Lignes directrices concernant l'analyse d'impact* - Paris21
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Commission européenne SEC(2005) 791<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact *15 juin 2005[incluent la mise à jour de mars 2006sur les règles de procédure(partie II, dénomination des unités responsables au sein du SG+ point 6 « Composition des groupes de pilotage interservices », p. 9)etl'évaluation des coûts administratifs(partie III, point 5.1 « Comment comparer les incidences des différentes options ? »,p. 39)]« Nous devons, par nos choix politiques, veiller à ce que ces différentsobjectifs se renforcent mutuellement. Les mesures favorisant lacompétitivité, la croissance et l'emploi ainsi que la cohésion socioéconomiqueet un environnement sain s'appuient l'une l'autre. Ce sontautant d’éléments essentiels étayant l'objectif global de développementdurable pour lequel nous avons une obligation de résultat. » Les objectifsstratégiques de la Commission pour la période 2005-2009, COM(2005)12.« Les propositions doivent être élaborées sur la base d'une analyseeffective de l'opportunité d'une intervention au niveau de l'Union et de lanécessité d'une action réglementaire. Dans l’affirmative, <strong>l'analyse</strong> doitégalement porter sur l'incidence économique, sociale etenvironnementale potentielle. » Livre blanc sur la gouvernanceeuropéenne, 2001, COM(2001)428.*Les présentes lignes <strong>directrices</strong> remplacent le document de 2002 « Analyse d’impact à la Commission – <strong>Lignes</strong><strong>directrices</strong> » et le manuel « A Handbook for Impact Assessment in the Commission – How to do an Impact Assessment».Elles établissent les règles de procédure applicables aux analyses d’impact au sein de la Commission et expliquentcomment, dans la pratique, conduire <strong>l'analyse</strong> requise. La Commission a pris bonne note de ces lignes <strong>directrices</strong>, invitéces services à les appliquer, décidé de les rendre publiques et demandé au Secrétariat général de les actualiserrégulièrement, après consultation des services de la Commission, en tenant compte de l'expérience et des besoins decelle-ci, voir SEC(2005)790.
TABLE DES MATIERESI. INTRODUCTION ....................................................................................................... 51. Qu’est-ce qu’une analyse d’impact? ............................................................ 52. Pourquoi l’analyse d’impact est-elle importante ?...................................... 63. Vos questions sur l’analyse d’impact .......................................................... 6II. REGLES DE PROCEDURE ...................................................................................... 71. Propositions requérant une analyse d’impact............................................. 72. Formation à l’analyse d’impact ..................................................................... 73. Planification de l’analyse d’impact : feuille de route et cycle SPP............ 84. Lien entre AI et évaluation ex ante ............................................................... 85. Analyse proportionnée .................................................................................. 96. Groupes de pilotage interservices.............................................................. 107. Consultation des parties intéressées durant l’analyse d'impact............. 107.1. Les raisons de cette consultation ................................................................... 117.2. Planification de la consultation........................................................................ 117.3. Normes minimales de consultation................................................................. 127.4. Pièges ............................................................................................................. 138. Obtention et utilisation d'expertise............................................................. 149. Présentation des résultats : le rapport d’analyse d’impact...................... 149.1. Préparer un rapport de synthèse .................................................................... 149.2. Jouer la carte de la simplicité.......................................................................... 159.3. Structure du rapport ........................................................................................ 159.4. Traduction ....................................................................................................... 1610. Consultation interservices et présentation au Collège ............................ 1611. Exploitation des résultats : le rapport d’analyse d’impact dans leprocessus législatif .................................................................................... 1612. Publication du rapport final......................................................................... 17III. LES PRINCIPALES ETAPES D’UNE ANALYSE D’IMPACT ....................... 181. Quel est le problème?.................................................................................. 181.1. Pourquoi cerner le problème?......................................................................... 181.2. Comment cerner le problème? ....................................................................... 191.3. L’Union a-t-elle le droit d’agir ? ....................................................................... 201.4. Comment évoluerait le problème si la politique actuelle de l’UE sepoursuivait ?.................................................................................................. 211.5. Origine, collecte et analyse des données ....................................................... 212<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
2. Quels sont les objectifs ?............................................................................ 222.1. Pourquoi fixer des objectifs ?.......................................................................... 222.2. Comment fixer les objectifs ?.......................................................................... 222.3. Garantir la cohérence avec les autres politiques et stratégies de l’UE .......... 243. Quelles sont les options stratégiques envisageables?............................ 253.1. Pourquoi envisager différentes options stratégiques ?................................... 253.2. Comment déterminer les options stratégiques ? ............................................ 253.3. Comment examiner les options stratégiques ?............................................... 263.4. Origine, collecte et analyse des données ....................................................... 274. Quelles sont les incidences économiques, sociales etenvironnementales probables ?................................................................ 284.1. Pourquoi analyser les incidences des options envisagées ? ......................... 284.2. Comment analyser l’incidence des différentes options ?................................ 284.3. Origine, collecte et analyse des données ....................................................... 445. Comment comparer les options ? .............................................................. 465.1. Comment comparer les incidences des différentes options ? ........................ 465.2. Critères d'évaluation ....................................................................................... 505.3. Classer les options.......................................................................................... 526. Comment organiser le suivi et l’évaluation ultérieurs ?........................... 536.1. Pourquoi examiner les modalités de suivi et d'évaluation au stade de <strong>l'analyse</strong>d'impact?....................................................................................................... 536.2. Que faut-il faire au stade de l’AI ?................................................................... 536.3. Que faut-il faire au terme de l’AI ? .................................................................. 54TABLEAUX, GRAPHIQUES ET ENCADRESTableau 1: Incidences économiques............................................................................................ 33Tableau 2: Incidences environnementales.................................................................................... 34Tableau 3: Incidences sociales ..................................................................................................... 35Diagramme 1: Trois niveaux d’objectifs ........................................................................................ 23Diagramme 2: Les trois étapes de l’analyse d’impact................................................................... 29Diagramme 3: Modèle causal d’impact – Réforme du marché du sucre ...................................... 31Diagramme 4: Résumé des principales étapes de l’analyse d’impact – Procédures et analysesrequises ................................................................................................................................. 55Encadré 1: Consultation des partenaires sociaux......................................................................... 13Encadré 2: L’AI conduit à l’abandon du projet de proposition ? Le rapport doit quand même êtrerédigé !................................................................................................................................... 15Encadré 3: Sans analyse pertinente du problème, pas de décision stratégique valable.............. 18Encadré 4: Arbre des problèmes................................................................................................... 20Encadré 5: Conditions imposées par le principe de subsidiarité – le test de nécessité ............... 20<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 3
Encadré 6: La fixation d’objectifs SMART..................................................................................... 22Encadré 7: Réglementer ou ne pas réglementer, telle est la question… .................................... 26Encadré 8: « Le mieux est l’ennemi du bien » .............................................................................. 26Encadré 9: Facteurs potentiels entravant ou favorisant le respect des dispositions .................... 39Encadré 10: Il est d’usage de combiner méthodes quantitatives et qualitatives .......................... 43Encadré 11: Mettre en balance les coûts administratifs et les autres coûts entraînés par laréglementation....................................................................................................................... 464<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
I. INTRODUCTIONDiverses raisons peuvent motiver la décision d’élaborer une politique. Cependant, l'idéalserait qu'une telle décision se fonde dans chaque cas sur une solide analyse desmeilleures données disponibles. L’analyse d’impact (AI) constitue à cet égard un outilessentiel.Les présentes lignes <strong>directrices</strong> et leurs annexes ont été rédigées à l'intention dupersonnel de la Commission chargé de préparer des propositions stratégiques. Ellesdéfinissent les étapes à suivre dans la réalisation d’une analyse d’impact. Les règles deprocédure sont présentées à la partie II (règles de planification, de coordination, deconsultation, d’élaboration des rapports et de diffusion des résultats d’une AI). Lesétapes de l’analyse sont exposées à la partie III.1. QU’EST-CE QU’UNE ANALYSE D’IMPACT?On entend par analyse d’impact l’ensemble des étapes logiques structurant lapréparation de propositions stratégiques. Il s’agit d’exploiter et d’étoffer les pratiques quiaccompagnent déjà le processus d’élaboration des politiques en approfondissantl’analyse et en formalisant les résultats dans un rapport indépendant. La réalisation del’analyse d’impact incombe au service chargé de rédiger la proposition.Effectuer une AI, c’est répondre à une série de questions fondamentales : quelle est lanature, l’ampleur et l’évolution du problème ? Quels objectifs l’Union devrait-ellepoursuivre ? Quelles sont les principales options envisageables pour atteindre cesobjectifs ? Quelle est l’incidence économique, sociale et environnementale probable deces options? Quels sont les avantages et inconvénients des principales optionspossibles ? Et, dernière question, mais non des moindres : comment le suivi etl’évaluation pourront-ils à l’avenir être organisés? Il n’est pas nécessaire qu’une AIrepose dans chaque cas sur une longue étude détaillée (voir le point II.5 surle « principe d’une analyse proportionnée »), mais elle doit de toute façon alimenter undébat documenté.Les principales étapes de l’analyse d’impact1. Déterminer le problème.2. Définir les objectifs.3. Élaborer les principales optionsstratégiques.4. Analyser leurs incidences.5. Comparer les options.6. Établir les grandes lignes du suivi et del’évaluation.La consultation des parties prenantes et lacollecte d’expertise peuvent être effectuées enparallèle pendant toute sa durée.N'oubliez pas:L'analyse d'impact est un outil d'aide à la décision et ne remplace pasl'appréciation politique.L’AI ne devrait pas être confondue avec la proposition ou l'exposé des motifs qui laprécède. Elle réunit et présente des éléments qui facilitent le choix des options<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 5
possibles et une comparaison de leurs avantages/inconvénients. La réalisation de l’AIdevrait être menée parallèlement à l’élaboration de la proposition de la Commission etnourrir ce processus. Le Collège tiendra compte des résultats de l’AI lors de sesdélibérations. Néanmoins, l’AI ne dictera pas le contenu de sa décision finale.L’adoption d’une proposition est une décision politique qui appartient uniquement auCollège et non à des fonctionnaires ou experts techniques.2. POURQUOI L’ANALYSE D’IMPACT EST-ELLE IMPORTANTE ?Le respect des étapes prévues dans l’analyse d’impact répond à plusieurs impératifs.Cette démarche garantit, dès les premiers stades, une coordination au sein de laCommission. Elle démontre que la Commission est ouverte aux contributions d’un vasteéventail de parties prenantes extérieures et montre son engagement en faveur de latransparence. En outre, en permettant une analyse minutieuse et exhaustive deséventuelles retombées sociales, économiques et environnementales, tant directesqu’indirectes, elle favorise la réalisation des engagements pris dans le contexte desstratégies de Lisbonne et de développement durable. Elle améliore également la qualitédes propositions, en simplifiant autant que faire se peut l’intervention de l’UE. Enfin, elleaide à expliquer pourquoi une action est nécessaire et pourquoi la réponse proposéeconstitue la solution adéquate ou, inversement prouve qu’une action ne devrait pas êtreentreprise à l’échelon de l’UE.3. VOS QUESTIONS SUR L’ANALYSE D’IMPACTCes lignes <strong>directrices</strong> et leurs annexes répondent à la plupart des questions. Desinformations complémentaires, notamment sur les liens vers les sites des DGfournissant des orientations pour certains secteurs, peuvent être trouvées sur le siteIntraComm du Secrétariat général consacré à l’analyse d’impact 1 .Pour une aide ou des conseils ad hoc, mieux vaut vous adresser en premier lieu àl’unité/l’instance assurant l’appui en matière d’analyse d’impact au sein de votre DG 2 .L’étape suivante consiste à prendre contact avec le responsable de votre DG au sein del’unité « Planification stratégique et programmation » (SG.C.1) 3 du Secrétariat général.Celui-ci peut vous fournir de plus amples informations sur les analyses d’impactréalisées pour un point particulier du programme législatif et du programme de travail dela Commission.Pour la consultation des parties prenantes, il convient de prendre contact avec l’unité« Transparence et société civile » (SG.B.2) du Secrétariat général, qui s’occupe desnormes minimales de consultation des intervenants extérieurs applicables au sein de laCommission.Pour les points de méthodologie, vous jugerez peut-être utile d’entrer en contact avecvos collègues de l’unité ou l’instance responsable de l’évaluation dans votre DG. L’unitéchargée de l’évaluation à la DG Budget (BUDG.B5) peut également vous aider si vousavez des questions sur le lien entre l’analyse d’impact et l’évaluation ex ante requise autitre du règlement financier (voir le point II.4).Pour tout sujet général ou toute question à laquelle les personnes ci-dessus nepourraient répondre, veuillez vous adresser à l’équipe « AI » centrale, qui fait partie del’unité « Questions institutionnelles et meilleure réglementation » du Secrétariat général(SG. C2).1http://intracomm.sg.cec.eu.int/i/impact/.2Voir la liste des principaux points de contact AI des DG à l’adresse suivante :http://intracomm.sg.cec.eu.int/i/impact/index.php?lang=en&page=contacts3Une liste des personnes de contact est fournie sur le site IntraComm consacré à l’AI :http://intracomm.sg.cec.eu.int/i/impact/index.php?lang=en&page=officers6<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
II. REGLES DE PROCEDURELa partie suivante explique de manière synthétique quelles sont les propositionsrequérant une analyse d’impact. Elle porte sur (i) ce qu’il faut faire avant/afin d’entamerune AI ; (ii) les actions réalisées lors d’une AI (essentiellement comment procéder auxconsultations et recueillir l’avis d’experts) ; (iii) la manière de présenter les résultats(structure du rapport, etc.) et (iv) ce qui se passe, une fois la proposition adoptée.Chaque DG est libre de décider comment organiser ou faciliter les analyses d’impact – iln’existe pas de modèle applicable à tous les services.1. PROPOSITIONS REQUERANT UNE ANALYSE D’IMPACTIl est toujours souhaitable, lors de la préparation d’une proposition, d’évaluer de façonsystématique les retombées potentielles des options envisagées. Néanmoins, il n’est nipossible ni nécessaire d’écrire un rapport officiel d’analyse d’impact dans tous les cas.Une AI officielle est exigée pour les points figurant dans le programme de travail de laCommission 4 . La totalité des propositions de réglementation, Livres blancs,programmes de dépenses et directives de négociation pour des accords internationaux(ayant une incidence économique, sociale ou environnementale) qui sont inscrits dansce programme de travail sont concernés 5 . En outre, la Commission peut décider au caspar cas d’analyser les incidences d’une proposition n’apparaissant pas dans leprogramme de travail.Les Livres verts 6 et propositions de consultation des partenaires sociaux ne sont pasconcernés. En effet, une analyse d’impact n’aurait là aucun sens puisque laCommission invite, dans le premier cas, les parties prenantes à s’exprimer sur lesdiverses options possibles et, dans le second, les partenaires sociaux à soumettre leursolution préférée. Normalement, une analyse d’impact n’est pas non plus requise pourles décisions et rapports réguliers de la Commission, les propositions résultantd’obligations internationales et les mesures prises par la Commission en vertu dupouvoir qui lui est conféré de contrôler l’application correcte du droit communautaire etde ses dispositions d’exécution 7 .2. FORMATION A L’ANALYSE D’IMPACTIl est recommandé de participer aux sessions générales de formation organisées par laDG ADMIN et le Secrétariat général. Certaines DG proposent également des formationsspécialisées. Compte tenu des recoupements existant entre la méthodologique de l’AI etcelle de l’évaluation ex ante (voir point II.4), il peut être utile de s’inscrire à l’un oul’autres des modules de formation sur l’évaluation. Pour obtenir de plus amplesinformations et vous inscrire, veuillez consulter l’application Syslog 8 .4COM(2005)97.5Se reporter à la communication de la Commission sur <strong>l'analyse</strong> d'impact (COM(2002) 276) du 5 juin 2002. Celle-ciprécise : « il est à noter que, en cas d'imprévus ou de situations de force majeure, la Commission appliquera lesdispositions de la présente communication avec la flexibilité requise. À cet égard, il sera dûment tenu compte desobligations pouvant résulter de situations d'urgence, d'engagements internationaux, des questions liées aux droits del'homme et à la sécurité. »6Pour les Livres verts, cependant, il est recommandé d’indiquer si possible les avantages et inconvénients desdifférentes options faisant l’objet de la consultation.7Cette dernière catégorie comprend les décisions d’application, les décisions réglementaires, les actualisationstechniques, y compris les adaptations au progrès technique, les décisions <strong>concernant</strong> la concurrence ou tout acte dont lechamp d’application est limité à la sphère interne de la Commission. COM(2002)276.8http://www.cc.cec/di/syslog_formation/home/formation.cfm?langue=FR.<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 7
3. PLANIFICATION DE L’ANALYSE D’IMPACT : FEUILLE DE ROUTE ET CYCLESPPLes grandes analyses d’impact impliquant une planification préalable du temps et desressources nécessaires, elles sont intégrées au cycle SPP annuel de la Commission 9(Strategic Planning and Programming – Planification stratégique et programmation).Afin de faciliter cette planification, les services sont invités à établir des « feuilles deroute 10 » pour les initiatives qu’ils soumettent en vue de leur intégration à la stratégiepolitique annuelle (SPA) et au programme de travail (voir les lignes <strong>directrices</strong> surl’analyse d’impact : annexes – annexe 1). Pour les points du programme de travailfaisant suite à une initiative prévue dans la stratégie politique annuelle, il seranécessaire d’actualiser la feuille de route préparée au moment de l’élaboration de laSPA et de la soumettre à nouveau.Comme la plupart des initiatives de la Commission s’inscrivent dans des processusstratégiques ou découlent d’obligations légales, elles sont souvent annoncées ouprévues avant le stade de la stratégie politique annuelle ou du programme de travail.C’est pourquoi nombre d’éléments importants pour une analyse d’impact officielle sontgénéralement déjà disponibles avant l’adoption de la stratégie politique annuelle et duprogramme de travail. Lors de la préparation de la feuille de route, il conviendra doncpremièrement de déterminer quelles sont les données disponibles, quelles sont lesdonnées complémentaires nécessaires et comment les obtenir.La feuille de route doit entre autres fournir une estimation de la durée de l’AI ainsiqu’une brève description des incidences probables de chaque option envisagée et descatégories susceptibles d’être concernées par ces effets. Elle précise aussi quelles sontles incidences requérant une analyse approfondie (voir la liste présentée au point III.4.2)et esquisse le plan de consultation (voir le point II.7.2 ci-dessous). La feuille de routedoit indiquer si un groupe de pilotage interservices sera ou non créé. Si votre DG neprévoit pas d’en constituer un, elle doit présenter des raisons valables.L’idéal serait que les feuilles de route, même sous leur forme préliminaire, soientenvoyées aux autres directions générales (DG) suffisamment tôt avant l’adoption de lastratégie politique annuelle et du programme de travail pour qu’elles puissent en vérifierle contenu, planifier leur contribution à la future analyse d’impact et intégrer les travauxréalisés dans d’autres domaines à leurs objectifs stratégiques.Les feuilles de route (partie I) sont publiées parallèlement au programme de travail pourque les parties prenantes extérieures puissent connaître à l’avance le calendrier destravaux préparatoires et apporter à temps leur contribution 11 .Dans certains cas (quand un modèle quantitatif doit être élaboré par exemple), il peuts’avérer nécessaire de lancer une étude ad hoc préalablement à l’adoption de lastratégie politique annuelle ou du programme de travail. Les options envisageables pourune telle étude consistent soit à lancer un appel d’offres ouvert ou restreint, soit àrecourir à un contrat-cadre existant. Il est d’usage de solliciter dès ce stade laparticipation des autres services intéressés.4. LIEN ENTRE AI ET EVALUATION EX ANTELe règlement financier et ses modalités d’exécution imposent à la Commissiond’effectuer une évaluation ex ante de tous ses programmes et activités impliquant desdépenses significatives.Toute analyse de l’impact d’une proposition ayant des répercussions budgétaires quitraite de façon adéquate l’ensemble des points énumérés à l’article 21, paragraphe 1,9http://www.cc.cec/home/dgserv/sg/i/spp/index.cfm?lang=fr.10La « feuille de route » remplace « l’analyse préliminaire » introduite en 2002 (COM(2002)276).11http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/practice.htm.8<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
des modalités d’exécution 12 sera acceptée comme une évaluation ex ante. Ces pointsétant sous bien des aspects similaires aux exigences d’une AI, aucun travail« supplémentaire » ne sera probablement nécessaire. Une attention particulière devratoutefois être accordée au rapport coût-efficacité des diverses options étudiées (voir lepoint III.5.1 et l’annexe 8 « Comment évaluer le rapport coût-efficacité »).Pour toute information ou orientation complémentaire, consultez le site IntraComm de laDG Budget 13 ou adressez-vous à l’unité chargée de l’évaluation dans votre DG.5. ANALYSE PROPORTIONNEELe niveau de détail et l’ampleur de l’analyse d’impact seront fonction des effetsprobables de l’action proposée (principe de l’analyse proportionnée). Plus l’incidenceescomptée d’une action sera importante et plus l’effort de quantification et d’analysefinancière devra généralement être conséquent. En outre, certains aspects de <strong>l'analyse</strong>devront souvent être plus approfondis que d'autres en fonction de la nature politique etjuridique de la proposition préparée, de ses particularités sectorielles et de la phase duprocessus décisionnel dans laquelle s’inscrit l’AI:Propositions de nouvelle réglementation – l’AI devra normalement être particulièrementpoussée si l’action envisagée porte sur un domaine relevant auparavant de lacompétence des États membres ou entièrement nouveau. Il conviendra de détermineravec soin si une intervention de l'UE se justifie (principe de subsidiarité) tout en veillantà ce que les options stratégiques n’aillent pas au-delà du strict nécessaire pour atteindreles objectifs poursuivis (principe de proportionnalité inscrit dans le traité, qui ne doit pasêtre confondu avec le principe méthodologique d'une analyse proportionnée).Révisions de la législation existante – par définition, dans de pareils cas, l'enjeu et lesobjectifs de l'Union ont déjà été définis. Par conséquent, à ce niveau, on pourra souventse contenter d’étudier l’évolution du problème depuis la législation d’origine ou devérifier la pertinence des objectifs initiaux. Les données des évaluations disponibles surla législation existante peuvent suffire à une analyse proportionnée.En cas de modification de l’objectif global, il faudra vérifier que l’instrument ou lesinstruments existants sont bien adaptés à l’évolution des conditions (technologiques) etdes objectifs. Si tel n'est pas le cas, d'autres options devront être évaluées, notammentau regard de leur aptitude à répondre au(x) nouvel/eau objectif(s), mais aussi de leuradaptabilité (soit leur capacité d’adaptation aux évolutions futures). En effet, unrenouvellement fréquent des instruments utilisés peut s’avérer plutôt coûteux.Documents généraux définissant les politiques - pour les Livres blancs, les plansd'action ou d'autres communications établissant des orientations stratégiques, ainsi queles propositions de directives-cadres (devant être suivies de directives « filles »), ladescription des problèmes et objectifs effectuée dans l’analyse restera habituellementassez générale. Les différents types d’action envisagés pour atteindre lesdits objectifsdevront cependant être suffisamment détaillés pour que les parties prenantes puissentse préparer à une consultation ultérieure sur des mesures précises. Il ne s'agiranécessairement que d'analyses d'impact préliminaires, sans données quantifiéesdétaillées.12« Toute proposition de programme ou d'activité occasionnant des dépenses ou une diminution des recettes pour lebudget fait l'objet d'une évaluation ex ante. Celle-ci identifie: (a) le besoin à satisfaire à court ou à long terme; (b) lesobjectifs à atteindre ; (c) les résultats escomptés et les indicateurs nécessaires à leur évaluation ; (d) la valeur ajoutée del'intervention communautaire ; (e) les risques, y compris de fraude, liés aux propositions et les options alternativesouvertes; (f) les leçons tirées d'expériences similaires déjà conduites ; (g) le volume de crédits, des ressources humaineset des autres dépenses administratives à allouer en fonction du principe coût-efficacité ; (h) le système de suivi àétablir. » ; Règlement n° 2342/2002 de la Commission du 23 décembre 2002 établissant les modalités d'exécution durèglement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil portant règlement financier applicable au budget général desCommunautés européennes, JO L 357 du 31 décembre 2002, p. 1.13http://www.cc.cec/budg/networks/evaluation/fr/newsite/guidance/index.htm.<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 9
Programmes de dépenses – en règle générale, l’AI sera combinée à l’évaluation ex anterequise par le règlement financier lors de la préparation de propositions ayant uneincidence sur les ressources budgétaires et humaines (voir point II.4). En cas derenouvellement ou de prorogation d’un programme existant, les informations provenantdes évaluations disponibles au moment de l'expiration dudit programme serviront àétablir l'AI/évaluation ex ante. Afin d’évaluer la valeur ajoutée d’un programmedémarrant dans un nouveau contexte, il conviendra si possible d’envisager la cessationdes activités menées jusqu’alors. Pour les nouveaux programmes, les résultatspertinents d’évaluations de programmes similaires ou comparables devront êtreexploités. En effet, en pareil cas, des données sur les répercussions d’activités passéesseront souvent plus convaincantes que des spéculations sur les retombées attendues.6. GROUPES DE PILOTAGE INTERSERVICESUn groupe de pilotage interservices est obligatoire pour toutes les questions de naturetransversale. Si la création d’une telle structure n’est pas envisagée, les DG doiventfournir une justification valable de leur décision dans la feuille de route.Ces groupes apportent des contributions spécialisées tout en permettant une vision plusglobale du processus. La participation d'autres DG dès les premiers stades de celui-cifacilitera également l’obtention d’un accord durant la consultation interservices (voir cidessous).L’unité « Planification stratégique et programmation » du Secrétariat général (SG.C.1)devrait toujours être invitée à participer au groupe de pilotage. En l’absence d’un telgroupe, l’unité SG.C.1 doit être tenue informée de manière bilatérale.Par définition, un groupe interservices inclut uniquement des représentants des servicesde la Commission. La contribution des agences, États membres et autres partiesprenantes se fait par d'autres canaux (voir la partie sur la consultation et le recueild’expertise). Ils peuvent notamment être invités à participer au suivi d’étudesspécifiques réalisées par des contractants.7. CONSULTATION DES PARTIES INTERESSEES DURANT L’ANALYSED'IMPACT‣ Dressez un plan de consultation pourgarantir la contribution des partiesintéressées et des experts.‣ Définissez:• Les objectifs de la ou desconsultations• Les éléments de l’AI requérant uneconsultation• Les catégories visées• L’outil ou les outils adéquats deconsultation• Le moment adéquat pour la ou lesconsultations‣ Respectez les normes minimales deconsultation durant l’AI et l’élaboration desrapports – COM(2002) 704.10<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
7.1. Les raisons de cette consultation« J'utilise non seulement tous les cerveaux à ma disposition, mais aussi tous ceux queje peux emprunter » - Woodrow Wilson, président des États-Unis, 1913-1921.Recueillir les avis et des informations des parties intéressées constitue une composanteessentielle du processus d’élaboration politique, qui en accroît la transparence etgarantit la faisabilité et la légitimité des politiques proposées du point de vue des partiesprenantes 14 . De plus, la Commission est tenue par le traité CE de procéder à de vastesconsultations avant de proposer des actes législatifs (se reporter au protocole surl'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité).7.2. Planification de la consultationPlanifier suffisamment tôt, telle est la clé du succès de toute consultation. Votre plan deconsultation devrait idéalement couvrir l’intégralité du processus d’élaborationstratégique et définir l'objectif de la ou des consultations, les groupes cibles, le(s) outil(s)de consultation appropriés, la(es) période(s) de consultation et les documents requis àcet effet. Néanmoins, un juste équilibre doit être trouvé entre l’ampleur et la durée de laconsultation et l’obligation d’efficacité imposée à la Commission. La consultation doitrester en rapport avec l’incidence probable de la proposition.Objectif de la consultationPour que la consultation soit réussie, vous devez clairement en déterminer les objectifs(savoir ce que vous voulez en retirer): trouver de nouvelles idées (remue-méninges) ;recueillir des données factuelles ; valider une hypothèse, etc. 15 Il peut aussi êtreimportant de clarifier les éventuels effets d’une mesure sur l’opinion publique. Ceséléments vous aideront à décider qui consulter, quand et comment (voir ci-dessous).Sur quoi consulterSelon les objectifs poursuivis et les enjeux, la consultation peut être menée surdifférents éléments de l’analyse d’impact (nature du problème, objectifs et optionsstratégiques, retombées, comparaison des solutions envisagées). Cependant, elle peutaussi porter sur la totalité du projet de proposition.Qui consulterLa consultation peut être réalisée auprès de l'ensemble de la population, circonscrite àune catégorie particulière de parties prenantes (toute personne relevant de cettecatégorie peut alors participer) ou limitée à un ensemble fini d'individus ou d'organismes(seuls ceux désignés peuvent y prendre part). Il convient de toujours inclure la totalitédes groupes et secteurs cibles devant jouer un rôle dans l'application de la politiquevisée ou en ressentir les effets, y compris en dehors de l’UE (cette cartographie dupublic cible fait partie du processus de définition du problème – voir le point III.1.2). Lacontribution du groupe de pilotage interservices, ou, en l'absence d'une telle structure,les contacts établis avec des collègues d'autres DG vous guideront dans le choix despersonnes à consulter.Comment consulterLe choix des outils de consultation dépendra largement du public devant être consulté,de l’objet de la consultation et du temps et des ressources disponibles. Citons à titre14« Vers une culture renforcée de consultation et de dialogue - Principes généraux et normes minimales applicables auxconsultations engagées par la Commission avec les parties intéressées », (COM(2002)704 final).15Il est primordial de différencier la consultation ad hoc d’experts pour réunir des informations et le recours à uneexpertise externe dans un cadre plus formel, soit normalement un panel d’experts chargé d’analyser les données en vuede l’élaboration de scénarios, de l'évaluation des retombées, etc.<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 11
d’exemple les comités de consultation, les groupes d’experts, les auditions libres, lesréunions ad hoc, la consultation via Internet, les questionnaires, les groupes deréflexion, les séminaires/ateliers, etc.Il va sans dire qu’une consultation structurée et ciblée (comme un questionnaire dequestions fermées sur des sujets précis) fournira des données plus faciles à exploiterqu’une procédure générale sans cadre (par exemple demander aux parties prenantesde commenter un Livre blanc). Un nombre croissant de services apprécient d’utiliser lesystème IPM élaboré par la DG MARKT pour leurs questionnaires structurés.Concernant les astuces à connaître et les pièges à éviter pour concevoir unquestionnaire, se reporter à l'annexe 6 « Comment concevoir un questionnaire ».Pour de plus amples informations sur les outils de consultation et un lien vers lesystème IPM, voir la rubrique « Tools » sur le site IntraComm consacré à la consultationdes parties prenantes 16 .Quand consulterBien que le calendrier adéquat soit à fixer au cas par cas, la procédure de consultationdoit être entamée le plus tôt possible pour que les retombées sur l’élaboration despolitiques soient maximales. De même, la consultation doit être perçue comme unbesoin récurrent dans la définition des politiques et non comme une action « unique ».Par conséquent, selon l’enjeu et les objectifs de la consultation, vous jugerez peut-êtreutile de prévoir une série de consultations à mesure que prend forme la proposition. Àtitre d’exemple, une consultation initiale pourra être organisée pour confirmer la façondont les parties prenantes perçoivent la nature du problème. Une consultation ultérieurepourra recueillir leur avis sur un éventail possible d’options, tandis qu'une troisièmeconsultation sondera leur opinion sur les chances qu'aurait la solution préférée d’êtreacceptée. Néanmoins, dans un souci d'efficacité et pour éviter que le processus nefinisse par lasser, les consultations successives doivent être restreintes à un minimum.Pour de plus amples informations, consulter le site IntraComm sur la consultation desparties prenantes 17 .7.3. Normes minimales de consultation« Les normes minimales de la Commission en ce qui concerne la consultation du public(…) s'appliquent aux consultations ouvertes du grand public, et aussi dans les cas où laCommission s'enquiert des avis de groupements relevant de la société civile et d'autresparties intéressées compte tenu des intérêts qu'ils représentent plutôt que de l'expertisequ'ils détiennent 18 . »La consultation des parties prenantes lors d’une analyse d'impact doit être réaliséeconformément aux principes généraux et aux normes minimales de consultation définispar la Commission 19 . Il convient donc d’appliquer les règles suivantes, en accordant uneattention particulière à la transparence :• fonder la consultation sur des documents clairs et concis contenant toutel’information nécessaire ;• consulter la totalité des groupes cibles pertinents ;• garantir une publicité suffisante et choisir des outils adaptés au(x) groupe(s)cible(s) - les consultations ouvertes au grand public doivent au moins être16http://www.cc.cec/home/dgserv/sg/stakeholder/index.cfm?lang=en&page=tools.17http://www.cc.cec/home/dgserv/sg/stakeholder/index.cfm?lang=en.18COM(2002)713, p.7.19COM(2002)704. http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/site/fr/com/2002/com2002_0704fr01.pdf.12<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
annoncées sur le site « Votre point de vue 20 », qui constitue le point d’accèsunique de la Commission en la matière ;• prévoir une durée de participation suffisante (au minimum huit semaines pour lesconsultations écrites publiques ; 20 jours ouvrables de délai pour l’annonced’une réunion) ;• publier les résultats de la consultation publique sur le site « Votre point devue » ;• accuser la réception des réponses – de façon collective ou individuelle ;• assurer un retour d’informations : rendre compte du processus de consultation,de ses principaux résultats et de la prise en compte des opinions expriméesdans le rapport d’analyse d’impact (voir le point II.9) et l’exposé des motifsaccompagnant la proposition de la Commission 21 .Des orientations pratiques et concises sur la manière d’appliquer les normes minimalessont fournies sur le site IntraComm 22 .Encadré 1: Consultation des partenaires sociauxN’oubliez pas que des dispositions spécifiques régissent la consultation despartenaires sociaux (représentants des employeurs et des travailleurs) en casd’initiatives relevant de la politique sociale, par exemple sur la santé et lasécurité au travail, les conditions de travail, la sécurité et la protectionsociales des travailleurs, et l’information et la consultation (voir les articles137 à 139 sur le dialogue social dans le Traité, notamment l'article 137 sur lesdomaines d'action concernés). Ce processus de consultation se décomposeen deux étapes : premièrement, les partenaires sociaux sont consultés surl'orientation générale de l'initiative, puis, dans un deuxième temps, sur soncontenu précis. Par conséquent, les normes minimales de consultation nes'appliquent pas au dialogue social, mais elles s'appliquent aux consultationsdes autres types de parties prenantes dans le domaine de l’emploi et desaffaires sociales.7.4. PiègesLors d’une consultation, et notamment au moment d’analyser les réponses obtenuesgrâce à une consultation publique, il ne faut pas oublier que toutes les catégoriesd’intéressés ne disposent pas des mêmes moyens pour se faire entendre de façonconvaincante. C’est pourquoi une consultation générale n’aboutira probablement pasun panorama représentatif des opinions. En exploitant les résultats, veillez donc à nepas vous laisser indûment influencés par l’opinion d’une catégorie particulière, quel quesoit le professionnalisme avec lequel celle-ci est présentée. Méfiez-vous aussid’éventuelles distorsions créées par des groupes extérieurs dans le contexte d’unquestionnaire fermé et en ligne préservant l’anonymat des réponses (le questionnairepourrait être rempli plusieurs fois par la même personne). Une consultation ne peutjamais se substituer à une analyse du sujet.Veillez à ne pas lasser les intéressés. S’ils sont consultés trop souvent, le nombre et laqualité de leur réponse ne pourront qu’en pâtir. Ne renouvelez pas une consultation à20http://europa.eu.int/yourvoice/consultations/index_fr.htm.21http://www.cc.cec/home/dgserv/sg/em/index_fr.htm.22http://www.cc.cec/home/dgserv/sg/stakeholder/index.cfm?lang=en&page=guidance.<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 13
moins de chercher à obtenir des avis/données complémentaires ou de posséder denouvelles informations à présenter. À titre d’exemple, il est déconseillé de consulter lesparties prenantes sur les résultats d’une consultation antérieure !8. OBTENTION ET UTILISATION D'EXPERTISELa qualité d’une AI dépend entre autres de la validité des données exploitées. Il estdonc crucial de recueillir des données fiables pour pouvoir fonder les choix de politiquesur une analyse solide et des conclusions valables. L’expertise, scientifique notamment,devient de plus en plus importante dans la conception, l’application et l’évaluation despolitiques publiques. C’est pourquoi la Commission a défini des lignes <strong>directrices</strong> surl’obtention et l’utilisation d’expertise 23 .Les groupes d’experts et en particulier les comités scientifiques créés par laCommission et les agences de l’UE sont une source essentielle d’avis scientifiquespertinents. En outre, depuis 2005, une application web appelée réseau SINAPSE 24(Scientific INformAtion for Policy Support in Europe) offre aux services de laCommission les outils suivants de communication et d’information pour l’obtention adhoc d’expertise:• une bibliothèque d’avis et de recommandations scientifiques ;• un module de consultation qui permet aux services de procéder à une consultationscientifique informelle, complétant les procédures consultatives officielles ;• un système d’alerte rapide que la communauté scientifique et les autres partiesprenantes peuvent utiliser pour sensibiliser à des questions scientifiques quinécessitent ou mériteraient d’être étudiées par les pouvoirs publics ;• une section « Pages jaunes » pour trouver et joindre rapidement des scientifiques ouorganisations scientifiques possédant un savoir spécifique.Si une partie importante de l’analyse d’impact est sous-traitée, le mandat devraclairement imposer au sous-traitant le respect des étapes énoncées à la partie III.9. PRESENTATION DES RESULTATS : LE RAPPORT D’ANALYSE D’IMPACT‣ Résumez dans un rapport succinct les travaux entreprispour l’AI.‣ Mentionnez les éventuelles hypothèses ou incertitudes.‣ Employez un langage simple et non technique.‣ Respectez la structure présentée à l'annexe 16, quigrosso modo suit les étapes de l’AI.‣ Présentez les détails techniques ou les documentsétayant votre analyse dans une annexe.9.1. Préparer un rapport de synthèseIl est important de distinguer entre la réalisation de l’analyse d’impact, le « processus »,et le « rapport » final présentant une synthèse de celui-ci. Divers documents seront23COM(2002)713. http://europa.eu.int/eur-lex/fr/com/cnc/2002/com2002_0713fr01.pdf.24Le réseau SINAPSE est accessible à l’adresse suivante: http://europa.eu.int/sinapse (contact: Sinapse@cec.eu.int).14<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
souvent élaborés lors de l’analyse d’impact − certains rédigés par vos soins, d’autressoumis par les parties prenantes ou d’autres DG, voire commandités à un consultantexterne. C’est à partir de ces informations et éléments que le problème doit être posé,les objectifs (ou certains d’entre eux) définis, les options possibles déterminées et leursincidences analysées. Au terme de ce processus, il vous faudra résumer tous cesrésultats dans un document unique : le rapport d’analyse d’impact.Encadré 2: L’AI conduit à l’abandon du projet de proposition ? Le rapport doit quandmême être rédigé !Le rapport d’analyse d’impact doit être rédigé même lorsque cette analyseconduit à abandonner la préparation du projet de proposition. Il indiqueraalors pourquoi un examen attentif des incidences potentielles de laproposition a abouti à la décision de ne pas agir. Puisque l’absence deprojet de proposition implique aussi l’absence de toute consultationinterservices officielle, vous devez veiller à ce que votre rapport d’analysed’impact, une fois achevé, soit envoyé à l’unité de votre DG responsabledes analyses d’impact ainsi qu’à l’unité « Planification stratégique etprogrammation » du Secrétariat général (SG.C.1).N’oubliez pas de signaler les incertitudes ou les hypothèses posées dans lerapport final d’analyse d’impact. Vous devez également préciser la méthode analytiqueretenue pour évaluer et comparer les incidences des diverses options, par exemple uneanalyse coût-bénéfice, une analyse multicritère, etc.L’unité de votre DG assurant l’appui en matière d’analyse d’impact procédera à uncontrôle initial de votre rapport pour garantir le respect de normes suffisammentélevées.9.2. Jouer la carte de la simplicitéIdéalement, tout néophyte devrait être capable de suivre l’argumentation exposée et decomprendre les répercussions positives et négatives de chacune des options étudiéesdans l’AI. Pour renforcer la clarté et la lisibilité du rapport d’analyse d’impact, résumezles points essentiels à l’aide de tableaux et de diagrammes. De tels exemples detableaux sont fournis dans la partie III (notamment au point III.5).9.3. Structure du rapportLe rapport d’analyse d’impact devrait comporter un avertissement clair sur sa page decouverture et dans son introduction, indiquant qu’il n’engage que les services de laCommission ayant participé à sa préparation, sert uniquement de base de consultationet ne préjuge pas de la forme finale des décisions devant être prises par la Commission.Le rapport, qui ne devrait normalement pas dépasser plus de 30 pages (annexes noncomprises), sera structuré comme suit :RésuméSection 1 : procédure et consultation des parties intéresséesSection 2 : définition du problèmeSection 3 : objectifsSection 4: options stratégiquesSection 5: analyse d’impactSection 6: comparaison des options<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 15
Section 7 : suivi et évaluationUne liste de contrôle reprenant tous les éléments à inclure dans les diverses sections durapport d’analyse d’impact est fournie à l’annexe 16.Les éventuels documents étayant le contenu du rapport, tels que les rapports d’expertou la synthèse des opinions des parties prenantes, devraient être annexés au rapportd’analyse d’impact, soit concrètement, soit par un lien html. Si le nombre de pagesimposé au rapport d’analyse d’impact empêche de décrire en détail un point importantexposé dans l’un de ces documents complémentaires, une référence croisée à cedocument doit être insérée. Naturellement, la taille des annexes n’est pas limitée.9.4. TraductionLe rapport peut être rédigé en anglais, en français ou en allemand. Puisqu’il s’agit d’undocument de travail des services de la Commission (voir ci-dessous), il ne seranormalement pas traduit.10. CONSULTATION INTERSERVICES ET PRESENTATION AU COLLEGESi nécessaire, une proposition sera rédigée puis, accompagnée du rapport d’analysed’impact et de ses annexes, soumise à une consultation interservices formelle. En outre,l’exposé des motifs joint au projet de proposition 25 décrira brièvement les optionsenvisagées, leurs incidences économiques, sociales et environnementales, ainsi quel’adresse du site Web où le rapport final d’analyse d’impact peut être consulté.Puisque le Secrétariat général doit juger de la qualité du rapport d’analyse d’impactdans le cadre de la procédure formelle de consultation interservices, il est important dele tenir constamment informé de l’évolution de l’AI, soit au sein du groupe de pilotageinterservices, soit de manière ad hoc. Si le rapport d’analyse d’impact soumis pour laCIS n’atteint pas un niveau de qualité satisfaisant, un avis suspensif ou défavorablepeut être émis.Un fois franchie l’étape de la consultation interservices, le rapport d’analyse d’impactaccompagne le projet de proposition soumis au Collège des commissaires. Il est aussipossible que ce projet et l’analyse d’impact soient examinés par l’un ou une partie desgroupes de Commissaires avant la délibération du Collège 26 .11. EXPLOITATION DES RESULTATS : LE RAPPORT D’ANALYSE D’IMPACTDANS LE PROCESSUS LEGISLATIFAccompagnée du rapport final d’analyse d’impact ayant le statut de document de travaildes services de la Commission, la proposition est transmise aux autres Institutions. Cesdernières sont invitées à utiliser ce rapport final dans leurs discussions sur laproposition. Cependant, il est important de souligner que les deux documents – rapportet proposition – doivent être examinés en parallèle et non séparément.Les services de la Commission devraient se servir de l’AI dans le processus législatif.Les éléments présentés dans le rapport d'analyse d'impact les aideront à défendre lesmérites de la proposition de la Commission devant le Conseil et/ou le Parlementeuropéen.25Voir la page IntraComm consacrée à l’exposé des motifs: http://www.cc.cec/home/dgserv/sg/em/index_fr.htm.26SEC(2004)1617/4, p. 14 : aux termes de son mandat, le groupe « Conseil Compétitivité » doit « à la demande duprésident de la Commission, évaluer l'impact de projets de propositions importantes de la Commission qui ne relèventpas du Conseil « Compétitivité » et, en particulier, veiller à ce que les évaluations d'impact accompagnant cespropositions tiennent dûment compte de la compétitivité».16<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
Ils doivent aussi veiller à ce que les éventuels communiqués de presse oucommunications à la presse sur la proposition mentionnent l’analyse d’impact et montrerainsi que les grandes propositions stratégiques de la Commission se fondent sur unexamen attentif de leurs effets potentiels.Il incombe à chaque Institution de réaliser les analyses d’impact nécessaires dans sondomaine de compétences – la Commission pour ses propositions et le Conseil/PE pourleurs principaux amendements.Lorsqu’elle dispose de nouvelles informations ou obtient des données qui n’étaientauparavant pas disponibles, la Commission peut décider d’actualiser l’analyse d’impactinitiale. Cependant, il appartient uniquement à la Commission d’en décider. Dans cecas, il est important de consulter dès que possible le Secrétariat général (SG. C2).12. PUBLICATION DU RAPPORT FINALUne fois achevé, le rapport final d’analyse d’impact est publié sur les pages du site WebEuropa consacrées à l’analyse d’impact, avec la proposition (législative) 27 . C’est leSecrétariat général qui s’en charge 28 .Très rarement, par exemple lorsque des négociations internationales sont en jeu, il peutêtre envisagé d’en restreindre ou reporter la publication. Veuillez consulter le Secrétariatgénéral (SG. C2) pour obtenir de plus amples informations et des orientations à cesujet.27Les analyses d’impact, une fois terminées, sont annexées à la proposition envoyée au Parlement européen et/ou auConseil, puis publiées sur le site Web Europa. Contrairement à Otto von Bismarck, qui déclara un jour « Les lois sontcomme les saucisses, mieux vaut ne pas voir leur fabrication », la Commission pense que la transparence estindispensable au sein d’un système démocratique28http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/practice.htm.<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 17
III. LES PRINCIPALES ETAPES D’UNE ANALYSE D’IMPACTUne analyse d’impact se décompose en une succession logique de six grandes étapes.Il faut néanmoins comprendre que ce processus est en grande partie itératif et que lestravaux entrepris à un stade ultérieur de celui-ci vous contraindront probablement àrevenir sur vos pas. Si ce principe d’aller et retour s'applique à toutes les grandesphases de <strong>l'analyse</strong> d'impact, il vaut peut-être encore plus pour la définition des objectifs(voir le point III.2.2).1. QUEL EST LE PROBLEME?‣ Cernez l’ampleur du problème.‣ Déterminez les principaux intervenants/les principalescatégories concernées.‣ Précisez les causes du problème.‣ Celui-ci entre-t-il dans le champ de compétences del’Union?1.1. Pourquoi cerner le problème?Il est très difficile de fixer des objectifs appropriés et de choisir l'outil stratégique le plusapproprié quand un problème est posé en termes très généraux et décrit à l'aide deconcepts plus ou moins flous. Il est par conséquent capital de fournir aux décideurs unevision claire de l'enjeu en cause.Encadré 3: Sans analyse pertinente du problème, pas de décision stratégique valableIl y a quelques années, les statistiques du pays X ont révélé qu’ungrand nombre d’enfants avaient péri à leur domicile des suitesd’empoisonnements accidentels dus à une surdose de médicaments.Les analystes en ont rapidement conclu que les flacons demédicaments étaient trop faciles à ouvrir pour des enfants. Desflacons à ouverture spéciale (bouchons à pousser en tournant quinécessitent une certaine force physique) ont donc été rendusobligatoires. Le corollaire est que les personnes âgées ont eu de plusen plus de mal à ouvrir leurs flacons de médicaments ; elles leslaissaient par conséquent ouverts, ce qui a provoqué encore plusd'empoisonnements d'enfants.Une analyse ultérieure a montré que le principal problème étaitailleurs: conditionnés comme des bonbons, les médicaments attiraienténormément l'attention des enfants; en outre, les adultes laissaienttrop souvent leurs médicaments à portée de main des enfants. Lesdécideurs ont finalement réussi à enrayer ces empoisonnementsgrâce à des conditionnements moins colorés comportant desavertissements sur les dangers pour les enfants et une campagned’information sur la nécessité de ranger les médicaments hors deportée de ces derniers. La conception des bouchons de flacon a aussiété repensée pour que les personnes sachant lire puissent les ouvrirfacilement.18<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
1.2. Comment cerner le problème?Commencez par définir et décrire aussi concrètement que possible l’enjeu en cause 29 .La plupart du temps, les déclarations politiques à l’origine d’une initiative ne fournissentaucune description détaillée du problème. Il faut donc vérifier et affiner la définitionpréliminaire du problème, à savoir en déterminer les principales composantes, réduirel’ambiguïté conceptuelle et en évaluer grossièrement l’ampleur (y-a-t-il mille ou unmillion de personnes concernées et jusqu'à quel point le sont-elles?) Vous devez enparticulier préciser dans quelle mesure l’enjeu considéré se traduit par des difficultés surle terrain économique, environnemental et/ou social. L’évaluation du problème nedevrait pas uniquement se fonder sur une impression générale.Il vous faut non seulement cerner le problème, mais aussi expliquer en quoi il s’agit d’unproblème, autrement dit pourquoi la situation existante ou son évolution ne sont pasidéales. Un conseil : placez-vous du point de vue des différentes parties prenantesconcernées. Une situation est rarement, si ce n’est jamais, problématique par nature.Ce qui est bon ou mauvais, acceptable ou inacceptable pour un groupe dépend desnormes et valeurs prévalant en son sein. Établir explicitement qu’une situation pose unproblème au groupe « x » parce qu’elle est contraire à la valeur « y » (exprimer unjugement de valeur) facilitera votre analyse. Il vous faut découvrir quelles sont les« forces » - ou les causes – sous-jacentes (comment certains facteurs font apparaître leproblème) et comment ces différentes forces influent l’une sur l’autre. Cette démarchevous aidera à vous attaquer aux causes plutôt qu’aux symptômes. À titre d’exemple:PROBLÈMESPropagation rapide du VIH/SIDA dans unpays xPollution atmosphériqueRéticence des entreprises à commerceravec les pays X, Y, ZFORCES SOUS-JACENTESLes préjugés liés à la maladie font que lesgens n’en parlent pas (culture du secret),ce qui sape l'action préventive.Les entreprises n’ont pas à payerlorsqu’elles émettent des émissionspolluantes (lacune du marché).La protection des droits juridiques est maldéfinie (lacune de la réglementation).Les problèmes ne doivent pas être définis comme l'absence d'un élément particulier.Une telle approche pourrait fausser la définition des objectifs et, en dernier lieu, le choixdes instruments stratégiques. À titre d’exemple, affirmer que la pauvreté et l’exclusionsociale des familles monoparentales sont dues à l’absence de structures peu coûteusesde garde d'enfants, qui empêche ces parents de travailler, conduira logiquement àpenser que la solution consiste à fournir des structures de garde à des prix abordables.En revanche, poser au préalable que les qualifications professionnelles au sein desfamilles monoparentales sont souvent peu élevées et que les services de garded'enfants sont inaccessibles avec un salaire de travailleur peu qualifié ouvre desperspectives supplémentaires (par exemple proposer aux parents isolés des formationsprofessionnelles et générales spécifiques, augmenter leur niveau de rémunération grâceà des mesures budgétaires, etc.).29Certaines des principales raisons justifiant la nécessité d’une intervention sont énoncées à l’annexe 2.<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 19
Encadré 4: Arbre des problèmesL’élaboration d’un arbre des problèmes présentant les principauxproblèmes rencontrés et les relations les unissant constitue uneméthode simple, mais structurée d’analyse des problèmes et de leurscauses. Le résultat est une représentation graphique des problèmes,différenciés en fonction de leurs « causes » et « effets », et rattachés àun problème central majeur (voir l’annexe 3).1.3. L’Union a-t-elle le droit d’agir ?Une fois le problème et ses causes sous-jacentes définis, vous devez encore vérifierque l’UE a le droit d'agir et déterminer si elle est mieux placée que les États membrespour intervenir. Une question est du ressort de l'Union si les conditions suivantes sontréunies:• Premièrement, il faut pouvoir la rattacher à au moins l'un des articles des Traités.L’Union ne peut en effet agir que dans la limite des compétences que cesderniers lui confèrent et des objectifs qui lui sont assignés (principed’attribution) ;• Deuxièmement, si cette question relève d’une compétence partagée de l’Unionet des États membres, la Commission doit prouver que le problème ne peut êtresuffisamment résolu par les États membres (il s’agit de la première conditionétablie par le principe de subsidiarité, ce que l'on appelle aussi le « test denécessité »);• Troisièmement, dès le départ, il ne faut pas oublier que les droits fondamentaux,tels que définis par la Charte européenne des droits fondamentaux, peuvent, dupoint de vue juridique, limiter la capacité d’action de l’Union 30 . L’analyse d’impactpeut être utile pour établir s’il existe d’éventuelles retombées sur les droitsfondamentaux et si celles-ci ne sont pas disproportionnées.Encadré 5: Conditions imposées par le principe de subsidiarité – le test de nécessitéLe protocole sur l’application des principes de subsidiarité et deproportionnalité propose une liste (non exhaustive) de lignes<strong>directrices</strong> pour effectuer le test de nécessité. Selon ces indications, lacondition de nécessité est respectée:‣ S’il existe des aspects transnationaux que les États membres nepeuvent réglementer de façon satisfaisante (pluies acides transportéesdans l’atmosphère par exemple). Il est à noter que le Traité se réfère àdes problèmes « transnationaux » et non « communautaires ». End'autres termes, l'Union peut décider de s'attaquer à un problème quiconcerne uniquement un groupe limité d'États membres.‣ Si la seule action des États membres est en contradiction avec lesexigences du Traité (traitement discriminatoire d’une catégorie departies prenantes par exemple).‣ Si l’action des États membres ou l’absence d’action communautaireporte nettement préjudice aux intérêts des États membres (actionlimitant la libre circulation des marchandises par exemple).30Pour plus de détails, se reporter à la communication de la Commission sur le respect de la Charte des droitsfondamentaux dans les propositions législatives de la Commission (COM(2005)172).20<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
Les autres conditions imposées par le principe de subsidiarité (le test de la valeurajoutée et de la délimitation 31 ) seront examinées sur la base d’une comparaison desoptions stratégiques (voir le point III.5.2).1.4. Comment évoluerait le problème si la politique actuelle del’UE se poursuivait ?Vous devez brosser un tableau de la situation, du point de vue quantitatif et qualitatif et,en projetant cette vision dans l’avenir, élaborer le scénario du statu quo 32 . Ce faisant,vous posez la question suivante : y aura-t-il amélioration ou dégradation de la situationsi aucune nouvelle politique n’est introduite ? Tel est le scénario par rapport auquel leseffets des options stratégiques envisageables doivent être comparés et évalués.Naturellement, cette comparaison sera d’autant plus aisée à effectuer que vousdéfinirez un scénario de base précis.Pour élaborer le scénario du « statu quo », il faut tenir compte d’un large éventail defacteurs susceptibles de modifier la nature ou l’ampleur du problème :• les effets des politiques/réglementations en vigueur ou en préparation dans l’UEet les États membres ;• les retombées des actions proposées par les pays tiers, l’industrie ou d’autresparties prenantes ;• l’évolution des marchés concernés ;• les tendances récentes du problème et l’évolution probable des causes àl’origine de ces tendances ;En cas d’incertitude au sujet des facteurs sous-jacents, il est d'usage de bâtir différentsscénarios de base par rapport auxquels évaluer les options envisageables.1.5. Origine, collecte et analyse des donnéesDans de nombreux cas, vous tirerez parti des connaissances internes à la Commissionet des études existantes pour définir le problème et en analyser l’ampleur et les causes;l’exercice n'exigera donc pas nécessairement de longues études externes et coûteuses.Parmi ce matériel facilement disponible figurent les données statistiques d’Eurostat oud’autres sources, les Livres verts, les rapports de suivi et d’évaluation de programmesantérieurs ou similaires, les études des agences de l’UE, les informations rassembléespar les parties prenantes (auditions, conférences), etc.L’annexe 3 fournit des conseils pratiques sur la compilation d’informations et lesméthodes d’approximation.Analyser l'évolution probable de la situation de départ est beaucoup plus délicat, car, àpartir des données décrivant la situation actuelle, il faut poser des hypothèses sur lesconditions supposées prévaloir à l'avenir et en tirer une ou plusieurs conclusions sur ceque pourrait être la situation future. S'il est possible et judicieux de fonder vosprojections sur des données quantitatives, les modèles décrits au point III.4.2constitueront peut-être une solution adéquate. Vous pouvez aussi élaborer vosprojections en utilisant une méthode qualitative (reposant sur une appréciationprofessionnelle de qualité plutôt que sur des chiffres).31La subsidiarité prévoit aussi que l’UE doit uniquement intervenir si son action permet de mieux atteindre les objectifspoursuivis (test de la valeur ajoutée). Enfin, le champ de l’action de l’UE doit se limiter à ce que les États membres nepeuvent réaliser de façon satisfaisante et à ce que l’Union peut mieux réussir (test de délimitation).32Ce « statu quo» peut signifier que l’action actuelle de l’UE est maintenue, mais aussi que l’UE n’ayant entrepris à cejour aucune action n’en introduira pas à l’avenir (le choix de « l’attentisme » est aussi une décision stratégique).<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 21
2. QUELS SONT LES OBJECTIFS ?‣ Définissez des objectifs correspondant au problème età ses causes profondes.‣ Fixez vos objectifs à différents niveaux pour dégagerune « logique d’intervention ».‣ Veillez à ce que vos objectifs soient compatibles avecles politiques et stratégies de l’UE, telles que lesstratégies de Lisbonne et de développement durable.2.1. Pourquoi fixer des objectifs ?Sans une conception claire de la finalité supposée d’une future politique, il est difficile dedéterminer les méthodes d’action possibles. Et il est encore plus ardu de choisir l’optionla plus adéquate. En d’autres termes, si vous ne savez pas où aller, il est peu probableque vous arriviez à bon port.Une description explicite des objectifs permet également aux décideurs de contrôler lapertinence de la logique d’intervention proposée. Enfin, c’est aussi une façon defavoriser une conception commune de la finalité d'une politique, qui facilitera par la suitel’application et le suivi, grâce à des indicateurs spécifiques, et aidera à évaluer laréussite ou non de l’intervention.2.2. Comment fixer les objectifs ?Les objectifs devraient être directement rattachés au problème et à ses causesprofondes, tels qu’identifiées à la section précédente. Il vous faut aussi établir unehiérarchisation des objectifs, qui doivent être de plus en plus détaillés (ou SMART – voirci-dessous) à mesure que l’AI progresse.Encadré 6: La fixation d’objectifs SMARTLes objectives devraient être:Spécifiques : ils doivent être assez précis et concrets pour ne pasdonner lieu à des interprétations divergentes. Ils doivent pouvoir êtrecompris de manière similaire par tous.Mesurables : ils doivent définir une situation future souhaitée en termesmesurables pour qu'il soit possible de vérifier s'ils ont ou non été atteints(voir III.6). De tels objectifs sont soit quantifiés, soit fondés sur unecombinaison de descriptions et d’échelles de notation.Acceptés : si les objectifs et niveaux de résultat doivent influer sur lescomportements, ils doivent être acceptés par tous ceux qui sontsupposés s’engager à les atteindre.Réalistes : les objectifs et niveaux de résultat doivent être ambitieux – ilne sert à rien de fixer un objectif reflétant la situation actuelle – mais ilsdoivent aussi être réalistes pour que les responsables les jugentpertinents.Délimités dans le Temps : les objectifs et niveaux de résultat restentvagues s'ils ne sont pas rattachés à une date ou une période précises.22<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
Dans la plupart des cas, les objectifs sont valables à différents niveaux et vous devezconcevoir leur hiérarchisation. Il est aussi important de clarifier les liens qui les unissent,à savoir indiquer quel objectif sectoriel pourrait être atteint si le bien « x » était produit etquel objectif général serait réalisé en conséquence de cette évolution sectorielle. C’estla « logique d'intervention » que l’on désigne souvent par ce type d'effet domino.Il peut être utile, pour définir un ensemble cohérent d'objectifs hiérarchisés, dedistinguer entre les objectifs généraux, spécifiques et opérationnels.Diagramme 1: Trois niveaux d’objectifsObjectifs générauxObjectifs globaux de la politique, ils expriment son résultat ou son incidencefinale. Si l’intervention est un succès, elle doit au moins se traduire par unchangement allant dans le sens de l’objectif général (tout en sachant que laréalisation d’objectifs ambitieux dépendra habituellement d’autres facteurs). Lesavancées enregistrées dans la réalisation de l'objectif général seront souventmesurées grâce à des indicateurs globaux.Exemple :Objectif général = Prévenir l’exode ruralIndicateur = Taux de croissance en milieu ruralObjectifs spécifiquesIl s’agit des objectifs immédiats de la politique - ceux qui doivent d’abord êtreatteints pour que les objectifs généraux se concrétisent. Ils expriment les effetsdirects à court terme de la politique.Exemple :Objectif spécifique = Encourager l'activité économique en milieu ruralIndicateur = Nombre de nouvelles entreprises en milieu ruralObjectifs opérationnelsLes objectifs opérationnels expriment généralement un niveau de réalisations– biens ou services – auquel l'intervention doit parvenir. La concrétisation deces objectifs (ou réalisations) est habituellement placée sous le contrôle directdes gestionnaires de l'intervention et peut donc être directement vérifiée.Exemple:Objectif opérationnel = Fournir une assistance financière aux projets soutenantla création d’entreprises en milieu ruralIndicateur = Nombre de projets recevant une assistance financièreComme l’indique la flèche ci-dessus, il est possible de définir les objectifs encommençant soit par les plus généraux, soit par les objectifs opérationnels.Concrètement, la nature itérative du processus signifie qu’indépendamment du niveaude départ, vous remonterez et descendrez d’un niveau à l’autre jusqu’à être satisfait dela cohérence des objectifs les uns par rapport aux autres, et avec le problème àrésoudre.Il n’est pas nécessaire d’envisager dans chaque cas ces trois niveaux d’objectifs, car,en réalité, le nombre de niveaux pertinents dépendra des caractéristiques de la politiqueconsidérée 33 .33Cette remarque vaut en particulier pour les objectifs opérationnels, qui pourraient n’être définitivement fixés qu'une foisadoptée l'initiative de l'UE.<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 23
L’exemple ci-dessus n’est donné qu'à titre indicatif.Idéalement, au terme de l’AI, grâce à cette démarche de perfectionnement etd’ajustement progressifs, les objectifs devraient aussi être SMART, c’est-à-direSpécifiques, Mesurables, Acceptés, Réalistes et délimités dans le Temps (voir l’encadré6 ci-dessus). Ce point est particulièrement important pour que des objectifs puissentêtre définis au niveau « opérationnel ».Enfin, les objectifs doivent être en nombre limité et correspondre aux composantesessentielles du problème. Une multiplication des objectifs donne à penser que la finalitéde la proposition n’a pas été suffisamment clarifiée. Une méthode plus générale seragénéralement suivie pour définir la problématique et les objectifs d’un plan d’action. Enpareil cas, il est encore plus important d’établir une connexion claire entre lesproblèmes, les objectifs et les actions proposées ultérieurement.2.3. Garantir la cohérence avec les autres politiques et stratégiesde l’UEAu sein de la Commission, aucune action stratégique ne devrait être prise de manièreisolée. Il convient de vérifier la cohérence des objectifs envisagés avec ceux des autrespolitiques de l’UE. Concrètement, il vous faut examiner les éventuelles répercussions devotre proposition sur d’autres domaines d’action et, si nécessaire, l’adapter pour qu’ellene sape pas leurs objectifs.24<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
3. QUELLES SONT LES OPTIONS STRATEGIQUES ENVISAGEABLES?Une fois les objectifs correctement définis, la phase suivante de l’AI consiste àdéterminer les options stratégiques et les mécanismes d’action les plus appropriés pourles atteindre.L’expression « option stratégique » est peut-être plus compliquée qu'il n'y paraît! Ilexiste peut-être plusieurs façons, autrement dit plusieurs « solutions » pour réaliser cesobjectifs et vous devez justement en tenir compte au moment de préciser les diversesoptions possibles. Par ces solutions, on entend par exemple les actes législatifscommunautaires, les actes législatifs des États membres, l’autorégulation ou lesincitations économiques. N’oubliez pas que différents choix peuvent être combinés entreeux et/ou coordonnés avec une action des États membres 34 .Plusieurs solutions s’offrent à vous, y compris l’élaboration de versions plus ou moinsambitieuses adaptant plus finement chaque option, pour définir lescomposantes/paramètres de conception d'une politique, lesquels comprennent lechamp d'application de la législation, les critères et méthodes d'application 35 , etc.‣ Déterminez les options stratégiques devant permettred'atteindre les objectifs.‣ Étudiez les mécanismes de mise en œuvre les plusappropriés (voie réglementaire ou non).‣ Commencez à réduire les possibilités en examinant lescontraintes techniques ou autres des options et enrecourant aux critères d'efficacité, d’efficience et decohérence.‣ Dressez une liste d'options potentiellement valablesdevant faire l’objet d’une analyse approfondie.3.1. Pourquoi envisager différentes options stratégiques ?Envisager diverses options stratégiques vous obligera à élargir votre champ deréflexion. Le processus gagnera également en transparence si vous retenez etexaminez un vaste éventail d’options. Vous pourrez ainsi expliquer aux décideurs et auxparties prenantes pourquoi certaines options ont été écartées dès les premiers stades. Ildevient plus aisé de justifier les choix proposés et d’éviter toute digression vers desoptions n’ayant aucune chance d’aboutir.3.2. Comment déterminer les options stratégiques ?Au cours de cette première étape, n’excluez aucune possibilité et établissez une longueliste initiale des options qui pourraient probablement conduire à la réalisation desobjectifs proposés.N’oubliez pas de rester ouvert à toutes les solutions.34Cette section devrait être lue en parallèle avec l’annexe 4.35Pour la conception des programmes de dépenses par exemple, l’un des principaux enjeux est le choix de la « méthodede mise en œuvre ». Le programme sera-t-il géré directement par la Commission ou, indirectement, par une agence ?Une gestion partagée avec les États membres ou des institutions internationales sera-t-elle adoptée ? (Pour plusd'informations sur les options disponibles, se reporter à l'article 53 du règlement financier). Pour décider de ces modalitésparticulières, vous devrez examiner les liens existant entre le domaine d’action, la zone géographique ciblée, lescaractéristiques des bénéficiaires, l'ampleur des projets cofinancés et la taille du programme.<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 25
Même si une option particulière apparaît clairement comme la solution favorite, d’autresoptions prometteuses ne devraient pas être exclues d’emblée.L’absence de toute action de l’UE 36 devrait toujours être envisagée, hormis dans lescas où l’obligation d’agir est établie par les Traités. Le cas échéant, il est aussi conseilléd’envisager une méthode s’écartant des formes « classiques » de réglementation,à moins qu’une décision de la Commission n’ait déjà exclu cette possibilité. Il faut aussiexaminer les options aboutissant à une simplification de la législation en vigueur 37 .Encadré 7: Réglementer ou ne pas réglementer, telle est la question…La résolution du problème ne passe pas automatiquement par une solutionréglementaire telle qu'une directive ou un règlement. Envisagez l'éventailcomplet des autres actions qui s’offrent à la Commission. L’autorégulationest-elle une option possible? Les mêmes objectifs pourraient-ils être garantispar la conclusion d’un accord volontaire? Une campagne d'information et desensibilisation est-elle suffisante?Il est essentiel d’examiner attentivement les options pouvant bénéficier d’un soutienimportant. Il incombe aux autres Institutions de réaliser des analyses d’impact sur lesamendements apportés aux propositions de la Commission. Néanmoins, pour faciliter leprocessus législatif, il est extrêmement utile, dans l’analyse d’impact de la Commission,de chercher à anticiper la nature probable des amendements du Conseil et duParlement.Vous devez également tenir compte des politiques communautaires en vigueur, ycompris celles devant encore être transposées par les États membres et, si possible, leséventuelles propositions débattues par le Parlement européen et le Conseil. Il ne fautpas non plus oublier les politiques des États membres ou accords internationauxexistants ou prévus qui pourraient avoir des retombées sur l’une ou l’autre optionenvisagée.Encadré 8: « Le mieux est l’ennemi du bien »Au vu de l'ampleur de la législation actuelle, une option « allégée » pourraitaussi être envisagée. À titre d’exemple, si les mesures existantes dans undomaine ne produisent pas les effets escomptés, la création d'un instrumentsupplémentaire n'est peut-être pas la meilleure solution. Il pourrait être plusefficace de rationaliser, de simplifier et « d'élaguer » la législation en vigueur.Dans certains cas, une option particulière peut apparaître comme la solution favorite dèsles premiers stades du processus. Même si vous ne devez pas immédiatement exclured’autres options pouvant aussi répondre aux objectifs proposés, il vous faut étudier enquoi l’incidence de cette option « favorite » varierait si l’un ou plusieurs de sesparamètres fondamentaux étaient modifiés (« procédure d’ajustement »), par exempleen allongeant le délai prévu pour la réalisation des objectifs ou en définissant desobjectifs plus ou moins ambitieux (méthode dite de l’analyse de sensibilité).3.3. Comment examiner les options stratégiques ?Le processus d’examen vise à dresser une liste succincte des options les plusprometteuses (soit normalement trois ou quatre, sans compter l’option excluant touteaction de l’UE), qui seront soumises à une analyse d’impact plus approfondie (voir le36Autrement dit l’absence de toute nouvelle intervention de l’UE, mais aussi l’abandon des politiques existantes oul’application de politiques de moindre envergure.37L’harmonisation des législations existantes, en substituant une seule législation à 25 textes, peut à cet égard êtreaussi bénéfique, car elle facilite les activités transfrontalières des entreprises comme des consommateurs.26<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
point III.4) 38 . Cette sélection doit être réaliste. Ne tombez pas dans le piège quiconsisterait à examiner uniquement les trois cas de figure suivants : l’option du statuquo, l’option favorite et l’option ridicule dont personne ne veut ! Cette ligne de conduitevous créerait de sérieux ennuis si d’autres personnes venaient à soumettre des optionsréalistes n’ayant pas été analysées.Ce processus d’examen sera probablement plutôt informel et itératif. L’une desprincipales finalités du processus d’examen est de décrire les caractéristiques dechaque option afin de pouvoir distinguer leurs atouts potentiels par rapport aux troiscritères présentés ci-dessous. Vous devrez disposer de suffisamment d’informationspour pouvoir indiquer pourquoi certaines options ont été adoptées après cet examen etd’autres éliminées avant toute analyse d’impact plus approfondie. Les critères d’examendes options stratégiques sont les suivants :• Efficacité : le potentiel supposé de réalisation des objectifs de la proposition querecèle chacune des options 39 ;• Efficience : le potentiel de réalisation des objectifs à un niveau donné deressources/à un moindre coût (rapport coût-efficacité) 40 ;• Cohérence : la capacité potentielle de limiter les corrélations négatives dans ledomaine économique, social ou environnemental 41 .3.4. Origine, collecte et analyse des donnéesIl convient d’exploiter les données disponibles, c’est-à-dire pour l’essentiel les sourcesénumérées au point III.1.5. Si le sujet considéré est débattu depuis un certain temps,certaines options auront fort probablement déjà été étudiées dans un Livre vert. Prenezégalement en considération les exemples de bonnes pratiques et l’expérience acquise àl’échelle internationale (dans les États membres, les pays tiers ou les organisationsinternationales).L’autre solution consiste à entreprendre une analyse plus structurée et formelle, enélaborant un modèle causal d’impact qui vous servira à effectuer une évaluationqualitative des performances des différentes options examinées.38Les raisons ayant motivé le rejet de certaines options à un stade initial (autrement dit avant ou après ce processusd’examen) doivent être documentées, puis exposées dans le rapport d’analyse d’impact.39Si vous envisagez un instrument de réglementation, il est un enjeu qui conditionne ce critère, à savoir le degréprobable d’acceptation/de respect des prescriptions réglementaires par les personnes concernées. Pour des conseilsplus détaillés sur l’évaluation du respect des dispositions, se reporter à l’encadré 9, à la section III.4.2, étape n°2.40Ce critère de rentabilité est particulièrement pertinent lorsque l’analyse d’impact porte sur un programme de dépenses(d’ailleurs les dispositions du règlement financier et de ses modalités d’exécution rendent obligatoire la prise en comptede ce critère pour ce type d’intervention). Pour de plus amples informations, se reporter à l’annexe 8 « Comment évaluerle rapport coût-efficacité ».41Entre divers groupes socio-économiques, différentes régions, etc.<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 27
4. QUELLES SONT LES INCIDENCES ECONOMIQUES, SOCIALES ETENVIRONNEMENTALES PROBABLES ?‣ Déterminez les incidences (directes et indirectes) dans ledomaine environnemental, économique et social, et lafaçon dont elles se produisent.‣ Précisez les catégories concernées (y compris àl’extérieur de l’UE) et la manière dont elles le sont.‣ Le cas échéant, évaluez si possible ces répercussionssous forme qualitative, quantitative et monétaire.‣ Examinez les risques et incertitudes liés à vos choixstratégiques, y compris les obstacles au respect desdispositions prévues.4.1. Pourquoi analyser les incidences des options envisagées ?L’analyse des incidences de chacune des options est un élément crucial du processusd’analyse d’impact, qui doit être prévu pour les options stratégiques les plus pertinentes,y compris l’option du statu quo. Grâce à cet exercice, vous disposerez d’informationssur leurs effets probables des trois points de vue les plus importants (économique,environnemental et social), ainsi que sur les corrélations négatives potentielles et lessynergies possibles. Vous pourrez aussi mieux définir les mesures qui renforceront ceseffets (soit les moyens « d’ajuster » une option pour la rendre plus efficace et rentable)ou les atténueront (périodes plus longues de transition, exclusion de certains groupesou mesures à caractère redistributif). Vous et, par conséquent, les décideurs, aurezainsi en votre possession des informations fiables permettant une comparaison et unehiérarchisation des options pertinentes (voir le point III.5).4.2. Comment analyser l’incidence des différentes options ?L’analyse d’impact s’efforce de prédire, pour tout un éventail de domaines stratégiques,les conséquences probables – tant voulues qu’imprévues – de chaque option. N’oubliezpas qu’une AI est en grande partie uniquement crédible si elle fournit des résultatsfondés sur des données fiables et une analyse solide, résultats qui doivent en outre êtretransparents et compréhensibles par des néophytes.L’objectif ultime d’une analyse d’impact est d’apporter des informations suffisantes etclaires sur les répercussions des différentes options stratégiques ; ces informationsservent ensuite de base de comparaison pour évaluer lesdites options (voir le point III.5)les unes par rapport aux autres et au regard de l’option du statu quo, autrement dit du« scénario de base » élaboré dans le cadre de l’analyse du problème (voir le pointIII.1.2).La Commission développe actuellement une application Internet (IQ TOOLS – voirl’annexe 5) destinée à faciliter l’analyse d’impact grâce à des méthodes et outilsquantitatifs et qualitatifs plus rigoureux. Avec cet outil, vous obtiendrez des informationssur les bonnes pratiques et sur les modèles et outils de l’analyse quantitative ; de plus, ilvous aidera à déterminer les effets économiques, sociaux et environnementauxpotentiels des actions prévues. Pour de plus amples informations, veuillez vousadresser à l’unité/l’instance assurant le soutien en matière d’analyse d’impact au sein devotre DG.28<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
La Commission a également mis au point un ensemble d’indicateurs pour le suivi de lastratégie communautaire de développement durable 42 . Nous vous recommandonsfortement d’utiliser ces indicateurs dans vos analyses d’impact, pour autant qu’ils soientpertinents pour votre proposition. Cette utilisation garantira la comparabilité des effetsdes différentes propositions et favorisera leur cohérence avec la stratégiecommunautaire de développement durable.La procédure proposée ci-dessous comporte trois étapes. Les deux premièresconsistent en un examen des options stratégiques dans le but d’en déterminer lesincidences probables, avant une éventuelle analyse qui, selon les besoins, sera plusapprofondie ou plus étendue. Chaque étape vous fournira des résultats indépendantsqui étaieront le passage à l’étape suivante. Cette méthode vise à faciliter la réalisationd’une analyse proportionnée.Diagramme 2: Les trois étapes de l’analyse d’impactÉtape n°3: Analyse qualitative et/ouquantitative approfondie d’impact.Étape n° 2: Évaluation qualitative des incidences les plussignificativesÉtape n°1: Détermination des incidencesÉtape n°1 : Déterminer les effets environnementaux, économiques et sociauxd’une politique, leurs causes et les catégories touchéesLa première étape consiste à déterminer les conséquences probables de l’applicationd’une politique. Certaines répercussions seront recherchées et auront donc déjà étécernées sous la forme d’objectifs (voir le point III.2). Cependant, il faut aussi essayer despécifier d’éventuels effets imprévus. En plus des consultations menées auprès des DG,parties prenantes et/ou experts externes, les listes recensant les incidences possibles(voir les tableaux ci-dessous), devraient vous y aider.Ce faisant, vous devez toujours clairement indiquer le lien existant entre la cause(l’action, l’instrument, etc.) et les effets (l’impact). Il convient aussi de préciser en quoi laou les actions proposées contribueront à la réalisation de l’objectif ou des objectifs(opérationnels). N’oubliez pas non plus de systématiquement mentionner quelles serontles catégories touchées par les retombées de la proposition et à quelle échéance.L’une des fonctions essentielles d’une AI est de préciser quelles seront les retombéessur les différentes catégories de la société.Faute d’une attention suffisante accordée à la répartition de leurs effets positifs etnégatifs dans toutes les strates de la société, des options qui seraient bénéfiques àl’ensemble de celle-ci peuvent rester lettre morte. Il convient de distinguer entre deuxtypes d’effet distributif :• Les effets sur différentes catégories socio-économiques. En déterminant avecsoin quels seront les « gagnants » et les « perdants », vous pourrez prévoir lesobstacles auxquels sera confrontée l’action proposée et introduire leschangements nécessaires dans sa conception ou des mesuresd’accompagnement pour en atténuer les répercussions néfastes ;42SEC(2005) 161 final.<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 29
• Les effets sur les inégalités existantes. Étudiez par exemple les retombées del’action proposée à l’échelon régional, sur les hommes et les femmes ainsi quesur les minorités ethniques pour voir si les inégalités existantes serontmaintenues, aggravées ou réduites. L’exercice n’est pas simple : à titred’exemple, les styles de vie différents des hommes et des femmes se traduirontpeut-être par des retombées non similaires sur les deux sexes alors même quela proposition concernée semble n’avoir aucune incidence dans le domaine del’égalité entre les hommes et les femmes.Pour préciser les incidences d’une proposition, il est utile d’établir un modèle causal.Cet exercice, conduit de façon ascendante, commence par une identification desconséquences qui découleraient de la réalisation des objectifs fixés. À partir de cesconséquences initiales, les répercussions ultérieures sont déterminées par vaguessuccessives.Un diagramme ou une carte d’impact peuvent alors être tracés: ils montrent les liens decause à effet unissant chaque option stratégique/instrument ainsi que leursrépercussions.À vous de juger jusqu’où vous devez développer ce modèle causal (c’est-à-direl’étendue des retombées étudiées) et jusqu’à quel niveau de détail, par exemple enincluant les effets en retour. Plus le modèle est détaillé et plus il est explicite, maisévidemment plus il requiert un investissement en temps et des efforts conséquents.L’important est que les personnes participant à l’élaboration de ce modèle conviennentqu’il constitue une image suffisamment précise et explicite des incidences probables etde leurs causes et peut donc servir de base aux analyses à venir.Dans certains cas, ce diagramme ne fera pas clairement apparaître les liens de cause àeffet entre les retombées de la proposition. En pareil cas, il convient d’ajouter desretombées intermédiaires ou de clarifier les hypothèses sur lesquelles se fondent cesliens.30<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
Diagramme 3: Modèle causal d’impact – Réforme du marché du sucreSuppressiondes quotasdeproduction1 6Baisse de la demanded’édulcorants sans sucre12Suppressionsd’emploisTransport plusefficaceAbolition des mécanismesde soutien des prix àl’intérieur de l’UE2Baissedes prix3 5891314Suppressiondesrestrictionsquantitativeset tarifairesaux échanges4Concurrenceétrangèreaccrue7Promotion de larestructuration dusecteur161718Plus grandrespect del’environnement191015Production decultures desubstitutionLégendeSources d’approvisionnementmoins diversifiées11Volatilitéaccruedes prix21InstrumentsObjectifsLien decause àeffetLes incidencesimprévuessont en grasBaisse de laproduction20Maintien del’emploiSuppressions d’emplois dansles secteurs de la production etla transformationLes liens de cause à effet n° 9 et 13 indiquent que la restructuration du secteur etl’ouverture du marché de l’UE à la concurrence étrangère pourraient avoir un effet positif surle transport et en accroître l’efficacité, ce qui à première vue semble étonnant. Cependant,l’hypothèse est qu’une production géographiquement plus concentrée et des importationsmaritimes se prêtent plus facilement à un transport de gros par le rail et les voies fluviales –contrairement à ce qui est actuellement observé, où la production, peut-être plus disperséedu point de vue géographique, aboutit au transport de la marchandise par camions. N.B.: cemodèle n’est pas complet, car il ne tient pas compte des conséquences externes (autrementdit des incidences sur les producteurs non communautaires).<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 31
Pour spécifier les incidences probables à l’intérieur et à l’extérieur de l’UE, vous devez,pour chaque option de votre liste succincte, passer en revue les conséquenceséconomiques, environnementales et sociales énoncées dans les tableaux ci-dessous.Certaines questions de ces tableaux visent à étudier les répercussions sur les droitsfondamentaux, afin d’assurer la compatibilité avec la Charte des droits fondamentaux.N’oubliez pas que ces questions ne sont ni exhaustives ni définitives. Elles sontconçues pour vous guider afin que les incidences et les enjeux d’une importancestratégique particulière soient bien pris en compte pendant l’analyse d’impact. Parconséquent, vous devez aussi examiner les types de répercussions non cités dans cestableaux qui seraient pertinents pour une AI donnée.Il ne s’agit pas d’utiliser ces tableaux comme une « liste de contrôle » vous conduisant àrépondre par un simple « oui » ou « non ». Leur fonction est de vous aider à réfléchir àun éventail de répercussions dépassant celui que vous avez peut-être jugé pertinent audébut de l’AI.32<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
Tableau 1: Incidences économiquesDomaines concernésQuestions fondamentalesCompétitivité, échanges et flux L’option envisagée influe-t-elle sur la position des entreprises de l’UE par rapport à leurs concurrentes des pays tiers ?d’investissementProvoque-t-elle des flux transfrontaliers d’investissement (y compris un déplacement de l’activité économique) ?Est-elle nécessaire pour corriger certaines conséquences indésirables du fonctionnement des marchés européens ?Concurrence sur le marché intérieur L’option envisagée a-t-elle des retombées sur la politique communautaire en matière de concurrence et le fonctionnement dumarché intérieur ? À titre d’exemple, aboutira-t-elle à une restriction du choix offert aux consommateurs, à une hausse desprix due à une baisse de la concurrence, à la création d’obstacles pour de nouveaux fournisseurs de biens ou prestataires deservices, à un moindre respect des règles de concurrence ou à l’émergence de monopoles, à une fragmentation du marché,etc. ?Coûts d’exploitation et gestion d’une L’option envisagée occasionnera-t-elle aux entreprises des coûts supplémentaires d’adaptation, de mise en conformité ou deactivité économiquetransaction ?A-t-elle des répercussions sur le coût ou la disponibilité de facteurs essentiels de production (matières premières, machines,main-d’œuvre, énergie, etc.) ?Influe-t-elle sur l’accès aux sources de financement ?A-t-elle des retombées sur le cycle d’investissement ?Aboutira-t-elle au retrait de certains produits du marché ? La commercialisation de certains produits en sera-t-elle limitée ouinterdite ?Entraînera-t-elle une réglementation plus stricte de la gestion d’une activité économique particulière ? Conduira-t-elledirectement à la fermeture de certaines entreprises ?Coûts administratifs supportés par lesentreprisesDroits de propriétéCertains produits ou entreprises sont-ils traités différemment que d’autres, placés dans une situation comparable ?L’option envisagée impose-t-elle des contraintes administratives supplémentaires aux entreprises ou accroît-elle lacomplexité des procédures administratives ?Ces coûts constituent-ils une charge relativement importante pour les PME (petites et moyennes entreprises) ?Y a-t-il des répercussions sur les droits de propriété (biens immobiliers et mobiliers, immobilisations corporelles etincorporelles) ? L’acquisition, la vente ou l’exploitation des droits de propriété en sera-t-elle limitée ? Ou bien assistera-t-on àune perte complète de propriété ?Innovation et recherche L’option envisagée favorise-t-elle ou entrave-t-elle la R&D ?Facilite-t-elle l’introduction et la diffusion de nouvelles technologies ou méthodes de production et de nouveaux produits ?A-t-elle des retombées sur les droits de propriété intellectuelle (brevets, marques, droits d’auteur ou autres licences desavoir-faire) ?Favorise-t-elle ou limite-t-elle la recherche universitaire ou industrielle ?Favorise-t-elle une meilleure exploitation des ressources ?Consommateurs et ménages L’option envisagée modifiera-t-elle les prix à la consommation ?Modifie-t-elle les possibilités offertes aux consommateurs de bénéficier du marché intérieur ?A-t-elle des répercussions sur la qualité, la disponibilité et le choix des biens/services qu’ils acquièrent ? (marchés inexistantsou incomplets – voir l’annexe 2)A-t-elle un effet sur l’information et la protection des consommateurs ?Aura-t-elle des conséquences significatives sur la situation financière des individus/ménages, tant dans l’immédiat qu’à longterme ?<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 33
A-t-elle des répercussions sur la protection économique des familles ou des enfants ?Régions ou secteurs spécifiques L’option envisagée a-t-elle des répercussions significatives sur certains secteurs ?Aura-t-elle une incidence particulière sur certaines régions (création ou suppression d’emplois par exemple) ?Les PME s’en ressentiront-elles d’une manière particulière ?Pays tiers et relations internationales L’option envisagée influe-t-elle sur la politique commerciale de l’UE et ses obligations internationales, y compris au sein del’OMC ?Influe-t-elle sur la politique étrangère de l’UE et la politique de développement de l’Union/la Commission européenne ?A-t-elle des répercussions sur les pays tiers avec lesquels l’UE a instauré des régimes commerciaux préférentiels ?A-t-elle des retombées sur les pays en voie de développement, les pays les moins avancés et les pays à revenuPouvoirs publicsintermédiaire ?L’option envisagée aura-t-elle des conséquences budgétaires pour les pouvoirs publics à leurs différents niveauxd’administration, tant dans l’immédiat qu’à long terme ?Requiert-elle la création ou la restructuration d’administrations dans des proportions importantes ?Environnement macroéconomique Quelles sont les répercussions générales de l’option envisagée sur la croissance économique et l’emploi ?Contribue-t-elle à l’amélioration des conditions d’investissement et au bon fonctionnement des marchés ?A-t-elle des conséquences directes ou indirectes sur l’inflation ?Tableau 2: Incidences environnementalesDomaines concernésQuestions fondamentalesQualité de l'airL’option envisagée a-t-elle des répercussions sur les émissions dans l’atmosphère de polluants acidifiants, eutrophiants,photochimiques ou nocifs pouvant être préjudiciables à la santé humaine, aux cultures ou aux édifices ou aboutir à unedégradation de l’environnement (pollution des sols ou des rivières, etc.) ?Qualité de l'eau et ressources en eau L’option envisagée a-t-elle pour conséquence d’abaisser ou d’augmenter la qualité ou la quantité des réserves d’eau douce etdes nappes phréatiques ?A-t-elle des effets positifs ou négatifs sur la qualité des eaux dans les zones côtières ou maritimes (rejet de déchets, denutriments, d’hydrocarbures, de métaux lourds ou d’autres polluants) ?A-t-elle des répercussions sur les ressources en eau potable ?Qualité des sols ou ressources L’option envisagée a-t-elle des conséquences sur l’acidification, la contamination ou la salinité des sols, ainsi que sur les tauxpédologiquesd’érosion ?Conduit-elle à une diminution des surfaces disponibles (à cause de bâtiments ou d’ouvrages de génie civil par exemple) ou àune augmentation des surfaces utilisables (décontamination des sols par exemple) ?ClimatL’option envisagée influe-t-elle sur l’émission dans l’atmosphère de substances responsables de l’appauvrissement de laRessources renouvelables et nonrenouvelablesBiodiversité, flore, faune et paysagescouche d’ozone (CFC, HCFC) et des gaz à effet de serre (tels que le dioxyde de carbone, le méthane, etc.) ?L’option envisagée exploite-t-elle les ressources renouvelables (eau douce, ressources halieutiques) à un rythme qui dépasseleur capacité de régénération ?Réduit-elle l’utilisation des ressources non renouvelables (nappes phréatiques, minerais, etc.) ou bien l’accroît-elle ?L’option envisagée réduit-elle le nombre d’espèces/de variétés/de races dans un secteur donné (autrement dit réduit-elle ladiversité biologique) ou augmente-t-elle le nombre d’espèces présentes (par exemple en favorisant la conservation desespèces) ?A-t-elle des répercussions sur les espèces protégées ou menacées, leur habitat ou les zones aux écosystèmes fragiles ?Conduit-elle à un morcellement du paysage ou influe-t-elle d’une quelconque autre manière sur les voies de migration, les34<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
couloirs écologiques ou les zones tampon ?Modifie-t-elle la beauté des paysages protégés ?Occupation des sols L’option envisagée entraîne-t-elle pour la première fois l’utilisation de nouveaux terrains (sites vierges) ?A-t-elle des répercussions sur les zones déclarées écologiquement fragiles ? Aboutit-elle à une modification de l’occupationdes sols (par exemple, de la division entre les espaces urbains et ruraux ou à une modification du type d’agriculturepratiquée) ?Production/génération et recyclage L’option envisagée a-t-elle des retombées sur la production de déchets (solides, urbains, agricoles, industriels, miniers,des déchetsProbabilité d’apparition ou ampleurdes risques environnementauxMobilité (modes de transport) etconsommation d’énergieConséquences des activitésindustrielles sur l’environnementQuestions vétérinaires etphytosanitaires, sécurité del’alimentation humaine et animaleradioactifs ou toxiques) ou sur leur traitement, élimination ou recyclage ?L’option envisagée modifie-t-elle la probabilité d’apparition ou la prévention des incendies, explosions, pannes, accidents ouautres émissions accidentelles?Influe-t-elle sur le risque de dissémination, non autorisée ou non intentionnelle, d’organismes exogènes ou génétiquementmodifiés ?La probabilité que se produisent des catastrophes naturelles en est-elle accrue ou diminuée ?L’option envisagée accroît-elle ou réduit-elle la consommation d’énergie et la production de chaleur ?Aboutira-t-elle à une hausse ou une baisse de la demande de transport (de passagers ou de marchandises) ou à unemodification de la répartition modale des transports ?Entraîne-t-elle une augmentation ou une diminution des émissions des véhicules automobiles ?L’option envisagée conduira-t-elle à une évolution des ressources naturelles nécessaires à la production ? La productionconsommera-t-elle plus ou moins d’énergie ?Aboutit-elle à une hausse ou une baisse du coût des biens et services (non) respectueux de l'environnement du fait d’unemodification des règles de taxation, de certification, de conception des produits ou de passation des marchés ?Favorise-t-elle ou restreint-elle l’utilisation de biens et services (non) respectueux de l’environnement du fait d’une évolutiondes règles applicables aux investissements en capital, aux emprunts, aux services d’assurance, etc. ?Aboutira-t-elle à une hausse/baisse de la pollution générée par les entreprises du fait d’un changement de leur mode defonctionnement ?L’option envisagée a-t-elle des retombées sur la santé des animaux et des végétaux ?A-t-elle des répercussions sur le bien-être des animaux (autrement dit sur la façon dont les êtres humains traitent lesanimaux) ?Influe-t-elle sur la sécurité de l’alimentation humaine et animale ?Tableau 3 : Incidences socialesDomaines concernésQuestions fondamentalesEmploi et marché du travail L’option envisagée facilite-t-elle la création d’emplois ?Conduit-elle directement à des suppressions d'emplois ?A-t-elle des conséquences négatives particulières pour certaines professions et catégories de travailleurs ou pour lestravailleurs indépendants ?Influe-t-elle sur la demande de main-d’œuvre ?Modifiera-t-elle le fonctionnement du marché du travail ?<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 35
Normes et droits liés à la qualité del’emploiIntégration sociale et protection decertaines catégories de la populationÉgalité de traitement et égalité deschances, non-discriminationVie privée et familiale, donnéespersonnellesGouvernance, participation, bonneadministration, accès à la justice,médias et éthiqueL’option envisagée aura-t-elle des retombées sur la qualité de l’emploi ?Modifie-t-elle l'accès des travailleurs ou des chômeurs à la formation professionnelle ou la formation continue?Aura-t-elle des répercussions sur la santé, la sécurité ou la dignité des travailleurs ?A-t-elle des conséquences directes ou indirectes sur les droits et obligations actuels des travailleurs au sein de l’entreprise,notamment en matière d’information et de consultation, et sur leur protection contre les licenciements ?Modifie-t-elle la protection des jeunes au travail ?A-t-elle des conséquences directes ou indirectes sur les droits et obligations actuels des employeurs ?Instaure-t-elle des normes minimales en matière d’emploi dans l’UE ?Facilite-t-elle ou limite-t-elle les restructurations, l'adaptation au changement et l'utilisation d'innovations technologiques sur lelieu de travail ?L’option envisagée modifie-t-elle l’accès au marché du travail, les flux d'entrée sur le marché du travail ou les flux de sortie dece marché ?Renforce-t-elle ou réduit-elle directement ou indirectement l’égalité/les inégalités ?A-t-elle des répercussions sur l’égalité d’accès aux services et aux marchandises ?A-t-elle des retombées sur l'accès aux services de placement ou aux services d'intérêt économique général ?Aboutit-elle à une meilleure information de la population sur un sujet particulier ?A-t-elle des retombées plus marquées sur des catégories précises de personnes, d’entreprises, de localités, sur les plusvulnérables ou les plus menacés par la pauvreté ?A-t-elle des répercussions importantes sur les ressortissants des pays tiers, les enfants, les femmes, les personneshandicapées, les chômeurs, les personnes âgées, les partis politiques ou les organisations de la société civile, les églises,les organisations religieuses ou non confessionnelles, les minorités ethniques, linguistiques ou religieuses, ou lesdemandeurs d'asile?L’option envisagée a-t-elle des retombées sur l’égalité de traitement et l’égalité des chances ?A-t-elle des répercussions sur l’égalité des sexes ?Entraîne-t-elle un traitement différent de certaines catégories de la population pour des raisons directement fondées parexemple sur le sexe, l’origine raciale, la couleur de la peau, l'origine ethnique ou sociale, les caractéristiques génétiques, lalangue, la religion ou les convictions, l‘opinion politique ou autre, l’appartenance à une minorité nationale, la propriété, lanaissance, le handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle ? Ou pourrait-elle aboutir à une discrimination indirecte ?L’option envisagée a-t-elle des répercussions sur la vie privée des individus (y compris leur foyer et leurs communications) ouleur liberté de se déplacer au sein de l’UE ?Influe-t-elle sur la vie familiale ou la protection juridique, économique ou sociale de la famille ?Implique-t-elle un traitement des données personnelles ou concerne-t-elle le droit des individus à accéder à leurs donnéespersonnelles ?L’option envisagée modifie-t-elle la participation des parties prenantes dans le domaine de la gouvernance, telle que prévuedans le Traité ou la nouvelle politique de gouvernance ?Tous les intervenants et parties prenantes sont-ils traités sur un pied d'égalité, dans le respect de leur diversité? L’optionenvisagée a-t-elle des retombées sur la diversité culturelle et linguistique ?Modifie-t-elle l’autonomie des partenaires sociaux dans leurs domaines de compétence ? À titre d’exemple, a-t-elle desretombées sur le droit de mener des négociations collectives à quelque niveau que ce soit ou sur le droit d’engager desactions collectives ?L’application des mesures proposées aura-t-elle des conséquences sur les institutions et administrations publiques, par36<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
Santé et sécurité des citoyensexemple sur leurs responsabilités ?L’option envisagée aura-t-elle des répercussions sur les droits des individus vis-à-vis des administrations publiques et leursrelations avec celles-ci ?A-t-elle des retombées sur l’accès des citoyens à la justice ?Aboutit-elle à une meilleure information de la population sur un sujet particulier ? A-t-elle des retombées sur l’accès descitoyens à l’information ?A-t-elle des conséquences dans le domaine et sur le pluralisme des médias, sur la liberté d’expression ?Soulève-t-elle des questions d’éthique ou de bioéthique (clonage, utilisation du corps humain ou de parties du corps humainà des fins lucratives, recherches/essais génétiques, utilisation d’informations génétiques) ?L’option envisagée, par ses effets sur l’environnement socio-économique (par exemple l’environnement de travail, le revenu,l’éducation, l’emploi, l’alimentation) a-t-elle des répercussions sur la santé et la sécurité des individus/populations, y comprissur leur espérance de vie, leur mortalité ou morbidité ?Accroît-elle/diminue-t-elle le risque de bioterrorisme ?Accroît-elle/diminue-t-elle les risques sanitaires liés à la présence de substances nocives pour l'environnement ?Influe-t-elle sur la santé en modifiant le niveau sonore ou la qualité de l’air, de l’eau ou des sols dans des zones peuplées ?Aura-t-elle des répercussions sur la santé en modifiant l’utilisation des ressources énergétiques et/ou l’élimination desdéchets ?Influe-t-elle sur des déterminants de la santé liés au mode de vie, tels que le tabagisme, la consommation d’alcool oul’activité physique ?Entraînera-t-elle des effets particuliers sur certains groupes à risque (du fait de leur âge, de leur sexe, d’un handicap, de leurappartenance à une catégorie sociale, de leur mobilité, de leur région, etc.) ?Criminalité, terrorisme et sécurité L’option envisagée améliore-t-elle ou entrave-t-elle la sécurité, la criminalité ou le terrorisme ?A-t-elle des conséquences sur la recherche des criminels ou sur les gains tirés d’activités criminelles ?Aura-t-elle pour conséquence probable d’augmenter la criminalité ?Modifie-t-elle les moyens de faire appliquer la loi ?Aura-t-elle des retombées sur l’équilibre entre le maintien de la sécurité et le respect des droits des suspects ?A-t-elle des répercussions sur les droits des victimes et des témoins ?Accès à la protection sociale, à lasanté et à l’éducation et conséquencessur les systèmes concernésL’option envisagée a-t-elle des répercussions sur la qualité des services et l’accès à ces derniers ?A-t-elle des retombées sur la formation et la mobilité des travailleurs (santé, éducation, etc.) ?Modifie-t-elle l'accès des citoyens à l’enseignement public/privé ou la formation professionnelle et continue ?Modifie-t-elle la prestation transfrontalière de services, l'orientation des patients vers des praticiens/établissements d'autresÉtats membres et la coopération dans les régions frontalières ?Influe-t-elle sur le financement/l’organisation/l’accessibilité des systèmes sociaux, sanitaires et éducatifs (y compris lessystèmes de formation professionnelle) ?A-t-elle des répercussions sur la liberté/l’autogestion des établissements de l’enseignement universitaire ou supérieur ?<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne37
La méthode décrite ci-dessus vous aidera à examiner un vaste éventail de répercussionspossibles et à ne pas uniquement concentrer votre analyse sur quelques retombéesmajeures. De cette manière, l'opération devrait fournir un panorama complet des effetspossibles de l’option stratégique envisagée.Pour la réforme de l’organisation commune du marché du sucre, il a été jugé que les effetsimprévus seraient les suivants :‣ demande plus faible de produits de substitution conduisant à des suppressions d’emplois dansles secteurs/régions concernés ;‣ moins grande diversification de l’offre se traduisant par une volatilité des prix ;‣ transport plus efficace.La réduction de la production et les suppressions d’emplois dans les régions concernéesseront compensées par le maintien de l'emploi (résultant d'une transition réussie vers descultures de substitution).N'oubliez pas de déterminer quelle seront les catégories concernées par les optionsenvisagées et à quelle échéance, et examinez ces éléments par rapport à votre listed'impacts. Vous disposerez ainsi d’une base pour étudier la répartition des répercussions,car en déterminant quels seront les « gagnants » et les « perdants », vous pourrez prévoirles obstacles auxquels sera confrontée la proposition et introduire les changementsnécessaires dans sa conception ou des mesures d’accompagnement pour en atténuer leseffets néfastes. À titre d’exemple, une proposition peut bénéficier entièrement ou presqueaux consommateurs, tandis que les entreprises supportent l’essentiel des coûts. On peutaussi observer de forts effets distributifs au sein d’une même catégorie (par exemple entreles grandes et les petites entreprises, les personnes entrant ou déjà implantées sur lemarché du travail, les ménages à faible ou haut revenu, etc.). Les effets potentiels surl’opinion publique doivent être parfois dûment pris en considération.Enfin, les retombées peuvent considérablement varier d’un État membre ou d’une région àl’autre, d’où la nécessité d’une certaine souplesse dans l’application de la proposition.Dans l’exemple fourni ci-dessus, des effets redistributifs pourraient être observés entre :‣ les consommateurs bénéficiant d’une baisse des prix et les producteurs dont les activitésdeviennent moins rentables ainsi que les régions productrices qui peuvent enregistrer dessuppressions d'emplois;‣ les petits producteurs moins compétitifs, qui, lors de la restructuration du secteur, seront plusvulnérables que les grands producteurs, plus performants ;‣ les femmes employées à la transformation du produit, qui pourraient être plus durementtouchées que les autres travailleurs par les suppressions d’emplois résultant de larestructuration du secteur.Étape n°2: Déterminer les répercussions les plus importantesEn utilisant des outils simples, tels que ceux décrits ci-dessous, il est aisé et rapide dedéterminer les principales répercussions d’une proposition. Il convient ensuite d’accorderl’attention nécessaire à leur analyse.Le modèle causal décrit ci-dessus s’avère à cette fin particulièrement utile ; il apporte la basesur laquelle fonder des analyses plus sophistiquées tenant compte de l’importance et de lanature de chaque proposition (voir le principe d’analyse proportionnée).Vous pouvez aussi opter pour une évaluation qualitative. Dans ce cas, vous devrez :• assigner un niveau de probabilité (faible, moyen ou élevé par exemple) à chaquerépercussion (ou inversement au risque de ne pas voir une répercussion seproduire). Pour ce faire, posez vos hypothèses sur les facteurs que ne peuvent38<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
maîtriser les personnes gérant l’intervention et qui peuvent donc influer surl’apparition probable de retombées ;• évaluer l’ampleur de chaque incidence (faible, moyenne ou élevée par exemple).Étudiez pour ce faire les effets qu’aura l’intervention proposée sur le comportementdes catégories visées et sur le contexte socio-économique et environnemental danslequel elle s’inscrira. Demandez-vous si certaines retombées peuvent êtreirréversibles (voir aussi l’annexe 15 sur le principe de précaution) ;• Évaluez l’ampleur des répercussions sur la base des deux éléments précédents(d’une probabilité et une ampleur faibles jusqu’à une probabilité et une incidenceimportantes).Les retombées des instruments réglementaires et des programmes de dépenses dépendronten partie de leur application effective et non pas uniquement de leur mode de mise enœuvre. Le respect probable des dispositions devrait être pris en compte comme un effetpossible/un risque de répercussion (voir l’encadré ci-dessous).Encadré 9: Facteurs potentiels entravant ou favorisant le respect des dispositions<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 39
Précisez les obstacles qui s’opposeraient au respect des dispositions prévues par lacatégorie devant changer de comportement ainsi que les facteurs qui l’inciteraientprobablement à se conformer à ces dispositions. Pour cela, aidez-vous desquestions suivantes:Les exigences de l’option seraient-elles simples et faciles à comprendre ? Des règlesincompréhensibles ne favoriseront pas une mise en conformité, notamment despetites entreprises, qui manquent souvent de temps et de ressources pour lire etcomprendre une réglementation complexe et volumineuse.La catégorie ciblée aura-t-elle à cœur de respecter les dispositions ? Cette bonnevolonté pourra dépendre des éléments suivants :Les coûts de mise en conformité, y compris les charges administratives, pourrontinfluer sur le respect général des dispositions, notamment parmi les catégories qui,proportionnellement, seront les plus touchées, comme les petites entreprises.Une réglementation trop formaliste et technique pourra sembler éloignée de toutefinalité concrète et aboutir à une perte de confiance vis-à-vis des autorités et à unetendance à se dérober aux obligations.Des dispositions cohérentes par rapport aux pratiques en vigueur sur le marché ouaux normes culturelles seront plus faciles à respecter.Une consultation préalable contribue à forger un sentiment « d'appropriation », outout au moins de compréhension, vis-à-vis de la réglementation et peut apaiser lesinquiétudes que suscite la nécessité de s’y conformer.Des modalités de suivi et sanctions rigoureuses en cas de manquement auxdispositions devraient en faciliter le respect.La catégorie ciblée sera-t-elle en mesure de respecter les dispositions? Lespolitiques de mise en œuvre, y compris les mesures d’information et autres actionsde soutien, peuvent influer sur la capacité de la catégorie ciblée à respecter laréglementation.Sur cette question du respect de la réglementation, n’oubliez jamais que lesdispositions communautaires sont généralement appliquées par les autorités desÉtats membres. Par conséquent, votre analyse doit tenir compte d’éventuellesvariations dans l’application d’un État membre à l'autre. À titre d'exemple, lesdirectives-cadres peuvent autoriser une grande flexibilité dans l’application au niveaunational, ce qui peut avoir des retombées sur le respect des dispositions par lescatégories visées dans les différents pays. Pour les directives, n’oubliez pas quecertaines exigences peuvent poser des problèmes d’application à l’échelon nationalet tenez-en compte lorsque vous fixez les délais de transposition. Par conséquent,pour faciliter votre analyse, il serait utile de consulter à la fois les populations viséeset les États membres.Votre analyse devra non seulement mettre en lumière les avantages et inconvénientsdes diverses options stratégiques du point de vue du respect des dispositions, maisaussi indiquer comment concevoir au mieux ces options.À titre d'exemple:o Quel est le délai d’application à prévoir ?o Quelles sont les sanctions – administratives, civiles ou pénales – les plusappropriées ?40<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
Reprenons l’exemple du sucre cité plus haut :L’un des objectifs clés de la réforme est de réduire le prix de ce produit. L’évaluationsuivante a pu être effectuée:Lien n° Cause Effet Probabilité Intensité1 Fin des quotasde production2 Abolition desmécanismes desoutien des prixà l'intérieur del'UE3 RenforcementdelaconcurrenceextérieureRéductionprixRéductionprixRéductionprixdesdesdesÉlevéeÉlevéeÉlevéeÉlevéeÉlevéeFaibleLa théorie économique soutient l’hypothèse d’un lien direct et sans équivoque entre lesprix, d’une part, et la suppression des quotas de production, l’abolition des mécanismes desoutien des prix et le renforcement de la concurrence extérieure d’autre part. Dans un telcas, les répercussions sur les prix sont donc évaluées comme étant logiquement élevées.En outre, l’ampleur des retombées, sous la forme d’une baisse des prix, sera égalementélevée, même si la contribution de la concurrence extérieure pourrait être jugée limitéepuisque la production des producteurs traditionnels sera remplacée par celle de nouveauxpays producteurs, plus performants. L’effet pourrait aussi être réduit par une modificationde la demande d’importations, le produit risquant de se détériorer lors du transport.Lien n° Cause Effet Probabilité Intensité6 Réduction desprixRéduction de lademande desédulcorants sanssucreÉlevéeÉlevéeLa probabilité d’une diminution de la demande d'édulcorants sans sucre, du fait de laréduction des prix du sucre, a été jugée élevée, l’argument avancé étant que le sucre et lesédulcorants sans sucre sont en concurrence directe et que les producteurs de ces dernierssont incapables d’en abaisser les prix. Si l’une de ces hypothèses est fausse – si lesconsommateurs préfèrent par exemple les édulcorants sans sucre parce qu'ils les estimentplus sains - les effets de la réforme du sucre sur les ventes de ces produits seront moinsmarqués. En pareil cas, vous devez vous efforcer de réunir des preuves étayant la validitéde vos hypothèses. Si ce n’est pas possible ou si l’exercice nécessite des effortsdisproportionnés, il vous faut indiquer dans le rapport d'analyse d'impact que l'ampleur desretombées est incertaine.L’élaboration d’une « matrice d’impact » est une troisième option pour déterminer de façonstructurée les incidences les plus importantes de politiques reposant sur une pluralitéd’instruments. Cette procédure comporte les cinq opérations suivantes:1. Décomposez chaque option stratégique en actions principales (lignes de la matrice)<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 41
4. N’oubliez pas les interactions des différents facteurs influant sur les répercussionsenvisagées.5. Tenez compte de la manière dont d'autres propositions peuvent influer sur les incidencesde votre proposition, notamment si celle-ci fait partie d'un « paquet législatif ».6. Chaque répercussion devrait être examinée sous l’angle de la promotion dudéveloppement durable, de la réalisation des objectifs de la stratégie de Lisbonne et durespect des droits fondamentaux.ÉTAPE n°3: Analyse approfondie d’impactL'approche indiquée ci-dessus vous permet d'effectuer une analyse qualitative structuréedes incidences d'une proposition. Si elle est jugée proportionnée, une analyse approfondiedoit ensuite être réalisée. Partant de l’analyse et des résultats de l’étape n°2, celle-ci peutrevêtir diverses formes :• Analyse qualitative approfondie de certaines répercussions ou séries derépercussions : des données tant qualitatives que quantitatives sont recueillies etanalysées du point de vue qualitatif, normalement à l’aide d’une méthode fondée surdes études de cas ou l’élaboration de scénarios. Une telle analyse peut être réaliséeindépendamment ; cependant, dans la pratique, elle est généralement combinée àune analyse quantitative d'impact.• Analyse quantitative d’impact. Elle porte généralement soit sur une sélectionrestreinte, soit sur un vaste éventail de séries de répercussions. Les répercussionsretenues sont évaluées à l’aide de techniques quantitatives qui vont d’une simpleextrapolation – fondée par exemple sur des coefficients calculés au préalable (unitésde CO2 par unité d’activité industrielle) jusqu’à une véritable modélisationquantitative. Le but est pour l’essentiel de comprendre l’ampleur des incidencesd’une option stratégique et d’en évaluer les coûts et avantages, si possible du pointde vue monétaire. Les annexes 5, 7, 8 et 11 fournissent de plus amples conseils surla réalisation d’une analyse quantitative et présentent quelques règles importantes de<strong>l'analyse</strong> économique 43 .Encadré 10: Il est d’usage de combiner méthodes quantitatives et qualitativesL’analyse d’impact consacrée à la réforme du marché commun du sucredémontre qu'il est possible d'allier avec succès des méthodes quantitatives etqualitatives pour garantir une prise en compte adéquate d'un vaste éventaild'incidences sociales, environnementales et économiques, aussi biendirectes qu'indirectes. Cette AI a eu recours à une analyse approfondie parmodélisation pour déterminer les effets macroéconomiques d’une réformeenvisagée sous la forme de différents scénarios, ainsi qu'à une évaluationqualitative multicritère des répercussions de plus grande ampleur et desopinions divergentes des parties prenantes.43Pour des raisons de comparabilité, il est recommandé d’appliquer le taux d’actualisation standard de 4% (voir l’annexe 12 surl’actualisation)<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 43
4.3. Origine, collecte et analyse des donnéesVous obtiendrez les données nécessaires à l’élaboration d’un modèle causal (étape n°1) etd’une analyse qualitative (étape n°2) en exploitant en premier lieu les connaissances etl’expertise de vos collègues de la Commission. Vous pouvez enrichir cet exercice enrecourant à des experts extérieurs, en examinant les études, évaluations et travaux derecherche existants et en utilisant les résultats des consultations menées auprès des partiesprenantes. À titre d’exemple, des instances comme le Comité économique et socialeuropéen ou le Comité des régions ainsi que le dialogue continu et systématique engagéavec les associations des administrations locales seront souvent à même d'apporter desinformations précieuses. En outre, les enquêtes Eurobaromètre vous renseigneront surl’opinion publique. Pour votre analyse approfondie d’impact (étape n°3), vous aurez trèscertainement besoin d’utiliser des données qualitatives et quantitatives supplémentairesprovenant de diverses parties prenantes (destinataires, société civile, gouvernementsnationaux, etc.) et de recourir à différentes techniques, telles que les entretiens, groupes deréflexion, questionnaires, etc.Dans les deux cas, vérifiez que ces données peuvent facilement être obtenues auprès desoffices statistiques ou dans les bases de données ou qu’il est aisé de les recueillir de façonad hoc. Néanmoins, l’élaboration de modèles quantitatifs exige beaucoup de temps et deressources. Certains ayant été mis au point avec le soutien financier de la Commission,voyez d’abord si l’un d’eux correspond aux besoins de votre AI.Si un modèle existant nécessite d’être adapté (pour plus de détails sur la modélisation, sereporter à l'annexe 7), il convient d'envisager en premier lieu l'utilisation de ressourcesinternes à la Commission (Centre de recherche commun − CCC − par exemple). Sil'élaboration ou l'adaptation d'un modèle quantitatif doit être sous-traitée, l'appel d'offresdevrait idéalement garantir l'indication de l'environnement du code, la fourniture du codesource, qui doit devenir propriété de la Commission, ainsi que le matériel de formationnécessaire au personnel de la Commission.Lors d’une analyse quantitative, il ne faut pas oublier que le degré d’incertitude est parfoistrop important pour autoriser une évaluation précise. En pareil cas, il convient de fournir desfourchettes de valeurs plausibles ou différents scénarios, et d’éviter ainsi cette illusion deprécision qui découle des analyses quantitatives : ne tombez pas dans le piège de lafausse précision ! Grâce à des techniques comme l’analyse quantitative de sensibilité, ilest possible de montrer en quoi la modification de certains paramètres, scénarios ouhypothèses influe sur les résultats des différentes options envisagées.En poussant plus loin l’analyse quantitative, vous pourrez estimer la valeur monétaire à lafois des incidences négatives (coûts) et des incidences positives (bénéfices), ce quifacilitera la comparaison des options stratégiques (voir le point III.5).Cependant, il est important de comprendre que tous les effets d'une proposition ne peuventêtre quantifiés ou exprimés de manière fiable sous forme monétaire. S’il est trop difficile ouhasardeux d’évaluer les millions d’euros gagnés ou perdus, concentrez-vous sur ladescription et, si possible, la quantification précise de la nature de l'impact (calculez parexemple le pourcentage de réduction des déchets ou l'accroissement de la congestion dutrafic en nombre d’heures perdues).Quelle que soit la méthode d’analyse choisie, vos résultats doivent être :• transparents : montrez clairement comment vous êtes parvenu à votre estimation;• reproductibles : d’autres, avec les mêmes données et la même méthode, doiventpouvoir parvenir aux mêmes résultats;44<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
• fiables : la fiabilité de votre analyse pourra être mise en doute si l'utilisation deméthodes ou d’hypothèses différentes aboutit à des résultats très disparates ;• Si les résultats dépendent d'une méthode d'analyse particulière ou si les donnéesutilisées ne sont pas fiables à 100%, vous devez le préciser.Des liens vers des sources complémentaires d’information ou d'aide des services de laCommission sont fournis sur les sites Web Europa et IntraComm consacrés à l’AI 44 .44http://intracomm.sg.cec.eu.int/i/impact/ et http://www.europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/index_en.htm.<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 45
5. COMMENT COMPARER LES OPTIONS ?Une fois analysées les répercussions pertinentes, l’étape suivante consiste à les comparerpour étudier les atouts et les faiblesses de chaque option stratégique. Vous pourrez peutêtreainsi en conclure quelle est celle qui se distingue des autres. Cependant, répétons-le, ladécision finale sur la nécessité et la façon d’agir est une décision politique.‣ Pesez le pour et le contre de chaque option.‣ Si possible, présentez des résultats globaux et détaillés.‣ Présentez des comparaisons par domaine de vos options.‣ Le cas échéant, déterminez si possible quelle est l’optionfavorite.5.1. Comment comparer les incidences des différentes options ?Pour toutes les options envisagées (y compris celle qui prévoit de ne pas agir au niveau del'UE), vous devez étudier l'ensemble des incidences positives et négatives, qu’elles soientexprimées de manière qualitative, quantitative ou monétaire 45 . Si vous préparez uneproposition modifiant l’acquis communautaire, demandez-vous en particulier si une réductiondes coûts actuellement encourus ne risque pas de nuire à la politique concernée. À titred’exemple, dans certains secteurs, il existe des dispositions juridiques limitant l’accès à uneprofession. La suppression des obligations de certification peut stimuler la concurrence etaccroître la satisfaction des consommateurs. Cependant, elle peut aussi ouvrir la voie auxcharlatans. Le bénéfice, pour les opérateurs (abaissement des coûts d'entrée), pourrait alorsêtre neutralisé au bout d’un certain temps par les frais de procès et un pourcentagesupérieur de factures non réglées.Encadré 11: Mettre en balance les coûts administratifs et les autres coûts entraînés par laréglementationLe fait qu’une option réduirait les coûts administratifs n’est pas en soi uneraison suffisante pour la retenir. À titre d’exemple, une mesure imposant auxfabricants d’informer les consommateurs de la consommation énergétiqued’appareils ménagers entraîne des coûts administratifs directs (nécessité decontrôler la consommation et de produire des étiquettes). En revanche, unemesure fixant des normes minimales d’efficacité énergétique occasionnerasûrement moins de frais administratifs. Néanmoins, comme elle laisserait moinsde liberté aux fabricants et pourrait réduire le choix des consommateurs, soncoût global pourrait être supérieur à celui de dispositions « administratives »imposant l’affichage de la consommation en énergie.45La méthode présentée ici est une simple analyse multicritère, qui compare les répercussions positives et négatives expriméesà la fois sous l’angle qualitatif, quantitatif et monétaire. D’autres solutions sont envisageables, telles que l’analyse coûtbénéfice,qui établit une comparaison desdites répercussions exprimées dans la même unité, normalement sous formemonétaire, et <strong>l'analyse</strong> coût-efficacité, qui compare les coûts découlant de la réalisation d'un objectif donné. Il existe d’autresméthodes pouvant être utilisées au besoin. Les annexes 12 et 13 fournissent des informations complémentaires sur lesavantages et inconvénients des différentes méthodes, l'utilisation des prix réels et le taux d'actualisation.46<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
Il convient en premier lieu de synthétiser les effets de chaque option par domaine d'impact(économique, environnemental et social), voire par sous-domaine (tels que répertoriés dansles tableaux 1 à 3 de la section précédente par exemple). À ce stade, aucun agrégat ne doitencore être constitué; les répercussions négatives et positives doivent être exposées enparallèle. Il sera parfois possible d’évaluer une incidence nette par domaine d’impact et,éventuellement, l’incidence nette globale 46 de chaque option. Néanmoins, avec ce type deprésentation, il faut se méfier de l'impression donnée par une incidence nulle ou faible quidécoulerait simplement d’importantes répercussions positives et négatives de même natures'annulant l'une l'autre.Tableau synthétique 1 – Option stratégique AIncidences économiquesSous-domaine : coûtssupportés par lesentreprisesIncidences socialesSous-domaine : effetssur les localitésIncidences environnementalesSous-domaine : effetssur la pollutionatmosphériqueDescription qualitative Description quantitative Valeur monétiséeObligation d’installer unnouvel équipementd’épuration de l’airAmélioration de la qualité dela vieRéduction des taux demortalitéEnviron 400 entreprisesconcernéesEnviron 100 localitésbénéficiaires (à proximité desentreprises)« x » décès prématurés évitéschaque année400 millionsd'eurosEffet non exprimésous formemonétaireY milliards d’euros(valeur d’une viemultipliée par lenombre X)Le tableau ci-dessous est une bonne façon de présenter simplement les résultats de chaqueoption: il expose séparément chaque répercussion, exprimée selon les besoins sous formequalitative, quantitative ou monétaire, en distinguant entre les effets économiques, sociaux etenvironnementaux. Il montre clairement les éléments inclus ou non dans les donnéescumulées, ce qui pallie le manque de transparence d'une valeur monétisée unique etglobale.Autre bonne pratique, les répercussions de toutes les options stratégiques peuvent êtreprésentées côte à côte. Dans l’exemple ci-dessous, tiré de l’analyse d’impact consacrée ausystème d’information sur les visas (VIS) 47 , les coûts et les avantages de chacune desoptions sont répertoriés de manière aisément compréhensible.CoûtsCoûts financiersCoûts d’opportunité pourles demandeurs de visaCoûts de mesures dereprésailles à l’encontredes voyageurs de l’UEBaisse des voyagesd'affaires et du tourismeConséquences sur lesdroits fondamentaux,notamment la protectiondes données personnelleset de la vie privéePas de VIS - - - - -Système entréesortie√√√√ √√ √ √ √√√√46Il faut entendre ici par « incidence nette » l’incidence positive moins les effets négatifs.47SEC(2004)1628<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 47
VIS sansdonnéesbiométriquesVIS avecdonnéesbiométriques√ _ _ _ √√√√ √√ √ √ √√√AvantagesApplication efficacede la politiquecommune en matièrede visasDiminution desfraudes et desdemandes multiplesde visaContrôles auxfrontières plusefficacesBaisse del’immigrationillégale/Applicationplus aisée durèglement de DublinPromotion de lasécurité intérieureTraitement plusefficace desdemandes desvoyageurs de bonnefoiAutres retombéesPas de VIS - √* √* √* √* - -SystèmeentréesortieVIS sansdonnéesbiométriquesVIS avecdonnéesbiométriques√√√ √√√ √√√ √√√ √√ √√√ √√√√√ √√ √√ √ √ √√ √√√√ √√√ √√√ √√ √√ √√√ √√√Cet autre exemple sur la réforme du marché du sucre résume les avantages etinconvénients de chaque option.AvantagesInconvénients• Retarde la restructuration et l'améliorationde la compétitivité du secteur.Statu quo• Maintient la production et le revenu dans lamajorité des régions, quoiqu’à un niveauqui s'amenuise progressivement.• Réduit progressivement le coût budgétairedu régime.• Maintient les bénéfices actuellement tirésdes préférences ACP/TSA.• Attire sans restriction sur le marchéeuropéen des importations préférentiellesnon compétitives qui menacent à terme lemaintien d'une production communautaire.• Maintient les distorsions de concurrence.• Maintient les inégalités parmi lesagriculteurs.• Forte sensibilité de la balance deséchanges à l'élimination de la clause desauvegarde et du sucre C.• Complique la position de négociation del'UE à l'OMC• L'OCM reste complexe et peutransparente.48<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
• Facilite la restructuration et l'améliorationde la compétitivité du secteur.• Diminue la production excédentaire et lesdistorsions du marché mondial.• Diminue les distorsions de concurrence.Baisse des prix• Diminue les inégalités parmi lesagriculteurs.• Diminue le coût pour les consommateurs etles utilisateurs.• Favorise la diversification del'approvisionnement en édulcorants.• Facilite les négociations à l'OMC.• Réduction du revenu des agriculteurs.• Réduction des recettes d'exportationdes pays ACP.• Coût des éventuelles mesuresd'accompagnement de larestructuration.• Favorise l'application de l'écoconditionnalité.• Réduit légèrement le coût budgétaire durégime.Quotas fixes• Assure la stabilité des approvisionnementset préserve des fluctuations des prix dumarché mondial.• Accroît la visibilité du secteur, qui peut seremettre à investir.• Maintient la production sur une plusgrande partie du territoire communautaireavec des effets bénéfiques pour lescommunautés rurales, sauf en cas detransfert des quotas.• Diminue le coût du régime pour le budget.• Revenir sur l’initiative TSA affecterait lacrédibilité de l'UE.• Retarde la restructuration etl'amélioration de la compétitivité dusecteur, sauf en cas de transfert desquotas.• Maintient les distorsions deconcurrence.• Maintient les inégalités entre lesagriculteurs.• Complique la position de négociation del'UE à l'OMC• L'OCM reste complexe et peutransparente.• La régularité de l'approvisionnement et lastabilité des prix ne sont plus assurées aumême niveau.Libéralisation• Améliore à terme la compétitivité dusecteur.• Diminue les distorsions sur le marchémondial.• Facilite les négociations à l'OMC.• Élimine le coût du régime pour le budget,sauf en cas de compensations.• Élimine les distorsions de concurrence.• Simplification extrême de l'OCM !• Disparition d'une grande partie del'industrie sucrière européenne.• Diminution du revenu agricole avec effetsignificatif pour certaines communesrurales.• Baisse des revenus des partenairestraditionnels non compétitifs (ACP).• La production des édulcorants desubstitution n'est plus compétitive etdisparaît.• La rentabilité des raffineries est menacée.• Coût des éventuelles mesuresd'accompagnement de la restructuration.• Coût budgétaire en cas de compensationdes agriculteurs.Vous pouvez aussi ajouter un tableau comparant les effets sur certaines catégories. Dansl’analyse d’impact réalisée sur la réforme de la politique sucrière de l'Union européenne, un<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 49
tableau indiquait, pour chaque option, quels seraient les bénéficiaires, les catégories dont lasituation resterait équivalente et les perdants. Un tableau de cette nature dans le rapportfinal d'analyse d'impact (voir le point II.9) devrait aider les décideurs politiques à établir lescatégories susceptibles d'être concernées par leur décision sur l'opportunité et la manièred'agir.AvantagésDésavantagésStatu quoTSA, Balkans, raffineurs, importateursAgriculteurs, sucriers, environnementBrésil, budgetIAA, ACP, consommateurs, édulcorants, intrants agricoles, zones ruralesBaisse des prixIAA, consommateurs, environnement, budgetÉdulcorants, BrésilTSA, Balkans, ACP, agriculteursSucriers, raffineurs, importateurs, intrantsagricoles, zones ruralesQuotas fixesRaffineurs, importateursTSA, Balkans, agriculteursÉdulcorants, BrésilSucriers, environnementIAA, ACP, consommateurs, intrants agricoles, zones rurales, BrésilLibéralisationIAA, importateurs, consommateursBrésil, environnementTSA, Balkans, ACP, agriculteurs, sucriers,raffineurs, intrants agricoles, zones ruralesédulcorants, budget* L'impact sur les parties prenantes est évalué par rapport à la situation actuelle.5.2. Critères d'évaluationLes critères d’évaluation varieront selon le() domaine() concerné (s) et la nature des objectifsproposés. Cependant, certains critères généraux s’appliquent à toutes les propositions de laCommission; ce sont l'efficacité, l’efficience et la cohérence.D’autres critères sont établis par les Traités. Parmi ces derniers, les principes de subsidiaritéet de proportionnalité sont probablement les plus importants.Pour respecter le principe de subsidiarité, la comparaison des options stratégiques devrait 1)confirmer que l'objectif proposé ne pouvait pas être suffisamment atteint par les Étatsmembres (test de nécessité) 48 et 2) indiquer que l'objectif proposé pouvait être mieux réalisépar l'Union (test de la valeur ajoutée) 49 .48N.B. : lors de l’évaluation de la nature du problème et de son évolution probable, c'est ce point qui doit être examiné enpremier (voir le point III.1).49En d’autres termes, aucune action (proposition d’action) de l’UE ne doit être prévue s’il n’apparaît pas clairement qu’au moinsune option stratégique est susceptible de déboucher sur un meilleur résultat que celui qu’obtiendraient seuls les États membres.N.B. : si le problème relève de la compétence exclusive de la Communauté, le principe de subsidiarité ne s'applique pas.50<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
L’efficacité n’est pas le seul critère d’évaluation défini par le protocole sur l’application desprincipes de subsidiarité et de proportionnalité. Le Traité requiert aussi que la forme d’actionproposée soit aussi simple que possible et que les mesures suggérées laissent le plus deplace possible aux décisions nationales (à titre d’exemple, les directives sont préférables auxrèglements et les directives-cadres aux directives spécifiques). Les options stratégiquesdevraient également être classées en fonction des contraintes administratives etfinancières 50 qu’elles imposent à la Communauté, aux gouvernements nationaux, auxautorités régionales et locales, aux opérateurs économiques et aux citoyens. Ces contraintesdoivent être aussi limitées que possible et restées en rapport avec l’objectif ou les objectifsproposés.Le tableau ci-dessous illustre comment présenter une comparaison succincte des optionsstratégiques en fonction de leur efficacité, efficience et cohérence et, le cas échéant,d’autres critères. Les bonnes pratiques exposées à la fin du point III.4.3 sont égalementapplicables ici.50La Commission a adopté un modèle d’évaluation des coûts administratifs imposés par la législation de l’UE −voir l’annexe10.<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 51
Option AOption BEfficacité Efficience CohérenceRéalisation desobjectifsstratégiques « A » et« B »Réalisation del’objectif stratégique« A » uniquement« X » ressourcesnécessaires pourobtenir le niveaud’incidence « Y »« 2X » ressourcesnécessaires pourobtenir le niveaud’incidence « Y »Option C… … …Bon équilibre des effets (in)directspositifs et négatifs, qu’ils soientvoulus ou imprévus, dans lesdomaines économique, social etenvironnementalIncidences économiques positives ;répercussions négatives imprévuessur l'environnement, à savoir...De tels tableaux devraient en fait montrer clairement que l’une des options se distingue desautres ou que certaines se valent.5.3. Classer les optionsLa procédure d’analyse d’impact n’aboutira pas obligatoirement à des recommandations ouconclusions tranchées sur le choix final. De plus, ce choix final incombe toujours au collègedes Commissaires. C’est pourquoi le rapport d’analyse d’impact ne pourra pas toujoursconclure à la supériorité de l’une ou l’autre option. En pareil cas, il est possible et mêmesouhaitable de classer les options selon plusieurs critères, et donc d'établir différentsclassements se fondant sur divers critères de sélection.Cependant, pour faciliter la prise de décision, les résultats et les différentes optionsconsidérées doivent – dans tous les cas – être présentés de manière transparente etcompréhensible afin de fournir une base au débat politique sur leurs avantages etinconvénients respectifs. Les décideurs politiques peuvent ainsi étudier les corrélationsnégatives entre les catégories concernées et/ou les effets sociaux, économiques etenvironnementaux. Cette méthode permet également d’améliorer la conception despropositions afin d’en minimiser les corrélations négatives, d'identifier les mesuresd'accompagnement destinées à en atténuer les effets négatifs et de maximiser les chancesd'obtenir un résultat favorable à toutes les parties. Une fois adoptée la décision politique, lesraisons la justifiant sont à présenter dans l’exposé des motifs. En outre, le choix final devrait,si possible, être également indiqué dans le rapport d’analyse d’impact, pour autant que celane conduise pas à passer sous silence les autres options et leur classement respectif.52<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
6. COMMENT ORGANISER LE SUIVI ET L’EVALUATION ULTERIEURS ?‣ Définissez les principaux indicateurs pour lesobjectifs clés de la proposition d’intervention.‣ Énoncez les grandes lignes des éventuellesmodalités de suivi.‣ Énoncez les grandes lignes des éventuellesmodalités d’évaluation.6.1. Pourquoi examiner les modalités de suivi et d'évaluation au stadede <strong>l'analyse</strong> d'impact?Les responsables ont besoin de systèmes adéquats pour vérifier que l’application de leurspolitiques suit son cours et que celles-ci atteignent bien leurs objectifs. Quand les objectifsne sont pas atteints, il leur faut aussi établir si ce résultat est dû à une conceptiondéfectueuse ou à une mauvaise application de la politique en cause (l’analyse du problèmeétait-elle exacte, les objectifs pertinents et réalistes ? L’exécution a-t-elle été confiée à desintervenants capables de comprendre la politique et désireux de l’appliquer à la lettre ? Lesdéficiences dans l’application s'expliquent-elles par l'insuffisance des moyens administratifsengagés ?Le suivi et l'évaluation - y compris le recueil de données à partir d'indicateurs soigneusementconçus - fournissent à cet égard des informations précieuses et facilitent la définition demodalités optimales d'intervention.6.2. Que faut-il faire au stade de l’AI ?Dans le contexte de l’analyse d’impact, vous devez vous efforcer de définir certainsindicateurs clés pour les principaux objectifs stratégiques ainsi que les grandes lignes desmodalités de suivi et d'évaluation. Néanmoins, il ne sert à rien d'établir des indicateurs etmodalités de suivi et d’évaluation détaillés pour toutes les options retenues dans l’analysed’impact. Cette opération sera effectuée une fois que la décision politique sur le choix del'option la plus appropriée aura été prise, puisqu'il s'agit de la dernière étape dans laprocédure de conception stratégique.Cela étant dit, il vaut la peine de définir certains indicateurs clés pour les grands objectifsstratégiques (ceux que l'on nomme les « objectifs généraux »), car on peut supposer qu’ilssont raisonnablement équivalents pour toutes les options envisagées.Les indicateurs doivent être contrôlés par rapport à leur finalité supposée, à savoir établirdans quelle mesure une politique a été correctement appliquée et ses objectifs atteints. Parconséquent, il est crucial qu'ils soient crédibles et clairs. La facilité d’accès aux donnéesnécessaires constitue un autre facteur important dans le choix des indicateurs; la collectedes données indispensables à un indicateur ne devrait pas être plus coûteuse que la valeurdes informations apportées par celui-ci.Une fois déterminée l’option favorite, vous devez :(1) décrire brièvement comment les données nécessaires au suivi de l’intervention et de seseffets seront recueillies et<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 53
(2) indiquer la nature, la fréquence et la finalité des exercices ultérieurs d’évaluation 51 .Il vous faut entre autres répondre aux questions suivantes :• À quoi serviront les données du suivi et les résultats de l’évaluation ?• Quels seront les principaux intervenants censés fournir et utiliser ces informations ?(par exemple la Commission, les États membres, des intermédiaires tels que lesagences, les opérateurs/bénéficiaires, etc.)?• Quels seront, de manière générale, les rôles et responsabilités de ces intervenants ?Comment les informations seront-elles partagées et, en dernier lieu, rassemblées?• Dans quelle mesure existe-t-il déjà des structures de suivi/d'évaluation ? Denouveaux moyens doivent-ils être prévus ?• La situation de base est-elle suffisamment documentée ou de nouvelles collectes dedonnées seront-elles nécessaires une fois que la proposition aura été adoptée ?Pour des orientations plus détaillées (dont des exemples) sur les indicateurs, le suivi etl’évaluation, voir l’annexe 14.6.3. Que faut-il faire au terme de l’AI ?Les propositions adoptées par la Commission, notamment les propositions de dépenses 52 ,incluront normalement des indicateurs correspondant aux objectifs opérationnels etspécifiques.Concernant le suivi et l’évaluation, la proposition prévoira, le cas échéant, un articlespécifique établissant les principaux fondements des modalités envisagées. Ce point estparticulièrement important quand des données des États membres ou d’organisationsintermédiaires sont nécessaires au suivi et à l'élaboration des rapports.L’ensemble définitif d’indicateurs sera normalement établi à un stade ultérieur, une foisconnus les amendements du Conseil et/ou du Parlement 53 .51Voir également l'article 21, paragraphe 2, des modalités d'exécution du règlement financier.52Pour les propositions de dépenses, le règlement financier exige que les informations sur les indicateurs, le suivi et l'évaluationsoient intégrées à la fiche financière accompagnant la proposition.53En cas de gestion partagée, les modalités de suivi (y compris les indicateurs) sont habituellement finalisées par des comitésincluant des représentants des États membres.54<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
Diagramme 4: Résumé des principales étapes de l’analyse d’impact – Procédures et analysesrequisesA. Procédure : les grandes étapesPremière étape‣ Planifiez l’analyse d’impact/son intégration au cycle SPP:• Préparez et faites circuler la feuille de route lors de la préparation de la stratégiepolitique annuelle (SPA) ;• Finalisez la feuille de route de l’initiative en vue de son insertion dans la SPA ;• Actualisez la feuille de route à inclure dans le programme de travail de la Commission.‣ Formez un groupe de pilotage interservices:• Sa constitution est obligatoire pour toutes les questions transversales ;• Il doit comprendre des représentants de l’unité SG.C.1;• Le cas échéant, la feuille de route indiquera pourquoi aucun groupe de pilotageinterservices n’a été créé.‣ Consultez les parties prenantes et recueillez l’avis d’experts (voir le cadre A1 ci-dessous).‣ Réalisez l’AI.Deuxième phase‣ Présentation des résultats dans le rapport d’analyse d’impact même si l'initiative est retirée(voir également le cadre A.2 ci-dessous).‣ Examen de l’AI, parallèlement à celui de la proposition, lors de la consultation interservices.• Certains de ses principaux éléments sont repris dans l’exposé des motifs.‣ Examen par un groupe de Commissaires dans certains cas.‣ Soumission au collège des Commissaires.Troisième phase‣ Le rapport d’analyse d’impact est transmis avec la proposition aux autres Institutions.• Le communiqué de presse doit mentionner l’AI ;• En présence de nouvelles informations, la Commission peut décider d’actualiser lerapport d’analyse d'impact > Prendre contact avec l’unité SG.C.2.‣ Le rapport final est normalement publié sur le site Web Europa du SG.A1. Opérations effectuées tout au long de la procédure : consultation des partiesprenantes et recueil d’expertise<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 55
‣ Établissez un plan de consultation pour recueillir les contributions des parties intéresséeset des experts.‣ Définissez :• Les objectifs de la ou des consultations,• Les éléments de l’AI requérant une consultation,• Les catégories visées,• L'outil ou les outils appropriés de consultation.‣ Respectez les normes minimales de consultation durant l’AI et l'élaboration desrapports. Voir COM(2002)704.56<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
A2. Présentation des résultats : le rapport d’analyse d’impact‣ Résumez dans un rapport succinct les tâches réalisées pour l’AI.‣ Mentionnez d’éventuelles hypothèses ou incertitudes.‣ Employez un langage simple et non technique.‣ Respectez la structure présentée à l’annexe 16.‣ Présentez les détails techniques ou les documents étayant votre analyse dans uneannexe.<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 57
B. Analyse: les grandes étapes1. Déterminez le problème‣ Cernez l’ampleur du problème.‣ Déterminez quels sont les principaux intervenants/les principales catégoriesconcernées.‣ Établissez les causes.‣ Déterminez si le problème entre dans le champ des compétences de l’UE.2. Définissez les objectifs‣ Définissez des objectifs correspondant au problème et à ses causes profondes.‣ Fixez des objectifs à différents niveaux afin d’établir une « logique d'intervention ».‣ Veillez à ce que les objectifs soient compatibles avec les politiques et stratégies del’UE, telles que les stratégies de Lisbonne et de développement durable.3. Élaborez les principales options stratégiques‣ Déterminez les options devant permettre d'atteindre les objectifs.‣ Étudiez les mécanismes de mise en œuvre les plus appropriés (voie réglementaire ounon).‣ Commencez à réduire les possibilités en examinant les contraintes techniques ouautres des différentes options et en recourant aux critères d'efficacité, de rentabilité etde cohérence.‣ Dressez une liste succincte d’options potentiellement valables devant faire l’objet d’uneanalyse approfondie.4. Analysez leurs incidences‣ Déterminez les incidences directes et indirectes dans le domaine environnemental,économique et social, et la façon dont elles se produisent.‣ Précisez quelles sont les catégories concernées (y compris à l’extérieur de l’UE) et lamanière dont elles le sont.‣ Les cas échéant, évaluez si possible les incidences sous forme qualitative, quantitativeet monétaire.‣ Examinez les risques et incertitudes, y compris les obstacles au respect desdispositions prévues.5. Comparez les options‣ Pesez le pour et le contre de chaque option.‣ Si possible, présentez des résultats globaux et détaillés.‣ Présentez des comparaisons par domaine des différentes options.‣ Le cas échéant, précisez si possible quelle est l'option favorite.6. Décrivez les grandes lignes du suivi et de l’évaluation‣ Déterminez les principaux indicateurs pour les objectifs clés de la propositiond’intervention.‣ Décrivez les grandes lignes des éventuelles modalités de suivi.‣ Décrivez les grandes lignes des éventuelles modalités d’évaluation.58<strong>Lignes</strong> <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
Commission européenneANNEXESDES LIGNES DIRECTRICES CONCERNANT L’ANALYSE D’IMPACT *15 juin 2005[incluent la mise à jour du 15 mars 2006 de l’annexe 10« Évaluer les coûts administratifs imposés par la législation »]* Les présentes annexes remplacent le document de 2002 « A Handbook for Impact Assessment in the Commission – How todo an Impact Assessment - Technical Annexes». Comme l’indiquent les lignes <strong>directrices</strong>, certaines annexes ont caractèreobligatoire (présentation de la feuille de route, actualisation, structure du rapport d’analyse d’impact). D’autres annexesfournissent des orientations détaillées sur des étapes précises de la procédure d’analyse d’impact. Les plus techniques sont àconsidérer comme un ensemble non exhaustif d’outils susceptibles d’être améliorés et mis à jour.1
TABLE DES MATIERES1. Présentation de la feuille de route................................................................ 42. Problèmes devant être résolus..................................................................... 62.1. Déséquilibre entre les objectifs fondamentaux de l’Union et la situation existante........................................................................................................................ 62.2. Défaillances du marché..................................................................................... 62.3. Carences de la réglementation ......................................................................... 93. La formulation du problème........................................................................ 113.1. Valeurs d’approximation.................................................................................. 113.2. L’arbre des problèmes .................................................................................... 124. Instruments stratégiques ............................................................................ 154.1. Surveillance des dispositions de régulation (suivi de l’autorégulation)........... 154.2. Méthode ouverte de coordination ................................................................... 164.3. Mise à disposition d’informations et de lignes <strong>directrices</strong> ............................... 164.4. Instruments fondés sur les mécanismes du marché ...................................... 164.5. Interventions financières directes du secteur public ....................................... 174.6. Corégulation.................................................................................................... 184.7. Directives-cadres ............................................................................................ 184.8. Actions réglementaires normatives................................................................. 195. Logiciel « indicateurs et outils quantitatifs » (IQ TOOLS)........................ 205.1. Objectifs – AI assistée par ordinateur ............................................................. 205.2. Les instruments............................................................................................... 206. Comment concevoir un questionnaire ? ................................................... 226.1. Structure du questionnaire.............................................................................. 226.2. Formulation des questions.............................................................................. 226.3. Présentation du questionnaire ........................................................................ 246.4. Une fois le questionnaire conçu… .................................................................. 247. Modèles quantitatifs .................................................................................... 257.1. Modèles d’équilibre général calculable (EGC)................................................ 267.2. Modèles sectoriels .......................................................................................... 267.3. Modèles macroéconomiques .......................................................................... 277.4. Modèles d’étude d’impact ............................................................................... 277.5. Modèles de microsimulation............................................................................ 287.6. Projets et programmes.................................................................................... 288. Comment évaluer le rapport coût-efficacité ?........................................... 298.1. Comment évaluer le rapport coût-efficacité des mesures de dépenses ?(programmes de dépenses par exemple)..................................................... 298.2. Comment évaluer le rapport coût-efficacité de mesures non financières ?.... 302Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
9. Évaluer les effets sur la croissance, la compétitivité et l’emploi ............ 329.1. Effets sur le commerce international et les investissements transfrontaliers . 329.2. Effets sur la concurrence sur le marché intérieur ........................................... 339.3. Effets sur l’investissement, les coûts d’exploitation, les produits et les servicesdes entreprises ............................................................................................. 349.4. Effets sur le développement technologique et l’innovation............................. 349.5. Effets sur les contraintes administratives imposées aux entrepriseset notamment aux PME ................................................................................ 359.6. Effets sur les consommateurs......................................................................... 359.7. Effets sur le niveau et la qualité de l’emploi.................................................... 369.8. Effets sur les pays tiers et les relations étrangères ........................................ 379.9. Effets sur les pouvoirs publics ........................................................................ 379.10. Effets macroéconomiques............................................................................... 3810. Évaluer les coûts administratifs imposés par la législation .................... 3910.1. Définition des coûts administratifs .................................................................. 3910.2. Équation fondamentale de ce modèle d’évaluation des coûts........................ 3910.3. Quelques exemples ........................................................................................ 3910.4. Conseils de bonnes pratiques......................................................................... 4011. Évaluer les effets non marchands, notamment ceux sur l’environnementet la santé .................................................................................................... 4111.1. Monétisation des incidences non marchandes............................................... 4111.2. L’évaluation du cycle de vie ............................................................................ 4212. Actualisation................................................................................................. 4412.1. Exemple .......................................................................................................... 4412.2. Formule de calcul de la valeur actuelle nette ................................................. 4412.3. Coûts et bénéfices annualisés ........................................................................ 4512.4. Tableau des valeurs actualisées..................................................................... 4513. Méthodes de comparaison des incidences ............................................... 4713.1. Analyse coût-bénéfice..................................................................................... 4713.2. Analyse coût-efficacité .................................................................................... 4713.3. Analyse multicritère......................................................................................... 4813.4. Analyse des risques........................................................................................ 4813.5. Analyse de sensibilité...................................................................................... 4914. Orientations complémentaires sur les indicateurs, le suivi .......................et l’évaluation.............................................................................................. 5114.1. Indicateurs....................................................................................................... 5114.2. Suivi................................................................................................................. 5214.3. Évaluation ....................................................................................................... 5315. Le principe de précaution et l'irréversibilité.............................................. 54Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission 3
16. Structure du rapport final d’analyse d’impact .......................................... 564Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
1. PRESENTATION DE LA FEUILLE DE ROUTEFEUILLE DE ROUTE (maximum 5 pages)Titre de la proposition :Nom de la DG chef de file/de la personne de contact:Date prévue pour l’adoption de la proposition :PARTIE I – Examen initial et planification des tâches ultérieures de l’AIN.B. : cette partie sera rendue publique sur le site Web Europa lors de l’élaboration duprogramme de travailA. Examen initialQuels sont les principaux problèmes? La seule action des États membres pourra-t-elle lesrésoudre de façon satisfaisante ? (principe de subsidiarité – test de nécessité)Quels sont les principaux objectifs stratégiques ?Quelles sont les options stratégiques ? Quels sont les instruments de réglementation ouautres envisageables ?Quelles sont les incidences probables de chaque option stratégique et quelles seront lescatégories concernées ? Quelles incidences justifieront probablement une analyseultérieure ? (voir la liste des incidences dans le guide ci-joint)B. Planification des tâches ultérieures de l’analyse d’impactQuelles sont les informations et données déjà disponibles ? Quelles autres informationsdoivent encore être recueillies ? Comment cette opération sera-t-elle effectuée (en interne oupar l’intermédiaire d’un contractant externe par exemple) et à quelle date ? Quels seront letype et le degré d’analyse retenus (voir le principe d’une analyse proportionnée) ?Quels seront les parties prenantes et experts consultés, comment et à quel moment cetteconsultation sera-t-elle menée ?Un groupe de pilotage interservices sera-t-il formé pour l’AI ?Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission 5
PARTIE II – Planification plus détaillée, y compris du temps et des ressourcesN.B. :Document réservé à l'usage interne de la CommissionC. ÉchéancierQuand l’analyse d’impact débutera-t-elle ?Si un groupe de pilotage interservices est prévu*, quand sera-t-il mis sur pied ? Quellesseront les DG invitées ? À quel rythme ce groupe se réunira-t-il ? * Exigé pour les grandespropositions recoupant plusieurs domaines et fortement recommandé dans les autres cas.S’il n’est pas prévu de créer un groupe, veuillez préciser pourquoi.Si des contrats externes sont envisagés (par exemple pour des études analytiques, lacollecte d'informations, etc.), quel est le calendrier prévu pour la procédure de passation dumarché et la conclusion du contrat?Quel est le calendrier prévu pour la consultation interservices (projet de proposition etrapport AI) ? Début ? Fin ?Quand le projet de proposition sera-t-il soumis à la DGT ? N.B. : le rapport d’analysed’impact étant un document de travail des services de la Commission, il n’est normalementpas traduit.Quand le projet de proposition et le rapport AI seront-ils soumis au greffe ?Quelle est la date prévue pour l’approbation du projet de proposition ? Quelle est laprocédure envisagée (orale ou écrite) ?D. RessourcesQuelles sont les ressources humaines et/ou financières affectées à la réalisation de l’AI et àla finalisation du projet de législation/document stratégique ?6Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
2. PROBLEMES DEVANT ETRE RESOLUS2.1. Déséquilibre entre les objectifs fondamentaux de l’Union et lasituation existante• Promouvoir un développement harmonieux et durable des activités économiques etune croissance non inflationniste (article 2 du traité CE) ;• Promouvoir un niveau élevé d’emploi et de protection sociale (article 2 du traité CE).Aux termes du traité CE, la protection sociale inclut la promotion de l'emploi,l'amélioration des conditions de vie et de travail, une protection sociale adéquate, ledialogue entre les partenaires sociaux, la valorisation des ressources humaines envue d'instaurer durablement un niveau élevé d’emploi et de lutter contre l’exclusion;• Promouvoir un haut degré de compétitivité et de convergence des performanceséconomiques (article 2 du traité CE) ;• Préserver la paix et la sécurité internationale et promouvoir les objectifs decoopération internationale de la politique étrangère et de sécurité commune (TUE,article 11) ;• Préserver la sécurité des citoyens ou les droits des citoyens reconnus par le Traité,ce qui inclut de prévenir et combattre la criminalité et le terrorisme (TUE, article 29) ;• Prévenir et combattre les discriminations fondées sur la nationalité, le sexe, l’origineraciale ou ethnique, la religion ou les convictions, le handicap, l’âge ou l’orientationsexuelle (articles 12 et 13 du traité CE) ;• Promouvoir la santé publique (article 152 du traité CE) et un niveau élevé deprotection des consommateurs incluant la protection de leur santé, de leur sécurité etde leurs intérêts économiques (article 153 CE du traité) ;• Accorder toute l’attention qu’il convient au bien-être des animaux au sein despolitiques communautaires consacrées à l’agriculture, aux transports, au marchéintérieur et à la recherche (protocole 33 sur la protection et le bien-être desanimaux) ;• Renforcer la cohésion économique et sociale. Aux termes du traité CE (article 158),cet objectif doit être atteint en réduisant les disparités entre les différents niveaux dedéveloppement des régions et le retard des régions ou îles les moins favorisées, ycompris les zones rurales ;• Protéger l'environnement. La protection de l’environnement est une composantefondamentale du développement durable ;• Garantir la protection des droits fondamentaux au sein des politiques de l'UE.2.2. Défaillances du marchéLes forces du marché peuvent, pour diverses raisons, donner lieu à des situations qui necorrespondent pas aux idéaux de la société.Des prix du marché qui ne reflètent pas les coûts réels supportés par la sociétéLes effets externes engendrent des coûts (effets négatifs) et des bénéfices (effets positifs)que ne reflètent pas les prix du marché. En pareil cas, les prix des biens et services neImpact Assessment Guidelines Annexes – European Commission 7
correspondent pas à leur valeur pour la société. Pour un effet externe négatif comme lapollution, cela signifie que nous tendons à produire et consommer trop des biens et servicesprovoquant cet effet. L’inverse vaut pour les effets externes positifs.Exemple : effets externes et agricultureL’agriculture donne naissance à un vaste éventail d’effets externes positifs et négatifs. Lacontribution de l’agriculture au maintien des communautés rurales est un effet externepositif, mais l’utilisation excessive de pesticides ou d’engrais peut polluer l'eau, ce quiconstitue un effet externe négatif. Selon les circonstances, les répercussions de l’agriculturesur les paysages et la biodiversité peuvent déboucher sur des effets externes positifs ounégatifs.Une offre de biens publics insuffisanteLes caractéristiques fondamentales d'un bien public sont les suivantes: (i) sa consommationpar un individu ne réduit pas les quantités proposées au reste de la population et (ii) une foisfourni, il est disponible pour être consommé par l’ensemble de la société. Par conséquent, ilest difficile ou même peu souhaitable, du point de vue de la société, de faire payerdirectement les individus pour la consommation de ce genre de biens ou le recours à de telsservices, si bien qu'en l'absence de régulation, les marchés fourniront un bien public enquantité insuffisante, voire n’en assureront absolument pas la fourniture.Bien que très peu de biens et services puissent être qualifiés au sens strict de « bienspublics » − la défense nationale en est un exemple − plusieurs présentent certaines de leurscaractéristiques.Exemple : congestion du trafic routierPour autant que la circulation sur une route ne soit pas encombrée, le passage d’une voituresupplémentaire n’a pas de répercussions sur les autres usagers de cette route ;historiquement, en dehors des cas particuliers des péages autoroutiers, il s’est avéréimpossible ou prohibitif d’un point de vue financier de faire payer directement les usagers dela route.Les concepts de « biens publics » et « services d’intérêt général », bien que se recoupant,ne sont pas identiques. Ce dernier terme recouvre par exemple les services de santé oud’approvisionnement en énergie ou en eau. Les marchés privés, qui peuvent simplement nepas être en mesure de fournir des biens publics (puisqu’il leur est impossible de faire payerdirectement les consommateurs), ne se heurtent pas à de tels obstacles techniques pour laprestation de services d'intérêt général. Cependant, leur offre peut être insuffisante ouproposée à un prix que la société juge inacceptable.Le progrès technique peut faire fluctuer la ligne de démarcation entre biens publics et privés,ou la probabilité de voir les marchés proposer des services d’intérêt général à un prixabordable. À titre d’exemple, il devrait bientôt être techniquement possible, et relativementpeu coûteux, de faire payer directement les usagers de la route, tandis que l’évolution destechniques de génération de l’électricité pourrait abaisser le prix de l'approvisionnement descommunautés rurales éloignées.Une concurrence inexistante ou trop faibleSelon l’article 98 du traité CE, les États membres et la Communauté agissent dans lerespect du principe d'une économie de marché ouverte où la concurrence est libre,favorisant une allocation efficace des ressources. Faute de concurrence, ou si leursconcurrents sont trop faibles, les entreprises peuvent produire des biens et services dont laquantité et la qualité ne correspondent pas au niveau requis par la société.Pour déterminer si un marché est suffisamment soumis à la concurrence, il vous faut nonseulement examiner le nombre d’entreprises communautaires alimentant celui-ci, mais aussivérifier qu’elles sont confrontées à la concurrence d’entreprises d’autres pays. Il faut8Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
également qu’une concurrence potentielle s’exerce entre les entreprises en place et celless’établissant sur le marché.Ces indicateurs de la structure du marché vous serviront d’avertisseurs et vous signalerontun dysfonctionnement du marché, mais, à eux seuls, ils ne vous permettront pas de conclureque le manque de concurrence est la cause du problème – il vous faudra recueillir despreuves directes, telles que des prix inhabituellement élevés, ou nettement supérieurs auxcoûts marginaux, ou bien des indices de collusion entre entreprises.N’oubliez pas que certains marchés sont trop limités pour supporter davantage qu’un petitnombre d’entreprises. Tel est le cas lorsqu'une entreprise ne peut survivre en dessous d'unniveau élevé de production aboutissant à de fortes économies d'échelle - terme qui signifiequ'au sein d'une entreprise, les coûts moyens de production sont d'autant plus bas que lesquantités produites sont importantes. Le risque, à terme, est que les entreprises les pluspuissantes évincent leurs concurrents et acquièrent une position de monopole sur le marché.Les économies d'échelle étant souvent liées à des coûts élevés d'entrée sur le marché(équipement ou travaux de recherche coûteux par exemple), les entreprises en situation demonopole n’ont pas à craindre l’arrivée de nouveaux concurrents.Les économies d’échelle peuvent aussi aboutir à une situation de monopole naturel, danslaquelle il est avantageux qu’une seule entreprise approvisionne la totalité du marché. Lesindustries dites « en réseau » - l’industrie des transports, de l’énergie ou destélécommunications – possèdent de nombreuses caractéristiques d’un monopole naturel (ilsuffit de penser au coût des lignes électriques ou des câbles de téléphone), même si lesévolutions de la technologie, tel le développement des télécommunications mobiles, peutcontribuer à maintenir une certaine concurrence. Dans ces secteurs, la régulation viseessentiellement à remplacer la concurrence, par exemple en vue de maîtriser directementles forces du marché en fixant les prix ou en contrôlant l’entrée sur le marché, l’accès àcelui-ci ou les règles de passation des marchés, pour garantir des offres concurrentielles etprévenir les abus. À terme, l’évolution des technologies ou des structures du marché peutrendre ces règles obsolètes.Des marchés inexistants ou incompletsLes marchés ne peuvent fournir des biens et services que pourtant la société apprécie.L’assurance chômage en est une bonne illustration. D’autres biens et services ne peuventêtre fournis que dans certaines conditions restrictives. Les petites entreprises et lestravailleurs indépendants notamment ne peuvent disposer de fonds pour investir si lesbanques exigent des prêts assortis de garanties ; des étudiants potentiels peuvent ne pasêtre en mesure d’emprunter sur la base des futurs revenus qu’ils escomptent.Une information imparfaiteUne information fiable est essentielle au bon fonctionnement des marchés. L’informationétant en quelque sorte un bien public, celle fournie par les marchés, en l’absence derégulation, aura tendance à être insuffisante.Exemple : choix des consommateurs et informationSi les consommateurs ignorent des éléments tels que la consommation énergétique dedifférents modèles d’appareils électroménagers, ou le contenu nutritionnel de produitsalimentaires, ils ne peuvent faire des choix documentés dans leur propre intérêt ou celui,plus vaste, de la société.Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission 9
2.3. Carences de la réglementationL’action des pouvoirs publics peut également produire des résultats qui ne servent pas aumieux les intérêts de la société. C'est ce que l'on appelle les « carences de laréglementation ».Une définition inadéquate des droits de propriété/du cadre juridiqueDes marchés performants dépendent de l’existence de droits de propriété adéquatementdéfinis et reconnus.Exemple : droits de propriété inadéquatsVous ne serez guère disposé à acheter une voiture si son ancien propriétaire peut vous lareprendre sans craindre de sanctions. Des effets externes tels que la pollution découlent dela non-définition de droits de propriété sur l'environnement par les pouvoirs publics, qui, cefaisant, les concèdent implicitement aux pollueurs.Des objectifs mal définisLes décideurs comme les pouvoirs publics peuvent avoir recours à des notions imprécisespour décrire leurs objectifs, ce qui risque d’engendrer des carences dans la réglementation.Des conséquences imprévuesLes pouvoirs publics ne sont pas toujours en mesure d’anticiper les effets de leur action.Exemple de conséquences imprévues1. Une réglementation sur l'environnement qui impose aux nouvelles sources de pollutiondes normes d'émission plus strictes que celles applicables aux installations existantes peutprolonger la durée de vie d’entreprises plus anciennes et polluantes, ralentir la diffusion denouvelles technologies, augmenter le coût d’entrée sur le marché et, par conséquent,réduire non pas la pollution, mais la concurrence.2. La réglementation interférant directement avec les règles de concurrence des entreprisesest souvent destinée à compenser les insuffisances du marché (par exemple, desdéséquilibres dans l’information, le manque de pouvoir des acheteurs, l’insuffisance desmesures incitant à investir dans l'innovation, etc.). Citons à titre d'exemple lesréglementations plafonnant les prix ou imposant des normes minimales de qualité, cellesdéterminant les caractéristiques des produits et services, ou limitant la publicité ou lafourniture de certains services. La réglementation peut aussi restreindre l’accès à desressources importantes comme les matières premières, la propriété foncière, les droits depropriété intellectuelle, le savoir-faire ou la technologie relative aux méthodes de production.Ces règles peuvent avoir des retombées imprévues, car elles restreignent la diversité desbiens et services novateurs. Elles risquent d’entraver l’entrée sur le marché ou d’accentuerles obstacles existants, ce qui peut conduire à l’éviction de certains biens et services, audétriment des consommateurs et du choix qui leur est offert. Plus les incitations à laconcurrence et les possibilités de faire jouer cette concurrence entre les intervenants sur lemarché diminuent et plus le bien-être des consommateurs en souffre.3. La législation facilitant le non-respect des règles de concurrence par les intervenants surle marché ou en renforce les effets (par exemple en établissant des quotas de vente fixespour certains produits ou en favorisant la discussion et la coordination de l’activitééconomique entre les entreprises) est une autre forme de réglementation susceptible d’avoirdes retombées négatives. Une telle réglementation peut avoir pour corollaire d’inciter lesentreprises à s’entendre sur les prix et les conditions régissant les échanges, ce quicomplique la tâche des opérateurs désirant pénétrer sur le marché concerné et peutmaintenir les prix à un niveau artificiellement élevé. Au final, ce sont les consommateurs quien pâtiront le plus.10Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
Mainmise sur la réglementationIl est peu probable que les pouvoirs publics soient parfaitement informés des effets desactions qu’ils se proposent d’entreprendre. Des groupes d'intérêt au sein de la société sontdonc tentés de leur fournir cette information dans l’espoir d’orienter la réglementation en leurfaveur. Certaines composantes de la société, comme les petites entreprises ou lesconsommateurs, étant moins à même que d’autres de transmettre leur point de vue auxautorités, il peut en résulter un déséquilibre : la réglementation profite alors plus à certainescatégories et ne répond pas au mieux aux intérêts de l’ensemble de la société.Lacunes dans la mise en œuvre et le contrôle de l'applicationL’application des politiques peut nécessiter des mécanismes ou structures complexes. Si elleest confiée à d'autres échelons de l'administration, comme il est d'usage pour les politiquesde l'UE, il peut nous être difficile de garantir une mise en œuvre et un contrôle adéquats decelle-ci par les autorités nationales, auxquelles cette responsabilité incombe en dernier lieu.En outre, il est possible que la mise en œuvre et le contrôle de l’application ne fassent pasl’objet de dispositions suffisantes dans la proposition communautaire, ce qui peut conduire àdes distorsions de concurrence sur le marché intérieur au moment de la transposition de lalégislation communautaire en droit interne. Citons à titre d’exemple la directive 98/93, quiimposait aux États membres de conserver des réserves de pétrole brut pourl’approvisionnement de leur marché domestique. L’absence de principes clairs d’applicationa donné lieu à des problèmes de concurrence sur le marché intérieur (certaines règlesnationales favorisaient les raffineurs aux dépens des revendeurs ne s’occupant pas duraffinage et obligeaient les entreprises à conserver des stocks de sécurité dans l'Étatmembre de consommation, ce qui entravait la libre circulation des carburants).La directive 97/13 relative à un cadre commun pour les autorisations générales et leslicences individuelles dans le secteur des services de télécommunications (licence UMTS)constitue un autre exemple intéressant. Au titre de cette directive, les États membres doiventaccorder des licences individuelles au terme de procédures ouvertes, transparentes et nondiscriminatoires, mais sont libres d'exiger des taxes pour leur octroi. Alors que certains Étatsmembres organisaient des appels d’offres pour tirer parti des recettes élevées de la vente deleurs licences, d’autres octroyaient ces licences gratuitement. La situation souleva donc desquestions essentielles sur la discrimination à l’encontre de certaines entreprises.Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission 11
3. LA FORMULATION DU PROBLEMEIl est parfois relativement difficile de décrire le problème rencontré. Parmi les techniques debase à votre disposition, les méthodes d’approximation et la réalisation d’un arbre desproblèmes peuvent vous aider à surmonter cette difficulté.3.1. Valeurs d’approximationPatton et Sawicki (1993) fournissent les orientations suivantes pour déterminer desgrandeurs inconnues. La plupart de ces indications sont valables pour l’analyse qualitative 54 .Utiliser les sources de référence• Examinez attentivement la façon dont les valeurs ont été obtenues. Les définitionsopérationnelles peuvent varier en fonction de la source ;• Utilisez différentes sources, mais veillez à la cohérence de vos évaluations ;• Si possible, évitez les sources qui ne proposent pas de définitions opérationnelles.Exploiter les enquêtes• Procédez à des enquêtes systématiques auprès des parties intéressées ;• Faute de temps/ressources pour mener une enquête ad hoc, étudiez les enquêtesnationales ou locales régulièrement effectuées par des organismes reconnus(centres de recherche, principaux journaux, ...)Poser des hypothèses• Utilisez des taux enregistrant de faibles variations géographiques pour estimer unevaleur absolue (pour estimer le nombre de décès, multipliez le taux de mortalité par lapopulation – au lieu de recenser les chiffres des registres de population) ;• Recherchez des règles d’approximation largement acceptées ;• Utilisez des taux caractérisant des phénomènes similaires ;• Prenez une variable connue pour en estimer une autre lorsque les deux sont liéespar une relation établie (la croissance de la population en tant que fonction du tempset des taux de croissance antérieurs) ;• Établissez des limites en prenant une autre variable comme référence (le nombremaximal d’enfants mettant des couches ne peut être supérieur à la population âgéede moins de 4 ans);• Recourez à la méthode de triangulation, autrement dit utilisez diversesapproches/sources de données pour évaluer une quantité et comparez les résultats.54En sciences sociales, l’analyse qualitative fait habituellement référence aux méthodes de recherche axées sur l’étude duphénomène in situ, comme l’étude du comportement réel d’une population cible grâce à des entretiens individuels. Ici, le termeest simplement utilisé pour désigner toute méthode non quantitative.12Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
Faire appel à des experts• Vérifiez les références des experts ;• Utilisez des méthodes permettant de rassembler leurs estimations et de réduire leurmarge d’erreur (voir la méthode Delphi) 55 .3.2. L’arbre des problèmesL’élaboration d’un arbre des problèmes se décompose en trois étapes:1. Répertorier les divers problèmes liés à l'enjeu considéré ;2. Établir une hiérarchie de ces problèmes, c’est-à-dire déterminer la relation lesunissant (les causes premières formant le niveau le plus bas, les effets se situant unniveau au-dessus; s’il ne s’agit ni d’une cause, ni d’un effet, le problème est placé aumême niveau)3. Dessiner une structure arborescente (pour des situations complexes, les problèmes àla racine peuvent être multiples et l’arbre présenter plusieurs points de départ).Prenons l’exemple d’une région du monde posant des problèmes de sécurité à l'Union etcomportant des enjeux économiques. Commencez par recenser sur des fiches séparées lesdivers problèmes politiques et questions de sécurité liés à la région : conflits régionaux,violence politique, respect aléatoire des droits de l’homme, fragilité des systèmes politiquesgarantissant la démocratie, systèmes politiques non démocratiques, mauvaise gouvernance(responsabilisation) et société civile embryonnaire. Étudiez le lien existant par exemple entrela violation des droits de l’homme et le caractère non démocratique des systèmes politiques.Concluez que le non-respect des droits de l'homme résulte de la nature autoritaire durégime. Placez la fiche relative au caractère autoritaire du régime sous celle de la violationdes droits de l’homme. Une fois déterminées toutes les relations probables de cause à effet,dessinez l’arbre des problèmes. Voici un exemple :55Méthode Delphi : « Technique visant à arriver à une position consensuelle sur un sujet d'étude, la méthode Delphi repose surune série de questions successives, se présentant généralement sous la forme de questionnaires, posées à un grouped'individus dont les avis ou jugements présentent un intérêt. Une fois chaque individu interrogé, toute question ultérieure estaccompagnée d’informations <strong>concernant</strong> la série précédente de réponses, lesquelles sont normalement présentées sous lecouvert de l’anonymat. Chaque personne est alors encouragée à réexaminer et, si nécessaire, à modifier sa réponse antérieureà la lumière des réponses des autres membres du groupe. Au terme de deux ou trois séries d'interrogations, la positionconsensuelle moyenne est obtenue. » (IIASA - International Institute for Applied Systems Analysis).Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission 13
Violence politiqueConflits régionauxNon-respect desdroits de l’hommeMauvaisegouvernanceSystèmes politiquesinstables ou nondémocratiquesSociété civileembryonnairePlus les problèmes qu’une politique est censée résoudre sont nombreux et plusl’arborescence est complexe. Si vous ajoutez à votre liste les problèmes économiques etfinanciers 56 et les problèmes socio-économiques 57 , votre arbre pourra prendre la formesuivante:56Citons par exemple le ralentissement de la croissance, le faible volume des investissements directs étrangers, desinfrastructures inadéquates, des déficits insupportables de la balance des paiements, une compétitivité relativement faible, uneréduction des importations en provenance de l'UE, un cadre juridique incompatible avec les règles de l'OMC et un degré élevéde dépendance par rapport au marché communautaire.57Un écart important et allant croissant entre le revenu par habitant des pays de la région et celui de l'UE, des écarts marquésde revenu d'un pays à l'autre, des disparités dans les services de base d’une région ou d’une catégorie de la population àl'autre (zones rurales en déclin, agriculteurs défavorisés, femmes, jeunes), une forte croissance de la population, un taux élevéde chômage chez les jeunes, de graves problèmes d'environnement (zones côtières, qualité des eaux, désertification, déchetsurbains et industriels), etc.14Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
Fortedépendance visà-visdu marchéFaiblecroissanceéconomiqueProblèmes deprotection del’environnementNiveau del’immigrationillégaleDéficit de labalance despaiementsBaisse de la part desimportationscommunautairesChômage élevé(des jeunes)Faible compétitivitéLacunesdesservices debaseFortecroissance dela populationFaible IEDÉconomiecontrôlée par l’ÉtatInfrastructuresinadéquatesForte inégalitéde revenusFaible PIBparhabitantImpact Assessment Guidelines Annexes – European Commission 15
4. INSTRUMENTS STRATEGIQUESNormalement, plusieurs instruments stratégiques sont envisageables pour atteindre vosobjectifs (opérationnels). Il est très important que l’analyse d’impact passe en revue plusieursoptions et accorde dans tous les cas une attention minutieuse aux solutions autres que lesformes « traditionnelles » de réglementation. Les instruments décrits ci-dessous sont citéssans aucun ordre de préférence.4.1. Surveillance des dispositions de régulation (suivi del’autorégulation)Lorsqu’il existe des accords volontaires qui sont suffisants pour atteindre les objectifs définisdans le Traité et ne créent pas de problèmes de concurrence, la Commission peut jugerpréférable de ne pas soumettre de proposition législative (voir le chapitre 9.2). Dans unerecommandation 58 par exemple, elle peut également suggérer aux parties concernées deconclure ce type d’accords pour éviter l'adoption d'un acte législatif, sans exclure pour autantla possibilité de légiférer si l’accord s'avère insuffisant ou inefficace. Dans l’accordinterinstitutionnel « Mieux légiférer », les trois institutions reconnaissent le potentiel del’autorégulation 59 . La Commission s’est engagée à surveiller les accords d’autorégulation.Elle pourra envisager de proposer un acte législatif si, dans la procédure d’autorégulation, lareprésentativité des parties concernées, la couverture sectorielle ou géographique ou lavaleur ajoutée des engagements pris ne sont pas jugées satisfaisantes.L'autorégulation couvre un grand nombre de pratiques, règles communes, codes de conduiteou accords volontaires que des acteurs économiques ou sociaux, des ONG ou groupesorganisés définissent eux-mêmes volontairement pour régir et organiser leurs activités.L’autorégulation ne requiert pas de dispositions législatives.Le recours à l’autorégulation dépend largement de l’existence d’organismes et procéduresde soutien, y compris la définition de positions consensuelles entre les intervenants sur lemarché <strong>concernant</strong> le contenu des accords d'autorégulation et le suivi du contrôle de leurapplication.L’autorégulation peut aboutir à une action plus rapide, à une capacité de réaction accrue et àune plus grande flexibilité, car les accords ainsi régis peuvent être établis et modifiés dansde meilleurs délais que la législation. Cette solution peut donc être préférée pour lesmarchés évoluant rapidement.L’autorégulation doit être un processus ouvert et transparent, car elle peut être l'occasiond'une collusion entre concurrents. Dans certains cas, elle peut en outre établir les conditionspermettant aux entreprises de pas entrer en concurrence et de coordonner leur action pourse protéger de la concurrence de nouveaux entrants sur le marché, aux dépens desconsommateurs. Telle pourrait aussi être la situation des professions libérales, caractériséepar un niveau élevé d’autorégulation contrôlée par des organismes professionnels. Lesrègles de prix fixes, les recommandations de prix, la réglementation de la publicité, lesexigences posées pour entrer sur le marché, les droits réservés et les règles régissant la58La Commission peut formuler des recommandations au titre de l’article 249 du traité CE. En outre, conformément à l’article211 du même traité, la Commission formule des recommandations ou émet des avis sur des sujets couverts par celui-ci, s'il leprévoit expressément ou si elle le juge nécessaire. Par rapport à un instrument juridique, la différence est que larecommandation n’a ni force obligatoire ni nécessairement un rapport direct avec le droit communautaire en vigueur ou lesdispositions du Traité. Les recommandations servent souvent à encourager la coordination des politiques nationales. Ellespeuvent plus servir dans le contexte de l’autorégulation que dans celui de la corégulation, car ce dernier domaine impliquehabituellement l’adoption d’un acte législatif.59JO C 321/1 du 31 décembre 2003. http://europa.eu.int/eur-lex/pri/fr/oj/dat/2003/c_321/c_13720020608fr00020023.pdf.16Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
structure des entreprises et les pratiques multidisciplinaires édictés par ces organismespeuvent effectivement se révéler restrictifs et préjudiciables aux consommateurs 60 .Exemple : la charte d’autorégulation de l’EASA (European Advertising Standards Alliance -Alliance européenne pour l’éthique en publicité)4.2. Méthode ouverte de coordinationDans certains domaines, les mesures de l’UE pourraient être complétées ou renforcées parl’action des États membres grâce à la « méthode ouverte de coordination ». Celle-ciencourage la coopération, l’échange de bonnes pratiques et la définition d’objectifscommuns et de lignes <strong>directrices</strong> pour les États membres, parfois étayés par des plansd’action nationaux. Cette méthode peut apporter une valeur ajoutée à l'écheloncommunautaire dans des domaines ne se prêtant guère à l'action législative.Exemple : cette méthode est appliquée avec succès dans la stratégie européenne pourl’emploi et les projets consacrés à la procédure BEST, notamment sur la question de l'espritd'entreprise.4.3. Mise à disposition d’informations et de lignes <strong>directrices</strong>L’UE peut atteindre ses objectifs en garantissant une meilleure information des citoyens, desconsommateurs et des producteurs. Dans cette catégorie d’instruments stratégiques figurentles campagnes d’information et de publicité, la formation, les lignes <strong>directrices</strong>, les exigencesde publicité et/ou l’introduction de systèmes normalisés d'essai ou d’évaluation.Ces instruments présentent de grands avantages. Leur rentabilité est souvent avérée. Enoutre, ils peuvent facilement être adaptés à l'évolution de la situation. Généralement trèsutiles dans des domaines où les facteurs sociologiques et psychologiques influent beaucoupsur les comportements, ils doivent cependant être maniés avec précaution lorsque lesinfluences économiques ou juridiques prédominent, car ils peuvent alors être d’une efficacitélimitée.Exemples : Obligations de transparence imposées aux prestataires de services (auxhôpitaux, par exemple, qui doivent publier des statistiques sur leurs taux de guérison pourcertains traitements ou à d'autres prestataires comme les juristes, qui sont tenus de fournirdes informations sur leurs spécialisations).4.4. Instruments fondés sur les mécanismes du marchéContrairement à l’approche classique qui consiste à réglementer et surveiller (législationprévoyant un mode d'action donné, voir ci-dessous), les instruments fondés sur lesmécanismes du marché influent sur le comportement des opérateurs grâce à des mesures(négatives/positives) d'incitation ou l’instauration de certaines règles fondamentalesd’interaction.Plusieurs types d’instruments sont possibles :• les compensations négociables sur le marché. Elles permettent aux producteurs denégocier entre eux et aux agents économiques de garantir le respect des règles sansque celles-ci ne soient imposées de la même façon à tous les producteurs.60Se reporter au rapport de la Commission du 9 février 2004 sur la concurrence dans le secteur des professions libérales.http://europa.eu.int/comm/competition/liberal_professions/final_communication_fr.pdf.Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission 17
• les permis négociables sur le marchéLes principaux avantages de ces compensations et permis négociables sur le marché sontleur souplesse et leur rapport coût-efficacité. Ils peuvent se traduire par une réductionimportante des coûts de mise en conformité, car ces derniers sont redistribués vers lesentreprises supportant les coûts d'adaptation les plus faibles. En outre, comme ils offrent auxentreprises des incitations pour se mettre en conformité avec les dispositions en vigueur, ilspeuvent être plus faciles à surveiller.Leur principal inconvénient est leur complexité potentielle sur certaines questions,notamment la nécessité de garantir une répartition initiale satisfaisante des permis. Il est fortprobable que l’utilisation d’instruments fondés sur le marché requière un recours à lalégislation.Exemple : la proposition de la Commission <strong>concernant</strong> un système d'échangecommunautaire de quotas d'émission de gaz à effet de serre 61 . Dans le domaine de lapolitique de l’environnement, les taxes sont souvent utilisées pour obliger les pollueurs àpayer.• les taxes ou chargesImposer le paiement de taxes et/ou droits est un moyen potentiellement utile pour orienter lecomportement des opérateurs privés vers la réalisation des objectifs des pouvoirs publics.De tels instruments se fondent sur le fonctionnement du marché et pourraient en principegarantir que les utilisateurs paient à la société le prix de ce qu’ils consomment. Néanmoins,la coordination des taxes au niveau de l’UE est fortement limitée par la nécessité de disposerd’une décision unanime du Conseil. De plus, les possibilités d’application de ces instrumentsdépendent de leur conformité avec les règles communautaires régissant les aides d'État.Exemple : dans le domaine de la politique de l’environnement, les taxes sont souventutilisées pour obliger les pollueurs à payer.• le contrôle de l’application des règles de concurrence, dans certaines circonstances 62• les exigences en matière d’assurance et d’assurance financière. Ces règles nonseulement garantissent la mise à disposition de ressources suffisantes en cas dedommages potentiels, mais incitent aussi à réduire de tels dommages à un minimum.• Les règles sur la propriété et la responsabilité• Le plafonnement des prix et/ou quantités (licences, quotas, etc.).4.5. Interventions financières directes du secteur publicDes interventions financières du secteur public sont à prévoir en complément d’autresformes d’action ou quand l’utilisation d’autres instruments est trop coûteuse ou impossible.Ces solutions sont souvent utilisées dans des situations d’urgence ou à titre de mesurestransitoires. Elles se traduisent habituellement par la fourniture de biens ou services dans lecadre de programmes publics de dépenses. De telles interventions peuvent avoir un effetredistributif. Les possibilités d’application de ces instruments dépendent de leur conformitéavec les règles communautaires régissant les aides d'État.Exemple : les Fonds structurels communautaires61COM(2001)581 du 23 octobre 200162Pour plus d'informations, veuillez consulter la DG COMP.18Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
4.6. CorégulationLa corégulation établit un cadre réglementaire définissant les objectifs généraux, les délais etmécanismes de mise en œuvre, les méthodes de suivi de l’application de la législation etd’éventuelles sanctions. Le régulateur détermine également dans quelle mesure la définitionet l’application des mesures concernées peuvent être laissées à la discrétion des partiesintéressées. Ces dispositions, notamment les accords sectoriels, doivent être compatiblesavec la législation communautaire 63 et répondre aux intérêts de la population.La corégulation doit être transparente. Le citoyen doit avoir accès aux actes adoptés et àleurs dispositions d'application. Les accords sectoriels et leurs modalités d'applicationdoivent être rendus publics selon des règles à définir. Les parties concernées doivent êtreconsidérées par la Commission, le Conseil et le Parlement européen commereprésentatives, organisées et responsables et, aux termes de l’accord interinstitutionnel(AII) être « reconnues dans leur domaine » (en tant qu’opérateurs économiques, partenairessociaux, organisations non gouvernementales ou associations). La corégulation associe lesavantages de la législation et sa nature contraignante à la flexibilité de l’autorégulation enmatière d’application, laquelle encourage l’innovation et s’appuie sur l’expérience des partiesconcernées. L’inconvénient est qu’elle requiert des modalités de suivi.Exemples:‣ La « nouvelle approche » en matière de réglementation des produits, les exigencesessentielles étant fixées par un cadre réglementaire, tandis que les entreprises et l’industriedécident elles-mêmes de la manière de satisfaire à ces obligations, y compris en recourant àdes normes harmonisées.‣ Les accords conclus entre partenaires sociaux pour remplacer la réglementation dans desdomaines relatifs aux conditions de travail et l’accès à l’emploi.4.7. Directives-cadresDans son plan d’action « Simplifier et améliorer l’environnement réglementaire » 64 , laCommission s’est engagée à revenir à la définition d’origine d’une directive, telle qu’établiedans le Traité, autrement dit à limiter le contenu de la directive aux aspects essentiels de lalégislation. Par conséquent, les directives devraient dans la mesure du possible être denature générale et couvrir les objectifs, les périodes de validité et les principaux aspects dela législation, tandis que les modalités techniques ou autres doivent être régies par desmesures exécutives ou laissées à la discrétion des États membres.Les directives-cadres établissent les principes généraux, procédures et exigences de lalégislation dans différents secteurs. Les directives « filles » adoptées ultérieurement danschaque secteur doivent être conformes aux prescriptions générales définies par la directivecadre.Bien que les directives-cadres offrent aux États membres une plus grande flexibilité, ellesrisquent de déboucher à l’échelon national sur une multiplication de mesures detransposition plus ou moins incompatibles. Les directives « filles » ne devraient cependantpas revenir sur cette flexibilité en imposant des exigences excessives. Conformément àl’accord institutionnel « Mieux légiférer » 65 , un équilibre adéquat doit être instauré entre lesprincipes généraux et les dispositions détaillées afin d’éviter un recours excessif auxmesures communautaires d’application.63L’accord interinstitutionnel « Mieux légiférer » (JO C 321/1 du 31 décembre 2003) mentionne spécifiquement le principe deproportionnalité et, pour ce qui est des accords entre partenaires sociaux, les articles 138 et 139 du traité CE.http://europa.eu.int/eur-lex/pri/fr/oj/dat/2003/c_321/c_32120031231fr00010005.pdf.64COM(2002) 278, http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/site/fr/com/2002/com2002_0278fr02.pdf.65JO C 321/1 du 31 décembre 2003, http://europa.eu.int/eur-lex/pri/fr/oj/dat/2003/c_321/c_32120031231fr00010005.pdf.Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission 19
Exemple : la directive fixant des plafonds d'émission nationaux pour certains polluantsatmosphériques 66 impose aux États membres des objectifs nationaux sans préciser lamanière exacte de les atteindre.4.8. Actions réglementaires normativesL’intégration de normes obligatoire à la législation (règlements, directives ou décisions) estune solution fréquemment utilisée. On peut établir une distinction utile entre :• les traditionnelles politiques de réglementation et surveillance. Elles précisentl’utilisation de certaines pratiques, technologies ou conceptions. Leur atout est qu’ilest relativement facile d’en assurer le suivi et de contrôler leur application. Leur pointfaible est que leur rapport coût-efficacité est probablement moins bon et qu’ellesn’encouragent ni l’innovation technologique ni la recherche de dispositions plusstrictes que les normes.Exemples : la réglementation applicable à la fabrication de produits automobiles ou certainsdes documents BREF (Best available techniques REFerence) préparés au titre de ladirective relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution fournissent lesexemples les plus pertinents 67 .• les normes visant l’obtention d’un niveau de performances. Ces normesprécisent quel est le niveau de performances requis de la population cible. Ellesspécifient non pas les mécanismes exacts devant aboutir à la mise en conformité,mais plutôt les critères à respecter pour atteindre ce résultat. Elles sont souventpréférables aux normes d’ingénierie ou de conception, car plus flexibles, ellespermettent plus facilement d’atteindre la norme réglementaire. La conception de cesnormes doit être suffisamment souple pour autoriser des cumuls ou compensationsentre les différentes usines ou agents concernés, même au niveau régional ounational, du moment qu’il n’en résulte aucune détérioration inacceptable du résultatglobal.Exemple : Les normes devant être atteintes par les nouvelles installations au titre desdirectives sur les grandes installations de combustion (1998 et 2001) 68 .Si la législation en vigueur semble inefficace, il est possible, en lieu et place de règles ouréglementations plus strictes, de prévoir un renforcement des pouvoirs d’enquête et desanction, voire de simplifier les règles qui sont difficiles à respecter.66Directive 2001/81/CE, JO L 309 du 27 novembre 2001, p. 22http://europa.eu.int/eur-lex/pri/fr/oj/dat/2001/l_309/l_30920011127fr00220030.pdf.67Directive 1996/61/CE, JO L 257 du 10 octobre 1996, p. 26http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31996L0061:FR:HTML.68Directives 1998/609/CEE et 2001/80/CE (JO L 309 du 27 novembre 2001, p. 1).20Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
5. LOGICIEL « INDICATEURS ET OUTILS QUANTITATIFS » (IQ TOOLS)Le projet « Indicateurs et outils quantitatifs améliorant la procédure d’analyse d’impact enfaveur du développement durable » (IQ TOOLS) est financé dans le cadre de l’appuiscientifique aux politiques, au titre du sixième programme-cadre de recherche de laCommunauté. Le groupe de pilotage du projet comprend des représentants du SG et desDG RTD, ENV, ECFIN, EMPL et ENTR.5.1. Objectifs – AI assistée par ordinateurDébut 2006, une application Internet fournira aux responsables des informations sur lesbonnes pratiques, les modèles et les outils disponibles pour leurs analyses d’impact. Enoutre, elle les aidera à déterminer les incidences économiques, environnementales etsociales de leurs initiatives stratégiques. Certaines fonctions faciliteront également laplanification, la communication interservices et la transparence.5.2. Les instrumentsDe nombreuses interactions avec la procédure d’analyse d’impact sont prévues. L’utilisateur,à l’aide d’une liste de mots clés (comprenant les domaines d’action, les incidences et lesinstruments), est orienté vers des AI antérieures, un ensemble de données sur lesretombées d’actions stratégiques et un guide sur la sélection de modèles.Un répertoire des bonnes pratiques sera mis en place après examen des AI réalisées en2003 et 2004. Il décrira brièvement ces pratiques et fournira les références des AI finalisées.Un répertoire d’impacts fournira des informations sur les principales incidences énoncéesaux tableaux 2, 3 et 4 des présentes lignes <strong>directrices</strong> (avec des liens vers les informationspertinentes d’Eurostat sur les données et la méthodologie concernées pour chacune de cesincidences). Ce répertoire devrait aider les responsables à déterminer et présenter de façonstructurée les conséquences associées à une proposition stratégique donnée.Un répertoire de modèles renseignera sur les outils utilisés à la Commission, en intégrantles différentes facettes du développement durable. Ce répertoire décrit les possibilités etlimites des modèles existants et précise même leurs interconnexions (par exemple quelssont les résultats obtenus grâce à un modèle qui peuvent servir comme données de départpour un autre). Cet outil se veut une aide à l’intention des responsables devant lancer desétudes quantitatives externes pour leur AI. De plus, un modèle quantitatif sera mis à leurdisposition pour analyser les interconnexions et effets indirects résultant de différentesincidences et de domaines d’action ou secteurs distincts. Un modèle d’équilibre généralcalculable (EGC) sera approfondi de manière à apporter des résultats quantitatifs surcertaines mesures et incidences de base. Ce logiciel fournira aussi des simulations enligne simplifiées pour certains enjeux stratégiques. Des extensions du modèle EGC sont encours de développement pour que ce dernier puisse répondre à des besoinssupplémentaires, par exemple dans le domaine du stockage du carbone et sur laconcurrence imparfaite. Il s’agit là de la partie « Quantification » du projet « IQ TOOLs ».Veuillez noter que ces répertoires ont pour but de faciliter la procédure d’analyse d’impact ;L’application « IQ TOOLS » ne peut en aucun cas se substituer à une analyse solidementétayée et à votre propre jugement.Responsable scientifique au sein de la DG RTD: Marialuisa TamborraTél. : + 32 2 2950312. E-mail: marialuisa.tamborra@cec.eu.intImpact Assessment Guidelines Annexes – European Commission 21
Coordonnateur: Klaus RenningsCentre for European Economic ResearchPO BOX 103443, D-68034 MANNHEIMTél.: +49 621 1235 207. Fax: +49 624 1235 226. E-mail: rennings@zew.deSite Web actuel: gloster.iwr.uni-heidelberg.de22Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
6. COMMENT CONCEVOIR UN QUESTIONNAIRE ?6.1. Structure du questionnaire• Inclut une introduction résumant le cadre, le champ et les objectifs de la consultation.Précise les informations que les personnes interrogées recevront en retour et décritles étapes ultérieures de la procédure ;• Demande aux personnes interrogées de s’identifier (les données fournies doiventêtre suffisantes pour évaluer la représentativité des réponses, etc.), tout encomportant une clause adéquate sur la protection des données ;• Leur fournit toute instruction directement pertinente ;• Indique sans équivoque la population ciblée lorsque le questionnaire ne s’adressepas, ou pas complètement, à l’ensemble des citoyens. Si toutes les questions ne sontpas pertinentes pour la totalité des personnes interrogées, les questions « filtres »doivent être posées en premier (par exemple, dans la consultation sur lepréemballage organisée par la Commission, il était d’abord demandé aux intéresséss’ils étaient des consommateurs, producteurs ou détaillants ; le questionnaireorientait ensuite chacune de ces catégories vers un ensemble spécifique dequestions) ;• Commence par les questions générales avant de présenter des questions détaillées ;• Le cas échéant, reprend des questions standard ou ayant été utilisées dans d’autresconsultations ; ces questions facilitent en effet la comparabilité des études ;• Prévoit, à la fin, une question demandant à la personne interrogée si la Commissionpeut prendre contact avec elle au cas où des précisions seraient requises sur lesinformations fournies ;• Comporte, à la fin, une rubrique « Commentaires » permettant aux personnesinterrogées de s’exprimer sur la consultation, la pertinence du questionnaire, etc., etles remercie d’avoir rempli celui-ci.6.2. Formulation des questionsBonnes pratiques générales• Rédigez des questions aussi courtes et simples que possible, notamment si ellesdoivent être traduites. Évitez en particulier les doubles négations. Ne demandez pas :En quoi l’impossibilité de recevoir toutes les informations d’une même source vousdéplairait-elle ? Une telle formulation est peu lisible. Dites : Apprécieriez-vous lapossibilité de … ?• S’il est impossible de poser une question courte et simple, prévoyez une « questionde contrôle ». On entend par là une reformulation de la question problématique,insérée ailleurs dans le questionnaire. Si les réponses aux deux questions ne sontpas identiques, c’est que la personne interrogée n’a pas pleinement compris laquestion. En pareil cas, les deux réponses doivent être ignorées.• Ne posez qu’une question à la fois. Il peut être difficile, voire impossible d’interpréterles réponses à des questions à double entrée. Ne demandez pas : Avez-vousessayé de recueillir des informations sur les nouvelles règles en vigueur auprès desImpact Assessment Guidelines Annexes – European Commission 23
services gouvernementaux, sans obtenir de réponses adéquates ? Oui/Non. Si laréponse est non, faut-il comprendre que l’intéressé n’a pas essayé de recueillird’informations ou qu’il a essayé mais n’a pas reçu de réponses adéquates ?Impossible de trancher quand la question est formulée ainsi.• Incluez suffisamment d’informations pour rafraîchir la mémoire des gens ou leur faireprendre conscience de certains aspects de phénomènes qu’ils pourraient sinonignorer, mais évitez toute question suggérant une réponse « adéquate ». Necommencez pas vos questions par « Ne pensez-vous pas que.. » ou « N’êtes-vouspas d’accord pour affirmer..» ;• Posez des questions précises. Ne demandez pas : « Les possibilités de consultationfont-elles l’objet d’une bonne publicité ? » Le terme « bon » est trop vague pourdéboucher sur une analyse utile. Formulez plutôt votre question comme suit : lespossibilités de consultation font-elles l’objet de publicité (cocher toutes les réponsesadéquates) : 1) dans la presse ? 2) à la télévision ? 3) sur Internet ? Méfiez-vous toutparticulièrement du terme « régulièrement ». Remplacez-le par une référencespécifique, telle que « combien de fois au cours des trois derniers mois ». Quand lespersonnes interrogées doivent se remémorer des événements passés, il estpréférable de délimiter la période de temps concernée.Questions ferméesLes questions fermées entraînent des réponses brèves. Elles sont faciles à encoder etnivellent les disparités entre les personnes qui savent plus ou moins bien s’exprimer.Cependant, du fait de leur éventail limité d’options, elles peuvent conduire à des conclusionstrompeuses. Par conséquent, lorsque vous rédigez une question fermée :• Essayez d’éviter les questions appelant la réponse Oui ou Non, qui apportentrelativement peu d’informations;• Prévoyez plutôt toute une graduation de réponses. Veillez en particulier à prévoir uneréponse « neutre » ou se situant « dans la moyenne ». Voici quelques exemplestypes de présentation :La publicité pour les produits du tabac devrait être bannie des manifestationssportives: « Je suis tout à fait d'accord », « Je suis d'accord », « Je ne sais pas »,« Je ne suis absolument pas d'accord » (échelle de Likert). J’aimerais que lapublicité pour les produits du tabac : « soit complètement bannie », « soit plusrestreinte qu’elle ne l’est actuellement », « continue comme maintenant » ou « soitmoins restreinte qu’elle ne l’est actuellement » (échelle de Guttman). Vous pouvezaussi demander à la personne interrogée de se situer sur une échelle de 1 à 10, lavaleur 1 renvoyant à un désaccord absolu et la valeur 10 à un accord total;• Veillez à inclure dans les options des réponses telles que « Je ne sais pas », « Je neveux pas me prononcer » ou « Sans objet», si celles-ci peuvent représenter l’opinionde certaines personnes.Questions ouvertesLes questions ouvertes permettent une plus grande liberté d’expression. Les personnesinterrogées peuvent préciser leurs réponses. Elles n’induisent donc aucune erreur due à unéventail trop limité de réponses. Cependant, il vous faudra beaucoup plus de temps pour lesencoder/interpréter, le risque d'une interprétation erronée étant en outre plus important.24Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
6.3. Présentation du questionnaire• Utilisez les graphiques avec parcimonie, car ils ralentissent le téléchargement,notamment en cas de connexion à Internet via un modem;• Servez-vous des couleurs et des polices de caractère. L’utilisation de caractères grasou italiques ou le recours à une couleur différente pour les mots clés peuvent faciliterla compréhension des questions. Par ailleurs, une présentation trop diversifiée peutdétourner l’attention des personnes interrogées ;• Évitez les pages trop larges qui imposent un balayage horizontal de l'écran pour voircertaines parties du questionnaire;• Prévoyez un espace adéquat pour les réponses longues, notamment en cas dequestions ouvertes.6.4. Une fois le questionnaire conçu…• Si la consultation est organisée dans plusieurs langues, prévoyez des ressources etun délai suffisants pour la traduction du questionnaire, de ses instructions, etc. Latraduction d’un document électronique ne devrait intervenir qu'une fois la versionoriginale achevée et testée ;• Testez soigneusement le questionnaire finalisé avant de le placer sur votre site Web.Contrôlez la présentation des pages et vérifiez le bon fonctionnement des passagesau champ suivant, des fonctionnalités, des arrangements aléatoires et des liens (àtitre d’exemple, vérifiez que seule une réponse peut être sélectionnée dans unequestion à choix multiple dont les réponses s’excluent mutuellement) ;• Tenez compte des différences culturelles dans l’analyse des réponses aux questionsouvertes. La population des personnes interrogées sera probablement trèsinternationale.Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission 25
7. MODELES QUANTITATIFSLes outils présentés ici conviennent bien à la définition quantitative des incidences, que cesoit par une grandeur physique, si l’évaluation recourt à une analyse multicritère, ou entermes monétaires, si une analyse coût-efficacité ou coût-bénéfice est utilisée.Les modèles qui sont décrits ont été élaborés avec le soutien financier de la Commission.Certains sont disponibles au sein de la Commission et sont la propriété de celle-ci, mais lamajorité d’entre eux ont été développés par des centres de recherche dans le contexte desprogrammes-cadres de recherche et sont la propriété de ces centres.Ces modèles couvrent différents types d'incidences, de domaines d'action et d'instruments.Une application informatique facilitant la sélection de modèles adéquats à partir de mots clésest en cours d’élaboration dans le cadre du projet « IQ TOOLS » décrit dans les présenteslignes <strong>directrices</strong> (voir annexe 5). Le tableau 1 indique quels sont les critères retenus poursélectionner le modèle adéquat.26Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
Tableau 1 : Pertinence des modèles en fonction de certains critèresCouverture de la mesureAnalyse d’un seul marché sans prise en comptedes incidences sur l’ensemble de l’économieAnalyse d’un seul marché avec prise en comptedes incidences sur l’ensemble de l’économieAnalyse multimarché avec prise en compte deseffets sur les marchés secondairesÉcosystèmeModèlesEGCXXModèlessectorielsXModèlesmacroéconomiquesXXModèlesd’étuded’impactXModèlesde microsimulationFinalité de l’analyse du modèleSimulation (long terme)Prévision (court/moyen terme)XXXXXEffets à analyserEffets économiques (dans un cadre type donné)Effets écologiques des activités économiquesEffets écologiquesEffets de distributionentre les paysentre les secteursentre les ménagesXXXXXXXXXXXXXXX(X)XNiveau de désagrégationEntre les secteurs ou ménagespotentiellement élevépotentiellement faibleAu sein d’un secteurpotentiellement élevépotentiellement faibleXXXXXXEffets sur:le PIBl’environnement (dommages)le chômagele budget de l’Étatle commerce internationalles émissionsl’immission/les dépôtsle revenu des ménagesXXXXXXLa plupart des outils quantitatifs pertinents et déjà bien élaborés qui conviennent àl’analyse d’impact sont des modèles relevant de l’une des catégories suivantes :XXXXXXXXXXX7.1. Modèles d’équilibre général calculable (EGC)Les modèles EGC calculent un vecteur de prix pour lequel tous les marchés de l’économieconcernée sont en équilibre, ce qui implique une allocation performante des ressources. Ilsse fondent sur la théorie économique et la cohérence théorique (à savoir les représentationswalrasiennes de l’économie). Par conséquent, les paramètres et coefficients sont calibrés àl’aide de méthodes mathématiques et non évalués comme dans la modélisationéconométrique. Ces modèles peuvent être statiques – et comparer la situation à une ouplusieurs dates – ou dynamiques, en montrant l’évolution d’une période à l’autre. Lesmodèles EGC requièrent l’élaboration d’une matrice de comptabilité sociale qui associe destableaux entrées-sorties (pour modéliser les interconnexions entre les secteurs deproduction) aux données de la comptabilité nationale.La force des modèles EGC réside dans leur cohérence interne ; autrement dit, ils permettentune analyse comparative cohérente de différents scénarios en garantissant dans chacun deceux-ci le maintien d'un équilibre général du système économique (cependant, desImpact Assessment Guidelines Annexes – European Commission 27
extensions reflétant les imperfections du marché sont possibles). Ces modèles intègrent lesmécanismes microéconomiques et les caractéristiques institutionnelles en un cadremacroéconomique cohérent et tiennent compte des mécanismes de rétroaction entre tousles marchés. Toutes les équations de comportement (demande et offre) découlent deprincipes microéconomiques. Les modèles EGC étant calibrés à partir d’un ensemble dedonnées portant sur une année de référence, les exigences en matière de collecte desdonnées sont limitées, même si le degré de désagrégation est important. On peut doncévaluer les effets de distribution d’un pays, d’un secteur économique et d’un agent à l’autre.Les modèles EGC se prêtent bien à l’analyse des grandes politiques économiques,<strong>concernant</strong> par exemple les finances publiques, la fiscalité ou la politique sociale, ainsi qu’àl’analyse de leurs conséquences sur les changements structurels à long terme.Leur point faible est lié à leur conception quelque peu tautologique (tous les résultatsdécoulent implicitement des hypothèses et du calibrage choisis). Contrairement aux modèlesmacroéconomiques, les modèles EGC peuvent servir uniquement à des simulations et non àdes prévisions. Leur autre inconvénient, par rapport aux modèles sectoriels, est que leurméthode d’approche descendante n’autorise aucune représentation détaillée partant de labase de la production et de l’offre. Comme les modèles allant du sommet vers la basereposent sur l’hypothèse selon laquelle « les meilleures technologies disponibles » ont déjàété mises en place, le coût d’une mesure spécifique de réduction des émissions esthabituellement plus élevé que celui calculé dans les études ayant une méthode ascendante.Exemples de modèles EGC cofinancés par l’UE :EDGEGEM-CCGTGEM-E3OECDTAXPACEWORLDSCAN7.2. Modèles sectorielsCes modèles se fondent sur l’équilibre d’un secteur donné de l’économie.L’atout de ces modèles est qu’ils se concentrent sur un unique secteur économique etautorisent donc un niveau relativement élevé de désagrégation ainsi qu’une représentationdétaillée des facteurs économiques et institutionnels concernés. Les modèles partielsconstituent des outils appropriés si l’analyse stratégique est ciblée sur une secteur donné(les transports par exemple) et si les effets en retour avec le reste de l'économie (entreautres par des effets de substitution et de demande) peuvent dans une large mesure êtreignorés. Il est à noter que l’ampleur de ces effets indirects en retour va croissant à mesureque s’intensifie la réglementation. Les modèles sectoriels sont souvent très détaillés, car ilspeuvent être complétés de modèles ascendants plus spécifiques (d’ingénierie économiquepar exemple). Ces derniers présentent des avantages puisqu’ils permettent entre autres degérer les non-linéarités.Néanmoins, les modèles sectoriels, et c'est là leur principale faiblesse, ne sont pas conçuspour enregistrer les effets sur les autres marchés et les effets en retour sur le marché étudié.Exemples de modèles sectoriels cofinancés par l’UE :Énergie : PRIMES, POLES, SAFIRETransports : ASTRA, EXPEDITE, SCENES, TREMOVEAgriculture: CAPRIÉchange de droits d'émission : SIMAC28Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
7.3. Modèles macroéconomiquesEmpiriques, ces modèles sont élaborés à partir d'ensembles cohérents de données. Lesparamètres des équations sont évalués à l'aide de méthodes économétriques. Même s’ilsont été étendus aux effets sur l’environnement, fondamentalement, ils sont conçus pourévaluer les incidences macrosectorielles des politiques économiques.La force des modèles macroéconomiques réside dans la validation de leurs équations pardes méthodes statistiques et dans leur aptitude à fournir des prévisions à court ou moyenterme et à évaluer les conséquences des politiques. Ils fournissent également un cadrecohérent à l’analyse des relations unissant les différentes variables. Leur point faible est qu’illeur est difficile de prendre la mesure de phénomènes à plus long terme, car les équationsqui les étayent sont liées à une période de temps donnée. En outre, l’ampleur des donnéesnécessaires fait que leur niveau de désagrégation sectorielle est souvent plus faible quecelui des modèles EGC calibrés. Les hypothèses de comportement ne se fondent pastoujours sur la théorie microéconomique 69 .Exemples de modèles macroéconomiques cofinancés par l’UE :E3MENEMESISQUEST IIWARM7.4. Modèles d’étude d’impactCes modèles sont conçus pour mesurer et évaluer les conséquences sur l’environnementdes activités économiques ou mesures stratégiques. Ils partent habituellement d’une analysedu cheminement de l’effet étudié (« impact pathway analysis »). Il s’agit d’une méthodeascendante d’estimation des coûts externes qui, partant d’un processus particulier et de sesémissions, étudie leurs interactions avec l'environnement avant d'en mesurer physiquementles effets (la santé étant là la principale composante) et, si possible, d'en évaluer le coûtmonétaire. L’étape de l’analyse dose-réaction se fonde sur les données de la physique, de labiologie et de l'épidémiologie : elle rattache différents niveaux de concentration d'un polluant(la dose) à un dommage concret plus ou moins important infligé à la santé humaine ou auxécosystèmes. Ce calcul dépend fortement du site étudié, car le niveau global d’incidence estdéterminé par la répartition géographiques des victimes ou des écosystèmes récepteurs.Ce type d’analyse a permis à la Commission d’examiner un grand nombre de ses décisionsdans le domaine de l’environnement et de parvenir ainsi à un meilleur compromis entre lesobjectifs économiques et environnementaux. Grâce à la quantification des dommagesoccasionnés à l'environnement et à la santé humaine, cette méthodologie a souvent permisd’adopter des décisions stratégiques mieux documentées et plus conformes aux objectifs dedéveloppement durable.Exemples de modèles d’étude d’impact cofinancés par l’UE :ECOSENSEFUNDIMAGERAINSSMART7.5. Modèles de microsimulationÀ partir de microdonnées, ces modèles calculent les effets de différentes évolutionsstratégiques sur des petites unités, telles que les individus, les ménages ou les entreprises,69Les modèles n’ayant pas été élaborés en interne doivent être soigneusement contrôlés.Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission 29
caractérisées par des spécificités individuelles (revenu et dépenses, âge, situation familiale,profits). À partir d’un échantillon représentatif, ces microévolutions peuvent être rassembléesafin de reproduire des effets au niveau macroéconomique. Les modèles de microsimulationservent à la définition des recommandations stratégiques : au cours des dix dernièresannées, ils ont été largement exploités, notamment pour effectuer des analyses empiriquesde la politique fiscale dans de nombreux pays européens ou pays membres de l'OCDE. Lecalcul des effets distributifs obtenus avec différents scénarios de politique fiscale (c’est-à-direle calcul du montant à payer, la recherche des personnes qui bénéficieraient ou pâtiraientde telle ou telle politique, etc.) constitue par exemple une utilisation classique de cesmodèles.Exemples de modèles de microsimulation cofinancés par l’UE :EspaSimETAEUROMODTAXBEN7.6. Projets et programmesIl s'agit de projets et programmes cofinancés par la Commission européenne. Bienqu’utilisant habituellement d’autres modèles, ces projets/programmes sont largement connuset utilisés. L’importance des projets et programmes suivants est telle qu’il a été décidé de lesinclure :CITY DELTADYNAMOEMEPDe plus amples informations sur ces différents modèles sont disponibles sur le site Webactuel du projet « IQ TOOLS »: http://gloster.iwr.uni-heidelberg.de.30Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
8. COMMENT EVALUER LE RAPPORT COUT-EFFICACITE ?Les fonds publics devraient être utilisés selon les principes d’une bonne gestion financière,ce qui implique la recherche d’une relation optimale entre l’emploi des ressources et lesrésultats obtenus. Une intervention publique pourrait donc être jugée « rentable » ou « d’unrapport coût-efficacité satisfaisant » si ses objectifs sont atteints au moindre coût ou si lesrépercussions désirées sont maximisées à un niveau donné de ressources.L’analyse d’impact devrait vous apporter à cet égard une base raisonnable d’appréciation. Lafinalité de cette partie de l’analyse d’impact est d’analyser et de comparer les rapports coûtefficacitédes différentes options stratégiques.Toutes les propositions ayant une incidence sur le budget communautaire doivent égalementêtre accompagnées d’une fiche financière présentant le calcul détaillé des ressourceshumaines et financières devant être allouées à l'intervention 70 .8.1. Comment évaluer le rapport coût-efficacité des mesures dedépenses ? (programmes de dépenses par exemple)Une analyse budgétaire du rapport coût-efficacité rapporte les effets d’une intervention àl’ensemble des moyens (coût total) requis l’obtention de ces effets. On choisit habituellementcomme critère d’appréciation le coût par unité d’effet obtenu (par exemple le coût par emploicréé ou enfant nourri). Ce coût unitaire est ensuite comparé à d'autres interventions ou àd'autres méthodes permettant d'aboutir au même effet. Une proposition présente donc unrapport coût-efficacité satisfaisant si elle surpasse des propositions concurrentes enpermettant d’atteindre les objectifs donnés à un moindre coût.ExempleSi l'objectif d'une intervention est de réduire les accidents de la route dans une zonedéterminée, une évaluation du rapport coût-efficacité pourrait comporter une comparaisondes coûts et résultats escomptés avec les trois options suivantes :‣ une campagne de sensibilisation à la sécurité routière ;‣ la construction de passerelles pour séparer les piétons de la circulation automobile ;‣ la mise en place d'un nombre accru de feux de signalisation.Les types de coûts à prendre en considération sont les suivants :• les affectations directes du budget de l’UE (aux bénéficiaires ou tierces parties) etautres crédits publics ;• les coûts administratifs pour la Commission et les pouvoirs publics (assistanceexterne sous la forme d'études de faisabilité ou d'évaluation, dépenses informatiques,etc.);• les ressources humaines nécessaires à la gestion de l’intervention.Le coût et les résultats de chacune des trois options ne sont naturellement pas les mêmes.Leur rapport coût-efficacité pourrait être comparé à l’aide d’estimations quantifiées du coûtpar nombre d’accidents évités dans chaque cas.Plus les objectifs et les résultats escomptés seront clairement définis et plus il vous serafacile d'évaluer le rapport coût-efficacité de la proposition. Si les objectifs d’une initiative sonttrop nombreux et si les résultats escomptés ne sont pas bien précisés, il sera difficiled'affecter un coût à l’un ou l’autre effet de la proposition. Il vous faudra peut-être poser70Pour de plus amples renseignements, voir http://www.cc.cec/budg/preparation/en/preparation/fiche-fin/summary.htm.Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission 31
certaines hypothèses pour calculer ce rapport coût-efficacité. Celles-ci devront toujours êtreclairement exposées dans le rapport d’analyse d’impact.Néanmoins, même si une estimation solidement étayée du rapport coût-efficacité estimpossible, le fait de déterminer les incidences de la proposition vous aidera à comprendreet expliquer les différents types de coûts qui en découlent − ce qui, à certains égards, estplus important que d’effectuer des mesures et calculs exacts. Une analyse d’impact doit aumoins :• présenter une estimation générale du coût de l’intervention proposée ;• poser la question de la justification des coûts par rapport aux objectifs à atteindre –tout en sachant que la décision finale est d'ordre politique;• examiner si, en utilisant une méthode différente ou d'autres instruments, les mêmesrésultats ne pourraient pas être obtenus à un moindre coût ou si, pour un coûtéquivalent, le nombre ou la qualité des résultats atteints ne pourraient pas êtreaméliorés.Ces questions peuvent aboutir à une nouvelle évaluation des objectifs, de l’action même,des options en présence et des mécanismes d’application, ou d'une combinaison de ceséléments.Cette partie de l’analyse peut être associée à une comparaison des différents mécanismesd’application prévus. Les données nécessaires à ces comparaisons peuvent par exempleêtre tirées d’évaluations antérieures d’interventions similaires.8.2. Comment évaluer le rapport coût-efficacité de mesures nonfinancières ?Les types de coûts recensés ci-dessus se retrouvent dans des programmes de dépenses(ou toute autre mesure comparable), conçus pour des destinataires clairement définis quivont bénéficier de l'intervention prévue (et que l'on appelle donc habituellement les« bénéficiaires »).En revanche, tous les destinataires d’une mesure non financière (une politique, un actelégislatif) ne vont pas nécessairement en « bénéficier ». De telles mesures poursuivent desobjectifs plus généraux (ou plus ambitieux) qu’un programme de dépenses et, pour lapopulation cible, peuvent être sources aussi bien d’avantages que d’inconvénients. Desinconvénients, qui, pour certaines parties concernées, peuvent tout à fait se transformer en« coûts » supplémentaires.Pour un instrument stratégique, ces coûts additionnels constituent une source potentiellemajeure de répercussions négatives ; il convient donc de les inclure dans l’analyse durapport coût-efficacité. Le tableau ci-dessous indique les types de coûts pouvanthabituellement résulter de politiques comportant ou non un volet financier, tant au niveau del’organisme ou des organismes chargés de leur exécution que des destinataires.Type de coûtsCoûts budgétairesOrganisme(s) participant à laréalisation de la mesureAffectations directes du budget del’UE et autres crédits publicsFrais administratifs (pour desétudes par exemple) supportéspar la Commission et les pouvoirspublics (États membres entreSans objetDestinataires32Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
autres)Ressourceshumainesnécessaires à la gestion del’interventionCoûts de transaction Dépenses liées à l'exécution, ausuivi et au contrôle de l'applicationde la politiqueCoûts de mise enconformitéSans objetCoûts entraînés par la nécessitéde rechercher et choisir la façonla plus appropriée de respecterles dispositions introduitesCoûts directs supportés par lesdestinataires pour se mettre enconformité avec la mesurestratégique, y compris les fraisadministratifs 71 . Coûtsd’opportunité 72Coûts d’adaptation Sans objet Coûts de la réaffectation desressources entraînée par leschangements de comportementinduits par la politique(<strong>concernant</strong> la production ou laconsommation)Contrairement aux coûts administratifs résultant, pour la Commission et les autres pouvoirs publics, de l’application de lamesure, les frais administratifs supportés par les destinataires découlent de l’obligation légale qui leur est imposée d’informer deleur action ou de leur production soit les pouvoirs publics, soit les opérateurs privés.72Les coûts d'opportunité renvoient à la solution la plus intéressante ayant dû être écartée à cause des exigences de la mesurestratégique. Les ressources requises pour traduire une politique dans les faits ne peuvent être allouées à d’autres fins. Afind’évaluer les coûts réels d’une politique, il faut donc tenir compte des gains qu’auraient généré ces ressources si elles avaientété affectées à la meilleure et à la plus sûre des solutions d’investissement possibles. Le taux d'intérêt accordé par lesinstitutions d’épargne sur les dépôts ou les taux de rémunération en vigueur servent souvent de référence.Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission 33
9. ÉVALUER LES EFFETS SUR LA CROISSANCE, LA COMPETITIVITE ET L’EMPLOIEn règle générale, les incidences économiques d’une politique, qu’elle vise des objectifséconomiques, sociaux ou environnementaux, se traduisent par une évolution des prix et descoûts. Cette évolution modifie le comportement des acteurs économiques (ou de certainsd’entre eux), ce qui se répercute sur les entreprises, les ménages et les pouvoirs publics.Pour faciliter la détermination des incidences économiques et la compréhension de leurscaractéristiques, la présente annexe fournit une liste non exhaustive de questions pouvantservir en tant que première étape d’une analyse d’impact.Au moment de préciser les retombées d'une politique, il convient d'accorder une attentionparticulière aux facteurs communément considérés comme importants pour la productivité 73et, par voie de conséquence, la compétitivité de l’UE (ces facteurs sont énoncés aux points9.1 à 9.5). La compétitivité est une mesure de la capacité d’une économie à assurerdurablement à sa population un niveau de vie élevé et allant croissant ainsi que des tauxélevés d'emploi. Une concurrence dynamique dans un environnement économiquefavorable, tel est l’un des moteurs fondamentaux de la croissance de la productivité et de lacompétitivité 74 .9.1. Effets sur le commerce international et les investissementstransfrontaliersUne proposition peut modifier l’environnement des entreprises européennes par rapport àcelui de leurs principales rivales non communautaires. Ces conséquences peuvent différerselon que l'on se place à court ou à long terme. Pour examiner les incidences économiquesd’une proposition, il est essentiel de connaître les principales caractéristiques des règlesauxquelles sont soumis les concurrents étrangers.Concernant de probables effets sur les échanges et les investissements transfrontaliers, laproposition :• va-t-elle accentuer ou réduire les différences existant entre l’environnementréglementaire des entreprises de l’UE et celui de leurs concurrentes noncommunautaires ?• placera-t-elle les entreprises européennes dans une position plus favorable, ou moinsfavorable, par rapport à leurs concurrentes internationales ?• profitera-t-elle directement ou indirectement aux entreprises et secteurs propres endétournant la demande des entreprises ou secteurs polluants ?• va-t-elle favoriser ou entraver l'investissement transfrontalier en direction de l'UE oul’investissement de l’UE vers les pays tiers ?• contribuera-t-elle à un déplacement des activités économiques en direction ou àpartir des pays tiers ?• provoquera-t-elle un effet d’impulsion bénéfique qui pourrait entraîner dans sonsillage d’autres pays ?73En d'autres termes, l'investissement, l'innovation, l'esprit d'entreprise, le capital humain et les conditions prévalant en matièrede concurrence.74Se reporter à la communication de la Commission sur une politique de concurrence proactive du 20 avril 2004, partie 2.1.34Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
9.2. Effets sur la concurrence sur le marché intérieur 75La concurrence pousse les entreprises à se surpasser l’une l’autre et à améliorer leur offreaux consommateurs, ce qui les aide à se développer. C’est ainsi que parallèlement ellespeuvent rester compétitives sur le marché européen et mondial. Vos propositions peuventinfluer sur la concurrence qui s’exerce entre les entreprises.Afin d’examiner ses éventuelles répercussions négatives sur la concurrence, vousdevez commencer par établir notamment si votre proposition prévoit :• des règles de libéralisation (des réseaux d’approvisionnement auparavant soumis àun monopole, tels que les secteurs de l'électricité, des télécommunications, de laposte, des transports publics, etc.) et des mesures <strong>concernant</strong> le marché intérieur ;• des mesures réduisant ou accentuant les contraintes imposées aux entreprises pourentrer sur le marché ou en sortir, et facilitant ou non ces mouvements ;• des règles introduisant des droits commerciaux spéciaux (tels que les droits depropriété intellectuelle) ou excluant certaines activités de l'application des règles deconcurrence ;• des règles sectorielles visant des objectifs de politique économique,environnementale ou régionale ;• des règles générales (loi sur les entreprises par exemple) régissant l’activitééconomique.Si tel est le cas, vous devrez répondre aux questions suivantes (liste non exhaustive):La proposition contient-elle des dispositions qui• excluent (partiellement) un marché/secteur de l’application des règles deconcurrence 76 et seraient susceptibles de créer ou renforcer un monopole ?• interfèrent directement avec la façon dont les entreprises commercialisent leursproduits/services ou fixent leurs prix 77 ? limitent la distribution ou la réservent àcertains canaux/intermédiaires, réduisant ainsi le choix des consommateurs ouentravant l’entrée sur le marché de nouveaux opérateurs ?• facilitent ou suscitent des ententes entre entreprises sur les prix ou la répartition desconsommateurs/marchés 78 , et font donc grimper les prix au consommateur final oulimitent l'innovation ?• restreignent l’accès à des ressources importantes (matières premières, terrains,droits de propriété intellectuelle, savoir-faire ou technologie des procédés) sur desmarchés concentrés, et excluent donc d’autres produits ou services ou retardent leurentrée sur le marché 79 ?• favorisent de fait les fournisseurs installés sur le marché aux dépens des nouveauxarrivants, et atténuent donc les effets bénéfiques de la libéralisation 80 ?75Pour étudier les incidences sur la concurrence, consultez les orientations complémentaires préparées par la DG COMP, quisont accessibles par le site Web sur l'AI : http://intracomm.sg.cec.eu.int/i/impact/76Certains produits de l’industrie de la défense ou de l’agriculture par exemple.77Mesures restreignant la publicité ou la commercialisation, plafonnant les prix ou établissant des normes minimales de qualité.78Par exemple l’organisation de certains marchés de produits agricoles comme le tabac.79Dans le secteur des nouveaux médias ou des technologies de l'information, ou dans le secteur pharmaceutique par exemple.80Privant par exemple les consommateurs de ses avantages, à savoir un plus grand choix et des prix plus compétitifs dans lesecteur des télécommunications, de l'énergie ou des transports publics.Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission 35
9.3. Effets sur l’investissement, les coûts d’exploitation, les produitset les services des entreprisesIntentionnellement ou non, une proposition peut avoir des retombées sur les décisions deproduction des entreprises. Concernant de probables effets sur l’investissement, les coûtsd’exploitation, les produits et les services des entreprises, votre proposition aura-t-elle uneffet• direct ou indirect sur la disponibilité ou le prix des facteurs de production 81 ,notamment :– les matières premières, les produits semi-finis, les composants, etc. ?– les machines et l’équipement ?– la main-d’œuvre ?– les droits de licence, les frais d'inspection, etc.?• sur le coût ou la disponibilité de crédits de financement ?• sur les montants investis par les entreprises et le moment où elles investissent ?En conséquence de ces décisions d’investissement et à la suite de l'évolution de ladisponibilité ou du coût des facteurs de production, la proposition modifiera-t-elle– les modalités de fabrication des produits et de prestation des services ?– l’éventail des biens et services proposés par les entreprises (nouveaux produits ouproduits de substitution)?– les quantités de biens et services proposés par les entreprises ?– la viabilité financière des entreprises opérant sur le marché concerné ?• la situation des entreprises, en améliorant leur image de marque, ou en leur faisantadopter des pratiques socialement responsables ?Enfin, si les entreprises doivent supporter des coûts croissants du fait de la proposition, lastructure du marché leur permet-elle de reporter une partie ou la totalité de ceux-ci en avalsur les consommateurs ou, en amont, sur les fournisseurs?9.4. Effets sur le développement technologique et l’innovationDirectement ou non, vos propositions pourront avoir des répercussions sur le développementtechnologique et les activités novatrices des entreprises, ainsi que sur les modesd'organisation des entreprises et établissements concernés. En cas d’effets probables sur ledéveloppement technologique et l’innovation 82 , la proposition• modifiera-t-elle l’ampleur/le calendrier des travaux de recherche et développementdes entreprises, par exemple en rendant le financement de ces activités plus aisé ouplus difficile?81Les coûts peuvent aussi être ventilés en coûts fixes et variables.82L'innovation peut prendre de nombreuses formes. Elle peut à titre d’exemple améliorer la fabrication d'un produit (innovationen matière de procédés). Elle peut concerner le développement d'un nouveau produit (autonome ou intégré dans une machine,un composant, etc.). Elle peut aussi porter sur l’élaboration et la mise en place d’un nouveau service. L’introduction denouvelles structures et de nouveaux modes de travail au sein des entreprises et établissements constitue aussi une autreforme, moins tangible, d'innovation.36Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
• va-t-elle entraver/promouvoir :– le potentiel d’innovation des entreprises (savoir-faire, sources de financement) ?– le développement et l'introduction de nouvelles technologies ?– la diffusion et l’acceptation par les utilisateurs de nouvelles technologies ?– une amélioration des connaissances et du savoir-faire ?– l’exploitation des inventions et innovations ?• conduira-t-elle à des innovations dans le domaine de la protection del’environnement, par exemple en introduisant de nouvelles méthodes de travail ouune utilisation plus efficace des ressources naturelles et en permettant une réductiondes frais de dépollution, autant de facteurs qui diminuent les coûts des entreprises ?9.5. Effets sur les contraintes administratives imposées auxentreprises et notamment aux PMEUne proposition peut directement accroître le fardeau administratif des entreprises (enaugmentant les formalités et la « paperasserie ») ou, inversement, le réduire grâce à desmesures de simplification ou d’harmonisation 83 . Dans les deux cas, ce ne sera pas sansconséquences sur les besoins en ressources et les coûts des entreprises. Dans l'hypothèsed'une telle incidence, la proposition• va-t-elle accentuer ou réduire les contraintes administratives imposées auxentreprises, notamment les nouvelles entreprises ou les PME ? En particulier,diminuerait-elle ou accroîtrait-elle la complexité administrative, aurait-elle desrépercussions sur la clarté des exigences et la sécurité juridiques?• imposerait-elle d’importants coûts d’adaptation, de mise en conformité ou detransaction aux entreprises 84 ?• comporte-t-elle des prescriptions techniques, juridiques et/ou administratives quiimposent aux entreprises d’introduire de nouvelles activités ou fonctions, le leurpermettent ou les y encouragent ?9.6. Effets sur les consommateursIl est fréquent que les propositions modifiant le fonctionnement des marchés et les activitésdes entreprises aient des retombées indirectes sur les ménages. D’autres propositionspeuvent aussi avoir un effet direct sur ces derniers. Il vous faut donc établir si votreproposition83L’harmonisation peut aboutir à un accroissement des coûts à court terme, le temps que les entreprises s’adaptent auxchangements de la législation, mais se traduire à moyen et long terme par des gains plus significatifs que ceux apportés parune simplification des procédures, notamment pour les activités transfrontalières à l'intérieur de l'espace communautaire.84Les coûts d’adaptation équivalent aux dépenses ponctuelles liées à la réaffectation des ressources entraînée par deschangements de politique. Les coûts de mise en conformité sont les coûts résultant directement de la nécessité de respecterune mesure. Les coûts de transaction découlent quant à eux de la recherche de la méthode la plus appropriée pour garantir lamise en conformité.Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission 37
• aura des retombées sur les produits et services acquis par les consommateurs. Dansl’affirmative, quels seront ceux concernés et quelle sera l’ampleur de cette haussedes prix ?• influera sur le choix/la qualité/la sécurité des produits et services proposés auxconsommateurs.• modifiera la protection des données.• aura des conséquences sur le revenu (disponible) des ménages et les salaires.• entraînera une évolution de la protection des consommateurs.• aura des retombées sur les pensions ou la détention d’actifs.• facilitera ou compliquera l’emprunt ou l'épargne des ménages, par exemple eninfluant sur l'accès aux services financiers.9.7. Effets sur le niveau et la qualité de l’emploiLors de l’analyse des incidences sur le niveau de l’emploi, il est important d’évaluer leseffets obtenus en variations absolues du nombre d’emplois (créés, supprimés outransformés), en distinguant les retombées anticipées à court terme des conséquencesprévues à moyen terme. Si possible, il convient également d'exprimer ces estimations sousforme de taux d'emploi ou de chômage et d'effets nets. Il sera souvent utile d’établir uneventilation plus détaillée, par secteur et type d’emploi (types de contrat, niveaux, etc.). Lesdifférentes catégories de la population qui bénéficieront des créations d'emplois doivent êtrespécifiées.Il faut en outre envisager les retombées sur la qualité de l’emploi. Celle-ci dépend dedivers facteurs. Les dix principaux ont été énoncés dans une communication de laCommission ainsi que dans une décision du Conseil européen sur les indicateurs de laqualité 85 :• la qualité intrinsèque de l'emploi (y compris son niveau de rémunération et soncaractère équitable) ;• les qualifications, l’éducation et la formation tout au long de la vie et la progression dela carrière ;• l’égalité entre hommes et femmes ;• la santé et la sécurité au travail ;• l’équilibre entre flexibilité et sécurité ;• l’insertion et l’accès au marché du travail ;• l’organisation du travail et l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée ;• le dialogue social et la participation des travailleurs ;• la diversité et la non-discrimination ;• les performances générales (y compris la productivité).85Communication de la Commission (2001) : « Politiques sociales et de l'emploi : un cadre pour investir dans la qualité »,COM(2001)313 final ; Conseil européen (2001), « Indicateurs relatifs à la qualité de l’emploi », communication sur l’améliorationde la qualité de l'emploi, COM(2003)728 final.38Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
Dans l’analyse de la répartition des incidences, il convient d'accorder une attentionparticulière :• à leur répartition sectorielle,• à leur répartition géographique,• aux possibilités offertes aux catégories et individus jusqu’à présent exclus du marchédu travail,• à la répartition par sexe et classe d'âge,• aux répercussions sur le revenu et le pouvoir d'achat de diverses catégories.• Si vous vous attendez à des répercussions de grande ampleur sous forme derestructurations d’entreprises dans un secteur particulier, votre analyse doit non passe limiter à un horizon temporel statique, mais tenir compte des processusd’application de votre proposition et d’adaptation des intervenants. Il devraitdonc être possible d’évaluer la capacité de chacun des travailleurs touchés àanticiper les mutations et s’adapter à leur rythme, ainsi que les ressourcesdisponibles en matière de soutien social. Enfin, vous devrez étudier les effets sur les« passages » entre le monde du travail et la formation initiale, la formationprofessionnelle, l'inactivité et la retraite.9.8. Effets sur les pays tiers et les relations étrangèresCertaines propositions peuvent avoir des incidences sur les pays tiers ou, de manièregénérale, les relations étrangères de l'UE. En pareil cas, il faut réfléchir aux répercussions devotre proposition sur:• les alliances et accords internationaux (par exemple les règles de l’OMC)• l’élargissement et/ou les pays limitrophes• les pays en voie de développement• les autres pays.9.9. Effets sur les pouvoirs publicsIl convient d’étudier le rôle imparti aux pouvoirs publics dans votre proposition :• Prennent-ils part à son application ?• Font-ils partie de ses destinataires directs ou indirects?Dans le premier cas, les coûts encourus (par exemple les frais de personnel et les dépensesd'infrastructures, le cofinancement de projets, les coûts de contrôle de l'application ...)doivent être considérés non comme des effets économiques, mais comme des coûts demise en œuvre, parallèlement à ceux supportés par l’UE. Par conséquent, il vous fautprendre en compte les implications probables de votre proposition sur les dépensespubliques, les futurs engagements budgétaires, la fiscalité et, le cas échéant, l'équilibre dubudget du secteur public et le niveau de la dette publique.Dans le second cas, soit lorsque les pouvoirs publics sont destinataires de l’initiative,souvent en qualité d’agents économiques, certaines des questions évoquées aux points 9.1à 9.7 peuvent être pertinentes.Il est aussi possible que les pouvoirs publics interviennent dans la réalisation de laproposition tout en comptant parmi les destinataires directs ou indirects.Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission 39
9.10. Effets macroéconomiquesLes sections précédentes portaient sur des incidences de nature microéconomique ousectorielle. Même si celles-ci influeront sur le fonctionnement de l’économie, elles nemodifieront guère les grands agrégats macroéconomiques, tels que la croissance ou le tauxde chômage, et il est donc inutile d’étudier en détail cet aspect dans l’analyse d’impact.Néanmoins, dans certaines circonstances, il est possible qu’une proposition entraîneclairement des retombées au niveau macroéconomique ou que le cumul des effetsmicroéconomiques donne lieu à des répercussions à l’échelon macroéconomique ; il fautalors tenir compte:• de la croissance et de ses liens avec l'investissement en capital humain et physique,le taux d'activité, le chômage, le fonctionnement des marchés des biens et descapitaux, etc.• du niveau et de la stabilité des prix ainsi que leurs relations à l'offre et la demandeglobales, aux coûts de production, etc.40Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
10. ÉVALUER LES COUTS ADMINISTRATIFS IMPOSES PAR LA LEGISLATIONLe modèle présenté ci-dessous doit être utilisé 86 à chaque fois qu’une mesure risqued’imposer des coûts administratifs importants aux entreprises, au secteur bénévole ou auxpouvoirs publics. Il permet avant tout d’évaluer le coût net des obligations d’informationimposées par la législation communautaire (coût net = coûts introduits par une proposition sielle est adoptée, moins ceux qu’elle supprime à l'échelon de l'UE et/ou des États membres).Les services sont aussi invités à appliquer ce modèle à titre expérimental pour évaluer lescoûts imposés aux citoyens. La possibilité et la nécessité d’une monétisation sont dans cecas laissés à leur appréciation.Ce modèle sera bien sûr appliqué conformément au principe de l’analyse proportionnée (voirle point « Champ d’application du modèle et degré escompté d’exactitude »). Le niveau dedétail de l’évaluation dépendra des données disponibles, qui devront être fiables etreprésentatives (voir l'étape 7 - Choix des sources de données et, si nécessaire, élaborationd’outils de collecte de données). Le SG coordonne l’optimisation de ce modèle, notammentsur une base empirique et grâce à l’échange de bonnes pratiques entre États membres (voirle point 10.5).10.1. Présentation du modèleDéfinition des coûts administratifsLes coûts administratifs sont définis comme les coûts que supportent les entreprises, lesecteur bénévole, les pouvoirs publics et les citoyens pour satisfaire à l’obligation légaled’informer les pouvoirs publics, ou des intervenants privés, de leur action ou production.L'information est à interpréter au sens large, c'est-à-dire comme incluant les coûtsd'étiquetage, de notification, de suivi et d'évaluation nécessaires pour fournir l'information etles coûts d’enregistrement (voir l’encadré 1 : Types d’obligation). Dans certains cas,l’information doit être transmise aux pouvoirs publics ou à des intervenants privés. Dansd’autres, elle doit uniquement être disponible lors d’une inspection ou être fournie surdemande.Exemple: un règlement sur la qualité de l’air impose de tenir un registre des émissionspolluantes et de ne pas dépasser un seuil de pollution. La tenue de ce registre occasionneun coût administratif, contrairement aux mesures prises pour respecter le seuil de pollution.Ce type de coût de mise en conformité est parfois appelé « coût intrinsèque », carl’obligation imposée touche à l’essence même de l’activité (industrie). Tenir un registren’oblige pas en soi à changer le processus de production, la nature du produit final ou letraitement des émissions. En revanche, pour respecter un seuil de pollution, il faut yapporter des modifications intrinsèques (et installer de nouveaux filtres par exemple).Les coûts administratifs périodiques et, s’ils sont importants, les frais administratifs ponctuelsdoivent être pris en considération.Pour que le modèle reste aussi simple que possible et que la part du jugement subjectif soitréduite à un minimum, aucune distinction ne devrait être établie entre une obligation« purement » administrative et les bonnes pratiques inscrites dans la législation 87 .86Voir le document COM(2005)518 et le document de travail des services de la Commission SEC(2005)1329 qui lui est annexé.87Par obligation « purement » administrative, on entend une exigence qui cesserait d'être respectée si l'obligation légale étaitsupprimée. Tel est notamment le cas de la transmission obligatoire de statistiques qui ne présentent pas d’intérêt direct pour lesentreprises concernées. En revanche, certaines exigences prescrites par la législation correspondent à des pratiquesqu'adopterait de toute façon une entité. Ainsi, une entreprise correctement gérée se doterait d'un système de comptabilitéImpact Assessment Guidelines Annexes – European Commission 41
Équation fondamentale de ce modèle d’évaluation des coûtsIl convient d’évaluer les coûts administratifs en multipliant le coût moyen de l’action requise(Prix) par le nombre total d’actions réalisées dans l’année (Quantité). On estimeragénéralement le coût moyen de chaque action en multipliant un tarif (fondé sur un coûthoraire moyen de la main-d’œuvre incluant une part proportionnelle des frais généraux) parle temps requis pour chaque action. Le cas échéant, d’autres types de coût, tels que lesdépenses d’équipement ou les frais d’approvisionnement, seront pris en compte. La quantitésera définie comme étant le produit de la fréquence des actions requises et du nombred’entités concernées.Σ P x Qoù P (pour le Prix) = Tarif x Temps et Q (pour la Quantité) = Nombre d’entités concernées xFréquence).Coût netDe nombreuses propositions ont pour but, de manière générale, de simplifier les règles envigueur et, plus particulièrement, de réduire les coûts administratifs. L'évaluation du coûtqu’implique, pour les entreprises, l'obligation de soumettre une fois par an des données surleur chiffre d'affaires peut donc aboutir à des résultats trompeurs. Hors contexte, une telleproposition sera toujours perçue comme entraînant une charge supplémentaire pour lesentreprises. Si le but de la proposition est en fait de réduire la fréquence à laquelle lesentreprises présentent ces données, il convient de l’indiquer très clairement.L’évaluation du coût net des obligations d’information imposées par la législation de l'UEprésente également un avantage considérable pour les estimations sectorielles. L’évaluationd'une accumulation d'obligations est une opération complexe, longue et coûteuse. Une foisréalisée une telle estimation, il est préférable d’adopter une méthode fondée sur les coûtsnets pour éviter le coût entraîné par la répétition de mesures de référence à intervallesréguliers. Cette approche est aussi préférable parce qu’elle fournit des indications en tempsréel sur l’ampleur des coûts administratifs imposés par la législation, contrairement auxmesures de référence réalisées tous les quatre ou cinq ans. Une base de données reposantsur l’évaluation des coûts nets est, par définition, constamment mise à jour.Champ d’application du modèle et degré escompté d’exactitudeL’évaluation effectuée devrait rester en rapport avec l’ampleur des coûts administratifsimposés par la législation. Une obligation administrative nécessitant un faible équipement,entraînant une action de courte durée et peu fréquente n’a pas besoin d’être quantifiée.Pour que l’évaluation reste d’un coût raisonnable et soit compatible avec les méthodologiesnationales, les estimations se fonderont sur des hypothèses de travail simplifiant la réalitécomplexe de l’Union. Ces hypothèses sont présentées ci-dessous, accompagnées de lignes<strong>directrices</strong> décrivant chacune des étapes à suivre.même en l'absence d'obligations légales sur ce point. Néanmoins, délimiter ce qu’une entité ferait « de toute façon » est sujet àinterprétation. La Commission a donc décidé d’évaluer toutes les obligations légales.Le cas échéant, une mise en garde accompagnant l’évaluation recensera les obligations qui correspondent à des bonnespratiques. Cette information est importante pour l’élaboration future des politiques, car toute nouvelle obligation légale codifiantdes bonnes pratiques est, par définition, moins lourde à supporter pour les entités visées ; inversement, la suppressiond’obligations « purement » administratives se traduira par des économies plus conséquentes. En dehors de ces mises engarde, la possibilité de tenir compte d’une telle distinction au moyen de taux standard de réduction pour certains secteurs outypes de législation sera examinée à l’occasion de l'optimisation du modèle (voir le point III.10.5).42Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
10.2. Les étapes à suivreL’application du modèle peut se décomposer en plusieurs étapes. La totalité de la procédureest résumée dans le tableau 1 ci-dessous, qui est suivi d’une description détaillée desexigences à respecter à chaque étape 88 .Tableau 1 : Les différentes étapes à suivre dans l’application du modèlePhase 1 : Analyse préparatoire1 èreétape:2 èmeétape :3 èmeétape:4 èmeétape :5 èmeétape :Définition et classification des obligations d’information(par exemple certification des produits et données à fournir, telles que la date de productionet la composition du produit)Détermination des actions requises(par exemple dispenser une formation aux membres ou salariés sur les obligationsd’information, remplir des formulaires)Classification en fonction de la source de la réglementation(à titre d’exemple les dispositions de l’UE sur la certification transposent un accord del’Organisation mondiale du commerce)Définition du(es) groupe(s) cible(s) ou « segmentation »(grandes entreprises soumises par exemple à l’obligation « A » et petites entreprisessoumises à l’obligation « B », la taille de l’entreprise étant définie en fonction de son chiffred’affaires)Détermination de la fréquence des actions requises(petites entreprises tenues de remplir un formulaire une fois par an par exemple)6 èmeétape :Indication des facteurs de coût pertinents(coûts externes et frais d’équipement particulièrement importants par exemple)7 èmeétapeChoix des sources de données et, si nécessaire, élaboration d’outils de collecte dedonnées(par exemple, décider que le nombre d’entités concernées sera déduit par extrapolation àpartir des données d’Eurostat disponibles, mais que le nombre d’heures nécessaires àchacune d’elles pour accomplir les actions requises reposera sur les résultats d’interviewseffectuées dans les entreprises ; pour cette dernière tâche, préparer le canevas desentretiens et sélectionner un échantillon représentatif d’entités)Phase 2 : Collecte et normalisation des données8 èmeétape9 èmeétapeÉvaluation du nombre d’entités concernées(100 000 petites entreprises par exemple)Pour chaque groupe cible, évaluation des performances d’une « entiténormalement efficace », compte tenu des facteurs de coûts définis lors de lasixième étape.(par exemple entreprises dans lesquelles un ingénieur consacre en moyenne 25 heures detravail par an à la réunion des informations nécessaires et une secrétaire 5 heures auformulaire annuel à remplir)Phase 3 : Calculs et notification des informations88Une évaluation est un processus itératif au sein duquel les travaux entrepris à un stade ultérieur vous contraindront peut-êtreà revenir sur vos pas. Tel est évidemment aussi le cas ici.Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission 43
10 èmeétape11 èmeétapeExtrapolation à l’échelon de l’UE à partir des données validéesNotification de l’information et insertion dans la base de données1 ère étape - Définition et classification des obligations d’informationPour qu’il soit plus facile de notifier l’information et d’évaluer l’accumulation de diversescharges, il est demandé aux services de se reporter à la typologie des obligationsadministratives présentée ci-dessous. Vous retrouverez cette liste dans la feuille de rapportExcel.Encadré 1: Types d'obligation1. Notification d'activités (spécifiques) (ex: pour le transport de marchandisesdangereuses)2. Présentation de rapports (réguliers)3. Étiquetage informatif à l'intention des tiers (ex: indication de la consommation enénergie sur les appareils ménagers)4. Fourniture d'informations aux tiers (par d'autres moyens que l'étiquetage) (ex:prospectus financier)5. Demande d'autorisation ou de dérogation ponctuelle (cas où une autorisation doit êtreobtenue chaque fois qu'une tâche particulière doit être effectuée; ex: permis de bâtir)6. Demande d'autorisation ou de dérogation générale (ex: licence donnant la permissiond'exercer une activité, telle que la fourniture de services bancaires ou la vente despiritueux)7. Enregistrement (ex: inscription dans un registre du commerce ou sur une listeprofessionnelle)8. Certification de produits ou de processus9. Inspection (ex: contrôle des conditions auxquelles sont soumis les salariés)10. Coopération dans le contexte de la vérification des comptes11. Demande de subvention12. Autre type d'obligationIl est normalement aisé de distinguer une obligation d’information de toute autre exigenceimposée par la réglementation. Néanmoins, dans certains cas ambigus, il peut être difficilede décider si une prescription relève ou non du champ d’application du modèle. Dans unsouci de cohérence, il est important de discuter de ces cas ambigus et de les évaluer enfonction des décisions prises dans des cas similaires. C’est pourquoi les services sectoriels(de préférence les unités horizontales apportant leur appui à la réalisation de l’analysed’impact) sont invités à informer de ces cas le service du SG en charge d’une meilleureréglementation.44Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
Encadré 2: Exemples de cas limites d'obligations d'informationCoûts engendrés par l'exercice du droit de plainte. Ces coûts ne sont pas considérés commeune charge administrative par les États membres qui quantifient les coûts administratifs par laméthode des coûts standard, car il n'y a pas d'"obligation" de plainte.Coûts engendrés par l'inspection. Généralement, le but d'une inspection est de collecter lesinformations nécessaires pour vérifier le respect d'obligations juridiques (examen des livresdes entreprises, etc.). Les coûts qui en découlent sont clairement des coûts administratifs.Cependant, des inspections sont parfois réalisées pour collecter des informations qui ne sontpas liées à des obligations juridiques (degré de satisfaction des entreprises, etc.). Lasoumission à ce type d'inspection est par définition volontaire et les coûts qui en résultent neconstituent donc pas des coûts administratifs imposés par la législation.Coûts engendrés par l'évaluation des politiques. Certains programmes de l'UE exigent desÉtats membres qu'ils élaborent des programmes nationaux de réforme. L'élaboration d'unprogramme de réforme diffère évidemment d'une obligation d'information. Toutefois, laconception de systèmes de suivi, la collecte de données relatives à l'application de lapolitique, l'introduction d'informations dans des tableaux et la présentation de ces derniers àla Commission s'apparentent clairement à des obligations d'information. La conception despolitiques ne devrait donc pas être considérée comme une charge administrative, àl'exception de l'évaluation des politiques.2 ème étape - Détermination des actions requisesPour qu’il soit plus facile de notifier l’information et d’évaluer l’accumulation de diversescharges, il est demandé aux services de se reporter à la typologie des actions requises quiest présentée ci-dessous (et que vous retrouverez dans la feuille de rapport Excel).Encadré 3: Types d'action requise1. Se familiariser avec l'obligation d'information2. Dispenser une formation sur les obligations d'information aux membres et auxsalariés3. Extraire des informations pertinentes de données existantes4. Adapter des données existantes5. Produire de nouvelles données6. Concevoir des supports d'information (brochures etc.)7. Compléter des formulaires et des tableaux8. Organiser des réunions (internes et externes avec des vérificateurs des comptes, desavocats, etc.)9. Inspecter et contrôler (y compris l'assistance fournie par des autorités publiques auxfins de l'inspection)10. Réaliser des copies (reproduire des rapports, produire des étiquettes / brochures)11. Présenter les informations (les envoyer à l'autorité compétente, etc.)12. Classer les informations13. Autre type d'action requiseImpact Assessment Guidelines Annexes – European Commission 45
3 ème étape - Classification en fonction de la source de la réglementationDans un souci de transparence, pour que les responsabilités de chacun soient clairementdélimitées, il convient de déterminer l’origine réglementaire des obligations administratives. Àcet égard, trois règles simples doivent être utilisées :1. si une obligation émane entièrement d’une autorité établissant précisément la façondont cette obligation doit être respectée, attribuez 100% des coûts induits par celle-ci àladite autorité ;2. si l’obligation d’une autorité doit être transposée par une autre instance et que l’actionde cette dernière se limite à ce qui est nécessaire au respect de cette obligation,attribuez 100% des coûts à l’autorité initiale ;3. si l’obligation d’une autorité doit être transposée par une autre instance et que l’actionde cette dernière va au-delà de ce qui est nécessaire au respect de cette obligation,attribuez à l’instance chargée de la transposition le pourcentage des coûtscorrespondant à ce « niveau supplémentaire » d’obligations ;Un tel « niveau supplémentaire » peut entre autres impliquer, pour des obligations de natureadministrative, une notification plus fréquente de l'information, un degré de précision accruou un plus grand nombre de groupes cibles.Lors de l’analyse d’impact, les services doivent uniquement déterminer les coûts relevant dedispositions internationales ou communautaires, et non ceux naissant à un échelon national,voire inférieur. La feuille de rapport (voir l’étape 11 – Notification de l’information) a étéconçue pour être utilisée par les institutions européennes et les autorités des États membreslors de leurs évaluations (ex-ante) des mesures proposées et leurs évaluations (ex-post) dela législation en vigueur. Si le gouvernement d’un État membre décide d’évaluer la chargeadministrative imposée dans un secteur sur son territoire, il doit tenir compte des obligationspurement nationales et régionales, en plus de celles découlant des dispositionsinternationales ou communautaires. En revanche, lorsque la Commission évalue une mesurepossible, il est inutile qu’elle cherche à deviner quelles obligations supplémentaires lesautorités nationales de transposition pourront bien introduire. La Commission doituniquement tenir compte des propositions transposant des obligations internationales ausein de l’UE et des obligations résultant de ses propres initiatives. Par définition, aucuneobligation d’origine nationale ou régionale ne s’applique à la totalité de l’Union.Exemple: L’Organisation mondiale de la santé a adopté une convention-cadre sur la luttecontre la tabagisme. En tant que signataires de cette convention, la Communauté et lesÉtats membres sont tenus de respecter des normes internationales. Selon l’article 11 de laconvention, l’information sur les émissions des produits du tabac doit apparaître sur chaquepaquet de produit. Conformément à cette même disposition, des avertissements sous formed’images peuvent figurer sur l’étiquette.S la Commission envisage une mesure obligeant les fabricants à fournir des informationssur les émissions du tabac et à imprimer des images liées au cancer sur chaque paquet,100% des coût induits par la première obligation seront imputés à l’échelon « international »,tandis que la totalité des coûts découlant de la seconde obligation sera attribuée à l’échelon« communautaire ». En imposant l’insertion d’images, l’UE irait en effet au-delà de ce qui estnécessaire pour respecter les obligations de l’OMS.Une attention particulière devrait être accordée aux références de l’acte à l’origine del’obligation. Pour une insertion et une comparaison optimales des données, il sera demandéà toutes les parties employant la méthodologie commune de l’UE (Commission, Parlementeuropéen, Conseil) ou fournissant des données (différents échelons des pouvoirs publics ausein des États membres) d’utiliser la présentation EUR-LEX. L’ordre d’énumération varie enfonction de l’acte et il est donc plus aisé de faire un « copier – coller » de la référence fourniepar le moteur de recherche (http://europa.eu.int/eur-lex/lex/RECH_menu.do?ihmlang=fr) qued’énoncer des règles de présentation.46Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
Pour les propositions de la Commission, la présentation EUR-LEX est normalement lasuivante :« Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur l’exercice desdroits de vote des actionnaires de sociétés qui ont leur siège statutaire dans un État membreet dont les actions sont admises à la négociation sur un marché réglementé et modifiant ladirective 2004/109/CE, COM/2005/0685 final. »Pour un acte de l’UE transposant une disposition internationale, les services indiquerontégalement le nom et la référence de cette dernière, ainsi que des informations sur latransposition. Ils rempliront le tableau de concordance très simple inclus dans la feuille derapport. Ce tableau comporte deux colonnes : la première fournit la référence de l’articledétaillant l’obligation évaluée ; la seconde colonne mentionne la référence de l’obligation« d’origine », soit l’article de l’acte qui établit l’obligation transposée par l’acte faisant l’objetde l’évaluation.4 ème étape - Définition du(es) groupe(s) cible(s)Il peut être utile d’établir une distinction entre les « groupes cibles » en fonction de leur taille,type ou localisation. La taille peut être un critère particulièrement pertinent pour lesentreprises. En effet, une obligation est souvent plus difficile à supporter par les petitesentreprises que par les grandes.La réglementation adapte souvent les obligations d’information en fonction d’un certainnombre de critères objectifs (nombre de salariés, chiffre d’affaires, moyens financiers descitoyens, etc.).5 ème étape - Détermination de la fréquence des actions requisesLa fréquence indique le rythme auquel une action se répète au cours d’une année. À titred’exemple, si une information doit être soumise une fois par an, la fréquence est égale à 1 ;si elle doit être présentée tous les 6 mois, elle est de 2 ; si elle doit être fournie tous les 3ans, elle est de 0,33, etc.Pour les coûts ponctuels, tels que ceux liés à la « familiarisation avec l’obligationd’information », la fréquence est par définition égale à 1, mais uniquement la premièreannée. Pour que l’évolution de l’accumulation des obligations puisse être évaluée, il fautdistinguer entre les coûts récurrents (1 par an) et ceux ne devant être pris en considérationqu’une seule fois (à T1). Les services indiqueront donc « 1 » en italique dans la colonnementionnant la fréquence lorsque le coût indiqué n’est supporté qu’une seule et unique fois.Dans certains cas, la fréquence pourra varier au fil du temps. À titre d’exemple, pour diversrèglements statistiques comme le règlement Intrastat, les entreprises doivent indiquer sileurs expéditions dépassent un certain seuil. C’est donc le niveau de leurs ventesintracommunautaires qui déterminera si elles doivent ou non fournir l’information requise.Une nouvelle fois, la consigne est de faire simple. Si de telles fluctuations concernentapparemment un nombre limité d’entreprises, elles ne doivent pas être prises en compte.6 ème étape - Indication des facteurs de coût pertinentsLes facteurs de coût pertinents sont naturellement déduits de l’équation principale (voir lepoint « Équation fondamentale de ce modèle d’évaluation des coûts »).On suppose que les principaux coûts entraînés par les obligations d’information sont descoûts de main-d’œuvre. Le cas échéant, les dépenses d’équipement et de fourniture serontaussi prises en considération.Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission 47
• Les facteurs de coût du tarif interne (action administrative accomplie par l’entitéconcernée) sont le nombre d’heures consacrées à la réalisation de l’action, larémunération horaire de ceux qui l’exécutent et les frais généraux.• Les facteurs de coût pour « l’équipement et les fournitures internes » (soit ceuxacquis par l’entité concernée pour pouvoir satisfaire à l’obligation d’information etutilisés uniquement à cette fin) sont le prix d’acquisition et la période d’amortissement(durée d’utilisation de « X » années).• Les facteurs de coût du tarif externe (action administrative sous-traitée) sont lenombre d’heures consacrées à la réalisation de l’action et la rémunération horairefixée par le prestataire de services (les frais généraux et les dépenses spécifiquesd’équipement et de fourniture sont alors déjà inclus dans la rémunération horaire).Si le temps requis est de deux heures, le nombre d’heures est égal à 2 ; si le temps requisest de 30 minutes, le nombre d’heures est égal à 0,5 ; si le temps requis est de 20 minutes,le nombre d’heures est égal à 0,33, etc.L’équipement et les fournitures utilisés uniquement pour satisfaire aux obligationsd’information comprennent les timbres postes, le papier de couverture, les cartouchesd’imprimante et les étiqueteuses.La distinction entre coûts internes et externes peut se révéler particulièrement importantepour la définition des politiques. À titre d’exemple, si l’objectif consiste à doper lacompétitivité d’un secteur industriel, des mesures réduisant les coûts internes serontprobablement plus efficaces. Ce secteur disposera ainsi immédiatement de ressourcessupplémentaires pour ses investissements directs. Si ces mesures touchent principalementles coûts externes, le bénéfice se fera sentir quand les prestataires de service (comptables,juristes, etc.) ajusteront leurs tarifs à la baisse. Or, sous l’effet d’un décalage dans latransmission de l’information ou à cause de l’élasticité de l’offre dans le secteur des services,un tel ajustement peut prendre du temps 89 .7 ème étape - Choix des sources de données et, si nécessaire, élaboration d’outils decollecte de donnéesLes conseils donnés dans les lignes <strong>directrices</strong> générales et les autres annexes s’appliquentégalement à l’évaluation de la charge administrative. Selon le cas, les méthodes de collectede données à retenir se fondent sur le recours à des groupes cibles, la consultation desparties intéressées, des tests sur le terrain, des études de consultants et des évaluationsd’experts. Quels que soient la source des données et leur mode de collecte, les servicesdoivent les vérifier et les interpréter (voir l’annexe 3, point 3.1 « Valeurs d’approximation »).Il sera habituellement suffisant de produire des estimations approximatives provenant dessources suivantes : statistiques de l’UE (fournies, entre autres, par Eurostathttp://epp.eurostat.cec.eu.int/, et l’Observatoire des petites et moyennes entreprises), tauxstandard (par exemple pour évaluer les frais généraux sur la base d’un pourcentage demajoration des coûts de main-d’œuvre ou décompter le coût des obligations juridiquescorrespondant aux « activités normales » de l’entité), avis d'experts, et études des Étatsmembres. Des liens vers des données relatives au nombre d’entreprises, aux coûts de maind’œuvreet à d’autres paramètres sectoriels sont disponibles à l’adresse suivante:http://www.europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/docs_en.htm.Dans des situations exceptionnelles, il conviendra peut-être de réaliser des enquêtes sur leterrain limitées à un échantillon d’États membres, d’envoyer des questionnaires à un89Si les mesures pour faire connaître les modifications législatives destinées à réduire la charge administrative sontinsuffisantes, si les comptables indépendants sont peu nombreux ou s’ils travaillent sur la base de prix forfaitaires, le secteurindustriel ne demandera ou n’obtiendra pas de réduction de ses coûts externes.48Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
échantillon standard d’entreprises ou de recourir à des simulations. À titre d’exemple, tel aété le cas lors de l’évaluation du coût lié à l’obligation d’information prévue par le règlementIntrastat (voir le point 10.3). Même si les données ne sont pas recueillies de cette manière, ilest toujours utile de s’entretenir avec les futurs destinataires de la mesure, car ce sont euxles mieux placés pour déterminer les coûts cachés.Les États membres ont convenu d’aider la Commission à recueillir des données lorsque lessources habituelles ne suffisent pas 90 .8 ème étape - Évaluation du nombre d’entités concernéesPour que soit garantie la comparabilité des estimations réalisées soit par différentes DG, soitpar un grand nombre d’États membres, les services évalueront les coûts administratifs enpartant de l’hypothèse que toutes les entités concernées respectent pleinement la législation.9 ème étape - Évaluation des performances d’une « entité normalement efficace »Pour que l’évaluation reste d’un coût raisonnable et soit compatible avec les méthodologiesnationales, l’évaluation se fondera sur des cas de figure idéaux (entreprises ou servicespublics types, etc.). Les bases de données nationales ne contiennent pas de fourchettesd’estimations, mais des chiffres précis correspondant aux coûts normalisés.Pour commencer, les services procéderont à un examen critique des données disponibles,repèreront et supprimeront les valeurs aberrantes les plus manifestes (entités dont lesperformances sont clairement atypiques, autrement dit très inférieures ou supérieures auxautres). Dans de nombreux cas, il suffira de calculer la valeur médiane ou moyenne desdonnées restantes. L’écart type et la variance (mesurant la dispersion des données validées)vous aideront à déterminer la méthode la plus appropriée pour établir les performancesd’une « entité normalement efficace ».L’exemple ci-dessous, tiré de l’International Standard Cost Model Manual, montre la procédure àsuivre dans un cas simple.90« Le Conseil… réaffirme l’engagement qu'il a pris en octobre 2004 d'aider la Commission à appliquer la méthodologie. À cetégard, les ministres conviennent de fournir, sur demande et d'une manière proportionnée, les informations nécessaires à laréalisation des évaluations <strong>concernant</strong> les charges administratives imposées par l'UE; ils conviennent également que laméthodologie proposée par la Commission fournit une base commune pour la collecte et l'échange de données » (Conseil del’Union européenne (ECOFIN), 2688 ème session, 8 novembre 2005). « Le Conseil européen considère qu'il est important que lesÉtats membres fournissent, sur demande et d'une manière adéquate, les informations nécessaires à l'évaluation des coûtsadministratifs imposés par la législation communautaire. » (conclusions de la présidence lors du Conseil européen de Bruxelles,15/16 décembre 2005).Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission 49
Encadré 4: Définir l'entreprise typeRequired action ARequired action BCompany 110 min.Company 110 min.Company 2Company 310 min.10 min.10 min.Company 2Company 320 min.10 min.15 min.Company 410 min.Company 420 min.Company 530 min.Company 515 min.Required action CRequired action DCompany 110 min.Company 110 min.Company 2Company 320 min.50 min.MoreresearchCompany 2Company 320 min.25 min.20 min.Company 42 min.Expert 120 min.Company 55 min.Expert 215 min.Pour ce qui est de l’action A, l’entreprise 5 est clairement différente des autres et ne devraitdonc pas être prise en considération pour l’établissement des performances d’une entreprisetype (ou normalement efficace). La convergence des autres données est suffisante pourqu’une durée de 10 minutes soit retenue comme base de calcul du coût supporté par une« entité normalement efficace ». Pour l’action B, aucune valeur aberrante manifeste n’estobservée. La performance standard devrait être évaluée à partir de la valeur moyenne (13mn) ou médiane (15 mn). La différence (2 mn) étant négligeable, les deux conviendraient.Aucune estimation ne peut être établie à partir des données relatives à l’action C, car cellescivarient trop. Il convient donc d’approfondir les recherches. Il faut en premier lieu sedemander si les entreprises sélectionnées sont bien représentatives ou si des circonstancesparticulières n’expliquent pas cette forte variation des performances. La segmentation (voirl’étape 4 – Identification du(es) groupe(s) cible(s)) devrait être réexaminée et, le cas échéant,davantage d’interviews devraient être réalisées. Pour l’action D, seules trois entreprises ontrépondu au questionnaire. Une évaluation d’experts a été jugée nécessaire. La combinaisondes deux groupes de données conduit à retenir une durée de 20 mn.En plus du nombre d’heures requis, les services devront déterminer le niveau « normal » dequalifications exigé pour l’accomplissement des principales actions liées à l’obligationd’information et le coût de main-d’œuvre « normal », incluant une part proportionnelle desfrais généraux (pour les locaux, le téléphone, le chauffage, l’électricité, l’équipementinformatique, etc.).Bien qu’il s’agisse de données globales, les statistiques communautaires sur les coûts demain-d’œuvre sectoriels peuvent servir à étayer l’évaluation, conformément au principed’analyse proportionnée. En l’absence de statistiques centralisées sur les frais généraux, ilest difficile de préciser quel pourcentage devrait être ajouté à la rémunération horaire pourtous les secteurs. Le Danemark, les Pays-Bas et la Suède appliquent habituellement unpourcentage de 25%. Pour l’évaluation de la réglementation dans le secteur financier, lesPays-Bas recourent à un pourcentage de 50%. Le Royaume-Uni part d’un pourcentage initialde 30%, qui est sujet à modification lors de la mesure de référence.50Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
10 ème étape - Extrapolation à l’échelon de l’UE à partir des données validéesIl est inutile de fournir des estimations spécifiques sur chaque État membre ouadministration, à moins qu’une telle opération reste conforme au principe d’une analyseproportionnée. Dans la plupart des cas, les services estimeront les coûts dans l’UE parextrapolation à partir des données disponibles à l’échelon national ou communautaire.Si les données disponibles se limitent à un nombre extrêmement réduit d’États membres,cette extrapolation peut se fonder sur la distribution nationale des coûts administratifs dansun secteur ou pour une mesure similaire. Les projets d’étalonnage des performancesréalisés dans plusieurs États membres ainsi que les analyses d’impact les plus poussées dela Commission constituent une source précieuse d’informations sur ces distributions parpays. En l’absence d’une telle distribution par pays, les services souhaiteront peut-êtreutiliser les chiffres sur le montant total des coûts administratifs, sans perdre de vue lecaractère très approximatif des estimations finales.Exemple : CPB a estimé la charge administrative totale dans l’Union en extrapolant à partirdu chiffre disponible pour les Pays-Bas. À cette fin, l’étude réalisée a défini une entreprisestandard, identique dans chaque État membre, à partir des différences de coûts observées.Cette différentiation a abouti à la distribution nationale suivante, où la valeur pour les Pays-Bas est égale à 100.Pays AT BE CZ DE DK EL ES FI FR HU IE IT NL PL PT SE SI SK UKDistrib. 81 73 100 86 65 119 78 65 78 119 65 65 100 119 65 65 119 65 65DG ENTR - Industrial Policy and Economic Reforms Papers No. 1, The new Lisbon Strategy- An estimation of the economic impact of reaching five Lisbon Targets, George M.M.Gelauff et Arjan M. Lejour (CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis), janvier2006, fondé sur le document suivant: Kox, H., 2005, Intra-EU differences in regulationcausedadministrative burden for companies, CPB memorandum.http://europa.eu.int/comm/enterprise/enterprise_policy/competitiveness/doc/industrial_policy_and_economic_reforms_papers_1.pdfLe SG rassemblera les distributions par pays et les mettra en ligne à l’adressesuivante : http://www.europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/docs_en.htm. Lesservices sont invités à transmettre ces distributions par pays au service du SG en charged’une meilleure réglementation.11 ème étape – Notification de l’informationLes estimations doivent être notifiées selon un modèle standard facilitant la comparaison etla compilation des données. Il convient donc d’utiliser la feuille de rapport pouvant êtretéléchargée du site Web du SG consacré àl’AI : http://www.europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/docs_en.htm. Les calculssont effectués automatiquement par cette feuille Excel.La possibilité d’élaborer une base de données est actuellement envisagée. Cette basefaciliterait l’extrapolation, l’évaluation de l'accumulation d'obligations à l’échelon sectoriel etl’articulation avec les bases de données nationales des États membres.Les utilisateurs peuvent cependant ajouter des informations ad hoc sur cette feuille derapport pour autant qu’ils n’en modifient pas la partie normalisée 91 . Pour les propositionsstratégiques, cette feuille commune de rapport servira souvent à résumer des analyses plusdétaillées. Rien n’empêche donc les services de présenter des données plus approfondies91Dans l’optique d’une compilation, la même séquence de colonnes devrait être utilisée pour la transmission des informationsde base. Les informations requises à titre complémentaire pourraient être présentées dans les colonnes restantes. Cetteprésentation pourrait par exemple s’appliquer aux fourchettes de coûts.Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission 51
(sur les fourchettes de coûts ou les principales incertitudes) dans des tableaux ou textesséparés.Instructions pour encoder les données. Pour indiquer les frais d'équipement, laissez lescolonnes « tariff » (tarif) et « time » (temps) vides et notez le coût annuel des équipementscalculé sur la base de la durée d'amortissement dans la colonne « price » (prix). Pour lescoûts ponctuels, indiquer « 1 » en italique dans la colonne « frequency » (fréquence).Lorsqu'une mesure modifie des dispositions existantes ou supprime des obligationsadministratives, la feuille comportera des chiffres négatifs correspondant à la réduction de lacharge administrative. Des instructions détaillées figurent sur la feuille de calcul (voir cidessous).Mises en garde d'ordre méthodologique. Il convient de mentionner, succinctement maisclairement, les hypothèses de travail et les limites méthodologiques. Ces informationsincluront les hypothèses sur le taux de respect des obligations, un avertissement relatif à lanature des données présentées (estimations et non mesures exactes) et l'indication de lamarge d'erreur.52Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
Coûts administratifs imposés par la législation – feuille de rapport standard pour l'UE http://www.europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/docs_en.htmImpact Assessment Guidelines Annexes – European Commission 53
Insert here the name and reference of the regulatory act assessedIf the act assessed is the transposition of an act adopted at another level, insert here the name andreference of that 'original' actTariff(€ per hour)TIme(hour)Price(per actionor equip)Freq(per year)NbrofentitiesTotal nbrofactionsTotal costRegulatoryorigin(%)No.Ass.Art.Orig.Art.Type of obligation Description of required action(s) Target group i e i e Int EU Nat Reg1 1§1 RegistrationFamiliarising with the informationobligation0,0 0 02 RegistrationRetrieving relevant informationfrom existing data0,0 0 03 RegistrationSubmitting the information(sending it to the designated0,0 0 0recipient)4 Obligation B Action B1 0,0 0 05 Obligation B Action B2 0,0 0 06 Obligation B Action B3 0,0 0 07 Obligation B Action B4 0,0 0 08 0,0 0 09 0,0 0 010 0,0 0 011 0,0 0 012 0,0 0 013 0,0 0 014 0,0 0 015 0,0 0 016 0,0 0 017 0,0 0 018 0,0 0 019 0,0 0 020 0,0 0 0Total administrative costs (€) 0Administrative costs by origin (€) 0 0 0Regulatory act refers to legislative and statutory actsFor the reference of the proposal / act, use EU-Lex format (‘cut and paste’ of the reference given by http://europa.eu.int/eur-lex/lex/RECH_menu.do?ihmlang=en).No. = gives a number for each action.Ass. Art.= article and § detailing the obligation assessed on that line.Orig. Art. = if the act assessed is the transposition of an act adopted at another level, insert here the article and § of the 'original' act corresponding to the obligation assessed on that line(for ex., article of the EC directive at the origin of one specific obligation imposed by national law)i = internal tariff (administrative action carried by the enterprise itself). e = external tariff (administrative action contracted out).Price per action = (TAi*TIi) + (TAe*TIe). Total Nbr of actions = Frequency * Number of entities. Total cost per action = P*Q.For equipment, yearly cost based on the depreciation period must be put in the ‘price’ column; the ‘tariff’ and ‘time’ columns must be left empty columnFor one-off costs, put '1' in the frequency column in italicsWhen the act amends existing provisions and diminishes the number of hours or frequency, negative figures corresponding to the burden reduction should be typed in the corresponding columns54Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
10.3. Exemple d'outil de collecte de donnéesCette section contient un exemple de questionnaire conçu pour collecter les donnéesnécessaires à l’application du modèle de calcul des coûts administratifs. Ce questionnaireest ciblé sur un échantillon représentatif d'entreprises.Certaines questions visent à recueillir les données quantitatives permettant d’évaluer le coûtmonétaire de la réglementation (nombre d'heures, etc.).D'autres ont pour objet de réunir les informations qualitatives servant aux mises en garde(exemple: éclairer la notion de « charge » administrative en indiquant que certainesobligations correspondent à des bonnes pratiques pour les entreprises) ou à l'élaborationdes politiques. Par exemple, il est important de savoir quels types d'obligations sontparticulièrement gênants pour fixer les priorités en matière de simplification, améliorer laperception de l'environnement réglementaire et accroître le respect des obligations.Tableau 2: Questionnaire de collecte des données sur la réglementation statistiqueEnquête européenne sur les coûts administratifs de la production des statistiquessur le commerce intracommunautaire des biens(Panel d'entreprises européennes) 92Ces dernières années, les questions liées à une "meilleure législation" et, en particulier,celle des coûts administratifs imposés aux entreprises retiennent de plus en plus l'attentiontant au plan international qu'au niveau de l'UE et de ses États membres.La Commission européenne et son Office statistique (Eurostat) déploient donc de plus enplus d'efforts pour mieux mesurer et maîtriser les coûts administratifs découlant del'application de la législation européenne."Intrastat" est un système qui a été conçu pour collecter des statistiques sur le commerceintracommunautaire. Développé par Eurostat et opérationnel depuis le 1 er janvier 1993,Intrastat a pour objet de collecter sur une base mensuelle des informations directementauprès des entreprises. Celles dont le commerce des biens au sein de l'Union européennedépasse un certain seuil sont tenues de remplir des déclarations Intrastat.Pour améliorer notre connaissance des coûts administratifs liés à l'application de cettelégislation spécifique, nous vous invitons à compléter ce court questionnaire et à nous lerenvoyer.1 Votre entreprise est-elle tenue de fournir des déclarations Intrastat à votreadministration nationale compétente (ANC – généralement, l'institut national destatistique ou la banque nationale)? OUI / NON (Si NON, allez à la question 9)2 Ces informations concernent-elles: les expéditions/les envois uniquement? / lesarrivées/les réceptions uniquement? / à la fois les expéditions/les envois et lesarrivées/les réceptions?3 Combien d'heures consacrez-vous par mois, en moyenne, à la collecte desinformations nécessaires pour la déclaration Intrastat? Quel est le coût horaire moyende la main-d'œuvre (incluant une part proportionnelle des frais généraux)? (ne pasutiliser de symboles monétaires ni d'espaces ou de points entre les milliers)4 Combien d'heures consacrez-vous par mois, en moyenne, à la rédaction de ladéclaration Intrastat? Quel est le coût horaire moyen de la main-d'œuvre (incluant unepart proportionnelle des frais généraux)? (ne pas utiliser de symboles monétaires nid'espaces ou de points entre les milliers)92Le panel d'entreprises européennes est un groupe représentatif d'environ 3 600 entreprises européennes qui peuvent êtreconsultées directement sur l'élaboration d'initiatives importantes. L'enquête a été menée en août et en septembre 2005.Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission 55
5 Comment votre entreprise transmet-elle les données à l'ANC? Par voie électronique /Sur papier6 Estimez-vous que la préparation/transmission de votre déclaration Intrastat vousdemande aujourd'hui moins de temps qu'il y a une dizaine d'années lorsque lesystème a été introduit? OUI / NON / JE NE SAIS PAS. Si OUI, pourriez-vous exprimerce changement en pourcent?7 Vous attendez-vous à ce que le temps que vous consacrez à Intrastat évolue àl'avenir, par exemple en raison d'adaptations organisationnelles ou technologiques?OUI / NON / JE NE SAIS PAS. Si OUI, va-t-il DIMINUER? / AUMGENTER? / Pouvezvousexprimer le changement en pourcent?8 Estimez-vous que remplir les déclarations Intrastat est (sur une échelle de 1 à 5): 1 –pas du tout contraignant / 2 / 3 / 4 / 5 – très contraignant?9 Votre entreprise utilise-t-elle les statistiques sur le commerce intracommunautaire desbiens qui sont publiées au niveau national et/ou par Eurostat? OUI / NON. Si OUI,veuillez préciser les utilisations que vous en faites.Merci de votre coopérationObservations <strong>concernant</strong> l'adaptation de l’outil de collecte des données à la réglementationévaluéeIl n'était pas nécessaire de poser des questions sur les coûts externes, car très peud'entreprises sous-traitent la gestion de leurs envois et de leurs arrivées.Dans le cas présent (envoi d'un tableau de chiffres), l'avis d'experts était suffisant pourévaluer les coûts de transmission. Le coût de la transmission électronique est négligeable,car celle-ci requiert très peu de temps et ne nécessite pas d'équipements spécifiques (lesentreprises utilisent les équipements et la connexion informatiques pour leurs activitésprofessionnelles). Le temps et le niveau de qualification requis pour la transmission surpapier sont plus ou moins standard, et le coût des envois postaux nationaux est facile àdéterminer. Par conséquent, il était suffisant d'estimer la proportion d'entreprisestransmettant les informations sur papier. La longueur du questionnaire a ainsi pu être limitée,ce qui garantissait un meilleur taux de réponse.Par contre, étant donné la fréquence de notification de l’information et les coûts globaux dela réglementation, il était important de collecter des informations sur la « courbed'apprentissage » des entreprises (voir questions 6 et 7) et d’obtenir une idée assez précisedes coûts réguliers pour éviter une surestimation. Ces informations aident aussi à évaluerindirectement les coûts ponctuels.10.4. Exemple de feuille de rapport remplieRemarque: les obligations d'information et les chiffres présentés dans la feuille de rapport cidessoussont uniquement fournis à titre d'exemple et ne se fondent pas sur des estimationsréelles.Les actions 1, 2 et 10 n'auraient pas dû faire l'objet d'une évaluation complète et d'unenotification d’informations. Leur fréquence était très faible, le temps requis extrêmementlimité et aucune acquisition spécifique n'était nécessaire; dès lors, il était prévisible que leurcoût total serait insignifiant. L'analyse aurait dû être arrêtée après l'évaluation du nombred'heures requis. Il n'était pas nécessaire d'évaluer d'autres paramètres, tels que larémunération horaire ou les frais généraux, et de produire une estimation monétisée de cesobligations d'information (voir le point 10.1, « Champ d’application du modèle et degréescompté d’exactitude »). La possibilité de fixer des seuils plus précis (50 heures par entité,56Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
par exemple) sera examinée. Les services sont invités à indiquer les seuils qu'ils utilisent auservice du SG en charge d’une meilleure réglementation.Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission 57
Regulation (EC) No 2560/2001 of the European Parliament and of the Council of 19 December 2001on cross-borderpayments in euro, Official Journal L 344 , 28/12/2001 P. 0013 - 0016Tariff(€ per hour)TIme(hour)Price(per actionor equip)Freq(per year)NbrofentitiesTotal nbrofactionsTotal cost (€)Regulatoryorigin(%)Ass.No.Art.1 4§12 4§13 4§14 4§15 4§16 5§17 5§18 6§1Orig.Art.Type of obligation Description of required action(s) Target group i e i e Int EU NatNon-labelling information forthird partiesNon-labelling information forthird partiesNon-labelling information forthird partiesNon-labelling information forthird partiesNon-labelling information forthird partiesNon-labelling information forthird partiesNon-labelling information forthird partiesSubmission of (recurring)reportsFamiliarising with the information Banking sectorobligationBanking sectorRetrieving relevant informationfrom existing dataDesigning information material Banking sector(leaflet conception…)Copying (reproducing reports, Banking sectorproducing labels or leaflets)Submitting the information Banking sector(sending it to the designatedrecipient)Banking sectorRetrieving relevant informationfrom existing dataSubmitting the information Banking sector(sending it to the designatedrecipient)Retrieving relevant information Banking sectorfrom existing data30 1,00 30,0 1 500 500 15.000 100%25 0,50 12,5 1 500 500 6.250 100%50 8,00 400,0 1 500 500 200.000 100%30000,0 1 500 500 15.000.000 100%0,5 300.000 500 150.000.000 75.000.000 100%25 0,10 2,5 3.000 500 1.500.000 3.750.000 100%1,0 3.000 500 1.500.000 1.500.000 100%25 -15,00 -375,0 1 500 500 -187.500 100%Reg9 6§110 6§1Submission of (recurring)reportsSubmission of (recurring)reportsFiling forms and tablesSubmitting the information(sending it to the designatedrecipient)Banking sectorBanking sector50 -5,00 -250,0 1 500 500 -125.000 100%-10,0 1 500 500 -5.000 100%Art.4§1 = informing by mail all customers on charges for transborder and 'local' paymentsArt.5§1 = informing each customer upon request of his International Bank Account NumberArt.6§1 = suppressing the obligation to report to public authorities individual cross-border payments below 12500 € Total administrative costs (€) 95.153.750Administrative costs by origin (€) 100%58Impact Assessment Guidelines Annexes – European Commission
10.5. Appendice – Optimisation prévue du modèleLes services sectoriels (de préférence les unités horizontales qui fournissent une assistancepour <strong>l'analyse</strong> d'impact) sont invités à rendre compte des cas susceptibles de contribuer àl'optimisation du modèle et de son application au service du SG en charge d’une meilleureréglementation. Citons parmi les points qui revêtent un intérêt particulier 93 :1. les adaptations possibles du modèle en cas d’évaluation des coûts administratifsimposés aux citoyens;2. les éventuels problèmes rencontrés au moment de distinguer les obligationsd'information des autres coûts réglementaires et les moyens de les surmonter;3. la détermination de seuils spécifiques en dessous desquels la quantification n'est pasnécessaire (seuils d'application du modèle);4. l’établissement de la marge d'erreur moyenne des évaluations des coûtsadministratifs;5. la détermination de systèmes de pondération servant à évaluer les coûts à l'échellede l'UE sur la base d'un ensemble limité de données nationales;6. la définition de taux standard pour les frais généraux, les coûts de formation, lescourbes d'apprentissage, les coûts correspondant au fonctionnement normal d'uneentreprise, etc. ;7. la manière de définir une entité « type »;8. la définition d'une typologie simple des groupes cibles;9. la détermination des bonnes pratiques <strong>concernant</strong> de la contribution des Étatsmembres à l'application du modèle (définition de systèmes de transmission).93La liste est tirée du document de travail des services de la Commission SEC(2005)1329.
11. ÉVALUER LES EFFETS NON MARCHANDS, NOTAMMENT CEUX SURL’ENVIRONNEMENT ET LA SANTEPour déterminer les incidences non marchandes, telles que les effets sur l’environnement, ilfaut naturellement commencer par un examen général des incidences de la proposition(étape n°1 mentionnée dans la partie principale des lignes <strong>directrices</strong>, au point III.4.2).Ensuite, il est important de passer si possible à une quantification et une monétisation de ceseffets. Comme il est difficile d’évaluer certains effets, notamment sur l’environnement, il estparticulièrement utile d’établir de manière transparente ce processus de transformation desvaleurs qualitatives en grandeurs quantifiées, puis monétaires pour ne pas obtenir dedonnées générales impossibles à analyser.11.1. Monétisation des incidences non marchandesCette opération est plus aisée si ces valeurs se reflètent sur le marché. À titre d’exemple,les dommages causés par la pollution atmosphérique aux cultures peuvent réduire lesrécoltes et être donc facilement exprimables sous forme monétaire. Dans le cas contraire, ilpeut s’avérer nécessaire d’utiliser d’autres techniques.Pour estimer les coûts et avantages en termes monétaires de biens ne possédant pas devaleur marchande, des techniques décrivant le « consentement à payer » pour un résultatdonné, ou le « consentement à accepter », ont été élaborées. Citons entre autres lesméthodes fondées sur les préférences exprimées (évaluation contingente, analyseconjointe, expérimentation des choix) et les méthodes fondées sur les préférencesrévélées (méthode du coût du trajet, des prix hédonistes).Avec les méthodes des préférences exprimées, qui ont recours à des marchéshypothétiques, on demande aux personnes interrogées, au moyen de questionnaires ou lorsd’entretiens, quelle est la valeur d’un résultat donné. Ces techniques ont par exemple étéutilisées pour déterminer la valeur d’une réduction du risque de décès prématuré etd’accident non mortel ainsi que la valeur d’existence de l’environnement ou d’édificeshistoriques. Les méthodes des préférences révélées se fondent sur les preuves apportéespar les transactions effectuées sur le marché, par exemple la corrélation entre la pollutionsonore et le prix de l’habitat.La technique du transfert des bénéfices ou coûts ( d’habitude simplement appelée« transfert des bénéfices ») peut aussi servir à estimer la valeur d’incidences qui ne sontassociées à aucun prix sur le marché. Avec cette technique, les valeurs obtenues dans uneétude sont appliquées à une étude différente. Ainsi, l’estimation des coûts entraînés par laprévention d’un accident sur autoroute dans un État membre peut être utilisée pour évaluerces coûts dans un autre État membre. Le recours à cette technique accentue l’incertitude surles valeurs estimées, mais permet de cerner l’ordre de grandeur des incidences probablesou de déterminer l’existence d’éventuelles contraintes de temps ou d’argent.Des bases de données réunissant des études d’évaluation ont été élaborées pour faciliterl’usage de cette technique. Vous trouverez sur le site Web Europa une étude sur l’éventuelleadaptation d’une telle base en vue d’une utilisation au sein de l’UE 94 . Pour déterminer lavaleur d’une incidence, vous devrez, comme dans les autres parties de l’analyse d’impact,appliquer le principe de proportionnalité: ne consacrez pas trop d’énergie à préciser la valeurd’une incidence non marchande si celle-ci ne constitue qu’une portion infime des retombéesglobales de votre proposition. La DG RTD construit aussi actuellement une base de donnéessur les effets externes, appelée RED (Review of Externalities Data).94http://europa.eu.int/comm/environment/enveco/others/evripart1.pdf.2Annexes des lignes <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
Exemple : Apprécier les effets sur la santéLes retombées sur la santé forment souvent une part significative des avantages tirés d’uneamélioration de la qualité de l’environnement. À titre d’exemple, dans l’évaluation des gainsliés à la qualité de l’air, la réduction du risque de décès peut souvent représenter 80% de lavaleur totale des avantages observés. Il est rarement possible d’éliminer totalement unrisque sans avoir à supporter des coûts importants. Si nous ne trouvions pas le justeéquilibre, nous pourrions, pour diminuer la pollution atmosphérique, dépenser des sommesqui sauveraient plus de vies en étant affectées au financement des soins de santé.Q. Pourquoi rechercher la valeur monétaire d’un risque ?Puisque nous voulons équilibrer les coûts et les bénéfices d’une politique, il nous fautcomparer ces coûts et les avantages découlant d’une réduction du risque. Toute décisionprise dans un tel contexte implique une évaluation monétaire implicite des avantages pour lasanté. Cette évaluation rendra la prise de décision plus aisée et plus cohérente. C’est dansla valeur monétaire que réside la force des préférences de la société.Q. Peut-on apprécier le risque ?Nous ne pouvons donner une valeur monétaire à notre vie ou à celle des autres – et nousn’essayons d’ailleurs pas de le faire. Cependant, il en va autrement avec l’évolution durisque. Alors que personne n’échangerait sa vie pour une somme d’argent, la plupart d’entrenous serons prêts à choisir entre des équipements de sécurité proposés à des prixdifférents et offrant des niveaux de sécurité différents, ou entre diverses façons de traverserla rue et le gain de temps ainsi obtenu. Par conséquent, il est possible de déterminer lavaleur que chacun accorde à de petites modifications du risque.Q. Comment évaluer le coût de la santé en utilisant de faibles évolutions du risquerapportées à une population nombreuse?Supposons que la pollution atmosphérique entraîne un risque de décès prématuré de 1 pour1000. Supposons aussi une population à risque de 1000 personnes, chacune prête à payeren moyenne 1 500 euros pour éliminer totalement ce risque de décès prématuré. Le facteurde risque appliqué à ce groupe nous amenant à escompter un décès en moyenne (1 pour 1000 x 1 000) et le consentement global à payer pour éviter le risque étant de 1 500 euros x1 000, nous pouvons apprécier la prévention de ce décès statistique à une valeur de 1,5million d’euros.Q. Quelle valeur faut-il utiliser ?Nous vous recommandons de considérer le chiffre de 1 million d’euros comme la meilleureestimation possible. Compte tenu de la difficulté de l’analyse, les chiffres de 2,5 millions et0,65 million d’euros sont recommandés pour les limites supérieure et inférieure de l’analysede sensibilité. Ces estimations sont utilisées pour évaluer le coût de la prévention d’undécès lorsque de faibles modifications du risque concernent une population importante.Elles s’appliquent aux décès survenant dans une population en grande partie âgée où ladiminution de l’espérance de vie sera probablement brève – peut-être d’un an ou deux.Q. Comment présenter ces estimations ?Les estimations quantitative et monétaire doivent de toute façon être présentéesconjointement. Autrement dit, l’estimation du nombre de vies sauvées doit êtreaccompagnée de la valeur monétaire supposée du gain ainsi obtenu.11.2. L’évaluation du cycle de vieL’évaluation du cycle de vie (ECV) est une méthode communément utilisée dans l’évaluationdes effets sur l’environnement 95 . Il s’agit d’évaluer les effets d’un produit sur l’environnementpendant toute sa durée de vie. Cet outil peut servir à étudier les conséquences surl’environnement soit d’un produit, soit d’une fonctionnalité d’un produit. Communémentdésignée comme une analyse « du berceau au tombeau », l’ECV permet de garantir uneexploitation maximale des ressources et d’éviter que les problèmes d’environnement nesoient simplement déplacés d’une phase à l’autre du cycle de vie d’un produit 96 .95Le modèle « Force motrice-pression-état-impact-réponse » (DPSIR ou Driving Forces, Pressures, States, Impacts,Responses) est un autre outil utile pour déterminer et évaluer les incidences sur l’environnement (voir le site Web de l’AEE(http://www.eea.eu.int/main_html), brochure « How we reason » (consultée en ligne en février 2005)). Le modèle DPSIR,largement utilisé par l’Agence européenne de l’environnement, a été élaboré à partir du modèle Pression-état-réponse (PSR ouPressure-State-Response) développé par l’OCDE.96Pour de plus amples détails, consultez le site Web de l’AEE:http://glossary.eea.eu.int/EEAGlossary/L/life_cycle_assessment.Annexes des lignes <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 3
La méthode de l’ECV est intéressante, car certains matériaux sont employés dans denombreux produits – l’aluminium par exemple est présent dans l’encadrement des fenêtres,les avions et les canettes de boissons – et l’étude des effets sur l’environnement de cetteressource dans un seul et unique produit ne nous renseigne guère sur son incidence globaleet la meilleure façon d’agir. Elle peut aussi servir pour les produits : tout bien deconsommation électrique a ainsi des répercussions sur l’environnement (comme l’utilisationd’énergie) lors de sa production, de sa distribution sur le marché et de son élimination, etnon uniquement pendant sa phase d’utilisation. Enfin, il peut aussi être utile de comprendrecomment les technologies présentes en bout de chaîne déplacent en amont leurs effets surl’environnement.Les grands principes d’une ECV sont les suivants :• Déterminer et quantifier les facteurs de pression sur l’environnement, tels que laconsommation d’énergie et de matières premières consommées, la productiond’émissions et de rejets,• Évaluer les effets potentiels de ces facteurs de pression sur l’environnement,• Examiner les solutions disponibles pour réduire ces effets.4Annexes des lignes <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
12. ACTUALISATIONLa plupart des options stratégiques génèrent des coûts et des bénéfices se manifestant àdivers moments. La construction d’une ligne de chemin de fer, qui entraîne un coûtimmédiat, produit ainsi des bénéfices sur une longue période. Lorsque des bénéficiairesreçoivent une somme d’argent constante durant une période donnée, la valeur de leurs gainssera plus élevée la première que la dernière année du programme. Inversement, les frais àpayer à l’avenir sont moins onéreux.Le taux d’actualisation est un facteur de correction reflétant cet état de fait. De manièregénérale, l’actualisation permet la comparaison directe de coûts et bénéfices se manifestantà différents moments, en octroyant aux coûts et bénéfices immédiats une valeur plus élevéeque celle de leurs équivalents ultérieurs. L’actualisation doit naturellement être employéeaussi bien pour les coûts que pour les bénéfices.Le taux d’actualisation à utiliser s’élève à 4% 97 . Il est exprimé en termes réels et tient comptede l’inflation. Il convient donc de l’appliquer aux coûts et bénéfices exprimés en prixconstants. Le total des coûts et bénéfices d’une option stratégique, après actualisation,constitue ce que l’on appelle la « valeur actuelle nette ».12.1. ExempleSupposons qu’un projet entraîne cette année un coût de 1 million d’euros, mais rapporteraannuellement, compte tenu de l’inflation, des bénéfices de 200 000 euros au cours des sixprochaines années.Si l’on applique le taux d’actualisation de 4% recommandé dans les présentes lignes<strong>directrices</strong>, la valeur actuelle nette du projet est de:200 000 200 000 200 000 200 000 200 000 200 000–––––– –––––– –––––– –––––– –––––– ––––––– – 1 000 0001,04 1,04 2 1,04 3 1,04 4 1,04 5 1,04 6soit 1 048 427 – 1 000 000, ou48 427 euros.Par conséquent, ce projet se traduit par un bénéfice net pour la société et, pour autant que larépartition des coûts et bénéfices entre les différentes catégories sociales soit jugéeacceptable, il devrait être réalisé.Lorsque l’échéance temporelle est excessivement lointaine – pour les effets du changementclimatique par exemple – vous aurez peut-être intérêt à utiliser un taux d'actualisation plusfaible. Ce choix pourrait se justifier par les conséquences à plus long terme dudéveloppement durable et, notamment, la nécessité de tenir dûment compte des préférencesdes générations futures (pour plus de détails sur ce sujet, reportez-vous au documentd’orientation préparé pour la réunion ENVECO des 2 et 3 juin 1999 « Discounting andsustainability: Issues on the choice of discount rate for long-term environmental policy »).12.2. Formule de calcul de la valeur actuelle netteLa valeur actuelle nette d’un projet est calculée comme suit:97Ce taux correspond plus ou moins au rendement réel moyen sur la dette publique à long terme de l’UE depuis le début desannées 80.Annexes des lignes <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 5
(valeur actualisée des bénéfices) - (valeur actualisée des coûts)ce qui donne sous forme algébrique, Bi et Ci étant les bénéfices et coûts durant l’année id’un projet dont la durée de vie est de n+1 ans (l’année actuelle étant l’année 0), et r le tauxd’actualisation (exprimé sous forme décimale) :i=ni=n∑Bi −∑ Cii=+ +ii( 1 r) i=0( r)0112.3. Coûts et bénéfices annualisésSoyez prudent dans vos comparaisons entre des politiques d’une durée différente, car lecritère de la valeur actuelle nette n'est plus valable. En pareil cas, pour établir descomparaisons, il vous sera utile de calculer la valeur annualisée de chaque politique. Celle-ciest définie comme le flux annuel fixe de revenus que rapporterait une annuité à intérêt fixeayant la même valeur actuelle nette que la politique. Elle est décrite par la formule suivante :Valeur actuelle X Taux d’actualisationValeur annualisée = ––––––––––––––––––––––––––––––––1- (1 + Taux d’actualisation) – duréel’échéance temporelle étant définie en années et le taux d’actualisation divisé par 100 (4%équivalant à 0,04).Pour comparer un projet dont la valeur actuelle est de 1 500 euros et la durée de 5 ans à unautre dont la valeur actuelle s’élève à 1 750 euros et qui courra sur 7 ans, il faut donccalculer leurs valeurs annualisées respectives. Pour le premier projet :1500 X 0,04 60––––––––––––, soit –––––––––– , ce qui correspond à une valeur annualisée de 336,94 euros.1 – (1 + 0,04) -5 1 - 0,822Pour le deuxième projet:1750 X 0,04 70––––––––––––, soit –––––––––– , ce qui équivaut à une valeur annualisée de 291,57 euros.1 – (1 + 0,04) -7 1 - 0,76Par conséquent, bien que le deuxième projet donne lieu à des bénéfices nets plus élevés,comme ceux-ci sont plus répartis dans le temps, c'est le premier projet qui est en fait le plusprofitable.Pour de plus amples informations sur l’actualisation, voir les sections 3.7 et 3.8 du documentde la DG ENV intitulé « Guidelines on costing environmental policies », d’octobre 1999, etcelui de l’Agence européenne de l’environnement «Guidelines for defining and documentingdata on costs of possible environmental protection measures 98 », rapport technique n°27,1999.98http://reports.eea.eu.int/TEC27/en.6Annexes des lignes <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
12.4. Tableau des valeurs actualiséesLe tableau ci-dessous indique la valeur actualisée de 1 000 euros en fonction de différentstaux sur une période de 25 ans. Par conséquent, un bénéfice de 1 000 euros (en prixconstants) obtenu la 12 ème année correspond à une valeur actuelle de 624,60 euros avec untaux d’actualisation de 4%, ou de 318,63 euros avec un taux d’actualisation de 10%.Taux d’actualisation en pourcentageAnnée 1 2 3 4 5 6 7 8 9 100 1 000 1 000 1 000 1 000 1 000 1 000 1 000 1 000 1 000 1 0001 990,10 980,39 970,87 961,54 952,38 943,40 934,58 925,93 917,43 909,092 980,30 961,17 942,60 924,56 907,03 890,00 873,44 857,34 841,68 826,453 970,59 942,32 915,14 889,00 863,84 839,62 816,30 793,83 772,18 751,314 960,98 923,85 888,49 854,80 822,70 792,09 762,90 735,03 708,43 683,015 951,47 905,73 862,61 821,93 783,53 747,26 712,99 680,58 649,93 620,926 942,05 887,97 837,48 790,31 746,22 704,96 666,34 630,17 596,27 564,477 932,72 870,56 813,09 759,92 710,68 665,06 622,75 583,49 547,03 513,168 923,48 853,49 789,41 730,69 676,84 627,41 582,01 540,27 501,87 466,519 914,34 836,76 766,42 702,59 644,61 591,90 543,93 500,25 460,43 424,1010 905,29 820,35 744,09 675,56 613,91 558,39 508,35 463,19 422,41 385,5411 896,32 804,26 722,42 649,58 584,68 526,79 475,09 428,88 387,53 350,4912 887,45 788,49 701,38 624,60 556,84 496,97 444,01 397,11 355,53 318,6313 878,66 773,03 680,95 600,57 530,32 468,84 414,96 367,70 326,18 289,6614 869,96 757,88 661,12 577,48 505,07 442,30 387,82 340,46 299,25 263,3315 861,35 743,01 641,86 555,26 481,02 417,27 362,45 315,24 274,54 239,3916 852,82 728,45 623,17 533,91 458,11 393,65 338,73 291,89 251,87 217,6317 844,38 714,16 605,02 513,37 436,30 371,36 316,57 270,27 231,07 197,8418 836,02 700,16 587,39 493,63 415,52 350,34 295,86 250,25 211,99 179,8619 827,74 686,43 570,29 474,64 395,73 330,51 276,51 231,71 194,49 163,5120 819,54 672,97 553,68 456,39 376,89 311,80 258,42 214,55 178,43 148,6421 811,43 659,78 537,55 438,83 358,94 294,16 241,51 198,66 163,70 135,1322 803,40 646,84 521,89 421,96 341,85 277,51 225,71 183,94 150,18 122,85Annexes des lignes <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 7
23 795 ,44 634 ,16 506 ,69 405 ,73 325 ,57 261 ,80 210 ,95 170 ,32 137 ,78 111 ,6824 787 ,57 621 ,72 491 ,93 390 ,12 310 ,07 246 ,98 197 ,15 157 ,70 126 ,40 101 ,5325 779 ,77 609 ,53 477 ,61 375 ,12 295 ,30 233 ,00 184 ,25 146 ,02 115 ,97 92 ,308Annexes des lignes <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
13. METHODES DE COMPARAISON DES INCIDENCES13.1. Analyse coût-bénéficeIl s’agit de déterminer et d’évaluer les coûts et bénéfices économiques, environnementaux etsociaux escomptés des initiatives proposées par les pouvoirs publics. Une mesure est jugéejustifiée si l’on peut en attendre des bénéfices nets.Avantages• tient compte de l’ensemble des effets (positifs et négatifs) d’une mesure ;• permet de comparer l’ordonnancement des coûts et des bénéfices de la propositionau fil du temps;• peut aussi servir à classer des propositions de substitution (y compris les mesuresnon réglementaires) en fonction de leurs pertes ou gains sociaux nets.Inconvénients• exclut les incidences ne pouvant être associées à une donnée quantitative oumonétaire ;• permet difficilement d’établir le taux d’actualisation social ;• s’avère habituellement plus coûteuse et plus longue que d’autres méthodes, plusciblées ;• peut conduire à ignorer d’éventuels effets de distribution.13.2. Analyse coût-efficacitéCette méthode se fonde sur le calcul du coût requis pour obtenir le résultat désiré, et lacomparaison des coûts de chaque option envisagée. Elle peut remplacer l’analyse coûtbénéficelorsqu’il est difficile de donner une valeur monétaire aux bénéfices. Une telleanalyse permet de classer les options de réglementation en fonction du coût par unitéd’efficacité de chacune d’entre elles.Avantages• offre une approche plus souple de la mesure des bénéfices que l’analyse coûtbénéfice;• est très utile pour comparer des solutions supposées aboutir plus ou moins auxmêmes résultats.Inconvénients• ne résout pas le problème posé par le choix du niveau optimal de bénéfices ;• reste axée sur un seul type de bénéfices (l’effet escompté de la mesure), en excluantd’éventuels effets secondaires ;Annexes des lignes <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 9
• n’aide pas à établir si une proposition de réglementation apporterait ou non des gainsnets à la société.13.3. Analyse multicritèreCe terme couvre toute une palette de techniques dont la finalité commune est de rassemblerun éventail d’incidences positives et négatives dans un cadre unique afin de faciliter lacomparaison des différents scénarios et la prise de décision. L’analyse multicritère est utile sivous possédez sur plusieurs incidences une information abondante se présentant sousdiverses formes. Grâce à ce type d’analyse, vous pourrez décrire, en termes qualitatifs,quantitatifs et monétaires, des retombées caractérisées par différents degrés de certitude.Les principales étapes d’une analyse multicritère sont généralement les suivantes :• définir l'objectif ;• déterminer les options permettant de l’atteindre ;• établir les critères de comparaison des options (lesquels doivent être mesurables, aumoins du point de vue qualitatif) ;• attribuer une note à chaque option selon qu’elle satisfait plus ou moins aux critèresfixés ;• pondérer les critères en fonction de leur importance respective dans la prise dedécision, grâce à des techniques de participation, des principes éthiques, desfacteurs techniques ou une procédure interactive avec les décideurs ;• classer les options à partir de leur facteur de pondération et de leur note.Avantages• tient compte des nombreuses dimensions du développement durable ;• permet la comparaison et l’analyse, au sein d’un même cadre, de données de naturedifférente (monétaire, quantitative, qualitative), à des degrés de certitude variables ;• autorise une présentation claire des enjeux et des corrélations négatives ;contrairement à d’autres méthodes, telle <strong>l'analyse</strong> coût-bénéfice, elle ne permet pasune pondération implicite.• met en lumière les effets de distribution et les corrélations négatives.Inconvénients• contient une part de subjectivité, notamment durant la phase de pondération, lorsquel'analyste doit assigner une importance relative à chaque critère ;• du fait de la combinaison de différents types de données, ne peut pas toujoursmontrer si les bénéfices dépassent les coûts ;• ne reflète pas toujours les préférences temporelles.13.4. Analyse des risquesElle évalue le risque que survienne un événement indésirable, et ses éventuellesconséquences sur les individus et la société. Cette évaluation peut ensuite servir à définir lesoptions possibles pour réduire ou éliminer ce risque et/ou ses retombées.10Annexes des lignes <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
Pour mener à bien une analyse des risques, vous devrez:• préciser le risque ;• évaluer la probabilité qu’il se manifeste ;• évaluer les répercussions potentielles du programme ou de la mesure proposé encas de survenue du risque.Avantages• l’évaluation scientifique des risques est une aide cruciale à la prise de décisionsréglementaires, notamment pour la santé publique et la sécurité, la protection del’environnement, l’exploitation des ressources, la création de richesses, l’innovation etla sécurité nationale, car elle indique jusqu’à quel point une politique peut réduire demanière significative les risques considérés.Inconvénients• les conséquences de la réalisation d’un risque peuvent être diverses et impossibles àmesurer (c’est-à-dire à ramener à une échelle usuelle) ;• une telle analyse, normalement, n'évalue pas les coûts entraînés par la manifestationde l'événement indésirable ;• elle ne tient pas compte des effets positifs ou négatifs, en dehors des risques liés auxmesures proposées pour gérer le risque et/ou ses conséquences ;• cette technique ne devrait pas être le seul élément étayant la décision d’agir ou lechoix de l’action requise.Il existe d’autres méthodes pouvant être utilisées au besoin : l’évaluation des coûts,« l’évaluation risque-risque », etc.D’autres encore évaluent l’évolution de la probabilité d’apparition du risque, ce qui estextrêmement utile, voire indispensable, dans l’étude de nombreux types d’incidences surl’environnement ou la santé. À titre d’exemple, il est fréquent que des politiques s’efforcentde réduire le risque de maladie ou de décès. Nous ne pouvons donner une valeur monétaireà notre vie ou à celle des autres – et ce n’est pas ce que nous essayons de faire.Cependant, il en va autrement avec l’évolution du risque. Alors que personne n’échangeraitsa vie pour une somme d’argent, la plupart d’entre nous serons prêts à choisir entre deséquipements de sécurité proposés à des prix différents et offrant des niveaux de sécuritédifférents, ou entre diverses façons de traverser la rue et le gain de temps ainsi obtenu. Parconséquent, il est possible de déterminer la valeur que chacun accorde à de petitesmodifications du risque.13.5. Analyse de sensibilitéL’analyse de sensibilité étudie quelle est l’évolution des résultats ou incidences d’une actionlorsque varient ses principaux paramètres et leur interaction. Le CCR a publié un livre 99 quiprésente à cet égard des techniques utiles. Il se peut que la décision sur la pertinence d’uneoption dépende d'un seul et unique facteur. En pareil cas, l’utilité de l’analyse de sensibilitéconsiste à déterminer quelle serait l’ampleur de la variation requise – diminution du bénéficeou augmentation du coût – pour que la mise en pratique de l’option perde tout intérêt.99http://sensitivity-analysis.jrc.cec.eu.int/.Annexes des lignes <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 11
Pour mener à bien une analyse de sensibilité, vous devrez:• axer votre réflexion sur les options les plus importantes ;• en rechercher les valeurs/composantes déterminantes.Avantages• Cette méthode est souvent la plus adaptée pour analyser les incertitudes.12Annexes des lignes <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
14. ORIENTATIONS COMPLEMENTAIRES SUR LES INDICATEURS, LE SUIVI ETL’EVALUATION14.1. IndicateursComme les objectifs, les indicateurs devraient être définis à différents niveaux. Pour lesprogrammes de dépenses, ces niveaux sont les suivants :Niveau desobjectifsTyped'indicateurDéfinitionExemplesIndicateursderessourcesRenseignent sur les moyensfinanciers, humains, matériels,organisationnelsouréglementaires nécessaires àla réalisation du programmeTaux annuel d’absorption dubudget ; nombre depersonnes participant à laréalisation du programme,etc.ObjectifopérationnelIndicateursderéalisationRendent compte desréalisations escomptées duprogrammeKilomètres de routesconstruites ; nombre de PMEconseillées ; nombre deplaces de formationproposées, etc.ObjectifspécifiqueIndicateursde résultatReprésentent les effetsimmédiats du programme surles destinataires directs ou lesbénéficiairesGain de temps des usagersd'une route; qualificationsacquises par les personnesayant suivi une formation ;taux de satisfaction desentreprises ayant bénéficié deservices de conseil ; etc.ObjectifgénéralIndicateursd'impactReprésententlesconséquences du programmeau-delà de son interactiondirecte et immédiate avec lesdestinataires ou lesbénéficiaires.Cesconséquences incluent leseffets à moyen terme sur :a) les destinataires oubénéficiaires directs duprogramme,b) les individus ou organismesnon directement ciblés par leprogramme ainsi quea) Taux de placement desparticipants aux formations aubout de 12 mois ; taux desurvie des entreprises crééesà l’aide des fonds duprogramme ;b) Effets sur les fournisseursou les sous-traitants desentreprises aidées ;c) Pertes nettes d’emploisaprès l’interdiction d’unproduit.c) les effets imprévus.Indicateursde contexteS’appliquent à la totalité d’unterritoire, d’une population ouNombre d’emplois dans lesecteur du tourisme ; taux deAnnexes des lignes <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 13
d’une catégorie de celle-ci,sans distinguer entre leséléments concernés par leprogramme et les autres.connexion à Internet sur leterritoire X ; taux de chômagesur le territoire Y.La plupart des éléments cités dans le tableau ci-dessus s’appliquent également auxpropositions (ou politiques) purement réglementaires. La principale différence entre lesprogrammes de dépenses et les propositions de réglementation tient à la notion deréalisation. Dans un programme de dépenses, le résultat est ce qui a été financé et accompliavec les fonds alloués à l’intervention (la construction de 20 km de route par exemple).Quelle serait la réalisation si l’on avait affaire à une directive? Ni l’adoption de la directive parle Conseil et le Parlement, ni sa transposition dans le droit interne des États membres nedevraient être considérées comme des réalisations (bien que ces deux étapes soient desparamètres importants dans le suivi de l’application de la proposition). En pareil cas, lesréalisations au niveau de l’UE pourraient se fonder sur une typologie des « principaux typesde mesures » adoptés par les États membres pour se conformer à la directive.Pour autant qu’une telle typologie soit possible (ce qui dépend entre autres de la nature del'intervention proposée), tous les indicateurs devraient être:• pertinents, c’est-à-dire étroitement liés aux objectifs à atteindre ;• acceptés (par le personnel, les parties intéressées, etc.);• crédibles aux yeux des néophytes, sans ambiguïté et faciles à interpréter;• aisés à surveiller (la collecte des données devrait par exemple être peu coûteuse) ;• protégés contre toute manipulation.14.2. SuiviQuand vous soumettez votre proposition concrète, vous devez réfléchir un peu plusprécisément à la nécessité d’introduire des modalités adéquates de suivi ainsi qu’ à la naturede ces modalités.Il vous faut en particulier :• planifier la collecte des données sur les indicateurs et autres éléments nécessaires àl’analyse ultérieure des résultats ;• analyser la pertinence et la fiabilité des méthodes et instruments proposés pour lacollecte, le stockage et le traitement des données de suivi;• veiller à ce que le système de suivi fonctionne dès le départ et garantir desdispositions juridiques adéquates assurant une collecte fiable et continue desdonnées auprès des États membres ou de tierces parties; il est souvent nécessairede préciser les exigences de suivi dans la base légale de l’action.Cette dernière remarque vaut tout particulièrement pour les programmes de dépenses, carun suivi systématique fournit notamment des données sur les moyens/ressources utilisés(par exemple le taux d’absorption du budget ; le respect des dépenses programmées) ; leprocessus de mise en œuvre (le nombre d’applications du projet approuvées ; les délais depaiement, etc.) ; les réalisations (le nombre et la taille des projets cofinancés ; le nombre etl’ampleur des subventions accordées) ; les résultats (le nombre de participants à desformations acquérant les qualifications requises) et le contexte (taux de chômage sur leterritoire X).14Annexes des lignes <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
Dans le cas de propositions (ou politiques) à vocation purement réglementaire, lessystèmes de suivi auront probablement une ampleur et une finalité différentes. Ils pourraientpar exemple être axés sur :• l’application dans les États membres (autrement dit la transposition des directives) ;• le respect des dispositions par les destinataires (le respect de normes minimalesdans la production des entreprises);• les variables contextuelles.14.3. ÉvaluationConformément aux règles d’évaluation de la Commission 100 , la totalité des programmes etactivités (EBA) font l'objet d'une évaluation régulière 101 . Pour ce qui est des propositionsentraînant des dépenses financées sur le budget de l’UE :• les programmes pluriannuels sont soumis à des évaluations régulières selon uncalendrier permettant de prendre en considération les résultats de ces dernières danstoute décision sur leur renouvellement, modification ou suspension;• les activités financées sur une base annuelle font l'objet d'une évaluation au moinsune fois tous les six ans ;• la planification des évaluations doit reposer sur une corrélation claire entrel’évaluation même, ses résultats et la prise de décision ; le cas échéant, vous devriezdéfinir, au plus tard au moment de soumettre votre proposition concrèted'intervention:• les types d’évaluation nécessaires et leur calendrier de réalisation,• le principal aspect et la finalité de ces exercices,• les responsables de la réalisation (par exemple la Commission, les États membres),• la façon dont les résultats de l’évaluation seront communiqués, et à qui (par unecommunication adressée selon les besoins au Parlement européen ou au Conseildes ministres) ; ces résultats seront au moins transmis à l’institution ou auxinstitutions devant approuver la proposition.Exemple:Programme d'action intégré dans le domaine de l'éducation et de la formation tout au longde la vieLa Commission s’engage à réaliser les exercices d’évaluation suivants :‣ une série d’évaluations externes indépendantes portant sur divers aspects du programmeintégré ; un programme de travail sera proposé pour accord au comité du programme ;‣ un rapport d’évaluation intermédiaire examinant d’un point de vue qualitatif et quantitatif laréalisation du programme et les résultats atteints au 31 mars 2011 ;‣ au plus tard le 31 décembre 2011, une communication sur la poursuite du programme ;‣ au plus tard le 31 mars 2016, un rapport d'évaluation ex post ;100Voir la communication sur l’évaluation (SEC(2000)1051), l’article 27, paragraphe 4, du règlement financier et l’article 21 desmodalités d’exécution de celui-ci.101Cependant, comme les activités relevant de « l’EBA » englobent un ensemble complexe d’activités secondaires,concrètement, il faut réaliser des évaluations sur des subdivisions (action, thème, ligne budgétaire, etc.). Chacune de cesévaluations analyse toujours la contribution de l’activité secondaire à la réalisation des objectifs stratégiques globaux à l’échelonde l'activité.Annexes des lignes <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 15
‣ lors de l’adhésion de nouveaux États membres, un rapport sur les conséquences financièresde ces adhésions, suivi, le cas échéant, par les propositions financières qui s’imposent.Pour de plus amples informations sur :• les objectifs et les indicateurs, consultez le guide sur le site Web SPP :http://www.cc.cec/home/dgserv/sg/i/spp/index.cfm?lang=fr&page=obj_ind• sur l’évaluation, consultez le guide « L’évaluation des activités de l’UE »http://europa.eu.int/comm/budget/evaluation/Key_documents/evalguides_fr.htm16Annexes des lignes <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
15. LE PRINCIPE DE PRECAUTION ET L'IRREVERSIBILITEEn termes simples, l'idée sous-tendant le principe de précaution 102 est qu’une action visant àprotéger l’environnement ou la santé de la population, de la faune et de la flore peut êtreentreprise, même en l'absence de certitudes scientifiques, par exemple quand, après unepremière évaluation scientifique, on peut raisonnablement s’inquiéter du fait que des effetspotentiellement dangereux ne soient pas en rapport avec le niveau de protection retenu. Demême, ce principe de précaution pourrait aussi conduire à écarter une action impliquant lacommercialisation de certaines substances ou autorisant l’emploi de certaines techniques.Ce principe s’applique dans les cas suivants :1. des risques potentiellement inacceptables ont été décelés ou2. les risques ne peuvent être définis avec suffisamment de certitude. Dans ce cas, etmalgré cette absence de certitude, une décision peut être adoptée.Il faut donc envisager son application dans le contexte général de l’analyse des risques, leséventuels scénarios les plus extrêmes étant précisés grâce à une analyse normale desensibilité.Le recours au principe de précaution est souvent préconisé en cas de répercussionsirréversibles. À titre d’exemple, lorsqu’une espèce disparaît, aucun retour en arrière n’estpossible. En pareil cas, l’éventualité d’une perte irréversible peut inciter à la prudence etplaider en faveur de l’application du principe de précaution.Les mesures adoptées au titre de ce principe devraient respecter les règles fondamentalesapplicables à toute autre mesure législative, à savoir le caractère proportionnel du niveau deprotection choisi, la non-discrimination et la cohérence par rapport aux mesures similairesdéjà adoptées ; en outre, il convient d’examiner les avantages et les coûts potentiels d’uneaction ou absence d’action. Il faut aussi préciser quelles sont les instances devant fournir lespreuves scientifiques requises pour une évaluation plus approfondie des risques. Lesmesures adoptées doivent alors être soumises à un réexamen à la lumière de ces nouvellesdonnées scientifiques.102Voir la communication sur le principe de précaution, COM(2000)1.Annexes des lignes <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 17
16. STRUCTURE DU RAPPORT FINAL D’ANALYSE D’IMPACTDans un souci de cohérence au sein de la Commission, le rapport final d’analyse d’impactdevra être structuré selon les indications ci-dessous. Les différents points recensés reflètentles principaux éléments de <strong>l'analyse</strong> d'impact. Les hypothèses, les éventuelles incertitudes etl’absence de données (fiables) doivent être signalées dans les sections présentant lesgrandes étapes de l’AI. Dans chacune de ces sections, il convient également de mentionnerles éléments sur lesquels se fondent les conclusions tirées (études externes, rapports,données statistiques, avis d’experts, contribution des parties intéressées, etc.).L’instance/l’unité assurant le soutien en matière d’analyse d’impact au sein de votre DG ainsique le Secrétariat général vérifieront le respect de ces dispositions fondamentales.Cette structure doit être suivie au plus près même quand l’analyse d’impact conduit à ne pasprésenter de projet de proposition ou à en reporter la soumission. Les lecteurs pourront ainsisuivre le raisonnement sous-tendant la décision de modifier le programme de travail de laCommission. Le rapport sera rédigé dans un langage non technique et n’excèderanormalement pas 30 pages.DG chef de file :Autres services concernés :Référence à la planification des travaux ou au programme de travail de la Commission:RésuméAu plus une page présentant, dans un langage non technique, les conclusions de lacomparaison des options retenues.Section 1 : procédure et consultation des parties intéressées• Organisation et planification– Citez clairement la référence au point concerné dans la planification des travaux oule programme de travail de la Commission ;– Décrivez la chronologie générale de l’AI et précisez si un groupe de pilotageinterservices a ou non été formé (dans l’affirmative, citez les DG représentées).• Consultation et expertise– Avez-vous eu recours à des experts externes et, si oui, selon quelles modalités ?– Comment et quand les parties intéressées ont-elles été consultées ?18Annexes des lignes <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
– Les normes minimales de la Commission ont-elles été respectées et, si tel n’a pasété le cas, pourquoi ?– Quels ont été les principaux résultats obtenus? Comment ont-ils été pris encompte 103 ou, si tel n'a pas été le cas, pourquoi?Section 2 : définition du problème• Quel est l’enjeu ou le problème qui nécessiterait d’agir ?• Quelles en sont les causes sous-jacentes ?• Quelles sont les catégories concernées? De quelle façon et à quel degré le sontelles?• Toutes choses restant égales par ailleurs, comment ce problème évoluerait-il ? N.B. :votre ou vos scénarios doivent tenir compte des actions déjà entreprises ou prévuespar l’UE, les États membres ou tout autre intervenant.• L’UE a-t-elle le droit d’agir ? (base dans le Traité, « test de nécessité » (subsidiarité)et limites imposées par la nécessité de respecter les droits fondamentaux)Section 3 : objectifs• Quels sont les principaux objectifs stratégiques ? Quels sont les objectifsopérationnels/plus spécifiques ?• Mettez en lumière la cohérence de ces objectifs avec ceux poursuivis par d’autrespolitiques de l’UE et, le cas échéant, des objectifs transversaux, tels que la réalisationdes stratégies de Lisbonne et de développement durable, ou le respect des droitsfondamentaux.Section 4: options stratégiques• Quelles sont les options envisageables pour atteindre vos objectifs et résoudre leproblème ? N.B. : l’option consistant à ne pas agir au niveau de l’UE devrait toujoursêtre prise en compte ; il est en outre fortement recommandé d’inclure une solutionnon réglementaire, à moins qu’une décision du Collège n'ait déjà exclu cettepossibilité.• Quelles options ont déjà été écartées lors d'une première phase d'analyse etpourquoi? N.B. : mentionnez les critères de votre examen préalable (manqued’efficacité, d’efficience, ou de cohérence par rapport à d’autres objectifs oupolitiques). Soyez particulièrement explicite et précis dans votre présentation desoptions qui, bien que bénéficiant d’un soutien significatif des parties intéressées, ontété rejetées.103Décrivez ces contributions dans les sections suivantes présentant les principales étapes de l’AI.Annexes des lignes <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne 19
Section 5: analyse des incidences• Quelle est l’incidence économique, sociale et environnementale probable de chacunedes options retenues?• Énumérez les incidences positives et négatives, directes et indirectes, y compriscelles se faisant sentir à l’extérieur de l’UE.• Précisez les incertitudes et la façon dont une évolution des paramètres pourraitinfluer sur ces incidences (incertitude et analyse de sensibilité).• Mentionnez les effets observés sur le territoire et à l'extérieur de l'UE.• Précisez les retombées susceptibles d’évoluer au fil du temps et la manière dontcette évolution se manifestera.• Le cas échéant, citez les catégories sociales, secteurs économiques ou régionsparticulières concernés.• Quels sont les obstacles potentiels au respect des futures dispositions ?Section 6: comparaison des options• Indiquez le mode de pondération des incidences positives et négatives qui a étéretenu pour chaque option.• Présentez les résultats des pondérations.• Présentez les résultats globaux et détaillés• Précisez si, selon <strong>l'analyse</strong>, l'action de l'UE apportera ou non une valeur ajoutée.• Soulignez les corrélations négatives et les synergies liées à chaque option.• Si possible, classez les options en fonction des différents critères d'évaluation.• Le cas échéant, indiquez si possible quelle est l’option favorite.Section 7 : suivi et évaluation• Quels sont les principaux indicateurs de la réalisation des objectifs ?• Quelles sont les grandes lignes des éventuelles modalités de suivi et d’évaluation ?20Annexes des lignes <strong>directrices</strong> <strong>concernant</strong> l’analyse d’impact – Commission européenne
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