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tico, em especial política de defesa da concorrência e abertura
da economia à concorrência internacional.
O terceiro canal merece maior atenção. Diversos autores
ressaltam que as externalidades somente são apropriadas
pelas firmas domésticas sob certas condições.
Por exemplo, os spillovers das firmas multinacionais são
mais bem aproveitados na presença de um mercado de
crédito doméstico desenvolvido, que permita a inserção
dos fornecedores locais na cadeia produtiva das empresas
estrangeiras. 43 Desse modo, caso a intenção do governo
seja incentivar o investimento direto estrangeiro, cabe
combinar essa política com intervenções que aumentem a
intermediação financeira em âmbito doméstico.
Além disso, há evidências de que o investimento direto
estrangeiro aumenta a produtividade das empresas
domésticas somente se o estoque de capital humano
for grande o suficiente. 44 Nesse caso, vale combinar
promoção de investimento direto estrangeiro com políticas
educacionais e de treinamento de mão-de-obra,
ou manter o foco em setores nos quais já exista um número
razoável de trabalhadores qualificados.
A relação entre investimento direto estrangeiro e
mercado de trabalho é uma via de mão dupla. Na verdade,
se a mão-de-obra qualificada é condição necessária
para que investimento estrangeiro gere externalidades
para as empresas domésticas, as multinacionais também
geram externalidades positivas para os trabalhadores
domésticos em termos de melhores salários. 45
Finalmente, as evidências sobre as externalidades do
investimento direto estrangeiro e os canais pelos quais
elas se manifestam ainda são, em grande medida, inconclusivas.
46 Desse modo, em vez de políticas de incentivo
ao investimento direto estrangeiro, faz mais sentido
políticas para eliminar as barreiras que impedem que
as firmas domésticas construam relacionamentos com
as multinacionais, melhorando o acesso a insumos de
qualidade, crédito e tecnologia. 47 Ademais, como no Brasil
ainda há muitos entraves ao investimento direto (estrangeiro
ou doméstico), faz mais sentido políticas para
removê-los do que algum tipo de subsídio ao influxo de
capital externo.
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3.
CONCLUSÕES
Medidas de política industrial, em particular de política
industrial pesada, somente são justificadas na presença
de falhas de mercado, em particular de externalidades.
Nesse sentido, mostra-se útil separar as iniciativas de
política industrial de acordo com o seu objetivo. Se o objetivo
é preservar setores já estabelecidos ou diversificar o tecido
industrial para segmentos correlatos aos já existentes
– política industrial in the small –, a melhor opção é remover
obstáculos que impedem o desenvolvimento desses setores,
em lugar de protegê-los. Assim, devem ter prioridade
iniciativas que destravem o crescimento da produtividade, e
não as ações voltadas a compensar a falta de competitividade.
Promoção da qualificação do capital humano, investimento
em infraestrutura, melhora do ambiente de negócios
e redução da complexidade tributária e da incerteza regulatória
devem estar no topo da agenda. 48 Ou seja, trata-se
basicamente de uma agenda de política industrial leve.
Entretanto, se o objetivo é fazer grandes apostas,
pela criação de setores inteiramente novos na economia
– política industrial in the large –, é bastante provável que
seja necessário o uso de medidas de política industrial
pesada. Nesse sentido, a literatura econômica e a experiência
histórica sugerem que é preciso ter regras simples
e caminhar com cuidado.
Políticas industriais pesadas devem ter prazo determinado
para acabar: quando utilizado, o esquema
de promoção e proteção (como barreiras à importação e
políticas de conteúdo nacional) deve ser gradualmente
removido. Mais do que escolher vencedores, a política industrial
deve ser capaz de eliminar perdedores, sob pena
de desenvolver setores pouco competitivos e incapazes
de se inserirem no mercado internacional.
Além disso, dada a necessidade de burocracia estatal
muito bem preparada, de arranjo institucional complexo
(para dar conta da coordenação entre diferentes atores
do governo e entre eles e o setor privado) e de acompanhamento
sistemático, é preciso ter foco. Não é possível
fazer muitas apostas estratégicas ao mesmo tempo, sob
pena de não conseguir sucesso em nenhuma delas.