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CONSIDERAÇÕES SOBRE A REGULAÇÃO E A
REGIONALIZAÇÃO NA GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE
SANEAMENTO BÁSICO NO ESTADO DA BAHIA
1. INTRODUÇÃO
Eng. Marcos Helano Fernandes Montenegro
2. O CONTEXTO INSTITUCIONAL ATUAL E O PAPEL DOS ENTES FEDERADOS
3. DESAFIOS COLOCADOS AOS TITULARES DOS SERVIÇOS PELA LEI 11.445
4. O PAPEL RELEVANTE DOS ESTADOS
5. OPORTUNIDADES ABERTAS PELA LEI 11.107
6. ALGUMAS INICIATIVAS DE GESTÃO ASSOCIADA EM CURSO
7. REGIONALIZAÇÃO DA GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE
SANEAMENTO BÁSICO NO ESTADO DA BAHIA
8. SOBRE A ESTRATÉGIA DE IMPLANTAÇÃO
Novembro de 2007

Sobre a regionalização da gestão dos serviços públicos de saneamento básico no estado da Bahia
1. INTRODUÇÃO
Trata­se aqui de explorar alternativas de políticas institucionais no âmbito do saneamento
básico para orientar a ação do Governo do Estado da Bahia no quadriênio de 2007­2010,
período que coincide com o início da vigência da nova lei nacional de diretrizes para o setor
e com a disponibilidade significativa de recursos ofertados pela União no âmbito do
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) para investimentos em ampliação e
melhoria do atendimento dos serviços públicos de saneamento básico.
No contexto deste trabalho, denomina­se gestão dos serviços públicos de saneamento
básico o conjunto das ações de planejamento, regulação, fiscalização, prestação e controle
social que integram a oferta desses serviços.
Eng. Marcos Helano Fernandes Montenegro – Novembro 2007
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Sobre a regionalização da gestão dos serviços públicos de saneamento básico no estado da Bahia
2. O CONTEXTO INSTITUCIONAL ATUAL E O PAPEL DOS ENTES
FEDERADOS
O advento da lei 11.445/2007, em vigor desde fevereiro último, se constitui na referência
de um novo momento para o saneamento básico no Brasil. Não porque essa lei tenha o
condão de equacionar todas as dificuldades enfrentadas pelo setor, mas porque abre um
espectro de possibilidades de mudanças que se encontravam travadas simbolicamente pela
ausência da lei nacional de diretrizes desde que, em janeiro de 1995, o Projeto de Lei
199/93 foi objeto de veto integral pelo presidente Fernando Henrique. Intensas disputas
marcaram o período de debate da nova lei, cristalizando diferenças entre uma visão que
encara os serviços de saneamento predominantemente como negócio e outra que o vê como
política pública, de cunho social, a ser submetida a controle amplo e democrático da
sociedade. O resultado a que se chegou pode ser visto como um compromisso entre as duas
visões, deixando espaço para que a luta continue no plano local ou regional.
A lei consagra uma definição ampliada dos serviços de saneamento básico, incluindo
abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos e manejo das
águas pluviais e determina que estes serviços sejam prestados observando planejamento,
regulação e fiscalização definidos pelo titular dos serviços. Esta exigência pode parecer
simples, mas vai exigir enorme esforço para ser atendida pelos Municípios brasileiros.
Aponta também para maior responsabilidade por parte do titular na prestação dos serviços
públicos de saneamento básico, sejam eles prestados diretamente pelo Município, sejam
eles delegados a terceiros. A delegação de serviço a terceiros pode se dar segundo
diferentes regimes:
­ o do contrato de programa, alternativa que se restringe aos casos de prestador de
caráter público contratado no âmbito de cooperação federativa prevista na lei
11.107/2005;
­ o do contrato de concessão, precedida necessariamente de licitação nos termos
da lei 8.987/1995.
De fato, o que a lei 11.445/2007 preconiza é que cada Município brasileiro, através do seu
plano de saneamento, defina, em processo com maior ou menor grau de participação social,
sua estratégia de universalização do atendimento com serviços públicos de saneamento
básico de boa qualidade.
Mesmo uma análise superficial das dificuldades institucionais, técnicas e financeiras que a
maioria de nossas municipalidades enfrenta, demonstra que tais tarefas só poderão ser
cumpridas no regime da cooperação federativa do Art. 241 1 da Constituição Federal (CF) e
da lei 11.107/2005 ou no regime da coordenação federativa prevista no Art. 25 da CF 2 . O
que se vai demonstrar à frente é a impossibilidade concreta da maior parte dos 5.563
1
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os
consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de
serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à
continuidade dos serviços transferidos. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
2
Art. 25. § 3º ­ Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas,
aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de Municípios limítrofes, para integrar
a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.
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Sobre a regionalização da gestão dos serviços públicos de saneamento básico no estado da Bahia
Municípios brasileiros enfrentar sozinhos, isoladamente, as responsabilidades e tarefas que
lhes são impostas pela lei 11.445/2007. Sendo assim, há que se desenhar e implementar
uma ou mais alternativas de colaboração federativa.
No que diz respeito à União, a lei 11.445/2007 fixou diretrizes e objetivos para a Política
Federal de Saneamento Básico e condicionantes para a alocação no saneamento básico de
recursos públicos federais e de financiamentos com recursos da União ou com recursos
geridos ou operados por órgãos ou entidades da União. A nova lei prevê ainda que a União
elabore, sob a coordenação do Ministério das Cidades, o Plano Nacional de Saneamento
Básico e planos regionais de saneamento básico para as regiões integradas de
desenvolvimento econômico (as RIDEs). 3 A expectativa é que por intermédio do decreto
regulamentador em fase de preparação e dos normativos dos programas federais de
financiamento, a União passe a exigir dos titulares e dos prestadores aderência aos ditames
da nova lei.
O papel que os Estados federados deverão cumprir nesse novo momento do saneamento
brasileiro não está, no entanto, bem definido na lei 11.445/2007. Em parte porque não são
titulares dos serviços, em parte porque o legislador não quis correr o risco de invadir a
atribuição estadual na regulamentação do papel previsto no inciso IX do art. 23 da CF. 4
De fato, a dimensão desse papel vem sendo obscurecida pela prevalência que há anos as
companhias estaduais de saneamento básico (CESBs) desfrutam no âmbito das
administrações estaduais. Por terem se afirmado institucional e tecnicamente bem como por
disporem de recursos próprios decorrentes das tarifas e de acesso direto a financiamentos,
as CESBs, mesmo nos Estados onde entraram em decadência, têm grande peso político e,
não raramente, se sobrepõem à secretaria de Estado setorial a qual deveriam se subordinar.
Dessa situação, além de outras conseqüências, normalmente decorre a ausência de política
do Estado para os Municípios onde a CESB não presta serviço e a falta de prioridade para
as ações estaduais no âmbito do manejo dos resíduos sólidos e das águas pluviais, pois que
as CESBs atuam apenas em abastecimento de água e esgotamento sanitário. Em vários
casos, o enfraquecimento do órgão de coordenação estadual prejudica a articulação com as
áreas afins de saúde, habitação, ambiente e recursos hídricos e facilita a indefinição e
superposição de competências entre os diversos órgãos estaduais com atuação no
saneamento.
A disputa sobre a titularidade dos serviços de abastecimento de água e esgotamento
sanitário nas regiões metropolitanas, objeto de duas ações em julgamento no Supremo
Tribunal Federal 5 , é bom exemplo das distorções decorrentes da situação acima. Chama
3
As RIDEs são três atualmente: a do DF e Entorno, a de Timon e Teresina e a de Petrolina(PE) e
Juazeiro (BA). Esta última abriga 610 mil habitantes em 34 mil quilômetros quadrados, sendo integrada por
quatro Municípios da Bahia ­ Juazeiro, Casa Nova, Sobradinho e Curaçá e quatro de Pernambuco ­ Petrolina,
Lagoa Grande, Santa Maria da Boa Vista e Orocó.
4
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
IX ­ promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de
saneamento básico;
5
Aparentemente, o STF caminha para a interpretação de que a titularidade nas regiões metropolitanas é
municipal, mas não poderá ser exercida de modo autônomo por cada Município, mas apenas de modo
Eng. Marcos Helano Fernandes Montenegro – Novembro 2007
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Sobre a regionalização da gestão dos serviços públicos de saneamento básico no estado da Bahia
atenção que a disputa resume­se à titularidade dos serviços de interesse das CESBs, e não
se estende aos serviços públicos de manejo dos resíduos sólidos e das águas pluviais.
Evidentemente, para além do apoio financeiro à realização de empreendimentos necessários
à boa prestação dos serviços, os Estados podem e devem jogar papel relevante no estímulo
e apoio ao desenvolvimento institucional dos titulares e dos prestadores desses serviços, em
particular no que diz respeito à indução de modelos de gestão que facilitem a oferta
universal de serviços de qualidade a preços módicos. Tal atuação deveria necessariamente
abranger o conjunto dos serviços de saneamento básico e os Municípios atendidos ou não
pela CESB.
Mais recentemente, na conjuntura privatista dos anos 90, diversos Estados criaram agências
reguladoras estaduais, em geral de caráter multissetorial, que a princípio atuariam:
­ regulando e fiscalizando serviços públicos de competência estadual; e
­ fiscalizando serviços de competência da União.
No que diz respeito à regulação e à fiscalização dos serviços públicos de competência
municipal por parte de órgãos reguladores estaduais, a agência estadual do Ceará constitui­
se talvez na única exceção por ter a delegação para regular e fiscalizar os serviços de
saneamento delegados pelo Município de Juazeiro do Norte à CAGECE. Mas o Estado de
São Paulo está trabalhando neste sentido, com a criação de um órgão regulador estadual,
que pode receber delegação para regular e fiscalizar serviço público de competência
municipal.
Esses órgãos estaduais podem, eventualmente, desempenhar papel positivo na nova
conjuntura, mas é preciso estar atento ao risco delas virem a extrapolar seu campo de
atuação (como já fazem as CESBs), desempenhando burocraticamente o papel que cabe ao
Município e reduzindo as possibilidades de efetivo controle social dos serviços.
Evidentemente, existe um potencial conflito de interesse na regulação por agência estadual
de serviço prestado ao Município por companhia estadual que precisa ser melhor
examinado.
integrado, nos termos do voto do Ministro Eros Grau. A disputa diz respeito apenas aos serviços de
abastecimento de água e esgotamento sanitário. As ações são de interesse dos Estados do Rio de Janeiro (ADI
1842, de 1998) e da Bahia (ADI 2077, de 1999) e aguardam a continuidade de julgamento, que em ambos os
casos, foi suspenso por pedido de vistas em março de 2006. O voto do Ministro Eros Grau no caso da Bahia
pode ser encontrado em: http://www.stf.gov.br/imprensa/pdf/ADI2077ErosGrau.pdf
Eng. Marcos Helano Fernandes Montenegro – Novembro 2007
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Sobre a regionalização da gestão dos serviços públicos de saneamento básico no estado da Bahia
3. DESAFIOS COLOCADOS AOS TITULARES DOS SERVIÇOS PELA LEI
11.445
Nos termos do art. 9° da lei 11.445/2007, os titulares dos serviços públicos de saneamento
básico, de fato cada um dos 5.563 Municípios brasileiros e mais o Distrito Federal, deverão
formular a respectiva política pública de saneamento básico, e para tanto, in litteris:
“I ­ elaborar os planos de saneamento básico, nos termos desta Lei;
II ­ prestar diretamente ou autorizar a delegação dos serviços e definir o ente
responsável pela sua regulação e fiscalização, bem como os procedimentos de sua
atuação;
III ­ adotar parâmetros para a garantia do atendimento essencial à saúde pública,
inclusive quanto ao volume mínimo per capita de água para abastecimento público,
observadas as normas nacionais relativas à potabilidade da água;
IV ­ fixar os direitos e os deveres dos usuários;
V ­ estabelecer mecanismos de controle social, nos termos do inciso IV do caput do
art. 3o da Lei;
VI ­ estabelecer sistema de informações sobre os serviços, articulado com o Sistema
Nacional de Informações em Saneamento;
VII ­ intervir e retomar a operação dos serviços delegados, por indicação da entidade
reguladora, nos casos e condições previstos em lei e nos documentos contratuais.”
Ou recapitulando, resumidamente: cada Município deverá planejar seus serviços públicos
de saneamento básico, fixar em lei os procedimentos para prestação destes serviços e os
direitos e deveres do usuário, definir o ente regulador e fiscalizador, prestar diretamente ou
delegar a prestação, estabelecer mecanismos de controle social e sistema de informações,
bem como as condições de intervenção e retomada de serviços delegados.
Antes de prosseguir, a bem da clareza de entendimento, é conveniente lembrar das
seguintes definições relevantes, estabelecidas pelo art. 2º do Decreto 6.017/2007, que
regulamentou a Lei 11.107/2005:
planejamento: as atividades atinentes à identificação, qualificação, quantificação,
organização e orientação de todas as ações, públicas e privadas, por meio das quais um
serviço público deve ser prestado ou colocado à disposição de forma adequada;
regulação: todo e qualquer ato, normativo ou não, que discipline ou organize um
determinado serviço público, incluindo suas características, padrões de qualidade,
impacto sócio­ambiental, direitos e obrigações dos usuários e dos responsáveis por sua
oferta ou prestação e fixação e revisão do valor de tarifas e outros preços públicos;
fiscalização: atividades de acompanhamento, monitoramento, controle ou avaliação, no
sentido de garantir a utilização, efetiva ou potencial, do serviço público;
Não é preciso saber muito sobre a capacidade dos Municípios brasileiros para afirmar que
essas tarefas atribuídas aos titulares dos serviços pela lei 11.445 são de complexidade
superior à capacidade institucional, técnica e administrativa da esmagadora maioria deles.
Eng. Marcos Helano Fernandes Montenegro – Novembro 2007
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Sobre a regionalização da gestão dos serviços públicos de saneamento básico no estado da Bahia
De fato, a maior parte dos Municípios brasileiros não tem capacidade efetiva para gerir os
serviços de saneamento adequadamente. 6
Há que se reconhecer que a delegação da prestação dos serviços de abastecimento de água e
eventualmente de esgotamento sanitário para as CESBs foi feita de maneira tal que, na
prática, alijou o poder local da gestão desses serviços, sendo poucas e recentes as exceções
como a de Natal, que constituiu um Conselho Municipal de Saneamento e uma Agencia
Reguladora Municipal (ARSBAN) em 2001, por ocasião da renovação do contrato de
prestação de serviços com a CAERN. 7
Neste quadro, as municipalidades de maior porte, que prestam diretamente os serviços de
abastecimento de água e de esgotamento sanitário por intermédio de autarquia ou empresa
municipal é que dispõem, por hipótese, de alguma capacidade de gestão, são exceções.
Mas, no que diz respeito ao manejo de resíduos sólidos, são poucos os Municípios, mesmo
de maior porte, que contam com órgão especializado e, portanto, contam com alguma
capacidade efetiva de gestão. É ainda menor o número de Municípios que dispõem de um
órgão qualificado tecnicamente para gerir o manejo das águas pluviais.
Assim, o atendimento das exigências da lei por parte dos Municípios não será tarefa fácil
que os Municípios possam vir a cumprir isoladamente, conforme avaliação anteriormente
antecipada. Por outro lado, não é cabível discutir a adequação ou conveniência da
titularidade desses serviços por parte dos Municípios ⎯ os serviços de saneamento básico
têm reconhecidamente de caráter local. As disposições constitucionais vigentes impedem o
equacionamento das carências de capacitação dos Municípios pela transferência de suas
incumbências intrínsecas para os Estados. Além do mais, tal hipótese não seria sequer
conveniente, se se pretende avançar na descentralização política e administrativa, na
interiorização do desenvolvimento, na diminuição das desigualdades sub­regionais e no
reforço dos mecanismos da democracia local, bandeira de destaque do programa do atual
governo da Bahia. Tal política não significa, contudo, qualquer apoio à proliferação
indiscriminada de Municípios, a qual é claramente indesejável.
Em razão de sua condição de titular desses serviços, são indelegáveis pelo Município as
tarefas de planejamento, assim como aquelas de caráter autorizativo ou normativo,
viabilizadas por meio de lei municipal, quais sejam: autorização da delegação da prestação
indireta de serviço, designação do ente responsável pela regulação e fiscalização e
definição dos procedimentos de sua atuação; intervenção e retomada da prestação de
serviços delegados. O Município também não pode delegar as tarefas discriminadas nos
incisos III a V do art. 9° da lei 11.445, citados acima.
Entretanto, apesar de indelegáveis, tais tarefas são passíveis de execução consorciada por
um conjunto de Municípios, alternativa essa que, de fato, poderá tornar viável sua
realização por cada um dos titulares.
6
7
Na Bahia, 253, de um total de 417 Municípios, ou seja 60%, têm menos de vinte mil habitantes.
Ver: http://www.natal.rn.gov.br/arsban/
Eng. Marcos Helano Fernandes Montenegro – Novembro 2007
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Sobre a regionalização da gestão dos serviços públicos de saneamento básico no estado da Bahia
Assim, nos termos atuais, o equacionamento dessas incumbências dos Municípios apenas
se poderá viabilizar mediante um arranjo de colaboração federativa 8 , que permita ao
Município articular­se formalmente com outros Municípios (e, eventualmente, com o
Estado) para bem desempenhar determinadas competências, inclusive as de natureza
indelegável.
Do exposto decorre ainda que poderá ser conveniente dar­se preferência ao uso da
autorização de delegação que está prevista no art. 8° da lei 11.445/2007 9 por Municípios
consorciados, ao invés de por um Município isoladamente.
A Lei 11.445/2007 regulamenta, no art. 14 10 , a situação de um único prestador de serviços
que atenda a vários Municípios por intermédio do instrumento da prestação regionalizada,
para a qual há exigência de uniformização da fiscalização e regulação dos serviços,
inclusive no que diz respeito à sua remuneração e à compatibilização do planejamento dos
serviços.
No âmbito da prestação regionalizada, as atividades de regulação e fiscalização de serviços
públicos de saneamento básico podem vir a ser exercidas com base em duas alternativas,
explicitadas no art. 15 da mesma Lei, a saber:
­ “por órgão ou entidade de ente da Federação a que o titular tenha delegado o
exercício dessas competências por meio de convênio de cooperação entre entes da
Federação, obedecido o disposto no art. 241 da Constituição Federal”;
­ “por consórcio público de direito público integrado pelos titulares dos serviços.”
Na primeira dessas alternativas enquadra­se o caso de delegação das atividades em tela a
ente regulador estadual ou municipal. Na segunda alternativa, cabe observar que o
consórcio público integrado pelos titulares dos serviços poderá contar com o reforço da
participação do Estado.
O exercício por consórcio público de atividade de regulação de serviço público de
saneamento básico deve observar o disposto no caput do Art. 21 da Lei 11.445/2007: “o
exercício da função de regulação atenderá aos seguintes princípios:
8
Designação genérica para a cooperação federativa, de caráter voluntário, prevista no Art. 241 da
Constituição Federal (CF) e na lei 11.107/2005; e para a coordenação federativa, de caráter compulsório,
prevista no Art. 25 da CF.
9
“Art. 8°. Os titulares dos serviços públicos de saneamento básico poderão delegar a organização, a
regulação, a fiscalização e a prestação desses serviços, nos termos do art. 241 da Constituição Federal e da
Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005”. No que diz respeito à prestação do serviço, a delegação poderá ser
feita também no regime da Lei 8.987/1995, inclusive por conjunto de Municípios que constituam consórcio
público.
10 “Art. 14. A prestação regionalizada de serviços públicos de saneamento básico é caracterizada por:
I ­ um único prestador do serviço para vários Municípios, contíguos ou não;
II ­ uniformidade de fiscalização e regulação dos serviços, inclusive de sua remuneração;
III ­ compatibilidade de planejamento.”
Eng. Marcos Helano Fernandes Montenegro – Novembro 2007
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Sobre a regionalização da gestão dos serviços públicos de saneamento básico no estado da Bahia
I ­ independência decisória, incluindo autonomia administrativa, orçamentária e
financeira da entidade reguladora;
II ­ transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões.”
E também o teor do § 1 o do mesmo artigo: “A regulação de serviços públicos de
saneamento básico poderá ser delegada pelos titulares a qualquer entidade reguladora
constituída dentro dos limites do respectivo Estado, explicitando, no ato de delegação da
regulação, a forma de atuação e a abrangência das atividades a serem desempenhadas
pelas partes envolvidas.”
Capacitar um consórcio público para o exercício de atividade de regulação exige a previsão
de câmara de regulação cuja composição e funcionamento atenda aos princípios de
independência decisória, que tenha assegurada autonomia administrativa, orçamentária e
financeira, bem como apoio de órgão técnico do consórcio que lhe permita transparência,
tecnicidade, celeridade e objetividade nas suas decisões.
Um último ponto a considerar nesta seção é o da exigência de contratação da prestação dos
serviços públicos de saneamento básico. Reza o art. 10. da Lei 11.445/2007 que a prestação
desses serviços por entidade que não integre a administração do titular depende da
celebração de contrato, vedada sua disciplina mediante convênios, termos de parceria ou
outros instrumentos de natureza precária. Portanto, necessariamente, deverá ser formalizado
contrato com base na Lei 8.987/1995, na lei 11.079/2004, na Lei 11.107/2005 ou, ainda,
nos casos de terceirização dos serviços, na Lei 8.666/1993. 11
As condições de validade dos contratos de prestação de serviço público de saneamento
básico estão estabelecidas no art. 11 da Lei 11.445, abaixo transcrito integralmente por sua
importância, tem como objetivo qualificar o processo de delegação, e se não observadas são
fonte de instabilidade e prejuízo para as partes.
“Art. 11. São condições de validade dos contratos que tenham por objeto a prestação
de serviços públicos de saneamento básico:
I ­ a existência de plano de saneamento básico;
II ­ a existência de estudo comprovando a viabilidade técnica e econômico­financeira
da prestação universal e integral dos serviços, nos termos do respectivo plano de
saneamento básico;
III ­ a existência de normas de regulação que prevejam os meios para o cumprimento
das diretrizes desta Lei, incluindo a designação da entidade de regulação e de
fiscalização;
11
São previstas as seguintes exceções à regra de contrato no § 1º do art. 10 da lei 11.445:
“I ­ os serviços públicos de saneamento básico cuja prestação o poder público, nos termos de lei, autorizar para
usuários organizados em cooperativas ou associações, desde que se limitem a:
a) determinado condomínio;
b) localidade de pequeno porte, predominantemente ocupada por população de baixa renda, onde outras formas de
prestação apresentem custos de operação e manutenção incompatíveis com a capacidade de pagamento dos
usuários;
II ­ os convênios e outros atos de delegação celebrados até o dia 6 de abril de 2005.”
Eng. Marcos Helano Fernandes Montenegro – Novembro 2007
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Sobre a regionalização da gestão dos serviços públicos de saneamento básico no estado da Bahia
IV ­ a realização prévia de audiência e de consulta públicas sobre o edital de
licitação, no caso de concessão, e sobre a minuta do contrato.
§ 1 o Os planos de investimentos e os projetos relativos ao contrato deverão ser
compatíveis com o respectivo plano de saneamento básico.
§ 2 o Nos casos de serviços prestados mediante contratos de concessão ou de
programa, as normas previstas no inciso III do caput deste artigo deverão prever:
I ­ a autorização para a contratação dos serviços, indicando os respectivos prazos e a
área a ser atendida;
II ­ a inclusão, no contrato, das metas progressivas e graduais de expansão dos
serviços, de qualidade, de eficiência e de uso racional da água, da energia e de outros
recursos naturais, em conformidade com os serviços a serem prestados;
III ­ as prioridades de ação, compatíveis com as metas estabelecidas;
IV ­ as condições de sustentabilidade e equilíbrio econômico­financeiro da prestação
dos serviços, em regime de eficiência, incluindo:
a) o sistema de cobrança e a composição de taxas e tarifas;
b) a sistemática de reajustes e de revisões de taxas e tarifas;
c) a política de subsídios;
V ­ mecanismos de controle social nas atividades de planejamento, regulação e
fiscalização dos serviços;
VI ­ as hipóteses de intervenção e de retomada dos serviços.
§ 3 o Os contratos não poderão conter cláusulas que prejudiquem as atividades de
regulação e de fiscalização ou o acesso às informações sobre os serviços contratados.
§ 4 o Na prestação regionalizada, o disposto nos incisos I a IV do caput e nos §§ 1 o e
2 o deste artigo poderá se referir ao conjunto de Municípios por ela abrangidos.”
Dessas disposições, resulta claro que não há mais condições legais para que o Município
delegue a prestação de qualquer serviço público de saneamento básico sem se
responsabilizar pelas condições segundo as quais tal delegação será realizada. Os
Municípios estão sendo, de fato, forçados a assumir suas responsabilidades de titulares
desses serviços públicos essenciais.
Ainda no tema das contratações, cabe um registro específico no âmbito dos serviços de
manejo de resíduos sólidos. A contratação, pelo(s) Município(s), de atividades de coleta,
processamento e comercialização de resíduos sólidos urbanos recicláveis ou reutilizáveis,
em áreas com sistema de coleta seletiva de lixo, pode ser realizada com dispensa de
licitação (Art. 24 da Lei 8.666/1995), desde que efetuadas por associações ou cooperativas
formadas exclusivamente por pessoas físicas de baixa renda reconhecidas pelo poder
público como catadores de materiais recicláveis, e adotando equipamentos compatíveis
com as normas técnicas, ambientais e de saúde públicas.
Para resumir este item. A gestão dos serviços públicos de saneamento básico se desdobra
em um leque amplo de opções correspondente à matriz abaixo. No âmbito da prestação
desses serviços, é possível o desdobramento de cada um deles nas atividades que o
integram, sendo plausível contar com diferentes prestadores para diferentes atividades
integrantes de um mesmo serviço, por exemplo: coleta de resíduos sólidos prestada por
autarquia municipal; e transbordo e destinação final de resíduos sólidos prestado por um
delegatário.
Eng. Marcos Helano Fernandes Montenegro – Novembro 2007
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Gestão
Sobre a regionalização da gestão dos serviços públicos de saneamento básico no estado da Bahia
Abastecimento de
água
Serviços públicos de saneamento básico
Esgotamento
sanitário
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Manejo de resíduos
sólidos
Planejamento Indelegável, passível de execução pelos titulares consorciados
Regulação
Fiscalização
Prestação
Controle social Indelegável
Manejo de
águas pluviais
Delegável pelo titular ou titulares consorciados a órgão ou ente público, exceto no
que diz respeito à matéria de competência da legislação do titular. Não é
conveniente separar em entes diferentes a execução das tarefas de regulação e
fiscalização.
Direta pelo titular ou delegada pelo titular ou titulares consorciados a ente privado
ou a órgão ou ente público (leis 8.987, 11.079 ou 11.107)
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Sobre a regionalização da gestão dos serviços públicos de saneamento básico no estado da Bahia
4. O PAPEL RELEVANTE DOS ESTADOS
Nos termos do art. 23 da CF, é competência comum da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, entre outras, promover programas de construção de moradias e a
melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico. Portanto, mesmo não sendo
titulares dos serviços, os Estados deverão promover programas de saneamento básico. Aí
encontram cobertura constitucional as ações de apoio aos Municípios por parte dos Estados,
com vistas ao desenvolvimento institucional e operacional dos serviços públicos que
integram o saneamento básico, bem como de melhoria da qualidade dos serviços ofertados
à população e de ampliação da cobertura rumo à universalização.
De modo mais específico, quase todos os Estados já auxiliam os Municípios colocando à
disposição dos mesmos, como alternativa de prestador, os serviços da respectiva companhia
estadual de saneamento para a prestação dos serviços de abastecimento de água e de
esgotamento sanitário (este último não em todos os casos). Em alguns casos, outros órgãos
estaduais têm intervenção no saneamento básico, como é o caso, na Bahia, da Companhia
de Engenharia Rural da Bahia (Cerb), da Companhia de Desenvolvimento Urbano do
Estado da Bahia (Conder), e da Companhia de Desenvolvimento e Ação Regional (CAR).
De fato, como é notório, os Estados vêm jogando papel notável na prestação dos serviços
de água e esgotos desde que montaram suas companhias estaduais de saneamento básico
(CESBs) por ocasião do início do PLANASA. Essas empresas, consentaneamente com as
tendências centralizadoras da época, vieram a se constituir na principal alternativa de
prestador dos serviços. Na ocasião, o modelo alternativo das CESBs buscou responder à
dificuldade de generalização do modelo descentralizado que a Fundação SESP vinha
implementando, inclusive com apoio do BID, de criação de SAAEs individualizados por
Município, e que foi implementado inclusive em algumas capitais, como foi o caso de Belo
Horizonte e Porto Alegre.
Na Bahia, a EMBASA se constitui em 1971 12 , incorporando em 1975 a Companhia
Metropolitana de Águas e Esgotos (COMAE) e a Companhia de Saneamento do Estado da
Bahia (COSEB), empresas estaduais que atuavam respectivamente no Recôncavo e no
Interior do Estado da Bahia, sucessoras respectivamente da Superintendência de Águas e
Esgotos do Recôncavo (SAER) e da Superintendência de Engenharia Sanitária do Estado
da Bahia (SESEB), autarquias estaduais criadas em 1961.
O modelo das CESBs se pretendia capaz de responder às necessidades de economia de
escala para enfrentar os desafios do setor que se avolumavam com a urbanização crescente,
em particular nas áreas que viriam a ser nossas primeiras regiões metropolitanas.
Articulado com o poderoso esquema de financiamento operado pelo BNH usando os
recursos do FGTS, o modelo das companhias se expandiu em uma conjuntura de grande
12
A EMBASA foi criada através da Lei 2.929 de 15/05/1971, e regulamentada pelo Decreto 22.396 de
31/05/1971, com o mandato de executar a Política de Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário do
Estado da Bahia.
Eng. Marcos Helano Fernandes Montenegro – Novembro 2007
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Sobre a regionalização da gestão dos serviços públicos de saneamento básico no estado da Bahia
enfraquecimento do poder local, baseado no discurso da universalização do atendimento
alavancada pela sistemática do subsídio cruzado.
Observa­se atualmente que a solução das companhias estaduais possibilitou a obtenção de
escala no âmbito do prestação, mas não equacionou este problema do ponto de vista dos
Municípios como titulares contratantes, que seguiram dispersos e isolados, cada um com
seu contrato, sem condições reais de atuarem como pólos ativos da relação contratual. Ou
seja, sem de fato decidir a respeito do planejamento dos investimentos, da qualidade dos
serviços e do controle dos custos e da fixação das tarifas. As desvantagens desta situação
não ficaram mais evidentes somente porque o Ministério do Interior e o próprio BNH, com
o poder de órgão financiador do sistema PLANASA, desempenhavam certo papel regulador
até meados dos anos 80.
Por outro lado, deseconomias de escala no âmbito da prestação são hoje significativas em
muitas, senão em todas as companhias estaduais. Diagnóstico realizado em 2003 pelo
Ministério das Cidades, por meio do PMSS, verificou que no Piauí, a presença da
AGESPISA nos Municípios do sul do Estado, elevava sobremaneira os custos da prestação
do serviço de abastecimento de água, fundamentalmente pela repartição de custos da sede
da companhia e pelos salários pagos aos funcionários atuantes no Município, fora da
realidade local. Trata­se de um exemplo de custo cruzado e não de subsídio cruzado.
Situações dessa natureza estão a exigir que o Município assuma efetivamente seu papel de
titular, planejando, regulando e fiscalizando os serviços de sua competência.
O novo tratamento dado aos Municípios pela CF de 1988, incluindo o reconhecimento dos
mesmos como entes federados, não teve, por si só, a capacidade de alterar esta situação.
Primeiro, porque, a relação entre o Município e a companhia se dá no âmbito da relação
política mais ampla entre o prefeito e o governador, o que tende a fazer com que os
interesses das partes sejam mediados por fora do contrato de prestação de serviço (contrato
este que até o advento da lei 11.445 raramente era qualificado). 13
Para além dos constrangimentos políticos, no arranjo que prevaleceu até a entrada em vigor
da lei 11.107, era impossível ao Município contratante exercer a regulação, em especial
quanto aos aspectos econômicos, tendo um prestador que atua como hoje ainda fazem as
companhias estaduais. Isso por que:
­ a maior parte dos contratos atualmente em vigor não está associada a um plano
específico de investimentos, o que impede a apuração efetiva do custo do serviço
delegado;
­ em razão de como é implementado o esquema de subsídio cruzado, a tarifa é fixada
considerando fatores extracontratuais, ou seja, os custos presumidos do conjunto
das dezenas ou centenas dos contratos da companhia prestadora, que não tem
visibilidade para um contratante individual.
No que diz respeito ao primeiro aspecto acima destacado, cumpre observar que não é só o
contratante que não sabe o custo do serviço delegado. O prestador também não tem como
13 Verifica­se que os contratos firmados após a entrada em vigor da lei de concessão (8.987/1995) não
obedeceram esta lei.
Eng. Marcos Helano Fernandes Montenegro – Novembro 2007
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Sobre a regionalização da gestão dos serviços públicos de saneamento básico no estado da Bahia
saber! O custo do serviço é composto por três parcelas, relativas respectivamente às
despesas operacionais, à amortização dos investimentos e à remuneração do capital
imobilizado pelo prestador. Assim sendo, o prestador que trabalha sem plano que defina
previamente seus investimentos não tem condições de estimar qual o custo médio que
deverá ocorrer durante o período do seu contrato.
Não por acaso a lei 11.445 estabeleceu no seu art. 11 como condições de validade dos
contratos que tenham por objeto a prestação de serviços públicos de saneamento básico,
entre outras, a existência de plano de saneamento básico e de estudo comprovando a
viabilidade técnica e econômico­financeira da prestação universal e integral dos serviços,
nos termos do respectivo plano de saneamento básico. Interessante notar que o plano pode
ser regional, o que viabiliza a contratação de um único prestador para atuar em vários
Municípios por meio de um único contrato.
Vai ficando cada vez mais claro que a única opção para os Municípios é se consorciar para
viabilizar o exercício de seu papel de titular dos serviços. Mas avançar no aperfeiçoamento
de um modelo de gestão dos serviços públicos de saneamento básico de modo conseqüente
pressupõe o equacionamento de um problema no qual dificilmente os Municípios serão
bem sucedidos a não ser com a ajuda dos respectivos Estados. Trata­se da definição dos
arranjos territoriais ótimos, da solução de regionalização que otimiza a gestão dos serviços
públicos de saneamento básico nas suas múltiplas dimensões de planejamento, regulação e
fiscalização, prestação e controle social.
Obter sucesso nessa empreitada pressupõe um olhar abrangente sobre todo o território
estadual, de modo a propor uma alternativa de regionalização extensiva, que não deixe de
fora nenhum Município e que se baseie em um processo de otimização apoiado em critérios
apropriados. Um cenário de regionalização extensiva tem uma potência evidentemente
superior àquele onde proliferam diferentes iniciativas de cooperação intermunicipal
obedecendo a lógicas peculiares. No limite, poder­se­ia caracterizar o primeiro cenário
como de regionalização planejada e o segundo como de regionalização relativamente
anárquica.
Nem sempre a solução ótima de regionalização para a gestão dos serviços de abastecimento
de água, de esgotamento sanitário e de manejo de águas pluviais é a mesma que a para a
gestão dos serviços de manejo de resíduos sólidos. A primeira seguramente terá como
referência a hidrografia do território estadual e suas alterações antrópicas (transposições,
por exemplo) enquanto que a segunda terá as rodovias e demais redes de transporte como
referência. No entanto, é possível, pelo menos em primeira aproximação, ajustar uma
solução única de regionalização para o conjunto dos serviços públicos de saneamento
básico.
Mas, em qualquer caso, uma proposta de divisão do território do Estado com vistas à
regionalização da gestão dos serviços públicos de saneamento básico deve ser extensiva
territorialmente, não deixando de agrupar qualquer Município. Por outro lado, e não menos
importante, os consórcios públicos que serão formados a partir dos agrupamentos de
Municípios, devem ser sustentáveis, exigência que vai normalmente descartar
Eng. Marcos Helano Fernandes Montenegro – Novembro 2007
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Sobre a regionalização da gestão dos serviços públicos de saneamento básico no estado da Bahia
agrupamentos de Municípios com população relativamente reduzida, que não tenham
escala para sustentar pelo menos o custeio do consórcio.
Como iniciativa do Governo Estadual, uma proposta de colaboração pode ser apresentada
para adesão voluntária por parte dos Municípios, o que pressupõe a validação e
aperfeiçoamento da proposta mediante processo adequado de consulta. A implementação
de alternativa de caráter voluntário, nos termos previstos no art. 241 da CF, se daria pela
proposição de consórcios públicos, um por cada região de saneamento básico, cada um
deles integrados pelos respectivos Municípios e pelo Estado.
O sucesso de tal processo sem dúvida estará condicionado a uma série de fatores, entre os
quais se destacam:
­ a capacidade da equipe que lidera o processo na esfera estadual de dar visibilidade
aos significativos benefícios que dela decorrem aos dirigentes municipais de cada
uma das regiões;
­ os incentivos vinculados ao processo de adesão e as desvantagens da não adesão;
­ o apoio institucional disponibilizado pelo Estado (secundado ou não pela União).
Portanto, uma proposta bem estruturada, mesmo caracterizada como de caráter voluntário,
pode ser desenhada adequadamente de modo a parecer bastante atrativa para os Municípios
e assim viabilizar grau elevado de adesão.
Observe­se que a não adesão imediata de todos os Municípios de uma determinada região à
proposta não se constitui impedimento à sua implementação progressiva, desde que feita de
modo a possibilitar evoluir para o modelo de regionalização territorial escolhido. Por isso,
em razão de disposição da lei 11.107, é conveniente que um protocolo de intenção
autorizando o consorciamento de determinados Municípios de uma certa região já nomeie
explicitamente todos os municípios que integram a região.
O Estado pode, alternativamente, lançar mão do instrumento de caráter compulsório,
constante do parágrafo 3o. do art. 25 da CF: “Os Estados poderão, mediante lei
complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões,
constituídas por agrupamentos de Municípios limítrofes, para integrar a organização, o
planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum”. Este dispositivo
constitucional dá aos estados competência para implementar poderosa política de
regionalização, constrangendo compulsoriamente Municípios integrantes não apenas nas
regiões metropolitanas, mas também de aglomer ações urbanas ou de microrregiões que
tenham serviços públicos de saneamento básico declarados como função pública de
interesse comum, a integrar (regionalizar) o planejamento, a regulação, a fiscalização e a
prestação dos referidos serviços. Observe­se que, apesar de entendimento freqüente em
sentido contrário, este não é um processo de derrogação da titularidade municipal, mas de
exigência que as competências municipais específicas sejam exercidas de modo integrado
em razão do interesse comum estabelecido na lei complementar estadual.
De todo modo, observe­se que uma vez fosse estabelecida legalmente a regionalização
compulsória por meio de lei complementar estadual ­ que, no caso, promovesse agregação
de todos os Municípios do estado em microrregiões de interesse do saneamento básico ­,
Eng. Marcos Helano Fernandes Montenegro – Novembro 2007
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Sobre a regionalização da gestão dos serviços públicos de saneamento básico no estado da Bahia
restaria a necessidade de criação de órgãos intermunicipais (ou interfederativos, com o
Estado como integrante) capazes de desempenhar as tarefas de caráter regional acima
mencionadas. Portanto, também nesta hipótese, seriam de ajuda as disposições da lei
11.107 na criação desses consórcios públicos.
A partir da década de 1990, alguns Estados montaram agências reguladoras estaduais de
caráter multissetorial que eventualmente estão se colocando como alternativa para
regularem serviços públicos de competência local, como é o caso dos de saneamento
básico. No caso da Bahia, a AGERBA 14 não tem entre as suas competências atuais a
regulação e fiscalização de serviços públicos de saneamento básico. Uma eventual opção de
incentivo aos Municípios baianos para delegarem tais tarefas a esta agência estadual
exigiria preliminarmente uma alteração na lei de criação da AGERBA e sua capacitação
institucional e técnica para tais tarefas. No entanto, não parece ser esta a melhor solução,
particularmente porque separa a tarefa de planejar das tarefas de regular e fiscalizar. Parece
ainda menos adequado o estímulo à criação indiscriminada, por parte de Municípios, de
entes reguladores municipais que terão, de modo geral, dificuldades para constituir
competência técnica e institucional para realizar essas atividades, particularmente nos
Municípios menores e mais pobres.
A melhor solução aponta para a execução dessas tarefas por consórcios regionais de
saneamento básico, constituídos por Municípios e pelo Estado, que viabilizam o
planejamento conjunto regionalizado e a contratação de prestador para atender o conjunto
dos Municípios em um esquema de “prestação regionalizada”.
14
A AGERBA ­ Agência Estadual de Regulação de Serviços Públicos de Energia, Transportes e
Comunicações da Bahia, autarquia, em regime especial, vinculada à Secretaria de Infra­Estrutura do Estado
da Bahia, foi criada em 19 de maio de 1998, pela Lei nº 7.314, e regulamentada pelo Decreto nº 7.426, de 31
de agosto de 1998.
Eng. Marcos Helano Fernandes Montenegro – Novembro 2007
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Sobre a regionalização da gestão dos serviços públicos de saneamento básico no estado da Bahia
5. OPORTUNIDADES ABERTAS PELA LEI 11.107/2005
Precedida pela EC 19, de 1998, que deu nova redação ao artigo 241 da CF, a lei 11.107/
2005, por intermédio da regulamentação da gestão associada de serviços públicos,
possibilita viabilizar, entre outros, o arranjo que permite que Municípios se articulem
voluntariamente em órgão público intermunicipal de caráter autárquico (os consórcios
públicos) com capacidade de planejar, regular, fiscalizar e prestar diretamente ou delegar e
contratar conjuntamente serviços públicos de sua competência 15 . Os consórcios da lei
11.107/2005 são, sob esse aspecto, completamente diferentes dos consórcios
intermunicipais de antes dessa lei que, na condição de associação civil, não tinham
estabilidade institucional e muito menos capacidade de realizar a gestão de serviço público.
É relevante observar que a participação do Estado como ente consorciado não prejudica a
capacidade desses consórcios exercerem as prerrogativas de titular de serviços públicos de
interesse local em nome do conjunto dos Municípios que o integram.
Está dado assim um novo cenário legal que permite que, por meio de consórcios públicos,
os Municípios superem a indadequada e inoperante fragmentação hoje existente, e
consigam coletivamente desempenhar com eficácia as incumbências próprias dos titulares
dos serviços, à medida que utilizem essa alternativa para se capacitar institucional e
tecnicamente de modo estável do ponto de vista institucional e sustentável do ponto de vista
econômico. É nesse cenário que estão surgindo, na Bahia e no Brasil, vários tipos de
consórcios públicos intermunicipais com atuação em saneamento.
A constituição de consórcios públicos deve ser contratada entre os entes federados que dele
participam. Para tanto a lei 11.107 previu explicitamente no seu art. 3 o que o “consórcio
público será constituído por contrato cuja celebração dependerá da prévia subscrição de
protocolo de intenções.” Por sua vez o protocolo de intenções se constitui nos termos do
art. 2º do decreto 6.017, no “contrato preliminar que, ratificado pelos entes da Federação
interessados, converte­se em contrato de consórcio público”.
O protocolo de intenção, que deve ser ratificado por intermédio de lei de cada ente
consorciado, é o elemento fulcral da constituição de um consórcio público, que expressa o
entendimento comum dos chefes dos Executivos sobre finalidade e funcionamento do
consórcio. A seguir, vão transcritas, nos termos do art. 4º do decreto 6.017, as cláusulas
necessárias de um protocolo de intenções:
“I – a denominação, a finalidade, o prazo de duração e a sede do consórcio;
II – a identificação dos entes da Federação consorciados;
III – a indicação da área de atuação do consórcio;
IV – a previsão de que o consórcio público é associação pública ou pessoa jurídica de
direito privado sem fins econômicos;
15 A lei 11.1107 trata de dois tipos de consórcios públicos, o de direito público e o de direito privado. É o com
personalidade jurídica de direito público, de natureza autárquica que é útil na gestão dos serviços públicos de saneamento
básico.
Eng. Marcos Helano Fernandes Montenegro – Novembro 2007
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Sobre a regionalização da gestão dos serviços públicos de saneamento básico no estado da Bahia
V – os critérios para, em assuntos de interesse comum, autorizar o consórcio público a
representar os entes da Federação consorciados perante outras esferas de governo;
VI – as normas de convocação e funcionamento da assembléia geral, inclusive para a
elaboração, aprovação e modificação dos estatutos do consórcio público;
VII – a previsão de que a assembléia geral é a instância máxima do consórcio público e o
número de votos para as suas deliberações;
VIII – a forma de eleição e a duração do mandato do representante legal do consórcio
público que, obrigatoriamente, deverá ser Chefe do Poder Executivo de ente da Federação
consorciado;
IX – o número, as formas de provimento e a remuneração dos empregados públicos, bem
como os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade
temporária de excepcional interesse público;
X – as condições para que o consórcio público celebre contrato de gestão ou termo de
parceria;
XI – a autorização para a gestão associada de serviços públicos, explicitando:
a) as competências cujo exercício se transferiu ao consórcio público;
b) os serviços públicos objeto da gestão associada e a área em que serão prestados;
c) a autorização para licitar ou outorgar concessão, permissão ou autorização da
prestação dos serviços;
d) as condições a que deve obedecer o contrato de programa, no caso de a gestão
associada envolver também a prestação de serviços por órgão ou entidade de um dos entes
da Federação consorciados;
e) os critérios técnicos para cálculo do valor das tarifas e de outros preços públicos, bem
como para seu reajuste ou revisão; e
XII – o direito de qualquer dos contratantes, quando adimplente com suas obrigações, de
exigir o pleno cumprimento das cláusulas do contrato de consórcio público.”
Mas, é preciso não esquecer: os arranjos consorciais desenhados com base em
regionalização planejada do território do Estado terão sem dúvida, maior potência para
atingir o objetivo da oferta de serviços universalizados, prestados com qualidade e a custos
módicos do que aqueles arranjos decorrentes da colaboração estabelecida sem planejamento
territorial.
Adicionalmente, com a criação de um instrumento específico para a contratação de serviços
no âmbito da gestão associada – o contrato de programa –, a lei 11.107/2005 tornou
definitivamente superada a discussão sobre a dispensa de licitação de contratos entre entes
federados e órgãos prestadores integrantes da administração de outros entes federados. No
âmbito da delegação de serviço público, há atualmente dois regimes. Um, definido pela lei
8987/1995 16 , competitivo, pressupõe licitação, e tem como instrumento o contrato de
concessão ou de permissão. O outro, caracterizado pela lei 11.107/2005, dispensa licitação
mas exige consórcios público ou convênio de cooperação entre os entes federados,
disciplinado por meio de lei que autorize a gestão associada de serviços públicos, tendo
como instrumento o contrato de programa.
16 Enquadradas neste regime também as delegações com fundamento na lei 11.079 (parcerias público­privadas).
Eng. Marcos Helano Fernandes Montenegro – Novembro 2007
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Sobre a regionalização da gestão dos serviços públicos de saneamento básico no estado da Bahia
Em face do ineditismo deste instrumento, transcreve­se abaixo, na íntegra, o art. 13 da lei
11.107/2005 que estabelece os requisitos mínimos a que deve atender um contrato de
programa e sua similaridade com o contrato de concessão e que descarta outros
instrumentos, mais precários, à semelhança do convênio, para a finalidade em tela. São
relevantes para o objeto deste trabalho as disposições dos parágrafos 5º e 6º que
estabelecem, respectivamente, as condições para contratação de entidades de direito público
ou privado que integrem a administração indireta de qualquer dos entes da Federação
consorciados ou conveniados e a previsão de extinção do contrato na hipótese de o
contratado perder a condição de ente público.
Art. 13. Deverão ser constituídas e reguladas por contrato de programa, como condição de
sua validade, as obrigações que um ente da Federação constituir para com outro ente da
Federação ou para com consórcio público no âmbito de gestão associada em que haja a
prestação de serviços públicos ou a transferência total ou parcial de encargos, serviços,
pessoal ou de bens necessários à continuidade dos serviços transferidos.
§ 1o O contrato de programa deverá:
I – atender à legislação de concessões e permissões de serviços públicos e,
especialmente no que se refere ao cálculo de tarifas e de outros preços públicos, à de
regulação dos serviços a serem prestados; e
II – prever procedimentos que garantam a transparência da gestão econômica e
financeira de cada serviço em relação a cada um de seus titulares.
§ 2o No caso de a gestão associada originar a transferência total ou parcial de
encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos, o
contrato de programa, sob pena de nulidade, deverá conter cláusulas que estabeleçam:
I – os encargos transferidos e a responsabilidade subsidiária da entidade que os
transferiu;
II – as penalidades no caso de inadimplência em relação aos encargos transferidos;
III – o momento de transferência dos serviços e os deveres relativos a sua
continuidade;
IV – a indicação de quem arcará com o ônus e os passivos do pessoal transferido;
V – a identificação dos bens que terão apenas a sua gestão e administração
transferidas e o preço dos que sejam efetivamente alienados ao contratado;
VI – o procedimento para o levantamento, cadastro e avaliação dos bens
reversíveis que vierem a ser amortizados mediante receitas de tarifas ou outras emergentes
da prestação dos serviços.
§ 3o É nula a cláusula de contrato de programa que atribuir ao contratado o
exercício dos poderes de planejamento, regulação e fiscalização dos serviços por ele
próprio prestados.
§ 4o O contrato de programa continuará vigente mesmo quando extinto o consórcio
público ou o convênio de cooperação que autorizou a gestão associada de serviços
públicos.
§ 5o Mediante previsão do contrato de consórcio público, ou de convênio de
cooperação, o contrato de programa poderá ser celebrado por entidades de direito público
ou privado que integrem a administração indireta de qualquer dos entes da Federação
consorciados ou conveniados.
§ 6o O contrato celebrado na forma prevista no § 5o deste artigo será
automaticamente extinto no caso de o contratado não mais integrar a administração
Eng. Marcos Helano Fernandes Montenegro – Novembro 2007
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Sobre a regionalização da gestão dos serviços públicos de saneamento básico no estado da Bahia
indireta do ente da Federação que autorizou a gestão associada de serviços públicos por
meio de consórcio público ou de convênio de cooperação.
§ 7o Excluem­se do previsto no caput deste artigo as obrigações cujo descumprimento
não acarrete qualquer ônus, inclusive financeiro, a ente da Federação ou a consórcio
público.
Eng. Marcos Helano Fernandes Montenegro – Novembro 2007
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Sobre a regionalização da gestão dos serviços públicos de saneamento básico no estado da Bahia
6. INICIATIVAS DE GESTÃO ASSOCIADA EM CURSO
Nos termos do art. 241 da CF, a gestão associada de serviços públicos deve ser autorizada
por lei que disciplina os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes
federados. Ou seja, só no âmbito da cooperação federativa formalizada por meio de
consórcio público ou convênio de cooperação, é possível a gestão associada. Observe­se
que sob esta denominação estão abrigadas duas possibilidades distintas e mais uma
resultante da combinação das duas. A primeira possibilidade é o a realização conjunta pelos
entes federados titulares de uma ou mais das tarefas que integram a gestão dos serviços
públicos (planejar, regular, fiscalizar, prestar diretamente ou delegar e promover o controle
social). A segunda possibilidade é um dos entes federados delegar uma ou mais dessas
tarefas da gestão a um outro ente federado, exceção feita ao planejamento e à promoção do
controle social que não podem ser delegados. Na terceira possibilidade, entes federados
realizam conjuntamente a delegação de algumas dessas tarefas para órgão de um deles.
A prestação de serviço público em regime de gestão associada é definida especificamente
pelo Decreto 6.017 (inciso XIII do art. 2) como “a execução, por meio de cooperação
federativa, de toda e qualquer atividade ou obra com o objetivo de permitir aos usuários o
acesso a um serviço público com características e padrões de qualidade determinados pela
regulação ou pelo contrato de programa, inclusive quando operada por transferência total
ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços
transferidos.”
Sem a pretensão de esgotar o assunto, nesta seção serão apresentadas algumas iniciativas
que exemplificam:
­ as potencialidades dos consórcios públicos no âmbito dos serviços públicos de
saneamento básico;
­ a contratação da prestação de serviços por meio de contrato de programa, no regime
da lei 11.107/2005.
6.1. Consórcios públicos
O Consórcio Intermunicipal de Saneamento Ambiental do Paraná (CISMAE) é
integrado pelos seguintes Municípios:Ângulo, Japurá, Jardim Olinda, Jussara, Kaloré,
Lobato, Mariluz, Marumbi, Miraselva, Munhoz de Mello, Paranapoema, Peabiru, Prado
Ferreira, Presidente Castelo Branco, Santa Isabel do Ivaí, Santa Mônica, São Jorge do Ivaí,
Sarandi, Tapejara, Terra Rica. Eles têm como característica comum terem os serviços de
água e esgotos prestados por autarquias municipais. É, de modo resumido, um consórcio
público de Municípios que possuem SAAEs.
Neste caso, o consórcio é concebido não para prestar estes serviços públicos, mas sim para
apoiar os prestadores (as autarquias municipais) em tarefas nas quais escala é conveniente,
a exemplo de preparação de planos e projetos, controle de qualidade da água, manutenção
eletro­mecânica, manutenção de hidrômetros, informática e processamento de dados,
licitações e aquisições conjuntas de insumos e serviços, assistência jurídica, etc.
Eng. Marcos Helano Fernandes Montenegro – Novembro 2007
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Sobre a regionalização da gestão dos serviços públicos de saneamento básico no estado da Bahia
Este tipo de consórcio vem tendo sua constituição estimulada pela FUNASA, que no caso
do CISMAE do Paraná esta financiando a implantação para o Consórcio de um Centro de
Referência em Saneamento Ambiental na cidade de Maringá.
Há iniciativas da mesma natureza no Estado de Santa Catarina, com a formação de dois
Consórcios Intermunicipais de Saneamento Ambiental (CISAM Meio Oeste de Santa
Catarina e o CISAM Sul de Santa Catarina) envolvendo 31 Municípios. Nos mesmos
moldes, os 35 Municípios do Ceará que não contrataram a CAGECE estão sendo
incentivados pela FUNASA para a criação de consórcios intermunicipais de saneamento
ambiental. Em Minas Gerais, Espírito Santo e Rondônia também estão em andamento
processos semelhantes.
O Consórcio Regional de Saneamento do Sul do Piauí (CORESA­SUL) é constituído
por 31 Municípios e pelo Estado do Piauí. 17 Foi concebido para atuar em um modelo que
substitui a prestação dos serviços de abastecimento de água pela AGESPISA, a companhia
estadual do Piauí. Diagnóstico feito pelo Ministério das Cidades verificou que, em razão do
alto grau de ineficiência da AGESPISA, os Municípios desta região estavam recebendo
serviços de abastecimento de água de péssima qualidade e de baixa cobertura, com pouca
perspectiva de melhoria.
A concepção desta iniciativa se diferencia daquela do CISAM do Paraná porque o
CORESA deverá desenvolver as mesmas atividades que o CISAM e mais algumas como
faturamento, arrecadação e corte de fornecimento. Está previsto que os Municípios prestem
o serviço por meio de unidades da administração direta, denominadas Serviços Locais de
Saneamento (SELOS), de baixa complexidade operacional. O CORESA vem contando na
sua implantação com o apoio do Ministério das Cidades, que realizou o estudo de
viabilidade e apoiou juridicamente sua constituição, e da FUNASA, que está financiando a
construção da sede do consórcio no Município de Bom Jesus. Foi realizado recentemente o
concurso público para contratar os 31 funcionários do quadro permanente do CORESA.
O Consórcio Intermunicipal para Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos da Região
Metropolitana de Curitiba, originalmente associação civil congregando 15 Municípios
que usam o aterro sanitário de Caximba, está se transformando em consórcio público com a
previsão de receber como consorciados o Estado do Paraná e eventualmente outros
Municípios da RM de Curitiba. Interessante notar que em razão do esgotamento da vida útil
do aterro de Caximba, o consórcio público terá como tarefa imediata a viabilização de
novas alternativas para a destinação final dos resíduos sólidos urbanos dos Municípios que
o compõem, e para tanto optou pela delegação a terceiro, situação em que a lei exige a
preparação de plano regional. A entrada do Estado do Paraná neste consórcio viabiliza a
alternativa de contratação da Companhia de Saneamento do Paraná (SANEPAR) como
prestadora deste serviço com dispensa de licitação por meio do contrato de programa
previsto na lei 11.107/2005.
17 O protocolo de intenção de criação do CORESA SUL foi assinado pelo Governador e por todos os prefeitos
dos 36 Municípios da região, restando ainda cinco que não ratificaram o protocolo por meio de lei municipal.
Eng. Marcos Helano Fernandes Montenegro – Novembro 2007
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Sobre a regionalização da gestão dos serviços públicos de saneamento básico no estado da Bahia
6.2. Delegação de serviço por meio de contrato de programa
A contratação de prestador de serviço público por meio de contrato de programa dispensa a
licitação necessária ao contrato de concessão, mas tem como pressupostos que o prestador
contratado pelo Município seja órgão público ou entidade da administração de um ente
federado e que esta contratação seja precedida por uma das seguintes alternativas que
autorize a gestão associada dos serviços públicos de interesse:
­ celebração de convênio de cooperação entre o Município contratante e o ente
federado de cuja administração faz parte o prestador, autorizado por lei de ambas as
partes;
­ constituição de consórcio público do qual participem o Município contratante e o
ente federado de cuja administração faz parte o prestador.
Na delegação de serviço público por meio de contrato de programa, o convênio será
normalmente o instrumento mais adequado quando não houver necessidade de criação de
ente ou órgão com personalidade jurídica. É tipicamente a situação que envolve a
cooperação entre apenas dois entes federados, onde o contratante se responsabiliza pela
elaboração do plano e indica como regulador um ente de sua própria administração ou da
administração do ente federado a que pertence o prestador contratado.
O consórcio será mais adequado quando a cooperação envolver vários Municípios
interessados em atuar em conjunto como titulares no planejamento e na regulação e
fiscalização. Nesta hipótese é recomendável a criação de ente ou órgão público com
personalidade jurídica para instrumentalizar a ação conjunta dos Municípios. A presença do
Estado integrando o consórcio será necessária quando o prestador a ser contratado ou
regulador escolhido for órgão estadual. Mas mesmo quando nenhum dos casos ocorra, a
participação do Estado pode ser conveniente para o reforço institucional do consórcio.
O Município do Recife contratou recentemente a COMPESA por meio de contrato de
programa depois de celebrado Convênio de Cooperação entre o Estado de Pernambuco e o
Município, com interveniência da Agência de Regulação dos Serviços Públicos Delegados
do Estado de Pernambuco – ARPE, autorizando a gestão associada de serviços públicos de
abastecimento de água e de esgotamento sanitário no âmbito do território do Município do
Recife. 18
Cabe observar que como esse contrato foi firmado antes da vigência da lei 11.445/2007,
não se aplicam no contrato de programa de Recife as exigências constantes do art. 11 da lei
para assegurar a validade do contrato de prestação de serviço público de saneamento
básico.
18 Ver minuta do convênio de cooperação em:
http://www.infra.pe.gov.br/downloads/convenios_contratos/Convenio_de_Cooperacao_versao_revisado_PG
M_COMPESA_%20SEc_Saneamento_DEFINITIVA.doc
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7. A REGIONALIZAÇÃO DO TERRITÓRIO PARA A GESTÃO DOS SERVIÇOS
PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO NO ESTADO DA BAHIA
Parte­se dos pressupostos seguintes:
­ a regionalização é uma estratégia central da política estadual de desenvolvimento
integrado, com vistas ao crescimento sustentável no Estado da Bahia; 19
­ a ação do Estado na gestão dos serviços públicos de saneamento básico é desejada,
o que se comprova pelo programa de trabalho da Secretaria Estadual de
Desenvolvimento Urbano (SEDUR) e de sua Superintendência de Saneamento;
­ a ação setorial do Estado não se limita ao programa de trabalho de sua companhia
estadual como prestadora de serviços públicos de abastecimento de água e de
esgotamento sanitário aos 365 Municípios que lhe contratam;
­ o reconhecimento da titularidade municipal em relação aos serviços públicos de
saneamento básico;
­ o rumo principal desta ação deve apontar para o apoio articulado aos Municípios
baianos na busca da universalização do atendimento desses serviços essenciais e na
melhor forma de superar os desafios a eles colocados pela entrada em vigor da lei
11.445;
­ a busca de economia de escala nos diversos aspectos da gestão, ou seja, no
planejamento, na regulação e na fiscalização e não apenas no âmbito da prestação
dos serviços.
E admite­se também que é possível e desejável:
­ incentivar soluções baseadas na cooperação federativa que, respeitando a
titularidade municipal, aponte para a gestão associada dos serviços por parte dos
Municípios com a participação do Estado e baseada na regionalização planejada do
território do Estado da Bahia;
­ um modelo institucional que viabilize a adesão de qualquer e cada um dos 417
Municípios baianos, interessando tanto àqueles atendidos pela EMBASA, quanto
aos detentores de SAAEs ou de empresas municipais, ou aos que ainda não dispõem
de prestador especializado de água e esgoto;
­ um modelo que viabilize a gestão não somente dos serviços de água e esgotos mas
também dos serviços de manejo de resíduos sólidos e de manejo de águas pluviais.
Daí decorre a proposição da montagem de um sistema estadual de consórcios regionais
interfederativos de saneamento básico. Diz­se consórcio interfederativo e não
intermunicipal porque se pretende que o Estado da Bahia venha a integrar cada um destes
consórcios regionais.
Cada um destes consórcios teria como tarefas precípuas planejar, regular e fiscalizar o
conjunto dos serviços públicos de saneamento básico no âmbito dos Municípios que o
19
Ver sobre o planejamento regionalizado e participativo na Bahia e o conceito de território de
identidade em http://www.ppaparticipativo.ba.gov.br/home/index.asp.
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integram, sendo hábil tanto para delegar a prestação de serviço ou atividade como, quando
interessar , para prestar diretamente o serviço, inclusive por meio de terceirização no
regime da lei 8.666/1995.
Quanto à proposta de regionalização, o que se busca é a otimização dos arranjos territoriais,
com vistas a uma solução de regionalização capaz de otimizar a gestão dos serviços
públicos de saneamento básico nas suas múltiplas dimensões de planejamento, regulação e
fiscalização, prestação e controle social. Procura­se uma alternativa de regionalização
extensiva, que não deixe de fora nenhum Município e que se baseie em um processo de
otimização apoiado em critérios apropriados.
No desenho das configurações das regiões, deverá ser adotado o pressuposto da
sustentabilidade econômico­financeira de cada consórcio público. Tal sustentabilidade
normalmente vai depender do total da população dos Municípios que o mesmo agrega, isso
porque é razoável admitir que o custeio da execução pelo consórcio das funções de
planejamento, regulação e fiscalização deverá ser coberta por um percentual dos custos
associados à prestação dos serviços. Será evidentemente mais difícil viabilizar os
consórcios que abranjam contingentes populacionais menores. Há, portanto que se buscar
economia de escala para conseguir a cobertura dos custos pela receita que o consórcio
auferirá em decorrência das funções de gestão que desempenhe.
Para facilitar o entendimento, vai­se aqui trabalhar com um exemplo. Assim, a título
ilustrativo, elaborou­se a tabela abaixo para uma situação de consórcio que tenha como
atividades principais o planejamento, a regulação e fiscalização de serviços delegados de
tratamento e destinação final de resíduos sólidos domiciliares e assemelhados. Neste caso
hipotético, a operação da unidade de tratamento e disposição final foi contratada com o
prestador por R$ 40,00/tonelada. Admitindo­se uma geração per capita de resíduos sólidos
domiciliares e provenientes da limpeza de vias e logradouros públicos de 0,7
kg/dia/habitante urbano, o custo mensal variará com a quantidade de habitantes atendidos
como indicado na tabela a seguir.
Habitantes
Urbanos
Geração mensal
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(t)
Custo mensal
(R$)
Disponibilidade para o
custeio mensal
do consórcio (R$)
100.000 2.100 84.000,00 4.200,00
200.000 4.200 168.000,00 8.400,00
300.000 6.300 252.000,00 12.600,00
400.000 8.400 336.000,00 16.800,00
500.000 10.500 420.000,00 21.000,00
Os valores da quarta coluna da tabela foram calculados aplicando um percentual de 5%
sobre os valores do custo mensal da operação da unidade de tratamento e disposição final.
Este percentual pode ser admitido como o máximo razoável para o custo das tarefas de
revisão quadrienal do plano e de regulação e fiscalização a cargo do consórcio. Como fica
evidente, com as hipóteses adotadas, não há como remunerar os custos de uma equipe
técnica especializada que seja capaz de garantir efetividade na realização de tais tarefas, a
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não ser quando se considera um número de habitantes maior que 500 mil habitantes
urbanos. Evidentemente, se a atividade do consórcio público regional abranger também
regulação e fiscalização da coleta convencional e seletiva e ainda dos demais serviços de
limpeza urbana (como varrição, capina, etc.) tal limite pode ser diminuído em razão da
economia de escopo compensar a redução da escala.
Com mais razão ainda se o mesmo consórcio executar também as funções de planejamento,
regulação e fiscalização dos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário,
as possibilidades de obter economias de escala e de escopo são mais efetivas.
No caso específico dos serviços de manejo de resíduos sólidos, muitas vezes, fora de
regiões onde existe uma cidade de porte maior, superar um limite da ordem de 500 mil
habitantes urbanos significa juntar em um mesmo consórcio Municípios que não poderão
usar uma mesma instalação de tratamento e destinação final. Tal situação por si só não
constitui impedimento à constituição de um único consórcio público, já que esta autarquia
regional poderá, nos termos de um planejamento regionalizado, contratar a implantação e
operação de mais de um aterro sanitário ou de outras instalações que se fizerem necessárias
para atender da forma mais conveniente as necessidades do conjunto dos Municípios que
congrega, quer essas várias instalações venham a ser operadas por um único prestador, quer
por prestadores diversos.
Portanto, a distribuição da população urbana no território deverá constituir­se em fator
preponderante a se considerar no desenho das regiões de gestão de serviços de saneamento
básico.
Quando a regionalização tiver como objeto de interesse a gestão dos serviços de
abastecimento de água e de esgotamento sanitário será importante considerar a divisão
hidrográfica do território bem como os sistemas integrados (captações, adutoras e estações
de tratamento de uso de mais de um município) já existentes ou planejados.
No caso da regionalização com vistas especificamente à gestão dos serviços de manejo de
resíduos sólidos serão evidentemente relevantes a disponibilidade e localização das áreas
ambientalmente aptas a receber as instalações de tratamento, destinação final e de
transbordo e a disponibilidade de rodovias (e eventualmente de ferrovias) que viabilizem o
transporte dos resíduos dos locais de geração para as instalações de tratamento e de
destinação final. Um pressuposto a ser respeitado é que não haverá tratamento ou
aterramento de resíduos sólidos domiciliares fora da região em que o mesmo tenha sido
gerado. Resíduos especiais podem, quando conveniente, desobedecer esta regra.
Considerados estes fatores, o desenho pode se inspirar em propostas de regionalização já
existentes e que decorrem em geral da conformação da rede de cidades do Estado. Deve­se
buscar respeitar a conformação das regiões metropolitanas e das aglomerações urbanas
eventualmente já instituídas e, obviamente os limites municipais.
Apesar do raciocínio até aqui desenvolvido ter basicamente se referido aos consórcios
atuando no planejamento, na regulação e na fiscalização de serviços delegados, nada
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impede que outras funções adicionais venham a ser desempenhadas pelos consórcios, na
medida dos interesses dos entes que se consorciam.
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8. SOBRE A ESTRATÉGIA DE IMPLANTAÇÃO
Trabalhando sobre uma proposta de regionalização do território sobre a qual se obteve o
máximo grau de consenso, é possível e conveniente optar por uma estratégia de
implantação progressiva de implantação dos consórcios, sob a liderança do Estado da
Bahia.
Como nota final, cabe registrar que apesar de ainda não ser grande a experiência de
constituição de consórcios públicos com base na lei 11.107, pode­se com certeza afirmar
que é na fase de elaboração do protocolo de intenções que se dão as definições em grande
medida responsáveis pelo sucesso da iniciativa.
É, portanto, nesta etapa que é mais necessário investir tempo e recursos para conseguir
clareza e acordo dos participantes sobre as finalidades, sustentação econômico­financeira e
modus operandi do órgão público que ser vai constituir em conjunto. Não é razoável deixar
o exame de eventuais pendências para depois que o protocolo de intenções tenha sido
aprovado em vários Legislativos e se tornado lei.
Também é relevante considerar que um protocolo de intenções destinado à constituição de
um consórcio público que tenha como finalidade a gestão de serviços públicos de
saneamento básico que serão objeto de prestação regionalizada, deve equacionar a
exigência de “uniformidade de fiscalização e regulação dos serviços, inclusive de sua
remuneração” colocada pelo art. 14 da lei 11.445. Ou seja, o próprio protocolo de intenção
deve ter um ou mais capítulos dispondo sobre os aspectos relevantes da regulação e
fiscalização dos serviços, incluindo a designação do ente regulador.
Brasília, Novembro de 2007
Eng. Marcos Helano Fernandes Montenegro
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