómo?
¿Cuál es la naturaleza y escala de los costes y beneficios para
este sector?
¿Afectará la legislación propuesta a los precios pagados por
los consumidores?
¿Tendrá impactos sobre la calidad y/o disponibilidad de bienes
y servicios?
¿Afectará a los derechos de los consumidores?
¿Tendrá efectos significativos sobre la situación financiera de
los ciudadanos a corto, medio y largo plazo?
¿Afectará la propuesta a otros territorios del Estado español?
¿Cómo?
¿Afectará la propuesta a países en desarrollo y en transición?
¿Cómo?
Fuente: Adaptado de European Commission, 2005; Ministry of Economic Affairs, VROM & Justitie, 2002
y Cabinet Office, 2003a.
161

Impactos sobre las organizaciones responsables de la implementación y el
control del cumplimiento (2 ítems)
Ámbito
temático
Preguntas clave
Organizaciones
implementadoras
y de
control de
cumplimiento
¿Qué organizaciones implementarán y harán cumplir la legislación
propuesta?
¿Cuál es su opinión sobre la factibilidad administrativa, el control
del cumplimiento y los costes asociados (costes que tendrán que
soportar para la gestión de las disposiciones)?
¿Qué costes y beneficios les supondrá el proceso de implementación?
Personal para
el control de
cumplimiento
¿Qué efectos tendrá la legislación propuesta en términos de
personal requerido para el control de cumplimiento? ¿Qué costes
supondrá el control del cumplimiento? Se recomienda aquí hacer
especial énfasis en:
a) Grado esperado de cumplimiento espontáneo de la legislación.
b) Aspectos relativos a la escala y las posibilidades de control.
c) Aspectos relativos a la posibilidad y escala de las sanciones.
Fuente: Adaptado de Ministry of Economic Affairs, VROM & Justitie, 2002.
Una vez presentadas estas cuatro listas de revisión, es preciso advertir que cualquier
evaluación de impacto multidimensional no será una evaluación de impacto sobre
la sostenibilidad. La evaluación tendrá que tomar como marco de referencia los principios
del desarrollo sostenible, tal como han sido adaptados al marco territorial donde se
desarrolla la evaluación en cuestión.
La Comisión Europea utiliza, por ejemplo, los principios de la Estrategia Europea de Desarrollo
Sostenible. En el ámbito catalán, la Agenda 21 de Catalunya –en vías de finalización–
podría ser considerada el marco de referencia para la evaluación. Además, y paralelamente,
se podrían ir desarrollando una serie de principios sectoriales, como por ejemplo los
criterios para la evaluación ambiental de los planes de ordenación urbanística municipal
desarrollados por el Departamento de Medio Ambiente de la Generalitat de Catalunya.
162

3.2.1.5. Seguimiento y evaluación
Los procesos de seguimiento –también llamados de monitorización– y evaluación
son imprescindibles para velar por la correcta implementación de los objetivos de
las regulaciones y generar aprendizaje institucional. Este apartado hace referencia
pues al establecimiento de arreglos para la monitorización y evaluación de la
implementación, incluyendo la efectividad del régimen de control de cumplimiento
y la recogida de datos fiables sobre niveles de cumplimiento. Se recomienda identificar
una serie de indicadores clave para el seguimiento y la evaluación –que dependerán
de cada propuesta regulativa en cuestión– y presentar una agenda del proceso.
Los arreglos para la monitorización y la evaluación se tendrán que establecer una vez
que el responsable de la toma de decisiones haya optado por una opción de todas las
presentadas por la EIRS. Debe enfatizarse que normalmente se recomienda que la evaluación
la lleve a cabo un equipo –como por ejemplo un cuerpo gubernamental central de evaluación–
o un experto independiente ajeno al equipo original que preparó la propuesta.
3.2.1.6. Participación (transversal a todo el proceso de evaluación)
La participación de todos los agentes afectados tendrá que ser un elemento
transversal en todos los estadios de la EIRS. De esta manera, la EIRS permeabilizará
el proceso regulatorio y aumentará los puntos de acceso a los actores implicados.
La participación se materializará a través de consultas formales e informales con una
amplia gama de actores identificados en el primera fase de la metodología (definición
del problema). Las consultas tienen como objetivo hacer emerger las percepciones
y las preferencias de todos los que, hipotéticamente, puedan ser afectados por un
nuevo procedimiento. Se pretende contrastar y discutir los supuestos gubernamentales
con el resto de actores implicados que, de rebote, participarán en el proceso
proporcionando información y opinión.
El conjunto de actores implicados tendría que abarcar actores económicos (empresas,
organizaciones empresariales, sindicatos, etc.), sociales (como por ejemplo ONG, asociaciones
de consumidores, etc.), administraciones públicas de diferentes niveles
territoriales y expertos (miembros de la academia, profesionales, etc.). A pesar de eso,
es preciso hacer notar que el mapa de actores no es fijo sino que variará en función
de la propuesta regulativa concreta. En cualquier caso, una correcta consulta supone
un gran paso en cuanto a la transparencia de los procesos de decisión y los flujos de
información hacia los ciudadanos.
163

Deberían iniciarse las consultas en los estadios más iniciales de la EIRS, tendrían que
continuar a lo largo de todo proceso, llegando a ser parte intrínseca de cada una de
sus fases. Partiendo de la base de una serie de supuestos y criterios gubernamentales,
los diferentes actores afectados participarían en la definición del problema, la
definición de objetivos, la identificación de las opciones, la evaluación de impactos
y la articulación de los procesos de monitorización y evaluación. Eso no quiere decir
que los objetivos de la participación sean los mismos para cada fase del proceso,
ni que los actores afectados tengan que participar de la misma manera en cada una
de las fases. La EIRS tendría que contemplar la elaboración de un plan de consulta
que, entre otros temas, tendría que especificar precisamente los objetivos de la participación
para cada fase del proceso.
El plan de consulta se puede llevar a cabo en paralelo a la fase de definición del problema,
cuando, de hecho, se empiezan a identificar los actores afectados. Este plan tendría
que incluir, en la línea del plan toscano o del plan propuesto por la Comisión Europea
(European Comission, 2005):
Plan de consulta
Definición del objetivo de las consultas para cada parte del proceso.
Identificación de los destinatarios (incluyendo los criterios para la identificación de
los actores).
Selección de las técnicas de consulta a utilizar en cada parte del proceso.
Especificación del responsable de las consultas.
Elaboración de uno o varios documentos para ser utilizados como base para la
discusión en las consultas.
Temporalización de la duración del proceso de consulta (explicitar claramente su
fecha de finalización).
Elaboración de un documento final con los comentarios recibos a lo largo del proceso
y los resultados de las consultas (incluyendo cómo el proceso de consulta ha influido
en la decisión final).
Fuente: Elaborado a partir de European Commission, 2005, y de Regione Toscana, 2004.
164

No es preciso decir que se puede escoger entre una amplia gama de modalidades
de consulta. Recordemos que las técnicas de consulta más comúnmente utilizadas
en la EIR –y de aplicación para la EIRS– son las consultas informales, la circulación
de documentos y propuestas para recibir comentarios, los grupos focales, las
reuniones públicas, los comités o comisiones para dialogar con representantes de
organizaciones de interés, las comisiones de asesoramiento (con expertos), los
cuestionarios o las entrevistas dirigidas a actores clave específicos.
Se recomienda publicar el documento de consulta en la página web del departamento
responsable de la EIRS y disponer de copias escritas para quien las solicite. Se debería
responder a las aportaciones recibidas durante todo el proceso e informar sobre cómo
el proceso de consulta ha influido en la decisión final.
Esta tipología de participación representa una diferencia fundamental con el proceso
regulatorio catalán actual –según queda establecido por la ley 13/1989– ya que las
consultas se inician en fases avanzadas del proceso (fase de tramitación) cuando
las principales decisiones ya han sido tomadas. Aun así, es preciso enfatizar que empiezan
a aparecer en Catalunya diversos ejemplos de procesos regulatorios más abiertos
a la participación pública por iniciativa de la Dirección General de Participación
Ciudadana de la Generalitat de Catalunya.
Estas experiencias se insertan en el marco del trabajo promovido por la Dirección
General (DG) de Participación Ciudadana sobre la integración horizontal de las
políticas participativas en la administración catalana. En este sentido, uno de los objetivos
de esta DG consiste en impulsar procesos de debate y deliberación social cuando
se han de elaborar leyes, planes o programas, diseñar políticas o la puesta en
marcha de procesos de planificación estratégica. Este tipo de procesos ya se está
llevando a cabo en casos concretos de elaboración de leyes, planes y programas;
adoptan un carácter voluntario y son ejecutados por la propia DG de Participación
Ciudadana (con sus propios recursos económicos y humanos). Es preciso destacar
que el carácter voluntario de estas iniciativas no ha comportado la modificación previa
de la Ley 13/1989, a pesar de incorporar nuevos elementos al proceso regulatorio,
según queda establecido por esta ley.
Inicio de procesos deliberativos en la elaboración de leyes catalanas
Tanto el proceso de elaboración de la nueva Ley de servicios sociales como
el proceso de elaboración del Reglamento penitenciario de Catalunya,
165

pretenden incluir a las personas implicadas en los ámbitos respectivos en las
deliberaciones previas a la toma de decisiones.
Para materializar estos procesos deliberativos se dispone de un guión de trabajo
basado en cinco pasos que incluyen 57 :
1. Definir el marco de referencia. Consiste en elaborar un documento que
exponga los ejes básicos del proyecto público que se quiere impulsar, los
límites del debate que se quiere abrir, las líneas políticas de partida, aquellos
aspectos sobre los cuales se está dispuesto a hablar y aquéllos que
representan una opción política que no se quiere dejar de asumir.
2. Dar difusión al proyecto. La fase de difusión pretende situar el tema en
la agenda pública y explicar a la población los contenidos básicos y la importancia
del tema a tratar.
3. Diseñar canales de recepción de opinión. Implica organizar y ordenar
espacios de participación y debate dirigiéndose a las entidades de la
sociedad civil organizada y a las instituciones, a las personas a título
individual, teniendo en cuenta la dimensión territorial.
4. Sistematizar las aportaciones. Esta fase consiste en la redacción de un
primer informe donde se explique el proceso realizado y se recojan las
aportaciones recibidas.
5. Retorno. En último lugar, los responsables públicos deben valorar las
aportaciones, decidir cuáles incorporan y cuáles no, y justificar sus decisiones.
Los resultados de estas valoraciones se recogen en un documento que se
difunde entre los participantes de las consultas.
Fuente: Id, Innovació Democràtica, 1.
3.2.2. Introducción al diseño organizativo
Una muestra de los principios-guía derivados de nuestro análisis comparativo (capítulo
2) se refiere a aspectos organizativos, esto es, a cómo estructurar la introducción de
la EIRS en el contexto de los procesos ya existentes y cómo articular los diferentes
57
Para más información véase: id Innovació Democràtica, 1 (primer número de la revista que edita el Departamento
de Relaciones Institucionales y Participación de la Generalitat de Catalunya).
166

actores en torno a la metodología de aplicación. Así pues, si bien anteriormente nos
hemos referido a aspectos de contenido, nos referiremos aquí, más brevemente, a aspectos
de proceso. Exponemos a continuación el conjunto de principios-guía referidos a aspectos
de proceso y que recomendamos tener en cuenta al introducir la EIRS:
Principios-guía para la introducción de la EIRS en Catalunya:
1. Integración en la política regulatoria y en la política para el desarrollo
sostenible.
2. Creación de una unidad de coordinación, revisión y control de calidad
independiente (como recomienda la OCDE, 2002).
3. Proceso de introducción gradual.
4. Descentralización de la elaboración de las EIRS en los diferentes departamentos
(como recomienda la OCDE, 2002).
Más allá de estos principios antes mencionados, la reflexión sobre el proceso regulatorio
en Catalunya que hemos presentado en el apartado precedente nos permite incorporar
dos nuevos principios-guía de cara a contextualizar la EIRS en el ámbito catalán:
5. Incorporación de la EIRS a través de la introducción/modificación de un instrumento
con rango de ley o incorporación voluntaria.
6. Necesidad de sensibilización.
Empecemos revisando estos dos últimos puntos:
5) Incorporación de la EIRS a través de la introducción/modificación de un instrumento
con rango de ley o incorporación voluntaria. Nuestro análisis comparativo de la experiencia
internacional ha constatado que el nivel de cumplimiento de la EIR no depende
necesariamente de la estipulación de su obligatoriedad por ley: la existencia de guías
o procedimientos con estatus oficial en Holanda, el Reino Unido o Escocia ha
bastado para alcanzar niveles de cumplimiento de casi el 100%. Sin embargo, el carácter
167

de la cultura administrativa catalana –y española– basado en un alto grado de
seguimiento del principio de legalidad y formalidad, y la existencia de un procedimiento
reglamentado por la ley 13/1989 haría necesaria la introducción de la EIRS a través
de un instrumento con rango de ley. Eso implicaría la modificación de la Ley 13/1989,
como ya hemos visto, o la incorporación de nuevos trámites en el procedimiento
vigente.
Ahora bien, la incorporación de la EIRS también se podría realizar a través del
establecimiento de procedimientos de carácter voluntario, de forma que cada
departamento fuese incorporando este tipo de procesos por voluntad propia con el
impulso de una unidad central promotora. Ésta ha sido, como hemos tenido la
oportunidad de exponer en las páginas precedentes, la opción adoptada por la Dirección
General de Participación Ciudadana de la Generalitat de Catalunya al introducir una
mayor apertura en la participación en el proceso regulatorio en Catalunya.
6) Necesidad de sensibilización. Dado el cambio profundo del proceso regulatorio
que supondría una EIRS, se prevé la necesidad de poner en marcha campañas de
sensibilización y formación de toda la administración. Estas campañas no serían tan
solo orientadas a comunicar el contenido y la metodología de la EIRS sino que –en
gran medida– tendrían que servir para iniciar el cambio de cultura administrativa que
comporta el uso de un instrumento evaluador como la EIRS.
El Mandelkern Report (2001) pone un especial énfasis en la resistencia cultural en
cuanto a obstáculos para la implementación de la EIR. El concepto de cultura
administrativa utilizado por dicho informe incluye aquí toda una serie de arreglos legales
y administrativos que “militan” contra la aceptación de la perspectiva transversal y
horizontal que la EIR comporta, y que podría incluir tradiciones o leyes de independencia
de la acción ministerial así como restricciones en cuanto a la coordinación interministerial
o la consulta externa. Además, el mismo Maandelkern Report (2001) indica que ciertos
técnicos a menudo son reticentes a aceptar y a hacer un uso positivo de las EIR,
adoptando un enfoque meramente formal y percibiéndolas como una carga burocrática
innecesaria que hay que llevar a cabo lo más tarde posible y con el menor esfuerzo
posible.
168

Todo ello nos permite retornar al primero de nuestros principios-guía, ya que esta
sensibilización a nivel transversal tendría que estar apoyada por una maximización
del compromiso político, que permitiese incluir la EIRS en el contexto de una política
regulatoria más amplia comprometida con los principios del desarrollo sostenible. De
rebote, la política para el desarrollo sostenible (DS) también tendría que incorporar
la EIRS como instrumento de integración horizontal del DS.
En cuanto al diseño organizacional, se recomienda que la introducción de la EIRS
se articule a partir de la creación de una unidad de coordinación situada en una posición
central en el gobierno, situación que, como hemos observado en nuestro análisis
comparativo, ofrece mejores condiciones para adoptar una visión gubernamental holística
(recordamos que posiciones más tangenciales confieren un cierto sesgo en función
de los objetivos del ministerio o departamento huésped). A partir de la creación de
dicho ente difusor, el proceso de introducción de la EIRS tendría que ser gradual,
con una fase de experimentación inicial. El proceso se tendría que evaluar periódicamente
para incorporar las lecciones aprendidas y generar un proceso de aprendizaje
institucional.
Uno de los objetivos a nivel organizativo sería alcanzar una descentralización de la
elaboración de las EIRS en los diferentes departamentos, ya que como hemos visto,
la descentralización consigue la integración de la evaluación de forma horizontal en
toda la Administración. Las EIRS, pues, tendrían que ser elaboradas por los técnicos
responsables del desarrollo de la regulación en cuestión.
Esta descentralización, pero, no se puede conseguir desde los primeros momentos
de la introducción. Como hemos dicho se recomienda una introducción gradual por
etapas:
a) En una primera etapa (dos años) se recomienda que la unidad de coordinación
central adopte un rol de promotora-ejecutora, de forma que sea el equipo de
esta unidad el que –en colaboración con los departamentos responsables de
la regulación en cuestión– se encargue de elaborar las EIRS. Esto permitiría generar
experiencia propia en el seno de la administración catalana en materia de EIRS.
Esta primera etapa también serviría para hacer difusión de la existencia de la
unidad de EIRS y de la evaluación en cuestión. Al final de esta fase se podría
iniciar un periodo de formación más sistemática para los técnicos de la
administración catalana.
169

) En una segunda etapa (tercer año) se podría iniciar la descentralización a través
de una prueba piloto con un departamento de la Generalitat de Catalunya. Esto
supondría la elaboración conjunta de la EIRS por parte del departamento
promotor de la regulación y la unidad central.
El periodo de experiencias piloto puede tener una duración variable. En cualquier caso
y, gradualmente, la unidad central, aparte de mantener sus tareas de promoción y
coordinación, iría perdiendo su rol de ejecutora para adoptar un rol de
facilitadora/asesora/responsable del control de calidad. La idea subyacente es que
las tareas de elaboración de las EIRS y las de control de calidad de la evaluación
acaben siendo llevadas a cabo separadamente, de forma que se intente asegurar
un proceso de seguimiento y revisión objetivo independiente del proceso de
elaboración.
170

Anexos
Anexo 1
RELACIÓN DE ENTREVISTAS
Entrevistado/a Cargo Dia y hora Dirección Entrevistador/a
ESCOCIA
Liz Hannah
Responsable de
la Improving
Regulation Unit
Business &
Industry
Martes 6 de
septiembre
10:30
Meridian Court
5, Cadogan St
Glasgow
G2 6AT
Marta Batllevell
Jon Rathjen
SEA Bill Team
Leader
Department of
the Environment
Miércoles 7 de
septiembre
10:30
Scottish Executive
Victoria Quay
Leith
Edinburgh
EH6 6QQ
Marta Batllevell
Aileen Bearhop
Policy Official
Environment and
Rural Affairs
Department
Agriculture Policy
Division
Miércoles 7 de
septiembre
13:00
Scottish Executive
Victoria Quay
Leith
Edinburgh
EH6 6QQ
Marta Batllevell
Victoria Milne (1)
Fiona Timpson (1)
Investigadora
Senior
Investigadora
Civic Participation
Group
Social Research
Research
Miércoles 7 de
septiembre
15:00
Scottish Executive
4th Floor West
Rear
St Andrew’s
House
Edinburgh
EH1 3DG
Marta Batllevell
HOLANDA
Kees Burger
Responsable del
seguimiento de la
aplicación de la
EIR en Holanda
Proposed
Legislation
Desk.
Lunes 12 de
septiembre
11:00
20
Bezuidenhoutseweg
Ministry of
Economic Affairs
The Hague
Marta Batllevell
171

Feiza Guachati
Eric Akse
Assessors Senior
Dutch Advisory
Board on
Administrative
Burden (ACTAL)
Lunes 12 de
septiembre 15:00
Lange Voorhout,
58
2514 EG The
Hague
Marta Batllevell
Dirk-Jan
Schoneveld (1)
Assessor Senior
Departamento de
Cargas
Legislativas,
Ministerio de
Finanzas
Lunes 12 de
septiembre
16:30
Lange Voorhout,
58
2514 EG The
Hague
Marta Batllevell
Paul Klaasens
Mari van Dreumel
(1)
Responsable del
Test de Impacto
Ambiental
Responsable de
Evaluación
Ambiental
Estratégica
Ministry of
Housing, Spatial
Planning and the
Environment
Strategy and
Policy Affairs
Directorate
Martes 13 de
septiembre
13:30-15:30
Rijnstraat 8
P.O. box 30945
2500 GX The
Hague
Marta Batllevell
BÉLGICA
Craig Robertson
European
Commission
Secretariat
General
Better Regulation
and Institutional
Matters
Miércoles 14 de
septiembre
14:30
Berlaymont
Building (BERL
6/007)
Rue de la Loi
1040 Bruxelles
Marta Batllevell
ITALIA
Simonetta Cerilli
Regione Toscana
D.G. Presidenta
A.C. Attività
LL.GG
Lunes 5 de
septiembre
13:00
Via Cavour, 18
Firenze
Claudia Pani
Susanna Daniele
Regione Toscana
D.G. Presidenta
A.C. Attività
LL.GG Lunes
5 de septiembre
10:00
Via Cavour, 18
Firenze
Claudia Pani
Moreno Mugelli
Regione Toscana
Settore
Programmazione
Sviluppo
Sostenibile
Lunes 5 de
septiembre
15:30
Via Bardazzi,
19/21
Firenze
Claudia Pani
172
(1) Entrevistas no solicitadas inicialmente.

Anexo 2
Interviews: THE NETHERLANDS
Proposed Legislation Desk
Scope
• Definition of primary, secondary and third level legislation in The Netherlands.
• From this primary and secondary legislation only the ones whose impact is expected
as significant are reviewed. Which are the standards to decide what is “expected
as significant”?
• Is the legislation to be reviewed identified by the working group nominated by the
commission for regulatory reform chaired by the Prime Minister? On which basis?
• Is there a law that establishes the need to undertake RIAs (apart from guidelines
regarding regulatory quality from 1992)?
Methodology
• What does the drafting process consist on? (The Quick Scan takes place before
the drafting and the second phase takes place during the process of drafting).
• When is it necessary to include a CBA? Does it have to be included in the Business
Impact Assessment Test, Environmental Assessment Test, Practicability &
Enforceability Assessment or is it an additional part? It is not included in the
guidelines, are there specific guidelines to carry it out?
• What does the legislative test consist on?
• Which is the most complex part of the assessment?
• Quantitative versus qualitative data.
• The methodology does not imply the comparison of impacts between different options,
only one option is evaluated.
• Systems to obtain information: What about information that does not belong to the
government? Is it difficult to obtain?
173

Organisation
• Up until recently, three departments were sharing responsibility for the management
of regulatory quality policies, specifically the Department for Economic Affairs,
the Department of Environment and the Department of Justice. Do they still share
responsibility for regulatory quality policies? Also for RIA? Is the Proposed Legislation
Desk still managed by the 3 ministries? Has the overall responsibility for RIA
moved to the Department of Economic Affairs?
• How many people works at the Proposed Legislation Desk?
• Which are their academic backgrounds?
• How is it structured (departments)?
• What’s its budget?
• The Ministry of Economic Affairs is in charge of the revision regarding the Business
Impact Assessment, is there a person in the ministry in charge of the revisions?
• The Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment is in charge of the
revision regarding the Environmental Impact Checklist, do they have a person in
charge of the revision?
• Centre of expertise in enforcement. What is it exactly? Does it belong to the
Ministry of Justice?
• Capacity-building of department officials. Public (other actors involved):
– How do department officials know how to identify actors?
– How do department officials know what are the alternatives to regulation? (is it
included in the capacity-building, do they use consultation?).
Process: Consultation
174
• When do public consultations take place?
• Who selects the actors? (policy-maker, department official)
• Which type of actors participate? Which non-governmental actors usually participate?
• Which actors should be involved apart from the ones already involved? Why don’t
they participate? Do citizens participate in the process?
• Do they use any techniques to motivate actors? Capacity-building of other actors
involved in the process (citizens, etc.)
• Are there official guidelines for consultation?
• vIs consultation compulsory? (Take into consideration that the RIA is not public during
the consultation phase but when the draft legislation is sent to Parliament)
• Duration of the consultation process (is there a established period of time for
consultation?)
• Is it compulsory to take into consideration the results of consultations?
• Perceived weak and strong points of the process.

ACTAL
• When was ACTAL established?
• Which are its aims?
• How many people works at ACTAL?
• What’s the role of ACTAL in the process of RIA?
• Standard Cost Model: What’s its relationship with the other parts of the RIA
process?
• Problems encountered when quantifying administrative burdens
• What’s the budget of ACTAL?
• Perceived weak and strong points of the process.
Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment
• When did they start undertaking SEAs?
• Is there a specific SEA office?
• How many SEAs have been carried out?
• Do they refer basically to plans and programmes or also to policies?
• Is SEA considered as an evaluation of sustainability?
• Does it take into account social and economic impacts?
• Is there a quality control body?
• What are the relationships between the Environmental Impact Assessment Checklist
(RIA, 1996) and SEA process?
• Do people involved in SEA participate in the EIA revision?
• Is there any formal interaction with the RIA process?
• Do they participate in the training of department officials responsible for RIA?
• Perceived weak and strong points of the process.
Interviews: SCOTLAND
Improving Regulation Unit
Introduction
• When was RIA introduced? (year) Whose initiative was it?
• Why was RIA introduced? (in the context of a general policy regarding regulatory
quality, regulatory reform?) Which are the general objectives of the RIA programme?
175

• How has RIA evolved since its introduction? How have responsibilities regarding
RIA evolved?
• Was there a pilot phase?
• Capacity-building: Which type of capacity-building took place during the introduction
phase?
Process
• How many people work at the Improving Regulation Unit?
• What’s its budget?
• Apart from the Executive staff responsible for the elaboration of RIAs and the
Improving Regulation Unit, which other actors participate in the process? Which
are their functions in the process?
• Are there any services which can act as advisory bodies for the executive staff responsible
for the elaboration of RIAs (example Small Business Service, Office of Fair Trading)?
• Are there any contacts with the British government? Does the executive staff “use”
British services?
• Can departmental economists also participate in the process?
• Check with British process: Do informal consultations take place during the initial
and partial RIA?
• Who selects the actors?
• Which type of actors participate? Which non-governmental actors usually participate?
• Which actors should be involved apart from the ones already involved? Why don’t
they participate? Do citizens participate in the process? How?
• Do you use any techniques to motivate the actors? Capacity-building of other actors
involved in the process.
• When does communication take place? How? (once presented to the Parliament
has to be placed in the IRU website)
• Quality control: Is there an independent governmental body performing this function?
• Are there any training courses for policy officials? Is this training part of the annual
training for civil servants and administrative staff? (Scottish Executive: mostly civil
servants or also temporary personnel?).
• Strong and weak points of the process. Which are the problems most commonly
encountered? Any suggestions for improvement
• Do you think RIA (as developed in the UK) could be used as a methodology to assess
the impact of regulation on sustainability?
176

Methodology
• Scope of application (the same as GB: all proposals –legislative and non-legislative–
which are likely to have a direct or indirect impact on business, charities or the voluntary
sector and could have a regulatory solution).
• Also the guidelines used are the British ones.
• More than equity and fairness, this part refers to equality, doesn’t it?.
• Do the Scottish extras introduce more complexity to the methodology?
• Do you undertake the microenterprise test besides the small business impact test?
• What is exactly the Test Run of Business Forms?
• Perceived weak and strong points of the methodology. Any suggestions for
improvement.
SEA
Questions regarding the example examined:
• Costs (see example).
• Did you participate in any training courses before undertaking the RIA?
• Which parts of the methodology are not clear?
• When elaborating the RIA of the SEA Bill, which part was the more difficult to undertake?
Why?
• How did you define the options?
• Was information (regarding costs, for example) difficult to gather?
• What happens when information is not available?
• Analytical method (cost benefit analysis)
• Which type of consultations did you undertake? Was it difficult to identify the
actors?
General questions:
• When did the Scottish Executive start undertaking SEAs?
• Is there a specific SEA office?
• How many SEAs have been carried out?
• Do they refer basically to plans and programmes or also to policies?
• Is SEA considered as an evaluation of sustainability?
• Does it take into account social and economic impacts?
• Is SEA participatory?
177

RIA-SEA:
• What are the relationships between the SEA “office” and the Improving Regulation
Unit?
• Do they participate in the training of department officials responsible for RIA
(regarding environmental impacts)?
• Perceived weak and strong points of the process (as a policy official who has elaborated
a RIA). Any suggestions for improvement.
Department of Agriculture
• When were you involved in the elaboration of a RIA?
• Which type of regulation was the RIA evaluating?
• Did you participate in any training courses before undertaking the RIA?
• Which parts of the methodology are not clear?
• When elaborating the RIA of the SEA Bill, which part was the most difficult to undertake?
Why?
• How did you define the options?
• Was information (regarding costs, for example) difficult to gather?
• What happens when information is not available?
• Analytical method (cost benefit analysis)
• Which type of consultations did you undertake? Was it difficult to identify the
actors?
• How has RIA affected policy developers? Has it made processes more complex?
Does it have any added value?
• Perceived weak and strong points of the process (as a policy official who has elaborated
a RIA). Any suggestions for improvement.
178

FIRENZE – REGIONE TOSCANA, 5 Settembre 2005
Il livello organizzativo
• Si puó parlare di un cambiamento nelle procedure lavorative interne alla Amministrazione
Regionale?
• Questo cambiamento é stato interiorizzato?
• La metodología AIR permette un lavoro piú o meno rapido? Piú o meno complesso?
• Si puó parlare di un cambiamento organizzativo divenuto stabile? Si é creata o si
creerá una U.O. stabile che si occuperá in modo specifico dell’AIR?
• Quali sono le profesionalitá che comporranno questa U.O.? Quante sono le persone
che vi lavorano sino ad ora e quanto vi lavoreranno? Che tipologia di professionalitá
lavorano ad un’AIR?
• I costi amministrativi per poter avviare la sperimentaazione sono stati elevati?
• Quali sono state le “risorse” che sono mancate durante questo periodo di
sperimentazione?
• Come siete riuscite a sopperire alle mancanze riscontrate?
• Si puó giá parlare di un apprendimento organizzativo?
• La metodología é attualmente trasferibile dentro l’amministrazione?
• La formazione ricevuta é stata adeguata? Se no perché?
• C’è stata una reale integrazione tra settori distinti o l’integrazione avviene di volta
in volta, in base alle esigenze?
• Credete che in futuro ci saranno delle integrazioni con strumenti quali la valutazione
ambientale di piani e programmi?
La partecipazione pubblica
• In cosa consiste il piano della consulta?
• La partecipazione é considerata obligatoria in termini di legge?
• La diffusione dei risultati emersi dalla partecipazione avviene spontaneamente o solo
su richiesta?
• Come vengono identificati i soggetti da consultare?
• Come vengono, se vengono, coinvolti “attori nuovi” rispetto ai classici rappresentanti?
• Ci sono attori “strategici” che possono restare esclusi?
• Quanto dura generalmente il processo della consultazione?
• Qual é il reale peso che viene attribuito a quanto emerge dalla consultazione?
179

• Quale credete sia la metodología migliore per generare una buona partecipazione
e perché?
• Che ruolo ha la consultazione nella definizione delle opzioni?
La procedura
• Quanto dura mediamente un’AIR?
• Qual é, tra tutte le fasi, il momento piú complesso e perché?
• Sulla base di quali presupposti si opta per redigere o meno un’AIR?
• Qual é la tempistica che deve essere rispettata dai settori coinvolti?
• E`particularmente complesso individuare i presupposti delle opzioni?
• E individuare le opzioni? Lo si fa sempre e solo in funzione dell’obiettivo finale?
• Quali sono le peculiaritá della EIR Toscana rispetto a quella nazionale?
• Qual é il suo grado di istituzionalizzazione? A che punto ci troviamo ora?LA EIR
entrerá o no a regime?
• Chi revisiona e controlla l’AIR?
L’integrazione con gli strumenti di sviluppo sostenibile
• La LR n.1 del 2005 percepisce la direttiva comunitaria relativa alla valutazione dei
piani e dei programmi. Questa legge nasce grazie alla sperimentazione del progetto
ENPLAN?
• A che punto si è arrivati con l’adozione di questo strumento?
• Nella valutazione ambientale strategica quali aspetti dell’impatto si considerano?
• Crede che in futuro si potrá avere una integrazione con lo strumento dell’AIR con
altri chi misurino gli impatti di sostenibilità?
180

Interviu: EUROPEAN COMISSION
• What does the Commission understand by major initiatives? (Compare p. 6
Guidelines, why were Green Papers not included?).
• Could IA be considered as a methodology to assess policies? (SEA of policies?)
• If IA is meant for political programmes, it seems to have a high strategic component:
– Do IAs set the framework for future SEAs/RIAs?
– Does the EC later on elaborate RIAs of specific pieces of legislation deriving from
Work Programmes?
• Criteria to judge a governmental action as appropriate: Do they derive from the Lisbon
/Göteborg strategies? (Aren’t they too broad?)
• Since 2003 more than 50 IA have been elaborated in different DGs: is the
methodology still divided into two parts: Preliminary Assessment / Extended Impact
Assessment.? If not: Why?
• If there are two parts: do informal consultations take place during the Preliminary
Assessment and formal consultations during the Extended Impact Assessment?
Which methods are used for consultations?
• When does public communication take place?
• Is there an IA unit? How is the process structured?
• Quality control: Is there an independent unit performing this function?
• Training courses for policy officials (organised by DG Administration and Secretariat
General):
– How often are they carried out?
– In which form?
– Who participates? (all policy officials?)
• Which is the most complex part of the assessment?
• Strong and weak points of the process: Which are the problems most commonly
encountered? Any suggestions for improvements?
181

Anexo 3
Ejemplo de EIR en Escocia
EIR de las Regulaciones de Evaluación Ambiental de Planes y Programas (2004, Escocia).
Este Borrador de Evaluación del Impacto Regulatorio forma parte de las propuestas
del Ejecutivo escocés para la introducción de la Evaluación Ambiental Estratégica
(EAE) y refleja la introducción de regulaciones para implementar la Directiva CE/2001/42.
El borrador será ampliado y actualizado para formar parte de las consultas sobre la
futura SEA Bill.
Presentación de la temática, del objetivo político y de la evaluación del
riesgo
La EIR especifica que si bien Escocia dispone de un conjunto de regulaciones
para asegurar que se lleva a cabo una evaluación del impacto ambiental de
los proyectos, no se tiene en cuenta el impacto ambiental a un nivel más estratégico
ni tampoco los efectos acumulativos de los muchos proyectos que surgen
derivados de un único plan. En el acuerdo A Partnership for a Better Scotland
se asumió el compromiso de introducir la EAE en el conjunto de nuevas
estrategias, planes y programas desarrollados por el sector público en Escocia
yendo más allá de las obligaciones contenidas a la directiva 2001/42.
La EAE proporciona una metodología sistemática para tener en cuenta los efectos
de los planes y programas sobre el medio ambiente y se contempla
como una herramienta vital para situar el medio ambiente en el centro de la
actividad del sector público, asegurando que se contemplan planes y
programas alternativos antes de tomar las decisiones finales. Todos los
aspectos ambientales serán considerados: impactos sobre el agua, el suelo,
el aire, la biodiversidad, la salud humana y el patrimonio arqueológico de Escocia.
Las regulaciones ayudarán a las autoridades públicas a tomar decisiones
basadas en una mejor comprensión de sus consecuencias ambientales,
pudiendo escoger entre un abanico de soluciones alternativas y asegurando
que la dimensión ambiental de la sostenibilidad es ampliamente considerada.
La no introducción de la EAE prolongaría la ausencia de consideraciones ambientales
a nivel estratégico en gran parte del sector público y excluiría un componente
clave del desarrollo sostenible del proceso de planeamiento. El riesgo
de impactos ambientales imprevistos sería mayor si las primeras evaluaciones
182

de impacto tuviesen lugar a nivel de proyecto. El desarrollo de enfoques
alternativos y una ampliación de las consultas públicas tendría que permitir
una eliminación de los impactos imprevistos toda vez que permitiría una
mayor participación de los grupos afectados en la definición de la dirección
de la propuesta política y sugerir enfoques alternativos. Escocia tiene la
obligación de introducir las provisiones de la directiva antes del 21 de julio del
2004. Su no introducción supondría posibles sanciones por parte de la UE.
Definición de opciones múltiples
La directiva ofrece espacio para administrar el proceso de diferentes maneras. Las
opciones consideradas han sido las siguientes:
Opción 1: El Ejecutivo escocés funcionaría como secretariado y
constituiría la puerta de entrada única para todos los casos (ventanilla
única). El secretariado organizaría la circulación de documentos y los vínculos
con las autoridades de consulta. Se presentan costes anuales monetaritzados
en términos de costes administrativos y costes adicionales para los cuerpos
de consulta.
Opción 2: Los ministros escoceses actuarían como árbitros únicos. La
autoridad responsable sometería sus borradores de planes y programas a los
ministros escoceses para que decidiesen si se requiere EAE. Los ministros
tomarían una decisión después de consultar con las autoridades de consulta.
Se presentan costes anuales monetarizados en términos de costes administrativos
y costes adicionales para los cuerpos de consulta.
Opción 3: Autoridad de Escaneo Independiente. Se establecería una
agencia separada con el objetivo de tomar decisiones sobre si se requiere EAE,
teniendo en cuenta la necesidad de consultas con las autoridades de consulta.
Los costes de esta opción no han sido evaluados en detalle pero se considera
que excederían con creces los de las opciones 1 y 2.
183

Evaluación de costes y beneficios
Se hacen explícitos los supuestos utilizados para los cálculos de costes y beneficios 58 .
Costes (no identificados opción por opción):
Tipología de coste
Costes de
Cumplimiento para
las empresas
Proceso de consulta
y análisis del alcance
Elaboración del
Informe de EAE
Consultas sobre
planes e informe
EAE
Notificación pública
Otros costes
Costes de
funcionamiento del
equipo central de
EAE
Coordinación de la
EAE
Autoridades de
consulta
Formación
Costes para el
sector público
Algunas consideraciones
El sector privado no incurrirá en ningún coste directo adicional a no ser que desarrolle una función
pública. Las responsabilidades de EAE recaen sobre las autoridades públicas y, por lo tanto, se
espera que las cargas recaigan exclusivamente sobre este sector.
La EAE tiene implicaciones en cuanto a consumo de tiempo y, por tanto, en términos de costes.
También se prevé la necesidad de formación interna de funcionarios.
Si la consulta con cuerpos expertos resulta en la necesidad de llevar a cabo una EAE, se
producirán costes para su elaboración. Inicialmente, con poca experiencia interna en la mayoría de
organizaciones, los costes reflejarán la necesidad de utilizar consultores externos para completar
los informes de EAE. La formación, a pesar de que sea un coste en sí misma, podría reducir los
costes futuros de consultoría.
Se espera que la mayoría de planes y programas sean objeto de consulta pública. Se tendrían que
aplicar las buenas prácticas de consulta y, por tanto, responder a los consultados y resumir las
respuestas, lo cual no tendría que incrementar los costes.
Emitir notificaciones públicas en ciertos puntos del proceso, por ejemplo, para confirmar la
necesidad o no de EAE y en el momento de adopción del plan son costes menores. Forman parte
del proceso de buena consulta y comunicación más bien que cargas adicionales.
Los costes serán soportados casi exclusivamente por el sector público. Las provisiones intentan
mitigar estos costes utilizando mejores técnicas de consulta y presentando información proactiva.
Algunos grupos ambientales pueden percibir un aumento de costes dados los mayores volúmenes
de información disponible y la mayor frecuencia de oportunidades para participar en las consultas.
Aun así, no son costes que provengan de un requisito obligatorio de responder. La mayor
transparencia y calidad de la toma de decisiones puede, de hecho, ayudar a reducir costes.
Se parte del supuesto que se requerirá un pequeño equipo central para administrar las EAE y
operar el “portal administrativo”. Se calculan los costes cuantitativamente.
El supuesto en este caso es que la EAE tendrá un impacto amplio aunque desigual en el Ejecutivo
y requerirá coordinación y generación de experiencia dentro de la organización. No se contempla,
pero, la necesidad de nuevos puestos de trabajo.
Se ha recomendado la implicación de tres autoridades de consulta, lo cual implicará costes
adicionales para las autoridades en cuestión. Éstos costes, pero, aún tienen que ser calculados.
Se calculan los costes para la creación de un paquete formativo de acuerdo con la Freedom of
Information Act. Se asumen 2 días de formación para un promedio de 5 personas de 31 grupos.
Los costes de formación no se pueden estimar con precisión ya que dependerán de la naturaleza
del paquete formativo y de si es impartido por personal interno o externo.
Se estima que los costes para el Ejecutivo fluctuarán entre los 2,6 y los 5,5 millones de libras
esterlinas (incluyendo costes administrativos y costes relativos a los cuerpos de consulta) y los
costes totales para el sector público se estimarían entre los 5 y los 13 millones de libras anuales.
Se ha comenzado a estimar el número de planes y programas que podrían ser sujetos a EAE en
todo el sector público. Se sugieren unos costes entre los 20 y los 50 millones de libras esterlinas.
184
58
En cuanto al coste de cada EAE, según se hayan elaborado internamente o a través de consultores
externos, y teniendo en cuenta que se calcula que el número de planes y programas del Ejecutivo sometidos
a EAE sería de unos 73 por año.

Los beneficios se presentan de forma más general. Dada la intangibilidad de los beneficios
se considera que Escocia se beneficiará asegurando que su entorno natural, histórico
y construido sea tenido en cuenta en el momento de elaborar un plan o programa.
Por su parte, se mencionan los beneficios para las autoridades públicas –en el
sentido de que la elaboración de EAE en estadios iniciales evitará la necesidad de
cambios en sus planes y programas– y para el público –que se beneficiaría teniendo
acceso a los planes y programas del sector público, a los informes sobre sus
probables consecuencias ambientales y a los razonamientos subyacentes a las
decisiones tomadas por los cuerpos de consulta.
Identificar aspectos relativos a igualdad y justicia
Las medidas incluidas para promover las consultas y la información ayudarán a eliminar
la desigualdad en el acceso a la información ambiental. El uso de un amplio número
de cuerpos de consulta con una amplia experiencia aseguraría que un gran conjunto
de elementos obtenga una consideración adecuada.
Test de Impacto sobre la Pequeña Empresa
No se espera ningún impacto. La pequeña empresa no incurrirá en el tipo de
responsabilidades públicas afectadas por la EAE.
Evaluación de los impactos sobre los mercados
La EAE no supone una amenaza significativa para los mercados, conclusión que deriva
de la aplicación de los tests correspondientes (éstos no constan). Algunas empresas
privadas con responsabilidades públicas pueden resultar afectadas, de todo lo cual
se pueden derivar ciertos costes adicionales. Estos costes se prevén limitados de
forma que no revertirían en ventajas competitivas para empresas del mismo sector
sin responsabilidades de función pública.
Aspectos relativos al cumplimiento y al control de cumplimiento (y sanciones)
La legislación relativa a la EAE contiene varias revisiones para asegurar que los
planes y programas entren en el proceso de evaluación y que se elaboren con
suficiente calidad y transparencia. No se considera necesario imponer sanciones por
incumplimiento ya que la Unión Europea monitorizará el cumplimiento a nivel de estado.
185

Monitorización y revisión
Se prevée una monitorización continua para informar de la efectividad y utilidad de
la EIR a las organizaciones afectadas, y a Escocia en su conjunto. Las revisiones de
la legislación normalmente tienen lugar tres y diez años después de la implementación.
Consultas con el gobierno, con el público y con otros entes para la evaluación de
impacto
Se están efectuando consultas sobre los costes de introducción de la EAE. A la vez,
se está llevando a cabo investigación independiente para calcular los costes de operación
de la EAE.
Conclusión
Las formas de implementar las principales provisiones de la Directiva 2001/42 son
limitadas. Esta EIR intenta considerar diferentes opciones administrativas y describir
de forma más general los principales impactos, más que decidir entre diferentes alternativas
de implementación.
186

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Avaluació de l'Impacte
Regulatori: Pràctica internacional
i aplicabilitat a Catalunya.
Resum executiu

Índex
Presentació.............................................................................................. 199
1. Introducció a l’Avaluació de l’Impacte Regulatori (AIR)........... 201
1.1. Les AIR en el context de la millora de la regulació ................... 201
1.1.1. Una aproximació al fet regulatori i a la seva evolució .... 201
1.1.2. L'AIR com a eina de millora de la regulació .................... 202
1.1.3. L'AIR com a instrument de les polítiques per al
desenvolupament sostenible? ..................................................... 206
2. La pràctica internacional relativa a l'AIR..................................... 209
2.1. Introducció a l'experiència internacional..................................... 209
2.2. Metodologia per a l’anàlisi de l’experiència internacional ......... 209
2.2.1. Selecció de casos d'estudi............................................... 209
2.2.2. Marc analític....................................................................... 210
2.2.3. Metodologia d'anàlisi......................................................... 211
2.3. Anàlisi comparativa i lliçons apreses........................................... 212
2.3.1. Anàlisi comparativa............................................................ 212
2.3.2. Lliçons apreses ................................................................. 216
3. Proposta d'aplicació de l'AIR a Catalunya ................................. 219
3.1. Situació de base a Catalunya ...................................................... 219
3.1.1. El procés regulatori a Catalunya....................................... 219
3.1.2. Particularitats d'interès del procediment
regulatori estatal ........................................................................... 220
3.1.3. L'avaluació de l'impacte regulatori: Reptes
i oportunitats per a l'Estat Espanyol i Catalunya ....................... 221
3.2. L'avaluació d'impacte de la regulació sobre la sostenibilitat
a Catalunya ................................................................................... 223
3.2.1. Metodologia d'aplicació .................................................... 223
3.2.2. Introducció al disseny organitzatiu................................... 226
197

Presentació
Els instruments regulatoris són una de les eines més importants de què disposen
els governs per dur a terme les seves polítiques. Assegurar la qualitat de la regulació
i desenvolupar metodologies per avaluar-la ha estat, per tant, una de les
preocupacions tradicionals dels governs a l’hora de millorar l’acció governamental.
La introducció del desenvolupament sostenible com a objectiu polític holístic planteja
nous reptes als instruments regulatoris. La sostenibilitat haurà d’esdevenir
també un objectiu global de la regulació. Així, més enllà d’avaluar la regulació
des d’estàndards usuals, s’hauran d’avaluar els impactes regulatoris des de la
perspectiva de la sostenibilitat. La regulació, per tant, haurà de ser compatible
amb els principis i els objectius del desenvolupament sostenible i, per tal de valorar
aquesta compatibilitat, serà essencial disposar d’un instrument d’avaluació
específic i sistemàtic.
La idea de l’avaluació de l’impacte regulatori no és nova. Tot i que no relacionades
inicialment amb la sostenibilitat, des de finals dels anys 70 del segle passat, i
en el context d’estratègies de reforma de la regulació, s’estan duent a terme avaluacions
d’impacte regulatori amb objectius diferents en un ampli espectre de països. L’eina
d’avaluació usada en aquests casos ha estat l’AIR (Avaluació de l’Impacte
Regulatori), instrument que intenta proporcionar una anàlisi sistemàtica dels impactes
positius i negatius de les propostes de regulació. L’experiència acumulada amb
l’AIR serà, doncs, valuosa a l’hora de construir una eina orientada envers
l’avaluació d’impactes sobre la sostenibilitat.
Aquest informe –fruit d’un conveni de col·laboració entre el Consell Assessor per
al Desenvolupament Sostenible de Catalunya (CADS) i l’Institut Internacional de
Governabilitat (IIG), signat el 15 de juny del 2005 i amb data de finalització de
30 de novembre del mateix any– parteix de l’interès del CADS per l’AIR,
l’experiència internacional existent al respecte i pel desenvolupament d’una
primera proposta d’aplicació d’aquest tipus d’eines a Catalunya, en forma d’un
instrument avaluador que permeti incorporar la visió sostenibilista al procés
regulatori. Aquest document es dirigeix principalment a actors governamentals
catalans, amb l’objectiu de promoure la comprensió i l’ús de l’avaluació a
Catalunya.
199

200
El primer capítol d’aquest treball presenta l’AIR com a instrument d’avaluació, els seus
objectius i les seves característiques principals, tant a nivell substantiu (contingut) com
a nivell de procés. Igualment, es relaciona aquesta eina amb d’altres instruments d’avaluació
d’impactes vinculats. Tot seguit, s’examina la pràctica internacional existent, centrantse
en l’anàlisi de tota una sèrie de casos d’estudi escollits per la seva rellevància per
al cas català (Holanda, Regne Unit/Escòcia, Itàlia/Toscana). Aquesta anàlisi posa l’èmfasi
en com els diferents països/regions han aplicat l’avaluació a la pràctica. Finalment,
partint de l’anàlisi del procés regulatori català, de les lliçons apreses dels casos d’estudi
analitzat i del treball dut a terme per la Comissió Europea en el marc de l’Avaluació
d’Impacte, es planteja una proposta d’instrument d’avaluació de l’impacte de la regulació
sobre la sostenibilitat per a Catalunya, amb l’objectiu que pugui servir com a base
per a desenvolupaments futurs.

1. Introducció a l’avaluació de l’Impacte
Regulatori (AIR)
1.1. Les AIR en el context de la millora de la regulació
1.1.1. Una aproximació al fet regulatori i a la seva evolució
La regulació és una noció general i omnicomprensiva que, d’acord amb l’OCDE
(1997), abasta tota la sèrie d’instruments mitjançant els quals els governs
estableixen requeriments sobre la lliure activitat de les empreses i dels ciutadans.
D’aquesta manera, segons la mateixa OCDE (1997), les regulacions així enteses
s’expressen tant en lleis com en reglaments i ordres o actes administratius emanats
dels diferents nivells de govern o de les organitzacions no governamentals o
autoregulades que tinguin poders reguladors delegats.
Des d’aquesta perspectiva holística, els instruments regulatoris són una de les
eines més importants de què disposen els governs per dur a terme les seves
polítiques, i el seu ús ha estat determinant a l’hora de tutelar interessos col·lectius
de caire econòmic, social o ambiental.
La utilització de regulacions per part dels governs durant les darreres dècades ha
estat incremental. De fet, l’augment de l’abast i la complexitat normativa ha estat
una resposta a la contínua necessitat d’adaptar-se a una realitat canviant. A la vegada,
però, s’ha fet palès que l’efectivitat de la regulació a l’hora d’assolir certs objectius
polítics no sempre ha estat l’esperada, la qual cosa ha produït que els governs
es replantegin qüestions relatives al disseny i el contingut de la regulació.
El fet regulatori i el seu paper com a instrument polític han patit profundes
transformacions al llarg del temps. En aquest sentit, l’OCDE (2002) identifica diverses
etapes en les formes d’enfocar la natura de la regulació:
a) Emergència de la noció de desregulació a principis dels 70, noció que, partint
del supòsit que una excessiva quantitat de regulació limitava el creixement
econòmic, pretenia la disminució de la quantitat i l’abast de les normatives.
b) Sorgiment durant els anys 80 i 90 de la noció de reforma regulatòria,
després del concepte de gestió regulatòria i, més recentment, del
desenvolupament de l’agenda de política regulatòria. El primer concepte
201

–reforma regulatòria– partia de la base que un conjunt d’intervencions puntuals
(com ara l’eliminació d’algunes regles o la revisió d’altres) permetria assolir una
situació òptima. Per contra, la perspectiva de gestió regulatòria –també
anomenada de gestió de la qualitat regulatòria– planteja abordar la reforma com
un procés dinàmic i permanent, intrínsec al propi rol del govern que ha de
vetllar per la qualitat de les normes. Finalment, la noció de política regulatòria,
vigent ja en molts països, està més relacionada amb la cerca proactiva de la qualitat
a través de la implementació de polítiques transversals.
c) Aparició recent del concepte de governança regulatòria. Aquest concepte
s’insereix dins de la noció més àmplia de governança, i fa referència al fet que
les funcions regulatòries impliquen un conjunt complex d’actors regulatoris que
van més enllà del govern precursor i que inclourien també actors de diferents
nivells governamentals o d’altres tipologies d’actors estratègics.
1.1.2. L’AIR com a eina de millora de la regulació
Qualsevol estratègia regulatòria utilitza instruments per dur a terme els seus objectius.
Un dels instruments més comunament utilitzats ha estat l’avaluació de l’impacte regulatori
(AIR), eina de suport a la presa de decisions que analitza de forma sistemàtica els
impactes positius i negatius que podrien derivar de les propostes de regulació. Es
tracta normalment d’una eina d’avaluació ex-ante, és a dir, que s’aplica abans de
l’adopció d’una determinada regulació. Tanmateix, també es pot aplicar un cop la
legislació en qüestió ha entrat en vigor (aplicació ex-post).
Els governs que utilitzen l’AIR n’han definit quatre objectius principals (Jacobs,
1997):
Objectius de l’AIR (Jacobs, 1997)
1. Millorar la comprensió dels impactes reals de l’acció governamental
L’AIR proporciona informació sobre els impactes positius i negatius de l’acció
governamental, enriquint les bases informacionals del procés de presa de decisions.
202

2. Integrar objectius polítics múltiples
L’AIR pot ser utilitzada com a marc comú integrador per exposar els impactes
i vincles entre polítiques, i per atorgar als decisors una capacitat per sospesar
interessos en competència.
3. Millorar la transparència i la consulta
L’avaluació regulatòria està estretament relacionada amb processos de
consulta pública en molts països. La incorporació de l’AIR en les consultes
ha augmentat la transparència dels processos regulatoris, ha proporcionat un
major control de la qualitat de les avaluacions d’impacte, i ha millorat la
informació en la qual es basen les decisions.
4. Millorar la rendició de comptes governamental
L’AIR pot millorar la implicació i la rendició de comptes dels decisors, ja que
proporciona informació clara i detallada, i mostra com les decisions
governamentals beneficien la societat.
Tot i aquests objectius comuns, el propi Jacobs (1997) reconeix que l’AIR és una eina
flexible. Alguns països limiten l’avaluació a l’anàlisi dels impactes sobre les empreses,
mentre que d’altres duen a termes avaluacions més exhaustives que inclouen l’anàlisi
dels impactes socials, ambientals i econòmics. És per això que ha estat una eina utilitzada
tant en estratègies de desregulació com en aquelles dirigides a la qualitat regulatòria.
Hi ha un creixent cos de literatura que intenta explicitar convergències entre les AIR
de diferents països, tant a nivell substantiu (de contingut) com procedimental (de procés),
i intents d’establir estàndards internacionals i bones pràctiques. En aquest sentit, el
Mandelkern Report –informe preparat l’any 2001 per un grup assessor d’alt nivell constituït
per experts en regulació dels Estats membres de la UE i de la Comissió Europea–
203

assenyala que, tot i que existeixen variacions en els models nacionals, la majoria d’AIR
inclouen –pel que fa a contingut– els punts bàsics següents:
Eixos bàsics del contingut d’una AIR (Mandelkern Report, 2001)
1. Presentació del problema o risc a abordar.
2. Consideració de les opcions existents per adreçar el risc o problema (s’hi
inclouen alternatives a la regulació)
3. Avaluació de l’impacte de les opcions (anàlisi dels impactes positius i negatius
de les opcions –beneficis i costos– de forma quantitativa tant com sigui
possible, o, com a mínim, qualitativa)
4. Reconeixement de la necessitat de transparència i obertura del procés
d’avaluació, i de consulta amb els stakeholders apropiats
Pel que fa al procediment, tot i reconèixer que no és possible disposar d’un únic sistema
d’implementació –ateses diferències entre països–, Deighton-Smith (1997) i, més tard,
l’OCDE (2002), identifiquen un llistat de deu elements clau per a l’èxit d’un sistema
d’AIR:
Elements clau per a l’èxit d’un sistema AIR (Deighton-Smith, 1997 i OCDE, 2002)
a) Maximització del compromís polític amb l’AIR
Es considera que l’èxit de l’AIR a l’hora de canviar les decisions regulatòries
dependrà de l’existència de suport del govern al més alt nivell. Es recomana
així que l’AIR sigui introduïda per instruments d’alt rang, com ara lleis o decrets
del president del govern.
b) Assignació clara i detallada de les responsabilitats pel que fa al programa d’AIR
Per tal d’assegurar l’apropiació del sistema per part dels reguladors, es
recomana l’assignació de responsabilitats compartides entre els ministeris i un
cos central de control de qualitat. D’aquesta manera, els reguladors, de forma
descentralitzada, desenvoluparien les AIR i un cos situat al centre del govern
seria l’encarregat de les tasques de coordinació, revisió i control de qualitat.
204

c) Formació dels reguladors
Formar els reguladors en les noves capacitats requerides per a la producció
d’AIR esdevé un pas essencial per assolir avaluacions d’alta qualitat.
d) Ús d’un mètode analític consistent però flexible
Tot i l’ús de diferents metodologies –anàlisi cost-benefici, anàlisi cost-efectivitat,
anàlisis qualitatives, etc.– es percep una tendència envers l’adopció de
metodologies cada cop més rigoroses i estandarditzades a mesura que
l’experiència i l’expertesa amb l’AIR augmenta.
e) Desenvolupament i implementació d’estratègies de recollida de dades
És obvi que la utilitat de l’AIR dependrà de la qualitat de les dades
utilitzades per avaluar l’impacte. Les limitacions pel que fa a la disponibilitat
i qualitat de les dades són la principal constricció per a la precisió analítica,
per la qual cosa el desenvolupament d’estratègies i guies per als ministeris
serà essencial.
f) Enfocament dels esforços de l’AIR envers les propostes amb impacte
significatiu
Es recomana l’aplicació de l’AIR a totes les formes legislatives significatives
independentment del seu estatus legal formal. D’altra banda, l’esforç analític
ha de ser proporcional a l’impacte, per la qual cosa se suggereix un procés
d’AIR en dues fases, amb un escaneig inicial que determini la necessitat i l’abast
d’una anàlisi posterior més exhaustiva.
g) Integració de l’AIR en el procés d’elaboració de polítiques, començant tan
aviat com sigui possible
L’AIR ha de començar al més aviat possible en el procés polític per informar
les decisions i proporcionar inputs al llarg de tot el procés. Un error recorrent
a l’hora d’implementar l’AIR a la pràctica és la separació de l’AIR dels
processos de decisió política.
205

h) Implicació del públic de forma extensiva
La implicació del públic a l’AIR és bàsica per augmentar l’obertura i la rendició
de comptes. S’emfasitza que les consultes haurien de començar en estadis
inicials del desenvolupament polític i continuar al llarg de tot el procés.
i) Comunicació dels resultats
La comunicació dels resultats de l’AIR és també important. No obstant això,
tan sols una minoria de països que utilitzen les AIR de forma consistent les
fan públiques.
j) Aplicació de l’AIR a regulació nova i ja existent
Tot i que l’AIR també resulta útil a l’hora de revisar legislació existent, pocs
països la utilitzen per a l’avaluació ex-post de la regulació. En conseqüència,
es considera una àrea de prioritat per a futurs desenvolupaments de l’AIR.
Un cop presentats aquests deu principis de bon sistema de disseny, cal assenyalar
que, si bé tots ells es poden considerar com a universals, no s’han d’interpretar de
forma estàtica, ja que el sistema d’AIR és dinàmic per naturalesa. És lògic, doncs,
esperar que el propi desenvolupament i evolució del sistema hi generi canvis.
1.1.3. L’AIR com a instrument de les polítiques per al desenvolupament
sostenible?
Fins ara ens hem referit a l’AIR com a instrument d’àmbit regulatori. Ara bé, si la regulació
és una de les eines més importants de què disposen els governs per dur a terme
les seves polítiques, és evident que constitueix també una eina crucial per implementar
les polítiques de desenvolupament sostenible.
206
La introducció del desenvolupament sostenible com a objectiu polític holístic planteja
nous reptes als instruments regulatoris. La sostenibilitat haurà d’esdevenir també un
objectiu global de la regulació. Així, per tal d’assegurar que la regulació contribueix
al desenvolupament sostenible, més enllà d’avaluar la regulació des d’estàndards
usuals de qualitat, caldrà una avaluació específica dels impactes regulatoris des de
la perspectiva de la sostenibilitat.

L’estratègia europea de millora de la regulació (European Governance: Better
Lawmaking –COM (2002) 275 final) estableix tres eixos d’acció bàsics en matèria
regulatòria:
a) simplificar i millorar el context regulatori
b) promoure una cultura de diàleg i participació
c) sistematitzar l’ús de l’avaluació d’impacte al si de la Comissió Europea.
En aquest sentit, la Unió Europea ha adoptat l’avaluació d’impacte (Impact
Assessment) no només com un dels pilars en què es fonamenta el seu marc per a
l’elaboració legislativa, sinó també com a eina per assolir una implementació més
holística de l’Estratègia Europea per al Desenvolupament Sostenible (comunicació
de la Comissió de 15 de maig de 2001, COM (2001) 264). L’avaluació d’impacte (a
partir d’ara, AI) se situa, doncs, en la intersecció entre les polítiques per a la millora
de la regulació i les polítiques per al desenvolupament sostenible.
L’AI va ser introduïda l’any 2002 mitjançant una comunicació de la Comissió –COM
(2002) 276 final. Segons la Comissió Europea, aquesta eina integra i reemplaça totes
les avaluacions d’impacte parcials –avaluació de l’impacte sobre les empreses,
avaluació de gènere, avaluació ambiental, avaluació de l’impacte regulatori, etc. – i
cobreix els impactes econòmics, ambientals i socials d’una manera integrada i
equilibrada en una sola eina. És a dir, els tres pilars de la sostenibilitat. A nivell
europeu, es preveu que aquesta eina s’apliqui a totes les iniciatives importants que
presenti la Comissió Europea en el seu Programa anual de treball (propostes
regulatòries, Llibres Blancs, etc.).
La Comunicació de la Comissió planteja una AI estructurada en dues fases ben diferenciades:
l’avaluació preliminar i l’avaluació d’impacte ampliada. El procés de revisió interna
de la Comissió sobre el desenvolupament de l’AI, però, ha revertit en canvis en la
metodologia de l’AI, de forma que les noves guies per a l’avaluació –emeses el 15
juny del 2005– ja no incorporen la distinció metodològica en dues fases.
En efecte, l’anàlisi dels resultats de la revisió va fer optar per una nova metodologia
basada en la idea de “full de ruta” únic, tenint en compte el principi d’anàlisi
proporcionada (com més impacte potencial, més esforç analític). Així, la nova AI es
basa en un seguit de passos analítics molts similars als de l’AIR, però partint d’una
perspectiva de sostenibilitat.
207

Passos de la nova avaluació d’impacte (European Commission, 2005)
1. Identificació del problema.
2. Definició d’objectius polítics.
3. Desenvolupament de les principals opcions polítiques.
4. Anàlisi dels impactes ambientals, socials i econòmics.
5. Comparació de les opcions
6. Definició d’activitats de monitoreig i avaluació
Establiment de consultes amb stakeholders i recollida d’expertesa de forma
transversal al llarg de tot el procés.
Més que com a eina d’avaluació, l’actual metodologia d’AI es concep com una nova
manera de desenvolupar polítiques, atès que planteja una forma sistemàtica de
pensar sobre una proposta. S’incorpora així la visió sostenibilista en estadis inicials
del procés polític, de forma transversal en el si de la Comissió i amb caràcter
obligatori (val a dir que el Programa de Treball de la Comissió no acceptarà cap proposta
que no estigui acompanyada d’una AI).
208

2. La pràctica internacional relativa a l’AIR
2.1. Introducció a l’experiència internacional
Un nombre creixent de països utilitzent l’AIR. Així, malgrat que només dos o tres
països de l’OCDE utilitzaven l’AIR l’any 1980 (OCDE, 2002), a principis de l’any
2001, 20 dels aleshores 28 membres ja aplicaven aquest tipus d’avaluació, per
bé que l’abast del seu ús era diferent (Garg i Kabra, 2004).
Segons l’estudi de Formez (2004), a Europa les AIR estan oficialment reconegudes
a Àustria, Dinamarca, Finlàndia, Alemanya, Hongria, Itàlia, Holanda, Polònia, Suècia
i Regne Unit, amb nivells d’aplicació variables. D’entre tots aquests casos
d’aplicació, el mateix estudi conclou que el Regne Unit, Dinamarca i Holanda
poden ser considerats avui en dia com els països europeus amb més experiència
en el desenvolupament i aplicació de l’avaluació regulatòria.
L’AIR és poc utilitzada a nivell regional o local. No obstant això, algunes regions
europees han començat a introduir l’AIR. A la Gran Bretanya, Escòcia disposa
d’un sistema d’AIR propi. A Itàlia, el mateix Formez (2004) assenyala que la Toscana,
la Basilicata i el Friül Venezia-Giulia han desenvolupat els seus propis projectes
pilot, i destaca també l’existència d’un projecte pilot a nivell municipal (municipi
de Lucca).
2.2. Metodologia per a l’anàlisi de l’experiència internacional
2.2.1. Selecció de casos d’estudi
Aquest informe no pretén oferir una perspectiva general de tota l’experiència
internacional existent relativa a l’ús de les AIR, ni tampoc presentar una visió
homogènia de la seva aplicació en un nivell político-territorial concret (estatal,
regional, local). La nostra aproximació a la pràctica internacional parteix de la
revisió d’experiències relatives a l’avaluació de la regulació (AIR) a Europa i
pretén oferir una anàlisi aprofundida d’un nombre de casos limitat –Regne Unit
i Escòcia, Itàlia i Toscana, i Holanda– que han estat seleccionats per la seva
rellevància per al cas català, tant des d’un punt de vista substantiu com de
procés.
209

Així, d’una banda, els objectes d’anàlisi s’han escollit pel seu interès substantiu, és
a dir, per constituir països capdavanters en la implantació de l’AIR (Regne Unit i Holanda)
i disposar, conseqüentment, de metodologies d’aplicació madures fruit d’un llarg procés
d’aprenentatge institucional. D’altra banda, s’ha tingut en compte la rellevància dels
casos d’estudi pel que fa al procés, referint-nos aquí a l’interès del seu disseny organitzatiu
per a Catalunya, ja sigui per tenir una experiència recent en la incorporació de l’AIR
en el seu entramat administratiu (com seria el cas d’Itàlia) com per constituir exemples
d’aplicació “regional” de l’avaluació (Escòcia i Toscana).
2.2.2. Marc analític
L’anàlisi descriptiva gira entorn a tres eixos principals: una primera contextualització
de la introducció de l’AIR a cada nivell político-territorial analitzat, una presentació
detallada de la metodologia d’aplicació utilitzada en cada cas i, finalment, una
exposició del disseny organitzatiu pel qual s’ha optat en els diferents casos analitzats.
Marc per a l’anàlisi descriptiva
Contextualització de la introducció de l’AIR
Etapa d’introducció: Quan es va introduir l’AIR?
Objectius i motivacions subjacents: Quin/s objectiu/s perseguia la seva
introducció? Quines eren les motivacions subjacents a la seva introducció?
Evolució històrica de l’AIR: Com ha evolucionat l’instrument des de la seva
introducció? Com ha evolucionat l’assignació de responsabilitats?
Metodologia d’aplicació
Abast de l’avaluació: Quin tipus de propostes són objecte d’avaluació?
Tipus de requeriment: La necessitat de dur a terme AIR, és un requisit
legislatiu? Va ser introduïda per llei?
Formalització de la metodologia: Existeixen guies oficials?
Fases del procés: Està el procés estructurat en fases de menor a major nivell
d’esforç analític?
Passos a seguir: Quins són els passos per al desenvolupament de la
metodologia?
210

Disseny organitzatiu
Disseny del procés.
Estructura d’actors: Quins són els actors implicats en el desenvolupament de
l’AIR?
Identificació dels recursos i rols dels actors: Quins són els actors implicats en
el desenvolupament de l’AIR?
Grau d’obertura del procés: Quins punts del procés són oberts a la participació?
Com té lloc el procés de consulta? Com té lloc la comunicació al públic?
Grau d’interacció del procés d’AIR amb altres processos d’avaluació (Avaluació
Ambiental Estratègica)
Institucionalització de l’instrument: Quin és el grau d’institucionalització de l’avaluació?
Estructuració dels processos de formació
Balanç global
Punts forts i febles percebuts de la metodologia
Font: Elaboració pròpia.
L’anàlisi comparativa parteix de la selecció d’una sèrie d’elements analítics clau,
derivats de les anàlisis descriptives, que serveixen per vertebrar la comparació entre
els diferents casos d’estudi. Finalment, el conjunt de les anàlisis descriptives i
comparatives ens permetrà concloure amb una sèrie de lliçons apreses de cara al
disseny d’una eina d’avaluació de l’impacte de la regulació sobre la sostenibilitat.
2.2.3. Metodologia d’anàlisi
Per al desenvolupament dels casos d’estudi s’ha partit inicialment de l’anàlisi de fonts
secundàries: estudis comparatius de l’experiència internacional 1 (especialment
Formez, 2004 i Radaelli et al., 2001) , guies d’AIR existents, exemples reals d’aplicació
de l’avaluació, etc. A partir de la informació existent en la literatura s’ha elaborat un
esborrany per a cada cas d’estudi seleccionat, seguint els eixos del marc analític que
acabem de presentar.
1
Val a dir, però, que cap dels estudis comparatius consultats no incloue l’anàlisi de sistemes d’AIR
sots-estatals, com ara el sistema escocès o el toscà.
211

Aquests primers esborranys han permès detectar clivelles d’informació que s’han completat
a través de la realització d’entrevistes semiestructurades a actors clau de cadascun
dels àmbits territorials objecte d’estudi. Les clivelles d’informació detectades ens han
portat a centrar les entrevistes a Holanda, Escòcia, Toscana i la Comissió Europea
(per tal d’actualitzar la informació relativa a l’AI).
Cada cas d’estudi, a més a més, s’ha intentat il·lustrar amb un exemple pràctic d’aplicació
de l’AIR a propostes legislatives concretes que s’han seleccionat en funció del seu
interès per al cas català.
Per motius d’extensió presentem a continuació tan sols els resultats de l’anàlisi
comparativa.
2.3. Anàlisi comparativa i lliçons apreses
2.3.1. Anàlisi comparativa
En els països analitzats en què la introducció de l’AIR va tenir lloc durant els anys 80
(Holanda i Regne Unit), aquesta va esdevenir un instrument al servei de la desregulació.
Més tard, l’orientació envers la qualitat regulatòria que es produí durant els 90
redefineix el rol de l’AIR com a eina de millora de la qualitat. El Regne Unit exemplifica
a la perfecció aquest canvi de tendència de la desregulació a la qualitat. Igualment,
l’extensió de l’avaluació a Escòcia a finals dels 90 ja té l’emprempta de la qualitat.
Implementacions posteriors de l’AIR en altres països continuen la tendència a
l’enfocament en la qualitat, com seria el cas d’Itàlia (2000) i l’ampliació regional a la
Toscana (2001). Holanda constitueix una excepció a aquesta tònica general: malgrat
el seu canvi de direcció envers la qualitat durant els 90, la desregulació continua sent
una de les pedres angulars de l’agenda governamental. L’agenda política és, doncs,
clau per determinar la direcció de la política regulatòria.
Tot i la recomanació de l’OCDE (2002) relativa a la introducció de l’AIR mitjançant
instruments d’alt nivell com ara lleis o decrets del primer ministre, observem en el
nostre estudi que el nivell de compliment no depèn necessàriament de l’existència
d’un requisit legislatiu. L’existència de guies o procediments amb estatus oficial a
Holanda, Regne Unit o Escòcia han estat suficients per assolir nivells de compliment
de quasi el 100% i han aconseguit integrar transversalment l’AIR en l’interior de
l’Administració.
212

La maximització del compromís polític no es materialitza, doncs, únicament amb l’elaboració
d’una llei que estipuli l’obligatorietat de l’avaluació. Tot i així, a nivell central italià i a
nivell toscà –amb cultures polítiques i administratives diferents de l’holandesa i la britànica–
l’AIR sí que s’ha introduït per requeriment legislatiu. Tenint en compte el període d’adaptació
que suposa la introducció de qualsevol nou instrument a l’Administració, caldrà
veure com evoluciona la introducció de l’AIR amb el temps i els nivells de compliment
assolits en aquests dos àmbits.
En tots els casos s’intenta concentrar els esforços analítics envers les propostes amb
més impactes potencials, la qual cosa s’aconsegueix:
a) Limitant l’abast de l’AIR quant a:
• tipologia de legislació potencialment objecte d’avaluació
• magnitud de l’impacte i/o
• sectors afectats.
En cap cas l’AIR no es limita a lleis de baix rang, considerant, per tant, les formes
legislatives potencialment amb més impacte. No es concreten però els criteris
per discriminar entre impacte significatiu i no significatiu. A Holanda això no sembla
suposar un problema, ni tampoc a Itàlia o a la Toscana, on el període
d’experimentació suposa que la selecció de regulació que s’avalua sigui política.
b) Estructurant el procés en dues o més fases de menor a major nivell d’esforç analític
(excepte el cas de la Toscana). Aquesta opció no està exempta de problemes,
atès que de vegades les pressions polítiques poden aturar el procés en fases
preliminars i obviar les anàlisis aprofundides.
Una part essencial de l’AIR hauria de ser l’avaluació dels impactes de les opcions
alternatives per tal de poder seleccionar la més adient. En realitat, tots els models
estudiats acaben indicant quina és l’opció preferible d’acord amb els seus propis barems.
Ara bé, el grau d’estudi previ de les diverses opcions varia en cada cas. Així, mentre
a Holanda l’elecció d’una opció per estudiar-la a fons és molt ràpida, al Regne Unit
i Escòcia es mantenen les diferents opcions fins al final del procés d’anàlisi. L’absència
de comparació entre els impactes de diferents opcions desvirtua l’AIR i li resta
potencial a l’hora de donar suport als decisors en la presa de decisions regulatòria
(Radaelli et al., 2001). Si tan sols es presenta una opció, la “decisió”, de fet, ja haurà
tingut lloc a nivell tècnic durant el procés d’elaboració de l’AIR.
Els criteris utilitzats en l’avaluació difereixen força entre els casos d’estudi. La
metodologia més exhaustiva en aquest sentit és la britànica –també usada a Escòcia–,
213

que té en compte impactes econòmics, socials, ambientals i institucionals (de control
de compliment, bàsicament). Amb l’ús flexible dels seus tres tests, Holanda té en
compte impactes de caire econòmic, ambiental i de control de compliment, i incorpora
alguns impactes socials dins del test d’impacte sobre les empreses.
L’avaluació més limitada és la italiana, atès que tan sols considera criteris d’avaluació
econòmics, socials i els relatius a l’Administració. El requeriment de l’anàlisi costbenefici
és clau en aquest sentit, ja que mena a abordar tan sols els impactes més
fàcilment monetaritzables. Els àmbits territorials que requereixen la consideració
d’un espectre més ampli d’impactes són més flexibles quant al mètode analític,
s’alternen les dades qualitatives amb les quantitatives i, entre aquestes darreres,
dades expressades en unitats de mesura diferents (monetàries o físiques). En lloc
d’intentar encabir totes les dades en una anàlisi cost-benefici –per les reconegudes
dificultats de valoració monetària de certs “béns” ambientals– s’opta per la
comparació de valors desiguals.
El grau de descentralització de l’avaluació és total a Holanda, el Regne Unit i Escòcia,
on són els propis tècnics dels ministeris proponents de la regulació els encarregats
d’elaborar l’AIR. La descentralització es podria considerar intermèdia a nivell central
italià, on la segona fase d’experimentació preveu la creació d’unitats d’AIR a cada
departament per tal d’elaborar les avaluacions in situ 2 .
Contràriament, a la Toscana el nivell de centralització és total, els tècnics reguladors
no tenen cap rol en el procés ja que és un grup especialitzat situat al Comitè Tècnic
de Programació –la Unitat Tècnica Legislativa (UTL)– el que s’encarrega de l’elaboració
de les AIR. Així, doncs, en tots els casos analitzats excepte a la Toscana es produeix
una distribució clara de responsabilitats entre els ministeris i un cos central de revisió
i control de qualitat 3 . A la Toscana, ambdues funcions, elaboració i revisió, recauen
sobre el mateix equip de treball (UTL), amb què s’aïllen l’avaluació del procés
regulatori en qüestió i es dificulta la revisió objectiva de les AIR.
2
No es preveu, per tant, que siguin els propis reguladors els que elaborin les AIR. Aquestes unitats departamentals
serien molt diferents de les Departmental Regulatory Impact Units britàniques, atès que només
s’encarregarien d’assessorar i donar suport als reguladors.
3
A nivell central italià es preveu diferenciar una unitat central i diverses unitats departamentals.
214

La ubicació de la unitat de coordinació, revisió i suport varia entre els diferents casos
d’estudi considerats però podríem distingir dues tendències generals.
a) Posició central dins del govern: Seria el cas del Regne Unit (Cabinet Office), Itàlia
(Oficina del Primer Ministre) i la Toscana (Comitè Tècnic de Programació).
b) Posició tangencial però en un ministeri amb pes polític: Holanda (Ministeri
d’Afers Econòmics), Escòcia (Empresa i Indústria).
La primera situació ofereix millors condicions per adoptar una visió governamental
holística, mentre que la segona confereix un cert biaix en funció dels objectius del
ministeri o departament hoste. En aquest sentit, tant a Escòcia com a Holanda els
actors entrevistats consideren que l’AIR té una certa orientació empresarial (més explícita
a Escòcia).
El nivell de recursos humans de la unitat central varia enormement d’un àmbit
territorial a un altre. Destaca la dimensió de la Regulatory Impact Unit (RIU) britànica.
No obstant això, aquesta dada només es rellevant en relació amb la producció
d’AIR de cada àmbit concret. En el cas del Regne Unit i Escòcia vèiem que, tot i la
menor producció legislativa escocesa, els recursos humans d’Escòcia són més
limitats que els del Regne Unit. D’altra banda, cal tenir en compte que el personal
de les unitats centrals no determinarà per si mateix el grau de suport a l’avaluador:
la xarxa governamental de suport al regulador del Regne Unit, amb un nivell
d’especialització funcional molt elevat, és clau per a l’èxit de les AIR al Regne Unit,
així com les unitats satèl·lits de la RIU (les unitats d’impacte departamentals).
L’obertura del procés regulatori a la participació d’actors no governamentals és un
altre dels punts clau de tota AIR. La participació es canalitza a través de consultes
en tots els casos d’estudi i són obligatòries al Regne Unit i a Escòcia (ja hem vist que,
a banda de les múltiples consultes informals, una consulta pública formal ha de precedir
necessàriament l’AIR final). No és estrany, doncs, que tan sols el Regne Unit i
Escòcia disposin de guies oficials per a les consultes. En la resta de casos, les consultes
formen part dels procediments habituals de l’AIR i, tant a nivell central italià com a
la Toscana, es conceben com a processos transversals durant tota l’avaluació.
Finalment, pel que fa a la comunicació final dels resultats de l’AIR, essencial pel que
fa a la transparència del procés i a la rendició de comptes governamental, cal
emfasitzar que totes les AIR disponibles són fàcilment accessibles a través de les
respectives pàgines web al Regne Unit, Escòcia i la Toscana, i menys a la resta de
casos.
215

2.3.2. Lliçons apreses
A partir del marc teòric relatiu a les AIR 4 , dels casos d’estudi d’avaluacions regulatòries
analitzats i de l’experiència de l’AI europea acumulada fins ara, es poden derivar una
sèrie de lliçons apreses que poden actuar com a principis-guia per a l’elaboració
d’una Avaluació d’Impacte de la Regulació sobre la Sostenibilitat (AIRS). En aquest
sentit, podem destacar els principis-guia següents:
a) Integració en la política regulatòria i en la política per al desenvolupament
sostenible (DS).
L’AIRS s’ha d’incloure en el context d’una política regulatòria més àmplia que incorpori
el compromís amb el desenvolupament sostenible. La política per al DS també
ha d’incorporar l’AIRS com a instrument d’integració horitzontal del DS.
b) Generació de l’avaluació de forma endògena al procés regulatori.
La manca d’un estàndard d’obligat compliment per a l’AIR ha revertit en una
avaluació molt integrada al procés que intenta avaluar. En efecte, la metodologia
i el procés d’avaluació de les AIR estudiades han estat generats endògenament
(des de dins del procés i partint d’un profund coneixement d’aquest). Això les
diferencia d’altres metodologies d’avaluació generades exògenament als
processos que intenten avaluar (per exemple, a partir de directives europees).
Una avaluació de l’impacte de la regulació sobre la sostenibilitat (AIRS) haurà
de partir d’una anàlisi del procés regulatori objecte d’avaluació.
c) Desenvolupament d’una metodologia d’avaluació transversal al procés regulatori.
L’AIRS haurà de basar-se en una metodologia que aconsegueixi sistematitzar
la informació necessària per tenir en compte la sostenibilitat en la presa de decisions
regulatòria. Haurà de començar al més aviat possible en el procés regulatori i
tenir en compte les fases següents: definició del problema a adreçar, determinació
d’objectius polítics, presentació de les opcions per assolir els objectius, anàlisi
d’impactes de les opcions, comparació de les opcions i seguiment i avaluació.
d) Concreció d’una metodologia en una fase i aplicació de l’anàlisi proporcionada.
Tot i les bondats dels processos estructurats en diverses fases, de menor a major
nivell d’esforç analític, dissenys d’aquest tipus (avaluació preliminar – avaluació
aprofundida) de vegades poden ser sotmesos a pressions polítiques per no anar
més enllà de l’avaluació preliminar. En qualsevol cas, per tal de no sobredimensionar
4
Especialment: Mandelkern Report (2001), Deighton-Smith (1997) i OCDE (2002).
216

l’avaluació, és recomanable l’aplicació del principi de l’anàlisi proporcionada (European
Commission, 2005), que implica relacionar la profunditat de l’anàlisi amb la
significació de l’impacte.
e) Avaluació d’impactes multidimensional i múltiple.
L’avaluació d’impactes hauria d’abastar, com a mínim, impactes econòmics, socials
i ambientals (els tres pilars bàsics de la sostenibilitat), tenint en compte com a
marc de referència per a l’avaluació els principis del desenvolupament sostenible.
S’haurien de fer explícits els supòsits que s’han tingut en compte a l’hora
d’avaluar els impactes i també les incerteses.
D’altra banda, s’haurien d’avaluar els impactes de diferents opcions i no d’una
sola opció. És preferible presentar els impactes positius i negatius de cada opció
per tal que el decisor pugui escollir-ne una, és a dir, presentar l’evidència per a
totes les opcions i no concloure l’avaluació amb una opció “favorita”.
f) Flexibilitat a l’hora d’escollir la metodologia d’anàlisi.
La consideració d’un ampli ventall d’impactes socials, econòmics i ambientals
no fa possible l’ús d’un únic mètode analític per a l’avaluació d’impactes.
S’haurien d’alternar les dades qualitatives amb les quantitatives i aplicar una perspectiva
d’inconmensurabilitat, és a dir, no intentar expressar totes les dades en una mateixa
unitat (com requeriria una anàlisi cost-benefici) sinó alternar dades en unitats físiques
i monetàries.
g) Descentralització de l’elaboració de les AIRS en els diferents departaments.
Tal i com reconeix l’OCDE (2002) per a l’AIR, la descentralització aconsegueix
la integració de l’avaluació de forma horitzontal en tota l’administració, la qual
cosa no es pot aconseguir si només la realitza un equip especialitzat. Les AIRS
les haurien d’elaborar els tècnics responsables del desenvolupament de la
regulació en qüestió. L’AIRS és un afer governamental i ha d’implicar la totalitat
del govern.
h) Creació d’una unitat de coordinació, revisió i control de qualitat independent.
Aquesta unitat hauria de coordinar l’aplicació de les AIRS en el si de l’administració
i assessorar els reguladors reponsables de la seva elaboració en la línia de les
recomanacions de l’OCDE (2002) per a l’AIR. Com es deriva de la nostra
anàlisi comparativa, és aconsellable que l’oficina tingui una ubicació central al
Govern.
217

i) Obertura del procés regulatori a la participació.
L’AIR obre el procés regulatori a nous actors, multiplica els punts d’accés al procés
i ofereix espais perquè diferents actors articulin les seves demandes. L’AIR
representa, doncs, una profunda transformació del conjunt del procés regulatori.
Una AIRS també hauria de dirigir-se envers una major obertura del procés
regulatori als diferents actors implicats. Com l’AIR, l’AIRS implicarà necessàriament
una transformació del procés regulatori.
j) Procés d’introducció gradual.
El procés d’introducció de l’AIRS hauria de ser gradual, amb una fase
d’experimentació inicial. El procés s’hauria d’avaluar periòdicament per incorporar
les lliçons apreses i generar un procés d’aprenentatge institucional.
k) Creació de sistemes d’informació i coneixement per a la sostenibilitat.
Una AIRS requereix dades de caràcter econòmic, social i ambiental
contextualitzades per a l’àmbit català. Aquestes dades poden no existir, presentar
una qualitat deficient o no estar fàcilment a l’abast dels avaluadors –ni per a la
resta de participants en el procés d’avaluació. L’AIRS, doncs, requereix el
desplegament metodologies de recollida i sistematització de la informació i
coneixement relatiu al desenvolupament sostenible a Catalunya.
218

3. Proposta de l’aplicació de l’AIR a Catalunya
3.1. Situació de base a Catalunya
3.1.1. El procés regulatori a Catalunya
Per procés regulatori s’entén tot el conjunt d’actes que condueixen a la creació
d’una regulació, des de la iniciativa fins a la seva publicació o notificació. La competència
per establir el procés regulatori a Catalunya és autonòmica. Per això, a l’hora
de conèixer els principals trets del procés regulatori a Catalunya, cal aproparse
a l’ordenament jurídic català i, en particular, al que estableixen tres normes:
l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, el Reglament del Parlament de Catalunya
i la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d’organització, procediment i règim jurídic
de l’administració de la Generalitat de Catalunya.
Les dues primeres normes fan especial referència al procés d’elaboració de les
lleis, i la tercera al procés d’elaboració dels reglaments. No obstant això, la Llei
13/1989, de 14 de desembre, també s’aplica al procés d’elaboració dels
avantprojectes de llei (article 66). En conseqüència, tant per a l’elaboració dels
projectes de llei que el Govern remet al Parlament de Catalunya per a la seva
tramitació i aprovació com a lleis, com per a l’elaboració i aprovació dels
reglaments, cal que se segueixi el procediment previst a la Llei 13/1989, de 14
de desembre. Serà, doncs, aquest procediment l’objecte bàsic de la nostra anàlisi.
La Llei 13/1989 estableix als seus articles 61 a 66 els passos a seguir pel que
fa al procediment d’elaboració dels reglaments. Del conjunt de passos especificats
per la llei voldríem destacar tota una sèrie de punts per la seva rellevància per
al nostre estudi. Així, a nivell substantiu (de contingut), cal posar en relleu:
a) Existència d’un requeriment relatiu a la necessitat d’efectuar un estudi
econòmic en el context dels documents i informes que acompanyen la memòria.
Aquest estudi podria tenir una gran transcendència, ja que pot aportar al
procediment reglamentari informació sobre l’impacte econòmic del projecte
de reglament, la qual cosa pot ser tinguda en compte pel govern a l’hora
d’aprovar finalment la norma. Això no obstant, existeix una reconeguda dificultat
per efectuar un estudi econòmic d’aquest tipus (Comissió Jurídica Assessora,
Dictamen 1/1999) i és rara l’anul·lació judicial d’una regulació per no haver
realitzat aquest tràmit (Ponce, 20003).
219

) Introducció de la necessitat d’elaborar un informe interdepartamental d’impacte
de gènere, introduït a la Llei 13/1989 l’any 2001 mitjançant la Llei 4/2001, de
9 d’abril, amb l’objectiu d’incorporar l’òptica d’igualtat en totes les mesures
regulatòries que s’adoptin. Actualment aquest informe l’efectua amb caràcter
preceptiu l’Institut Català de la Dona.
D’altra banda, pel que fa al procediment, podem assenyalar:
c) El procés és de caire descentralitzat, de forma que són els tècnics dels
departaments promotors de la proposta legislativa els encarregats de l’elaboració
de la memòria i dels documents i informes requerits (amb l’excepció de l’informe
d’impacte de gènere).
d) Existència d’un requeriment de revisió per part d’una comissió independent: dictamen
de la Comissió Jurídica Assessora. Aquest s’estableix amb la finalitat de garantir
que el reglament que es vol aprovar respecta l’ordenament jurídic. D’aquesta manera
s’eviten possibles excessos del reglament i es garanteix el principi de legalitat.
e) La informació pública o audiència de les entitats interessades es considera
com a tràmit preceptiu –i no discrecional– però no comença fins a estadis
tardans (fase de tramitació).
Cal emfasitzar la importància que té el compliment dels diferents tràmits del
procediment reglamentari, no com un seguit d’obstacles que l’Administració pública
ha d’anar salvant en el moment d’elaborar un reglament, sinó com l’oportunitat que
té l’Administració pública mateixa d’anar aplegant documents i informació sobre els
efectes i l’impacte del projecte de norma. Tot i així, l’Administració presta, en general,
escassa atenció a complir els diferents tràmits del procediment d’elaboració dels reglaments
–la qualitat de l’estudi econòmic, per exemple, és de vegades deficient– sense que
això tingui cap conseqüència pràctica.
En qualsevol cas, la memòria i la resta de documents que requereix la llei no pot ser
equiparada a una avaluació de l’impacte regulatori d’acord amb el contingut que normalment
es dóna a aquesta expressió, tal i com s’ha recollit a les pàgines anteriors.
3.1.2. Particularitats d’interès del procediment regulatori estatal
A l’àmbit estatal s’han anat incorporant al llarg dels anys alguns tràmits al procediment
regulatori que persegueixen millorar la qualitat de les normes tot i millorant el contingut
220

dels diferents tràmits del procediment que se segueix. En aquest sentit, podríem esmentar
(Sáinz Moreno, 1994):
a) La necessitat d’elaborar una memòria econòmica (Ordre de 4 de febrer de
1980), que ha d’incloure una memòria explicativa amb una descripció del
programa pressupostari en què s’insereix la proposta i una avaluació econòmica
i social de la seva aplicació.
b) Les anàlisis relatives a l’estructura de la norma relacionades amb “la claredat i
precisió, rigor i exactitud, coherència i harmonia de les lleis, tant internament com
amb el conjunt de l’ordenament”.
c) Les anàlisis de tècnica legislativa dirigides a millorar “la claredat semàntica
(adequat ús del llenguatge ordinari) i la seva claredat normativa (clara expressió
de la seva condició de norma, del seu contingut i de la seva vigència)”.
D’altra banda, en el marc dels plans de simplificació que es vénen desenvolupant a
l’estat espanyol en la darrera dècada, es contempla també la millora de la qualitat
de les normes. En concret, en el marc del II Pla de Simplificació Administrativa, la
Secretaria de la Comissió de Simplificació Administrativa elaborà un qüestionari
d’avaluació de projectes normatius amb caràcter voluntari. El model de
qüestionari es redactà a títol orientatiu, de forma que podia ser adaptat i, fins i tot,
substituït pels diferents departaments.
La seva redacció suposà un important pas endavant en la situació existent a l’Estat
espanyol però, segons les dades del II Pla de Simplificació Administrativa, sembla
que el seu ús no ha estat gaire elevat. A més a més, posteriorment, en el III Pla de
Simplificació Administrativa (2003-2004), no es va introduir cap objectiu respecte a
aquesta matèria.
3.1.3. L’avaluació de l’impacte regulatori: Reptes i oportunitats per a l’Estat
espanyol i Catalunya
A Catalunya no existeix un procediment per a l’avaluació de la regulació. Tampoc no
existeix a nivell estatal, tot i que, com acabem de veure, s’han anat incorporant al
procediment reglamentari alguns tràmits que poden facilitar al regulador elements
importants en aquesta línia. De fet, l’OCDE (2000) manifesta que “Espanya està
avançant en la direcció correcta. En concret, reformes recents relatives als processos
de producció regulatòria i a les polítiques de simplificació administrativa estan
221

augmentant la capacitat de l’Administració de produir regulacions de major qualitat”.
No obstant això, la mateixa OCDE observa dos aspectes d’interès sobre les
limitacions de la situació a l’Estat espanyol (OCDE 2000):
a) poca capacitat per supervisar el compliment dels requeriments
b) inexistència de normes, directrius o pautes que guïin l’elaboració de les regulacions.
Aquestes mancances que l’OCDE destaca respecte al procediment reglamentari a
nivell estatal són totalment traslladables a l’àmbit català. Tot i que alguns dels tràmits
que conformen el procés regulatori a Catalunya puguin aportar elements destinats
a millorar la comprensió dels pros i contres de l’acció governamental, no sembla possible
poder concloure que la manera com es realitzin faciliti prou elements al decisor sobre
l’impacte de les regulacions que es volen adoptar.
Per poder reeixir en aquesta línia cal avançar en l’educació i sensibilització de tota
l’Administració sobre aquestes qüestions. En la majoria dels casos els tràmits es compleixen,
però el seu contingut és molt poc satisfactori. Per tant, no és tant una qüestió de
compliment de la legalitat com de sensibilitat de l’Administració.
La competència autonòmica per regular el procés regulatori a Catalunya és, a parer
nostre, títol competencial suficient per poder incorporar elements que permetin
portar a terme l’avaluació de l’impacte regulatori. Una mostra és la recent (2001) incorporació
al procediment regulatori català de la necessitat d’elaborar l’”informe interdepartamental
d’impacte de gènere”.
Una reforma del procés regulatori que inclogués la necessitat de dur a terme una AIR
podria fer-se bé modificant la regulació actual del procediment reglamentari
que fa la Llei 13/1989, de 14 de desembre, bé incorporant nous tràmits en el
procediment actualment vigent. La primera opció podria suposar un canvi més
radical i, per això mateix, assumit pels diferents actors que intervenen en aquest procés.
El segon es pot quedar en la simple addició d’un nou informe o document en la tramitació
del procediment reglamentari com ha succeït, per exemple, amb la incorporació de
l’avaluació de l’impacte de gènere. Així doncs, de la mateixa manera que es va introduir
l’òptica de la igualtat de gènere a través del tràmit relatiu a l’informe interdepartamental
d’impacte de gènere, es podria introduir l’òptica de la sostenibilitat (i més tenint en
compte que la primera és, de fet, un component de la segona).
Ara bé, aquesta seria una proposta de màxims. La introducció de l’AIRS també podria
passar per l’establiment de procediments de caràcter voluntari, de forma que cada
222

departament anés incorporant aquest tipus de processos per voluntat pròpia amb l’impuls
d’una unitat central promotora. De fet, aquesta ha estat l’opció adoptada per la
Direcció General de Participació Ciutadana de la Generalitat de Catalunya a l’hora d’introduir
una major obertura a la participació en el procés regulatori a Catalunya.
3.2. L’avaluació de l’impacte de la regulació sobre la sostenibilitat a
Catalunya
Cal tenir ben present que la proposta d’aquest estudi va més enllà d’una proposta
d’avaluació de l’impacte regulatori (AIR) en sentit clàssic i pretén esdevenir una
avaluació de l’impacte de la regulació sobre la sostenibilitat (AIRS). En cas de
desenvolupar un procediment d’avaluació regulatòria d’aquestes característiques, Catalunya
adoptaria una actitud proactiva i esdevindria pionera a l’Estat.
És prou conegut que el govern de Catalunya ha assumit un compromís polític envers
la consecució d’un desenvolupament sostenible. La introducció d’aquest objectiu a
nivell transversal s’ha de materialitzar amb la introducció horitzontal d’instruments
polítics concrets que permetin avaluar la sostenibilitat de l’acció governamental de
tots els departaments.
La constatació que la sostenibilitat requereix una avaluació prèvia de totes les decisions
implica necessàriament l’extensió dels requeriments d’avaluació als instruments
regulatoris. D’aquí l’interès de l’AIRS. Una AIRS, com a eina d’avaluació sistemàtica
i multidimensional dels impactes positius i negatius de la regulació en el context dels
principis del desenvolupament sostenible, constitueix un instrument clau per valorar
la compatibilitat de la regulació amb els objectius del desenvolupament sostenible.
Ara bé, com podria ser un instrument avaluador d’aquestes característiques?
Presentarem a continuació una proposta pel que fa als possibles continguts d’una
avaluació de l’impacte de la regulació sobre la sostenibilitat (metodologia d’aplicació),
per passar tot seguit a introduir alguns aspectes relatius al disseny organitzatiu.
3.2.1. Metodologia d’aplicació
L’AIRS no s’hauria de contemplar com un seguit de tràmits que s’afegeixen al procés
regulatori sinó com un instrument que persegueix incorporar la visió sostenibilista
en el si del procés. Amb la finalitat de maximitzar la seva efectivitat, en recomanem
223

l’aplicació a lleis, decrets legislatius i reglaments que puguin tenir impactes significatius
sobre el medi ambient, la societat, l’economia o les organitzacions responsables de
la implementació i del control del compliment 5 .
Per tal de construir una metodologia d’AIRS per a Catalunya ens basarem en:
1) els principis-guia que hem derivat de la nostra anàlisi comparativa
2) els eixos bàsics de les AIR
3) els passos de l’AI de la Comissió Europea, tenint molt present que de ben segur
serà un procés que marcarà les tendències d’avaluació a Europa, i
4) les millors pràctiques de les experiències estatals i subestatals analitzades.
En aquest sentit, es proposa una metodologia en una sola fase i estructurada entorn
als passos següents:
Contingut bàsic d’una AIRS
1. Definició del problema
Definir la qüestió que motiva la intervenció
Determinar l’abast del problema tot i identificant:
–l’àmbit territorial de referència
–el mapa d’actors afectats
–els riscos derivats: danys i probabilitat de què succeeixin
Identificar les causes del problema i les possibles interrelacions entre les
diferents causes.
Implicació dels actors afectats (per tal d’introduir diferents visions del problema)
2. Identificació d’objectius polítics
Definir els objectius polítics de la intervenció en diferents nivells de menor a
major nivell de concreció
Quantificar els objectius tant com sigui possible
Identificar interaccions amb objectius de la mateixa àrea política o d’altres àrees
polítiques.
Implicar els actors afectats
224
5
Això inclouria la seva possibilitat d’aplicació a instruments legislatius amb rang inferior als esmentats però
amb impactes potencialment significatius.

3. Definició d’opcions polítiques
Identificar un ampli espectre d’opcions, incloent alternatives a la legislació (en
la mesura que sigui possible) i l’opció zero (“no actuar”)
Explicar com cada opció contribueix a la consecució dels objectius polítics.
Implicar els actors afectats
4. Avaluació d’impactes multidimensional de cadascuna de les opcions
Avaluar els impactes positius i negatius de totes i cadascuna de les opcions,
prenent com a referència els principis del desenvolupament sostenible
Avaluar els impactes econòmics, socials i ambientals, i també els impactes
sobre les organitzacions implementadores i responsables del control del
compliment
Fer explícites les incerteses i els supòsits de l’avaluació
Aplicar el principi de l’anàlisi proporcionada (a més impacte potencial major
grau d’esforç analític)
Utilitzar un mètode analític flexible
Elaborar un resum comparatiu dels impactes de les opcions.
Implicar els actors afectats
5. Seguiment i avaluació
Identificar indicadors clau per al seguiment i l’avaluació
Establir els arranjaments necessaris per al seguiment i l’avaluació
Fer el calendari del procés.
Implicar els actors afectats
Participació (transversal al procés d’avaluació)
Elaborar un pla de consulta:
Definir l’objectiu de les consultes per a cada fase del procés (passos 1-5)
Identificar els destinataris
Escollir les tècniques a utilitzar en cada fase del procés (passos 1-5)
Assignar un responsable de les consultes
Elaborar un o diversos documents per ser utilitzats com a base per a la
discussió en les consultes
Temporalitzar el procés
Elaborar un document final amb els resultats de les consultes i els comentaris
rebuts al llarg del procés i argumentar com aquests han influït la decisió final.
Font: Esquema elaborat a partir de Cabinet Office (2003a), European Commission (2005),
Ministry of Economic Affairs, VROM & Justitie (2002) i Regione Toscana (2004).
225

Com es pot deduir de la taula de continguts, la nostra proposta d’AIRS, en la línia
de l’avaluació de l’impacte regulatori i l’avaluació d’impactes de la Comissió Europea,
no és una avaluació d’un esborrany de proposta regulatòria acabat sinó que
constitueix una nova manera d’elaborar propostes regulatòries.
A més a més, cal advertir que una avaluació d’impacte multidimensional qualsevol
no serà una avaluació d’impacte sobre la sostenibilitat. L’avaluació haurà de prendre
com a marc de referència els principis del desenvolupament sostenible, tal i com han
estat adaptats a l’àmbit territorial on es desenvolupa l’avaluació en qüestió. La
Comissió Europea utilitza, per exemple, els principis de l’Estratègia Europea de
Desenvolupament Sostenible.
A nivell català, l’Agenda 21 de Catalunya –en vies de finalització– podria esdevenir
el marc de referència per a l’avaluació. A més a més, i paral·lelament, es podrien anar
desenvolupant una sèrie de principis sectorials com ara els criteris per a l’avaluació
ambiental dels plans d’ordenació urbanística municipal desenvolupats pel Departament
de Medi Ambient i Habitatge de la Generalitat de Catalunya.
3.2.2. Introducció al disseny organitzatiu
El disseny organitzatiu fa referència a com estructurar la introducció de l’AIRS en el
context dels processos ja existents i a com articular els diferents actors entorn a la
metodologia d’aplicació. Així doncs, si bé anteriorment ens hem referit a aspectes
de contingut, ens referirem aquí, més breument, a aspectes de procés.
Inicialment, cal destacar que la incorporació de l’AIRS hauria de partir d’un escenari
de maximització del compromís polític, que permetés incloure l’AIRS en el context
d’una política regulatòria més àmplia compromesa amb els principis del desenvolupament
sostenible. De retruc, la política per al desenvolupament sostenible (DS) també
hauria d’incorporar l’AIRS com a instrument d’integració horitzontal del DS.
Pel que fa al disseny organitzatiu pròpiament dit, es recomana que la introducció de
l’AIRS s’articuli a partir de la creació d’una unitat de coordinació situada en una posició
central al govern, situació que, com hem observat en la nostra anàlisi comparativa,
ofereix millors condicions per adoptar una visió governamental holística (recordem
que posicions més tangencials confereixen un cert biaix en funció dels objectius del
ministeri o departament hoste). A partir de la creació d’aquest ens difusor, el procés
d’introducció de l’AIRS hauria de ser gradual, amb una fase d’experimentació inicial.
226

Un dels objectius a nivell procedimental seria assolir una descentralització de
l’elaboració de les AIRS en els diferents departaments, ja que, com hem vist, la
descentralització aconsegueix la integració de l’avaluació de forma horitzontal en tota
l’Administració. Les AIRS, doncs, haurien de ser elaborades pels tècnics responsables
del desenvolupament de la regulació en qüestió.
Aquesta descentralització, però, no es pot aconseguir des dels primers moments
de la introducció. Com hem assenyalat es recomana una introducció gradual per etapes:
a) En una primera etapa (dos anys) es recomana que la unitat de coordinació central
adopti un rol de promotora-executora, de forma que sigui l’equip d’aquesta unitat
el que –en col·laboració amb els departaments responsables de la regulació en
qüestió– s’encarregui d’elaborar les AIRS. Això permetrà generar expertesa
pròpia en el si de l’administració catalana en matèria d’AIRS.
b) En una segona etapa (tercer any) es pot iniciar la descentralització amb una prova
pilot en un departament de la Generalitat de Catalunya. Això suposaria
l’elaboració conjunta de l’AIRS per part del departament promotor de la regulació
i la unitat central.
El període d’experiències pilot pot tenir una durada variable. En qualsevol cas i, gradualment,
la unitat central, a banda de mantenir les seves tasques de promoció i coordinació,
aniria perdent el seu rol d’executora per adoptar un rol de facilitadora/assessora/responsable
del control de qualitat. La idea subjacent és que les tasques d’elaboració de les AIRS
i les de control de qualitat de l’avaluació acabin sent dutes a terme separadament,
de manera que s’intenti assegurar un procés de seguiment i revisió objectiu i
independent del procés d’elaboració.
Finalment, no volem deixar d’esmentar que, atès el canvi profund del procés regulatori
que comporta una AIRS, es preveu la necessitat d’endegar campanyes de sensibilització
i formació de tota l’Administració. Aquestes campanyes no anirien tan sols adreçades
a comunicar el contingut i la metodologia de l’AIRS sinó que –en gran mesura– haurien
de servir per iniciar el canvi de cultura administrativa que comporta l’ús d’un instrument
avaluador com l’AIRS.
227

Evaluación del Impacto
Regulatorio: Práctica internacional
y aplicabilidad en Catalunya.
Resumen ejecutivo

Índice
Presentación ........................................................................................... 233
1. Introducción a la Evaluación del Impacto Regulatorio (EIR)... 235
1.1. Las EIR en el contexto de la mejora de la regulación ............... 235
1.1.1. Una aproximación al hecho regulatorio y su evolución ... 235
1.1.2. La EIR como herramienta de mejora de la regulación.... 236
1.1.3. ¿La EIR como instrumento de las políticas para el
desarrollo sostenible? .................................................................. 240
2. La práctica internacional relativa a la EIR................................... 243
2.1. Introducción a la experiencia internacional................................. 243
2.2. Metodología para el análisis de la experiencia internacional .... 243
2.2.1. Selección de casos de estudio......................................... 243
2.2.2. Marco analítico................................................................... 244
2.2.3. Metodología de análisis..................................................... 245
2.3. Análisis comparativo y lecciones aprendidas ............................. 246
2.3.1. Análisis comparativo.......................................................... 246
2.3.2. Lecciones aprendidas ...................................................... 250
3. Propuesta de aplicación de la EIR en Catalunya ...................... 253
3.1. Situación de base en Catalunya .................................................. 253
3.1.1. El proceso regulatorio en Catalunya ................................ 253
3.1.2. Particularidades de interés del procedimiento
regulatorio estatal ......................................................................... 255
3.1.3. La evaluación del impacto regulatorio: Retos
y oportunidades para el Estado español y Catalunya ............... 255
3.2. La evaluación del impacto de la regulación sobre la sostenibilidad
sostenibilidad en Catalunya ......................................................... 257
3.2.1. Metodología de aplicación ................................................ 258
3.2.2. Introducción al diseño organizativo.................................. 260
231

Presentación
Los instrumentos regulatorios son una de las herramientas más importantes de
que disponen los gobiernos para llevar a cabo sus políticas. Asegurar la calidad
de la regulación y desarrollar metodologías para evaluarla ha sido, por tanto, una
de las preocupaciones tradicionales de los gobiernos cuando han tratado de
mejorar la calidad de la acción gubernamental.
La introducción del desarrollo sostenible como objetivo político holístico plantea
nuevos retos a los instrumentos regulatorios. La sostenibilidad tendrá que ser
también un objetivo global de la regulación. Así, más allá de evaluar la regulación
desde estándares usuales, se tendrán que evaluar los impactos regulatorios desde
la perspectiva de la sostenibilidad. La regulación, por tanto, tendrá que ser compatible
con los principios y los objetivos del desarrollo sostenible y, para valorar esta
compatibilidad, será esencial disponer de un instrumento de evaluación específico
y sistemático.
La idea de la evaluación del impacto regulatorio no es nueva. A pesar de no estar
relacionadas inicialmente con la sostenibilidad, desde finales de los años 70 del
siglo pasado, y en el contexto de estrategias de reforma de la regulación, se están
llevando a cabo evaluaciones de impacto regulatorio con objetivos diferentes
en un amplio espectro de países. La herramienta de evaluación usada en estos
casos ha sido la EIR (Evaluación del Impacto Regulatorio), instrumento que intenta
proporcionar un análisis sistemático de los impactos positivos y negativos de
las propuestas de regulación. La experiencia acumulada con la EIR será pues
valiosa a la hora de construir una herramienta orientada hacia la evaluación de
impactos sobre la sostenibilidad.
Este informe –fruto de un convenio de colaboración entre el Consejo Asesor para
el Desarrollo Sostenible de Catalunya (CADS) y el Instituto Internacional de
Gobernabilidad (IIG), firmado el 15 de junio de 2005 y con fecha de finalización
de 30 de noviembre del mismo año – parte del interés del CADS por la EIR, la
experiencia internacional existente al respecto y por el desarrollo de una primera
propuesta de aplicación de dicho tipo de herramientas en Catalunya, en forma
de un instrumento evaluador que permita incorporar la visión sostenibilista al proceso
regulatorio. Este documento se dirige principalmente a actores gubernamentales
catalanes, con el objetivo de promover la comprensión y el uso de la evaluación
en Catalunya.
233

234
Así, el primer capítulo de este trabajo presenta la EIR como instrumento de evaluación,
sus objetivos y sus características principales, tanto a nivel sustantivo (contenido) como
a nivel de proceso. Igualmente, se relaciona esta herramienta con otros instrumentos
de evaluación de impactos vinculados. Acto seguido, se examina la práctica
internacional existente, centrándose en el análisis de toda una serie de casos de estudio
escogidos por su relevancia para el caso catalán (Holanda, Reino Unido/Escocia,
Italia/Toscana). Este análisis pone énfasis en cómo los diferentes países/regiones han
aplicado la evaluación en la práctica. Finalmente, partiendo del análisis del proceso
regulatorio catalán, de las lecciones aprendidas de los casos de estudio analizados
y del trabajo llevado a cabo por la Comisión Europea en el marco de la Evaluación
de Impacto, se plantea una propuesta de instrumento de evaluación del impacto de
la regulación sobre la sostenibilidad para Cataluña, con el objetivo de que pueda servir
como base para desarrollos futuros.

1. Introducción a la evaluación del impacto
regulatorio (AIR)
1.1. Las AIR en el contexto de la mejora de la regulación
1.1.1. Una aproximación al hecho regulatorio y su evolución
La regulación es una noción general y omnicomprensiva que, de acuerdo con
la OCDE (1997), abarca toda la serie de instrumentos mediante los cuales los
gobiernos establecen requerimientos sobre la libre actividad de las empresas y
de los ciudadanos. De esta manera, según la misma OCDE (1997), las regulaciones
así entendidas se expresan tanto en leyes como en reglamentos y órdenes o
actos administrativos producidos en los diferentes niveles de gobierno o en las
organizaciones no gubernamentales o autorreguladas que tengan poderes
reguladores delegados.
Desde esta perspectiva holística, los instrumentos regulatorios son una de las
herramientas más importantes de que disponen los gobiernos para llevar a cabo
sus políticas y su uso ha sido determinante a la hora de tutelar intereses
colectivos de tipo económico, social o ambiental.
La utilización de regulaciones por parte de los gobiernos durante las últimas décadas
ha sido incremental. De hecho, el aumento del alcance y la complejidad normativa
ha sido una respuesta a la continua necesidad de adaptarse a una realidad cambiante.
A la vez, pero, se ha puesto de manifiesto que la efectividad de la regulación al
pretender alcanzar ciertos objetivos políticos no siempre ha sido la esperada,
lo cual ha producido que los gobiernos se replanteen cuestiones relativas al diseño
y el contenido de la regulación.
El hecho regulatorio y su papel como instrumento político han sufrido profundas
transformaciones a lo largo del tiempo. En este sentido, la OCDE (2002) identifica
varias etapas en las formas de orientar la naturaleza de la regulación:
a) Emergencia de la noción de desregulación a principios de los 70, noción
que, partiendo del supuesto que una excesiva cantidad de regulación
limitaba el crecimiento económico, se dirigía hacia la disminución de la cantidad
y el alcance de las normativas.
235

) Surgimiento durante los años 80 y 90 primero de la noción de reforma regulatoria,
después del concepto de gestión regulatoria y, más recientemente, del desarrollo
de la agenda de política regulatoria. El primer concepto – reforma regulatoria–
partía de la base que un conjunto de intervenciones puntuales (como por
ejemplo la eliminación de algunas reglas o la revisión de otras) permitiría alcanzar
una situación óptima. Por contra, la perspectiva de gestión regulatoria –también
llamada de gestión de la calidad regulatoria– plantea abordar la reforma como
un proceso dinámico y permanente, intrínseco al propio rol del gobierno que debe
velar por la calidad de las normas. Finalmente, la noción de política regulatoria,
vigente ya en muchos países, está más relacionada con la búsqueda proactiva
de la calidad a través de la implementación de políticas transversales.
c) Aparición reciente del concepto de gobernanza regulatoria. Este concepto se
inserta dentro de la noción general de gobernanza y hace referencia al hecho
de que las funciones regulatorias implican a un conjunto complejo de actores
reguladores que van más allá del gobierno precursor y que incluirían también a
actores de diferentes niveles gubernamentales u otras tipologías de actores estratégicos.
1.1.2. La EIR como herramienta de mejora de la regulación
Cualquier estrategia regulatoria utiliza instrumentos para llevar a cabo sus objetivos.
Uno de los instrumentos más comúnmente utilizados ha sido la evaluación del
impacto regulatorio (EIR), herramienta de apoyo a la toma de decisiones que analiza
de forma sistemática los impactos positivos y negativos que podrían derivar de las
propuestas de regulación. Se trata normalmente de una herramienta de evaluación
ex-ante, o sea, que se aplica antes de la adopción de una determinada regulación.
Sin embargo, también se puede aplicar una vez la legislación en cuestión ha entrado
en vigor (aplicación ex-post).
Los gobiernos que utilizan la EIR la han definido mediante cuatro objetivos principales
(Jacobs, 1997):
236

Objetivos principales de la EIR (Jacobs, 1997)
1. Mejorar la comprensión de los impactos reales de la acción gubernamental
La EIR proporciona información sobre los pros y los contras de la acción
gubernamental, enriqueciendo las bases informacionales del proceso de
toma de decisiones.
2. Integrar objetivos políticos múltiples
La EIR puede ser utilizada como marco común integrador para exponer los
impactos y vínculos entre políticas y para otorgar a los decisores una capacidad
para sopesar intereses en competencia. En consecuencia, la EIR no es sólo
una herramienta analítica sino también una herramienta de coordinación para
integrar intereses múltiples.
3. Mejorar la transparencia y la consulta
La evaluación regulatoria en muchos países está estrechamente relacionada
con procesos de consulta pública. La incorporación de la EIR en las consultas
ha aumentado la transparencia de los procesos regulatorios, ha proporcionado
un mayor control de la calidad de las evaluaciones de impacto, y ha mejorado
la información en la cual se basan las decisiones.
4. Mejorar la rendición de cuentas gubernamental
La EIR puede mejorar la implicación y la rendición de cuentas de los decisores,
ya que proporciona información clara y detallada y muestra cómo las decisiones
gubernamentales benefician a la sociedad.
A pesar de estos objetivos comunes, el propio Jacobs (1997) reconoce que la EIR
es una herramienta flexible. Algunos países limitan la evaluación al análisis de los impactos
sobre las empresas, mientras que otros llevan a cabo evaluaciones más exhaustivas
que incluyen el análisis de los impactos sociales, ambientales y económicos. Es por
ello que ha sido una herramienta utilizada tanto en estrategias de desregulación como
en aquéllas dirigidas a la calidad regulatoria.
237

Existe un creciente cuerpo de literatura que intenta explicitar convergencias entre las
AIR de diferentes países, tanto a nivel sustantivo (de contenido) como procedimental
(de proceso) e intentos de establecer estándares internacionales y buenas prácticas.
En este sentido, el Mandelkern Report –informe preparado en el año 2001 por un
grupo asesor de alto nivel constituido por expertos en regulación de los Estados miembros
de la UE y de la Comisión Europea– señala que, a pesar de que existen variaciones
en los modelos nacionales, la mayoría de AIR incluyen –en cuanto a contenido– los
siguientes puntos básicos:
Ejes básicos del contenido de una AIR (Mandelkern Report, 2001)
1. Presentación del problema o riesgo a abordar.
2. Consideración de las opciones existentes para orientar el riesgo o
problema (incluyendo alternativas a la regulación).
3. Evaluación del impacto de las opciones (análisis de los impactos positivos
y negativos de las opciones –beneficios y costes– de forma cuantitativa
en la medida de lo posible, o, como mínimo, cualitativa).
4. Reconocimiento de la necesidad de transparencia y apertura del proceso
de evaluación, y de consulta con los stakeholders apropiados.
A nivel procedimental, a pesar de reconocer que no es posible disponer de un único
sistema de implementación –debido a diferencias entre países– Deighton-Smith
(1997) y, más tarde, la OCDE (2002), identifican diez elementos clave para el éxito
de un sistema de AIR:
Elementos clave para el éxito de un sistema AIR (Deighton-Smith, 1997 y OCDE,
2002)
a) Maximización del compromiso político con la EIR
Se considera que el éxito de la EIR cuando se trata de cambiar las decisiones
regulatorias dependerá de la existencia de apoyo del gobierno al más alto nivel.
Se recomienda así que la EIR sea introducida por instrumentos de alto rango,
como por ejemplo leyes o decretos del presidente del gobierno.
238

) Asignación clara y detallada de las responsabilidades en cuanto al programa
de AIR
Para asegurar la apropiación del sistema por parte de los reguladores, se
recomienda la asignación de responsabilidades compartidas entre los
ministerios y un cuerpo central de control de calidad. De esta manera, los
reguladores, de forma descentralizada, desarrollarían las EIR, y un cuerpo
situado en el centro del gobierno sería el encargado de las tareas de
coordinación, revisión y control de calidad.
c) Formación de los reguladores
Formar los reguladores en las nuevas capacidades requeridas para la
producción de EIR deviene un paso esencial para alcanzar evaluaciones de
alta calidad.
d) Uso de un método analítico consistente pero flexible
A pesar del uso de diferentes metodologías –análisis coste-beneficio, análisis
coste-efectividad, análisis cualitativos, etc.- se percibe una tendencia hacia
la adopción de metodologías cada vez más rigurosas y estandarizadas a
medida que la experiencia y la pericia con la EIR aumentan.
e) Desarrollo e implementación de estrategias de recogida de datos
Es obvio que la utilidad de la EIR dependerá de la calidad de los datos
utilizados para evaluar el impacto. Las limitaciones en cuanto a la disponibilidad
y calidad de los datos son la principal constricción para la precisión analítica,
por lo que el desarrollo de estrategias y guías para los ministerios será
esencial.
f) Enfoque de los esfuerzos de la EIR hacia las propuestas con impacto
significativo
Se recomienda la aplicación de la EIR a todas las formas legislativas
significativas independientemente de su estatus legal formal. Por otra parte,
el esfuerzo analítico tendría que ser proporcional al impacto, por lo que se
sugiere un proceso de AIR en dos fases, con un escaneo inicial que determine
la necesidad y el alcance de un análisis posterior más exhaustivo.
239

g) Integración de la EIR en el proceso de elaboración de políticas, comenzando
lo antes posible
La EIR debe empezar lo antes posible en el proceso político para informar las
decisiones y proporcionar inputs a lo largo de todo el proceso. Un error
recurrente al implementar la EIR en la práctica es la separación de la EIR de
los procesos de decisión política.
h) Implicación del público de forma extensiva
La implicación del público en la EIR es básica para aumentar la apertura y la
rendición de cuentas. Se enfatiza que las consultas tendrían que comenzar
en estadios iniciales del desarrollo político y continuar a lo largo de todo el proceso.
i) Comunicación de los resultados
La comunicación de los resultados de la EIR es también importante. Sin
embargo, tan solo una minoría de países que utilizan la EIR de forma consistente
las hace públicas.
j) Aplicación de la EIR a regulación nueva y ya existente
A pesar de que la EIR también resulta útil a la hora de revisar legislación existente,
pocos países la utilizan para la evaluación ex-post de la regulación. En
consecuencia, se considera un área de prioridad para futuros desarrollos de
la EIR.
Una vez presentados estos diez principios de buen sistema de diseño, es preciso
señalar que, si bien todos ellos se pueden considerar como universales, no se
tendrían que interpretar de forma estática, ya que el sistema de EIR es dinámico por
naturaleza. Resulta lógico pues esperar que el propio desarrollo y evolución del sistema
genere cambios en el mismo.
1.1.3. ¿La EIR como instrumento de las políticas para el desarrollo sostenible?
Hasta ahora nos hemos referido a la EIR como instrumento de ámbito regulatorio.
Ahora bien, si la regulación es una de las herramientas más importantes de que disponen
240

los gobiernos para llevar a cabo sus políticas, es evidente que constituye también
una herramienta crucial para implementar las políticas de desarrollo sostenible.
La introducción del desarrollo sostenible como objetivo político holístico plantea
nuevos retos a los instrumentos regulatorios. La sostenibilidad tendrá que convertirse
también en un objetivo global de la regulación. Así, para asegurar que la regulación
contribuye al desarrollo sostenible, más allá de evaluar la regulación desde estándares
usuales de calidad, será conveniente una evaluación específica de los impactos regulatorios
desde la perspectiva de la sostenibilidad.
La estrategia europea de mejora de la regulación (European Governance: Better
Lawmaking –COM (2002) 275 275 final) establece tres ejes de acción básicos en
materia regulatoria:
a) simplificar y mejorar el contexto regulatorio
b) promover una cultura de diálogo y participación
c) sistematizar el uso de la evaluación de impacto en el seno de la Comisión Europea.
En este sentido, la Unión Europea ha adoptado la evaluación de impacto (Impact
Assessment) ) no sólo como uno de los pilares en que se fundamenta su marco para
la elaboración legislativa, sino también como herramienta para alcanzar una
implementación más holística de la Estrategia Europea para el Desarrollo Sostenible
(comunicación de la Comisión de 15 de mayo de 2001, COM (2001) 264). La
evaluación de impacto (a partir de ahora, EI) se sitúa pues en la intersección entre
las políticas para la mejora de la regulación y las políticas para el desarrollo sostenible.
La EI fue introducida en el año 2002 a través de una comunicación de la Comisión
–COM (2002) 276 final. Según la Comisión Europea, este instrumento integra y
reemplaza todas las evaluaciones de impacto parciales –evaluación del impacto sobre
las empresas, evaluación de género, evaluación ambiental, evaluación del impacto
regulatorio, etc. – cubriendo los impactos económicos, ambientales y sociales de
una manera integrada y equilibrada en una sola herramienta. Esto es, los tres pilares
de la sostenibilidad. A nivel europeo, se prevé que esta herramienta se aplique a todas
las iniciativas importantes que presente la Comisión Europea en su programa anual
de trabajo (propuestas regulatorias, Libros Blancos, etc.).
La Comunicación de la Comisión plantea una EI estructurada en dos fases bien
diferenciadas: la evaluación preliminar y la evaluación de impacto ampliada. El proceso
241

de revisión interna de la Comisión sobre el desarrollo de la EI, pero, ha comportado
cambios en la metodología de la EI, de forma que las nuevas guías para la evaluación
–emitidas el 15 junio del 2005– ya no incorporan la distinción metodológica en dos fases.
En efecto, el análisis de los resultados de la revisión comportó la generación de una
nueva metodología basada en la idea de “hoja de ruta” única teniendo en cuenta el
principio de análisis proporcionado (cuanto más impacto potencial, más esfuerzo analítico).
La nueva EI se basa pues en una serie de pasos analíticos muy similares a los de la
EIR, pero partiendo de una perspectiva de sostenibilidad.
Pasos de la nueva evaluación de impacto (European Commission, 2005)
1. Identificación del problema.
2. Definición de objetivos políticos.
3. Desarrollo de las principales opciones políticas.
4. Análisis de los impactos ambientales, sociales y económicos.
5. Comparación de las opciones
6. Definición de actividades de monitorización y evaluación
Establecimiento de consultas con stakeholders y recogida de experiencia de forma
transversal a lo largo de todo el proceso.
Más que como herramienta de evaluación, la actual metodología de EI se concibe
como una nueva manera de desarrollar políticas, puesto que plantea una forma sistemática
de pensar sobre una propuesta. Se incorpora así la visión sostenibilista en estadios
iniciales del proceso político, de forma transversal en el seno de la Comisión y con
carácter obligatorio (justo es decir que el Programa de Trabajo de la Comisión no
aceptará ninguna propuesta que no esté acompañada de una EI).
242

2. La práctica internacional relativa a la EIR
2.1. Introducción a la experiencia internacional
Un número creciente de países utilizan la EIR. Así, pese a que sólo dos o tres
países de la OCDE utilizaban la EIR en el año 1980 (OCDE, 2002), a principios
del año 2001, 20 de los entonces 28 miembros ya aplicaban este tipo de
evaluación, si bien el alcance de su uso era diferente (Garg & Kabra, 2004).
Según el estudio de Formez (2004), en Europa las EIR están oficialmente
reconocidas en Austria, Dinamarca, Finlandia, Alemania, Hungría, Italia, Holanda,
Polonia, Suecia y Reino Unido, con niveles de aplicación variables. Entre todos
estos casos de aplicación, el mismo estudio concluye que el Reino Unido,
Dinamarca y Holanda podrían ser considerados hoy en día como los países europeos
con mayor experiencia en el desarrollo y aplicación de la evaluación regulatoria.
La EIR es poco utilizada a nivel regional o local. Sin embargo, algunas regiones
europeas han comenzado a introducir la EIR. En la Gran Bretaña, Escocia
dispone de un sistema de EIR propio. En Italia, el mismo Formez (2004) señala
que la Toscana, la Basilicata y el Friuli Venezia-Giulia han desarrollado sus
propios proyectos piloto, destacando también la existencia de un proyecto
piloto a nivel municipal (municipio de Lucca).
2.2. Metodología para el análisis de la experiencia internacional
2.2.1. Selección de casos de estudio
Este informe no pretende ofrecer una perspectiva general de toda la experiencia
internacional existente relativa al uso de las EIR, ni tampoco presentar una
visión homogénea de su aplicación en un nivel político-territorial concreto
(estatal, regional, local). Nuestra aproximación a la práctica internacional parte
de la revisión de experiencias relativas a la evaluación de la regulación (EIR) en
Europa y pretende ofrecer un análisis profundizado de un número de casos limitado
–Reino Unido y Escocia, Italia y Toscana, y Holanda– que han sido seleccionados
por su relevancia para el caso catalán, tanto desde un punto de vista sustantivo
como de proceso.
243

Así, por una parte, los objetos de análisis se han escogido por su interés sustantivo,
o sea, por constituir países pioneros en la implantación de la EIR (Reino Unido y Holanda)
y disponer, consecuentemente, de metodologías de aplicación maduras fruto de un
largo proceso de aprendizaje institucional. Por otra parte, se ha tenido en cuenta la
relevancia de los casos de estudio a nivel de proceso, refiriéndonos aquí al interés
de su diseño organizativo para Catalunya, ya sea por tener una experiencia reciente
en la incorporación de la EIR en su entramado administrativo (como sería el caso de
Italia) como por constituir ejemplos de aplicación “regional” de la evaluación (Escocia
y Toscana).
2.2.2. Marco analítico
El análisis descriptivo gira en torno a tres ejes principales: una primera contextualización
de la introducción de la EIR en cada nivel político-territorial analizado, una presentación
detallada de la metodología de aplicación utilizada en cada caso y, finalmente, una
exposición del diseño organizativo por el que se ha optado en los diferentes casos
analizados.
Marco para el análisis descriptivo
Contextualización de la introducción de la EIR
Etapa de introducción: ¿Cuándo se introdujo la EIR?
Objetivos y motivaciones subyacentes: ¿Qué objetivo/s perseguía su
introducción? ¿Cuáles eran las motivaciones subyacentes a su introducción?
Evolución histórica de la EIR: ¿Cómo ha evolucionado el instrumento desde
su introducción? ¿Cómo ha evolucionado la asignación de responsabilidades?
Metodología de aplicación
Alcance de la evaluación: ¿Qué tipo de propuestas son objeto de evaluación?
Tipos de requerimiento: La necesidad de llevar a cabo AIR, ¿es un requisito
legislativo? ¿Fue introducida por ley?
Formalización de la metodología: ¿Existen guías oficiales?
Fases del proceso: ¿Está el proceso estructurado en fases de menor a mayor
nivel de esfuerzo analítico?
Pasos a seguir: ¿Cuáles son los pasos para el desarrollo de la metodología?
244

Diseño organizativo
Diseño del proceso.
Estructura de actores: ¿Cuáles son los actores implicados en el desarrollo de
la EIR?
Identificación de los recursos y roles de los actores: ¿Con qué recursos
cuenta cada actor? ¿Qué función/es ejercen en el proceso?
Grado de apertura del proceso: ¿Qué puntos del proceso están abiertos a la
participación? ¿Cómo tiene lugar el proceso de consulta? ¿Cómo tiene lugar
la comunicación al público?
Grado de interacción del proceso de EIR con otros procesos de evaluación
(Evaluación Ambiental Estratégica)
Institucionalización del instrumento: ¿Cuál es el grado de institucionalización
de la evaluación?
Estructuración de los procesos de formación.
Balance global
Puntos fuertes y débiles percibidos de la metodología
Fuente: Elaboración propia.
El análisis comparativo parte de la selección de una serie de elementos analíticos
clave, derivados de los análisis descriptivos, que sirven para vertebrar la comparación
entre los diferentes casos de estudio. Finalmente, el conjunto de los análisis
descriptivos y comparativos nos permitirá concluir con una serie de lecciones
aprendidas de cara al diseño de una herramienta de evaluación del impacto de la
regulación sobre la sostenibilidad.
2.2.3. Metodología de análisis
Para el desarrollo de los casos de estudio se ha partido inicialmente del análisis de
fuentes secundarias: estudios comparativos de la experiencia internacional 1
(especialmente Formez, 2004 y Radaelli et al., 2001), guías de EIR existentes,
ejemplos reales de aplicación de la evaluación, etc. A partir de la información existente
en la literatura se ha elaborado un borrador para cada caso de estudio seleccionado,
siguiendo los ejes del marco analítico que acabamos de presentar.
1
Justo es decir, sin embargo, que ninguno de los estudios comparativos consultados incluye el análisis
de sistemas de EIR subestatales, como por ejemplo el sistema escocés o el toscano.
245

Estos primeros borradores han permitido detectar lagunas de información que se
han completado con la realización de entrevistas semiestructuradas a actores clave
de cada uno de los ámbitos territoriales objeto de estudio. Las lagunas de información
detectadas nos han llevado a centrar las entrevistas en Holanda, Escocia, Toscana
y la Comisión Europea (para actualizar la información relativa a la EI).
Cada caso de estudio, además, se ha intentado ilustrar con un ejemplo práctico de
aplicación de la EIR a propuestas legislativas concretas que se han seleccionado en
función de su interés para el caso catalán.
Por motivos de extensión presentamos a continuación tan solo los resultados del análisis
comparativo.
2.3. Análisis comparativo y lecciones aprendidas
2.3.1. Análisis comparativo
En los países analizados en que la introducción de la EIR tuvo lugar durante los años
80 (Holanda y Reino Unido), ésta fue un instrumento al servicio de la desregulación.
Más tarde, la orientación hacia la calidad regulatoria que se produjo durante los 90
redefine el rol de la EIR como herramienta de mejora de la calidad. El Reino Unido
ejemplifica a la perfección este cambio de tendencia de la desregulación a la calidad.
Igualmente, la extensión de la evaluación en Escocia a finales de los 90 ya tiene la
impronta de la calidad.
Implementaciones posteriores de la EIR en otros países continúan la tendencia al enfoque
en su calidad, como sería el caso de Italia (2000) y la ampliación regional en la Toscana
(2001). Holanda constituye una excepción a esta tónica general: pese a su cambio
de dirección hacia la calidad durante los 90, la desregulación continúa siendo una
de las piedras angulares de la agenda gubernamental. La agenda política es pues
clave para determinar la dirección de la política regulatoria.
A pesar de la recomendación de la OCDE (2002) relativa a la introducción de la EIR
mediante instrumentos de alto nivel como por ejemplo leyes o decretos del primer
ministro, observamos en nuestro estudio que el nivel de cumplimiento no depende
necesariamente de la existencia de un requisito legislativo. La existencia de guías o
procedimientos con estatus oficial en Holanda, Reino Unido o Escocia han sido suficientes
para alcanzar niveles de cumplimiento de casi el 100% y han conseguido integrar
transversalmente la EIR en el seno de la Administración.
246

Vemos que la maximización del compromiso político no se materializa únicamente
en la elaboración de una ley que estipule la obligatoriedad de la evaluación. Aun así,
a nivel central italiano y a nivel toscano –con culturas políticas y administrativas diferentes
de la holandesa y la británica– la EIR sí que se ha introducido por requerimiento legislativo.
Teniendo en cuenta el periodo de adaptación que supone la introducción de
cualquier nuevo instrumento en la Administración, habrá que ver como evoluciona
la introducción de la EIR con el tiempo y los niveles de cumplimiento conseguidos
en estos dos ámbitos.
En todos los casos se intenta concentrar los esfuerzos analíticos hacia las propuestas
con más impacto potencial, lo cual se consigue:
a) Limitando el alcance de la EIR en cuanto a:
• tipología de legislación potencialmente objeto de evaluación
• magnitud del impacto y/o
• sectores afectados.
En ningún caso la EIR se limita a leyes de bajo rango, considerando, por tanto,
las formas legislativas potencialmente con más impacto. No se concretan, sin
embargo, los criterios para discriminar entre impacto significativo y no significativo.
En Holanda eso no parece suponer un problema, ni tampoco en Italia o en Toscana,
donde el periodo de experimentación supone que la selección de regulación a
evaluar sea política.
b) Estructurando el proceso en dos o más fases de menor a mayor nivel de
esfuerzo analítico (excepto el caso de la Toscana). Esta opción no está exenta
de problemas puesto que a veces las presiones políticas pueden detener el proceso
en fases preliminares y obviar los análisis profundizados.
Una parte esencial de la EIR tendría que ser la evaluación de los impactos de las opciones
alternativas para poder seleccionar la más adecuada. En realidad, todos los modelos
estudiados acaban indicando cuál es la opción preferible de acuerdo con sus propios
baremos. Ahora bien, el grado de estudio previo de las diversas opciones varía en
cada caso. Así, mientras en Holanda la elección de una opción para estudiar a fondo
es muy rápida, en el Reino Unido y Escocia se mantienen las diferentes opciones
hasta el final del proceso de análisis. La ausencia de comparación entre los impactos
de diferentes opciones desvirtúa la EIR y le resta potencial en el momento de apoyar
a los decisores en la toma de decisiones regulatoria (Radaelli et al., 2001). Si tan solo
se presenta una opción, la “decisión” de hecho, ya habrá tenido lugar a nivel técnico
durante el proceso de elaboración de la EIR.
247

Los criterios utilizados en la evaluación difieren bastante entre los casos de estudio.
La metodología más exhaustiva en este sentido es la británica –también usada en
Escocia–, que tiene en cuenta impactos económicos, sociales, ambientales e
institucionales (de control de cumplimiento, básicamente). A través del uso flexible
de sus tres tests, Holanda tiene en cuenta impactos de tipo económico, ambiental
y de control de cumplimiento, incluyendo algunos impactos sociales en el test de
impacto sobre las empresas.
La evaluación más limitada es la italiana, puesto que tan solo considera criterios de
evaluación económicos, sociales y los relativos a la Administración. El requerimiento
del análisis coste-beneficio es clave en este sentido, ya que conduce a abordar tan
solo los impactos más fácilmente monetarizables. Los ámbitos territoriales que
requieren la consideración de un espectro más amplio de impactos son más flexibles
en cuanto al método analítico, alternando los datos cualitativos con los cuantitativos
y, entre estos últimos, datos expresados en unidades de medida diferentes (monetarias
o físicas). En vez de intentar incluir todos los datos en un análisis coste-beneficio –por
les reconocidas dificultades de valoración monetaria de ciertos “bienes” ambientales–
se opta por la comparación de valores desiguales.
El grado de descentralización de la evaluación es total en Holanda, el Reino Unido
y Escocia, donde son los propios técnicos de los ministerios proponentes de la regulación
los encargados de elaborar la EIR. La descentralización se podría considerar
intermedia a nivel central italiano, donde la segunda fase de experimentación prevé
la creación de unidades de EIR en cada departamento para elaborar las evaluaciones
in situ 2 .
Contrariamente, en la Toscana el nivel de centralización es total, los técnicos
reguladores no tienen ningún rol en el proceso ya que es un grupo especializado situado
en el Comité Técnico de Programación –la Unidad Técnica Legislativa (UTL)– el que
se encarga de la elaboración de las EIR. Así pues, en todos los casos analizados
excepto en la Toscana se produce una distribución clara de responsabilidades entre
los ministerios y un cuerpo central de revisión y control de calidad 3 . En la Toscana,
ambas funciones, elaboración y revisión, recaen sobre el mismo equipo de trabajo
(UTL), aislando la evaluación del proceso regulatorio en cuestión y dificultando la revisión
objetiva de las EIR.
2
No se prevé, por tanto, que sean los propios reguladores los que elaboren las EIR. Estas unidades departamentales
serían muy diferentes de las Departmental Regulatory Impact Units británicas, puesto que sólo se encargarían
de asesorar y dar apoyo a los reguladores.
3
A nivel central italiano se prevé diferenciar una unidad central y varias unidades departamentales.
248

La ubicación de la unidad de coordinación, revisión y apoyo varía entre los diferentes
casos de estudio considerados, pero podríamos distinguir dos tendencias generales.
a) Posición central dentro del gobierno: Sería el caso del Reino Unido (Cabinet Office),
Italia (Oficina del Primer Ministro) y la Toscana (Comité Técnico de Programación).
b) Posición tangencial pero en un ministerio con peso político: Holanda (Ministerio
de Asuntos Económicos), Escocia (Empresa e Industria).
La primera situación ofrece mejores condiciones para adoptar una visión gubernamental
holística, mientras que la segunda confiere un cierto sesgo en función de los objetivos
del ministerio o departamento huésped. En este sentido, tanto en Escocia como en
Holanda los actores entrevistados consideran que la EIR tiene una cierta orientación
empresarial (más explícita en Escocia).
El nivel de recursos humanos de la unidad central varía enormemente de un ámbito
territorial a otro, destacando la dimensión de la Regulatory Impact Unit (RIU) británica.
Sin embargo, este dato sólo es relevante en relación a la producción de EIR de cada
ámbito concreto. En el caso del Reino Unido y Escocia veíamos que, a pesar de la
menor producción legislativa escocesa, los recursos humanos de Escocia son más
limitados que los del Reino Unido. Por otra parte, es preciso tener en cuenta que el
personal de las unidades centrales no determinará por sí solo el grado de apoyo al
evaluador: la red gubernamental de apoyo al regulador del Reino Unido, con un nivel
de especialización funcional muy elevado, es clave para el éxito de las EIR en el Reino
Unido, así como las unidades satélites de la RIU (las unidades de impacto
departamentales).
La apertura del proceso regulatorio a la participación de actores no gubernamentales
es otro de los puntos clave de toda EIR. La participación se canaliza a través de consultas
en todos los casos de estudio y son obligatorias en el Reino Unido y en Escocia (ya
hemos visto que, aparte de las múltiples consultas informales, una consulta pública
formal tiene que preceder necesariamente a la EIR final). No es de extrañar pues que
tan solo el Reino Unido y Escocia dispongan de guías oficiales para las consultas.
En el resto de casos, las consultas forman parte de los procedimientos habituales
de la EIR y, tanto a nivel central italiano como en la Toscana, se conciben como procesos
transversales durante toda la evaluación.
Finalmente, en cuanto a la comunicación final de los resultados de la EIR, esencial
en cuanto a la transparencia del proceso y a la rendición de cuentas gubernamental,
es preciso destacar que todas las EIR disponibles son fácilmente accesibles a través
de las respectivas páginas web en el Reino Unido, Escocia y Toscana, y menos en
el resto de casos.
249

2.3.2. Lecciones aprendidas
A partir del marco teórico relativo a las EIR 4 , de los casos de estudio de evaluaciones
regulatorias analizados, y de la experiencia de la EI europea acumulada hasta ahora,
se pueden derivar una serie de lecciones aprendidas que pueden actuar como
principios-guía para la elaboración de una Evaluación de Impacto de la Regulación
sobre la Sostenibilidad (EIRS). En este sentido, podríamos destacar los siguientes
principios-guía:
a) Integración en la política regulatoria y en la política para el desarrollo sostenible (DS).
La EIRS se tendría que incluir en el contexto de una política regulatoria más amplia
que incorpore el compromiso con el desarrollo sostenible. La política para el DS
también tendría que incorporar la EIRS como instrumento de integración
horizontal del DS.
b) Generación de la evaluación de forma endógena en el proceso regulatorio.
La falta de un estándar de obligado cumplimiento para la EIR ha revertido en
una evaluación muy integrada al proceso que intenta evaluar. En efecto, la
metodología y el proceso de evaluación de las EIR estudiadas han sido generados
endógenamente (desde dentro del proceso y partiendo de un profundo
conocimiento de él). Eso las diferencia de otras metodologías de evaluación generadas
exógenamente a los procesos que intentan evaluar (por ejemplo, a partir de directivas
europeas). Una evaluación del impacto de la regulación sobre la sostenibilidad
(EIRS) tendrá que partir de un análisis del proceso regulatorio objeto de evaluación.
c) Desarrollo de una metodología de evaluación transversal al proceso regulatorio.
La EIRS tendrá que basarse en una metodología que consiga sistematizar la información
necesaria para tener en cuenta la sostenibilidad en la toma de decisiones
regulatoria. Tendrá que comenzar lo antes posible en el proceso regulatorio y
tener en cuenta las siguientes fases: definición del problema a tratar, determinación
de objetivos políticos, presentación de las opciones para alcanzar los objetivos,
análisis de impactos de las opciones, comparación de las opciones, y seguimiento
y evaluación.
d) Concreción de una metodología en una fase y aplicación del análisis proporcionado.
A pesar de las bondades de los procesos estructurados en varias fases, de
menor a mayor nivel de esfuerzo analítico, diseños de este tipo (evaluación
4
Especialmente: Mandelkern Report (2001), Deighton-Smith (1997) y OCDE (2002).
250

preliminar – evaluación profundizada) a veces pueden verse sometidos a
presiones políticas para no ir más allá de la evaluación preliminar. En cualquier
caso, para no sobredimensionar la evaluación, es recomendable la aplicación
del principio del análisis proporcionado (European Comission 2005), que implica
relacionar la profundidad del análisis con la significación del impacto.
e) Evaluación de impactos multidimensional y múltiple.
La evaluación de impactos tendría que abarcar, como mínimo, impactos
económicos, sociales y ambientales (los tres pilares básicos de la sostenibilidad),
teniendo en cuenta como marco de referencia para la evaluación los principios
del desarrollo sostenible. Se tendrían que hacer explícitos los supuestos que se
han tenido en cuenta al evaluar los impactos y también las incertidumbres.
Por otra parte, se tendrían que evaluar los impactos de diferentes opciones y
no de una sola opción. Es preferible presentar los impactos positivos y negativos
de cada opción para que el decisor pueda escoger una, o sea, presentar la evidencia
para todas las opciones y no concluir la evaluación con una opción “favorita”.
f) Flexibilidad en la selección de la metodología de análisis.
La consideración de un amplio abanico de impactos sociales, económicos y
ambientales no hace posible el uso de un único método analítico para la
evaluación de impactos. Se tendrían que alternar los datos cualitativos con los
cuantitativos y aplicar una perspectiva de inconmensurabilidad, o sea, no intentar
expresar todos los datos en una misma unidad (como requeriría un análisis costebeneficio)
sino alternar datos en unidades físicas y monetarias.
g) Descentralización de la elaboración de las EIRS en los diferentes departamentos.
Tal y como reconoce la OCDE (2002) para la EIR, la descentralización consigue
la integración de la evaluación de forma horizontal en toda la administración, lo
cual no se puede conseguir si sólo la realiza un equipo especializado. Las EIRS
tendrían que ser elaboradas por los técnicos responsables del desarrollo de la
regulación en cuestión. La EIRS es un asunto gubernamental y tiene que implicar
a la totalidad del gobierno.
h) Creación de una unidad de coordinación, revisión y control de calidad independiente.
Esta unidad tendría que coordinar la aplicación de las EIRS en el seno de la
Administración y asesorar a los reguladores reponsables de su elaboración, en
la línea de las recomendaciones de la OCDE (2002) para la EIR. Como se deriva
de nuestro análisis comparativo, se aconseja que la oficina tenga una ubicación
central en el gobierno.
251

i) Apertura del proceso regulatorio a la participación.
La EIR abre el proceso regulatorio a nuevos actores, multiplicando los puntos
de acceso al proceso y ofreciendo espacios para que diferentes actores articulen
sus demandas. La EIR representa pues una profunda transformación del
conjunto del proceso regulatorio. Una EIRS también tendría que dirigirse hacia
una mayor apertura del proceso regulatorio a los diferentes actores implicados.
De manera semejante a la EIR, la EIRS implicará necesariamente una transformación
del proceso regulatorio.
j) Proceso de introducción gradual.
El proceso de introducción de la EIRS tendría que ser gradual, con una fase de
experimentación inicial. El proceso se tendría que evaluar periódicamente para
incorporar las lecciones aprendidas y generar un proceso de aprendizaje
institucional.
k) Creación de sistemas de información y conocimiento para la sostenibilidad.
Una EIRS requerirá datos de carácter económico, social y ambiental contextualizados
para el ámbito catalán. Estos datos podrían no existir, presentar una calidad deficiente
o no estar fácilmente disponibles para los evaluadores –ni para al resto de
participantes en el proceso de evaluación. La EIRS, pues, requerirá el despliegue
de metodologías de recogida y sistematización de información y conocimiento
relativos al desarrollo sostenible en Catalunya.
252

3. Propuesta de la aplicación de la EIR en
Catalunya
3.1. Situación de base en Catalunya
3.1.1. El proceso regulatorio en Catalunya
Por proceso regulatorio se entiende todo el conjunto de actos que conducen a
la creación de una regulación, desde la iniciativa hasta a su publicación o
notificación. La competencia para establecer el proceso regulatorio en Catalunya
es autonómica. Por ello, a la hora de conocer las principales características del
proceso regulatorio en Catalunya, es preciso acercarse al ordenamiento jurídico
catalán y, en particular, al que establecen tres normas: el Estatuto de Autonomía
de Catalunya, el Reglamento del Parlamento de Catalunya y la Ley 13/1989, de
14 de diciembre, de organización, procedimiento y régimen jurídico de la
administración de la Generalitat de Catalunya.
Las primeras dos normas se refieren especialmente al proceso de elaboración
de las leyes y la tercera al proceso de elaboración de los reglamentos. Sin
embargo, la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, también se aplica al proceso de
elaboración de los anteproyectos de ley (artículo 66). En consecuencia, tanto
para la elaboración de los proyectos de ley que el gobierno remita al Parlamento
de Catalunya para su tramitación y aprobación como leyes, como para la
elaboración y aprobación de los reglamentos, es preciso que se siga el
procedimiento previsto en la Ley 13/1989, de 14 de diciembre. Será pues este
procedimiento el objeto básico de nuestro análisis.
La Ley 13/1989 establece en sus artículos 61 a 66 los pasos a seguir en cuanto
al procedimiento de elaboración de los reglamentos. Del conjunto de pasos
especificados por la ley queremos destacar toda una serie de puntos por su relevancia
para nuestro estudio. Así, a nivel sustantivo (de contenido), es preciso poner de
relieve:
a) Existencia de un requerimiento relativo a la necesidad de efectuar un
estudio económico en el contexto de los documentos e informes que
acompañan a la memoria. Este estudio podría tener una gran trascendencia
ya que puede aportar al procedimiento reglamentario información sobre el
impacto económico del proyecto de reglamento, lo cual puede ser tenido
253

en cuenta por el gobierno a la hora de aprobar finalmente la norma. Sin embargo,
existe una reconocida dificultad para efectuar un estudio económico de dicho
tipo (Comisión Jurídica Asesora, Dictamen 1/1999) y es rara la anulación judicial
de una regulación por no haber realizado este trámite (Ponce, 2003).
b) Introducción de la necesidad de elaborar un informe interdepartamental de
impacto de género, introducido en la Ley 13/1989 el año 2001 mediante la Ley
4/2001, de 9 de abril, con el objetivo de incorporar la óptica de igualdad en todas
las medidas regulatorias que se adopten. Actualmente este informe es realizado
con carácter preceptivo por el Instituto Catalán de la Mujer.
Por otra parte, a nivel procedimental podríamos señalar:
c) El proceso es de tipo descentralizado, de forma que son los técnicos de los
departamentos promotores de la propuesta legislativa los encargados de la
elaboración de la memoria y de los documentos e informes requeridos (con la
excepción del informe de impacto de género).
d) Existencia de un requerimiento de revisión por parte de una comisión independiente:
dictamen de la Comisión Jurídica Asesora. Éste se establece con el fin de
garantizar que el reglamento que se quiere aprobar respeta el ordenamiento jurídico,
evitando de esta manera posibles excesos del reglamento y garantizando el principio
de legalidad.
e) La información pública o audiencia de las entidades interesadas está considerada
como trámite preceptivo –y no discrecional– pero no comienza hasta estadios
tardíos (fase de tramitación).
Es preciso destacar la importancia que tiene el cumplimiento de los diferentes trámites
del procedimiento reglamentario, no como una serie de obstáculos que la Administración
pública debe ir superando en el momento de elaborar un reglamento, sino como la
oportunidad que tiene la propia Administración pública de ir reuniendo documentos
e información sobre los efectos y el impacto del proyecto de norma. Aun así, la
Administración presta, en general, escasa atención a cumplir los diferentes trámites
del procedimiento de elaboración de los reglamentos –la calidad del estudio económico,
por ejemplo, es a veces deficiente– sin que eso tenga ninguna consecuencia práctica.
254
En cualquier caso, la memoria y el resto de documentos que requiere la ley no puede
ser equiparada a una evaluación del impacto regulatorio de acuerdo con el contenido
que normalmente se da a esta expresión tal como se ha recogido en las páginas
anteriores.

3.1.2. Particularidades de interés del procedimiento regulatorio estatal
En el ámbito estatal se han ido incorporando a lo largo de los años algunos trámites
al procedimiento regulatorio que persiguen mejorar la calidad de las normas mejorando
el contenido de los diferentes trámites del procedimiento que se sigue. En este sentido,
podríamos mencionar (Sáinz Moreno, 1994):
a) La necesidad de elaborar una memoria económica (Orden de 4 de febrero de
1980), que tiene que incluir una memoria explicativa con una descripción del
programa presupuestario en que se inserta la propuesta y una evaluación
económica y social de su aplicación.
b) Los análisis relativos a la estructura de la norma relacionados con “la claridad
y precisión, rigor y exactitud, coherencia y harmonía de las Leyes, tanto
internamente como con el conjunto del ordenamiento”.
c) Los análisis de técnica legislativa dirigidos a mejorar “la claridad semántica
(adecuado uso del lenguaje ordinario) y su claridad normativa (clara expresión
de su condición de norma, de su contenido y de su vigencia)”.
Por otra parte, en el marco de los planes de simplificación que se van desarrollando
en el Estado español en la última década, se contempla también la mejora de la
calidad de las normas. En concreto, en el marco del II Plan de Simplificación
Administrativa, la Secretaría de la Comisión de Simplificación Administrativa elaboró
un cuestionario de evaluación de proyectos normativos con carácter voluntario.
El modelo de cuestionario se redactó a título orientativo, de forma que podía ser
adaptado e, incluso, sustituido por los diferentes departamentos.
Su redacción supone un importante paso adelante en la situación existente en el
Estado español pero, según los datos del II Plan de Simplificación Administrativa,
parece ser que su uso no ha sido muy elevado. Además, posteriormente, en el III
Plan de Simplificación Administrativa (2003-2004), no se introdujo ningún objetivo
con respecto a esta materia.
3.1.3. La evaluación del impacto regulatorio: Retos y oportunidades para el
Estado español y Catalunya
En Catalunya no existe un procedimiento para la evaluación de la regulación. Tampoco
existe a nivel estatal, a pesar de que, como acabamos de ver, se han ido incorporando
al procedimiento reglamentario algunos trámites que pueden facilitar al regulador
255

elementos importantes en esta línea. De hecho, la OCDE (2000) manifiesta que
“España está avanzando en la dirección correcta. En concreto, reformas recientes
relativas a los procesos de producción regulatoria y a las políticas de simplificación
administrativa están aumentando la capacidad de la Administración para producir
regulaciones de mayor calidad”. Sin embargo, la misma OCDE observa dos aspectos
de interés sobre las limitaciones de la situación del Estado español (OCDE, 2000):
a) poca capacidad para supervisar el cumplimiento de los requerimientos,
b) inexistencia de normas, directrices o pautas que guien la elaboración de las
regulaciones.
Estas carencias que la OCDE destaca respecto al procedimiento reglamentario a nivel
estatal son totalmente trasladables al ámbito catalán. A pesar de que algunos de los
trámites que conforman el proceso regulatorio en Catalunya puedan aportar elementos
destinados a mejorar la comprensión de los pros y contras de la acción gubernamental,
no parece posible poder concluir que la forma en que se realicen facilite suficientes
elementos al decisor sobre el impacto de las regulaciones que se quieren adoptar.
Para poder tener éxito en esta línea es preciso avanzar en la educación y sensibilización
de toda la Administración sobre estas cuestiones. En la mayoría de los casos los trámites
se cumplen, pero su contenido deja mucho que desear. Por tanto, no es tanto una
cuestión de cumplimiento de la legalidad como de sensibilidad de la Administración.
La competencia autonómica para regular el proceso regulatorio en Catalunya es, a
nuestro entender, título competencial suficiente para poder incorporar elementos que
permitan llevar a cabo la evaluación del impacto regulatorio. Una muestra es la
reciente (2001) incorporación al procedimiento regulatorio catalán de la necesidad
de elaborar el ”informe interdepartamental de impacto de género”.
Una reforma del proceso regulatorio que incluyese la necesidad de llevar a cabo una
EIR podría hacerse bien modificando la regulación actual del procedimiento
reglamentario que establece la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, bien
incorporando nuevos trámites en el procedimiento actualmente vigente. La
primera opción podría suponer un cambio más radical y, por ello mismo, asumido
por los diferentes actores que intervienen en este proceso. El segundo se puede quedar
en la simple adición de un nuevo informe o documento en la tramitación del
procedimiento reglamentario como ha sucedido, por ejemplo, con la incorporación
de la evaluación del impacto de género. Así pues, al igual que se introdujo la óptica
de la igualdad de género a través del trámite relativo al informe interdepartamental
256

de impacto de género, se podría introducir la óptica de la sostenibilidad (y más teniendo
en cuenta que la primera es, de hecho, un componente de la segunda).
Ahora bien, ésta sería una propuesta de máximos, la introducción de la EIRS también
podría ocurrir por el establecimiento de procedimientos de carácter voluntario,
de forma que cada departamento fuese incorporando este tipo de procesos por
voluntad propia con el impulso de una unidad central promotora. De hecho, ésta ha
sido la opción adoptada por la Dirección General de Participación Ciudadana de la
Generalitat de Catalunya cuando ha querido introducir una mayor apertura a la
participación en el proceso regulatorio en Catalunya.
3.2. La evaluación del impacto de la regulación sobre la sostenibilidad en
Catalunya
Es preciso tener muy presente que la propuesta de este informe va más allá de una
propuesta de evaluación del impacto regulatorio (EIR) en sentido clásico y pretende
llegar a ser una evaluación del impacto de la regulación sobre la sostenibilidad (AIRS).
En caso de desarrollar un procedimiento de evaluación regulatoria de estas características,
Catalunya adoptaría una actitud proactiva y se convertiría en pionera en el Estado.
Es suficientemente conocido que el gobierno de Catalunya ha asumido un
compromiso político hacia la consecución de un desarrollo sostenible. La introducción
de este objetivo a nivel transversal debe materializarse a través de la introducción
horizontal de instrumentos políticos concretos que permitan evaluar la sostenibilidad
de la acción gubernamental de todos los departamentos.
La constatación de que la sostenibilidad requiere una evaluación previa de todas las
decisiones implica necesariamente la extensión de los requerimientos de evaluación
a los instrumentos regulatorios. De aquí el interés de la EIRS. Una EIRS, como
herramienta de evaluación sistemática y multidimensional de los impactos positivos
y negativos de la regulación en el contexto de los principios del desarrollo sostenible,
constituye un instrumento clave para valorar la compatibilidad de la regulación con
los objetivos del desarrollo sostenible.
Ahora bien, ¿cómo podría ser un instrumento evaluador de estas características?
Presentaremos a continuación una propuesta relativa a los posibles contenidos de una
evaluación del impacto de la regulación sobre la sostenibilidad (metodología de aplicación),
para pasar acto seguido a introducir algunos aspectos relativos al diseño organizativo.
257

3.2.1. Metodología de aplicación
La EIRS no se debería contemplar como una serie de trámites que se añaden al proceso
regulatorio sino como un instrumento que persigue incorporar la visión sostenibilista
en el proceso mismo. Con el fin de maximizar su efectividad, recomendamos su
aplicación a leyes, decretos legislativos y reglamentos que puedan tener impacto significativo
sobre el medio ambiente, la sociedad, la economía o las organizaciones responsables
de la implementación y del control del cumplimiento 5 .
Para construir una metodología de EIRS para Cataluña nos basaremos en:
1) los principios-guía que hemos derivado de nuestro análisis comparativo
2) los ejes básicos de las EIR
3) los pasos de la EI de la Comisión Europea, teniendo muy presente que a bien
seguro será un proceso que marcará las tendencias de evaluación en Europa
4) las mejores prácticas de las experiencias estatales y subestatales analizadas.
En este sentido, se propondría una metodología en una sola fase y estructurada en
torno a los siguientes pasos:
Contenido básico de una EIRS
1. Definición del problema
Definir la cuestión que motiva la intervención
Determinar el alcance del problema identificando:
–el ámbito territorial de referencia
–el mapa de actores afectados
–los riesgos derivados: daños y probabilidad de que sucedan.
Identificar las causas del problema y las posibles interrelaciones entre las diferentes
causas
Implicación de los actores afectados (para introducir diferentes visiones del
problema)
258
5
Esto incluiría su posibilidad de aplicación a instrumentos legislativos con rango inferior a los mencionados
pero con impactos potencialmente significativos.

2. Identificación de objetivos políticos
Definir los objetivos políticos de la intervención en varios niveles de menor a
mayor nivel de concreción
Cuantificar los objetivos en la medida del posible
Identificar interacciones con objetivos de la misma área política o de otras áreas
políticas
Implicar a los actores afectados
3. Definición de opciones políticas
Identificar un amplio espectro de opciones, incluyendo alternativas a la
legislación (en la medida de lo posible) y la opción cero (“no actuar”)
Explicar como cada opción contribuye a la consecución de los objetivos
políticos
Implicar los actores afectados
4. Evaluación de impactos multidimensional de cada una de las opciones
Evaluar los impactos positivos y negativos de todas y cada una de las
opciones, tomando como referencia los principios del desarrollo sostenible
Evaluar los impactos económicos, sociales y ambientales, así como los
impactos sobre las organizaciones implementadoras y responsables del
control del cumplimiento
Hacer explícitas las incertidumbres y los supuestos de la evaluación
Aplicar el principio del análisis proporcionado (a más impacto potencial,
mayor grado de esfuerzo analítico)
Utilizar un método analítico flexible
Elaborar un resumen comparativo de los impactos de las opciones
Implicar a los actores afectados
5. Seguimiento y evaluación
Identificar indicadores clave para el seguimiento y la evaluación
Establecer los arreglos necesarios para el seguimiento y la evaluación
Temporalizar el proceso
Implicar a los actores afectados
Participación (transversal al proceso de evaluación)
Elaborar un plan de consulta:
Definir el objetivo de las consultas para cada fase del proceso (pasos 1-5)
Identificar los destinatarios
Escoger las técnicas a utilizar en cada fase del proceso (pasos 1-5)
259

Asignar un responsable de las consultas
Elaborar uno o varios documentos para ser utilizados como base para la discusión
en las consultas
Temporalizar el proceso
Elaborar un documento final con los resultados de las consultas y los
comentarios recibidos a lo largo del proceso y argumentar cómo han influido
en la decisión final
Fuente: Esquema elaborado a partir de Cabinet Office (2003a), European Commission (2005),
Ministry of Economic Affairs, VROM & Justitie (2002) y Regione Toscana (2004).
Como se puede deducir de la tabla de contenidos, nuestra propuesta de EIRS, en
la línea de la evaluación del impacto regulatorio y la evaluación de impactos de la
Comisión Europea, no es una evaluación de un borrador de propuesta regulatoria
acabado sino que constituye una nueva manera de elaborar propuestas regulatorias.
Además, es preciso advertir que no cualquier evaluación de impacto multidimensional
será una evaluación de impacto sobre la sostenibilidad. La evaluación tendrá que
tomar como marco de referencia los principios del desarrollo sostenible, tal como
han sido adaptados al ámbito territorial donde se desarrolla la evaluación en cuestión.
La Comisión Europea utiliza, por ejemplo, los principios de la Estrategia Europea de
Desarrollo Sostenible.
A nivel catalán, la Agenda 21 de Catalunya –en vías de finalización– podría considerarse
el marco de referencia para la evaluación. Además, y paralelamente, se podrían ir
desarrollando una serie de principios sectoriales como por ejemplo los criterios para
la evaluación ambiental de los planes de ordenación urbanística municipal desarrollados
por el Departamento de Medio Ambiente y Vivienda de la Generalitat de Catalunya.
3.2.2. Introducción al diseño organizativo
El diseño organizativo hace referencia a cómo estructurar la introducción de la EIRS
en el contexto de los procesos ya existentes y a cómo articular los diferentes actores
en torno a la metodología de aplicación. Así pues, si bien anteriormente nos hemos
referido a aspectos de contenido, nos referiremos aquí, más brevemente, a aspectos
de proceso.
260

Inicialmente, es preciso poner de relieve que la incorporación de la EIRS tendría que
partir de un escenario de maximización del compromiso político, que permitiese incluirla
en el contexto de una política regulatoria más amplia comprometida con los principios
del desarrollo sostenible. Al mismo tiempo, la política para el desarrollo sostenible
(DS) también tendría que incorporar la EIRS como instrumento de integración
horizontal del DS.
En cuanto al diseño organizativo propiamente dicho, se recomienda que la introducción
de la EIRS se articule a partir de la creación de una unidad de coordinación situada
en una posición central en el gobierno, situación que como hemos observado en nuestro
análisis comparativo, ofrece mejores condiciones para adoptar una visión gubernamental
holística (recordemos que posiciones más tangenciales confieren un cierto sesgo en
función de los objetivos del ministerio o departamento huésped). A partir de la
creación de dicho ente difusor, el proceso de introducción de la EIRS tendría que
ser gradual, con una fase de experimentación inicial.
Uno de los objetivos a nivel procedimental sería alcanzar una descentralización de
la elaboración de las EIRS en los diferentes departamentos ya que, como hemos visto,
la descentralización consigue la integración de la evaluación de forma horizontal en
toda la administración. Así, las EIRS tendrían que ser elaboradas por los técnicos
responsables del desarrollo de la regulación en cuestión.
Esta descentralización, sin embargo, no se puede conseguir desde los primeros
momentos de la introducción. Como hemos señalado se recomienda una
introducción gradual por etapas:
a) En una primera etapa (dos años) se recomienda que la unidad de coordinación
central adopte un rol de promotora-ejecutora, de forma que sea el equipo de
esta unidad el que –en colaboración con los departamentos responsables de
la regulación en cuestión– se encargue de elaborar las EIRS. Eso permitiría generar
pericia propia en el seno de la administración catalana en materia de EIRS.
b) En una segunda etapa (tercer año) se puede iniciar la descentralización a través
de una prueba piloto con un departamento de la Generalitat de Catalunya. Eso
supondría la elaboración conjunta de la EIRS por parte del departamento
promotor de la regulación y la unidad central.
El periodo de experiencias piloto puede tener una duración variable. En cualquier caso
y, gradualmente, la unidad central, aparte de mantener sus tareas de promoción y
261

coordinación, iría perdiendo su rol de ejecutora para adoptar un rol de
facilitadora/asesora/responsable del control de calidad. La idea subyacente es que
las tareas de elaboración de las EIRS y las de control de calidad de la evaluación
acaben siendo efectuadas separadamente, de manera que se intente asegurar un
proceso de seguimiento y revisión objetivo e independiente del proceso de elaboración.
Finalmente, no queremos dejar de mencionar que, dado el cambio profundo del proceso
regulatorio que supone una EIRS, se prevé la necesidad de iniciar campañas de
sensibilización y formación de toda la Administración. Estas campañas no irían tan
solo dirigidas a comunicar el contenido y la metodología de la EIRS, sino que –en
gran medida– tendrían que servir para iniciar el cambio de cultura administrativa que
comporta el uso de un instrumento evaluador como la EIRS.
262

Regulatory Impact Assessment:
International practices
and applicability in Catalonia.
Executive Summary

Index
Introduction ............................................................................................. 267
1. Introduction to Regulatory Impact Assessment (RIA)............... 269
1.1. RIA in the context of improving regulation ................................ 269
1.1.1. An approach to regulatory acts and their development 269
1.1.2. RIA as a tool for improving regulation.............................. 270
1.1.3. RIA as an instrument for sustainable
development policies?.................................................................. 274
2. International RIA practices.............................................................. 277
2.1. Introduction to the international experience ............................... 277
2.2. Method for analysing the international experience..................... 277
2.2.1. Selecting case studies ...................................................... 277
2.2.2. Analytical background ....................................................... 278
2.2.3. Analysis method................................................................. 279
2.3. Comparative analysis and lessons learnt.................................... 280
2.3.1. Comparative analysis ........................................................ 280
2.3.2. Lessons learnt .................................................................. 284
3. Proposal for applying RIA in Catalonia ........................................ 287
3.1. Background situation in Catalonia............................................... 287
3.1.1. The regulatory process in Catalonia................................. 287
3.1.2. Interesting aspects of the state
regulatory process ........................................................................ 288
3.1.3. Regulatory impact assessment: Challenges
and opportunities for Spain and Catalonia ................................. 289
3.2. Assessment of regulatory impact on sustainability
in Catalonia ................................................................................... 291
3.2.1. Method of application........................................................ 291
3.2.2. Introduction to organisational design............................... 294
265

Introduction
Regulatory instruments are among the most important tools available to
governments to fulfil their policies. To guarantee the quality of the regulation and
develop methods for assessing it has therefore been a traditional concern of
governments when it comes to improving the quality of government actions.
The introduction of sustainable development as a holistic political objective
creates new challenges for regulatory instruments. Sustainability must also
become an overall objective of regulation. Therefore, in addition to assessing regulation
of the usual standards, regulatory impact must be assessed from the point of
view of sustainability. Regulation must therefore be compatible with the principles
and objectives of sustainable development and, in order to evaluate this
compatibility, it is essential also to have a specific, systematic assessment tool.
The idea of regulatory impact assessment is far from new. Although not initially
related to sustainability, from the end of the 1970s in the context of strategies
for reforming regulation, regulatory impact assessments were carried out with
different objectives in a broad range of countries. The assessment tool used in
these cases was RIA (Regulatory impact Assessment), an instrument that aims
to provide a systematic analysis of the positive and negative impact of regulatory
proposals. The experience gained with RIA will therefore be valuable when it comes
to creating a tool aimed at assessing impact on sustainability.
This report –the result of a collaboration agreement between the Advisory
Council for Sustainable Development of Catalonia (CADS) and the International
Governability Institute (IGI), signed on 15 th June 2005 with completion date on
30 th November of the same year– is based on the interest the CADS has shown
in RIA and the international experience that exists in the field, and aims to
develop an initial proposal for applying this type of tool in Catalonia, in the form
of an assessment instrument that enables the inclusion of sustainability-related
points of view in the regulatory process. This document is therefore aimed
mainly at Catalan government players with the aim of promoting understanding
and use of assessment in Catalonia.
The first chapter of this project presents RIA as an assessment instrument, with
its objectives and main characteristics, in terms of both its substance (contents)
267

and its process. This tool is also compared with other related impact assessment instruments.
Then, current international practices are examined, focusing on the analysis of a series
of case studies chosen for their relevance to the case of Catalonia (the Netherlands,
the United Kingdom/Scotland, Italy/Tuscany). This focus of this analysis is on how
the various countries/regions have applied assessment in the practice. Finally, based
on an analysis of the regulatory process in Catalonia, the lessons learnt from the analysed
case studies and the work conducted by the European Commission in the framework
of Impact Assessment, an instrument is proposed for assessing regulatory impact
on sustainability in Catalonia, with the aim of setting the foundations for future
developments.
The first chapter of this project presents RIA as an assessment instrument, with its
objectives and main characteristics, in terms of both its substance (contents) and its
process. This tool is also compared with other related impact assessment instruments.
Then, current international practices are examined, focusing on the analysis of a series
of case studies chosen for their relevance to the case of Catalonia (the Netherlands,
the United Kingdom/Scotland, Italy/Tuscany). This focus of this analysis is on how
the various countries/regions have applied assessment in the practice. Finally, based
on an analysis of the regulatory process in Catalonia, the lessons learnt from the analysed
case studies and the work conducted by the European Commission in the framework
of Impact Assessment, an instrument is proposed for assessing regulatory impact
on sustainability in Catalonia, with the aim of setting the foundations for future
developments.
268

1. Introduction to Regulatory Impact
Assessment (RIA)
1.1. RIA in the context of improving regulation
1.1.1. An approach to regulatory acts and their development
Regulation is a general, all-encompassing notion which, according to the OECD
(1997), includes all the instruments through which governments modify the free
behaviour of companies and citizens. In this way, also according to the OECD
(1997), regulations understood like this are expressed through laws or through
regulations and orders or administrative measures issued by the various levels
of government or by non-governmental organisations or self-regulated organisations
that have delegated regulatory powers.
From this holistic point of view, regulatory instruments are one of the most
important tools available to governments to fulfil their policies, and their use has
been a determining factor when looking after economic, social and environmental
collective interests.
The use of regulation by governments has been on the rise in the last few
decades. In fact, the increase in the scope and complexity of regulations is a
reaction to the ongoing need to adapt to a changing reality. At the same time,
however, it has been seen that regulation is not always as effective as expected
when it comes to achieving certain political objectives, which has resulted in
governments reconsidering questions relating to the design and contents of
regulations.
The regulatory act and its role as a policy instrument have undergone deep
transformations over time. In this sense, the OECD (2002) identifies various steps
in the ways of directing the nature of a regulation:
a) Emergence of the notion of deregulation in the early 1970s, a notion which,
based on the supposition that an excessive amount of regulation was
restricting economic growth, aimed to reduce the number and the scope
of the regulations.
b) Appearance, during the 80s and 90s, first of the notion of regulatory reform,
followed by the concept of regulatory management and, more recently, the
269

development of a regulatory policy agenda. The first concept –regulatory reform–
was based on the assumption that a series of punctual interventions (such as
the suppression of certain rules or the review of certain others) enabled an
optimum solution to be reached. On the other hand, the perspective of regulatory
management –also known as regulatory quality management– proposes
undertaking reform as a dynamic process that is inherent to the role of the
government, which should watch over the quality of the regulations. Finally, the
concept of regulatory policy, already used in many countries, is more closely
related to the proactive search for quality by means of implementing transversal
policies.
c) Recent appearance of the concept of regulatory government. This concept is
included in the general concept of governance, and refers to the fact that
regulatory functions involve a complex set of regulatory players that go beyond
the precursor government and which also include players from various levels of
government and other types of strategic players.
1.1.2. RIA as a tool for improving regulation
Every regulatory strategy uses instruments to achieve its objectives. One of the most
frequently used instruments is regulatory impact assessment (RIA), a decision-making
support tool that systematically analyses the positive and negative impacts that can
derive from regulation proposals. It is generally an ex anteante assessment tool, in
other words, it is applied before adopting a given regulation. However, it can also be
applied once the relevant legislation has come into force (ex-post application).
Governments that use RIA have defined four main objectives (Jacobs, 1997):
Main objectives of RIA (Jacobs, 1997)
1. To improve understanding of the real impact of government action
RIA provides information on the pros and cons of government action, and enriches
the information bases of the decision-making process.
270

2. To integrate multiple political objectives
RIA can be used as a common integrating framework for exposing the impacts
and links between policies, and for granting the decision makers the capacity
to weigh up competing interests.
3. To improve transparency and consultation
In many countries, regulatory assessment is closely related with public
consultation processes. The inclusion of RIA in the consultations has increased
the transparency of the regulatory processes, provided increased control
over the quality of the assessments and improved the information on which
the decisions are based.
4. To improve government accountability
RIA can improve the involvement and accountability of the decision makers,
since it provides clear, detailed information, and shows how the government’s
decisions benefit society.
Despite these common objectives, Jacobs himself (1997) recognises that RIA is a
flexible tool. Certain countries limit their assessment to analysing impact on companies,
while others carry out more exhaustive assessments that include analysing social,
environmental and economic impacts. This is why RIA is used as a tool in deregulation
strategies as well as in strategies aimed at regulatory quality.
There is a growing body of literature that attempts to reveal convergence between
the RIAs of different countries, in terms of substance (contents) and procedures
(processes), as well as attempts to create international standards and good
practices. In this sense, the Mandelkern Report –report drawn up in 2001 by a
top-level consultancy group made up of regulation experts from EU member
States and the European Commission– points out that, although there are
271

differences between national models, most RIAs include –as regards their
contents– the following basic points:
Basic elements in the contents of a RIA (Mandelkern Report, 2001)
1. Introduction to the problem or risk to be tackled.
2. Consideration of the existing options for addressing the risk or problem
(including alternatives to regulation).
3. Impact assessment of the options (analysis of the positive and negative
impacts of the options –benefits and costs- quantitatively when possible
and, at least, qualitatively).
4. Acknowledgement of the need for transparency and openness in the
assessment process, and of consultation with the relevant stakeholders.
As regards the procedure, although they recognise that it is not possible to have a
single system for implementation –given the differences between countries–, Deighton-
Smith (1997) and, later, the OECD (2002), identify a list of key elements for the
success of a RIA system:
Key elements for the success of a RIA system (Deighton-Smith, 1997 and
OECD, 2002)
a) Maximising political commitment with RIA
The success of RIA in terms of changing regulatory decisions shall depend on
the existence of top-level government support. It is thus recommended for RIA
to be introduced by means of top-tier instruments, such as laws or decrees of
the president of the government.
b) Clear, detailed allocation of responsibilities as regards the RIA programme
In order to guarantee appropriation of the system by the regulators, it is
advisable to assign shared responsibilities between the ministries and a central
quality-control body. In this way, regulators develop RIA in a decentralised
manner, and a body with a central position in the government is in charge of
the tasks of coordination, review and quality control.
272

c) Training regulators
Training regulators in the new capacities required for producing RIA becomes
an essential step in the achievement of high-quality assessments.
d) Using a consistent yet flexible analytical method
Despite the use of different methodologies –cost-benefit analysis, cost-efficiency
analysis, qualitative analyses, etc.– a trend to adopt increasingly rigorous and
standardised methodologies can be seen as the experience and expertise with
RIA increases.
e) Developing and implementing data-collection strategies
It is obvious that the usefulness of RIA depends on the quality of the data used
to assess the impact. Limitations in terms of the availability and quality of the
data are the main limit on analytical precision, for which it is essential to develop
strategies and guides for the ministries.
f) Focusing the efforts of RIA on proposals with considerable impact
It is recommended to apply RIA to all significant legislations, regardless of their
formal legal status. On the other hand, the analytical effort must be proportional
to the impact, for which a RIA process in two phases is recommended, with
an initial scan that determines the need for a subsequent, more exhaustive
analysis, as well as its scope.
g) Integrating RIA in the process of policy creation, starting as early as possible
RIA has to start as early as possible in the political process in order to inform
the decisions and provide inputs throughout the entire process. A recurring
error when it comes to implementing RIA in the practice is to separate RIA from
the political decision-making processes.
h) Widespread involvement of the general public
The involvement of the general public in RIA is essential for increasing
openness and accountability. It is stressed that the consultations should begin
273

in the initial phases of policy development and continue throughout the
entire process.
i) Communication of results
The method of communicating the results of the RIA is also important.
Nevertheless, only a small percentage of the countries that consistently use
RIA publish their results.
j) Applying RIA to new and current regulations
Although RIA is also useful when it comes to reviewing current legislations,
few countries use it for ex-post assessment of their regulations. Therefore, it
is considered to be a priority for future developments of RIA.
After introducing these 10 principles of a good design system, it should be pointed
out that, although they can all be considered to be universal, they must not be
interpreted to be static, since the RIA system is dynamic by nature. It is therefore logical
to expect for the development and evolution of the system to generate changes in
the actual system.
1.1.3. RIA as an instrument for sustainable development policies?
Until now, we have referred to RIA as an instrument in the field of regulations.
However, while regulation is one if the most important tools available for governments
to implement their policies, it is obvious that it also constitutes a crucial tool for
implementing sustainable development policies.
The introduction of sustainable development as a holistic political objective creates
new challenges for regulatory instruments. Sustainability must also become an overall
objective of regulation. Thus, in order to ensure that regulation contributes to
sustainable development, beyond assessing the regulation of usual quality standards,
a specific assessment of regulatory impact from the point of sustainable development
is necessary.
274

The European strategy for improving regulation (European Governance: Better
Lawmaking –COM (2002) 275 end) establishes three basic areas for action in
regulatory matters:
a) simplifying and improving the regulatory context
b) promoting a culture of dialogue and participation
c) systematising the use of impact assessment within the European Commission.
In this sense, the European Union has adopted Impact Assessment as not only the
cornerstone of its framework for drafting legislation but also as a tool for achieving
more holistic implementation of the European Strategy for Sustainable Development
(communiqué of the Commission on 15th May 2001, COM (2001) 264). Impact
Assessment (hereinafter IA) is therefore at the junction between policies for improving
regulation and policies for sustainable development.
IA was introduced in 2002 by means of a communiqué of the Commission –COM
(2002) 276 end. According to the European Commission, this tool integrates and
replaces all partial impact assessments –business impact assessment, gender
assessment, environmental assessment, regulatory impact assessment, etc. –
covering the economic, environmental and social impacts in an integrated, balanced
manner using a single tool. In other words, the three pillars of sustainability. On the
European scale, there are plans for applying this tool to all the important initiatives
presented by the European Commission in its annual Labour Programme (regulatory
proposals, White Papers, etc.).
The Communiqué of the Commission proposes an IA built around two well-differentiated
phases: preliminary assessment and extended impact assessment. The internal
review process of the Commission regarding the development of RIA, however, has
resulted in changes to the IA method so that the new assessment guides –published
on 15th June 2005– no longer include the methodological separation into two
phases.
Indeed, the analysis of the results of the review resulted in the selection of a new
methodology based on the idea of a single "road map", considering the principle of
proportioned analysis (the higher the potential impact, the greater the analytic effort).
Thus, the new IA is based on a series of analytical steps that are very similar to those
of RIA, but taken from the point of view of sustainability.
275

Steps of the new impact assessment (European Commission, 2005)
1. Identifying the problem.
2. Defining political objectives
3. Expounding the main political options.
4. Analysing environmental, social and economic impacts.
5. Comparing the options
6. Defining monitoring and assessment activities
Establishing consultations with stakeholders and transversally gathering
expertise throughout the entire process.
Rather than as an assessment tool, the current IA methodology is conceived as a
new way to develop policies, since it provides a systematic way to think about a proposal.
The sustainability viewpoint is thus included in the initial phases of the political
process, and in a compulsory, transversal manner in the core of the Commission (suffice
it to say that the Commission’s Labour Programme will not accept any proposals that
are not submitted together with an IA).
276

2. International RIA practices
2.1. Introduction to the international experience
An increasing number of countries are using RIA. Thus, although only two or three
OECD countries were using RIA in 1980 (OECD 2002), by early 2001, 20 of the
then 28 members were already applying this type of assessment, although the
scope of their use was different (Garg & Kabra, 2004).
According to the study by Formez (2004), in Europe RIA have official status in
Austria, Denmark, Finland, Germany, Hungary, Italy, the Netherlands, Poland,
Sweden and the United Kingdom, with different levels of application. From
among all these cases of application, the same study concludes that the United
Kingdom, Denmark and the Netherlands can be considered to be the European
countries with the broadest experience in the development and application of
regulatory assessment.
RIA is scarcely used at the regional and local levels. Nevertheless, some European
regions have started to introduce RIA. In Great Britain, Scotland has its own RIA
system. In Italy, Formez (2004) points out that Tuscany, Basilicata and Friuli-
Venezia Giulia have developed their own pilot projects, and also stresses the
existence of a pilot project at municipal level (Municipality of Lucca).
2.2. Method for analysing the international experience
2.2.1. Selecting case studies
The aim of this report is not to provide a general overview of all the international
experience relating to the use of RIA, nor to provide a homogeneous vision of
its application on a given political-territorial level (state, regional, local). Our
approach to international practice is based on a review of experiences relating
to regulation assessment (RIA) in Europe and aims to provide an in-depth
analysis of a limited number of cases –United Kingdom and Scotland, Italy and
Tuscany and the Netherlands–, which have been selected for their relevance to
the case of Catalonia, in terms of their fundamental and process-related interest.
277

Thus, on one hand, the subjects of analysis were chosen for their fundamental
interest, in other words, because they are innovating countries in the implementation
of RIA (United Kingdom and Holland) and therefore have mature methods of application
that are the result of a long process of institutional learning. On the other hand, the
relevance of the case studies in relation to the process was taken into account, in
this case referring to the interest of their organisational design for Catalonia, either
because they have recent experience of adding RIA to their administrative structure
(as in the case of Italy) or because they are examples of “regional” application of the
assessment (Scotland and Tuscany).
2.2.2. Analytical background
The descriptive analysis revolves around three main aspects: an initial contextualisation
of the introduction of RIA on each political-territorial level analysed, a detailed
presentation of the method of application used in each case and, finally, a statement
of the organisational design selected in each of the different cases analysed.
Framework for the descriptive analysis
Contextualisation of the introduction of RIA
Introduction stage: When was RIA introduced?
Underlying objectives and motivations: What was/were the objective/s for introducing
it? What were the underlying motivations behind its introduction?
Historical development of RIA: How has the instrument evolved since it was
introduced? How has the assignment of responsibilities evolved?
Method of application
Reach of the assessment: What kinds of proposals are subjected to assessment?
Types of requirements: Is the need to perform RIA a legislative requirement?
Was it introduced by law?
Formalisation of the methodology: Are there official guides?
Phases of the process: Is the process structured into phases from least to most
analytical effort required?
Steps to be followed: What steps need to be followed to develop the
methodology?
278

Organisational design
Process design.
Structure of the players: What players are involved in developing the RIA?
Identification of the resources and roles of the players: What resources are at
the reach of each player? What function/s do they perform in the process?
Degree of openness of the process: What points of the process are open to
participation? How does the consultation process take place? How does
communication to the public take place?
Degree of interaction between the RIA process and other assessment processes
(Strategic Environmental Assessment)
Institutionalisation of the instrument: How institutionalised is the instrument?
Structure of the training processes
General outcome
Perceived strengths and weaknesses of the methodology
Source: Own creation.
The comparative analysis is based on the selection of a series of key analytical elements,
derived from the descriptive analyses, which are used for structuring the comparison
between the different case studies. Finally, the descriptive and comparative analyses
combined will allow us to derive a series of lessons learnt with a view to designing a
tool for the assessment of regulatory impact on sustainability.
2.2.3. Analysis method
The initial starting point for the development of the case studies is the analysis of secondary
sources: comparative studies of international experiences (especially Formez, 2004
and Radaelli et al., 2001) 1 , current RIA guides, real examples of assessment application,
etc. Based on existing information, a draft was drawn up for each case study
selected, according to the main aspects of the analytical framework presented
above.
1
It should be mentioned, however, that none of the comparative studies consulted include an analysis of
sub-state RIA systems, such as the Scottish or Tuscan systems.
279

These first drafts made it possible to detect information gaps that were filled in by
conducting semi-structured interviews with key players in each of the territorial
spheres included in the study. The information gaps detected led us to focus the interviews
on the Netherlands, Scotland, Tuscany and the European Commission (in order to
update IA-related information).
Furthermore, an attempt has been made to illustrate each case study with a practical
example of application of RIA to specific legislative proposals that have been selected
according to their interest for the case of Catalonia.
Due to space constraints, only the results of the comparative analysis are presented
below.
2.3. Comparative analysis and lessons learnt
2.3.1. Comparative analysis
In the analysed countries that introduced RIA during the 1980s (the Netherlands and
the United Kingdom), it became an instrument in the service of deregulation. The subsequent
shift towards regulatory quality that took place during the 1990s redefined the role
of RIA as a tool for improving quality. The United Kingdom provides a perfect example
of this change in trends from deregulation to quality. Likewise, the extension of the
assessment to Scotland at the end of the nineties already had the stamp of quality.
Subsequent implementations of RIA in other countries continue the trend to focus
on quality, as in the cases of Italy (2000) and the regional extension to Tuscany (2001).
The Netherlands is an exception to this general trend: despite its change of direction
towards quality during the nineties, deregulation is still one of the cornerstones of its
government agenda. The political agenda is therefore a key factor in determining the
direction of the regulatory policy.
Despite the recommendation of the OECD (2002) relating to the introduction of RIA
by means of high-level instruments such as acts or decrees by the prime minister,
our study shows that the level of compliance does not necessarily depend on the
existence of a legislative requirement. The existence of guides or procedures with official
status in the Netherlands, the United Kingdom and Scotland have been sufficient to
guarantee levels of compliance of almost 100% and have managed to integrate RIA
transversally within the administration.
280

The maximisation of political commitment therefore does not only materialise when
an act is passed to stipulate that the assessment is mandatory. Even so, at the central
Italian level and in Tuscany –with different political and administrative cultures to the
Netherlands and the United Kingdom– RIA has been introduced by means of a
legislative requirement. Taking into consideration the period of adaptation that is involved
in introducing any new instrument to the administration, it remains to be seen how
the introduction of RIA changes with time and the levels of compliance achieved in
these two areas.
In every case, the aim is to focus analytical efforts are on the proposals with the greatest
potential impacts, which achieves the following:
a) To limit the reach of the RIA in terms of:
• type of legislation that can potentially be subjected to assessment
• size of the impact and/or
• sectors affected.
RIA is never limited to lower-ranking laws, thus considering the legislative forms
that can potentially have the greatest impact. However, the criteria for differentiating
considerable impact from insignificant impact are not specified. In the Netherlands,
this does not seem to be a problem, nor in Italy or Tuscany, where the
experimentation period requires the selection of the regulation to be assessed
to be political.
b) To structure the process into two or more phases from least to most analytical
effort (except in the case of Tuscany). This option is not exempt from problems
since, at times, political pressure can block the process during the preliminary
phases and avoid in-depth analyses.
An essential part of the RIA should be assessing the impact of alternative options,
in order to be able to select the most suitable one among them. In reality, all the models
studies end by indicating which is the preferred option in accordance with their own
scales. However, the degree of prior study of the various options varies in each case.
In this way, whereas in the Netherlands the selection of an option for in-depth study
is very quick, in the United Kingdom and Scotland the various options are kept until
the end of the analysis process. The lack of a comparison between the impacts of
the various options spoils the RIA and detracts from it in terms of supporting the decision
makers in the regulatory decision-making process (Radaelli et al., 2001). If only one
option is presented, the “decision” has effectively already have been taken at a
technical level during the process of drawing up the RIA.
281

The criteria used in the assessment are very different from one case study to the next.
The most exhaustive method in this sense is the British method –also used in
Scotland–, which takes into account economic, social, environmental and institutional
(mainly related to enforcement) impacts. Through flexible use of its three tests, the
Netherlands takes into account economic, environmental and enforcement-related
impacts, also including some social impacts in its business effect test.
The most restricted assessment is the Italian, since it only considers economic,
social and administrative assessment criteria. The cost-benefit analysis requirement
is a key factor in this sense, since it leads to only tackling the impacts that can be
easily monetarised. The territorial areas that require a broader range of impacts to
be considered are more flexible as regards the analytical method they use, alternating
quantitative and qualitative data and, among the latter, data expressed in different
units of measurement (monetary or physical). Instead of trying to fit all the data into
a cost-benefit analysis –given the known difficulties in monetarising certain environmental
“assets”– unequal values are compared.
The assessment is completely decentralised in the Netherlands, the United Kingdom
and Scotland, where the actual officials of the ministries proposing the regulation are
in charge of drawing up the RIA. Decentralisation at the central Italian level can be
considered to be intermediate, since the second experimental phase provides for the
creation of RIA units in every department in order to perform on-site assessments 2 .
On the other hand, in Tuscany, the process is completely centralised: regulating
officials have no role in the process since a specialised group belonging to the
Technical Programming Committee –the Legislative Technical Unit (LTU)– is in charge
of drawing up the RIAs. Thus, in every case except in Tuscany, there is a clear
distribution of responsibilities between the ministries and a central review and quality
control body 3 . In Tuscany, the two functions of drawing up and reviewing the RIA,
are entrusted to the same task force (LTU), thus isolating the assessment from the
regulatory process in question and complicating any objective review of the RIAs.
2
It is not planned, therefore, for the actual regulators to draw up the RIAs. These departmental units are
very different to the British Departmental Regulatory Impact Units, since they are only in charge of advising
and supporting the regulators.
3
At the central Italian level there are plans to have one central unit and various departmental units.
282

The location of the coordination, review and support unit varies in each case study
considered, but two general trends can be seen to emerge.
a) Central position within the government: This is the case of the United Kingdom
(Cabinet Office), Italy (Prime Minister’s Office) and Tuscany (Technical Programming
Committee).
b) Tangential position but in a ministry with political importance: The Netherlands
(Ministry of Economic Affairs), Scotland (Business and Industry).
The first situation offers better conditions for adopting a holistic government vision,
while the second confers a certain bias according to the objectives of the host
department or ministry. In this sense, in both Scotland and the Netherlands, the players
interviewed considered that RIA has a certain business focus (more explicit in
Scotland).
The number of employees of the central unit varies greatly from one territorial area
to another. The size of the British Regulatory Impact Unit (RIU) is notable in this regard.
However, this information is only relevant in relation to the production of RIAs in each
specific region. In the case of the United Kingdom and Scotland it can be seen that,
despite the smaller legislative output of the latter, it has fewer employees than its United
Kingdom counterpart. On the other hand, it should be considered that the staff of
the central units does not actually determine the degree of support for the assessor:
the government network that supports regulators in the United Kingdom, with a very
high degree of functional specialisation, is a key factor in the success of RIA in the
United Kingdom, which is also the case with the satellite units of the RIU (the
departmental impact units).
The openness of the regulatory process to the participation of non-government
players is another one of the key points in every RIA. Participation is channelled
through consultations in every case study, which are mandatory in the United
Kingdom and Scotland (it has been seen that, in addition to the multiple informal
consultations, a formal public consultation must necessarily precede the final RIA).
It is no wonder, therefore, that only the United Kingdom and Scotland have official
guides for the consultations. In the remaining cases, consultation is a part of the
standard RIA procedures and, both on the central Italian level and in Tuscany, they
are conceived as transversal processes throughout the entire assessment.
Finally, as regards the final communication of RIA results, which is essential for the
transparency of the process and government accountability, it should be stressed
283

that all the available RIAs can be easily accessed on the respective websites of the
United Kingdom, Scotland and Tuscany, and less easily in the remaining cases.
2.3.2. Lessons learnt
Based on the theoretical framework for RIAs 4 , the analysed case studies of regulatory
assessments and the IA experience built up until now, a series of lessons learnt can
be derived that can act as guiding principles for drawing up an Assessment of
Regulatory Impact on Sustainability (ARIS). In this sense, the following guiding
principles can be mentioned:
a) Integration in regulatory policy and in policy for sustainable development (SD).
ARIS must be included in the context of a broader regulatory policy that includes
a commitment to sustainable development. The policy for SD should also include
ARIS as a tool for horizontal integration of SD.
b) Generation of the assessment in a way that is integrated in the regulatory
process.
The lack of a standard with mandatory compliance for RIA has resulted in an
assessment that is mostly integrated in the process it intends to assess. In fact,
the method and the assessment process of the studied RIAs were generated
internally (from inside the process and based on an in-depth knowledge thereof).
This sets them apart from other assessment methods generated externally to
the processes they intend to assess (for example, based on European directives).
An assessment of regulatory impact on sustainability (ARIS) must be based on
an analysis of the regulatory process that is being assessed.
c) Development of an assessment method that is transversal to the regulatory process.
ARIS must be based on a method that manages to systematise the information
required to take sustainability into account in regulatory decision-making
processes. It must begin as early in the regulatory process as possible and take
into account the following phases: defining the problem to be addressed,
determining political objectives, presenting the options for achieving the objectives,
analysing the impact of the options, comparing the options and follow-up and
assessment.
4
Especially: Mandelkern Report (2001), Deighton-Smith (1997) and OECD (2002).
284

d) Specification of a single-phase method and application of the analysis provided.
Despite the benefits of processes that are structured into several phases, from
least to most analytical effort, this type of design (preliminary assessment – indepth
assessment) can sometimes be subjected to political pressure not to go
beyond the preliminary assessment. In any case, in order not to oversize the
assessment, it is advisable to apply the principle of proportionate analysis
(European Commission, 2005), which involves adjusting the depth of the analysis
to the significance of the impact.
e) Multidimensional, multiple impact assessment.
Impact assessment must at least cover economic, social and environmental
impacts (the three basic pillars of sustainability) and take into account, as a frame
of reference for the assessment, the principles of sustainable development. Any
suppositions taken into consideration when assessing the impacts must be
stated explicitly, as must any uncertainties.
On the other hand, the impact of several options should be assessed, not only
of one option. It is preferable to present the positive and negative impacts of each
option so that the decision maker can choose one of them, in other words, to
present the evidence for all the options and not to end the assessment with a
“favourite” option.
f) Flexibility when choosing the analysis method.
The consideration of a broad range of social, economic and environmental
impacts does not make it possible to use a single analytical method for assessing
impacts. Qualitative and quantitative data must be alternated, using a perspective
of vastness, in other words, not attempting to express all the data in a single
unit (as required in a cost-benefit analysis) but rather, alternating the data
between physical and monetary units.
g) Decentralisation of the drafting of ARIS in the various departments.
According to the OECD (2002), decentralisation of RIA achieves integration of
the assessment in a horizontal manner throughout the entire administration, which
cannot be achieved if it is only performed by a specialised team. The ARIS must
be drawn up by the officials responsible for developing the relevant regulation.
ARIS is a government affair and it must involve the whole government.
h) Creation of an independent coordination, review and quality control unit.
This unit must coordinate application of ARIS within the administration and
advise the regulators who are responsible for drawing it up, in line with the
285

ecommendations of the OECD (2002) for RIA. As can be seen from our
comparative analysis, it is advisable for the office to be centrally located within
the government.
i) Openness to participation of the regulatory process.
RIA opens the regulatory process to new players, increases the points of access
to the process and offers a space for various players to formulate their
requirements. RIA therefore represents an in-depth transformation of the overall
regulatory process. An ARIS must also aim towards increasing the openness of
the regulatory process for the various players involved. As with RIA, ARIS
necessarily involves a transformation of the regulatory process.
j) Gradual introduction process.
The ARIS introduction process must be gradual, with an initial experimental phase.
The process must be assessed periodically in order to include the lessons learnt
and generate a process of institutional learning.
k) Creation of information and knowledge systems for sustainability.
An ARIS requires economic, social and environmental data adapted to the
Catalonian context. This data may not exist, be of insufficient quality or not be
readily available to the assessors –or to the other participants in the assessment
process. ARIS therefore requires implementing methodologies for collecting
and classifying information and knowledge relating to sustainable development
in Catalonia.
286

3. Proposal for applying RIA in Catalonia
3.1. Background situation in Catalonia
3.1.1. The regulatory process in Catalonia
Regulatory process is taken to mean all the measures that lead to the creation
of a regulation, from the initiative until its publication or notification. The authority
to establish the regulatory process in Catalonia is regional. Therefore, when learning
about the main features of the regulatory process in Catalonia, we should adhere
to the Catalonian legal system and, in particular, the provisions of three rules:
the Statute of Autonomy of Catalonia, the Regulations of the Parliament of
Catalonia and the Act 13/1989, dated 14 th December, on the organisation,
procedures and legal system of the administration of the Generalitat de Catalunya.
The first two rules refer specifically to the process of drawing up acts and the
third one refers to the process of drawing up regulations. Nevertheless, Act
13/1989, dated 14 th December, also applies to the process of drawing up
preliminary draft laws (article 66). Therefore, for drawing up bills to be submitted
by the government to the Parliament of Catalonia for processing and approval
as acts, and for drawing up and approving regulations, the procedure set forth
in Act 13/1989, dated 14 th December, must be followed. This procedure will
therefore be the basic subject of our analysis.
Act 13/1989 stipulates in its articles 61 to 66 the steps to be followed in the process
of drawing up regulations. Of the total of steps stipulated by law we would like
to highlight a series of points due to their relevance to our study. Therefore, in
terms of substance (contents), the following must be stressed:
a) Existence of a requirement relating to the need to perform an economic study
in the context of the documents and reports that support the report. This
study can be very transcendental, since it can add information to the
regulatory process regarding the economic impact of the regulatory project,
which can be taken into consideration by the government at the time of finally
approving the regulation. Nevertheless, it is notoriously difficult to perform
an economic study of this type (Legal Advisory Committee, Report 1/1999)
and it is rare for a regulation to be legally invalidated for not having performed
this process (Ponce, 2003).
287

) Introduction of the need to draw up an interdepartmental gender impact report,
added to Act 13/1989 in 2001 by means of Act 4/2001, dated 9 th April, with the
aim of introducing a viewpoint of equality to all the regulatory measures adopted.
This report is currently implemented with mandatory nature by the Catalonian
Institute of Women.
On the other hand, on the procedural level, we can highlight:
c) The process is decentralised by nature, so that the officials of the departments
promoting the legislative proposal are in charge of drawing up the report and
the documents and reports required (except the gender impact report).
d) Existence of a requirement for review by an independent committee: report of
the Legal Advisory Committee. This is drawn up with the aim of ensuring that
the regulation to be approved respects the legal system. In this way, possible
excesses of the regulation are avoided and the principle of legality is guaranteed.
e) Public information or hearing of the interested entities is considered to be a mandatory
process –not discretionary– but it only starts during the latter stages (processing
phase).
We should highlight the importance of fulfilling the various steps of the regulatory
process, not as a series of obstacles that the Public Administration must overcome
when drawing up a regulation, but rather as an opportunity for the Public
Administration to collect documents and information regarding the effects and the
impact of the draft regulation. However, in general terms, the Administration gives
scarce importance to complying with the various steps in the process of drawing up
regulations –the quality of the economic study, for example, is sometimes deficient–
without any consequences in the practice.
Nevertheless, the report and the rest of the documents required by law cannot be
compared with a regulatory impact assessment according to the meaning usually
given to this concept as mentioned in previous pages.
3.1.2. Interesting aspects of the state regulatory process
On the national level, throughout the years, a series of steps have been added to the
regulatory process that aim to improve the quality of regulations by improving the
288

contents of the various steps in the procedure followed. In this sense, the following
can be mentioned (Sáinz Moreno, 1994):
a) The need to draw up an economic report (Order of 4 th February 1980), which
must include an explanatory report with a description of the budget programme
in which the proposal and an economic and social assessment of its application
are included.
b) The analyses relating to the structure of the regulation as regards “the clarity and
precision, rigour and exactness, consistency and harmony of Laws, both
internally and with the legal system as a whole”.
c) The legislative technical analyses that aim to improve “the semantic clarity
(suitable use of normal language) and their regulatory clarity (clear expression of
their status as regulation, their contents and their validity)”.
On the other hand, in the context of the simplification plans that have been developed
in Spain in the last decade, an improvement is expected in the quality of the
regulations. Specifically, in the context of the 2 nd Administrative Simplification Plan,
the Secretary of the Administrative Simplification Committee drew up a voluntary
questionnaire for the assessment of regulatory projects. The sample
questionnaire is provided as an example, and it can be adapted and even replaced
by the various departments.
The fact of drawing it up was an important step forward in the current situation at
the time in Spain; however, according to the data of the 2 nd Administrative
Simplification Plan, it seems that its use was not very widespread. In addition, in the
subsequent 3 rd Administrative Simplification Plan (2003-2004), no objectives relating
to this issue were introduced.
3.1.3. Regulatory impact assessment: Challenges and opportunities for Spain
and Catalonia
In Catalonia there is no procedure for regulatory assessment. There is none either
on the national level, although, as mentioned above, certain steps have been gradually
added to the regulatory process that can provide the regulator with important
elements in this sense. In fact, the OECD (2000) claims that “Spain is heading in the
right direction. Specifically, recent reforms regarding regulatory production processes
289

and administrative simplification policies are increasing the capacity of the administration
to provide higher-quality regulations”. Despite this, the OECD notes two interesting
aspects regarding the limitations of the situation in Spain (OECD, 2000):
a) little capacity for supervising the fulfilment of requirements
b) no standards, directives or guidelines to guide the drafting of regulations.
These failings pointed out by the OECD in relation to the regulatory process at the
national level are completely applicable to Catalonia. Although some of the steps that
make up the regulatory process in Catalonia may provide elements that aim to
improve understanding of the pros and cons of government actions, it does not seem
possible to reach the conclusion that the way in which they are made gives the decision
maker enough elements regarding the impact of the regulations to be adopted.
In order to attain success in this aspect, it is necessary to improve the education and
awareness of the entire Administration regarding these issues. In most cases, the steps
are fulfilled, but their contents are not very satisfactory. Therefore, it is not so much
a question of fulfilling the legality as of awareness of the Administration.
The regional power to regulate the regulatory process in Catalonia grants, to the best
of our understanding, sufficient power to be able to introduce elements that enable
the performance of regulatory impact assessments. An example of this is the recent
(2001) inclusion in the Catalonian regulatory process of the need to draw up an
“interdepartmental report on gender impact”.
A reform of the regulatory process that includes the need to conduct a RIA could be
implemented either by modifying the current regulation of the regulatory procedure
provided by Act 13/1989, dated 14 th December, or by introducing new steps to
the current process. The first option could imply a more radical change which, for that
reason, would affect the various players involved in this process. The second option could
be implemented by simply adding a new report or document to the process of the regulatory
procedure as has been the case, for example, with the introduction of the new gender
impact assessment. Therefore, in the same way as the viewpoint of gender equality was
introduced by means of the step relating to the interdepartmental gender impact report,
it would be possible to introduce the viewpoint of sustainability (even more so considering
that the former is, in fact, a component of the latter).
This, however, would be a best case scenario. The introduction of ARIS could also
take place by means of the creation of voluntary procedures so that each
290

department can gradually include this type of processes according to its own will with
the backing of a central promoting unit. In fact, this was the option adopted by the
Directorate General of Citizen Participation of the Generalitat de Catalunya when
introducing increased openness to participation in the regulatory process in Catalonia.
3.2. Assessment of regulatory impact on sustainability in Catalonia
It should be remembered that the proposal of this study goes beyond a proposal for
regulatory impact assessment (RIA) in the traditional sense and aims to implement
assessment of regulatory impact on sustainability (ARIS). In the event of developing
a regulatory assessment procedure with these characteristics, Catalonia would adopt
a proactive attitude and become a pioneer in Spain.
It is a well known fact that the government of Catalonia is politically committed to
the achievement of sustainable development. This objective must be introduced
at a transversal level by means of horizontally introducing specific political instruments
that enable assessment of the sustainability of government action in every
department.
The verification that sustainability requires a prior assessment of every decision
necessarily implies extending the assessment requirements to the regulatory
instruments. This is what makes ARIS so interesting. ARIS, as a tool for systematic,
multi-dimensional assessment of the positive and negative aspects of regulation in
the context of the principles of sustainable development, is a key instrument for assessing
the compatibility of regulation with objectives of sustainable development.
So, what would an assessment instrument with these characteristics be like? The
following is a proposal regarding the possible contents of an assessment of regulatory
impact on assessment (method of application), followed by an introduction to certain
aspects relating to organisational design.
3.2.1. Method of application
ARIS should not be seen as a series of steps that are added to the regulatory
process, but rather as an instrument that aims to include the viewpoint of
sustainability in the core of the process. With a view to maximising its effectiveness,
we recommend applying it to laws, legislative decrees and regulations that can have
291

a considerable impact on the environment, society, the economy or the organisations
that are in charge of implementation and enforcement 5 .
To create an ARIS method for Catalonia, we will base our method on:
1) the guiding principles derived from our comparative analysis
2) the basic aspects of RIAs
3) the steps of the IA of the European Commission, taking into account that this
process with certainly set assessment trends for Europe, and
4) the best practices of the analysed national and sub-national experiments.
In this sense, we propose a methodology in a single phase, built around the following
steps:
Basic contents of an ARIS
1. Definition of the problem
Defining the issue that motivates the intervention
Determining the reach of the problem, identifying:
–reference territorial area
–map of affected players
–the risks entailed: damage and the likelihood of it occurring
Identifying the causes of the problem and possible interrelations between the
various causes
Involvement of the affected players (in order to introduce different visions of
the problem)
2. Identification of political objectives
Defining the political objectives of the intervention at several levels, from lower
to higher level of precision
Quantifying the objectives insofar as possible
Identifying interactions with objectives in the same policy area or other policy areas
Ensuring the involvement of the affected players
292
5
This includes the possibility of applying it to legislative instruments that rank lower than the mentioned
instruments but which potentially have considerable impacts.

3. Definition of political options
Identifying a broad range of options, including alternatives to legislation (when
possible) and the zero option (“no action”).
Explaining how each option contributes to achieving political objectives
Ensuring the involvement of the affected players
4. Multidimensional assessment of the impact of each of the options
Assessing the positive and negative impacts of each of the options, taking the
principles of sustainable development as a reference
Assessing the environmental, social and environmental impacts, as well as the
impacts on the organisations in charge of implementation and enforcement
Explicitly stating the uncertainties and suppositions of the assessment
Applying the principle of proportionate analysis (the greater the potential
impact, the higher the level of analytical effort)
Using a flexible analytical method
Drawing up a comparative summary of the impacts of the options
Ensuring the involvement of the affected players
5. Follow-up and assessment
Identifying key indicators for follow-up and assessment
Establishing the necessary arrangements for follow-up and assessment
Drawing up a calendar for the process
Ensuring the involvement of the affected players
Participation (transversal to the assessment process)
Drawing up a consultation plan:
Defining the objective of the consultation for each phase of the process
(steps 1-5)
Identifying the targeted parties
Selecting the techniques to be used in each phase of the process (steps 1-5)
Assigning a person to take charge over consultations
Drawing up one or several documents to be used as the basis for discussion
in the consultations
Setting up a schedule for the process
Drawing up a final document with the results of the consultations and the comments
received throughout the process and discussing how these have affected the
final decision.
Source: Diagram drawn up based on Cabinet Office (2003a), European Commission (2005), Ministry
of Economic Affairs, VROM & Justitie (2002) and Regione Toscana (2004).
293

As can be deduced from the table of contents, our ARIS proposal, in line with the
regulatory impact assessment and impact assessment of the European Commission,
is not an assessment of a finished draft regulatory proposal, but rather a new way
of drawing up regulatory proposals.
In addition, it should be noted that not any multidimensional impact assessment is
an assessment of impact on sustainability. The assessment must take the principles
of sustainable development as a reference framework, as adapted to the territorial
context in which the assessment in question is being conducted. The European
Commission, for example, uses the principles of the European Sustainable
Development Strategy.
In Catalonia, the Catalonian Agenda 21 –currently nearing completion– may become
the reference framework for the assessment. In addition, simultaneously, a series of
principles could be gradually developed by sectors, such as the criteria for
environmental assessment of the municipal land-use plans developed by the
Department of the Environment and Housing of the Generalitat de Catalunya.
3.2.2. Introduction to organisational design
Organisational design refers to how to structure the introduction of ARIS in the
context of the existing processes and how to articulate the different players around
the method of application. Therefore, if we previously referred to content-related aspects,
here we will refer, more concisely, to process-related aspects.
Initially, it should be stressed that the introduction of ARIS must be based on a scenario
of maximising political commitment, which makes it possible to include ARIS in the
context of a broader regulatory policy that is committed to the principles of sustainable
development. Indirectly, the policy for sustainable development (SD) should also
include RIAS as a tool for horizontal integration of SD.
As regards actual organisational design, it is advisable for the introduction of ARIS
to be based on the creation of a coordination unit located in a central position in the
government, a situation that, as observed in our comparative analysis, provides
better conditions for adopting a holistic government view (remember that more
tangential positions result in a certain bias towards the objectives of the host ministry
or department). As of the creation of this disseminating body, the process of
introducing the ARIS must be gradual, with an initial experimental phase.
294

One of the objectives at the procedural level would be to achieve decentralisation of
the drafting of the ARIS in the various departments since, as mentioned previously,
decentralisation ensures horizontal integration of assessment throughout the entire
administration. The ARIS must therefore be drawn up by the officials responsible for
developing the relevant regulation.
However, this decentralisation cannot be achieved from the earliest stages of
introduction. As mentioned before, gradual introduction by steps is recommended:
a) In an initial step (two years) it is recommended for the central coordination unit
to assume the role of promoter-executor, so that the team of this unit –with the
collaboration of the departments in charge of the regulation in question–assumes
responsibility for drawing up the ARIS. This would allow the Catalonian
administration to generate its own expertise in the area of ARIS.
b) In a second step (third year), decentralisation can begin with a pilot test in a given
department of the Generalitat de Catalunya. This would require joint drafting of
the ARIS by the Department promoting the regulation and the central unit.
The period of pilot experiments can have a variable duration. In any case, the central
unit, in addition to maintaining its tasks of promotion and coordination, can gradually
lose its role as an executor to take on a role of quality control guide/consultant/manager.
The underlying idea is for the tasks of drawing up the ARIS and controlling the
quality of the assessment finally to be performed separately, in order to try to assure
an objective follow-up and review process that is independent from the drafting
process.
Finally, we must not forget to mention that, given the profound change to the
regulatory process implied by an ARIS, it is expected that it would be necessary to
carry out awareness campaigns and to train the entire Administration. These
campaigns must not only deal with communicating the contents and method of the
ARIS but rather –to a greater extent– they must be used to trigger a change in the
administrative culture that includes using an assessment instrument such as ARIS.
295

Publicaciones del Consejo Asesor para el Desarrollo
Sostenible (CADS) 1
Con el objetivo de difundir el conocimiento y la sensibilización sobre el desarrollo
sost6enible, el CADS se ha dotado de un proyecto editorial que consta de diversas
colecciones:
Monografías del CADS
Difusión d’informes periódicos y otros documentos relevantes, elaborados por el CADS.
• Aportaciones a la Agenda 21 de Catalunya. El compromiso de Catalunya para un
futuro sostenible. Fase de información (febrero-junio de 2001). (Texto en catalán).
• Informe sobre la evolución del estado del medio ambiente en Cataluña. 1 (Aire, Aguas
continentales y Residuos). (Texto en catalán).
• Informe sobre la evolución del estado del medio ambiente en Cataluña. 2 (Litoral,
Biodiversidad, Suelo y territorio). (Texto en catalán).
Papeles de Sostenibilidad
Difusión de documentos de referencia sobre desarrollo sostenible.
Núm. 1. Governança sostenible. Aspectes institucionals i de procediment de la
sostenibilitat a la Unió Europea. Fòrum Consultiu Europeu sobre Medi Ambient i
Desenvolupament Sostenible. (Texto en catalán).
Núm. 2. Governance for Sustainable Development. Barcelona Workshop, April 18-19,
2002.
Núm. 3. Estratègia de la Unió Europea per a un Desenvolupament Sostenible. (Texto
en catalán).
Núm. 4. D’una Terra a un món. Recapitulació de la Comissió Mundial sobre el Medi
Ambient i el Desenvolupament. (Texto en catalán).
1
Lista actualizada el mes de diciembre de 2006.
297

Núm. 5. Strategies for Sustainable Development. Roles & Responsabilities along the
Global-local Axis. Barcelona Workshop. June 12-13, 2003.
Núm. 6. Principis directors per al desenvolupament territorial sostenible del continent
europeu. Consell d’Europa.
Núm. 7. Institutions for Sustainable Development. Institucions per al Desenvolupament
Sostenible. Barcelona Workshop. June 14-14, 2004.
Núm. 8. CONSEJO DE EUROPA. Conveni Europeu del Paisatge.
Núm. 9. Documents de la Conferència sobre el Conveni Europeu del Paisatge en ocasió
de la seva entrada en vigor. Estrasburg, 17 de juny de 2004.
Núm 10. Orientacions bàsiques per a la sostenibilitat del turisme europeu. Comunicació
de la Comissió al Consell, al Parlament Europeu, al Comitè Econòmic i Social i al Comitè
de les Regions.
Núm. 11. Directiva marc de l’aigua de la Unió Europea.
Documentos de investigación
Síntesis de algunos de los estudios encargados por el CADS.
Núm. 1. Els Consells nacionals per al desenvolupament sostenible.
Núm. 2. La governança per al desenvolupament sostenible a Catalunya. Conceptes,
requeriments institucionals i elements d’anàlisi.
Núm. 3. L’avaluació ambiental estratègica. Aspectes introductoris.
Núm. 4. MÓDENES, Juan Antonio i ALBERICH, Joan. Interrelació entre variables
demogràfiques i variables ambientals. Demografia, poblament, mobilitat i modes de
vida: Variables d’interès per al medi ambient i el desenvolupament sostenible.
Núm. 5. Governance for Sustainable Development in Catalonia. Concepts, institutional
requirements and analytic elements. La gobernanza para el desarrollo sostenible.
Conceptos, requerimientos institucionales y elementos de análisis.
298

Núm. 6. PRATS i CATALÀ, Joan. Estratègies per al desenvolupament sostenible. Lliçons
de l’experiència internacional. Estrategias para el desarrollo sostenible. Lecciones de
la experiencia internacional. Strategies for Sustainable Development. Lessons from
the International Experience.
Núm. 7. MAYOR FARGUELL, Xavier; QUINTANA LOZANO, Vanesa; BELMONTE
ZAMORA, Ricard. Aproximació a la petjada ecològica de Catalunya. Aproximación
a la huella ecológica de Catalunya. An Approximation to the Ecological Footprint of
Catalonia.
Núm. 8. CAMPILLO i BESSES, Xavier; FONT i FERRER, Xavier. Avaluació de la
sostenibilitat del turisme a l’Alt Pirineu i Aran.
Núm. 9. LERGA FELIP, Maura. Resolució de conflictes socials de component
ambiental. Elements introductoris.
Documents internacionals
Textos relevantes en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible a escala
internacional. En el año 2001, el CADS reemprendió la edición de esta colección,
iniciada por el Departament de Medi Ambient de la Generalitat, en la cual se habían
publicado ya 7 volúmenes.
Núm. 8. Els reptes de l’aplicació de la Directiva sobre avaluació ambiental estratègica.
Les regions europees davant de la Directiva 2001/42/CE del Parlament Europeu i
del Consell, relativa a l’avaluació dels efectes de determinats plans i programes sobre
el medi ambient.
Núm. 9. CONSELL D’EUROPA. Conveni Europeu del Paisatge.
Núm. 10. Els acords de Johannesburg. Declaració de Johannesburg sobre
Desenvolupament Sostenible. Pla d’aplicació de les decisions de la Cimera Mundial
sobre Desenvolupament Sostenible. Declaració de Gauteng.
Núm. 11. Declaració de la Conferència de les Nacions Unides sobre el Medi Ambient
Humà. Estocolm, juny de 1972.
299

Núm. 12. Medi Ambient 2010: el futur és a les nostres mans. Programa d’acció per
al medi ambient a Europa a començaments del segle XXI.
Núm. 13. Canvi climàtic 2001. III Informe del Grup Intergovernamental d’Experts sobre
el Canvi Climàtic (IPCC).
Núm. 14. Un món sostenible és possible. Fòrum global dels pobles. Declaració de
la societat civil. Johannesburg, 24 d’agost – 3 de setembre de 2002.
Núm. 15. Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público
en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente
(Convenio de Aarhus).
Informes especials
• Informe sobre el Canvi Climàtic a Catalunya. (Texto íntegro).
• Informe sobre el Canvi Climàtic a Catalunya. Resum executiu (Texto en catalán,
castellano e inglés).
• Informe sobre el Canvi Climàtic a Catalunya. CD Rom con el texto íntegro y el resumen
ejecutivo.
• La Directiva Marco del Agua en Catalunya. Conceptos, retos y expectativas en la
gestión de los recursos hídricos.
Memoria del CADS
Memoria institucional del Consejo Asesor para el Desarrollo Sostenible de Catalunya
• Memoria 2001-2003
• Memoria 2004-2005
300

Coediciones
• Informe Planeta Viu (coeditado con Unescocat y Angle Edicions).
Si tiene interés en alguna de estas publicaciones, puede consultar el texto en
nuestro web
http://www.cat-sostenible.org
o bien puede ponerse en contacto con nosotros
Consell Assessor per al Desenvolupament Sostenible
de Catalunya (CADS)
Avinguda Sarrià 30, 1r 3a
08029 Barcelona
Tel. (+34) 93 363 38 67
Fax (+34) 93 410 09 39
a/e: cads.presidencia@gencat.net
301

El Consell Assessor per al Desenvolupament Sostenible de
Catalunya (CADS) és un òrgan de participació, de consulta
i d'assessorament del Govern de la Generalitat en relació
amb les polítiques i actuacions que tinguin incidència sobre
el desenvolupament sostenible.
El consell està integrat per persones de reconegut prestigi i
representativitat social i exerceix les seves funcions en el marc
dels principis establerts als instruments internacionals sobre
sostenibilitat i dels que reculli l'Agenda 21 de Catalunya.
Concretament, el CADS assessora el Govern sobre les
directrius generals, els projectes normatius i els instruments
de planificació territorial i sectorial amb repercussions sobre
el desenvolupament sostenible.
De la mateixa manera, el CADS vol contribuir a la reflexió
sobre les condicions que fan possible que la cultura de la
sostenibilitat impregni la societat catalana i el procés de presa
de decisions, per tal que la sostenibilitat esdevingui un element
bàsic del capital social del nostre país. En aquest sentit, pot
proposar mesures d'informació, educació i recerca per tal de
promoure la implicació, la conscienciació i la sensibilització
social en la protecció i la millora de l'entorn i la qualitat de
vida dels ciutadans.
En aquest context, el CADS té una línia de recerca que es
concreta en l’elaboració d’estudis propis en l’àmbit del
desenvolupament sostenible. Amb la voluntad de presentar
a la societat catalana les principals conclusions de cada un
d’ells, el CADS disposa de la col·lecció Documents de Recerca,
en la qual editarà un resum de cada un dels estudis elaborats.
ISBN 84-393-7298-1
9 788439 372981