Kuntien kaupallinen liiketoiminta - KTM -Julkaisurekisteri

Kuntien kaupallinen liiketoimintaRaportti28.2.2005Antero RitvanenPertti Malkki

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________Sisällysluettelo21. JOHDANTO 42. SELVITYKSEN TOTEUTTAMINEN 63. KUNTIEN KAUPALLINEN LIIKETOIMINTA3.1 Kuntien kaupallisen liiketoiminnan mallintaminen 83.2 Tilaaja-tuottajamalli 104. TULOKSET4.1 Opetus- ja kulttuuripalvelut 184.2 Tekniset palvelut 194.3 Sosiaali- ja terveyspalvelut 204.4 Hallinnon ja toiminnan tukipalvelut 214.5 Tulosten yhteenveto ja kuntien liiketoiminnan 22kokonaisvolyymi5. POHDINTA JA JOHTOPÄÄTÖKSET 27LähteetLiitteet

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________Kuvat ja taulukot3Kuva 1. Liiketoiminnan eriyttämisen vaihtoehdot (Myllyntaus 2002, 265).Kuva 2.Kuva 3.Kuva 4.Kuva 5.Kuva 6.Soveltaen Markkinat ja kilpailu kuntien tuotantotoiminnassa(2001) ( ks. myös Valkama 2004).Tilaaja-tuottaja –malli.Tilaaja-tuottaja –mallin hankintaneutraliteettia ja palvelujen myyntineutraliteettiakoskevat osatehtävät (soveltaen Valkama 2004).Kunnallisen ei-osakeyhtiömuotoisen liiketoiminnan matriisi (Lundström2004).Kunnan ei-osakeyhtiömuotoisen liiketoiminnan jaottelu (Lundström2004).Kuva 7. Kuntien liiketoiminnan asemoituminen suhteessa markkinoihin.

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________1. JOHDANTO4Hallitus toteuttaa yrittäjyyden politiikkaohjelmaa osana talous- ja elinkeinopolitiikkaansa.Ohjelman yksi viidestä osa-alueesta on ”säädökset ja markkinoidentoimivuus”, johon liittyen yrittäjyyden politiikkaohjelman säädöstyöryhmäjulkaisi 30.1.2004 raporttinsa. (KTM 2004)Työryhmän työssä keskeinen tarkastelun kohde oli julkisen sektorin harjoittamanliiketoiminnan merkitys yritystoiminnan harjoittamiselle. Säädöstyöryhmäneräänä johtopäätöksenä oli, että käsitykset liikelaitosten rooleista palvelujentuottamisessa eivät ole yhteneviä ja niistä aiheutuu erilaisia tulkintoja.Käytännön yritystoiminnassa on epäselvyyttä ja epävarmuutta sen suhteen,missä määrin kuntien virastot ja laitokset toimivat markkinoilla aidon kustannusvastaavastija markkinaehtoisesti. Jossain määrin kunnat ja kuntayhtymätmyyvät lakisääteisen toimintansa ohella palveluita myös kaupallisilla markkinoilla.Raporttinsa toimenpideosassa säädöstyöryhmä esitti, että mainittujakysymyksiä selvitetään edelleen.Tähän perustuen Kauppa- ja teollisuusministeriö pyysi tarjousta viideltä toimittajaltaselvityksestä, jonka tarkoituksena oli selkeyttää kuvaa kuntien kaupallisestaliiketoiminnasta, jota harjoitetaan muussa kuin yhtiömuodossa. Tarjouskilpailunpohjalta työn toteuttajaksi valittiin Yritystaito Oy. Työlle ei asetettuvarsinaista ohjausryhmää, mutta työn etenemisestä informoitiin ja sisältöalueitakäytiin läpi kolmessa eri kokouksessa KTM:n, Suomen Kuntaliiton, Sisäministeriön,Suomen Yrittäjät ry:n, Kilpailuviraston ja KTV:n edustajien kanssa.Selvityksen tavoitteetTyön täsmennetyksi päätavoitteeksi määriteltiin selvittää missä laajuudessaja millä toimialoilla kunnat harjoittavat liiketoimintaa muussa kuin yhtiömuodossa.Tämä tarkoittaa käytännössä kuntien muussa kuin yhtiömuodossamarkkinoilla tapahtuvan toiminnan volyymin vaihteluvälin selvittämistämahdollisimman luotettavasti.Lisäksi tuli kartoittaa mahdollisia ongelmia näiden toimintojen käytännön toteutuksessasekä selvittää onko edellä mainitusta toiminnasta aiheutunut kilpailunvääristymiä tai kilpailullisia ongelmia ja millaisia ne ovat.Selvitystehtävä on käänteinen useille viimeisen vuosikymmenen aikana tehdyillekuntien ostamista, kilpailusta ja liikelaitostamista koskeneille selvityksille.Tässä selvityksessä kyse on kunnan myynnistä markkinoille, joka käsitteenäja ilmiönä on vielä varsin jäsentymätön.LähtökohtiaKunnan liiketoimintaa jäsennettäessä lähtökohtaisesti on otettava huomioon,että kuntien velvollisuus osana julkista sektoria on sellaisten tavaroiden ja palveluidentuottaminen, joita markkinat eivät tarjoa. Kunnan varsinaisiin tehtäviin

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________ja toimialaan ei katsota kuuluvan markkinoilla toimiminen, mutta kunnat jakuntayhtymät myyvät lakisääteisen toimintansa ohella kaupallisilla markkinoillaolevia palveluita (ks. Kuntalaki 1995). Kunnat itse hyödyntävät markkinoitapalveluiden hankinnassa.Kuntien ostopalvelujen määrä kasvaa suhteellisen nopeasti ja suurta palvelujenostoa edustavat esimerkiksi tukipalvelut (tietotekniset palvelut, siivous,tekninen huolto, vaate- ja ruokahuolto). Samoin sosiaali- ja terveydenhuollonpalvelut ovat olleet voimakkaassa kasvussa. Kunnat ovat myös yksityisten sosiaalipalvelutuottajiensuurin asiakasryhmä. Tätä kehityssuuntaa vahvistaaselvityksen aikana tehdyt havainnot siitä, että kunnilla itsellään ostamisen, kilpailuttamisenja hankinnan sisällöt ja menettelyt ovat keskeisempiä kuin omienpalveluiden myyntiin liittyvät pohdinnat 1 .Kunnallisen ei-osakeyhtiömuotoisen liiketoiminnan tutkimus on keskittynytvoimakkaasti liikelaitostoiminnan ympärille. Kuntien liikelaitoksista on tehtymuutamia tutkimuksia ja katsauksia (Hartonen 2003, Leskinen 2004, Salli2004). Suuri osa materiaalista on Lundstömin (2004) mukaan kuitenkin jo1990-luvulta, kuten Haiko 1992, Kunnas 1995 ja Kähkönen 1996. Huomionarvoistaon, että kuntasektorille ei ole säädetty samanlaista liikelaitoksia koskevaaerillislakia kuin valtion liikelaitoksista on olemassa. Valtion liikelaitoksistaannettu laki tuli voimaan vuonna 2003.Aihepiiriä läheisesti sivuaa ja kuntakentän tämän hetken tilannetta erinomaisestijäsentää mm. Valkaman (2004) väitöskirja, jossa selvitettiin miten kuntapalvelujensisälle luotujen markkinoiden (näennäis-/kvasimarkkinoiden) järjestäminenvaikuttaa kilpailun puolueettomaan ja yhdenvertaiseen (kilpailuneutraliteetin)toteutumiseen.Kuntien kaupallisen liiketoiminnan laajuutta ja sisältöjä hahmotetaan selvityksessämakrotasolla kuntien taloustilaston avulla ja sitä tarkennetaan mikrotasoisillatoimintamallien ja käytänteiden kuvauksilla. Mikrotason toimintamallejaavataan selvityksessä kyselyn ja haastattelujen tuottaman tiedon pohjaltasekä käytetään apuna taloustilaston pohjalta tehtävien tulosten tulkinnassa.5________________________1) Kuntasektorin hankinnat yksityisiltä markkinoilta ovat vuosittain noin 9 mrd. euroa, jokaedustaa kuntien menoista noin 35 %. Suurin osa hankinnoista on - kuten yllä mainittiin - palveluhankintoja(kuljetus, pesula, ruokahuolto, konehuolto, kunnossapito, kiinteistönpito, pankki,vakuutus sekä tietoliikennepalvelut. Sosiaali- ja terveydenhuollon hoito- ja hoivapalvelujenhankintojen määrä on ollut voimakkaassa kasvussa ja kasvun odotetaan jatkuvan voimakkaana(Kuntatalous – monen muuttujan summa (2004)). Mielenkiintoisen kysymyksen selvityksenongelmanasettelun kannalta tekee sekä sisältöjen ja volyymin muotoutumiseen tulevaisuudessase, miten jatkossa esimerkiksi lainsäädännöllisesti suhtaudutaan seuraavissa vaihtoehdoissamm. kuntien palvelujen tuottamisessa yhteistoimintaan (palvelujen tuottajana kuntayhtymä,kuntien välinen sopimusyhteistyö tai yksityisoikeudellinen yhteisö) ostopalveluihin(palvelun tuottajana toinen kunta, kuntayhtymä, valtio tai muu julkisyhteisö). Kysymys kiertyymäärittelyyn: Milloin kunta on markkinoilla? Ilmiötä on perusteltua lähestyä samanaikaisestisekä kuntien palveluiden myynnin että palveluiden ostamisen lähtökohdista.

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________2. SELVITYKSEN TOTEUTTAMINEN6Selvityksessä kerättävä tieto koottiin teoreettisen katsauksen ohella kuntientaloustilastosta vuodelta 2003, sähköpostikyselynä ja haastattelujenavulla.Sähköpostikyselyssä otoksen pohjana käytettiin Tilastokeskuksen koko maankuntaluetteloa, kunnista valittiin otokseen joka toinen kunta. Koulutuskuntayhtymienja terveydenhuollon kuntayhtymien valinta suoritettiin kuntayhtymienkokonaislistauksista otoksena vastaavalla periaatteella.Vastausaktiivisuudeksi sähköpostikyselyllä muodostui yhden ”karhukierroksen”jälkeen seuraavat vastausprosentit:• Kunnat (n=65/210 = 31%)• Koulutuskuntayhtymät (n=11/27 = 41%)• Terveydenhuollon kuntayhtymät (n=18/30 = 60%)Haastatteluja toteutettiin:• Helsingin kaupunki, Oulun kaupunki, Rauman kaupunki, Porin kaupunki,Oulun seudun koulutuskuntayhtymä/OAMK, Pyhäjärven kaupunki,Maaningan kunta, Raahen kaupunki, Raahen terveydenhuollonkoulutuskuntayhtymä, Raahen koulutuskuntayhtymä, Jyväskylän kaupunkija Tilapalvelu, Hankasalmen kunta, Vaasan ammattikorkeakoulu,Kärsämäen kunta, Keski-Suomen sairaanhoitopiiri.Kuntien kaupallisen liiketoiminnan selvittäminen (=kuntien omien palveluidenmyynti markkinoilla) osoittautui varsin haasteelliseksi tehtäväksi toteuttaa kyselynä.Tästä ovat esimerkkinä mm. lukuisat yhteydenotot sähköpostikyselynsaaneilta henkilöiltä, joissa pyydettiin täsmennystä ilmiön rajaamiseen jamahdollisiin sisältöihin. Tarkkaa määrittelyä kunnan markkinoilla olosta ei oletehty, jolloin konkreettiseksi ongelmaksi nousee, mitä ilmiöllä oikein tarkoitetaan?Sähköpostikyselyn avulla ei tavoitettu riittävän tarkasti selvitettävän ongelmankysymyksen asettelua kuntien kaupallisen liiketoiminnan laajuuden (= euromäärän)osalta.Vastaajilla oli selkeitä vaikeuksia hahmottaa selvityksen ongelmakenttä eli kysymystäsiitä, milloin kunta/kuntayhtymä on markkinoilla ja näin arvioida toimintansasisältöä ja volyymia. Vastaukset selvityksen ongelma-asetteluunavautuivat paremmin kuntien taloustilaston ja haastattelujen avulla.Erityisenä yksityiskohtana liikelaitosten omaa tilinpitoa ja sen vastaavuuttaedellisiin tarkennettiin erikseen haastattelemalla.Sähköpostikyselyssä nousivat esille pääosin samat palveluryhmät/-tuotteetkuin taloustilastostakin tehtävän tulkinnan kautta nousevat ryhmät. Sähköpostikyselyntuloksia voi pitää viitteenomaisina ja ne osaltaan tukevat kuntien ta-

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________loustilaston avulla tehtävää analyysiä. Avovastausten osalta tulokset syventävätmikrotasolla ilmiön kuvaamista.Tiedonhankinnassa käytettyjä menetelmiä arvioitaessa voidaan siis todeta ettäsähköpostikysely ei soveltunut kovinkaan hyvin tiedonhankintatavaksi.7

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________3. KUNTIEN KAUPALLINEN LIIKETOIMINTA83.1 Kuntien kaupallisen liiketoiminnan mallintaminenSelvityksessä käytettävä mallinnus pohjaa ja pyrkii edelleen jäsentämään jakehittämään Lundströmin (2004) tekemää mallinnusta kunnallisesta ei osakeyhtiömuotoisestaliiketoiminnasta.Kunnat ja kuntayhtymät voivat nostaa liiketoimintamuodon toiminnassaan esilleeriyttämällä sen kokonaan oman toimintansa ulkopuolelle tai eriyttämällä liiketoiminnansisäisesti joko kirjanpidollisesti tai laskennallisesti. Myllyntaus(2002) on hahmottanut asian seuraavasti:Liiketoiminnan eriyttämisen vaihtoehdotUlkoistaminenSisäinen eriyttäminenYhtiöKuntayhtymäOsuuskuntaKirjanpidollinenKunnan liikelaitosMuu taseyksikköLaskennallinenLiiketoiminta laskennallisenakokonaisuutena(esim. vesilaitos)Liikelaitoksen osatoimintojenlaskennallineneriyttäminenLiiketoimintaa harjoittavankuntayhtymän osatoimintojeneriyttäminenKuva 1. Liiketoiminnan erityttämisen vaihtoehdot (Myllyntaus 2002, 165).Myllyntauksen kuvauksessa ulkoistamisessa kunta luopuu itse palvelutuotannostaja antaa sen jonkun muun hoidettavaksi. Tästä huolimatta kunta voi ollamukana osakkaan ominaisuudessa yhtiövaihtoehdossa tai jäsenenä kuntayhtymässätai säätiössä. Toiminta voidaan antaa myös osuuskunnan hoidettavaksi.Myllyntauksen kuvaus keskittyy liiketoiminnan eriyttämisen vaihtoehtoihin. Onperusteltua täsmentää että termiä ulkoistaminen käytetään tässä osin perinteestäpoikkeavalla tavalla. Yleensä ulkoistamisella tarkoitetaan tilannetta,jossa kunta ostaa oman organisaationsa ulkopuolelta (hankintamenettelynkautta) sellaista palvelua tai tuotetta, jota on aikaisemmin tuottanut itse. Tämänselvityksen näkökulmasta Myllyntauksen määrittely auttaa rajaamaanmarkkinoilla olevien toimijoiden välistä suhdetta (esim. liiketoiminnan tarkastelusuhteessa kunta – kuntayhtymä).

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________9Kunnan tai kuntayhtymän sisällä sisäinen eriyttäminen voi olla kirjanpidollinen.Tuolloin kunnan tai kuntayhtymän liikelaitos on tyypillinen eriytetty kohde (vesilaitos,tilapalvelu, ruokapalvelu). Kirjanpidollisesti voidaan eriyttää myös jokinmuu taseyksikkö kuten rahastot (esim. asuntorahasto, jolla erilliskirjanpito).Laskennallinen eriyttäminen on kyseessä kun esimerkiksi vesilaitosta tarkastellaankokonaisuutena tai eriytetään liikelaitoksen jokin osatoiminto kutenesimerkiksi vesilaitoksen asennusyksikkö. Vastaavasti kuntayhtymässä jokinosatoiminto vaikkapa ruokapalvelu tai kurssiosasto voidaan eriyttää omaksi liiketoimintayksikökseen.Yhtenä kuntien kehityskaareen liittyvänä ilmiönä on, että kunnat hyödyntäväteriasteisesti markkinamekanismia omassa tuotannossaan, jolloin puhutaanyleensä kvasimarkkinoista tai näennäismarkkinoista. Suunniteltujen markkinoideneli kvasimarkkinoiden perusajatuksena on luoda markkinaolosuhteetjulkisen sektorin sisälle käyttämällä rajoitetusti tai valikoidusti markkinamekanismia.Tähän mm. sisäinen eriyttämien on antanut mahdollisuudet. Jatkumonmarkkinat-ääripää tarkoittaa kilpailutaloudelle tyypillistä hintasignaaleihin perustuvaamarkkinavaihdantaa. (Markkinat ja kilpailu kuntien tuotantotoiminnassa,2001).Näennäismarkkinat sijoittuvat kunnan tai kuntayhtymän normaalin budjettirahoituksellatapahtuvan toiminnan ja yhtiömuotoisen, markkinoilla tapahtuvantoiminnan välimaastoon.HierarkkinenresurssiohjausKvasimarkkinat(Tilaaja – tuottajamalli)MarkkinatPerinteinen ja yleisin tapatuottaa kunnalliset palvelut.Luodaan näennäismarkkinatjulkisen sektorin sisälle jahyödynnetään rajoitetustitai valikoidusti markkinamekanismia.Markkinavaihdanta, jokaperustuu kilpailutaloudelletyypillisiin hintasignaaleihin,kysyntään ja tarjontaan.Kuva 2. Soveltaen Markkinat ja kilpailu kuntien tuotantotoiminnassa (ks. myösValkama 2004).Kunnallisten näennäismarkkinoiden ajatus lähtee julkisen valinnan teorian kilpailuteesistä,jossa väitteenä on, että julkisen palvelutuotannon ongelmienkeskeisin syy on kilpailun puuttuminen. Kunnalliset palveluntuottajat ovatyleensä monopoleja, jotka eivät joudu kilpailemaan toimeksiannoista muidenpalveluntuottajien kanssa.Merkittävin näennäismarkkinateorian innovaatio on ollut palvelujen järjestämisvastuunja tuotannon eriyttäminen toisistaan. Idea palvelujen järjestämis-

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________vastuusta tuotannon sijasta mahdollistaa näennäismarkkinateorian mukaankilpailun käyttöönoton kunnallishallinnossa.Kunnallisten palvelujen tuotanto-oikeuksista kilpailevien palveluntuottajien japalveluja tarvitsevien kollektiivisten kulutusyksiköiden (kunnat, isot hallintokunnat,kuntayhtymät) välille muodostuvaa markkinatilannetta kutsutaan näennäismarkkinoiksi.Tämä pätee silloin kun kunnan monopolistiset palveluntuottajatkorvataan puoli-itsenäisillä palveluntuottajilla, jotka kilpailevat keskenään.Kunta voi myös kilpailuttaa omia puoli-itsenäisiä palveluntuottajiaanmuiden palveluntuottajien (yksityisoikeudelliset yhtiöt, yhdistykset, säätiöt)kanssa.103.2 Tilaaja-tuottajamalliRuotsalaiset kokemukset tilaaja – tuottajamallista ovat suomalaisia pidemmältäajalta. Viime aikoina mallin kehittäminen on edistynyt selkeästi.Omistaja- kunnanvaltuusto- kunnanhallitusTavoitteetRaamitsopimuksetKeskusteluareenaTulosvaatimukset”Omistaja-avustus”TilaajaKuva 3. Tilaaja-tuottaja –malli.Tuottaja- lautakunnat - toiminta oman kuntaorga-- liikelaitokset nisaation sisälläUrakka-- liikelaitoksetVaihtoehtoisettuottajatSisäiset sopimuksetAiemmin on ollut selkeä omistajan määrittely (omistajastrategia) esimerkiksi tilaomaisuudensuhteen välillä omistaja – tilaajaorganisaatio. Tilaajan ja tuottajankesken toiminta on perustunut palvelutuotantosopimuksiin. Puute on ollutomistajan selkeän strategiamäärittelyn puuttuminen suhteessa tuottajaan, jollointilaajan ja tuottajan välinen suhde on jäänyt pelkästään näiden toimijoidenkeskinäiseksi asiaksi.

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________11On syntynyt selkeä tarve käydä omistajan ja tuottajan välistä keskustelua siitä,mitä omistaja odottaa (esim. kilpailukyky) ja mihin omistaja on sitoutunut(esim. henkilöstöpolitiikan periaatteet) sekä millaista strategiaa omistaja tuleejatkossa toteuttamaan (esim. seudulliset mallit, kilpailuttamisen periaatteet).Erilaisten näkemysten yhteensovittamisen takia on ollut tarpeen luoda erityinenfoorumi, jossa käydään dialogia omistajan, tilaajan ja oman tuottajan kesken.Tämän selvityksen näkökulmasta siirtyminen hierarkisen resurssiohjauksen tilastakvasimarkkinoiden suuntaan on yksi keskeisimpiä asioita tulevaisuudessakuntakentän liiketoiminnan volyymia hahmoteltaessa. Tällöin kysymyksenäesiin nousevat yleiset markkinoilla toimimisen kriteerit.Yksi näkymä on, että markkinat ovat parhaillaan syntymässä kuntien perinteisestisopimusperusteiselle areenalle esimerkiksi terveydenhuoltoon. Todellistatarjontaa on syntynyt ja perinteinen kuntien välinen sopimusperusteinen palvelujenmyynti on siirtymässä toisenlaisille markkinoille, mihin on totuttu.Toinen näkymä on markkinoiden syntyminen kuntien seudulliseen yhteistyöhön,jossa kuntien/kuntayhtymien oma liikelaitos tai muu laskennallisesti eriytettyyksikkö tuottaa seudun kuntien tarvitsemat palvelut esimerkiksi tietyillätukipalvelujen toimialoilla tai jopa lakisääteisissä palveluissa.Yleisellä tasolla näennäismarkkinoiden kehitystä ja palvelujen määrittelyn jatuotannon eriytymistä koskevaa kehitystä on kuvattu siirtymisellä hallinnostahallintaan. Tämä tarkoittaa siirtymistä perinteisestä kunnallista hallintoa leimanneestastandardoidusta, hierarkkisesta ja rooliorientoituneesta hallintoorganisaatiostapalveluverkostojen kehittelyyn, palvelujen toimitusketjujenluomiseen, palveluntuottajien kilpailuttamiseen ja sopimussuhteiden hoitamiseensekä tästä muodostuvan monimuotoisen palvelujärjestelmien kokonaisuudenkoordinointiin.Käytännössä kehitys tarkoittaa kilpailuneutraliteetin kiteytymistä kunnan taikuntayhtymän palvelujen hankinnassa (= tilaajan/tilaajien toiminta). Hankintalainsäädäntöja sen soveltamista muotoilevat oikeusistuinten ratkaisut ulottuvatniin kunnan/kuntayhtymän sisään kuin kuntien/kuntayhtymien väliseentoimintaankin.Palvelujen tuotannossa kunnan/kuntayhtymän liikelaitos tai vastaavasti eriytettyyksikkö kohtaa kunnallishallinnossa normina olevan omakustannusperiaatteensekä mahdollisen eri tuotteiden tai palveluiden ristisubvention ongelmanpalvelujensa hinnoittelussa myyntineutraliteetin kysymyksenä.

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________Valkaman tiivistämä kuva kiteyttää asetelman.12PalvelujenhankintaneutraliteetinalueKilpailuun osallistuvattuottajatKuntapalvelujentilaajana.Tilaajat jatuottajat onerotettutoisistaanPalvelujenhankintaprosessiTuottaja XKunnan omatuottajaorganisaatioTuottaja YKunnan oman tuottajaorganisaationharjoittamapalvelujen hinnoittelumyyntineutraliteetinkysymyksenä.Pulmat:1) omakustannusperiaateja2) ristisubventioKilpailun voittanuttuottajaKuva 4. Tilaaja-tuottajamallin hankintaneutraliteettia ja palvelujen myyntineutraliteettiakoskevat osatehtävät (Soveltaen Valkama 2004, 71).Tilaaja – tuottajamallia käytetään maassamme yleisesti ja sen soveltuvuudestasuunnittelumallina on esimerkkinä mm. Tampereen ja Lempäälän alueellerakentuvan Vuoreksen kaupunginosan sosiaali-, terveys- ja sivistyspalvelujentoteutusvaihtoehtojen analyysi. Se on osoittanut tilaaja – tuottajamallin visionsisältävän suurimmat mahdollisuudet kilpailuttamisen hyödyntämiseen (Valkama– Marja-aho – Siitonen 2004, 115).Kvasimarkkinoiden tehokkuuden esteitä on myös tutkittu (Liisa Kähkönen:Näennäismarkkinoiden tehokkuus - teoria ja käytäntö, Kunnallistieteellinen aikakausikirja3/2002) ja todettu mm. että jos kunnan oma tuottaja osallistuu kilpailuuntai sisäisiä palveluja kilpailutetaan se lisää sisäisiä kustannuksia. Ulkoistenmarkkinoiden hyödyntäminen on todettu tehokkaammaksi ratkaisuksi.Palveluissa, joissa laatutasoa vaikea määritellä ja markkinat ovat ”kirjavat”,syntyy helposti jälkikäteiskustannuksia valituksista, laadun paikkailusta, sopimustenkorjailusta. Kustannukset toteutuvat todennäköisemmin, jos valitaanpelkästään hinnan perusteella ja/tai silloin kun tuottajan luotettavuudesta eiole kokemuksia.Lyhyt sopimusaika ja tuottajavaihdokset heikentävät tehokkuutta ja synnyttävätlisäkustannuksia erityisesti palveluissa, joiden sisältö ja laatu edellyttää jatkuvaatilaajan, tuottajan ja asiakkaan välistä kehittämistyötä. Parempi keinoon tähdätä pidempiaikaisiin sopimuksiin.

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________Kuntapalvelujen kvasimarkkinoilla on kunnan virastoille ja liikelaitoksille sekäkuntayhtymille toimijoina aiheutuu Valkaman (2004, 305) mukaan monenkirjavaainstitutionaalista kilpailuhaittaa kunnan toimialan rajoittuneisuudesta jaepätäsmällisyydestä, sidonnaisuudesta kunnalliseen alueperustaan, raskaastaminimihallintomallista, julkisuusperiaatteesta, tiedottamisvelvollisuudesta, hallinto-oikeudellisistamuutoksenhakumahdollisuuksista, tasa-arvokiintiöistä,dualistisen tilintarkastusjärjestelmän ylläpidosta, kielivaatimuksista, kunnallistaloudenbudjettiperiaatteen rajoittuvuudesta, eläkejärjestelmän monopolistisuudestajne.Kunnallisen virastojen ja liikelaitosten institutionaalisia kilpailuetuja ovat taasmahdollisuus suoraan kunnallisverosubventioon, konkurssikelvottomuus, tulovero-ja kiinteistöverovapaus, oikeudet arvonlisäverojen palautuksiin, valtionosuuksienja valtiolta saadun omaisuuden puuttuminen käyttöomaisuusarvoista,parempi riskinkanto- ja vahinkorahoituskyky sekä mahdollisuus lainarahoitukseenosana kunnallistaloutta. Institutionaaliset tekijät tuottavat selkeitäedellä kuvattuja kilpailuhaittoja ja –etuja, mutta niiden nettovaikutus on epäselvä.133.3 Liiketoiminnan asemointiKunnan liiketoiminnan sijaintia on Lundström (2004) paikallistanut seuraavanrakenteen avulla:Kunnan ei-osakeyhtiömuotoinenliiketoimintaKunnan lakiin perustuva toimintaLiikelaitosLiikelaitostoiminnan tunnusmerkittäyttävä liiketoimintaLiikelaitostoiminta, joka eitäytä liiketoiminnan tunnusmerkkejäLiikelaitostoiminnan tunnusmerkittäyttävä kunnan muu toimintaKuntayhtymäKunnan kirjanpidollinen taseyksikköKunnan laskennallisesti eriytetty liiketoiminta(liiketoimintaa harjoittava virasto)Kunnan liiketoiminta, jota ei ole laskennallisesti eriytettyKuva 5. Kunnan ei-osakeyhtiömuotoisen liiketoiminnan jaottelu (Lundström2004).

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________Tätä hän on edelleen mallintanut seuraavasti:14Liike- Kunta- Lasken- Muu kirjan- Ei eriytettylaitos yhtymä nallinen pidollinen liiketoimintaeriytys taseyksikköLakisääteinentoimintaMuu toimintaKuva 6. Kunnallisen ei-osakeyhtiömuotoisen liiketoiminnan matriisi (Lundström2004).Selvityksessä tulokset esitellään toimialakohtaisesti ja ne pyritään sijoittamaanLundströmin käyttämien raamien puitteisiin. Matriisin avulla kuntien eri toimijoidenharjoittama liiketoiminta jäsentyy ja sijoittuu pääosiltaan käytettäväänmallinnukseen.Kunnallinen ei-yhtiömuotoinen liiketoiminta jäsentyy neljään seuraavaan ryhmään:1. Luonnolliset monopolitVoivat olla liikelaitoksia, kuntayhtymiä tai virastoja. Esimerkki: vesi-ja energiahuolto siirto- ja jakeluverkkotoiminnan osalta.2. Valtakunnallisesti kilpailevat toimijat liikelaitosten ja kuntayhtymien ryhmässä.Niillä merkittävä rooli markkinoilla niin asiakkaiden kuin kilpailijoidenkannalta, niillä on erityisasiantuntemusta ja osaamista markkinoidenhaasteisiin vastaamiseksi ja niiden toiminta on laajaa javakiintunutta. Esimerkki: joukkoliikenne, satamat, jätehuolto, erikoissairaanhoito(HUS), energiahuolto tuotanto- ja myyntitoiminnanosalta.3. Paikallisilla markkinoilla kilpailevat kunnalliset toimijatToimijat usein miten liikelaitoksia, joilla on osaaminen ja kapasiteettipalvelujen tarjoamiseksi markkinoilla. Osa toimii pääsääntöisestikunnan sisäisillä kvasimarkkinoilla, mutta palveluja tarjotaanvakituisesti myös ulkopuolelle.Tällöin ne ovat kilpailijoita alueella toimiville yrityksille ja niidenasiakaskunta on sama kuin yritysten. Esimerkki: laboratoriot,

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________röntgen- ja kuvantamispalvelut, ammatillisen perusopetuksen jaaikuiskoulutuksen oppilastyöt, ammattikorkeakoulujen työelämänkehittämisprojektit ja opiskelijatyöt, kone- ja kuljetuskeskukset,kiinteistö- ja toimitilakeskukset, ruokahuolto, siivous, pesulat.4. Satunnaista ylikapasiteettia myyvät kunnan toimijatUsein liiketoimintaa ei ole eriytetty kirjanpidollisesti ja sen volyymion vähäistä, mutta sillä saattaa olla vaikutusta paikallisiin markkinoihinvarsinkin pienissä kunnissa. Palvelujen myynti on kuitenkintyypillisesti sivutoimista ja varsinainen toiminnan focus on kunnallisessapalvelutuotannossa. Toimijaryhmä on laaja ja sen asiakaskuntahajanainen.15Tämän selvityksen polttopisteessä ovat kohtien 3 ja 4 toimijat, sisällöt jalaajuus.

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________4 TULOKSET16Selvityksessä käytettävä kunnallisen ei-osakeyhtiömuotoisen liiketoiminnanmallinnus rakentuu Lundströmin (2004) tekemän jäsentelyn pohjalle. Selvityksessäpyritään edelleen kehittämään ajatusta ja hakemaan ilmiölle konkreettistalisäselvitystä. Tulokset esitellään kuntien perustoimintojen jaottelun mukaisesti.Seuraavana on johdantona haastateltavien luonnehdintoja aiheen piiristä:• ”Tilaaja-tuottaja –mallia kehitetään edelleen”.• ”Kvasimarkkinoiden luonti hyödyttää jo sisäisen tehokkuuden hakemisessa”.• ”Pyritään pitämään tietty tavoite, että omavaraisuutta joissain palveluissapienennetään niin että markkinoilla on mahdollisuus toimia ja uusi palvelutuotanto(väestökasvu ym.) kanavoidaan markkinoille/yrittäjille”.• ”KV on päättänyt, ettei omaa henkilöstöä lisätä vaan uusi palvelutuotantosuunnataan ulkoisille tuottajille. Ei mennä markkinoille!”• ”Tarkoitus kilpailuttaa varsinkin tukipalveluita tulevaisuudessa”.• ”Pyrkimys sisäisestä monopolista ulos”.• ”Kilpailuttaminen on hiiva, jonka rinnalla on välttämätöntä kehittää kilpailuttamis-ja osto-osaamista sekä kehittää omaa tuotteistusta ja kustannuslaskentaa”.• ”Laadun/kustannusten seuranta, asiakastyytyväisyys, työtyytyväisyys mittareitaolisi perustelua kehittää edelleen”.• ”Suuret volyymit ovat erityisesti työterveyshuollossa”.• ”Kunta pyrkii luomaan markkinoita”• ”Kunta antaa enemmän työtä, kuin ottaa markkinoilta”.• ”Yhteisiä liikelaitoksia kehitteillä, laboratoriopalvelut, hallintopalvelut, yhteisiäseutukunnallisia tukipalvelukeskuksia ehkä tulossa”.• ”Suunta selkeä, ei ulkoistamista, ei irtisanomisia…markkinaehtoisuutta lisätäänhallitusti”.• ”Kritiikkiä ei ole tullut siitä, että kaupunki olisi markkinahäirikkö, vaan joskussiitä, että yritykset eivät pääse kunnolla julkisille markkinoille”.• ”Kilpailuttamisohjeissa on määritelty niin ettei saa myydä ulos”.• ”Koetetaan katsoa asiaa kuntakonsernin näkökulmasta”.

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________• ”KVn päätös, etteivät kaupungin tuotantoyksiköt saa osallistua ulkoisiintarjouskilpailuihin”.• ”Otetaanko verovaroilla liiketoiminnallista riskiä”?• ”Periaate, että tukipalvelut avataan jatkossa kilpailulle entistä enemmän”.• ”Ostopuolta on kaiken kaikkiaan pohdittu paljon enemmän”.• ”Myydään ulos muttei olla markkinoilla”.•• ”Yritykset joskus valitelleet, että kun kunta hoitaa joitain yksityisten pihaalueita,niin hinta ei voi millään kattaa kaikkia kustannuksia.”• ”On palveluita, jotka on hinnoiteltu siten, että siellä voi olla 3-vuoden takaisetsuoritteet pohjalla”.• ”Keskuskunnat järjestävät seudullisesti koulutusta jne”.• ”Tilaajan ja tuottajan erottaminen tulevaisuutta”.• ”Kirjanpitoa tutkailemalla asiaa ei saa tyhjentävästi selville”.• ”Eläköityminen tulee todennäköisesti tekemään tilaa yrityksille julkisensektorin markkinoilla – rakenteiden muuttaminen on nyt mahdollista luonnollisenpoistuman kautta”.• ”Oman toiminnan tuotteistaminen ja kustannuslaskenta vaatii vielä hiontaa.Oman osaamisen edullisuutta/kalleutta on paikoin vielä vaikea arvioida”.• ”Ydintoiminnan ympärille muodostuvat tukipalvelut (mm. vanhusten ruokajakotipalvelut) on ehkä perusteltua ulkoistaa”.Seuraavassa tarkastelussa pohjana on Kuntien taloustilasto 2003 ja siinäryhmittely, mitä kunnat ja kuntayhtymät myyvät kunnille, mitä kunnat myyvätkunnille ja mitä kunnat ja kuntayhtymät myyvät muille. Tarkastelua täydennetäänsähköpostikyselyn ja haastattelujen raportoinnilla.17

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________4.1 Opetus- ja kulttuuripalvelut18Tämän kokonaisuuden myyntitulojen mukaan suurimmat ryhmät olivat perusopetus,ammatillinen koulutus, ammattikorkeakoulutoiminta sekä liikunta ja ulkoilu.1 000 € %305, Perusopetus:Kunnat ja kuntayhtymät kuntayhtymille 494 2Kunnat kunnille 16 949 61Kunnat ja kuntayhtymät muille 10 292 3727 735 100315, Ammatillinen koulutus:Kunnat ja kuntayhtymät kuntayhtymille 5 178 6Kunnat kunnille 725 1Kunnat ja kuntayhtymät muille 78 357 9384 260 100320, Ammattikorkeakoulutoiminta:Kunnat ja kuntayhtymät kuntayhtymille 1 417 8Kunnat kunnille 371 2Kunnat ja kuntayhtymät muille 15 755 9017 543 100355, Liikunta ja ulkoilu:Kunnat ja kuntayhtymät kuntayhtymille 93 1Kunnat kunnille 180 1Kunnat ja kuntayhtymät muille 16 777 9817 050 100Opetus- ja kulttuuripalveluissa merkittävimmät tapaukset, joissa kunta toimiimarkkinoilla liittyvät ammatilliseen koulutukseen ja ammattikorkeakouluihin.Nämä toimijat myyvät markkinoilla oppilas/opiskelijatöitä, koulutuspalveluitayrityksille sekä työelämän kehittämisprojekteja.Sähköpostikyselyssä kunnissa opetus- ja kulttuuripalveluissa opetustilojenmyynti (306 000 euroa), nuorten työpajatoiminta (251 000 €) sekä koulutuspalvelutyrityksille (216 000 €) muodostivat kolmen kärjen.Koulutuskuntayhtymien osalta niiden ulosmyynnin absoluuttinen määrä ylittiotoksen kuntien myynnin. Myynnin profiili hallinto- ja tukipalveluissa oli sama:toimitila- ja vuokrauspalvelut (247 000 €) sekä ruokapalvelut/oppilasravintolanpalvelut (1.3 milj.€) olivat suurimmat myyjät. Opetus- ja kulttuurialan osalta erilaisetkehittämishankkeet (n. 12 milj.€) sekä henkilöstö-, lisä- ja täydennyskoulutus(n. 7 milj.€) sekä catering-palvelut (4.6 milj.€) muodostivat valtaosanmyynnistä. Seuraavaksi tulivat erilaiset oppilastyöt.

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________Suositukset opiskelijatöiden ja koulutuslaitosten tuottamien muiden palvelujenhinnoittelusta (ks. Valkama 2004, 249) ohjeistaa oppilaitokset myymään jahinnoittelemaan palvelut kahdella eri periaatteella. Oppilastöihin suositellaansovellettavaksi markkinahintoihin perustuvaa hinnoittelua ja muihin hyödykkeisiinomakustannusperiaatetta. Koska eri hyödykkeitä kohdellaan suosituksessaeri tavalla, vaikka molempia voidaan myydä sekä oikeille markkinoille ettänäennäismarkkinoille, asettaa se eri hyödykkeet keskenään erilaiseen asemaan.Kysyä sopii myös sitä, missä määrin oppilaitosten kaikki hyödykkeetkyetään ryhmittelemään selkeästi kahteen eri ryhmään.Kilpailuneutraliteettieroilla on merkitystä esimerkiksi ammattikorkeakoulujenmaksullisessa palvelutoiminnassa, jossa ammattikorkeakoulut eivät kilpailevain keskenään vaan myös monien muiden koulutus- ja kehittämisorganisaatioidenkanssa.Sähköpostikyselyn avovastauksissa tuotiin esiin mm. että ”Isojen koulutuskuntayhtymienosalta ulosmyytävät palvelut ovat keskimäärin n. 15 % toimintatuotoista.Merkittävimmät tuotteet ovat koulutus- ja kehittämistoiminta yrityksille,alueelle ja työelämälle (sis. EU-projektit). Tämän lisäksi useilla koulutusaloillasuoritetaan business-luontoisesti myyntitoimintaa yksityisille ja yrityksille.Osa toteuttaa myös alueen kunnille ja muille organisaatioille ITtietoliikenne-ja järjestelmäpalveluja. Korkeimmillaan koulutuksen ulkopuolisenbusiness-toiminnan osuus on jopa 40 % toimintatuotoista. Kuitenkin yrityssektorinkanssa kilpaileva business-toiminta on noin 5 % tasolla tuotoista, jokariippuu toiminta-alueen yritystoiminnan laajuudesta.”Haastatteluissa nousi esille joidenkin koulutuskuntayhtymien tarve oman sivubusineksenlisäämiseen. Tällöin varsinaisen koulutustoiminnan lisäksi päämääränäon järjestää opetuksen ulosmyyntiä, tilaustöitä, tilojen vuokraustajne. toimintaa, joilla voidaan tukea oppilaitoksen taloutta. Varsinkin oppilaitoksissa,joissa oppilasmäärät ovat ja ovat olleet tasaisessa laskussa ja ikäluokatpienentyvät tilanne näkyy konkreettisesti.194.2. Tekniset palvelutVuonna 2003 palo- ja pelastustoimi oli vielä samassa asemassa muiden hallintokuntienkanssa. Sen myynti taloustilaston mukaan oli merkittävä.1 000 € %480, Palo- ja pelastustoimi:Kunnat ja kuntayhtymät kuntayhtymille 2 155 4Kunnat kunnille 37 995 73Kunnat ja kuntayhtymät muille 11 554 2251 704 100Teknisen sektorin liiketoiminnasta suuri osa on liikelaitosmuotoiseksi vakiintunuttaja myös suhteellisen tarkkaan erityislainsäädännöllä säädeltyä. Niiltäosin kunnallisen ei-osakeyhtiömäisen liiketoiminnan tarkastelu ei ole mielen-

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________kiinnon keskiössä. Joukkoliikennepalveluja tuottavat liikelaitokset kuitenkintoimivat vapaammin markkinoilla usein ainakin tilausajoliikenteen osalta.Kuntien markkinoilla myymät palvelut painottuvat ylikapasiteetin myyntiin mm.kone- ja kuljetuspalveluiden kohdalla. Alueiden hoitopalvelut ovat myös toimintoja,joille on kysyntää markkinoilla. Taloyhtiöt ostavat kunnilta kiinteistönhoito-,kadunpito- ja puistopalveluita. Tätä myyntitoimintaa ei useinkaan oleeriytetty sen vähäisen volyymin vuoksi, vaan se tapahtuu normaalin kunnantoiminnan ohella.Sähköpostikyselyn aineistossa yhdyskuntapalveluissa koulu-, inva- ja vanhuskuljetukset(457 000 €) oli selkeästi suurin ryhmä, talojen uudisrakentamisen(370 000 €) ja kiinteistötoimen (369 000 €) ollessa tasapäin seuraavat jakiinteistönhoito oli varsin lähellä neljäntenä (278 000 €).204.3 Sosiaali- ja terveyspalvelutSosiaali- ja terveyssektorilla erilaiset kuntayhtymät dominoivat laajasti palvelutuotantoakunnan oman toiminnan ohella. Liikelaitokset ovat joissain toiminnoissayleistymässä. Perusterveydenhuolto ja erikoissairaanhoito olivat suurimmatosakokonaisuudet tässä ryhmässä.1 000 € %252, Perusterveydenhuolto (pl. hammashuolto):Kunnat ja kuntayhtymät kuntayhtymille 12 055 14Kunnat kunnille 27 453 33Kunnat ja kuntayhtymät muille 44 796 5384 304 100260, Erikoissairaanhoito:Kunnat ja kuntayhtymät kuntayhtymille 224 396 66Kunnat kunnille 8 005 2Kunnat ja kuntayhtymät muille 105 736 31338 137 100Sähköpostikyselyn aineistossa sosiaali- ja terveyspalveluissa työterveyshuoltooli selkeä ykkönen (1.2 milj.euroa) kunta-aineistossa muiden palvelujenosuuden jäädessä alle 300 000 euron.Terveydenhuollon kuntayhtymissä laboratoriopalvelut oli selkeä ykkönen (7.6milj.€), jonka jälkeen oli erikoissairaanhoito (3.6 milj.€) ja tasaisesti röntgensekä työterveyshuolto (1.5 milj.€ kumpikin).Avovastauksissa tuotiin esille mm. ”Ulosmyydyt palvelut on myyty lähtökohtana,että palvelut on hinnoiteltu omakustannushintaan.” ”Laboratorio, röntgen jaruokahuoltopalvelut on kokonaan/osin liikelaitostettu ja niiden myynti on esitettytässä selvityksessä.” ”Työllistämispalveluiden osalta nk. entinen invalidiensuojatyö yhtiöitetty.”

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________4.4. Hallinnon ja toiminnan tukipalvelut21Toimitila- ja vuokrauspalvelut ovat suhteellisen iso kokonaisuus, jossa myyntiämuuhun kuin omaan toimintaan näyttää tapahtuvan. Tällä toimialalla on myöskunnallisia liikelaitoksia nimikkeellä tilapalveluliikelaitos.1 000 € %535, Toimitila- ja vuokrauspalvelut:Kunnat ja kuntayhtymät kuntayhtymille 3 625 12Kunnat kunnille 406 1Kunnat ja kuntayhtymät muille 26 978 8731 009 100Sisäiset palvelut ovat ryhmä, jossa myyntiä oman organisaation ulkopuolelletapahtuu merkittävässä määrin ja kolme neljännestä myynnistä suuntautuumarkkinoille.1 000 € %545, Sisäiset palvelut:Kunnat ja kuntayhtymät kuntayhtymille 11 233 22Kunnat kunnille 1 591 3Kunnat ja kuntayhtymät muille 39 140 7551 964 100Sisäisillä palveluilla tarkoitetaan Kuntien ja kuntayhtymien talous- ja toimintatilastonluokituksen (Suomen Kuntaliitto, Helsinki 2004, s.28) mukaan toimintaatukevia tai avustavia palveluja kuten hankintatoimi, keskuskeittiö, konevarikko,painatus ja kopiointi, oppimateriaalikeskus ja muut sellaiset keskitetyt toiminnot,joiden menot pääsääntöisesti siirretään palveluja käyttäneille hallinnonaloillesisäisinä myynteinä.Hallinnon ja toiminnan tukipalveluissa on kunnilla periaatteessa laajat mahdollisuudettoimia markkinoilla, mutta kysymys siitä, onko palvelu markkinoillesopivassa muodossa on testaamatta.Osassa tukipalveluita kunnat ovat tulleet markkinoille, esimerkkinä tällaisestaon vaikkapa ruokahuollon catering-toiminta. Myös atk-, kiinteistönhoito- ja siivouspalveluitaon liikelaitostettu, joten valmiuksia markkinoilla toimimiseen onluotu. Kirjanpito- ja palkkalaskentapalveluja kunnat myyvät toisille kunnille jaesimerkiksi kuntayhtymille, mutta laajaa markkinoilla olemista näissä toiminnoissaei ole.Sähköpostikyselyn kunta-aineistossa hallinnon- ja tukipalvelujen luokastasuurimmat myyntimäärät ilmoitettiin toimitila- ja vuokrauspalveluista (8.5milj.euroa) ja ruokahuollosta/oppilasravintolatoiminnasta (6.8 milj.euroa). Tuloson saman suuntainen kuin kuntien taloustilastossa ja haastatteluissa sekäcase-esimerkeissä esitetyt.Terveydenhuollon kuntayhtymien osalta hallinnon ja tukipalvelujen osalta samattoiminnot toimitila- ja vuokraustoiminta (1.1 milj.€) ja ruokahuol-

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________to/oppilasravintola (2.8 milj.euroa) olivat suurimmat, mutta pesulatoimintakinlähenteli miljoonan myyntiä (946 000 €).Avovastauksissa todettiin mm. että ”hallintoon liittyvien palvelujen myynti lisääntyyedelleen ja yhden naapurikunnan ja kahden kuntayhtymän kanssa ontehty esisopimukset kirjanpidon ja palkanlaskennan palvelujen myynnistävuonna 2005”. Toinen ajan suuntaa kuvaava kommentti kuului ”yhtiömuotoisuuskuntapalveluissa lisääntyy. Kuntien järjestämät palvelut yhteistoimintamuotonalisääntyvät. Harkiten mennään kilpailemaan alueille, joissa on jo kattavayksityinen tarjonta.”224.5 Tulosten yhteenveto ja kuntien liiketoiminnan kokonaisvolyymiStrategiasta ohjautuvuusKuntajohdon haastatteluissa ei tunnistettavasti esiintynyt halua mennä markkinoille.Kuntien strategioissa mieluummin haetaan päinvastaista eli markkinoidenhyödyntämistä omassa palvelutuotannon järjestämisessä. Kuntapalvelujentuotannossa on meneillään juuri markkinoiden ja kilpailun hyväksikäyttööntähtääviä uudistuksia. Selvityksessä näkyi vahvasti myös (seutu)kunnallisenyhteistyön kehittämisen ulottuvuudet.Markkinoille menoa koskevaa ohjeistusta oli joissakin kirjattu nimenomaansiten, että omia liikelaitoksia kiellettiin osallistumasta konsernin ulkopuolisiintarjouskilpailuihin. Osassa taas täsmällistä ohjeistusta ei ollut olemassa.Yhtenä mielenkiintoisena havaintona myös tämän ilmiön kannalta on kuntayhtymienmäärässä tapahtunut kehitys viimeisen 15 vuoden aikana. Kaikenkaikkiaan kuntayhtymien määrä on vähentynyt 346 kappaleesta (1990) 236kappaleeseen (2004).Suurinta pudotus on ollut terveydenhuollon kuntayhtymisen osalta, jossa pudotuson ollut 178 kappaleesta 89, sosiaalitoimen osalta 61 kappaleesta 32.Sivistystoimen kuntayhtymisen määrä on pysynyt jotakuinkin samana 77(1990) ja 70 (2004).Yhdyskuntapalveluiden osalta kuntayhtymisen määrä on noussut 19 kappaleesta36 kappaleeseen samana ajankohtana ja liiketoiminnan kuntayhtymien(sähkölaitokset, vesilaitokset, muut) määrä on pysynyt suunnilleen samana 11(1990) ja 9 (2004).Markkinoille menemisen hinnoittelua koskevana ohjeena pidettiin omakustannushintaa.Pulman tässä tunnistettiin olevan siinä, kuinka kaukaa välillisiä kustannuksiatuotteelle kohdistetaan ja miten pääomakustannukset otetaan huomioon.Toinen pulma oli liikelaitoksissa omistajan määrittämä korko sijoittamalleenpääomalle.

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________Kvasimarkkinat23Kunnat ovat perustaneet liikelaitoksia, jotka toimivat kuntien sisäisillä kvasimarkkinoilla.Kuntien taloustilasto (sisäiset myyntitulot) tunnistaa tämän ilmiönainakin osittain.Osa kuntien liikelaitoksista näyttää kilpailevan markkinoilla. Satamat ovat hyväesimerkki maanlaajuisesta ja jopa kansainvälisestä kilpailusta. Mutta ovatkone aidosti markkinoilla, jos ne kilpailevat toisten kunnallisten satamien kanssa?Osa kunnallisista liikelaitoksista toimii seudullisilla markkinoilla (esim. osaaluepelastuslaitoksista) ja eri asteella olevia ponnisteluja on järjestää yhteistoimintaliikelaitoksen (tai yhtiön) kautta, jolloin ainakin alkuvaiheessa palvelujamyydään ja ostetaan sopimusperusteisesti.Näennäismarkkinoiden ja siis tilaaja – tuottajamallin teoria jää Valkaman(2004, 318 - 319) mukaan naivistiseksi kuntapalvelujen markkinoistamisenkonseptiksi, jos kilpailuneutraliteettia ei sisällytetä yhdeksi näennäismarkkinoidenpäämääräksi. Kriittisin kohta teorian soveltamisessa on riittävän kilpailunesiintyminen. Kilpailun puuttuessa teoria ajautuu ongelmiin ja tuottaja valitaanilman kilpailua.Osa kunnallisista liikelaitoksista on monopoliasemassa. Tämän selvityksenkannalta tällaiset liikelaitokset eivät olleet tarkastelun keskiössä (esim. vesilaitokset).Kuntien välinen liiketoimintaKuntien välistä liiketoimintaa esiintyy varsin mittavassa määrin ja kuntien taloustilastostasen voi tunnistaa selkeästi. Tälle liiketoiminnalle on usein tyypillistä,että se tapahtuu sopimusperusteisesti. Hinta ei määräydy markkinoilla jahinnanmuodostus ei seuraa herkästi markkinoilla tapahtuvia muutoksia (hinnantarkistuksen viiveet, hinnoittelun periaatteet jne.).On syytä kysyä toimitaanko markkinoilla?Yksi näkymä on, että markkinat ovat parhaillaan muodostumassa kuntien perinteisestisopimusperusteiselle areenalle esimerkiksi terveydenhuoltoon. Todellistatarjontaa on syntynyt ja perinteinen kuntien välinen sopimusperusteinenpalvelujen myynti on siirtymässä toisenlaisille markkinoille kuin mihin ontotuttu.:Selvityksessä käytetyn taloustilaston sektorierittely on seuraava (Kuntien taloustilastovuodelta 2003) ja siinä kuntien käyttötalouden myyntitulot on esitettyjokaisen tehtäväluokan osalta erikseen.

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________Myyntitulot valtioltaMyyntitulot kunniltaMyyntitulot kuntayhtymiltäMyyntitulot muiltaSisäiset myyntitulot (ml. tulot omilta liikelaitoksilta)24Myyntituloihin kirjataan tulot tavaroiden ja palvelujen myynnistä, jotka on tarkoitettumyytäväksi pääsääntöisesti tuotantokustannukset peittävään hintaan.Kunnan liiketoiminnan (mm. vesi-, energia-, jätehuolto-, liikenne-, satamalaitos,kanttiini, pesula, autokoulu yms. liikeluontoinen toiminta) suoritteista perimätkorvaukset merkitään kuitenkin myyntituloihin riippumatta siitä, kattavatkone tuotantokustannukset.Myyntituloista vähennetään myynnin oikaisuerät, joita ovat:• myynnin perusteella määräytyvät välilliset verot, kuten arvonlisäverot jamuut vastaavat myynnin perusteella määräytyvät verot• myyntiin välittömästi liittyvät vuosi-, käteis- ym. alennukset ja hyvitykset.Muut myyntiin liittyvät oikaisuerät, kuten esimerkiksi myyntisaamisten luottotappiotja muut myynnin oikaisuerät sekä välilliset verot, jotka eivät perustu välittömästimyynnin määrään, kuten valmisteverot, kirjataan tilastointivaiheessakohtaan muut kulut.Myyntiin liittyvistä kulueristä myyntirahteja ja myyntiprovisioista ei käsitellä oikaisuerinävaan ne kirjataan luonteensa mukaiseen kululajiin.Tarkempia selvityksiä löytyy kirjasta: Tililuettelomalli kunnille ja kuntayhtymille,Suomen kuntaliitto (julkaisu 505810).Kyseistä vuotta tarkasteltiin erikseen kuntien ja kuntayhtymien osalta ylläkuvatullajaolla. Tulos on seuraava (luvut 1 000 €):Kaikki tehtäväluokat yhteensäKunnat Ky:t Yhteensä- valtiolta 351 521 1 114 736 1 466 257- kunnilta 152 269 4 450 748 4 603 017- kuntayhtymiltä 39 725 235 346 275 071- muilta 750 362 364 993 1 115 355- sisäiset myyntitulot 992 668 53 066 1 045 734Myyntitulot yhteensä 2 286 545 6 218 889 8 505 434Myyntituloja on kuntayhtymillä selkeästi kuntia enemmän erityisesti valtiolta.Lisäksi kuntayhtymien myynti sisältää myynnin niiden omille omistajakunnille.Taulukko sisältää myös liiketoiminnan luonteisen myynnin. Kun se puhdistetaanpois, taulukko muuttuu seuraavaksi:

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________Tehtäväluokat yhteensä ilman liiketoimintaa (tehtävät 610-669)Kunnat Ky:t Yhteensä- valtiolta 348 028 1 114 588 1 462 616- kunnilta 148 332 4 398 493 4 546 825- kuntayhtymiltä 37 396 235 325 272 721- muilta 244 167 241 220 485 387- sisäiset myyntitulot 937 809 52 983 990 79225Myyntitulot yhteensä 1 715 732 6 042 609 7 758 341Taulukoita vertaamalla havaitaan kohdan myyntitulot muilta muuttuneen eritotenkuntien osalta 750 miljoonasta eurosta 244 miljoonaan euroon. Pudotustaon siis n. 500 miljoonaa euroa. Kuntayhtymien puolella suunta on sama, muttaselvästi lievempi eli n. 125 miljoonaa euroa. Kyse on pääosin kuntien sähkö-,energia-, vesi-, viemäri- ja jätehuollon ym. liikelaitosmuodossa toimivien organisaatioidenmyynnistä markkinoille.Sisäisissä myyntituloissa on sama suunta, mutta toteutuu hyvin paljon vähäisempänä.Selvityksen kannalta oleellista oli etsiä kuntien toimintaa markkinoilla. Kun yllämainitustataulukosta poistetaan myyntitulot valtiolta ja sisäiset myyntitulotsekä pitäydytään tehtäväluokissa, jotka eivät pidä sisällään liiketoimintaa,saadaan seuraava taulukko:Tehtäväluokat yhteensä ilman liiketoimintaa (tehtävät 610-669)Kunnat Ky:t Yhteensä Kunnat % Ky:t % Yhteensä %- kunnilta 148 332 4 398 493 4 546 825 35 90 86- kuntayhtymiltä37 396 235 325 272 721 9 5 5- muilta 244 167 241 220 485 387 57 5 9100 100 100Myyntitulot yhteensä 429 895 4 875 038 5 304 933Kuntayhtymien myyntitulo kunnilta tuntuu sikäli harhaanjohtavalta, että se pitääsisällään niiden omistajakunnilleen tuottamien palvelujen myynnin eli perustehtävänsämukaisesta toiminnasta saadut maksuosuudet. Vaikka myyntiluultavasti ja myös haastattelujen mukaan sisältää jonkin verran omistajakuntienulkopuolista myyntiä, tässä voidaan eliminoida koko luku, ilman että siitämuodostuu isoa virhettä.Tällöin taulukko saa seuraavan muodon:Myyntitulot taloustilaston 2003 mukaan ilman liiketoimintaaKunnat ja kuntayhtymät kuntayhtymille 272 721 30Kunnat kunnille 148 332 16Kunnat ja kuntayhtymät muille 485 387 54Yhteensä 906 440 100Tulos osoittaa, että kuntien ja kuntayhtymien muodostamassa kentässäliikkui n. 400 miljoonaa euroa myyntituloja, joka syntyi osin kuntien jakuntayhtymien myynnistä kuntayhtymille ja osin kuntien myynnistä toi-

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________sille kunnille. Mukana ei ole kuntayhtymien myyntiä yhtymän muodostamillekunnille.Hieman suurempi myyntitulo syntyi kuntien ja kuntayhtymien myynnistämuille eli n. 500 miljoonaa euroa.Aiemmissa selvityksissä on tuotu esille jälkimmäistä kokonaisuutta: kuntien jakuntayhtymien myyntiä muille (=markkinoille).Tässä selvityksessä mielenkiintoista on havainto kuntien myynnistä kunnille jakuntayhtymille ja kuntayhtymien toisille kuntayhtymille. Ilmiö herättää kysymyksen:Ollaanko tässä myynnissä markkinoilla?Haastatteluissa tämän tyyppistä markkinaa ei tunnistettu, vaikka myynti sinänsäoli olemassa olevaa käytäntöä. Myyntiä ohjaavaa strategiaa tai ohjaavianormeja ei pienessä haastatteluotoksessa noussut esille. Todettiin kylläkin,että ”palvelun hintaa on aikanaan laskettu, mutta ei sitä ole viimevuosinatarkistettu”. Toiminta on sopimusperusteista, eikä sitä ohjaa liiketaloudellinenintressi.26

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________5. POHDINTA JA JOHTOPÄÄTÖKSET27Tuloksia käsittävässä luvusta havaitaan, että tulkinta siitä, mitä pidetäänmarkkinoilla olona, määrittelee hyvin vahvasti tämän selvityksen tulosten tulkintaa.Lundström (2004) arvioi kuntien markkinoilla tapahtuvan liiketoiminnanolevan volyymiltaan suurinta opetustoimessa ja siellä ammatillisen koulutuksensektorilla, terveydenhuollossa mm. työterveyshuollossa ja tukipalveluissakuten laboratoriotoiminnoissa. Selvityksen tulos vahvistaa edellisiä tuloksia.Lisäksi esiin nousevat erilaiset toimitilojen vuokratulot sekä sisäiset palvelut,jotka erottuivat selvästi.Haastatteluissa näkemys edelleen vahvistui liikevaihdon jakauman osalta,mutta esiin nousi selvästi kysymys siitä, ollaanko markkinoilla silloin, kun onkyse kuntien ja kuntayhtymien keskinäisistä myynneistä ja ostoista.Teoreettisen pohdinnan, selvityksessä käytetyn sähköpostikyselyn sekä haastattelujenperusteella selvitettävään aihealueeseen muodostui erilaisia käsitepareja,jotka jäsentävät selvitettävää aluetta ja kuvaavat sitä ympäristöä, jossakunnat tällä hetkellä ovat:Seuraavilla vastinpareilla pyritään havainnollistamaan kuntien taloustilastostanousevaa volyymiä, joista vaihtoehto 1. ja 8 ovat selkeimmin ”oikeaa ” markkinoillaolemista (tilanne, jossa toimii esimerkiksi useita palvelujen tuottajia, toimintojakilpailutetaan jne.). Kvasimarkkinoiden liikevaihdon muodostavat vaihtoehtojen2 – 7 toimijaparit. Useimmiten näitä palvelujen-rahan vaihdantaasuorittavia vastinpareja ei ole käsitetty markkinoilla oleviksi toimijoiksi.1. Kunta – ”Markkinoille”2. Kunta – Kunnalle3. Kunta – Seutukunnalle4. Kunta – Kuntayhtymälle5. Kuntayhtymä – Kunnalle6. Kuntayhtymä - seutukunnalle7. Kuntayhtymä - kuntayhtymälle8. Kuntayhtymä - ”Markkinoille”Kysymyksenasettelu näin asetettuna on varsin haastava. Kuten edellä on todettu,kunnissa oli selkeästi ajattelun ja toiminnan keskiössä enemmän kilpailuttamiseen,hankintaan ja ostamiseen liittyvät teemat kuin omien palveluidenmyyntiin liittyvät pohdinnat.Kohdat 3 ja 6 ovat erityisen mielenkiintoisia viime vuosina voimakkaasti edistetynkuntien ja kuntayhtymien seuduilla tehtävän yhteistyön kannalta. Kunkäytännön sovelluksia palveluyhteistyön järjestämisestä alkaa rakentua, joudutaanratkaisemaan kilpailuneutraliteetin pulma, oli yhteistyö järjestetty hallinnollisestiliikelaitoksen, yhtiön tai perinteisten byrokratioiden välisten sopimustenavulla.

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________28Kuntien/kuntayhtymienyhteistoiminnassa järjestämäpalvelutuotantoLiiketoiminnaksi tunnistamaton toimintakuntien ja kuntayhtymien välillä (400 milj.€)HankintalainsäädäntöKilpailuneutraliteettiHierarkkinenresurssiohjausKvasimarkkinat(Tilaaja – tuottajamalli)MarkkinatKuntien ja kuntayhtymienmyynti muille (=markkinoille)(n. 500 milj. €)Kunnallishallinnon sisälle muodostetut liikelaitokset,jotka edustavat 1) monopoleja ja ovat suunnattuensisijaisesti kunnan ulkoisten asiakkaiden palveluun ja2) sisäisiä palveluja tuottavia liikelaitoksia, jotka osittainhakevat volyymia markkinoilta.Kuva 7. Kuntien liiketoiminnan asemoituminen suhteessa markkinoihin.Selvityksessä nousi selvästi esille, että kunnissa ja kuntayhtymissä ei miellettytoimittavan markkinoilla silloin, kun kyseessä oli myynti kunnalta kunnalle,kunnalta kuntayhtymälle tai kuntayhtymältä toiselle kuntayhtymälle.Kuntien liiketoiminnan laajuutta määriteltäessä (selvityksen pääongelma) päädytäänkuntien kaupallisen – ei osakeyhtiömuotoisen liiketoiminnan volyyminmäärittelyssä seuraaviin lukuihin:• Kaikkien tehtäväluokkien myynti on yhteensä 8,5 Mrd €• Kun vähennetään liiketoiminnan luonteinen myynti (sähkö, energia, vesi,viemäri, jätehuolto), jolloin myynti on yhteensä 7,7 Mrd €• Kun vähennetään myyntitulo valtiolta ja sisäinen myynti, myynniksi jää5,3 Mrd €• Kun vähennetään kuntayhtymien kunnille tuottamien palvelujen myyntieli kuntien maksuosuudet, myynniksi jää jäljelle 900 M€Jäljelle jäänyt 900 miljoonan euron myynti jakaantuu siten, että kuntienja kuntayhtymien muodostamassa kentässä liikkui n. 400 miljoonaa euroamyyntituloja, joka syntyi osin kuntien ja kuntayhtymien myynnistäkuntayhtymille ja osin kuntien myynnistä toisille kunnille. Mukana ei olekuntayhtymien myyntiä yhtymän muodostamille kunnille.Kuntien ja kuntayhtymien myynti markkinoille (luokka muut kuntien taloustilastossa)muodostui epäselvistä ja pienistä kokonaisuuksistavuonna 2003. Suurimpia palvelun tuottajia olivat terveydenhuolto (erikoissairaanhoito,perusterveydenhuolto pl. hammashuolto, ammatillinenja ammattikorkeakoulutoiminta, liikunta ja ulkoilu, toimitilojen vuokraussekä sisäiset palvelut. Volyymi oli kaikkiaan n. 500 miljoonaa euroa.

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________Osa tästä 500 miljoonan euron kokonaismyynnistä ilmeisesti sisältyy kuntienja kuntayhtymien sisäisten liikelaitosten myyntiin, jota meni markkinoille(=muille) n. 39 miljoonan arvosta ja kunnille ja kuntayhtymille n. 13 miljoonaneuron arvosta.Tämän selvitystehtävän kannalta erityisen kiintoisaa on ilmiö ja se osa myynnistä,jota ei tunnisteta (myyjäkunnan tai myyjäkuntayhtymän) toiminnaksimarkkinoilla, jossa ostajana on toinen kunta tai kuntayhtymä. Asiaa tulee tarkastellayleisten markkinoilla toimimisen kriteerien (toimijoiden taloudellisetkannusteet, hintasignaalit, markkinapaikka) täyttyminen lähtökohtana. Oleellistaei ole se, ketkä ovat markkinaosapuolia vaan se, täyttyvätkö kriteerit.Kunnissa ja kuntayhtymissä on muodostettu liikelaitoksia, joiden tavoitteenaon ollut luoda markkinoita simuloiva asetelma kunnan tai kuntayhtymän sisälle.Tilaaja ostaa liikelaitoksen palvelut ja tuotannon kunnan tai kuntayhtymänsisäisellä sopimuksella. Ostajia voi olla yksi tai useampia.Selvitys antaa viitteitä siitä, että tämä asetelma on laajenemassa niin, ettäkunnat ja kuntayhtymät muodostavat keskinäisellä sopimuksella yhteisiä liikelaitoksia(esim. aluepelastuslaitos), jotka sijoittuvat nykyisen lainsäädännönmukaisesti jonkun osapuolen organisaatioon.Tuotannollisia tukipalveluja (esim. ruokapalvelut, tilitoimistopalvelut, laboratoriopalvelut)koskevia suunnitelmia ja toteutuksia vireillä runsaasti. Ne eivätedusta kuntien lakimääräisiä palveluja. Problematiikka kiteytyy toisaalta kilpailuneutraliteetintoteutumiseen ja toisaalta hankintalainsäädännön soveltamiseen.Kunnan tai kuntayhtymän lakimääräisten palvelujen osalta kvasimarkkinoidenlaajentaminen kuntien ja/tai kuntayhtymien väliseen yhteistyöhön on uusi ilmiö,josta ei ole oikeustapauksia. Nyt toiminta on toteutunut hierarkkisen resurssiohjauksenavulla sopimusperusteisesti.Korkeimman hallinto-oikeuden (Hangon tapaus) ja EY-tuomioistuimen (Halle)ratkaisuista voi ennakoida markkinoilla toimimisen kriteerien täyttymisen olevanohjaava periaate eikä sen, ketkä ovat markkinaosapuolia. Tämä päteneekunnan tai kuntayhtymän koko toimintaan riippumatta siitä, onko se tuki- vailakisääteistä palvelua silloin kun markkinoilla toimimisen ehdot täyttyvät.Kuntien taloustilaston mukaan Kuntien ja kuntayhtymien liiketoimintaa (tehtäväluokat610 – 669, jotka sisältävät mm. luonnolliset monopolit vesi-, energia-ja jätehuolto) vuonna 2003 kertyi yhteensä 747 miljoonaan €. Tästä kuntienosuus oli n. 571 miljoonaa €.Liiketoiminnan volyymistä kertyi- valtiolta n. 4 miljoonaa- kunnilta n. 56 miljoonaa- kuntayhtymiltä n. 2 miljoonaa- muilta n. 630 miljoonaa29

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________- sisäiset myyntitulot n. 55 miljoonaa30Molempien ryhmien myynnistä suurin osa tuli ryhmästä muut: kunnat 87 % jakuntayhtymät 70 %. Kuntayhtymien myynti kunnille oli n. 30 % kun se kuntaryhmässäoli vain yhden prosentin luokkaa.Sisäiset myyntitulot kunnilla olivat n. 10 % kun taas kuntayhtymillä myynti olireippaasti alle prosentin.Osa kunnan toiminnasta, joka täyttää liiketoiminnan tunnusmerkit on järjestettyjotenkin muuten kuin liikelaitostoiminnaksi. Tässä suurimpana selityksenäon toiminnan kohtuullisen pienet volyymit. Tällöin toiminta tapahtuu jonkin yksikön,viraston tai muun toimijan alaisuudessa, on usein nettobudjetoitua jaluonteeltaan varsinaisen toiminnan sivutuote. Esimerkkinä tällaisesta voidaanmainita oppilaitoksen myymä oppilastyö (opetusravintola, talonrakennus jne.),jonka varsinaisena tarkoituksena on oppilaan harjaantuminen ammattiin ja sivutuotteenaoppilaan valmistama myytävä tuote.Kunnan liiketoimintaan onkin katsottu liittyvän pienimuotoisen, luontevan jakohtuuhintaisen palvelun kuitenkin soveltuvan kunnan hoidettavaksi, jos sekulloisessakin tilanteessa erityisesti palvelee myös asukkaiden tarpeita. Hyväksyttyäkunnan liiketoimintaa liikelaitostoiminnan lisäksi on vain satunnaisenresurssien ylikapasiteetin myyminen markkinoilla tai markkinoilta puuttuvantarjonnan korjaaminen.Ostopalvelujen lisääntyminen on verifioitavissa kuntien taloustilaston lukujenperusteella. Kasvusektori kuntasektorilla on ollut sosiaaliala. Samoin eriasteinensopimuspohjaisen palvelutuotanto kuntien kesken on lisääntynyt kuntapalvelujentuotannossa (mm. toimisto- ja asiantuntijapalveluissa, puhtaanapito-ja pesulapalveluissa sekä majoitus- ja ravitsemispalveluissa).Kysymykseen siitä, onko syntynyt kilpailun vääristymiä tai kilpailullisia ongelmia,voidaan vastata siten, että uusia jo tiedossa olevien lisäksi ilmenneitäongelmia ei noussut esiin. Sen sijaan oli nähtävissä, että sellaiseksi miellettäviäongelmia oli nousemassa esiin kunnallisten liikelaitosten toiminnan osalta.Olemassa on Kuntaliiton suositus kunnallisista liikelaitoksista, mutta ei samanlaistalakia kuin valtiolla on valtion liikelaitoksista.Tällä hetkellä kunnalliset liikelaitokset vahvistuvat erityisesti kuntien ja kuntayhtymiensisäiseen toimintaan perustettujen liikelaitosten osalta ja niitäsuunnitellaan myös ratkaisuiksi kuntien välisessä yhteistoiminnassa. Yhteistoiminnantoteutuksessa kohdataan hankintalainsäädännön ja kilpailuneutraliteetinpulma.Ilmiön käänteisenä puolena nousi esiin kilpailuneutraliteetin toteutuminenmuiden kuin kunnallisten toimijoiden osalta eli miten ne pääsevät osallistumaannykyiseen sopimusperusteiseen osuuteen kuntien ja kuntayhtymienkeskinäistä markkinoista.

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________Pohtimisen arvoisia kysymyksiä ja mahdollisia tulevia jatkotehtäviä aihealueeltaon esimerkiksi:• Selvittää tarkemmin rajatun case tutkimuksen avulla kuntien ja kuntayhtymienkeskinäisen liiketoiminnan sisältöjä/olemusta ja menettelytapojasekä kehityssuuntia• Selvittää löytyykö tämän hetken kuntakentän polarisaatiokehityksentiimoilta (esimerkiksi iso kunta - pieni kunta, kasvava alue - taantuvaalue -käsitepareista) eroja mahdollisuuksissa toteuttaa kunnan kehittämistyötäliiketoiminnan aihealueella• Selvittää kunnallisten liikelaitosten seudullisten toteutusten malli ja pelisäännöt(konkreettiset ratkaisut / käytännön ongelmat).31

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________LÄHTEET32Haiko, Markku 1992: Kunnan liikelaitoksen talouden ja toiminnan suunnittelu.Kuntajulkaisut 6/1992. Suomen kunnallisliitto. Helsinki.Hartonen, Sinikka 2003: Liikelaitos kunnan talousyksikkönä. Opinnäytetyö.Espoo. Laurea-ammattikorkeakoulu.KTM 2004: Yrittäjyyden toimintaympäristö – lainsäädäntö. Yrittäjyyden politiikkaohjelmansäädöstyöryhmä. Edita Oy. Helsinki.Kunnas, Heikki 1995: Kunnalliset laitokset ja kilpailunrajoitukset. Kauppa- jateollisuusministeriön tutkimuksia ja raportteja. Painatuskeskus Oy. Helsinki.Kuntalaki 1995.Kuntatalous – monen muuttujan summa 2004: Suomen Kuntaliitto. Helsinki.Kuntien ja kuntayhtymien talous- ja toimintatilaston luokitukset 2004: Suomenkuntaliitto. Helsinki.Kähkönen, Liisa 1996: Liikelaitos organisaatiomuotona kunnallisessa palvelutuotannossa.Kunta alan ammattiliiton tutkimusosaston julkaisusarja. JaarliOy. Turenki.Kähkönen, Liisa 2002: Näennäismarkkinoiden tehokkuus – teoria ja käytäntö.Kunnallistieteellinen aikakausikirja.Leskinen, Anna-Mari 2003: Kunnallinen liikelaitos (case Jyväskylä ja Oulu).Pro-gradu –tutkielma. Jyväskylän yliopistopaino. Jyväskylä.Lundström, Ilona (toim.) 2003: Parasta palvelua. Selvitys kuntapalvelujen järjestämisenvaihtoehdoista. Suomen kuntaliitto. Helsinki.Lundström, Ilona 2004: Julkiset toimijat yksityisillä markkinoilla. Mallinnuskunnallisesta ei-osakeyhtiömuotoisesta liiketoiminnasta. Suomen kuntaliitto(moniste).Markkinat ja kilpailu kuntien tuotantotoiminnassa 2001: Kilpailuvirasto. Selvityksiä.Myllyntaus, Oiva 2002: Kunnallisen liiketoiminnan eriyttäminen. Suomen kuntaliitto.Helsinki.Salli, Paavo 2004: Liikelaitosten ja osakeyhtiöiden soveltuvuus seudulliseenyhteistyöhön. Teoksessa: Seutujohtamisen vaihtoehdot. Suomen kuntaliitto jaSisäasiainministeriö. Helsinki.

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________Tililuettelomalli kunnille ja kuntayhtymille (suositus) 2002: Suomen kuntaliitto.Helsinki.Valkama, Pekka 2004: Kilpailuneutraliteetin toteutuminen kuntapalveluidennäennäismarkkinoilla (väitöskirja). Tampereen yliopistopaino Oy. Tampere.Valkama – Marja-aho, Siitonen (s.11)33

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________LIITE 1: Sähköpostikyselyn lomakkeen kysymyslistat (kunnille lähetetyt kysymykset).Ulosmyytävän palvelun euromäärää kysyttiin 1000 euron tarkkuudella (vuodelta2003).1. Hallinto ja toiminnan tukipalvelut• Kirjanpidon palvelut• Palkkalaskenta• Kuluttajatoimi• Perintätoimi• ATK-palvelut• Toimitila- ja vuokrauspalvelut• Velkaneuvonta• Ruokahuolto/oppilasravintolatoiminta• Siivouspalvelut• Kuljetuspalvelut• Vartiointi- ja turvallisuuspalvelut• Painatuskeskuksen palvelut• Muut, mitkä palvelut2. Sosiaali- ja terveyspalvelut• Laboratoriopalvelut• Röntgenpalvelut• Päihdehuolto• Lääkäripalvelut• Työterveyshuolto• Hammashuolto• Neuvolapalvelut• Erikoissairaanhoito• Kotisairaanhoito• Mielenterveyspalvelut• Ympäristöterveydenhuolto• Erilaiset terapiapalvelut (fysio-, puhe-, jne.)• Avoin ryhmätoiminta (laihdutusryhmät, jne.)• Päivätoiminta• Vanhusten kotipalvelut• Vammaisten asumispalvelut• Vammaisten kotipalvelut• Palveluasuminen• Ryhmäkotihoito• Lasten iltapäiväkerhot• Asiantuntijapalvelut/konsultoinnit• Kurssit (ensiapukurssit, jne.)• Muut, mitkä palvelut3. Opetus- ja kulttuuripalvelut• Lasten iltapäiväkerhot34

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________• Nuorten työpaja• Oppilas-/opiskelijatyöt• Koulutuspalvelut yrityksille• Työelämän kehittämisprojektit• Tietotekniikan opetus• Kielikurssit• Opetustilojen myynti (tilat, koneet, laitteet)• Muut, mitkä palvelut354. Yhdyskuntapalvelut• Yhdyskuntasuunnittelu• Ympäristönhuolto• Katujen ja yleisten alueiden rakentaminen• Katujen ja yleisten alueiden hoito• Liikuntapaikkojen hoito• Kiinteistötoimi• Kone- ja kuljetuspalvelut• Talojen uudisrakentaminen• Talojen korjausrakentaminen• Joukkoliikenne• Inva-, koulu- ja vanhuskuljetukset• Kiinteistönhoito• Isännöinti• Muut, mitkä palvelut5. Avovastaus• Mitä muuta haluatte kertoa kuntien kaupallisesta liiketoiminnasta?

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________Liite 2: Kuntacase: arvonlisäverollinen myynti.36Yhdestä suurten kaupunkien joukkoon (=haastattelujen potentiaalinen joukko)kuuluvasta kaupungista saatiin käyttöön tuloste vuoden 2003 arvonlisäverollisestamyynnistä tositteittain.Myynnin volyymi oli n. 8.3 miljoonaa euroa. Siitä liikelaitosten (satama, vesi- javiemärilaitos, jätehuolto) osuus oli 81 %.Loppu 19 % eli 16.2 miljoonaa euroa jakautui laajasti ja yksittäiset myyntitapahtumatolivat pieniä. Jos tätä volyymia tarkastellaan omana kokonaisuutenaan(16.2 miljoonaa euroa = 100 %), esille nousevat seuraavat kokonaisuudet:Uimahalli kurssimaksuineen 19 %, ammattiopisto 15 %, työpaikka ja muu(päiväkodit esiopetus, vanhusten päiväkeskus ja vanhainkodit) ateriamyynti 12%, hakkuut, puistometsät, viheralueet 11 %, isännöinti 9 % ja tilaustyöt 9 %.

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________Liite 3: Kuntacase: liiketoiminnan volyymin hahmotus.37Volyymia voidaan tarkastella monesta näkökulmasta:• absoluuttisena eli pelkkinä euroina eri hierarkian tasoilla• suhteellisena eli osuutena jostain kantaluvusta, joka voi olla liikevaihdostatai vaikka osuus toiminnan piirissä työskentelevistäEräässä haastattelussa kaupungin oma liikevaihto arvioitiin 500 miljoonaksi€:ksi. Kun tästä puhdistetaan monopoliluonteisten liikelaitosten liikevaihto sekäeri hallintokuntien asiakasmaksujen osuus maksimaalinen kilpailuille toimialoillesuuntautuva liikevaihto arvioitiin 5 – 10 miljoonaksi euroksi. Tämä edustaa1 – 2 % kaupungin tuloista.Näillä kilpailluilla toimialoilla markkinoilla kaupungissa tapahtuva liikevaihto arvioitiin200 – 300 miljoonaksi euroksi. Tällöin kaupungin osuus tästä volyymistaon 2½ - 3½ %.Kun asiaa tarkastellaan siten, että elantonsa kaupungissa saa puhtaasti yksityisestäliiketoiminnasta n. 23 000 ihmistä ja kaupungin palveluksessa näiltämarkkinoilta leipänsä tienaa 100 – 200 henkeä, tarkoittaa se n. 0.8 – 0.9 %kokonaisvolyymista.

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________Liite 4: Liikelaitoscase.38Kuntaliiton suosituksen mukaisesti liikelaitoksen tulisi saada pääasiallinen tulonsakunnan itsensä ulkopuolisilta asiakkailta. Esimerkiksi vesilaitos on tyypillinentämän kriteerin käyttävä yksikkö.Osa kunnista ja kuntayhtymistä on liikelaitostanut myös muun tyyppistä toimintaa,jonka asiakkaat ovat selkeästi valtaosaltaan kunnan tai kuntayhtymänsisäisiä asiakkaita. Tilapalvelu ja ruokapalvelu ovat tyypillisiä esimerkkejänäistä. Liikelaitosmuodossa niillä on oma kirjanpito, tuloslaskelma ja tase.Niinpä keskushallinnon näkökulmasta niiden myynnin jakaumaa ja volyymia eiole helppo seurata.Yhden suuren kaupungin tilapalvelun tilinpäätösasiakirjoista tutkittiin kaupunginsisälle suuntautuneen ja kaupungin ulkopuolelle suuntautuneen liikevaihdonsuhdetta. Kävi ilmi, että ulos suuntauneen liikevaihdon määrä oli n. 3,3miljoonaa euroa eli n. 10 % kokonaisliikevaihdosta. Liikevaihto koostui erilaistentilojen vuokratulosta.Liikelaitoksen strategia ei hakenut kasvua ulkoisista markkinoista vaan päinvastoinoli selkeästi kirjattu toiminta-ajatus, jossa suuntauduttiin julkis-(=kunnallis)hallinon markkinoille ja ylimääräistä omaisuutta kehitettiin omaankäyttöön sekä se, jota ei itse tarvita, myydään.

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________Liite 5: Oikeustapauksia39Kuntien välistä yhteistyötä palvelujen järjestämiseksi on kehitetty sopimusperusteisesti.Yksi esimerkki on ollut sairaankuljetus, johon myös sekä markkinaoikeusettä korkein hallinto-oikeus ovat ottaneet kantaa tapauksessa, jossaHangon kaupunki antoi sairaankuljetuksen kilpailuttamatta alueellisen pelastuslaitoksenhoitoon. Molemmat oikeusistuimet katsoivat, että kaupungin päätösoli hankintalain vastainen ja että tarjouskilpailu olisi pitänyt järjestää.Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisulla (30.11.2004/3048 KHO:2004:102)on katsottu olevan ennakkopäätöksen luonne ja että se viittaa kilpailuttamisvelvoitteentoteuttamiseen nykyistä laajemmin myös muissa kuntien ja kuntayhtymienyhteistoimintana ja yhteistyösopimusten perusteella hoitamissatehtävissä.Vastaavan tyyppinen tapaus on EY-tuomioistuimen antama päätös koskien inhousehankintoja koskevassa asiassa (Stadt Halle 11.1.2005). Tapauksessaoli kysymys siitä, voiko kaupunki tehdä jätteiden käsittelyä koskevan palveluhankintasopimuksenilman kilpailutusta yhtiön kanssa, jonka pääomasta seomisti pääosan ja yksityinen yhtiö vähemmistöosuuden.Kysymys oli siis siitä, voidaanko tätä ostoa pitää talon sisäisenä hankintana,joka muodostaa poikkeuksen kilpailuttamisvelvollisuudesta. Päätös oli, ettähankintaa ei voi pitää talon sisäisenä hankintana; kilpailuttaminen tuli pannatäytäntöön.EY-tuomioistuimen mukaan yksityisen yhtiön osakkuus, myös vähemmistöosakkuus,sellaisessa yhtiössä, jossa myös kyseinen hankintaviranomainenon mukana, sulkee pois sen, että hankintaviranomainen voisi valvoa kyseistäyhtiötä vastaavalla tavalla kuin se valvoo omia toimipaikkojaan.Tuomioistuin korosti, että hankintaviranomaisena olevan viranomaisen ja senomien toimipaikkojen välistä suhdetta säätelevät yleisen edun tavoitteidensaavuttamiselle ominaiset seikat ja vaatimukset. Yksityisen pääoman sijoittaminenyritykseen on yksityisille eduille ominaisten vaikuttimien mukaista ja silläpyritään luonteeltaan erilaisiin tavoitteisiin.Lisäksi julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekeminen ilman tarjouskilpailuasekaomistuksessa olevan yrityksen kanssa loukkaa yhdenvertaisen kohtelunperiaatetta antamalla sekayrityksen osakkaana olevalle yksityiselle yritykselleedun sen kilpailijoihin nähden. Menettely ei siis myöskään ole vapaan javääristymättömän kilpailun tavoitteen mukainen.

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________Liite 6. Kvasimarkkinoiden (näennäismarkkinoiden) käsitteestä ja piirteistä40Markkinamekanismin soveltamisella kunnan tai kuntayhtymän sisällä tavoitellaantoiminnan tehokkuuden parantamista kunnan/kuntayhtymänomassa toiminnassa.Mallin lähtökohtana ei siis ole tarkoitus järjestää palveluja avoimelle sektorille.Kilpailuneutraliteetti on käsitteenä niin uusi, ettei se ole täysin täsmentynyt eikäsisältö vakiintunut. Valkama (2004, 60) tulkitsee sen viittaavan ”kilpailunpuolueettomuuteen, yhdenvertaisuuteen ja oikeudenmukaisuuteen”. Neutraliteettikuvaa hyvän hallinnon näkökulmasta sitä, että ketään ei saa asettaatoista edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan.Kilpailuneutraliteettivaatimus sisältää myös ajatuksen siitä, että palveluntuottajillatulee olla yhtäläiset mahdollisuudet supistaa tai laajentaa palvelujen tuotantoatai tarjontaa mukaan lukien markkinoilta karsiutuminen. Tuolloin viitataanjulkisen sääntelyn haasteisiin (toimiluvat, julkinen maksupolitiikka, verotusja julkiset tukiaiset) ja institutionaalisiin lähtökohtiin (omistajuus, tilaaja –tuottajamalli, yhtiöittämisen toteutustavat, kustannuslaskennan yhteys hinnoitteluun,vouchereiden määrittelyvaihtoehdot).NÄENNÄISMARKKINOIDEN TUNNUSPIIRTEET1. Julkinen valta säätelee tavalla tai toisella näennäismarkkinoita.2. Kunta on näennäismarkkinoiden palvelujen hankkija tai ostettavienpalvelujen määrittäjä (ei siis yksittäinen kansalainen, yritys, perhe).3. Kuntalaisen ei tarvitse kulutushetkellä kustantaa itse käyttämäänsäpalvelua, sillä kunta järjestää rahoituksen joko maksamalla suoraanpalveluntuottajalle tai antamalla asiakkaalle voucherin.4. Näennäismarkkinoiden toimeksiannoista kilpailevat erilaiset palveluntuottajat,joista osa tavoittelee voittoa ja osa on voittoa tavoittelemattomia.5. Näennäismarkkinoilla toimivat palveluntuottajat ovat joko yksityisestitai julkisen hallinnon omistamia.Nämä tunnuspiirteet erottavat näennäismarkkinat avoimista markkinoista jatäydellisten näennäismarkkinoiden toteutuminen edellyttää kaikkien ehtojentäyttymistä. (Valkama 2004, s. 53 – 55)NÄENNÄISMARKKINOIDEN PÄÄMÄÄRÄTKuntalaisten tarpeentyydytyksen kannalta on tärkeää, että näennäismarkkinoillatoimivien tilaajien käyttäytymistä ohjaavat kuntalaisten tarpeet. Tilaajantulee toiminnallaan edistää palvelun loppukäyttäjän hyvinvoinnin lisääntymistä.

Kuntien kaupallinen liiketoiminta_________________________________________________________________Menestyksellisten näennäismarkkinoiden tulee täyttää seuraavat kriteerit:411. Tehokkuus, joka tarkoittaa sitä, että palveluiden määrä- ja laatuvaatimuksetsaavutetaan samalla kustannukset minimoiden.2. Responsiivisuus eli kyky reagoida asiakkaiden muuttuviin tarpeisiin.3. Valinnan vapaus, jolla on monia merkityksiä. On tuotava esille, kenen valinnanvapauttapriorisoidaan ja huomattava, että palvelun valinta on eri asiakuin palveluntuottajan valinta.Esimerkiksi käy palvelun tuottajaa koskeva valinnan vapaus poistua kunnallisiltamarkkinoilta tai palvelun käyttäjän mahdollisuus kääntyä toisen palveluntuottajanpuoleen. Voi myös ajatella, että kuntatilaaja valitsee palveluntuottajantai kilpailutusoikeus annetaan voucherilla suoraan palvelun käyttäjälle.4. Kohtuullisuus, joka kiteytyy kysymykseen, missä määrin näennäismarkkinatparantavat kuntalaisten tarpeiden ja hyvinvointipalveluiden yhteensopivuutta.Kuntalaisten tarveperusteisuus on toiminnan lähtökohta ja palvelutuotannontoteutumista ei määrää kuntalaisen tulot tai niiden puuttuminen. (Valkama2004, s. 53 – 56)Jotta näennäismarkkinoiden päämäärät toteutuisivat, niiden tulee täyttää seuraavatkriteerit:1. Markkinoiden pitää olla kilpailulliset eli siellä pitää toimia useita tilaajia jatuottajia. Tätä nimitetään markkinoiden rakennekriteeriksi.2. Sekä tilaajilla että tuottajilla pitää olla käytössään pätevää ja edullista informaatiota.Tätä kutsutaan informaation saatavuuskriteeriksi.3. Sisäiset siirtokustannukset (transaktiokustannukset) ja etenkin kustannukset,joihin liittyy epävarmuus, tulee minimoida. Siirtokustannusten minimointikriteeri.4. Tuottajien tulee kyetä motivoitumaan taloudellisista aspekteista ja tilaajienasiakkaiden (kuntalaiskuluttajien) tarpeista. Tätä nimitetään motivointikriteeriksi.5. Houkutukset kermankuorintaan ts. siihen, että palveluntuottajat tuottaisivatpalveluja vain helpoille asiakkaille ja laiminlöisivät vaikeat, tulee kyetä estämään.Tätä kutsutaan kermankuorintakriteeriksi. (Valkama 2004, s. 56)