Knjiga u pdf. formatu - PALGO centar

l
1

2
UPOREDNA ISKUSTVA
LOKALNIH SAMOUPRAVA
Izdava~:
MAGNA AGENDA
Za izdava~a:
Mijat Damjanovi}
Prevodioci:
Branka i Charles Robertson
Lektor i korektor:
Irena Popovi}
Dizajn:
Du{an Damjanovi}
Tira`:
500
Priprema i {tampa:
ISBN 86-83775-05-4
Copyright, 2002
MAGNA AGENDA, Beograd
Sva prava su za{ti}ena. Nijedan deo ove knjige ne mo`e biti kori{}en bez dozvole autora,
u pisanoj formi, izuzev kra}ih citata (koji ne prelaze 1000 re~i) za potrebe prikazivanja
i profesionalnog rada.

3
UPOREDNA ISKUSTVA
LOKALNIH
SAMOUPRAVA
Beograd, 2002

5
SADR@AJ
UVODNE NAPOMENE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13
Gerd Schmidt-Eichstaedt
OSNOVNE KARAKTERISTIKE I NAJVA@NIJI PREDUSLOVI ZA
IZRADU I IMPLEMENTACIJU ZAKONA KOJIMA SE REGULI[E
LOKALNA SAMOUPRAVA U NEMA^KOJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. [IRI KONTEKST . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19
1.1. Organi lokalne samouprave i garancija na lokalnu samoupravu . . . . . . .19
1.2. Teritorijalna reforma op{tina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20
1.3. Vrste lokalnih teritorijalnih jedinica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23
1.4. Finansiranje op{tina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24
2. ORGANIZACIJA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26
2.1. Vrste poslova lokalne samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26
2.2. Lokalna organizacija u resorima i slu`bama . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28
2.2.1. Nivo rukovodilaca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28
2.2.2. Struktura slu`be . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29
3. ^INJENICE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32
3.1. Status i pravne obaveze op{tina kao organa javnog prava:
sopstvena odgovornost u okviru zakona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32
3.2. Pravni osnovi za delovanje op{tina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33
3.3. Op{tina kao nivo ustavnopravno zagarantovane lokalne autonomije . . . .37
3.4. Op{tine kao lokalna zakonodavna tela u okviru
svoje statutarne autonomije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37
3.5. Op{tine Evropske unije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38
Mark Sheldrake
KARAKTERISTIKE I TRADICIJE LOKALNE UPRAVE U VELIKOJ
BRITANIJI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41
1. RAZVOJ LOKALNE UPRAVE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41
1.1. Evolucija moderne lokalne uprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41

6
1.2. Dvadeseti vek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42
1.3. Promene devedesetih godina XX veka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42
2. STRUKTURA LOKALNE UPRAVE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43
2.1. Pozadina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43
2.2. Usluge koje pru`a lokalna uprava . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44
2.3. Lokalna ekonomija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47
3. LOKALNE VLASTI U NOVOM MILENIJUMU . . . . . . . . . . . . . . . . . . .48
3.1. Planovi za modernizaciju . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .48
3.2. Modernizovanje javnih slu`bi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49
3.3. Podsticaji za promenu u lokalnim slu`bama . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50
3.4. Poduke iz promena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .51
3.5. [ta se mo`e nau~iti od lokalne uprave? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .52
3.6. Ostvarenje vizije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53
4. ZAKON O LOKALNOJ UPRAVI 2000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53
4.1. Pregled . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53
4.2. Novi ustavni zakoni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53
4.3. Strategija zajednice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55
4.4. Ciljevi i zadaci strategije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55
4.5. Principi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .56
4.6. Domen strategija zajednice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .56
4.7. Dobrobit i planiranje zajednice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57
4.8. Novi eti~ki okviri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57
4.9. Izbori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58
4.10. Finansije lokalne vlade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .59
Carlos Flores Juberias, Javier Pinazo Hernandis,
Enrike Fliquete Lliso i David Calatayud Chover . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .63
[PANSKI SISTEM TERITORIJALNE SAMOUPRAVE
1. UVOD: [PANSKO MULTISEKULARNO PITANJE . . . . . . . . . . . . . . . .63
2. PRAVO NA AUTONOMIJU NACIONALNOSTI I REGIJA . . . . . . . . . .65
2.1. Koncept autonomije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65
2.2. Granice autonomije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67
2.3. Priroda i sadr`aj Statuta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .69
2.4. Distribucija ovla{}enja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .70

7
2.4.1. Nadle`nosti dr`ave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71
2.4.2. Nadle`nosti autonomnih zajednica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71
2.4.3. Harmonizacija, koordinacija, saradnja i mehanizmi
re{avanja konflikata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .72
2.5. Finansiranje sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .74
2.6. Institucionalna struktura autonomnih zajednica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75
3. AUTONOMIJA OP[TINA I OBLASTI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77
3.1. Ustavna struktura lokalne autonomije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77
3.1.1. Normativno regulisanje lokalne autonomije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77
3.1.2. Garancije lokalne autonomije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .78
3.1.3. Kriti~ka napomena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .79
3.2. Sistem op{tinskih izbora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .80
3.2.1. Normativna regulativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .80
3.2.2. Pogled na lokalni izborni sistem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .80
3.2.3. Specifi~nosti u odnosu na op{ti izborni sistem . . . . . . . . . . . . . . . . . . .81
3.2.4. Kriti~ka napomena: razmi{ljanje o problemu prebega . . . . . . . . . . . . . .82
3.3. Lokalna javna slu`ba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .83
3.3.1. Normativna regulativa o lokalnoj javnoj slu`bi . . . . . . . . . . . . . . . . . . .83
3.3.2. Pogled na sistem javne slu`be na lokalnom nivou . . . . . . . . . . . . . . . . .84
3.3.3. Specifi~nosti u odnosu na model javne slu`be na dr`avnom nivou . . .85
3.3.4. Kriti~ka napomena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .85
4.ZAVR[NE NAPOMENE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .86
Stig Montin i Erik Amna
ZAKON O LOKALNOJ SAMOUPRAVI I REFORMA LOKALNE
SAMOUPRAVE U [VEDSKOJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .89
1. UVOD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .89
2. PROMENE U ZAKONU O LOKALNOJ SAMOUPRAVI . . . . . . . . . . . .91
2.1. Upravlja~ka struktura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .92
2.2. Struktura slu`bi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .95
2.3. Gra|ansko i korisni~ko u~e{}e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .97
2.4. Odnosi me|u vlastima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .99
2.4.1. Odnosi izme|u centralne i lokalne vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .99
2.4.2. Horizontalni odnosi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .102
2.4.3. Za{to ima vi{e menad`menta nego demokratije? . . . . . . . . . . . . . . . . .104

8
Helge O. Larsen i Audin Offerdal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
POLITI^KE IMPLIKACIJE NOVOG NORVE[KOG
ZAKONA O LOKALNOJ UPRAVI IZ 1992. GODINE . . . . . . . . . . . . . .111
1. LOKALNA SAMOUPRAVA U NORVE[KOJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .112
2. STRUKTURA LOKALNE UPRAVE I FINANSIJE . . . . . . . . . . . . . . . . .112
2.1. Strukturalne reforme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .112
2.2. Finansijske reforme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .113
2.3. Organizacione reforme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .114
3. ODNOSI CENTRALNE VLASTI I LOKALNE UPRAVE
I KONCEPCIJA LOKALNE AUTONOMIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .115
4. UNUTRA[NJA ORGANIZACIJA LOKALNIH VLASTI:
POLITI^ARI I U^E[]E GRA\ANA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .120
5. POLITIKA I ADMINISTRACIJA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .124
5.1. Razdvajanje funkcija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .124
5.2. Menad`ment po ciljevima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .125
5.3. Efektivnost i efikasnost lokalne uprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .125
5.4. Razgrani~enje politike i administracije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .126
5.5. Reforme administracije i politi~ko upravljanje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .128
6. ZAVR[NE NAPOMENE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .129
Miroslaw Grochowski i Joanna Regulska
NOVO PARTNERSTVO I SARADNJA:
LOKALNA SAMOUPRAVA I INSTITUCIJE KOJE JE PODR@AVAJU
- SLU^AJ POLJSKE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .133
1. UVOD. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .133
2. LOKALNA SAMOUPRAVA U POLJSKOJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134
3. ZA[TO DECENTRALIZACIJA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .138
4. DEVOLUCIJA EVOLUCIJOM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .140
5. U^VR[]IVANJE DEMOKRATIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .143
5.1. Lokalna samouprava i institucije koje je podr`avaju . . . . . . . . . . . . . . .143
6. ZAKLJU^AK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151

9
Karel Lacina i Zdena Vajdova . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
LOKALNA SAMOUPRAVA U REPUBLICI ^E[KOJ . . . . . . . . . . . . . .153
1. PREGLED REFORME LOKALNE SAMOUPRAVE . . . . . . . . . . . . . . .153
2. ZAKONSKA I USTAVNA OSNOVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154
2.1. Zakonska osnova lokalne samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154
2.2. Status glavnog grada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .157
2.3. Uvo|enje regija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .157
2.4. Odnos izme|u dr`avne uprave i lokalne vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .158
3. LOKALNA POLITIKA, PROCES ODLU^IVANJA . . . . . . . . . . . . . . . .161
3.1. Sistem lokalnih izbora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .161
3.2. Oblici direktne demokratije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .163
3.3. Podela mo}i izme|u razli~itih nivoa vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .163
3.4. Unutra{nja struktura procesa odlu~ivanja u lokalnoj samoupravi . . . . .164
3.5. U~e{}e javnosti u procesu odlu~ivanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .165
3.6. Etni~ka pitanja, multikulturna vlada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .165
3.7. Udru`enja lokalnih vlasti i me|unarodni kontakti . . . . . . . . . . . . . . . . .166
4. LOKALNA ADMINISTRACIJA, PRU@ANJE USLUGA . . . . . . . . . . . .167
4.1. Struktura i rad lokalne administracije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .167
4.2. Rad javnih slu`bi na lokalnom nivou . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .169
5. LOKALNE FINANSIJE, PRIVREDNI RAZVOJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . .171
6. SLEDE]I KORACI U PROCESU TRANZICIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . .180
I{tvan Temesi
LOKALNA SAMOUPRAVA U MA\ARSKOJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .183
1. PRAVNA I USTAVNA OSNOVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .183
1.1. Lokalna samouprava: op{tine i okruzi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .185
1.2. Status glavnog grada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .186
1.3. Odnos izme|u dr`avne administracije i lokalne samouprave . . . . . . . . .187
1.4. Aspiracije pravne osnove za regionalizaciju . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .189
2. LOKALNA POLITIKA, ODLU^IVANJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .191
2.1. Sistem lokalnih izbora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .191

10
2.2. Forme direktne demokratije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .194
2.3. Druge organizacije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .195
2.4. Unutra{nja struktura odlu~ivanja lokalne samouprave . . . . . . . . . . . . . .195
2.5. Javno u~e{}e u odlu~ivanju . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .197
2.6. Etni~ka pitanja, vi{ekulturna vlada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .198
2.7. Asocijacije lokalnih samouprava i me|unarodni ugovori . . . . . . . . . . . .199
3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, OBEZBE\IVANJE USLUGA . . . . . .201
3.1. Struktura i rad lokalne administracije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .201
3.2. Kontrola, inspekcija i nadzor nad lokalnom samoupravom . . . . . . . . . .202
3.3. Pru`anje usluga lokalnom stanovni{tvu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .203
3.3.1. Forme pru`anja usluga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .204
3.3.2. Alternativni oblici pru`anja usluga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .205
4. LOKALNE FINANSIJE, EKONOMSKI RAZVOJ . . . . . . . . . . . . . . . . .207
4.1. Prihodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .207
4.2. Rashodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .209
5. SLEDE]I KORACI PROCESA TRANZICIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .212
5.1. Teritorijalna regionalizacija administracije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .212
5.2. Uloga Ustavnog suda u vezi sa poslovima lokalne samouprave . . . . . .213
Stanka Setnikar-Cankar, Stane Vlaj i Maja Klun
DECENTRALIZACIJA : EKSPERIMENTI I REFORME
LOKALNA UPRAVA U SLOVENIJI
1. PRAVNA I USTAVNA OSNOVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .215
1.1. Pravna osnova samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .216
1.2. Pravna osnova regionalne samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .217
1.3. Odnos izme|u dr`avne administracije i lokalne uprave . . . . . . . . . . . . .218
2. LOKALNA POLITIKA, PROCES ODLU^IVANJA . . . . . . . . . . . . . . . .219
2.1. Sistem lokalnih izbora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .219
2.2. Oblici direktne demokratije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .221
2.3. Raspodela ovla{}enja me|u razli~itim nivoima lokalne vlasti . . . . . . . .221
2.4. Unutra{nja struktura u odlu~ivanju lokalnih vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . .222
2.5. Etni~ka pitanja, multikulturna uprava . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .223
2.6. Udru`enja lokalnih vlasti i me|unarodni kontakti . . . . . . . . . . . . . . . . .224

11
3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, PRU@ANJE USLUGA . . . . . . . . . . . .224
3.1. Struktura i funkcionisanje lokalne administracije . . . . . . . . . . . . . . . . . .224
3.2. Kontrola, finansijska kontrola i nadzor nad lokalnim vlastima . . . . . . .225
3.3. Pru`anje lokalne usluge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .227
4. LOKALNE FINANSIJE, EKONOMSKI RAZVOJ . . . . . . . . . . . . . . . . .232
4.1. Prihodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .232
4.2. Potro{nja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .236
5. NAREDNI KORACI U PROCESU TRANZICIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . .238
Sne`ana \or|evi}
SISTEM LOKALNE SAMOUPRAVE U SRBIJI I
JUGOSLAVIJI (1804 - 2000) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .241
1. UVOD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .241
2. EVOLUCIJA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .243
2.1. Teorijske, idejne struje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .245
2.2. Jugoslavija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .248
2.3. Op{tinske finansije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .248
2.4. Lokalne finansije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .252
2.5. Lokalni izbori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .252
2.6. Kritika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .253
3. KRITI^KI OSVRT NA PERIOD 1990-2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .253
3.1. Politi~ki ambijent i pravni okvir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .253
3.1.1. Stil zakona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .255
3.2. Osnovne karakteristike sistema lokalne samouprave . . . . . . . . . . . . . . .256
3.2.1.Teritorijalna podela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .256
3.2.2. Grupisanje op{tina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .257
3.3. Lokalni organi vlasti– formiranje, nadle`nosti i funkcije . . . . . . . . . . . .258
3.3.1. O modelu vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .258
3.3.2. Predstavni~ki organ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .258
3.3.3. Izvr{ni organi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .258
3.3.4. Odnos izme|u predstavni~kog i izvr{nih organa . . . . . . . . . . . . . . . . .259
3.4. Op{inske funkcije po sferama aktivnosti i po tipovima
lokalnih javnih usluga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .259
3.4.1. Problemi gra|ana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .259

12
3.4.2. Javno dobro i op{ti interes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .260
3.4.3. Funkcije lokalne vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .260
3.4.4. Stanovanje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .261
3.4.5. Komunalni poslovi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .262
3.4.6. Kultura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .262
3.4.7. Podsticanje privrede i zapo{ljavanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .263
3.4.8. Obezbe|ivanje javnog reda i mira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .264
3.4.9. Na~in obezbe|ivanja usluga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .264
3.5. Op{tinska svojina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .264
3.5.1. Vrste svojine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .264
3.5.2. Oblici upravljanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .264
3.6. Op{tinske finansije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .265
3.6.1. Prihodi u bud`etu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .265
3.6.2. Bud`etski izdaci . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .267
3.7. Odnos izme|u lokalnih i centralne vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .268
3.7.1. Kontrola lokalne vlasti od centralne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .268
3.7.2. Oblici dijaloga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .269
3.7.3. Asocijacije lokalne vlasti u odbrani svojih interesa . . . . . . . . . . . . . . . .269
3.7.4. Nevladin sektor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .270
3.8. Lokalni izbori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .271
3.8.1. Oblici neposredne demokratije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .272
4. PRAVCI BUDU]E REFORME SISTEMA LOKALNE SAMOUPRAVE
U SRBIJI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .272
4.1. Model upravljanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .274
4.2. Novi predlog zakona o lokalnoj samoupravi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .275
4.3. Nivoi organizovanja vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .276

13
UVODNE NAPOMENE
Osnovni cilj ove knjige je da uka`e na razli~ita iskustva, porekla i tradicije,
na aktuelno stanje, kao i naznake budu}ih pravaca razvoja i unapre|ivanja
lokalne samouprave. Koliki su zna~aj i dalekose`nost implikacija lokalnog
ambijenta, lokalne zajednice i lokalnog dru{tva, a potom i lokalne vlasti i lokalne
samouprave, ne treba posebno podse}ati. Sve bri`ljivije analize organizacije
vlasti, javne politike, civilnog dru{tva i, uloge pojedinca i polo`aja gra-
|anina, nedvosmisleno pokazuju da je lokolni nivo funkcionalnog i teritorijalnog
organizovanja veran izraz demokratskog kvaliteta i politi~ke zrelosti svakog
dru{tva. [to je dru{tvo razvijenije, {to po ve}em broju osnova dokazuje
snagu svojih demokratskih vrednosti i vrlina, to je na strani takvog dru{tva ve-
}a spremnost i uverenost u svrsishodnost ja~anja lokalne autonomije, po svim
njenim vitalnim sadr`ajima i formama.
Tako|e se ~ini suvi{nim ukazivanje na ~injinicu da lokalna samouprava
~ini izuzetno dinami~no legislativno podru~je, koje je u stalnom preispitivanju
ne samo u odnosu na u`e konstitutivne elemente, ve} i u odnosu na {ire administrativne
nivoe. Varijabilna priroda odnosa centra i periferije kao i slo`enost
relacija izme|u razli~itih nivoa organizacije vlasti, lokalne samouprave i
dru{tva, otkrivaju odre|ene sli~nosti, ali i nesumnjive razlike u konstrukciji i
funkcionisanju lokalne samouprave.
Da bi slika stanja lokalne samouprave razli~itih dr`ava bila {to reprezentativnija,
u poku{aju uskla|ivanja op{tih i zajedni~kih svojstava sa posebnim
i pojedina~nim dometima, opredelili smo se za listu odre|enih nu`no i dovoljno
distinktivnih obele`ja, kao {to su: potpuna ili nepotpuna integrisanost u
evropske institucije, oblik dru{tvenog ure|enja, vrsta politi~kog sistema i organizacije
vlasti, du`ina i bogatstvo tradicije lokalne samouprave, vrednost i
stabilnost ekonomskih parametara, stepen decentralizovanosti, struktura administrativne
teritorijalnosti, spektar relevantnih kvantitativnih i kvalitativnih obele`ja
i drugo.
Tako su se me|u odabranim sistemima lokalne samouprave na{li sistemi
razvijenih demokratija, sa dugom tradicijom lokalne samouprave, kao {to su
sistemi Nema~ke i Velike Britanije, ali i [panije, koja se posle te{kog nasle|a

14 Uporedna iskustva lokalnih samouprava
frankizma pridru`ila zapadnim evropskim demokratijama, sa zna~ajno inoviranim
re{enjima u administrativnoj organizaciji vlasti. Doprinos skandinavskih
sistema, ovde izra`en modelima [vedske i Norve{ke proistekao je iz koncepcije
dr`ave blagostanja (welfare state) oslonjene na demokratsko i decentralizovano
ustrojstvo kako horizontalne tako i vertikalne strukture vlasti. Me|utim,
za na{u predstoje}u veliku, slo`enu i sveobuhvatnu tranziciju naro~ito su
indikativna iskustva novonastalih demokratija Poljske, ^e{ke, Ma|arske (dr-
`ava centralne Evrope) i Slovenije, ~lanice biv{e socijalisti~ke jugoslovenske
federacije. Kona~no, tu je i osvrt na dugo ali, na`alost, nekonzistentno demokratsko
iskustvo Srbije. Naravno da se iz panorame ovog izbora mogu rekonstruisati
razli~iti pristupi modeliranju lokalne samouprave – oni, koji po obavljenim
lokalnim institucionalnim promenama pristupaju zakonodavnim reformama,
ili koji iniciranom zakonodavnom intervencijom pokrivaju nove realitete
odnosa i procesa na lokalnom planu.
Za na{u sredinu, vi{estruku va`nost ima dekodiranje pravno-politi~kih re-
{enja i prepoznavanje iskustava drugih sredina sa lokalnom samoupravom.
Prvo, zbog potrebe da se politi~ki i pravni sistemi neodlo`no modernizuju,
da se izvr{e su{tinske reforme ~itavog spektra javnih politika i fundamentalne
promene eti~kih premisa i vrednosti. Drugo, zbog prihvatanja i usvajanja
va`nih globalno-organizacijskih tendencija demokratizacije, decentralizacije,
dekoncentracije i deregulacije. Tre}e, zbog sagledavanja zna~aja svih dimenzija
prava i sloboda, obaveza i du`nosti gra|anina, predugo obespravljivanog
i zaboravljenog. ^etvrto, zbog inicijalnih tranzicionih modeliranja, traganja
i otkrivanja optimalnih organizacijskih i menad`erijalnih solucija. Peto,
zbog o~ekivanog i postepenog pribli`avanja razvijenim evropskim dr`avama
i kasnije reintegracije u njihove supranacionalne institucionalne okvire.
U svim demokratskim politi~kim sistemima, kao i onima koji nastoje da
se kre}u u tom pravcu, jedno od najzna~ajnijih pitanja je kvalitet relacija centralne
i lokalne vlasti, njihovih sopstvenih kapaciteta ali i sinergije, koja proizilazi
iz njihovog me|usobnog pro`imanja. Ovaj odnos je poprimao razli~ita
teorijsko-empirijska re{enja, bilo u okviru njihove jasne autonomne poli~kopravne
distinkcije, sa konsekventno izvedenim institucionalnim i organizacijskim
nadre|enostima i podre|enostiima, bilo u okviru njihove funkcionalne integrisanosti,
u kojoj se ove sfere ne posmatraju kao striktno razdvojene i strogo
hijerarhijski ustrojene. Iskustvo sa prvim modelom, demonstriralo je zna-
~ajnu svedenost a u nekim primerima i marginalizovanost lokalne samouprave,
u odnosu na centralnu vlast, dok iskustvo sa drugim modelom upu}uje na
implikacije partnerskog odnosa, manje ili vi{e udaljenih vlasti, koje se nalaze
u stalnom traganju za optimalnom funkcionalnom i institucionalnom ravnote-

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 15
`om. Izvesno je da jedna od druge vi{estruko zavise. Lokalna vlast o~ekuje od
centralne vlasti neophodna i raznovrsna sredstva da bi mogla nesmetano da
funkcioni{e, a centralna vlast pretpostavlja da je lokalna vlast osposobljena i
spremna da prati centralnu vlast u njenoj misiji i da poma`e i podr`ava nacionalnu
strategiju i implementaciju njenih komplementarnih politika. Sude}i po
uvidu u sada{nje stanje korelacija centralne i lokalne vlasti, uprave i samouprave,
u izboru izme|u ,,lokalizma” i ,,integracionalizma” sve vi{e i sve uspe-
{nije se u~vr{}uje ova druga opcija, odnosno umesto ja~anja zavisnosti ovih
polova, prednost se daje njihovoj me|uzavisnosti i funkcionalnom pribli`avanju.
Svakako da organizacijska piramida vlasti ne zaslu`uje samo preispitivanje
njene vertikalne ustrojenosti, bez obzira na njenu visinu i broj nivoa, ve} i
njene horizontalne kompozicije, kojom se izra`ava celokupno bogatstvo i/ili
siroma{tvo dominantnih sadr`aja raznorodnih i raznovrsnih politika i praksi.
Tako|e, sa punom ozbiljno{}u treba uva`iti ~injenicu da i u domenima horizontalnih
ravni postoje ~esto izrazite razlike u politi~koj i ekonomskoj snazi,
stepenu razvijenosti ili {ansi za izgledan razvoj njenih konstituenata, na primer,
izme|u op{tina i gradova ili regiona, pa i institucija i organizacija u njima.
Te razlike, uslovljene naj~e{}e skromnim dru{tveno-ekonomskim uslovima,
~esto deluju u istom pravcu ograni~avanja lokalne autonomnosti, poput
onih koji proizilaze iz tradicionalno centralizovanih sistema organizacije vlasti,
privrede i dru{tva.
Da bi se upotpunila slika o administrativno-teritorijalnoj organizaciji svakako
treba spomenuti i regionalnu mre`u, koja mo`e biti ,,satkana” po razli~itim
osnovama, imaju}i u vidu konkretne socijetalne uslove u svakoj dr`avi. Me-
|u brojnim modelima tzv. podnacionalne regionalizacije dominiraju dva prepoznatljiva
re{enja.
Prema prvom, zasnovanom na formalnopravnom autoritetu i principima
tradicionalnog hijerarhizma, regionalna vlast se javlja kao produ`ena ruka centralne
vlasti, koja pridodatim, tako stvorenim dualnim autoritetom arbitrira nad
lokalnom vla{}u u pitanjima politi~ke, administrativne i finansijske kontrole.
Prema drugom, zasnovanom na ideji uva`avanja realnih interesa i me|usobnog
poverenja, regioni se konstitui{u “odozdo” na osnovu interesa i potreba
lokalnih zajednica, prema proceni me|uzavisnosti, ~iji su sadr`aji prete`nije
ekonomske i razvojne prirode a manje politi~ke i administrativne. Neka re{enja,
u ekskluzivnim slu~ajevima, nude mogu}nost da se ista lokalna zajednica
na|e u vi{e podnacionalnih i/ili prekograni~nih regiona.
Za punije razumevanje savremene koncepcije, ideja i institucija lokalne
samouprave nije dovoljno njeno isklju~ivo razmatranje i razumevanje kroz po-

16 Uporedna iskustva lokalnih samouprava
liti~ko-pravnu matricu. Va`no je da ona bude sagledana u socijetalnom ambijentu,
dakle u odnosu lokalne zajednice i dru{tva. U tom pogledu postoji vi{e
teorijskih i metodolo{kih pristupa. Me|utim, naj~e{}e se ovaj odnos preispituje
u: prvo, tradicionalisti~kom shvatanju lokalne samouprave kao teritorijalne
zajednice gra|ana koji se anga`uju na javnim poslovima i koji nose odgovornost
za razvoj svoje zajednice (ideja communitrianisma); drugo, pragmatisti~kom
shvatanju, prema kome se lokalna samouprava vrednuje svojom osposobljeno{}u
da pru`a usluge gra|anima, kao potro{a~ima i korisnicima njenih
usluga (,,funkcionalisti~ki” pristup); tre}e, kao organicisti~ko shvatanje koje
odnos lokalne zajednice i dru{tva posmatra kroz prizmu tipa vladavine, na~ina
upravljanja i forme rukovo|enja, koje su, me|utim, prevashodno usmerene na
ja~anje procesa politi~ke socijalizacije gra|ana. Svakako da primeri razli~itih
pristupa razumevanju spomenutog odnosa u prakti~nim elaboracijama ~esto
manifestuju razli~ite kombinacije prelaznih i prolaznih, hibridnih formi.
Iz predstavljenih priloga razli~itih sistema lokalne samouprave lako }e se
uo~iti da u procesima rekonceptualizacije lokalne samouprave javne finansije
(centralne i lokalne) predstavljaju ekstremno va`no podru~je. Iz slike formiranja
bud`eta (spektra prihoda i prioriteta rashoda) kao i bli`ih i daljih finansijskih
projekcija, prisustva ili odsustva finansijske (de)centralizacije, sti~e se
najpozdanija predstava o stepenu razvijenosti lokalne samouprave i kvalitetu
njenog partnerstva sa dr`avnom administracijom. Bira~i, poreski obveznici sa
ja~anjem realne demokratije, tr`i{ne ekonomije i transparentnosti delanja i u~inaka
vlasti, u njenim klju~nim domenima, postaju sve osetljiviji ne samo u odnosu
na u~inke i pona{anja biranih ve} i imenovanih nosilaca javnih ovla{}enja.
Kao {to se, na primer, razli~itim re{enjima poreske (re)distribucije, promenom
razvrstavanja i obima poreskih stopa, mo`e zna~ajnim delom korigovati
ekonomska politika jednog sistema, tako se i sa pravom kadrovske (re)nominacije
mo`e ja~ati ili slabiti, ~uvati ili napu{tati izborna volja gra|ana.
Usled izuzetno dinami~nih promena koje su obele`ile zavr{nicu XX veka
(ili po nekim shvatanjima od ranih osamdesetih) i koje su zna~ajnim delom
prenete i na po~etak XXI veka, objektivno se stvara nov ambijent za preobra-
`aj lokalne samouprave a time i ukupne organizacije i upravljanja moderne dr-
`ave, privrede i dru{tva. Uprkos ekscesnih pojava, izvesno je da se sa demokratskom
plimom podi`u brojne institucije savremenog dru{tva i menjaju su-
{tina dr`avne vlasti, karakter internacionalnog i nacionalnog tr`i{ta i priroda
civilnog dru{tva. U svim tim procesima predvi|a se istaknutija pozicija za gra-
|anina ali i o~ekivana i prate}a odgovornost za njegovo ~injenje i ne~injenje,
za prepoznatljivu i delatnu akciju, reakciju i proakciju svih demokratskih agensa.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 17
Karakter i dinamika modernizacije lokalnih samouprava, unapre|ivanje i
usavr{avanje ve} uspostavljenih institucija, njihovih funkcija, delatnosti, slu-
`bi i poslova, ali i novih instituta i institucija, pretpostavlja vi{edimenzionalnu,
ve} spomenutu sistemsku konsolidaciju, ali i sve izrazitije prisustvo novih
kvalitetnih kadrova. Savremena dru{tva, moderne dr`ave i odgovorne administracije,
moraju biti oslobo|ene nasle|a stereotipnih strahova od visokostru~nih,
ekspertskih i profesionalnih kadrova. Nema ve}e efektivnosti i efikasnosti,
a sledstveno tome, i ekonomi~nosti javne uprave, dr`avne (centralne) i lokalne
vlasti, bez obrazovanih i sposobnih dr`avnih administratora i menad`era
javnih ustanova i preduze}a. Klasi kvalitetnih administratora, pripremljenih
za razli~ite institucije i pozicije u njima, mora se dati vi{e prostora ali i precizno
utvrditi njihova srazmerna odgovornost.
Lideri i menad`eri novog profila, koji }e snagu svog autoriteta u sve ve-
}oj meri crpeti iz novih znanja i novih tehnologija, svakako }e postepeno menjati
konfiguraciju politi~ke i ekonomske mo}i, lokalne politike, mehanizme dono{enja
va`nih odluka, odnos prema gra|anima i presudno uticati na definitivnu
promenu karaktera i prirode relacija gra|ana prema dr`avi, vlasti, javnom
sektoru u celini. O~ekivana nova pozitivna energija, pored ambijentalnih
i eksternih uslova u kojima funkcioni{e lokalna samouprava, svakako }e se prepoznati
i u njenim sopstvenim, internim okvirima, uspostavljanjem i razvojem
novih pravila i standarda administrativne struke, etike i kulture. Od doslednosti
i sveobuhvatnosti preobra`aja lokalne samouprave bitno }e zavisiti i promena
odnosa i me|usobnog podr`avanja gra|ana i dr`ave, privatnog i javnog,
individualnog i kolektivnog, pojedina~nog i zajedni~kog interesa, posebnog i
op{teg dobra.
Nadamo se da }e ova knjiga otvoriti ~itav niz va`nih pitanja i nazna~iti
pravce razvoja lokalne zajednice i usavr{avanja lokalne samouprave u Srbiji,
ja~anjem njenog identiteta i podizanjem kapaciteta njenih klju~nih institucija.
Pre svih, ova knjiga je namenjena ljudima od struke, u dr`avnoj i lokalnoj administraciji,
kao i profesorima i nastavnicima visokih i vi{ih {kola, ali i studentima
redovnih i postdiplomskih studija, koji bi sa vi{e znanja a manje improvizacije,
ali ne bez imaginacije, razmi{ljali o osnovnim razvojnim dilemama
lokalnog dru{tva i lokalne zajednice i eventualno se opredelili za profesionalnu
karijeru u dr`avnoj administraciji i javnom sektoru.
Napominjemo da su neobjavljene tekstove za ovu knjigu dali autori:
Schmidt (Nema~ka), Scheldrake (Velika Britanija), Juberias, Hernandis, Lliso
i Chover ([panija) i \or|evi} (Srbija/Jugoslavija). Za jedan broj ve} objavljenih
autorskih tekstova: Montin, Amna ([vedska), Larsen, Offerdal (Norve{ka)
i Grochowski, Regulska (Poljska) copyright smo dobili od izdava~a Fagbok-

18 Uporedna iskustva lokalnih samouprava
forlager Vigmostad & Bjorke AS (Bergen, Norve{ka, 2000), a za tekstove Lacina,
Vajdova (^e{ka), Temesi (Ma|arska) i Setnikar-Cankar, Vlaj, Klun (Slovenija)
od OSI/LGI (Budimpe{ta, Ma|arska, 2000) Zahvaljujemo izdava~ima
na razumevanju i spremnosti da ustupe za{ti}ena autorska prava bez nadoknade.
januar 2002. godine Prof. dr Mijat Damjanovi} *
Beograd
* Fakultet politi~kih nauka/PALGO centar.

19
Gerd [mid - Ajh{ted *
(Gerd Schmidt - Eichstaedt)
OSNOVNE KARAKTERISTIKE I NAJVA@NIJI
PREDUSLOVI ZA IZRADU I IMPLEMENTACIJU
ZAKONA KOJIMA SE REGULI[E LOKALNA
SAMOUPRAVA U NEMA^KOJ
1. [IRI KONTEKST
1.1. Organi lokalne samouprave i garancija na lokalnu samoupravu
Organi lokalne samouprave predstavljaju tre}i nivo u dr`avnoj strukturi Savezne
Republike Nema~ke. Oni istovremeno predstavljaju i kamen temeljac na kome
po~iva dr`ava. Ve}inu zakona sprovode lokalni organi vlasti – nezavisno od pitanja
da li je re~ o saveznim ili pokrajinskim zakonima ili normama koje lokalni organi vlasti
sami utvr|uju. Na taj na~in op{tine ostvaruju najneposredniji kontakt sa gra|anima,
a samim tim se nu`no otvaraju brojne mogu}nosti za nastanak konflikata. Kako
bi se postigao nivo {to bli`i gra|anima i saradnja koja }e, po mogu}nosti, proticati
bez konflikata, Osnovnim zakonom je zagarantovana institucija lokalne samouprave.
Samouprava zna~i da gradovi i op{tine u zakonskim okvirima u sopstvenoj
odgovornosti smeju i treba da reguli{u poslove lokalne zajednice. U skladu sa zakonima,
zajednice op{tina, a posebno okruzi, imaju pravo na samoupravu.
Preuzimanjem sopstvene odgovornosti prilikom ure|ivanja poslova lokalne
zajednice, op{tinama treba da se omogu}i da prilikom vr{enja svog upravnog posla
u {to ve}oj meri iza|u u susret lokalnim specifi~nostima i `eljama i zahtevima
zainteresovanih gra|ana. Zakoni treba samo da utvrde okvire u kojima lokalna
uprava treba da odlu~uje snagom svoje sopstvene stru~ne kompetentnosti i na
na~in koji je u najve}oj meri usagla{en sa lokalnim specifi~nostima i prihvatljiv
* Tehni~ki univerzitet Berlin.

20 Nema~ka
za gra|ane. S obzirom na gustinu pravila u savremenom zakonodavstvu, ova uzvi{ena
na~ela mogu da se sprovedu samo ograni~eno. ^esto je mnogo, a mo`da
i suvi{e mnogo detalja u okviru upravne delatnosti zaklju~no regulisano mno{tvom
propisa. U ovom slu~aju op{tina vi{e ne snosi sopstvenu odgovornost.
I pored ovih ograni~enja, princip lokalne samouprave je bio i ostao pitanje od
osnovnog zna~aja za izgradnju sistema uprave u Saveznoj Republici Nema~koj. Da li
se ovaj princip po{tuje, nadgledaju upravni i ustavni sudovi, po~ev od najni`eg nivoa
pa sve do Saveznog ustavnog suda na najvi{em nivou. Putem pravosu|a je obezbe|eno
da op{tinama ne smeju u potpunosti da se oduzmu poslovi koji po svojoj prirodi spadaju
u ,,lokalne poslove ,, . U slu~aju zadiranja u pitanja da li }e se vr{iti neki posao ili o
na~inu vr{enja pojedinog posla, odnosni zakonodavac je du`an da se opravda tako {to
}e izneti razumne razloge kojima }e dokazati da je regulativa u tom smislu neophodna.
1.2. Teritorijalna reforma op{tina
Pomo}u teritorijalne reforme op{tina, koja je zapo~eta krajem {ezdesetih godina
u tada{njih osam teritorijalno razu|enih pokrajina Savezne Republike Nema~ke,
a zavr{ena sredinom sedamdesetih godina, u~injen je poku{aj da se op{tine i okruzi
u Zapadnoj Nema~koj, kada je re~ o veli~ini, urede na takav na~in da i manje op{tine
dobiju minimum upravne vlasti. Pritom su kori{}ene razli~ite metode. U pokrajinama
Severna Rajna Vestfalija, Hesen i Zarland stvorene su nove zajedni~ke op-
{tine sa minimalnim brojem stanovnika od 5.000 do 8.000. U tim pokrajinama je najradikalnije
smanjen broj malih seoskih op{tina. U drugim teritorijalno razu|enim pokrajinama
cilj je bilo spajanje izuzetno malih op{tina, koje su brojale manje od 1.000
stanovnika, sa susednim op{tinama u ve}e jedinice (kako bi se dobio broj od najmanje
2.000 stanovnika) i stvaranje upravnih zajednica, u okviru kojih su zatim i
manje op{tine mogle da ostanu samostalne. Na taj na~in je broj op{tina na teritoriji
Savezne Republike Nema~ke smanjen sa slede}im rezultatom: po~etkom reforme,
1966. godine, jo{ uvek je postojalo vi{e od 24.000 samostalnih op{tina, dok je pri
njenom kraju broj op{tina sveden na 8.506. Broj slobodnih gradova koji ne ulaze u
sastav nijednog okruga smanjen je na osnovu reforme za 34% (dakle sa 135 na 91
slobodan grad), kod okruga zabele`eno je smanjenje od 45% (sa 425 na 236 okruga)
a kod op{tina koje pripadaju odre|enom okrugu smanjenje od 65% (dakle sa
24.282 na 8.409 op{tina). Tabela 1 pokazuje detaljne broj~ane promene.
Na njoj je tako|e pokazano i da su od 8.506 op{tina 6.028 spojene u upravne
zajednice, tako da se broj donekle samostalnih lokalnih upravnih jedinica u to
vreme sastojao od 91 slobodnog grada van okruga, 2.473 zajedni~ke op{tine i
1.042 administrativne zajednice, {to ~ini zbir od 3.606 jedinica.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 21
Tabela 1.
Broj op{tina u Zapadnoj Nema~koj 1966. i 1985. godine - pore|enje
Pokrajina 1966. 1985. Od toga Zajedni~ke Van
samostalne samostalne u upravnim op{tine okruga
op{tine op{tine zajednicama
Baden- 3380 1111 922 188 9
Virtenberg (272)
Bavarska 7087 2051 1083 986 25
(346)
Hesen 2693 427 - 426 5
Donja 4244 1031 744 284 9
Saksonija (142)
Severna 2355 396 - 396 23
Rajna Vestfalija
Rajnland Falc 2920 2303 2253 50 12
(163)
Zarland 347 52 - 52 -
[lezvig 1381 1131 1026 105 4
Hol{tajn(119)
Savezna dr`ava 24411 8506 6028 2473 91
(sa dr`avama- (1042)
gradovima)
U novim pokrajinama, pokrajinama biv{e Nema~ke Demokratske Republike,
nakon ujedinjenja dve Nema~ke 1990. godine, izvr{ena je tako|e reforma lokalne
uprave. U trenutku ujedinjenja, u Nema~koj Demokratskoj Republici su postojala
7.563 grada i op{tine, a od toga je u 47% `ivelo manje od 500 stanovnika.
U pokrajinama u Zapadnoj Nema~koj udeo takvih najmanjih op{tina nekada/danas
iznosio je/iznosi samo 20%, a pritom su sve te op{tine povezane u upravne
zajednice. Kada je sprovo|ena op{tinska reforma, u novim pokrajinama je
uglavnom kori{}en model stvaranja upravnih zajednica. Teritorijalno pro{irivanje
ili spajanje op{tina vr{eno je uglavnom, u zavisnosti od pokrajine, samo u okolini
velikih gradova. Na taj na~in je broj op{tina u novim pokrajinama smanjen
na pribli`no 6.000. Me|utim, znatno radikalnija je bila teritorijalna reforma okruga
u novim pokrajinama. U Nema~koj Demokratskoj Republici je postojao 191
oblasni okrug i 26 gradskih okruga. Kada je sprovedena teritorijalna okru`na reforma,
u novim pokrajinama su ostala 92 okruga i 24 vanokru`na, slobodna grada
(stanje iz 1996). Dakle, u Saveznoj Republici Nema~koj ima ukupno 329 okruga.
U tabeli 2 dat je diferencirani prikaz lokalnih teritorijalnih jedinica prema pokrajinama.

22 Nema~ka
Tabela 2.
Okruzi i op{tine u SR Nema~koj, klasifikovane prema pokrajinama i veli~ini (stanje: 1. januara 1996)
Pokrajina Okrug op{tine ukupno
sa brojem stanovnika
manje od 500- 2000- 5- 20- Preko Gradovi van Op{tina Jedinica Broj
500 300 5000 20 100 100 okruga u sklopu u upravnim upravnih
hiljada hiljada hiljada okruga zajednice zajednica
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
Baden Virtenberg 35 39 171 42 48 82 9 9 179 922 272
Bavarska 71 2 778 763 453 52 8 25 1010 1021 325
Brandenburg 14 1090 432 89 61 22 2 4 56 1636 458
Hesen21 - 10 99 262 50 5 5 421 - -
Meklenb.- Pred. Pomeranija 12 536 428 68 37 8 2 6 55 1018 122
Donja Saksonija 38 23 503 186 234 78 8 9 276 744 142
Severna Rajna Vestfalija 31 - - 3 187 176 30 23 373 - -
Rajnland Falc 24 1040 934 207 104 16 4 12 37 2256 163
Sarska oblast 6 - - - 39 12 1 - 52 - -
Saksonija 22 85 338 292 115 26 4 7 552 301 91
Saksen – Anhalt 21 515 61 114 38 21 2 3 25 1272 191
[lezvig Hol{tajn11 465 475 98 73 17 2 4 101 1024 119
Tiring 17 518 453 139 46 18 3 5 241 933 129
Ukupno 323 4313 5132 2460 2057 578 80 112 3378 11127 1712
Od toga +4 +4 (dr`ave grada)
Stare pokrajine 237 1569 2871 1758 1760 483 71 91 2449 5967 1021
Nove pokrajine 86 2744 2261 72 297 95 13 25 929 516 691
Op{tina i gradova ukupno: 14.621 Okruga ukupno: 323
Od toga: u starim/novim pokrajinama: 8.507/6.114 Od toga u starim/novim okruzima: 237/86
Izvor: Statisti~ki godi{njak Skup{tine nema~kih op{tina, izdava~: Nema~ka skup{tina predstavnika gradova u Kelnu 1996, Sopstveni prora~uni.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 23
1.3. Vrste lokalnih teritorijalnih jedinica
U skladu sa prethodno navedenim, u Saveznoj Republici Nema~koj se razlikuju
slede}e vrste lokalnih jedinica:
– okruzi,
– slobodni gradovi van okruga (preko 100.000 stanovnika, u pojedinim slu-
~ajevima i manje od toga) i
– op{tine u sklopu okruga.
Kao {to }e u daljem tekstu biti bli`e opisano, op{tine koje se nalaze u okviru
okruga (u koje se ubrajaju i op{tine sa epitetom ,,gradovi ,, ) ponovo se mogu
podeliti na:
– velike gradove u sastavu okruga (koji imaju vi{e nadle`nosti od ,,obi~nog
,, grada u okviru okruga – minimum oko 30.000 stanovnika),
– (obi~ne) gradove u okviru okruga (najmanje oko 10.000 stanovnika),
– samostalne op{tine (najmanje oko 3.000 stanovnika) i
– op{tine povezane u upravne zajednice.
U upravnoj hijerarhiji, okruzi se nalaze na istom nivou kao i vanokru`ni gradovi.
Funkcija povezanosti sa dr`avom ja~a je kod okruga nego kod vanokru`nih,
slobodnih gradova, po{to okruzi, a posebno predsednik okruga li~no, istovremeno
predstavljaju i najni`i nivo pokrajinske upravne vlasti. Predsednik okruga u
tom smislu ima dvostruku funkciju. U svakom slu~aju, okruzi u odnosu na op{tine
koje se nalaze u okviru tih okruga, obavljaju funkciju komunalnog nadzora koji
se sastoji od pravnog nadzora, a delimi~no i od stru~nog i posebnog nadzora.
Stru~ni nadzor za koji nije zadu`en okrug obavljaju posebni pokrajinski organi
(na primer, slu`ba za za{titu spomenika). Vanokru`ni gradovi (i okruzi) sa druge
strane podle`u pravnom i eventualno posebnom ili stru~nom nadzoru koji obavlja
{ef sreske vlade, odnosno sreska vlada, kao srednja dr`avna instanca (ukoliko
je oformljena).
Ispod gradova koji spadaju u odre|eni okrug a imaju posebne nadle`nosti
nalaze se obi~ni gradovi i op{tine iz odre|enog okruga. Me|u njima se, po pravilu,
razlikuju manje op{tine koje su spojene u upravne zajednice i zasebne, ne-
{to ve}e op{tine. Donja granica za veli~inu samostalnih op{tina iznosi minimalno
oko 3.000 stanovnika. Op{tine koje broje manje od 3.000 stanovnovnika spojene
su u zajednice, ~ime treba da se oja~a upravna snaga ovih relativno malih
seoskih op{tina. Te zajednice, opet, u razli~itim pokrajinama nose razli~ita ime-

24 Nema~ka
na i ure|ene su na osnovu razli~itih pravnih regulativa. Svi postupci spajanja manjih
op{tina u zajednice imaju svrhu sa`imanja najmanje mogu}e mere upravne vlasti
i finansijskih prinadle`nosti, kako bi na adekvatan na~in mogli da se obavljaju
,,lokalni poslovi ,, .
1.4. Finansiranje op{tina
Samouprava nije mogu}a bez dovoljnih finansijskih priliva. Zbog toga dovoljni
finansijski prilivi predstavljaju nerazdvojivu centralnu oblast onoga {to bi
trebalo da bude obuhva}eno zagarantovanom samoupravom. S obzirom na pomenute
razlike izme|u jedinica lokalne samouprave, jasno je da ne mo`e da bude
re~i o jedinstvenoj strukturi finansiranja svih op{tina. Postoje samo zajedni~ke
smernice, koje u zavisnosti od lokalnih okolnosti, a posebno u zavisnosti od
lokalne ekonomske snage ili ekonomskih nedostataka, imaju razli~ite tokove.
Sve op{tine imaju zajedni~ku strukturu bud`eta: svaka op{tina ubira prihode
od poreza, napla}uje takse i doprinose, dobija sredstva od pokrajine i ostvaruje druge
prihode po osnovu privredne delatnosti, u~e{}a u kapitalu drugih pravnih subjekata,
ugovora o zakupu itd. Na kraju krajeva, izvestan udeo op{tinskog bud`eta
finansira se i putem podizanja kredita. Stub op{tinskih prihoda, prema tome, ~ine
porezi, pokrajinska sredstva, takse i doprinosi i drugi prihodi. Razmere ovih razli~itih
vrsta prihoda su razli~ite od op{tine do op{tine. Ukoliko se {irom Savezne
Republike Nema~ke saberu svi op{tinski prihodi, dobija se slede}a slika:
Porezi u starim pokrajinama (biv{e SRN) predstavljaju oko 30% ukupnih op-
{tinskih prihoda; u novim pokrajinama (biv{a NDR) ova stopa je znatno ni`a.
Udeo od 15% u porezu na li~ne dohotke i prihode i udeo u porezu na privrednu
delatnost predstavljaju najva`nije poreske izvore za finansiranje op{tina. Osim dela
koji im pripada po osnovu poreza na dohodak, op{tine ubiraju i prihode od takozvanih
stvarnih poreza. Najva`niji stvarni porezi su porez na zemlji{te i (gore
pomenuti) porez na privrednu delatnost. Porez na zemlji{te se utvr|uje po razli-
~itim stopama, u zavisnosti od toga da li je re~ o lokaciji sa poljoprivrednom namenom
ili o gra|evinskom zemlji{tu (porez na zemlji{te A ili porez na zemlji{te
B). Oni se utvr|uju po osnovu takozvanih jedinstvenih vrednosti (za utvr|ivanje
poreza) koje utvr|uju zavodi za finansije. Porez na privrednu delatnost se nakon
ukidanja poreza na tu|u radnu snagu (na kumulativne prihode ispla}ene zaposlenima)
i poreza na privredni kapital napla}uje samo jo{ na osnovu prinosa od privre|ivanja
({to zna~i od dobiti koje ostvari preduze}e). Prema tome, u konkretnom
slu~aju se utvr|uje poreska osnovica koja se zatim mno`i sa individualnom
stopom koju je utvrdila op{tina. Do 1979. godine, porez je delimi~no utvr|ivan i
na osnovu zbira li~nih dohodaka, odnosno na osnovu plata ispla}enih u preduze-

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 25
}u, i to nezavisno od ostvarene dobiti. Ova vrsta poreza je ukinuta jer je preovladalo
mi{ljenje da se negativno odra`ava na broj radnih mesta i da nije povoljna
za zaposlene. Porez na privredni kapital ukinut je 1997. godine kao ko~nica za
investicije.
Od finansijske reforme u op{tinama iz 1969. godine, prihodi od poreza na
privrednu delatnost vi{e ne ostaju u svom celokupnom obimu u blagajni one op-
{tine na kojoj se nalazi odnosno preduze}e. Od tog perioda je uveden princip srazmerne
podele poreza na privrednu delatnost, po ~ijem osnovu su op{tine obavezne
da saveznoj dr`avi ustupe odre|eni deo svojih prihoda od privredne delatnosti.
Namera je bila da se putem principa srazmerne podele izjedna~e industrijske
op{tine, koje ubiraju velike prihode od poreza, sa ~isto stambenim op{tinama, koje
ubiraju neznatne poreske prihode.
Daljih 25% ukupnih prihoda op{tine sastoji se od pokrajinskih sredstava. Raspodela
sredstava na pojedine op{tine u pokrajinama vr{i se putem zakona o finansijskom
poravnanju. Ovi zakoni se nanovo usvajaju svake godine, a po njihovom
osnovu se op{tinama delimi~no dozna~uju takozvane dotacije po klju~u – kao op-
{ta sredstva za pokri}e, a delimi~no namenske dotacije ili dotacije po potrebi. Dotacije
po klju~u op{tina sme da koristi slobodno za finansiranje svojih poslova. Dotacije
po potrebi tako|e mogu slobodno da se koriste, me|utim pokrajina ih odobrava
samo ako je op{tina prethodno uspela da doka`e odre|enu potrebu koja prevazilazi
op{tu meru. Namenske dotacije su, kao {to sam naziv ka`e, vezane za konkretne
namene. One se odobravaju u prvom redu za op{tinske investicije. Pritom
je uobi~ajeno da odnosna pokrajina u~estvuje u nekoj op{tinskoj investiciji samo
ako se op{tina obave`e da }e i sama preuzeti odre|eni deo investicije. U tom smislu
op{tina koja primi namenske dotacije preuzima obaveze prema pokrajini kojih
kasnije ne mo`e jednostavno da se oslobodi. Na taj na~in pokrajina, osim pravnog
i stru~nog nadzora, dobija i druge mogu}nosti da ostvaruje uticaj, a time se
su`ava sloboda samouprave. Ovde se povremeno s pravom govori o ,,zlatnim uzdama
,, . U okviru namenskih dotacija, savezna pokrajina delimi~no na op{tinu prenosi
i finansijsku pomo} sa saveznog nivoa, a koja u skladu sa ~lanom 104a Osnovnog
zakona mo`e da se predvidi za posebno va`ne investicije. Takva investiciona
sredstva su dosad u zna~ajnim iznosima odobravana za sanacije i obnove gradova
ili za razvoj oblasti sa nerazvijenom strukturom.
Takse i doprinosi zajedno ~ine jo{ jednu ~etvrtinu ukupnog prihoda koji
ostvaruju op{tine. Ostale op{tinske prihode po osnovu privredne delatnosti, po
osnovu finansijskog ulaganja u pravne subjekte, iznajmljivanja zemlji{ta ili zgrada
gotovo da vi{e i nije mogu}e sistematizovati. Oni se razlikuju od op{tine do
op{tine. Zajedno sa podizanjem kredita oni su u tabeli 3 prikazani kao preostali
deo ukupnih prihoda op{tine zbirno – dakle oni ~ine oko 22%.

26 Nema~ka
Tabela 3.
Finansijski prihodi op{tina
Finansijski prihodi op{tina
(zbir svih op{tina)
cca. 22%
ostalih prihoda
cca. 23% npr.
takse i doprinosi
od toga
cca. 25% dotacije
cca. 30% poreski
od toga
prihodi
npr.
Da`bine za otpadne
vode i sl.
Doprinosi za infrastrukturno
opremanje,
izgradnju
puteva i sl.
42% porez
na privrednu
delatnost
12% poreza na zemlji{te
43% porez na li~ne
dohotke i primanja
koncesione
da`bine
podizanje
kredita
Cca. 50%
op{tih
dotacija cca 50%
namenskih dotacija
3% bagetelni porezi
2. ORGANIZACIJA
2.1. Vrste poslova lokalne samouprave
U nema~kom pravu, op{tinski poslovi se razlikuju u zavisnosti od toga u kom
stepenu op{tine prilikom njihovog preuzimanja i vr{enja poseduju sopstvenu odgovornost
i mogu}nost samoopredeljivanja. S jedne strane se nalaze takozvani poslovi
po nalogu (preneti poslovi). Kod poslova po nalogu, op{tine se zapravo anga`uju samo
kao izvr{ni organi koji postupaju po nalogu pokrajine ili savezne dr`ave. U slu-
~aju neodre|enosti, du`ne su da se u potpunosti dr`e uputstava nadre|enih pokrajinskih
slu`bi. Tako|e, predvi|ena je mogu}nost da op{tine, kada vr{e ovakve poslove
po nalogu, poseduju i odre|enu upravnu autonomiju; me|utim, vi{e instance u svako
doba mogu da interveni{u i uti~u na tok stvari i da odnosnoj op{tini izdaju uputstva
o vr{enju odre|enog posla. Ova vrsta detaljne i neograni~ene mogu}nosti vr{enja
nadzora i davanja instrukcija naziva se ,,neograni~enim stru~nim nadzorom ,, .
S druge strane, postoje i dobrovoljni samoupravni poslovi koji istovremeno
ne podle`u nikakvim uputstvima. Kod takvih poslova op{tine su slobodne da donesu
odluku o tome da li uop{te `ele da izvr{e odre|eni posao, kao i o intenzite-

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 27
tu i na~inu na koji `ele da izvr{e taj posao. Ovakvih potpuno slobodnih samoupravnih
poslova je sve manje. Klasi~an primer su kulturne aktivnosti i rekreativne
ponude op{tina (mada su se i ovde u me|uvremenu pojavila prva ograni~enja
kao, na primer, u vidu propisa o bibliotekama ili narodnim univerzitetima). Organizacija
koncerata, postavljanje pozornice za letnje pozori{te, obele`avanje trimstaze
u op{tinskoj {umi – ovo su pitanja o kojima op{tine za sada mogu da odlu-
~uju sasvim slobodno i na sopstvenu odgovornost.
Gotovo svi ostali poslovi podle`u gradiranom uticaju zakonodavaca u saveznoj
dr`avi i u pokrajinama. Ponekad se putem zakona op{tini samo nala`e da neki posao
uop{te treba da izvr{i, na primer da otvori radni~ki univerzitet, pri ~emu se op-
{tini ne propisuje na koji na~in treba da izvr{i taj posao. U tom slu~aju re~ je o ,,obaveznom
poslu bez uputstava ,, . Ako odnosni zakon ne reguli{e samo pitanje da li }e
se neki posao izvr{iti nego i na~in na koji se taj posao vr{i, re~ je o ,,obaveznom poslu
sa uputstvima ,, . U zavisnosti od obima predvi|enih uputstava koja se izdaju, predvi|en
je i ,,poseban nadzor ,, dr`ave. Bez obzira na to u kom trenutku i na koji na~in
op{tina deluje, ona u svakom slu~aju podle`e pravnom nadzoru nadle`ne pokrajinske
slu`be. Me|utim, slu`ba za pravni nadzor sme da proveri samo da li je op{tina
prilikom vr{enja posla po{tovala sve propise ili ne; ona ne sme da izdaje uputstva
kojima se zadire u diskreciono pravo rasu|ivanja i u sopstvenu odgovornost op{tine.
U tome le`i razlika izme|u pravnog nadzora, s jedne strane, i stru~nog ili posebnog
nadzora, s druge strane. U tabeli 4 je jo{ jednom dat shematski prikaz pojedinih
vrsta poslova s odgovaraju}im oblikom nadzora koji vr{i dr`ava.
Tabela 4.
Lokalna samouprava
Rad op{tinske uprave
Samoupravni poslovi
Dobrovoljni Obavezni Obavezni poslovi
prema uputstvima
Poslovi po nalogu
Pravo izdavanja
uputstava u skladu
sa zakonskom
regulativom
(poseban nadzor)
Neograni~eno
pravo davanja
uputstava
(stru~ni nadzor)
Dr`avni pravni nadzor

28 Nema~ka
2.2. Lokalna organizacija u resorima i slu`bama
2.2.1. Nivo rukovodilaca
^inovnik koji rukovodi gradskom upravom naziva se ,,vi{im gradona~elnikom
,, ili u manjim op{tinama ,,gradona~elnikom ,, . U veoma malim op{tinama
osim toga postoje i po~asni gradona~elnici. Od 1996. godine, upravnog ~inovnika
koji rukovodi gradom ili op{tinom u svim pokrajinama neposredno bira narod
a ne vi{e – kao {to je to pre toga bilo slu~aj u ve}ini starih pokrajina – odbornici
u gradskim i op{tinskim skup{tinama. Pritom – kao i kod izbora za odbornike
u gradske i op{tinske skup{tine – svi gra|ani iz dr`ava ~lanica Evropske unije imaju
u najmanju ruku aktivno pravo izbora. Dopu{teno je da pasivno pravo izbora
(dakle pravo da se kandiduju za mandat gradona~elnika), u skladu sa odgovaraju}om
smernicom Evropske unije koja ~ini pravni osnov za uvo|enje prava glasanja
na lokalnom nivou za sve gra|ane Evropske unije, ostane isklju~ivo pravo
kandidata koji imaju nema~ko dr`avljanstvo.
Ukoliko pogledamo pravne regulative kojima se reguli{e status op{tine u pokrajinama
SR Nema~ke, do}i }emo se do zaklju~ka da gradona~elnici u razli~itim
pokrajinama imaju veoma razli~ite ingerencije. Najja~u poziciju u`ivaju gradona-
~elnici u Baden-Virtenbergu, u Bavarskoj i u Saksoniji. U ovim pokrajinama, gradona~elnik
je na osnovu svoje funkcije istovremeno i predsednik op{tinske skup-
{tine i svih odbora. Njegov mandat u Bavarskoj i Saksoniji (isto kao i mandat skup-
{tine op{tine) traje {est godina, a u Baden-Virtenbergu osam godina. Ako takvog
gradona~elnika narod nekoliko puta uzastopce izabere na istu funkciju, on ~esto vr-
{i integriraju}u funkciju, nezavisno od pojedinih stranaka; u tom slu~aju, njegova
re~ dobija veoma veliku te`inu. U ostalim pokrajinama, gradona~elnik je ,,samo ,,
{ef uprave; skup{tina op{tine bira svog sopstvenog predsedavaju}eg koji po protokolu
mo`e da bude ispred gradona~elnika ali koji, de facto, osim (va`ne funkcije)
predsedavanja skup{tinom, obavlja samo reprezentativnu funkciju. Najslabiji je gradona~elnik
u pokrajini Hesen, gde i pored direktnog izbora va`i samo za primus inter
pares, dakle za prvog me|u istima u magistratu, koji je kao kolektivni ogran odgovoran
za upravu. U ,,sistemu magistrata ,, vrh op{tinske uprave ne ~ini gradona-
~elnik koji manje-vi{e sam vlada, nego gradona~elnik i njegovi zamenici, koji zajedno
~ine magistrat kao kolegijalni organ vlasti. Odluke na vrhu uprave u ovom
kolegijumu donose se po ve}inskom principu. Isto va`i i za ve}e gradove u pokrajini
Rajnland-Falc, u kojima postoji takozvana gradska uprava.
Najva`niji saradnici gradona~elnika u svim pokrajinama su njegovi zamenici
ili {efovi resora koje biraju odbornici gradova ili op{tina. Ovi zamenici upravljaju
odre|enim resornim poslovima u zavisnosti od svojih profesionalnih kvali-

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 29
fikacija. Finansijska oblast se ~esto dodeljuje ekonomisti ili pravniku. Savetnici
za urbanisti~ku izgradnju su po pravilu arhitekte ili in`enjeri za prostorno planiranje.
Resori {kolstva i kulture ili socijalna oblast i zdravstvena uprava poveravaju
se pedagozima, politikolozima, pravnicima ili jednostavno onim licima za
koje skup{tina op{tine veruje da imaju odre|ene sposobnosti.
Poslovi kojima se zadu`uju zamenici gradona~elnika razli~ito su definisani
od grada do grada. Klju~ni zna~aj u tome imaju lokalni odnosi, a posebno odnosi
izme|u politi~kih snaga. Ponekad se jednom zameniku nakon promene odnosa
ve}ine u op{tinskoj skup{tini oduzimaju odre|ene nadle`nosti koje se zatim
prenose na nekog novog mandatara iz neke druge stranke.
Ispod nivoa zamenika gradona~elnika po~inje nivo rukovodilaca pojedinih
slu`bi kojima su podre|ena odeljenja i stru~ne oblasti, koje opet imaju svoje {efove
odeljenja i stru~nih oblasti. Ova hijerarhija prikazana je u tabeli 5 (pri ~emu
}e o osamostaljenim op{tinskim privrednim preduze}ima koja se javljaju na toj
slici biti re~i na kraju ovog poglavlja).
Tabela 5.
Organizacija unutar op{tine
Rukovodstvo uprave
Oblasti poslova - resori ili referati
Slu`be
Odeljenja
Stru~ne oblasti
Kancelarije
Sopstvena (op{tinska)
preduze}a
Pravno osamostaljena
preduze}a (akcionarska
dru{tva, d.o.o.)
2.2.2. Struktura slu`be
Na osnovu standardnog predloga koji je izradio Zajedni~ki ured za pojednostavljivanje
uprave (KGSt) iz Kelna, op{tinske slu`be su organizovane na sli-
~an na~in u gotovo svim op{tinama u Saveznoj Republici Nema~koj. Prema tome,
mo`e da se dâ rezimiraju}i opis strukture ovih slu`bi koji va`i za sve op{tine.

30 Nema~ka
Razume se samo po sebi da u maloj op{tini ne mo`e da postoji podjednak
broj slu`bi kao u velikom gradu. Kako bi se struktura u~inila {to preglednijom,
ovde }e ipak biti prikazan najvi{e diferenciran oblik op{tinske uprave, i to na primeru
jednog velegrada od 4.000.000 stanovnika.
U tabeli 6 prikazana je mre`a slu`bi u upravi jednog velegrada ra{~lanjena
na osam grupa poslova. To su:
- Grupa 1: Op{ta uprava.
- Grupa 2: Finansijska uprava.
- Grupa 3: Pravna uprava i uprava reda i bezbednosti.
- Grupa 4: [kolska i kulturna uprava.
- Grupa 5: Socijalna, omladinska i zdravstvena uprava.
- Grupa 6: Gra|evinska uprava.
- Grupa 7: Uprava javnih ustanova.
- Grupa 8: Uprava za privredu i saobra}aj.
Svaka od ovih glavnih grupa ima i niz slu`bi, koje ovde ne}emo navoditi
poimence, s obzirom na to da su ilustrovane u shematskom prikazu.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 31
Tabela 6.
Podela slu`bi u upravi velegrada (klasifikacioni plan Zajedni~kog ureda za pojednostavljivanje uprave u Kelnu)
1 2 3 4 5 6 7 8
Opšta uprava Finansijska Pravna, Uprava Socijalna Gra|evinska Uprava Uprava za
bezbednosna školstva uprava javnih privredu
i uprava i omladinska institucija i saobra|aj
kulture reda i zdravstvena
i poretka uprava
10 Glavna 20 Finansije 30 Pravna 40 Slu`ba 50 Zavod za 60 Slu`ba 70 Gradski 80 Zavod
slu`ba slu`ba za školsku socijalno za gra|evinsku zavod za za razvoj
upravu upravu |isto|u privrede
i saobra}aja
11 Personalna 21 Blagajna 31 41 Slu`ba 51 Zavod za 61 Zavod za 71 Klanice
za kulturu omladinu urbanisti~ki i farme
planstoke
12 Slu`ba 22 Poreska 32 Slu`ba za 42 Biblioteka 52 Zavod za 62 Zavod za 72 Zavod za 81 Sopstvena
za statistiku red i poredak fizi~ku kulturu geodeziju tr`ište preduze}a
i katastar
13 Slu`ba 23 Slu`ba 33 Slu`ba 43 Narodni 53 Zavod za 63 Zavod za 82 Zavod za
za štampu za nekretnine za prijavu univerzitet zdravstvo gra|evinske šumarstvo
prebivališta g. dozvole
14 Slu`ba za 24 Slu`ba za 34 Mati~ni 44 Muzi~ka 54 Bolnice 64 Zavod za
reviziju raspore|ivanje ured škola stambeni razvoj
troškova
35 Zavod za 45 Muzej 55 Zavod za 65 Zavod za
osiguranje poravnanje visokogradnju
36 46 Pozorište 66 Zavod za
niskogradnju
37 Vatrogasna 47 Arhiv 67 Zavod za
slu`ba zelenilo
38 Slu`ba za
civilnu zaštitu

32 Nema~ka
Kod grupa poslova 7 i 8 (javne ustanove, razvoj privrede, sopstvena op{tinska
preduze}a) mogu da se pojave specifi~nosti koje na ovom mestu treba jo{ jednom
pojasniti. Kod op{tinskih ureda je uobi~ajeno i potrebno napraviti razliku izme|u
onih koji se direktno vode u okviru lokalne uprave i onih koji su manje ili vi-
{e izdvojeni iz nje. Na osnovu spektakularnih privatizacija tokom proteklih godina
postalo je op{tepoznato da, na primer, klanice mogu da se organizuju kao lokalne
op{tinske institucije, ali i kao privatna preduze}a. Sporno je pitanje da li je vo|enje
privatnog preduze}a uvek i ekonomi~nije re{enje. Me|utim, treba ukazati na ~injenicu
da op{tina i u privatnim preduze}ima, koja obavljaju neki javni posao, u svojim
rukama mo`e da zadr`i klju~ne mogu}nosti upravljanja ako, na primer, kao privatni
suosniva~ ulo`i sredstva u takvo preduze}e. Op{tina, na primer, mo`e da poseduje
sve ili bar ve}inu akcija u nekom komunalnom akcionarskom preduze}u. U
tom slu~aju, odnosno dru{tvo je pravno samostalno, ali njime i dalje upravlja op-
{tina u ekonomskom smislu. Srednje re{enje izme|u potpuno samostalnog privrednog
preduze}a i direktnog podvrgavanja op{tinskoj upravi predstavljaju takozvana
sopstvena op{tinska preduze}a. Mada sopstvena op{tinska preduze}a na~elno spadaju
pod op{tinsku upravu, njihov bud`et je ipak izdvojen iz redovnog op{tinskog
bud`eta; on se – sli~no ekonomski vo|enom poslovnom planu – tretira kao zaseban.
Na taj na~in se dobija bolji pregled nad prihodima i rashodima odnosne ustanove;
a pre svega je mogu}e lak{e prona}i odgovor na pitanje da li odnosno preduze}e
posluje pozitivno ili ne. Na osnovu Zakona o finansiranju bolnica iz 1972.
propisano je, na primer, da sve javne bolnice najkasnije do 1979. moraju da pre|u
na sistem ekonomskog knjigovodstva; cilj je bio da se ogromni izdaci iz ove oblasti
u~ine vidljivim. Promena sistema knjigovodstva (izme|u ostalog) mogla je da
se sprovede i u vidu transformacije preduze}a u sopstveno preduze}e.
U mnogim op{tinama postoje potpuno ili delimi~no osamostaljena preduze-
}a za snabdevanje vodom, za snabdevanje elektri~nom energijom ili za javni saobra}ajni
prevoz putnika. Najve}i broj ovakvih preduze}a upu}en je na javne dotacije
(posebno saobra}ajna preduze}a); upravo iz tog razloga racionalno je i pravilno
da se putem odvojenog knjigovodstva dokumentuje koliko novca gra|anin
godi{nje mora da uplati kao obavezni doprinos za ove javne usluge.
3. ^INJENICE
3.1. Status i pravne obaveze op{tina kao organa javnog prava: sopstvena
odgovornost u okviru zakona
Dana{nji status op{tina u okviru dr`avnog i upravnog sistema Savezne Republike
Nema~ke regulisan je Osnovnim zakonom, pokrajinskim ustavima i, pre

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 33
svega, op{tinskim ili okru`nim pravilnicima saveznih pokrajina. Uz po{tovanje
garancije na samoupravu u skladu sa ~lanom 28. Osnovnog zakona, op{tinama
se u pokrajinskim ustavima i pravilnicima o op{tinama kao osnovim jedinicama
dr`ave i demokratskog `ivota (~lan 1. Pravilnika o op{tinama Slobodne
dr`ave Bavarske) prenose poslovi kao isklju~ivim nosiocima ukupne javne
lokalne uprave (~lan 137. Ustava pokrajine Hesen). Su{tina njihove autonomije
je u njihovom pravu da u okviru zakona samoodgovorno obavljaju sve poslove
lokalne uprave.
I dok se u pravilnicima op{tina i okruga u vidu generalnih klauzula na op-
{tine prenosi celokupno polje lokalnih javnih poslova, pojedinosti oko vr{enja ovih
poslova zatim se reguli{u drugim posebnim zakonima, pokrajinskim ili saveznim.
Ovi zakoni ne poga|aju op{tine u njihovom svojstvu u~esnika u op{tem pravnom
prometu, ve} u njihovoj funkciji spojnih karika u okviru dr`avne strukture. Op-
{tine su najva`nije instance za izvr{enje saveznih i pokrajinskih zakona, jer po
pravilu se gra|anin suo~ava sa op{tinama kao organima za o~uvanje reda i poretka
i nosiocima usluga, ali sve vi{e i kao servisnim ustanovama. Na osnovu principa
zakonitosti javne uprave to zna~i da iza svih ovih delatnosti i funkcija uvek
mora da stoji konkretan zakon u vidu ovla{}enja za intervenisanje ili pru`anje
usluge, pri ~emu nije re~ o pot~injenosti ve} o pravno-dr`avnoj povezanosti. Ovakva
povezanost ne mo`e da se realizuje samo na osnovu nacionalnog prava, ve}
je potrebno da se uredi i pravnim aktima Evropske unije.
3.2. Pravni osnovi za delovanje op{tina
Kao upravna instanca, op{tine ne u`ivaju autonomiju privatnog lica. Iako u
pojedinim slu~ajevima mogu da se koriste privatnopravnim oblicima delovanja i
organizovanja (posebno u domenu svojih ustanova), one su ipak sastavni deo stepenasto
ure|enog sistema javne uprave. Time njihovo delovanje podle`e principu
zakonitosti uprave. Op{tine su autonomne samo utoliko {to na osnovu svoje
statutarne suverenosti mogu same da normiraju pravne osnove za svoje delovanje
– na primer putem dono{enja statuta o taksama. Me|utim, svi lokalni statuti
mogu da se donesu samo u okviru postoje}ih zakona. Utoliko se gotovo celokupno
delovanje op{tina nalazi pod zakonskim uticajem, budu}i da deluju ili u okviru
ili direktno po osnovu zakona. Na osnovu principa zakonitosti uprave, stvorene
relacije postaju posebno jasne ako se napravi kratka {etnja kroz oblasti nadle-
`nosti neke (velike) op{tinske uprave. U gradskoj skup{tini se susre}emo sa ve}
pomenutim slu`bama, ~ije je delovanje zatim gotovo bezrezervno pokriveno pokrajinskim
ili saveznim zakonima, a koje je samo u retkim slu~ajevima determinisano
jedino aktom donetim u sopstvenoj odgovornosti:

34 Nema~ka
SLU@BA
PRAVNE OSNOVE ZA DELOVANJE
Op{ta uprava
10 Glavna slu`ba Glavni statut op{tine,
Izborno zakonodavstvo
11 Personalna slu`ba Zakoni o ~inovnicima,
Uredba o raspore|ivanju kadra
12 Slu`ba za statistiku Zakoni o izradi statistika
13 Slu`ba za {tampu Regulisanje u sopstvenoj odgovornosti
14 Slu`ba za reviziju Pokrajinski pravilnici o
op{tinama i okruzima
Finansijska uprava
20 Finansije Bud`etsko pravo, zakoni o poravnanju
finansija u odnosnim pokrajinama
21 Blagajna Uredba o op{tinskoj blagajni
22 Poreska slu`ba Zakoni o porezu na zemlju, porezu na privrednu
delatnost i drugi poreski zakoni
23 Slu`ba za nekretnine Osnovni zakon, op{tinski pravilnik
Pravna uprava i uprava reda i bezbednosti
30 Pravna slu`ba Pokrajinski zakoni o slu`bama za odr`avanje
reda (prethodno: zakoni o policiji)
32 Pravna slu`ba Procesna pravila
(Pravilnik o gra|anskoj parnici,
Pravilnik o upravnom sudskom postupku
Pravilnik socijalnog suda)
33 Slu`ba za prijavu gra|ana Pravo o prijavi prebivali{ta
34 Mati~ni ured Zakon o mati~nim knjigama
35 Slu`ba za osiguranje Pravilnik o osiguranju Nema~kog Rajha
37 Vatrogasna slu`ba Pokrajinski zakoni o vatrogasnim slu`bama
38 Slu`ba za civilnu za{titu Zakon o civilnoj za{titi

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 35
Uprava za {kolstvo i kulturu
40 Slu`ba za upravu {kola Pokrajinski zakoni o {kolstvu
41 Slu`ba za kulturu Regulisanje u sopstvenoj odgovornosti
42 Biblioteka Pokrajinski zakoni o bibliotekama
43 Narodni univerzitet Pokrajinski zakoni o narodnim
univerzitetima
44 Muzi~ka {kola
45 Muzej
46 Pozori{te Regulisanje u sopstvenoj odgovornosti
47 Arhiva
Uprava za socijalna, omladinska i zdravstvena pitanja
50 Zavod za socijalno Savezni zakon o socijalnoj pomo}i
51 Zavod za omladinu Zakon o pomo}i omladini
52 Zavod za fizi~ku kulturu Regulisanje u sopstvenoj odgovornosti
53 Zavod za zdravstvo Savezni zakon o epidemijama
54 Bolnice Zakon o bolnicama
Gra|evinska uprava
60 Zavod za gra|evinsku upravu
61 Zavod za urbanisti~ko planiranje Gra|evinski zakonik
62 Zavod za geodeziju i katastar Pokrajinski zakon o geodetskom premeru
63 Zavod za gra|evinske dozvole Pokrajinski gra|evinski pravilnici
64 Zavod za stambeni razvoj Zakon o stambenim sredstvima,
Zakon o stambenoj izgradnji
65 Zavod za visokogradnju Tehni~ki pravilnici / gra|evinski pravilnik
66 Zavod za niskogradnju Propis o dodeljivanju gra|evinskih radova
67 Zavod za zelenilo Za{tita ~ovekove sredine
68 Zavod za za{titu ~ovekove Savezni zakon o za{titi od emisija sredine
69 Zakon o ekologiji

36 Nema~ka
Uprava javnih ustanova
70 Gradski zavod za ~isto}u Zakon o ekolo{koj privredi
71 Klanice i farme stoke Pravo o veterini
72 Zavod za tr`i{te Pravo o prehrambenim namirnicama
Uprava za privredu i saobra}aj
80 Zavod za razvoj privrede Regulisanje u sopstvenoj odgovornosti
imaju}i u vidu ograni~enja na osnovu
evropskog prava
81 Sopstvena preduze}a Propisi o sopstvenim
preduze}ima pokrajina
82 Zavod za {umarstvo Zakoni o {umama, Pravo o za{titi prirode
Popis (koji je s obzirom na zakone kojima se reguli{u odnosne oblasti naveden
samo egzemplarno) pokazuje da je mali broj onih oblasti op{tinskog delovanja
koje nisu prethodno utemeljene u saveznim ili pokrajinskim zakonima. Relativno
nezavisna od zakonske regulative je oblast kulture i sporta. Me|utim, i tu
se usvajaju pravila i propisi. Kao klju~na oblast izvr{ivih zakona, u koje su, izme|u
ostalog ali i pre svega, uklju~ene op{tine kao izvr{ne instance, mogu se navesti
naredne oblasti delovanja:
– Pravo javnog reda i bezbednosti (interventna uprava / regulativna uprava),
npr. gra|evinsko pravo, privredno pravo, norme u spasila{tvu ili kontrola
`ivotnih namirnica; pod regulativnom upravom ovde se podrazumeva i
uprava prostornog planiranja (urbanisti~ko planiranje, planiranje saobra-
}ajne infrastrukture).
– Pravo uslu`ne uprave, posebno socijalnih usluga u u`em (socijalna pomo},
pomo} omladini) i {irem smislu (novac za stanarinu).
– Pravo sankcionisanja prekr{aja.
– Pravo na sprovo|enje statistika.
– Pravo upravnog postupka.
– Pravo javne slu`be.
Stepen u kome se op{tine uklju~uju u ovu mre`u pravila zavisi u konkretnom
slu~aju od gustine pravila. Tako je, na primer, savezni zakonodavac po osnovu
Osnovnog zakona du`an da oblasti navedene pod ~lanom 75. samo normira, dok
ih zatim dalje ure|uju pokrajinski zakonodavci. I u slu~aju da savezna vlast ili pokrajine
iskoriste pravo svoje konkuri{u}e nadle`nosti ili punu nadle`nost radi regulisanja
neke odre|ene materije, one to mogu da u~ine na razli~ite na~ine: ili mo-

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 37
gu da donesu samo uop{tena pravila a da detalje prepuste ure|ivanju putem uredaba
ili obaveznom diskrecionom rasu|ivanju koje vr{e uprave (a time i op{tine)
ili da formuli{u potpuna pravila koja su orijentisana i na pojedina~ne slu~ajeve,
koji upravi ostavljaju samo mogu}nost da odmah, bez odga|anja, egzaktno izvr{i
zakon. Izme|u ovih ekstremnih primera mogu}e su sve zamislive gradacije.
3.3. Op{tina kao nivo ustavnopravno zagarantovane lokalne autonomije
Princip zagarantovane samouprave predvi|a da uklju~ivanje op{tina u dr`avni
pravni poredak ne sme da dovede do toga da se njihov status kao samoodgovornih
organa sa ovla{}enjima samostalnog regulisanja poslova mesne zajednice
pretvori samo u formalno pravo. Garancijom na sopstvenu odgovornost, prema
op{tem shvatanju, ne obuhvata se samo na~in na koji se odre|eni posao vr{i nego
i op{ta nadle`nost za poslove lokalne zajednice.
Ukoliko zakonodavac nije druga~ije regulisao, op{tine su pozvane da se prihvate
lokalnih poslova. Pritom je u ~lanu 28, ta~. 2, st. 1. Osnovnog zakona i izvan
centralnog dela lokalnih, obaveznih poslova sadr`an i ustavnopravni princip
podele poslova u korist op{tina. Zakonodavac koji raspore|uje nadle`nosti du`an
je da po{tuje ovaj princip. On u skladu sa time ima pravo da, na primer, op{tini
oduzme neki posao od relevantnog lokalnog karaktera samo ako za to postoji razlog
od op{teg interesa, pre svega kada na drugi na~in ne bi moglo da se obezbedi
propisno izvr{enje posla i ukoliko razlozi za oduzimanje posla imaju ve}u te-
`inu od ustavnopravnog principa raspodele poslova u smislu ~lana 28, ta~. 2, st.
1. Osnovnog zakona. Ova pretpostavka o nezavisnosti ima slede}e zna~enje: ukoliko
ne postoje propisi kojima se ure|uje na~in na koji se vr{i neki posao, op{tina
odlu~uje na sopstvenu odgovornost putem dono{enja regulative da li }e i na
koji na~in vr{iti neki posao. Pritom pre svega mo`e da se pozove na svoju statutarnu
autonomiju i da iskoristi institut diskrecionog rasu|ivanja uprave.
3.4. Op{tine kao lokalna zakonodavna tela u okviru svoje statutarne
autonomije
Op{tine su ovla{}ene da donose pravne akte na lokalnom nivou. Statutarna
autonomija je neposredan sastavni deo njihovog statusa kao samoupravnih teritorijalnih
organa koji im se garantuje ~lanom 28. Osnovnog zakona. Prema pravilu,
u op{tini se slede}e oblasti reguli{u lokalnim zakonom – odnosno statutom:
– unutra{nja organizacija putem glavnog statuta;
– finansijska pitanja putem godi{njeg bud`etskog statuta, ~iji je sastavni deo
bud`et;

38 Nema~ka
– takse za kori{}enje lokalnih ustanova (bazena, sala za sve~anosti, klanica);
– doprinosi za finansiranje komunalnih usluga, posebno infrastrukturnog
opremanja gra|evinskih prostora;
– stope lokalnih poreza: porez na privrednu delatnost, porez na zemlji{te, porez
na zabave, porez na pse i drugi bagatelni porezi;
– lokalno kori{}enje zemlji{nog prostora putem planova o izgra|ivanju.
Za gotovo sve ove oblasti u kojima se vr{i regulisanje postoje okvirni propisi
na pokrajinskom ili saveznom nivou; u poslednje vreme u sve ve}oj meri uz
to dolaze i norme Evropske unije.
3.5. Op{tine Evropske unije
Ve}ina dr`ava ~lanica Evropske unije je potpisala i ratifikovala Povelju
o lokalnoj samoupravi, koju je usvojio Evropski savet 1985. godine, kojom se
obavezala da }e priznati na~elo lokalne samouprave u okviru svojih unutra{njih
dr`avnih pravnih propisa a, po mogu}nosti, i u okviru svog ustava. Zakonodavac
u SR Nema~koj je ratifikovao Povelju 22. januara 1987. godine. Ustavnopravna
garancija na samoupravu odgovara zahtevima formulisanim u ovoj Povelji.
ZAKLJU^AK
1. Op{tine su nosioci ustavnopravno zagarantovane lokalne samouprave.
2. S obzirom na princip zakonitosti uprave, u gotovo svim oblastima delovanja
op{tina postoje u najmanju ruku propisi kojima se defini{u okviri,
a ~esto su uz njih data i precizna uputstva o delovanju. Samo su malobrojne
oblasti ostale potpuno neure|ene, te se na njima ogleda regulativna
autonomija lokalne samouprave, koja se ostvaruje pre svega u autonomiji
dono{enja statuta i u diskrecionom pravu rasu|ivanja u konkretnom
slu~aju koje imaju uprave. Me|utim, i pored svih poku{aja da se uvede
regulativa, ostavljeni su i slobodni prostori, jer potpuno upravljanje op-
{tinama nije mogu}e iz ~isto upravno-organizacionih razloga.
3. Op{tine su najva`niji nosioci javne uprave na lokalnom nivou. Procenjuje
se da one izvr{avaju 70 do 80% svih izvr{nih zakona. Op{tinama je zagarantovana
nadle`nost u regulisanju svih poslova lokalne zajednice pod
sopstvenom odgovorno{}u. Zakonodavac na saveznom ili pokrajinskom
nivou ne sme bez razloga, koji se opravdava op{tim interesom, da interveni{e
u njihove tradicionalne nadle`nosti.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 39
4. Prihodi op{tina samo otprilike jednom tre}inom ~ine sopstvene poreske
prihode (u novim pokrajinama procenat koji va`i za stare pokrajine nije
ni izbliza ostvaren – 1999. godine poreski prihodi u op{tinama novih pokrajina
iznosili su jedva polovinu uporedivih poreskih prihoda ostvarenih
u starim pokrajinama). Pored daljih 20% prihoda na osnovu taksi, doprinosa
ili drugih prihoda, op{tine su upu}ene na oko pedeset odsto dr`avnih
dotacija. Ove dotacije se u znatnoj meri dodeljuju u pau{alnom obliku.
Preostali deo je, me|utim, i dalje dovoljan kako bi se op{tine dr`ale
na ,,zlatnim uzdama ,, . Zbog toga, osim zakonske povezanosti, stalno treba
imati u vidu i finansijsku zavisnost, ako se `eli ste}i uvid u poziciju
op{tina u okviru dr`avnog poretka i o nadre|enim politi~kim oblastima.
Literatura:
Bartlsperger/Bold/Umbah (obra|eno izdanje): Kako to funkcioni{e? Moderna
dr`ava, 2. izdanje. Manhajm, 1979.
Borhman/Vesper, Problemi reformi u op{tinskom – ustavnom pravu, [tutgart,
1977.
Elzner, Op{tinski finansijski sistem - istorijat, ideje, osnove, Keln, 1979;
Haus/[mit-Ajh{ted/[efer (obra|eno izdanje), Kako to funkcioni{e? Gradovi,
okruzi i op{tine, Manhajm, 1986.
Komunalni zavod za pojednostavljivanje uprave (KGSt), Organizacija uprave
u op{tinama, Plan o sistematizaciji poslova, Plan o sistematizaciji uprave, Keln,
1979.
Pitner (izdava~), Priru~nik komunalne nauke i prakse, tom 1-6, 2. izdanje,
Berlin, 1982-1985.
[mit-Jorcig, Komunalno pravo, [tutgart, 1982.
[mit-Ajh{ted, Op{tinski i okru`ni pravilnici u SR Nema~koj, 2. izdanje, [tutgart,
2000 (listovi).

41
Mark [eldrejk *
(Mark Sheldrake)
KARAKTERISTIKE I TRADICIJE
LOKALNE UPRAVE
U VELIKOJ BRITANIJI
1. RAZVOJ LOKALNE UPRAVE
1.1. Evolucija moderne lokalne uprave
Lokalna uprava u Velikoj Britaniji razvijala se od srednjeg veka. Va`ni ve-
}i i manji gradovi su dobili pravo samouprave Kraljevskom poveljom i nazvani
su gradskim upravnim podru~jem. Prva povelja dodeljena je 880.godine (Malmsberiju
u Vilt{iru). Jo{ mnogo povelja je dodeljeno od dvanaestog veka nadalje.
Ove povelje su podstakle razvoj mo}ne gra|anske svesti o vlastitom identitetu i
ponosa koji su u Britaniji danas o~igledni. U provinciji je veoma ograni~ena lokalna
uprava po~ela da se razvija po dono{enju Zakona o sirotinji po~etkom sedamnaestog
veka.
Reforme su dobile jak podsticaj tokom industrijske revolucije. Urbane oblasti
su naglo rasle zbog velikog priliva ljudi sa sela koji su dolazili da rade u novim
fabrikama i radionicama, a kasnije i u poslovnim kancelarijama. Gradska
uprava je morala {to br`e da re{i pitanja komunalija, policije i stambene probleme.
Udru`ivanje gradskih upravnih podru~ja je zapo~eto 1835. i njihova mo} je
rasla u XIX veku.
Osnova modernog sistema je postavljena kasnih 80-ih i 90-ih godina XIX
veka. U Engleskoj, [kotskoj i Velsu su 1889. osnovani izborni saveti grofovija.
* Me|unarodni biro za lokalnu upravu Velike Britanije.

42 Velika Britanija
Me|utim, najve}i gradovi su dobili samostalni status kao administrativna podru~ja
grofovija sa odgovorno{}u za sve svoje funkcije lokalne uprave. Slede}i
talas lokalnih uprava je zapo~eo 1894. u seoskim oblastima Engleske i Velsa, izuzimaju}i
London; formirani su saveti gradskih upravnih podru~ja u ve}im gradovima,
kao i saveti urbanih i seoskih okruga u ostalim oblastima. Taj proces je
tekao paralelno u Londonu 1899. i [kotskoj 1900.g. U Londonu su osnovani gradski
saveti metropole kao sekundarni, lokalniji nivo uprave pod Savetom Londonske
grofovije.
1.2. Dvadeseti vek
Do 1900. lokalna uprava u Britaniji je funkcionisala na osnovu preovla|uju}e
dvoslojne strukture, samo su va`ni ve}i i manji gradovi (ne uklju~uju}i London)
imali potpunu samoupravu, kao upravne oblasti grofovije. Gornji nivo (tj.
saveti grofovija) snosio je odgovornost za osnovne funkcije kao {to su obrazovanje
i socijalne slu`be. Lokalna uprava u [kotskoj je temeljno reformisana 1929.
Uop{teno govore}i, ovaj sistem nije menjan sve do 60-ih i 70-ih godina XX
veka. U Londonu je lokalna uprava reorganizovana 1965. Savet Londonske oblasti
je ukinut i zamenjen Savetom {ireg Londona na nivou strategijske uprave. Osnovana
su trideset i dva nova saveta upravnih oblasti a Londonska zajednica je zadr`ala
odvojeni status. Godine 1970. stvoreni su Metropolitan oblasni saveti.
Kada je vlada ukinula Savet {ireg Londona 1986, osnovan je veliki broj kapitalnih
neizbornih tela. Tu su bili Uprava protivpo`arne i slu`be civilne odbrane
Londona, Savetodavni komitet za gra|evinsko planiranje Londona, koji je koordinirao
rad 33 londonske op{tine u oblasti planiranja, i Komunalna slu`ba Londona.
1.3. Promene devedesetih godina XX veka
Po~etkom devedesetih godina struktura lokalne uprave je ponovo postala
predmet javne debate i Vlada je osnovala Komisiju da izvr{i reviziju lokalne uprave
u Engleskoj. Posle javnih konsultacija u [kotskoj i nezavisne revizije u Velsu,
Vlada je odlu~ila da u ovim zemljama uvede unitarni sistem. I u Engleskoj je
u nekim delovima zemlje do{lo do pomeranja ka unitarnoj vlasti, dok je u drugim
delovima zemlje zadr`an postoje}i sistem iz dva nivoa.
Uprava {ireg Londona (GLA) osnovana je 1998, a na referendumu su gra-
|ani Londona velikim brojem glasova odlu~ili da se gradona~elnik bira direktno
a Skup{tina grada odvojeno. Gradona~elnik Ken Livingston je izabran
2000.g.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 43
Lokalna uprava se u Severnoj Irskoj razvijala nezavisno od ostatka Britanije.
Do 1972.g je Stormont, Parlament Severne Irske, upravljao mnogim slu`bama
koje su u ostalim delovima Britanije bile u nadle`nosti lokalne uprave. Kada
je Stormont ukinut 1972.g. nadle`nost nad ovim slu`bama su preuzeli imenovani
oblasni odbori. U isto vreme je osnovano dvadeset i {est novih unitarnih lokalnih
uprava. Njihove direktne nadle`nosti su relativno ograni~ene.
2. STRUKTURA LOKALNE UPRAVE
2.1. Pozadina
Lokalna uprava u Britaniji je organizovana na dva razli~ita na~ina. U [kotskoj,
Velsu i nekim delovima Engleske, za sve funkcije lokalne uprave je odgovoran
,,svenamenski savet ,, jednog nivoa (unitarni, metropolitan ili Londonski
upravni okrug). Ostatak Engleske ima sistem iz dva nivoa, u kome dva odvojena
saveta dele odgovornosti izme|u saveta oblasti i saveta grofovija.
Ukratko, to su:
Uprave jednog nivoa
Vels: 22 unitarne uprave,
Engleska:
– 36 metropolitan uprava:
– oblast Vest Midlends: 7 uprava,
– Mersejsajd oblast: 5 uprava,
– oblast Grejter Man~ester: 10 uprava,
– oblast Saut Jork{ir: 4 uprave,
– oblast Vest Jork{ir: 5 uprava,
– oblast Tajn i Vear: 5 uprava,
– 33 upravne jedinice Londona (i Uprava {ireg Londona),
– 47 unitarnih uprava engleskih grofovija.
Uprave dva nivoa u Engleskoj
– 34 saveta grofovija i
– 238 oblasnih saveta.
Ukupno: 410 lokalnih uprava u Engleskoj i Velsu.

44 Velika Britanija
2.2. Usluge koje pru`a lokalna uprava
Lokalna uprava u Engleskoj i Velsu zapo{ljava preko 2,1 miliona ljudi i tro-
{i 70 biliona funti godi{nje, {to ~ini oko 25% javne potro{nje. Od ove svote samo
jednu ~etvrtinu namiruje taksa za administrativno ve}e. Preko 21 000 izabranih
odbornika radi u 410 lokalnih uprava. Osnovne usluge koje pru`aju lokalne
uprave su:
a) Obrazovanje
Obrazovanje je obimna oblast, i po tro{kovima i po broju ljudi na ~ije `ivote
svakoga dana uti~e. Na obrazovanje se u Engleskoj tro{i skoro 20 biliona funti,
a u Velsu 1,2 biliona. Vi{e od osam miliona dece u~i u skoro 26 000 LEA {kola.
U obrazovanju radi vi{e od 360 000 nastavnika sa punim ili delom radnog vremena.
Druge slu`be su obrazovanje odraslih, omladinski servis i obrazovanje dece
mla|ih od pet godina.
b) Socijalne slu`be
Odeljenja socijalnih slu`bi su prva linija va`nih promena u politici staranja,
dru{tvene brige, brige o deci i drugih socijalnih reformi. Ljudi kojima je potrebna
pomo} ~esto prvi kontakt ostvaruju u odeljenjima socijalnih slu`bi u kojima
radi vi{e od 200 000 zaposlenih. Odeljenja socijalnih slu`bi koordiniraju rad
drugih agencija kako bi u zajednici obezbedili integrisanost starateljskih slu`bi.
One upravljaju de~jim domovima, organizuju staranje o ostarelim licima u njihovim
vlastitim domovima, kao i u stara~kim domovima i gerijatrijskim bolni~kim
domovima. Preko 600 000 starijih ljudi zavisi od pomo}i, zahvaljuju}i kojoj mogu
da nastave da `ive u svojim domovima. Vi{e od polovine tro{kova socijalnih
slu`bi odlazi na brigu o ostarelim licima. One su tako|e odgovorne za slu`be za
usvajanje dece i njihov sme{taj u hraniteljske porodice, za brigu o hendikepiranima
i ljudima umanjenih fizi~kih sposobnosti, kao i za mno{tvo drugih usluga
osetljivim delovima populacije. Za socijalne usluge se ukupno odvaja gotovo 12
biliona funti iz tro{kova lokalne uprave u Engleskoj i Velsu.
c) Planiranje
Saveti imaju zna~ajna ovla{}enja u kontrolisanju razvoja u svojoj oblasti koje
se obavlja kroz dve va`ne uloge planiranja: strategijsko planiranje i kontrola
razvoja (lokalno planiranje). Saveti grofovija, unitarni i metropolitan saveti su od-

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 45
govorni za strategijsko planiranje i lociranje novih razvojnih objekata u oblastima
kao {to su stambena izgradnja, industrija, trgova~ki i rekreativni centri, kao i transport
koji ih prati. U njihovoj nadle`nosti su i nalazi{ta sirovina i mesta za odlaganje
otpada. Metropolitan, oblasni i unitarni saveti su nadle`ni za lokalno planiranje
u svojim oblastima i odlu~uju o svim predlozima za razvoj. Me|u njihovim
ostalim du`nostima su i za{tita zna~ajnih gra|evina, kontrola reklamiranja i
neka pitanja za{tite okoline.
d) Biblioteke
Sistem javnih biblioteka je jedna od najvi{e kori{}enih slu`bi, koja ovu izuzetno
va`nu uslugu pru`a od devetnaestog veka. Svake godine milioni ljudi pozajmljuju
knjige, razgledaju istorijske kolekcije i odr`avaju kontakt sa svojom zajednicom
preko ovog informacionog punkta od vitalnog zna~aja. Moderna i po
pristupu decentralizovana, bibliote~ka slu`ba koristi modernu tehnologiju kako
bi celokupnoj naciji obezbedila najbolju mogu}u uslugu. U postoji vi{e od 15 000
biblioteka Engleskoj i Velsu u kojima radi skoro 22 000 zaposlenih. Na biblioteke
se u Engleskoj i Velsu tro{i oko 800 miliona funti godi{nje.
e) Odlaganje i sakupljanje otpada
Administrativni saveti grofovija su nadle`ni za odlaganje otpada, sa tim {to
su oblasni saveti odgovorni za sakupljanje otpada iz doma}instava u svojoj oblasti.
Metropolitan oblasni saveti, unitarne vlasti i upravne oblasti Londona su nadle`ne
za sakupljanje i uklanjanje otpada. Uklanjanje otpada reguli{e Agencija za
za{titu okoline. Agencija se stara da budu za{ti}eni {iri interesi zajednice i prirodne
okoline u vezi sa svim ovim pitanjima. U Engleskoj se u proseku reciklira
10% otpada a u Velsu 6%, a ako se uzme u obzir da je cena uklanjanja jedne tone
otpada 33 funte (podatak iz 2000.g.), jasno je da postoji jak argumenat u prilog
recikliranja.
f) Trgovinski standardi
Sa bud`etom od 119 miliona funti, slu`benici za{tite trgovinskih standarda
obezbe|uju po{tovanje zakona o trgovinskim standardima kojima se
{tite interesi i potro{a~a i poslovnog sektora. Njihove aktivnosti se kre}u od
pru`anja saveta i informacija do pravnog gonjenja onih koji uporno kr{e zakon.

46 Velika Britanija
g) Protivpo`arna za{tita i slu`ba spasavanja
Protivpo`arna za{tita, osim za{tite ljudi od po`ara, ima {irok opseg odgovornosti.
U njenoj nadle`nosti su i saobra}ajne nesre}e na putevima, slu~ajevi curenja
hemikalija, ona sprovodi po{tovanje protivpo`arnih mera u hotelima, kancelarijama,
fabrikama i drugim objektima u kojima je obavezna protivpo`arna za-
{tita. Ova slu`ba zapo{ljava skoro 33 000 vatrogasaca u skoro 15 000 vatrogasnih
stanica u Engleskoj i Velsu.
h) Planiranje hitnih intervencija
Nesre}e koje zahvataju velike oblasti mogu uspe{no da se ubla`e samo uz
uspe{nu koordinaciju. To je posao slu`be za planiranje hitnih intervencija. Ona
planira trajno uskla|ivanje napora policije, vatrogasnih brigada i drugih servisa
za hitne intervencije da bi se obezbedila pomo} u razli~itim nesre}ama kao {to
su poplave, hemijska zaga|enja, pa ~ak i teroristi~ki napadi. Njihova lozinka za
za{titu ljudi je stalna spremnost.
i) Putevi, autostrade i transport
Lokalna uprava obezbe|uje, upravlja i odr`ava vi{e od 96% puteva u Engleskoj
i Velsu, a uz to odr`ava i krupne deonice autostrada i glavnih saobra-
}ajnica za DETR. Ova slu`ba tro{i skoro bilion funti godi{nje. Me|utim, u njenom
domenu rada su i izgradnja i odr`avanje saobra}ajne mre`e, njenih mostova,
osvetljenja i kanalizacionog sistema. Lokalna uprava je odgovorna i za mnoge
druge funkcije u vezi sa kori{}enjem na{ih saobra}ajnica. Ona je nadle`na
za saobra}ajnu regulativu i menad`ment, sigurnost na putevima i parkiranje na
ulici. U izvr{avanju svih ovih zadataka, lokalna uprava ula`e napore da se transportna
politika sve vi{e prilagodi zahtevima za{tite okoline, sa tim da javni prevoz
postane prioritet.
j) Stambena izgradnja
Slu`be stambene izgradnje u nekim oblastima sada imaju strategijsku ulogu
za zadovoljavanje stambenih potreba u njihovoj oblasti. Problem se re{ava
stambenim udru`enjima i privatnim preduzetni{tvom. Iako je ova slu`ba do`ivela
mnoge promene, njen ukupni tro{ak je jo{ uvek oko 12 biliona funti i obezbe|uje
oko 3,5 miliona domova u Engleskoj i Velsu.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 47
k) Sanitarna slu`ba
Sanitarna slu`ba je jedna od najstarijih slu`bi lokalne uprave, koja je svoje
mesto na{la i u Agendi 21 i obavlja mnoge aktivnosti kao {to su: sanitarna slu-
`ba ishrane, stambeni standardi, kontrola zaga|enosti, zdravlje `ivotinja, kontrola
buke, kontrola {teto~ina, kafilerije i druge.
2.3. Lokalna ekonomija
Lokalni saveti u Engleskoj i Velsu tro{e oko 84 biliona funti godi{nje. To
je oko ~etvrtina ukupne javne potro{nje. Po{to saveti ubiraju samo ~etvrtinu svoje
potro{nje, ostatak namiruju subvencije Vlade.
Me|utim, finansijska autonomija saveta je u velikoj meri ograni~ena.
– Centralna vlada kontroli{e preko tri ~etvrtine ukupne potro{nje iz dohotka
saveta, a ve}i deo novca se raspore|uje pomo}u godi{njih standardnih
procena potro{nje.
– Vlada mo`e da zaustavi potro{nju saveta, iako se to nijednom savetu nije
dogodilo poslednje dve godine.
– Strogo se kontroli{u ovla{}enja saveta da pozajmljuju kako bi finansirali
krupne projekte.
Tokom 1999. i 2000. godine saveti u Engleskoj su ubrali 13 278 miliona funti
od poreskih obveznika. To je ~etvrtina njihovog tro{ka. Lokalne vlasti ubiraju
dohodak na nekoliko razli~itih na~ina, sa tim da je tokom 1999. i 2000. lokalnim
taksama ubrano svega 25% lokalnog dohotka. Ostatak se namiruje subvencijama
Vlade, koje sa oko 48% u~e{}a daju krupan doprinos lokalnom dohotku. Preduze}a
koja je osnovala centralna vlada optere}uju se posebnom taksom kojom se
u dohodak lokalnih vlasti sliva oko 25% ukupnog prihoda. Ostatak se dobija napla}ivanjem
usluga i rezervi.
Vlada raspore|uje resurse savetima koriste}i standardne procene potro{nje.
Njih tako|e koriste i ministri kako bi uticali na nivoe potro{nje u odre|enim oblastima
usluga.
Ukupna standardna procena potro{nje za savete u Engleskoj za 2000/2001.
je 46 690 miliona funti, {to je pove}anje od 4,4% tokom protekle godine. Udeo
obrazovanja i li~nih socijalnih usluga je porastao ne{to vi{e – 5,2% za obrazovanje,
odnosno 5,1% za li~ne socijalne usluge – ali postoji ozbiljan pritisak na
ostale usluge u nadle`nosti saveta, pogotovo na slu`be za odr`avanje puteva, kao
i na slu`be za{tite okoline, kulturne i slu`be za{tite.

48 Velika Britanija
Kapitalna izdvajanja saveta uklju~uju i ulaganja u transportnu infrastrukturu,
gra|evinsku i stambenu izgradnju. Ovakvi projekti se finansiraju na vi{e na-
~ina uklju~uju}i zajmove, dohotkom ste~enim prodajom vrednosti i sve vi{e sklapanjem
partnerskih odnosa privatnog i javnog sektora. Vlada kontroli{e koliko savet
mo`e da pozajmi.
U ovoj godini ukupna potro{nja saveta }e iznositi 4360 miliona funti u odnosu
na 3833 miliona u protekloj godini.
3. LOKALNE VLASTI U NOVOM MILENIJUMU
3.1. Planovi za modernizaciju
,,Mi Parlamentu predstavljamo dubinske ustavne promene. Potrebno je da
ih propratimo radikalnom modernizacijom efikasnosti vlade ,, , rekao je premijer
Toni Bler.
Vladino telo za modernizaciju vlade, koje nadgleda pripremu Belog dokumenta
(kriti~ku analizu razvoja lokalne samouprave), dalo je nacrt reforme za pobolj{anje
javnih usluga.
Udru`enje lokalnih vlada (LGA) koje predstavlja lokalne vlasti u Engleskoj
ima zna~ajnu ulogu u pripremi Belog dokumenta, uklju~uju}i i prisustvo u potkomitetu
Kabineta, i nadle`no je da nadgleda pripremu dokumenta. Kao deo svog
doprinosa, LGA je sazvala specijalni seminar na kome su se okupili zvani~nici
kabineta, klju~ni nepristrasni u~esnici iz centralnih i lokalnih uprava, drugih javnih
slu`bi i predstavnici korisnika usluga. [ta je ,,modernizovana ,, vlada?
,,Moja vizija je vlada koja se koncentri{e na ono {to `eli da postigne, koja
odgovornost dodeljuje onima koji te ciljeve mogu da ostvare, a zatim interveni-
{e obrnuto proporcionalno u odnosu na stepen uspeha ,, , rekao je premijer Toni
Bler.
Uprava podrazumeva odnos izme|u gra|anina i javnih ili vladinih agencija.
Ovaj odnos je vi{edimenzionalan, uklju~uje dono{enje zakona, uspostavljanje pravila
i pru`anje usluga.
Ovde ,,modernizacija ,, podrazumeva kulturu onih koji pru`aju usluge, kako
bi primalac usluge bio u centru i kako bi ishod bio bolja usluga.
Vlada je zabrinuta da je pru`anje javnih usluga nedovoljno usmereno na gra-
|anina – da javnim slu`bama tradicionalno dominiraju interesi onih koji usluge
pru`aju i koji su svojim potrebama davali prednost u odnosu na korisnike usluga.
Tradicionalni sistemi upravljanja i kreiranja politike ovih slu`bi su ~esto pogor{avali
ovaj problem. ,,Tradicionalni mehanizam upravljanja nije promovisao

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 49
dovoljno integrisan pristup kreiranju politike i isporuci usluga. On nije u dovoljnoj
meri uklju~ivao javne i interesne grupe kroz konsultacije. Nije uvek uzimao
u obzir mi{ljenja onih koji rade na liniji fronta. ^esto su ga suvi{e ograni~avale
podele na odeljenja. Kao rezultat, gu{ena je kreativnost, rasipala se energija na
borbe za za{titu teritorije, te su se stvarale politike koje su bile suvi{e nerealisti~ne,
fragmentirane i sa suvi{e preklapanja da bi bile potpuno efikasne ,, , rekao je
premijer Bler.
Kako bi ispravila ove slabosti, Vlada je donela program modernizacije zasnovan
na ~etiri teme ili pravca rada:
– Strategijsko kreiranje politike – bavljenje dugoro~nim problemima umesto
re{avanja kratkoro~nih kriza; rad koji bi prelazio granice pojedina~nih
odseka umesto {to se odvija strogo u okviru jednog odseka; slu`be bi trebalo
da postaju organizacije u kojima se u~i a ne samo reaguje na probleme.
– Udru`ene usluge – organizovanje bi trebalo sprovesti u odnosu na potrebe
korisnika a ne na to kako je pogodno za samo organizovanje; pobolj{anje
saradnje izme|u agencija, kao i izme|u agencija i korisnika, i mobilizovanje
privatnog, dobrovoljnog i javnog sektora kako bi se ostvarili
ciljevi.
– Vlada informacionog doba – iskori{}avanje mogu}nosti novih tehnologija
da bi se pobolj{ali pogodnost, efikasnost i kvalitet usluga.
– Vrednovanje javnih radnika – vrednovanje javnih slu`bi, pra}enje njihovog
rada, delegiranje odgovornosti ljudima u prvim redovima i dopu{tanje inicijative.
Ove teme su u velikoj meri prisutne u Belom dokumentu. LGA je izra`avao
zabrinutost da se ne bi trebalo suvi{e oslanjati na menad`erski pristup lokalnim
slu`bama; trebalo bi uklju~ivati i principe demokrati~nosti i odgovornosti. Tako-
|e je iznet i argument da inicijative i njihove implementacije ne bi trebalo da se
koncentri{u samo na poslove centralne vlade i Vajthola, ve} da bi trebalo da uzimaju
u obzir i lokalnu dimenziju u vezi sa na~inom na koji su mnoge javne usluge
planirane, isporu~ene i primljene.
3.2. Modernizovanje javnih slu`bi
Sa ta~ke gledi{ta gra|anina, ve}ina javnih usluga se obezbe|uje i prima lokalno.
Zbog toga je modernizacija lokalne uprave klju~na ako se `ele posti}i ciljevi
Vlade za modernizaciju.
Me|utim, lokalna uprava nije homogen entitet. Agencija sa kojom gra|anin
stupa u kontakt kako bi dobio odre|enu uslugu mo`e biti lokalna vlast (ili izvo-

50 Velika Britanija
|a~ koji za nju radi), lokalno ovla{}eno telo (quango) ili lokalna/ oblasna/ regionalna
kancelarija vladinog odseka ili agencije. Zbog toga je neophodan holisti~ki
pristup modernizaciji koji bi uzimao u obzir sve sastavne delove ovog komplikovanog
mehanizma kako bi se zaista promenio `ivot korisnika usluga i njihov
odnos prema pru`aocima javnih usluga.
Lokalna uprava do`ivljava period promene bez presedana, period talasanja
i reforme poslednjih dekada. Modernizacija je na dobrom putu, nju delimi~no name}e
centralna vlada (konkurencija tendera, reorganizacija) a delimi~no je podsti~u
i snage u lokalnim upravama (razvoj novih modela menad`menta, razvoj me-
|uagencijskih i partnerskih pristupa kreiranju politike i isporuci usluga). U stvari,
moglo bi se tvrditi da je lokalna uprava u poslednjih dvadeset godina iskusila
najve}u modernizaciju – u svakom slu~aju najvi{e promena – u odnosu na sve
delove javnog sektora. LGA veruje da ova vredna iskustva mogu da predstavljaju
poduku drugim javnim uslugama.
3.3. Podsticaji za promenu u lokalnim slu`bama
Vladin sveobuhvatni program modernizacije lokalne uprave sadr`an u Belom
dokumentu ,,Moderna lokalna uprava: u dodiru sa narodom ,, objavljen je jula
1998. Delovi ovog programa se ve} pojavljuju u zakonodavstvu – okvir reforme
lokalne uprave je dat u Zakonu o lokalnoj upravi 2000 (pogledati ~etvrti paragraf
ni`e). Ipak, plan }e se stalno revidirati i modifikovati tako da pobolj{anje
rada lokalne uprave bude deo stalnog procesa promene. I LGA je pokrenula komplementarnu
inicijativu sa ciljem da se podr`e reforme i pobolj{a lokalna uprava.
Ove inicijative zajedno stvaraju mehanizme koji daju podsticaj modernizaciji
lokalne uprave a me|u njima su najva`niji:
– Najbolja vrednost – rigorozni sistem isporuke visokog kvaliteta, usluge koje
u lokalu odgovaraju postavljenim ciljevima i koje se proveravaju merenjem
performanse, inspekcije i pregledi kojima bi se podr`ala stalna pobolj{anja.
– Projekat pobolj{anja – sistem samoregulacije osnovan na revizijama u
okviru grupa ravnopravnih, ~iji je cilj da procena dostignu}a bude propra-
}ena savetom, tako da se najbolji na~ini rada mogu primenjivati u celoj
lokalnoj zajednici.
– Saveti svetionici – slede}a faza razvoja kulture zajedni~kog u~enja najboljeg
na~ina delovanja, nagra|ivanja najboljih kako bi se pru`ila podr{ka ostalima.
– Planiranje i vo|stvo zajednice – stvaranje holisti~kog okvira za razvoj politika
i postavljanje ciljeva u svim lokalnim agencijama ~iji se legitimitet
zasniva na vode}oj ulozi lokalne uprave.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 51
3.4. Poduke iz promena
Posle dvadeset godina uvo|enja promena, reorganizacija i reformi, najbolje
lokalne uprave su savladale va`ne lekcije o tome {ta to zaista zna~i modernizovati
se kako bi se pru`ile usluge u ~ijem je centru gra|anin. Usluga u ~ijem centru
je gra|anin podrazumeva ~etiri komponente:
– U~e{}e gra|ana u kreiranju politika i postavljanju ciljeva slu`bi – uspe{no
planiranje i implementacija usluga visokog kvaliteta podrazumeva aktivno
u~estvovanje gra|ana i njihovih predstavnika u zajednici. Mnoge vlasti su
stupile u partnerske odnose sa grupama u zajednici i dobrovoljnim i privatnim
sektorima pri nala`enju strategijskih odgovora za re{avanje va`nih dru-
{tvenih problema kao {to su kriminal, dru{tveno odbacivanje i odr`ivi razvoj.
Klju~no je koherentno postavljanje ciljeva u otvorenim i jasnim procesima
odlu~ivanja koji su dostupni ljudima sa te teritorije. Time gra|ani
dobijaju ulogu i izme|u izbora, a ne samo kao glasa~i.
– Postavljanje standarda usluga i izve{tavanje o njima – transparentni proces
postavljanja standarda zasnovan na konsultacijama i uklju~ivanju javnosti
omogu}ava da gra|anin sazna {ta da o~ekuje od izvesne slu`be i da
uti~e na to kako je usluga obezbe|ena. Kori{}enje sistema menad`menta
kvaliteta, pra}enja i merenja performanse, revizije u okviru grupa ravnopravnih
i samoocenjivanje podr`avaju postizanje visokih standarda koji se
mogu demonstrirati javnosti.
– Eksterno opunomo}avanje korisnika usluga – kori{}enje nezavisnih revizora
i inspektora se nadogra|uje na proces u~enja, samoocenjivanja i revizija
u okviru grupa ravnopravnih kako bi se spolja videli u~injeni pomaci. Kori{}enje
nezavisne kontrole, kao i neophodne discipline za onoga koji obezbe|uje
usluge omogu}ava korisnicima usluga dostupnost pouzdane informacije
koja oja~ava njihov polo`aj kada procenjuju uslugu koju primaju.
– Vrednovanje javnih slu`benika – efikasna isporuka javnih usluga ~esto zavisi
od razmene licem u lice izme|u javnog slu`benika i korisnika usluge.
Investiranje u ljudski kapital je zato klju~na investicija koja mo`e da pobolj{a
kvalitet usluge pru`ene korisnicima. LGA veruje da su obuka, razvoj i
menad`ment zaposlenih najzna~ajniji za vrstu pru`anja usluga orijentisanih
na korisnika kako je to zami{ljeno Inicijativom za modernizaciju vlade.
Za razvijanje potencijala ljudskog resursa javnog sektora, LGA je pozvala:
– Da se izgradi zajedni~ki okvir za obuku menad`menta i razvoja u razli~itim
delovima javnog sektora na osnovu zajedni~kog etosa javnog menad`menta.
– Da osoblje javnog sektora pove}a pokretljivost, sa o~ekivanjem da }e se
karijere pomerati izme|u razli~itih delova javnih slu`bi.

52 Velika Britanija
– Da razmena ideja i informacija izme|u javnih slu`bi bude ve}a, kao i pristup
najboljim na~inima rada iz evropskog i me|unarodnog iskustva.
– Da se preduzmu aktivnosti za o`ivljavanje samopouzdanja i svesti o vrednosti
doprinosa javnih slu`bi `ivotu i dobrobiti britanske nacije.
LGA podr`ava osnivanje foruma za zapo{ljavanje u javnom sektoru. Njega
bi ~inili predstavnici zdravstvenih i obrazovnih slu`bi, predstavnici agencija lokalne
uprave za zapo{ljavanje, pobolj{anje i razvoj, kao i predstavnici LGA. Forum
bi omogu}io da se iskustva i dobri metodi rada razmene u velikom broju oblasti
kao {to su menad`ment karijere, prihvatanje raznovrsnijih puteva karijere, prihvatanje
inicijativa za zajedni~ku obuku, zajedni~ki rad na ravnopravnosti, promovisanju
mobilnosti i drugo.
3.5. [ta se mo`e nau~iti od lokalne uprave?
Lekcije nau~ene prilikom promena u lokalnoj upravi imaju ogroman potencijal
primene u javnim uslugama, nacionalno kao i lokalno, i u kreiranju politike
i u pru`anju usluga.
Da bi kreiranje politike bilo efikasno, nije dovoljno samo da se osmisli u Vajtholu,
ve} je neophodno uzeti u obzir i iskustva iz prakse. Zajedni~ki pristup Predlogu
zakona o kriminalnim i prekr{ajnim radnjama, za koji su detaljne predloge
i sugestije u vezi sa implementacijom pru`ili ljudi iz prakse, bolji je model od
pristupa sa vrha nani`e koji nam je svima isuvi{e dobro poznat.
LGA je davao predloge da se princip najbolje vrednosti primeni i na lokalne
podjedinice (razli~ite interesne grupe) i za razvijanje partnerskih odnosa izme|u
njih i lokalne vlade kako bi se promovisala zajedni~ka isporuka usluga gra-
|anima. Ovaj pristup se ve} razvija u inicijativama kao {to su Nova obaveza regeneracije,
razvoj partnerstva za bezbednost zajednice i prevenciju kriminala; kao
i stvaranje Lokalne agende 21 i odr`ivih partnerstava za razvoj. Ideja da lokalne
usluge koje obezbe|uju razne agencije mogu biti povezane zajedni~kim ciljevima
je centralna za koncept planiranja zajednice kako bi se promovisala ekonomska,
socijalna i dobrobit u vezi sa za{titom ljudske okoline u jednoj oblasti.
LGA je tako|e `ustro dokazivala da na~in na koji je lokalna uprava odgovorila
na entuzijazam Vlade u vezi sa merenjem i inspekcijom usluga koje pru-
`aju lokalne vlasti mo`e da pru`i korisne lekcije centralnoj vladi, Nacionalnoj
zdravstvenoj slu`bi i drugim javnim telima. Pristup samopobolj{anja putem revizija
koje vr{e grupe ravnopravnih, iznet u Projektu lokalne uprave za pobolj{anje,
ideja svetionika kao sredstva {irenja najboljih metoda rada i ideja da lokalna
vlast promovi{e najbolje vrednosti su modeli koji se mogu primeniti na slu-
`be lokalne vlade i na slu`be koje obezbe|uju lokalne podjedinice.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 53
3.6. Ostvarenje vizije
Ako se pogleda dalje od publikacije Belog dokumenta, pravi test provere }e
biti da li centralna i lokalne vlade, kao i druge javne agencije i njihovi partneri,
mogu da ostvare svoje ideje o modernizaciji, udru`ivanju i koncentrisanosti na
gra|anina.
Beli dokument mora da zapo~ne dugoro~ni proces promena javnih slu`bi.
U tome treba da vodi centralna vlada, ali i sva ostala javna tela treba da odgovore
na ovaj izazov, uklju~uju}i i lokalne vlasti.
Nagrada }e biti stvaranje novih javnih slu`bi za slede}i vek, koje }e biti u
stanju da obezbe|uju usluge koje gra|ani `ele i za koje se zaista mo`e tvrditi da
su moderne.
4. ZAKON O LOKALNOJ UPRAVI 2000.
4.1. Pregled
Zakon o lokalnoj upravi 2000. utire put da gra|ani igraju ve}u ulogu u svojoj
lokalnoj zajednici i da dobiju bolje lokalne slu`be.
Vlada je odlu~na da saveti budu otvoreni i odgovorni i da pru`aju efikasne
usluge visokog kvaliteta.
Zakon:
· Daje savetima ve}a ovla{}enja da promovi{u ekonomsku, socijalnu i dobrobit
u vezi sa za{titom okoline u svojim lokalnim zajednicama.
· Omogu}ava savetima da se kre}u ka novim ustavnim promenama kojima
se pove}ava njihova odgovornost.
· Bori se protiv lokalnog nepotizma novim eti~kim normama za odbornike
i ~lanove saveta.
· Pru`a mogu}nost ~e{}eg sprovo|enja lokalnih izbora tako da ~lanovi saveta
imaju ve}u odgovornost u odnosu na lokalne glasa~e.
· Obezbe|uje novi jedinstveni bud`et za finansiranje podr{ke osetljivim grupama.
· Ukida zakone koji spre~avaju savete da ,,promovi{u ,, homoseksualizam.
4.2. Novi ustavni zakoni
Lokalna uprava trenutno funkcioni{e kroz sistem komiteta prema kome saveti
donose odluke u velikim komitetima ili potkomitetima. Ovaj sistem je uveden
po~etkom devetnaestog veka, ali se `ivot mnogo promenio od tada pa je neo-

54 Velika Britanija
phodno reformisati strukturu saveta. U dana{njem dru{tvu, koje se brzo menja,
nijedna organizacija ne mo`e biti uspe{na ukoliko nije u stanju da se brzo prilagodi,
pogotovo ako je optere}ena vi{e od sto godina starom strukturom. Kako ulazimo
u 21. vek, postoji jaka potreba da se saveti oslobode staromodnih praksi i
stavova.
Novo zakonodavstvo omogu}ava savetima da usvoje jednu od tri {iroke kategorije
novih ustavnih zakona koji uvode odvojenu egzekutivu. Oni su planirani
tako da podsti~u ve}u efikasnost, jasnost i odgovornost u procesu dono{enja
odluka saveta.
Tri {iroke kategorije Zakona su:
1) Direktno birani gradona~elnik i njegov kabinet
Prema ovom obliku ustavnog zakona, lokalna zajednica }e izabrati gradona~elnika
koji od ~lanova saveta bira kabinet.
2) Kabinet sa liderom
Prema ovom obliku ustavnog zakona, savet bira lidera a kabinet je sa~injen
od ~lanova saveta koje je ili imenovao lider ili izabrao savet. Lider se za svoja
ovla{}enja oslanja na podr{ku ~lanova saveta pre nego na glasa~ko telo. Mo`e ga
zameniti savet.
3) Direktno izabrani gradona~elnik i menad`er saveta
Prema ovom obliku ustavnog zakona, gradona~elnik se bira direktno i daje
politi~ko vo|stvo slu`beniku ili ,,menad`eru ,, kome su delegirani i strategijsko
kreiranje politike i svakodnevno odlu~ivanje.
Lokalna zajednica bira koji }e se oblik zakona primenjivati kako bi se najbolje
zadovoljile lokalne okolnosti i potrebe. Tamo gde zajednica `eli direktno
izabranog gradona~elnika, organizuje se referendum. Referendum se mo`e sazvati
i na osnovu peticije koju je potpisalo 5% izbornog tela.
Izvr{no telo }e biti odgovorno za efikasnu implementaciju politike saveta i
za obezbe|ivanje usluga u skladu sa odobrenim bud`etom saveta i politi~kim okvirom.
Izvr{no telo }e odluke za koje je nadle`no donositi kao grupa, ili pojedinci
mogu biti zadu`eni za portfolio za koji su delegirani. Javnost }e znati ko je odgovoran
za odluke i zajednice }e imati jasnu viziju za vo|stvo. Odluke }e biti
izlo`ene pogledu javnosti, a oni koji ih donose i oni koji ih sprovode }e biti prozivani
da ih javno obrazlo`e.
Odvajanje izvr{nog tela }e dati nove uloge onima izvan tog tela. ^lanovi saveta
}e biti klju~ni predstavnici javnosti u savetu. Oni }e nadgledati odluke izvr-
{nog tela; vr{i}e reviziju i razvoj politika posredstvom komiteta za nadgledanje
i proveru rada; zajedno }e delovati kao jedinstveno telo pri izglasavanju bud`eta
i nacrta politika; tako|e }e donositi i odluke o nekim pitanjima planiranja i iz-

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 55
davanja dozvola. Ove uloge }e omogu}avati ~lanovima saveta da u savetu zastupaju
interese svoje konkretne zajednice.
Zakonodavstvo }e podsticati ve}e u~estvovanje i konsultaciju javnosti pri dono{enju
odluka u {irokom spektru nadle`nosti saveta. To }e odra`avati zainteresovanost
Vlade da stvara savete koji nisu zatvoreni, koji su demokratski i koji
u punoj meri uklju~uju sve sektore zajednice. Krajnji rezultat }e biti da zajednice
dobiju vo|stvo kakvo `ele i kakvo im je potrebno.
4.3. Strategija zajednice
Prvi deo Zakona o lokalnoj upravi stavlja u du`nost lokalnim vlastima da
pripremaju ,,lokalne strategije ,, za promovisanje ili pobolj{anje ekonomske, socijalne
i dobrobiti u vezi sa o~uvanjem prirodne okoline u svojim oblastima i da
tako doprinesu odr`ivom razvoju u Ujedinjenom Kraljevstvu. On tako|e upravi
pru`a nova {iroka ovla{}enja kako bi im se olak{ala implementacija strategija za
pobolj{anje i promovisanje lokalne dobrobiti.
Ove promene su povezane sa {irim promenama javnih slu`bi. Njihov cilj je
da obezbede da aktivnosti razli~itih tela koja pru`aju javne usluge budu bolje koordinisane;
da budu prilago|ene problemima lokalnih zajednica; da se isporu~uju
onako kako odgovara ljudima koji od njih zavise; kao i da uzimaju u obzir potrebe
narednih generacija.
Program modernizacije lokalne uprave je planiran tako da doprinese procesu
demokratske obnove tako {to }e obezbediti da saveti budu odgovorni,
otvoreni i prilago|eni lokalnim potrebama. Zakon o lokalnoj upravi 2000. }e
obezbediti da procesi dono{enja politi~kih odluka u savetima budu efikasni,
jasni i odgovorni; da se stalno pobolj{avaju efikasnost i kvalitet usluga za koje
su odgovorni; da aktivno uklju~uju zajednicu u dono{enje lokalnih odluka;
i da imaju ovla{}enja koja su im potrebna kako bi u saradnji sa drugim telima
obezbedili da se resursi adekvatno tro{e za pobolj{anje dobrobiti u svojim oblastima.
4.4. Ciljevi i zadaci strategije
Cilj strategije zajednice bi trebalo da bude pobolj{anje kvaliteta `ivota lokalnih
zajednica akcijama za pobolj{anje ekonomske, socijalne i dobrobiti u vezi
sa o~uvanjem okoline te zajednice i njenih stanovnika.
Kako bi se ovaj cilj ostvario, strategija zajednice }e morati da ispuni tri zadatka.
Ona mora da:
– Dozvoli lokalnim zajednicama da artikuli{u svoje aspiracije, potrebe i prioritete.

56 Velika Britanija
– Koordinira akcijama saveta i javnim, dobrovoljnim i organizacijama privatnog
sektora zajednice.
– Odredi novi fokus i oblikuje postoje}e i budu}e aktivnosti tih organizacija
kako bi one mogle efikasno da zadovolje potrebe i aspiracije zajednice.
Strategija zajednice mora da ima ~etiri klju~ne komponente:
– Dugoro~nu viziju oblasti sa fokusom na ciljeve koje treba ostvariti.
– Plan rada kojim se identifikuju kratkoro~ni prioriteti i aktivnosti koje }e
doprineti ostvarenju dugoro~nih ciljeva.
– Zajedni~ka obaveza da se plan rada ostvari i da se donesu predlozi kako
se to mo`e u~initi.
– Organizovanje nadzora nad implementacijom plana rada i za periodi~nu
reviziju strategije zajednice.
4.5. Principi
Kako }e se ta~no ove komponente uklapati, zavisi}e od oblasti i razlikova-
}e se od oblasti do oblasti, {to zavisi od okolnosti u lokalnoj zajednici. Me|utim,
sve strategije zajednica }e po~ivati na zajedni~kim principima. One }e:
– Biti spremne na saradnju sa drugim telima.
– Uklju~ivati lokalne zajednice u svoj rad.
– Zasnivati rad na odgovaraju}oj proceni potreba i dostupnosti resursa.
– Uklju~ivati sisteme nadzora i revizije i podnositi izve{taje o progresu u lokalnoj
zajednici.
Proces kojim se dolazi do strategije zajednice je podjednako va`an kao i sama
krajnja strategija. Proces pripreme }e poslu`iti za uklju~ivanje lokalnih ljudi
i organizacija u dono{enje odluka. Od vitalnog je zna~aja obezbediti {iroko lokalno
uklju~ivanje u procese planiranja u lokalnim zajednicama. Bi}e potrebno
da lokalne vlasti ukazuju na koristi koje }e druge organizacije imati ukoliko se
rad koordinira i ukoliko one pomognu da se klju~ni zadaci ostvare efikasnije i jeftinije.
Klju~ za efikasnu strategiju zajednice }e, zato, biti uspe{no partnersko sara|ivanje
i uklju~ivanje zajednice u sve faze procesa. Svi ~lanovi saveta }e imati
va`ne uloge u svakoj fazi.
4.6. Domen strategija zajednice
Zakon o lokalnoj upravi zahteva da lokalna uprava osmisli strategiju za
promovisanje i pobolj{anje ekonomske, socijalne i dobrobiti u vezi sa o~uvanjem
okoline u svojim zajednicama i da na taj na~in potpomogne postizanje
odr`ivog razvoja u Ujedinjenom Kraljevstvu. Strategija zajednice bi trebalo da

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 57
obuhvata ekonomska, socijalna i pitanja u vezi sa o~uvanjem prirodne okoline,
kao i njihovu integrisanost. Pri osmi{ljavanju svoje strategije, lokalna uprava
i njeni partneri bi trebalo da uzimaju u obzir Vladinu strategiju odr`ivog
razvoja, koja predstavlja nacionalni okvir integrisanja ekonomskih, socijalnih
i pitanja za{tite prirodne okoline, kao i rad na ostvarenju nacrta odr`ivog razvoja
na regionalnom nivou.
Za ostvarenje cilja pobolj{anja kvaliteta `ivota stanovnika oblasti za koju je
savet nadle`an, od klju~ne va`nosti su odr`ive, socijalno otvorene zajednice. Strategija
saveta zajednice bi trebalo da se koncentri{e na prioritetne poslove u vezi
sa specifi~nim potrebama zajednice kojoj slu`e. Ona bi trebalo da omogu}i udru-
`ivanje slu`bi i re{avanje pitanja iz oblasti koje se delimi~no preklapaju na koherentan
i integrisan na~in.
4.7. Dobrobit i planiranje zajednice
Zakon o lokalnoj upravi daje savetima nova ovla{}enja da promovi{u i pobolj{aju
ekonomsku, socijalnu i dobrobit u vezi sa o~uvanjem prirodne okoline u
svojoj oblasti. Od saveta }e se sada tako|e zahtevati da pripreme sveobuhvatne
strategije zajednica sa lokalnim strategijskim partnerstvima, kao i da u potpunosti
uklju~e lokalno stanovni{tvo u taj proces.
4.8. Novi eti~ki okviri
Pona{anje svih u lokalnoj upravi - ~lanova saveta i njihovog osoblja – mora
biti u skladu sa najvi{im standardima. Novo zakonodavstvo utire put novim
eti~kim okvirima koji }e ~lanovima i osoblju saveta pru`iti jasnija pravila i uspostaviti
stroge, nepristrasne mehanizme u slu~aju kr{enja tih pravila. Veliki deo
nacrta se nadovezuje na originalne preporuke sadr`ane u Tre}em izve{taju komiteta
Lorda Nolana o standardima u javnom `ivotu.
Klju~ne karakteristike
– Saveti }e imati glavnu odgovornost za sopstvene standarde pona{anja. Oni
}e morati da ustanove vlastite komitete za standard.
– Svi saveti }e morati da usvoje Kodeks pona{anja, zasnovan na nacionalnom
modelu, koji njihovi ~lanovi moraju da prihvate. Novi kodeks
}e sadr`ati dosledne principe koje postavlja Vlada i podr`ava Parlament.

58 Velika Britanija
– Parohijski saveti }e biti uklju~eni u okvirni program, iako bi svi parohijski
odbornici trebalo da prihvate nacionalni, a ne lokalno prihva}eni kodeks
pona{anja.
– Novo nezavisno telo, Odbor za standarde, bi}e postavljeno da ispita pismene
`albe na odbornike koji kr{e kodeks saveta.
– Ako istraga utvrdi da za `albu postoje osnove, bi}e sazvan nezavisni sud
koji }e odlu~iti da li je taj odbornik prekr{io kodeks ili nije. Sud }e mo}i
da nametne kazne u rasponu od javne opomene do suspenzije odbornika
na pet godina.
– Sli~no Kodeksu o pona{anju odbornika, za osoblje saveta }e biti primenjivan
Kodeks o pona{anju zaposlenih koji }e biti uklju~en u njihove uslove
za sklapanje radnog odnosa.
– Osim toga {to uvodi novi eti~ki okvir, ovaj Predlog zakona uvodi i odrednice
kojima se mo`e odbiti naknadni namet i omogu}ava inspektorima da
zahtevaju vra}anje nezakonito potro{enog novca.
4.9. Izbori
Zakon o lokalnoj upravi pru`a novu mogu}nost da se promeni u~estalost
izbora za lokalne savete. Ljudi }e putem glasa~kih kutija mo}i da saop-
{te savetu {ta misle o njegovom delovanju i politici. To }e pobolj{ati lokalnu
demokratiju i pru`anje usluga i podsta}i lokalne vlasti da budu otvorenije i osetljivije
za potrebe. ^e{}i lokalni izbori mogu dovesti do boljeg kontinuiteta i
stabilnosti lokalnih saveta po{to svake godine samo jednom delu odbornika isti~e
mandat.
Zakon omogu}ava da se izbori za savete promene na jedan od tri mogu}a
na~ina. To su:
– Op{ti izbori - kada se svi ~lanovi ve}a biraju na svake ~etiri godine.
– Izbori polovine - kada se polovina ~lanova bira svake druge godine.
– Izbori tre}ine – kada se u svakom periodu od ~etiri godine tri godine za
redom bira tre}ina ~lanova.
U svim slu~ajevima mandat ~lanova saveta }e trajati ~etiri godine, kao i sada.
Ove izborne {eme bi se mogle primenjivati na savete na razne na~ine. To bi
zavisilo od vrste saveta. Na primer, u oblastima u kojima je uprava organizovana
na dva nivoa i oblasni savet i savet grofovije mogu odr`avati izbore polovine,
naizmeni~nih godina. Tako bi jedne godine bilo izabrano pola oblasnog, a naredne
godine pola ve}a grofovije, i tako dalje.To zna~i da bi ljudi mogli da glasaju
za jedno ili drugo ve}e svake godine.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 59
U unitarnim oblastima vi{e bi odgovarali izbori tre}ine. Ovaj sistem se ve} koristi
kod oblasnih saveta metropola. Ako se direktno bira gradona~elnik, izbori za
njega se mogu odr`ati ~etvrte godine ciklusa kada nema drugih izbora za savete.
4.10. Finansije lokalne vlade
Zakon o lokalnoj upravi uklju~uje slede}e odrednice:
– Dodatni nameti – Zakon ukida grubo i univerzalno dodavanje nameta, iako
zadr`ava izvesna rezervna ovla{}enja.
– Dodela subvencija - Beli dokument je potvrdio nameru Vlade da podstakne
reviziju dodeljenih subvencija i procenu potreba za trogodi{nji period.
Dokument je na slede}i na~in izrazio nameru Vlade:
,,…Centralna vlada, u saradnji sa lokalnim vla{}u, namerava da sprovede
trogodi{nji program istra`ivanja kojim bi se temeljito razmotrilo da li postoji bolji
na~in raspore|ivanja i dodele subvencija, na~in koji bi bio jednostavniji, stabilniji,
odlu~niji i pravedniji od onoga koji se sada primenjuje.”
Vlada, zajedno sa LGA, vr{i reviziju na~ina na koji se subvencije dodeljuju
lokalnim upravama. Cilj je da se razmotri da li postoji bolji na~in da se odredi
dodela subvencija, na~in koji je jednostavniji, stabilniji, odlu~niji i pravedniji
od postoje}eg i koji }e obezbediti ve}u odgovornost lokalne uprave.
Diskusija grupe koja se bavi pregledom zadr`ala se na dva pitanja:
1) Da li postoje druge mogu}nosti za raspodelu subvencija osim dosada{njeg
na~ina zasnovanog na formuli? ^ini se da zvani~nicima vi{e odgovara opcija
kojom ministri mogu da odobre subvenciju nakon procenjivanja finansijskog
plana lokalne uprave koji bi i bio osnova zahteva za subvenciju.
2) Kako omogu}iti lokalnim vlastima da stabilnije i predvidljivije mogu da
ra~unaju na subvencije tokom vremena? Mo`da bi se to moglo re{iti damping
aran`manima koji bi spre~ili da se dogode zna~ajne promene u obimu
subvencije na kraju fiskalne godine ili merenjima kojima bi se umanjila
nestabilnost promene podataka o subvenciji.
– Poslovna stopa - U ,,Modernoj lokalnoj vladi - u dogovoru sa narodom”
Vlada je izrazila svoju nameru da se konsultuje o detaljima {eme kojom
bi se savetima odobrilo da odrede dopunsku lokalnu stopu. Na osnovu tih
konsultacija objavljen je dokument koji nagla{ava potrebu za stupanje u
partnerske odnose sa lokalnim poslovnim sektorom i odre|uje stopu smanjenja
poreza za mala preduze}a.
– Kapitalne investicije, zajedni~ka kasa - Beli dokument sadr`i odrednice za
,,dodeljivanje najve}eg dela finansijske podr{ke centralne vlade za vi{e slu-
`bi lokalne uprave odjednom – zajedni~ka kasa kapitala”. Time bi se po-

60 Velika Britanija
ve}ali odgovornost i stepen autonomije na lokalnom nivou, stabilnost i fleksibilnost
pri odobravanju kapitala, a upravi bi bila omogu}ena ve}a ovla-
{}enja pri raspodeli resursa. Sada se na osnovu konsultacije razmatra dokument
koji sadr`i predloge za ostvarenje zajedni~ke kase.
Ovo su predlozi:
1) Projekat zajedni~ke kase bi zapo~eo 2002/2003.g.
2) Tokom prve godine bi se iz zajedni~ke kase raspodelilo oko 2 biliona funti.
3) Resursi bi se raspore|ivali delimi~no zavisno od potreba a delimi~no u
odnosu na u~inak (5-20%).
4) Elemenat u~inka bi se oslanjao na strategije kapitala uprave i na planove
menad`menta prihoda.
5) Formula po kojoj bi se izra~unavale potrebe bila bi agregat trenutnih pokazatelja
za usluge, osim za transport, gde bi se koristili novi pokazatelji
u odnosu na du`inu puteva i broj mostova.
6) I dalje bi postojalo sravnjivanje resursa nalik na priznanice koje se koriste
u knjigovodstvu.
7) Da bi se pomoglo budu}e planiranje, raspodela kapitala bi se obavljala u
periodu od tri godine.
– Ukidanje restrikcija pri kori{}enju kapitalnih sredstava – Beli dokument
je izlo`io nameru Vlade da ukine zahtev prema kome lokalne vlasti moraju
da izdvajaju deo kapitalnih sredstava koja nisu namenjena stambenoj
izgradnji. Odluka je na snazi od 1. septembra 1998.
– Razvijanje alternativnog sistema finansiranja kapitalom – Vlada se Belim
dokumentom obavezala da nalo`i razradu prakti~nih detalja alternativnih
aran`mana finansiranja kapitalom. Ovo bi uklju~ivalo i predloge LGA da
se sada{nji strogo regulisani sistem zameni novim, razboritim okvirom.
Stvaranje ovog alternativnog okvira pod vo|stvom Radnog tela za kapitalne
programe te~e brzo.
Reference:
Okvir za modernizaciju je predstavljen u Belim knjigama savremene lokalne
vlade: u saradnji sa narodom (Cm 4014) i Lokalni glasovi: Osavremenjavanje
lokalne vlade Velsa (Cm 4028), objavljenim u julu 1998. Prvi koraci su preduzeti
Zakonom o lokalnoj upravi iz 1999. godine, kojim se uvodi nova obaveza
saveta da pru`i ,,najve}e vrednosti” usluga svojim lokalnim zajednicama. Celokupan
program reformi }e omogu}iti savetima da odgovore na izazove dvadeset
prvog veka.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 61
Predlog je iznet pred Parlament 25.novembra 1999. Kopije predloga i dodatna
obja{njenja su u prodaji u Dr`avnom izdava~kom zavodu (+ 44 345 023474)
ili se mogu na}i na Internetu na adresi Beli dokument lokalne uprave se mo`e
na}i u dr`avnom izdava~kom zavodu ili zajedno sa ostalim relevantnim
dokumentima na Internet adresi DETR-a www.local-regions.detr.gov.uk ili na
adresi kabineta.
Zakon o lokalnoj upravi iz 2000. je stupio na snagu u Engleskoj 18. oktobra
2000. Statutarni dokument kojim je uredba postala va`e}a (SI No. 2836 (c82))
mo`e se na}i na adresi: http://www.legislation.hmso.gov.uk/si/si200028.htm
Za dalje informacije o LGA i njenim stavovima u Belom dokumentu o modernizovanju
vlade pozovite na{u slu`bu za informacije na telefon 0171-664 3131
ili na adresu.
Dalje informacije o lokalnoj vladi u Velsu mogu se dobiti od Asocijacije lokalnih
uprava Velsa: 10/11 Raleigh Walk, Atlantic Wharf, Cardiff, CF1
5LN.Tel:02920 468601.

63
Carlos Flores Juberias, Javier Pinazo Hernandis,
Enrike Fliquete Lliso i David Calatayud Chover *
[PANSKI SISTEM TERITORIJALNE
SAMOUPRAVE
1. UVOD: [PANSKO MULTISEKULARNO PITANJE 1
[panija je jedna od najstarijih evropskih dr`ava. Me|utim, regionalne osobenosti
– koje su urezali vekovi potpuno razli~itog istorijskog razvoja, koje se
ogledaju na kulturnom, dru{tvenom i politi~kom planu – nisu nestale od njenog
po~etka. Bilo je nemogu}e prona}i adekvatno re{enje za njihovu integraciju, {to
je nesumnjivo bio glavni izvor napetosti u toku poslednjih vekova. Nakon prili~no
doslednog uva`avanja istorijskih osobenosti, {to je bila karakteristika Habsbur{ke
dinastije, dolazak na {panski presto prvog kralja iz dinastije Burbon, po-
~etkom XVIII veka, zna~io je uvo|enje visokog stepena centralizacije. To je bio
za{titni znak i narednih oblika upravljanja dr`avom u [paniji sve do dono{enja
Ustava iz 1978, sa jedinim izuzetkom – prili~no kratkim i ne potpuno zadovoljavaju}im
– koji predstavlja II republika, tridesetih godina. Kroz ceo ovaj period,
u prvom planu najve}eg broja politi~kih debata bila je potreba da se prona-
|e adekvatno re{enje za teritorijalnu distribuciju dr`avne vlasti, re{enje koje po-
{tuje o~iglednu regionalnu raznolikost u [paniji ali ne veli~a njenu uspostavljenu
jedinstvenost; ali ona je bila i u prvom planu mnogih oru`anih sukoba, kao
,,nacionalno pitanje" – kako ga mnogi zovu – i nesumnjivo je odigrala va`nu ulogu
u izbijanju nekoliko unutra{njih oru`anih sukoba u poslednja dva veka.
* Univerzitet Valencia, Univerzitet Cardenal Herrera - CEU, Univerzitet Elche, Univerzitet
Cardenal Herrera - CEU.
1 Autor: Carlos Flores Inberias.

64 [panija
Za vreme vladavine generala Franka, koncentracija vlasti karakteristi~na za
autoritarne re`ime bila je uspostavljena ne samo vertikalno – ignori{u}i podelu
izme|u izvr{ne i zakonodavne vlasti, kao i pozitivni uticaj sistema kontrole i ravnote`e
– nego i horizontalno, dovode}i do krajnosti ve} postoje}i centralizam koji
je karakterisao {pansku dr`avu. Zbog toga, kada je do{lo vreme za izgradnju
novog, demokratskog re`ima, u prvi plan politi~ke debate do{li su zahtevi regiona
koji su sna`nije zadr`ali svoje osobenosti za uspostavljanje samouprave, sa gotovo
istom snagom kao i zahtev za uvo|enje vi{epartijskog sistema i puno po{tovanje
ljudskih prava. U stvari, iako je zahtev za samoupravom bio sna`no prisutan
na svega nekoliko mesta – pre svega u Kataloniji, Baskiji, a u manjem stepenu
u Galiciji, Valensiji i Andaluziji gde su regionalne osobenosti bile izra`enije i
uspe{nije o~uvane, on se ubrzo pro{irio i na ostatak zemlje. Tako je samouprava
postala ne samo zahtev onih koji su `eleli da isprave nepravde pro{losti i da sa-
~uvaju svoju kulturu, ve} i cilj za one koji su u njoj videli odgovaraju}e sredstvo
za uspostavljanje sveobuhvatnije i dublje demokratizacije pribli`avanjem vlasti
gra|anima {to je mogu}e vi{e. Mo`da je najbolji dokaz za to bila ~injenica da su
rane autonomne institucije morale da se oforme u jednom broju regiona ~ak i pre
nego {to je Ustav bio donet: kao {to su izgradnja parlamentarne demokratije i obnova
vi{epartijskog sistema zapo~ele mnogo pre nego {to je Ustav usvojen 6. decembra
1978, tako je i institucionalizacija autonomnih zajednica morala da po~ne
jo{ dok je Ustav bio u nacrtu, u pravcu koji je do izvesne mere uticao i na kona~an
tekst samog Ustava.
Me|utim, u tom momentu nije postojao potpuni konsenzus o tome {ta se mora
uraditi, a verovatno ni centristi~ka vlast, ni socijalisti~ka opozicija, ~ak ni nacionalisti~ke
partije zastupljene u Parlamentu nisu mogle ta~no da predvide ono
{to je bilo na putu. Zbog toga je izrada predloga ustavnih odredaba koje se odnose
na autonomne zajednice – {to predstavlja Glavu VIII Ustava – donela najvi{e
napetosti i rasprava u ustavnom procesu, a njegov ishod je postao jedan od najdvosmislenijih
delova Ustava iz 1978. Ustavna skup{tina nije prihvatila nijedan
od isprobanih modela teritorijalne decentralizacije koji su bili vremenski i prostorno
bliski – na primer nema~ki tip federacije ili italijanski tip regionalne dr`ave
– niti je poku{ala da sama defini{e novi. Umesto toga, smatralo se da je prikladnije
izbe}i riskantan zadatak ozna~avanja teritorijalne forme dr`ave koja se
ustanovljavala, ve} priznati i garantovati ,,pravo na autonomiju nacionalnosti i regija
koje je uspostave" (~lan 2. Ustava [panije) i ~ekati dok progresivna primena
ovog prava na kraju krajeva ne dâ precizniji izgled novoj dr`avi. Tako ne{to
se, do sada, nije u potpunostri dogodilo: {panski nau~nici jo{ uvek debatuju da li
je takozvana dr`ava autonomija (Estado de las Autonomias) ,,politi~ki decentralizovana
unitarna dr`ava", ,,regionalna dr`ava", ,,multiregionalna dr`ava", ,,de-

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 65
centralizovana dr`ava koja u svojoj strukturi nije daleko od federalnih dr`ava',
,,unitarno-federalna dr`ava" ili ,,federalno- regionalna dr`ava".
2. PRAVO NA AUTONOMIJU NACIONALNOSTI I REGIJA
Kamen temeljac sistema ustanovljenog Ustavom iz 1978. godine je, bez sumnje,
ve} pomenuti ~lan 2, koji navodi da je ,,Ustav zasnovan na nerazdvojivom
jedinstvu {panskog naroda, na zajedni~koj i nedeljivoj domovini svih [panaca i
priznaje i garantuje pravo na autonomiju nacionalnostima i regijama koje je uspostave,
kao i solidarnost izme|u svih njih".
Iako je pitanje autonomije detaljnije razmatrano u daljem tekstu, u Glavi VI-
II, zna~ajno je da je priznavanje i garantovanje proklamovano ve} u Uvodnoj glavi
Ustava: ta ~injenica ne samo da stavlja ovo pitanje u isti rang sa drugim zna-
~ajnim ustavnim proklamacijama koje su uklju~ene u istu Glavu - kao {to je proklamacija
da je [panija parlamentarna manarhija, proklamacija pluralisti~kog sistema,
ili dr`ave vladavine prava - ve} pravu na autonomiju obezbe|uje i najdosledniju
za{titu koju Ustav mo`e da pru`i, po{to odredbe koje sadr`i Uvodna glava
mogu biti izmenjene samo u obimnoj i strogoj proceduri koju predvi|a ~lan
168. Ustava [panije. [tavi{e, ~lan 2. utvr|uje, sa jedne strane, ko su subjekti autonomije
- ,,nacionalnosti i regije" – a, sa druge strane, koji }e biti principi – jedinstvo,
autonomija i tako|e solidarnost – koji }e rukovoditi celokupnim sistemom.
Jedino polaze}i od ove ta~ke mo`e se razumeti stvaranje dr`ave autonomija.
2.1. Koncept autonomije
U kontekstu {panskog politi~kog sistema, re~ autonomija ima najmanje dva
zna~enja: jedno – proklamovano ~lanom 2. Ustava i razra|eno u Poglavlju III,
Glava VIII – odnosi se na pomenute ,,nacionalnosti i regije", dok je drugo – garantovano
Poglavljima I i II, Glava VIII – predikat op{tina, provincija i ostrva i
dodeljeno je ,,za upravljanje njihovim interesima" (~lan 137. Ustava). Iako Ustav
upotrebljava istu re~ u oba slu~aja, izraz ima razli~ito zna~enje u svakom od njih.
U osnovi, autonomija dodeljena lokalnim jedinicama projektuje se samo na administrativnom
nivou, daju}i lokalnim jedinicama izvr{na i regulatorna ovla{}enja,
ali ne i zakonodavna. Sa druge strane, autonomne zajednice su precizno okarakterisane
~injenicom da one mogu imati – i u stvari gotovo sve od njih i imaju
– zakonodavna ovla{}enja. Ovaj drugi tip autonomije ima, prema tome, ve}i politi~ki
zna~aj i mnogo {ire tematsko polje, {to obja{njava njegovo mnogo detaljnije
ustavno regulisanje i njegov ve}i stepen ustavne za{tite. [tavi{e: dok se

66 [panija
ustavni principi koji se odnose na samoupravu (Ustav tako|e koristi ovaj termin
u ~lanu 143.1) autonomnih zajednica u osnovi razra|uju propisima – statutima
autonomija – u ~ijoj izradi budu}a zajednica ima glavnu ulogu, institucionalna
struktura i polje autonomije lokalnih entiteta su su{tinski definisani dr`avnim zakonima,
~ak propisima samih autonomnih zajednica.
Usredsre|uju}i se sada na tip autonomije predvi|en za nacionalnosti i regije,
njeno ustavno regulisanje mo`e se opisati tako da je zami{ljeno kao pravo a
ne kao obaveza, politi~ka po svom sadr`aju, ograni~ena u obimu, postepena u primeni,
ne nu`no homogena po svom finalnom rezultatu i koju ostvaruju heterogeni
subjekti. Da budemo precizniji:
a) Ustav priznaje pravo nacionalnostima i regijama da ostvare samoupravu,
ali on ne konstitui{e autonomne zajednice ex lege. Zato on ne sadr`i nikakvu
listu budu}ih zajednica, niti odre|uje neku instituciju da ih formira u odre|enom
periodu. Ipak, ~injenica je da je u toku narednih godina svaki deli} {panske teritorije
postao deo neke autonomne zajednice.
b) Sadr`aj autonomije je o~igledno – na ovom nivou, ali ne, kao {to je ve}
re~eno, i na lokalnom nivou – politi~ki. Kao {to je Ustavni sud priznao, to implicira
,,sposobnost za samoupravu koja oblikuje autonomnu zajednicu kao instancu
za politi~ko odlu~ivanje, kao centar vlasti sposoban da ostvaruje politi~ko vo|stvo
nad zajednicom sme{tenom na njenoj teritoriji, upravljaju}i svojim interesima
u skladu sa ovom orijentacijom i kroz javne programe koji mogu da se razlikuju
od programa drugih instanci" (Odluka Ustavnog suda 3/1981).
c) Autonomija je ograni~ena i po svom obimu: pored duga~ke liste ovla-
{}enja koja autonomne zajednice mogu da imaju, Ustav daje i listu ovla{}enja koja
su rezervisana za dr`avu i u kojima je njihova intervencija ili ograni~ena ili potpuno
isklju~ena. I naravno, kori{}enje ~ak i onih ovla{}enja koja su potpuno ili
delimi~no u nadle`nosti date zajednice, mora da bude uz puno po{tovanje principa
i u skladu sa vrednostima predo~enim u Ustavu, kao i u institucijama i procedurama
tako|e delimi~no definisanim u norma normarum.
d) Ostvarivanje autonomnog statusa ne mora da bude jedan korak, nepovratan
proces. Tvorci Ustava su dobro razumeli da teritorije za koje je kreiran ovaj
novi tip dr`ave imaju u tom momentu ne samo veoma razli~ite stepene samosvesti,
ve} da se tako|e razlikuju i u intenzitetu svoga zahteva za samoupravom i u
svojoj sposobnosti da efektivno vr{e samoupravu, kad je jednom dostignu. Zbog
toga tvorci Ustava predvi|aju razli~ite puteve ka autonomiji: neki odmah vode
do najve}eg mogu}eg broja atributa autonomije, ostali vode do ograni~enog stepena
autonomije u prvom momentu, a onda uzimaju u obzir mogu}nost pro{irenja
ovla{}enja, {to bi na duge staze tako|e dovelo do najvi{eg mogu}eg stepena,
iako kroz dvostepeni proces.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 67
e) Ali, opet, dostizanje naj{ireg ustavom predvi|enog skupa ovla{}enja nije
bilo u Ustavu ozna~eno kao neophodan korak. Autonomne zajednice mogu tako|e
da izaberu da ostanu na toj vrsti ni`eg stepena autonomije, ili ~ak da skroje
za sebe konkretnu listu ovla{}enja, razli~itu od liste bilo koje druge zajednice.
Zato je stvaranje dr`ave autonomija moglo lako da se zavr{i na kraju krajeva ustanovljavanjem
19 potpuno razli~itih sistema; me|utim, ~injenica da su se istorijske
zajednice odlu~ile za naj{iri mogu}i stepen autonomije od samog po~etka, kao
i da su se glavne politi~ke snage zemlje saglasile ve} 1981, i ponovo 1992, da se
na neki na~in homogenizuju ovla{}enja ostalih zajednica, stvorilo je mesta za u
osnovi dva nivoa autonomije – tri, posle pripajanja Seute i Melilje – {to su, ~ini
se, najracionalnija dostupna re{enja.
f) Kona~no, Ustav nabraja vrste teritorija koje mogu da se konstitui{u kao
autonomne zajednice, i do izvesne mere daje i osnovne karakteristike koje one
moraju da zadovolje. U po~etnoj konstataciji Poglavlja III, Glava VIII, ,,ostvarivanje
prava na autonomiju priznato u ~lanu 2." dozvoljava se ,,grani~nim oblastima
sa zajedni~kim istorijskim, kulturnim i ekonomskim karakteristikama, ostrvskim
teritorijama i oblastima sa istorijskim regionalnim entitetom" (~lan 143.1),
dok ~lan 144. to pro{iruje – mada sa dozvolom Parlamenta [panije (Cortes Generales),
,,iz razloga nacionalnog interesa", na teritorije ne ve}e od oblasti kojima
nedostaje pomenuti identitet i na teritorije koje nisu integrisane u organizaciju
oblasti. Prvi od ovih mehanizama morao se primeniti kako bi se oblast Madrid
uklju~ila u dr`avu autonomija, dok je ovaj drugi dozvolio nedavnu integraciju
afri~kih gradova Seute i Melilje i mogao bi da bude primenjen i u budu}nosti,
ako Giblartar bude reintegrisan pod {panski suverenitet.
2.2. Granice autonomije
Ustav [panije jasno izra`ava da je jedinstvo preduslov za autonomiju - okvir
u kome se autonomija ostvaruje – kada u ~lanu 2. postavlja ,,neraskidivo jedinstvo
{panskog naroda" kao kamen temeljac samoga Ustava, a autonomiju kao posledicu
njegovog dono{enja. Tu ideju je ponovo naglasio Ustavni sud, sa jasno-
}om koja ne ostavlja mesta za sumnju: ,,Jasno je da se autonomija odnosi na ograni~enu
vlast. Naime, autonomija nije suverenitet – a ~ak i on ima svoje granice
– i uzimaju}i u obzir ~injenicu da je svaka teritorijalna organizacija koja ima autonomiju
deo celine, princip autonomnosti niukom slu~aju ne mo`e biti protivan
principu jedinstva, po{to je upravo to okvir u kome on ostvaruje svoje puno zna-
~enje, kao {to je izra`eno u ~lanu 2. Ustava" (Odluka Ustavnog suda 4/1981).
Iako je zahtev za samoopredeljenje oduvek bio prisutan u jednom broju zajednica,
a posebno u Baskiji i Kataloniji, posredstvom njihovih najglasnijih na-

68 [panija
cionalisti~kih partija, te{ko je re}i da taj zahtev ima bilo kakvo mesto u aktuelnom
{panskom politi~kom sistemu. Proklamovanjem postojanja ,,{panskog naroda"
sam Ustav predupre|uje svaki korak razli~itih nacionalnosti i regije ka tra-
`enju statusa naroda i prava na samoopredeljenje.
U svakom slu~aju: Ustav je oti{ao mnogo dalje od puke proklamacije nacionalnog
jedinstva kao bazi~nog principa novog re`ima. On je iz te postavke izvukao
va`ne konsekvence za svoje odredbe i tako stvorio skup principa usmerenih
na integraciju i oblikovanje dr`ave. Ovaj skup principa se mo`e sa`eti u tri
osnovna: princip solidarnosti, princip ravnopravnosti i princip ekonomskog jedinstva.
a) Princip solidarnosti na{ao je u samom Ustavu sredstvo za svoju primenu:
Me|uteritorijalni kompenzacioni fond, predvi|en u ~lanu 158.2, namenjen je ,,ispravljanju
me|uteritorijalnih ekonomskih debalansa i primeni principa solidarnosti"
kroz redistribuciju investicionih tro{kova pod nadzorom Parlamenta [panije
(Cortes Generales), a razra|en je Zakonom 29/1990. U svakom slu~aju, Ustavni
sud je ustanovio celu seriju daljih konsekvenci ustavne proklamacije solidarnosti,
kao {to je du`nost me|usobnog pomaganja i podr{ke, ili postojanje neke
vrste ,,ustavne lojalnosti", koja obavezuje i dr`avu i autonomnu zajednicu (Odluka
Ustavnog suda 64/1990).
b) Princip ravnopravnosti mo`e se odnositi kako na gra|ane tako i na same
autonomne zajednice. U pogledu prve od ove dve dimenzije, ~lan 139.1 Ustava
navodi da ,,svi [panci imaju ista prava i obaveze na bilo kojem delu teritorije dr-
`ave", dok ~lan 149.1 nabraja ovla{}enja isklju~ivo rezervisana za dr`avu, koja
ozna~ava kao ,,regulisanje osnovnih uslova koji garantuju ravnopravnost svim
[pancima u ostvarivanju svojih prava i ispunjavanju svojih ustavnih obaveza".
Prema tome, ustanovljavanje autonomnih zajednica ne mo`e nikada da implicira
uvo|enje bilo kakve vrste personalne diskriminacije – ili privilegija – me|u
gra|anima dr`ave [panije, budu}i da je u sferi nadle`nosti dr`ave da to garantuje.
Oblast ravnopravnosti u pogledu autonomnih zajednica je na neki na~in te`e
shvatiti, posebno imaju}i u vidu da njihova razli~itost u veli~ini, stanovni{tvu, bogatsvu
i kulturnom identitetu mo`e lako da se odrazi na njihova ovla{}enja i institucije
i da bi apsolutnu uniformnost izme|u svih njih verovatno bilo te{ko uskladiti
sa samim principom autonomije. Kako je Ustavni sud to izrazio: ,,Razlike izme|u
statuta ne mogu nikada da impliciraju ekonomske ili socijalne privilegije
(~lan 138.2); ali, nasuprot tome, one mogu biti razli~ite u pogledu procesa kroz
koji pristupaju autonomiji, kao i u pogledu konkretnog odre|enja sadr`aja te autonomije,
odnosno njihovih statuta, i prema tome skupa njihovih ovla{}enja. Autonomni
sistem je precizno odre|en ravnote`om izme|u homogenosti i razli~itosti
javno-pravnih polo`aja entiteta koji mu se povinuju. Bez prvoga, ne bi bilo je-

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 69
dinstva ni integracije u dr`avnom okviru; bez drugog, ne bi bilo pravog pluralizma
ni sposobnosti za samoupravu" (Odluka Ustavnog suda 76/1983).
c) Najzad, princip ekonomskog jedinstva, iako nikada nije eksplicitno proklamovan
u Ustavu, ~esto se izvodi dedukcijom sensu contrario iz odredaba ~lana
139.3 Ustava, koji nala`e da ,,organi vlasti nijedne zajednice ne mogu usvojiti
mere koje direktno ili indirektno ometaju slobodu kretanja i zapo{ljavanja ljudi,
kao ni slobodu prometa roba u okviru {panske teritorije". Dosledno tome,
Ustavni sud obja{njava da on uklju~uje ,,u najmanju ruku, slobodnu cirkulaciju
u okviru {panske teritorije kapitala, usluga i rada bez ikakvih ograni~enja, kao i
jednakost osnovnih uslova za ostvarivanje ekonomskih aktivnosti"(Odluka Ustavnog
suda 88/1986).
2.3. Priroda i sadr`aj Statuta
Statut autonomije je pravni instrument pomo}u koga nacionalnosti i regije
mogu efektivno da ostvaruju svoje pravo na samoupravu, istinski osniva~ki akt
autonomnih zajednica ili, kako se ka`e u Ustavu, ,,osnovni institucionalni propis
svake autonomne zajednice" (~lan 147.1 Ustava).
Usled njegove bazi~ne prirode, Statut je o~igledno superioran u odnosu na
bilo koju drugu normu koju autonomna zajednica stvorena Statutom mo`e da donese.
Ali Statut je tako|e, kako Ustav odmah dodaje u ~lanu 147.1, ,,integralni
deo pravnog poretka (dr`ave)", koji on ,,priznaje" i ,,{titi". Odredba je odmah izazvala
{iroku debatu o prirodi Statuta i njegovom polo`aju prema drugim normama
koje su potekle od dr`ave.
U pogledu ovog poslednjeg, o~igledno je da su statuti podre|eni Ustavu,
zbog ~ega su predmet vi{e kontrole koju sprovodi Ustavni sud. Ali uz to, oni nisu
pot~injeni nijednoj drugoj vrsti normi, {to pokazuje ~injenica da je ,,sam Ustav
jedini parametar za procenu ustavne punova`nosti odredaba uklju~enih u statut
autonomije" i da je jedini na~in za izmenu Statuta procedura koju on sam predvi|a
(Odluka Ustavnog suda 99/1986).
[ta Statut sadr`i? Bilo bi logi~no da on treba da sadr`i sve {to je potrebno
za njegov nastanak, a to su: njegovi osnovni identifikacioni podaci, njegov institucionalni
izgled i skup ovla{}enja zbog ~ijeg preuzimanja se zajednica konstitui{e.
Ustav usvaja ovakvu potrebu i u ~lanu 147.2 precizno navodi da ,,Statut autonomije
mora da sadr`i: a) ime zajednice koje najbolje odgovara njenom istorijskom
identitetu; b) granice njene teritorije; c) naziv, organizaciju i sedi{te njenih
autonomnih institucija; d) preuzeta ovla{}enja unutar ustavnog okvira i osnov
za transfer odgovaraju}ih slu`bi na njih". Po{to ovo nabrajanje ne treba da
bude iscrpno, ve}ina Statuta je uklju~ila i druge sadr`aje, osim ovih koji se izri-

70 [panija
~ito tra`e u ~lanu 147. Ustava [panije, kao {to su odredbe koje se ti~u prava, simbola
zajednice, polo`aja autohtonog jezika, lokalne administracije i, u skladu sa
stavom 3. ~lana 147, izmene Statuta.
Ustav se pitanjem izmene Statuta bavi tako {to postavlja op{te pravilo za sve
Statute i dodatne zahteve za statute donete prema odredbama ~lana 151. Ustava.
Op{te pravilo je da }e ,,Statut biti izmenjen u skladu sa procedurom utvr|enom
u njemu i da }e u svakom slu~aju biti potrebno odobrenje Parlamenta [panije
(Cortes generales) putem organskog zakona". Specifi~ni zahtevi, koji se odnose
na one zajednice koje su pratile takozvanu ,,brzu stazu" prema autonomiji, ka`u
da je za izmenu Statuta potreban – i to nije alternativa ve} dodatno sredstvo – referendum
me|u stanovnicima zajednice. Ukratko, Ustav ostavlje precizne aspekte
izmene Statuta – inicijativu, proceduru, potrebnu ve}inu itd. – samim statutima,
ali odre|uje da }e kona~nu odluku donositi centralni nivo, time {to zahteva
njihovo finalno odobravanje putem organskog zakona. A u pogledu istorijskih zajednica,
on odre|uje da }e za izmenu Statuta biti potreban i narodni referendum,
kao {to je bio potreban i za njegovo po~etno usvajanje, prema ~lanu 151.3 i 5 Ustava.
2.4. Distribucija ovla{}enja
Podela ovla{}enja izme|u dr`ave i autonomnih zajednica izvr{ena je u osnovi
prema odredbama ~lanova 148, 149. i 150. Ustava. Sistem je izuzetno slo`en,
i to do izvesne mere opravdava ~injenicu da je ostavljen prostor ogromnom broju
konflikata do sada.
Da bi se to razumelo, potrebno je stalno imati na umu da teritorije koje `ele
da postanu autonomne zajednice ne uspostavljaju samoupravu u isto vreme, da kada
to urade dobijaju skup ovla{}enja koji nije nu`no isti kao kod bilo koje druge
postoje}e zajednice i, najzad, da niukom slu~aju nije bilo nameravano da skup datih
ovla{}enja bude definitivan, {to i sam Ustav predvi|a uvode}i najmanje dva mehanizma
za njegovo eventualno pro{irenje – izmenu statuta i vanstatutarni prenos.
Ali, iznad avega, mora se razumeti da Ustav [panije nije stvorio sistem u
kome se uredno definisana pitanja ili oblasti pod dr`avnom jurisdikcijom stavljaju
pod punu kontrolu novih autonomnih zajednica, dok druga u potpunosti ostaju
objekat akcija centralnih institucija dr`ave: to je sistem u kome su distribuirane
funkcije, a ne pitanja. Prema tome, to je sistem koji dozvoljava da za pojedina
pitanja – npr. socijalno osiguranje, ili televiziju, ili za{titu `ivotne sredine – i
dr`ava i autonomne zajednice budu ovla{}eni da deluju, mada svako od njih vr-
{e}i pojedinu funkciju – npr. dono{enje zakona, koordinaciju, regulisanje, izvr-
{avanje, kontrolu itd. Naravno, postoje i pitanja koja su u isklju~ivoj nadle`nosti

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 71
bilo dr`ave, bilo autonomne zajednice, i za koja su odgovaraju}i organi vlasti ovla-
{}eni da preduzmu sve mogu}e vrste mera. Ali u velikom broju slu~ajeva, Ustav
je radije zadr`ao u okviru delokruga dr`ave konkretnu funkciju, ili seriju funkcija,
ostavljaju}i ostale funkcije na slobodno raspolaganje autonomnim zajednicama.
To, drugim re~ima, zna~i da }e dr`ava i zajednice morati da svoje odgovaraju}e
nadle`nosti u~ine kompatibilnim i funkcionalnim i da }e efikasan sistem za
razre{avanje konflikata biti klju~ za glatko funkcionisanje sistema.
2.4.1. Nadle`nosti dr`ave
Isklju~ive nadle`nosti dr`ave su nabrojane u 32 stava ~lana 149.1 Ustava,
koji po~inje davanjem dr`avi nadle`nosti da ,,reguli{e osnovne uslove koji garantuju
ravnopravnost svim [pancima" i nastavlja nabrajanjem oblasti kao {to su dr-
`avljanstvo i imigracija, me|unarodni odnosi, odbrana, pravda, privredno i krivi~no
zakonodavstvo, zakonodavstvo o izvr{avanju krivi~nih sankcija, procesno,
radno i gra|ansko zakonodavstvo, carine, monetarni sistem, kredit i osiguranje,
socijalna za{tita itd. Me|utim, samo u nekoliko slu~ajeva konkretna pitanja su neograni~eno
stavljena u domen dr`ave, dok u mnogim drugim pitanjima dr`ava ima
samo zakonodavnu nadle`nost – ili ~ak nadle`nost da donese samo osnovne zakone
– zbog ~ega su zajednice u poziciji da preuzmu preostale funkcije.
U svakom slu~aju, stvarno polje nadle`nosti dr`ave ne mo`e se u potpunosti
odrediti a da se ne razmotre ostale odredbe Ustava, posebno statuti autonomije
razli~itih zajednica. U prvom slu~aju, to je potrebno zbog toga {to neki drugi
~lanovi Ustava dodeljuju dr`avi konkretne nadle`nosti, pored onih pomenutih u
~lanu 149.1, na primer svaki put kada pojedino pitanje treba da bude obra|eno
organskim zakonom. U drugom slu~aju, to je zbog toga {to, iako zajednice mogu
da preuzmu sva ovla{}enja koja nisu izri~ito dodeljena dr`avi, ako one ne preuzmu
pojedino ovla{}enje u svom statutu – a to se od njih nikada ne tra`i – ovla-
{}enje ostaje u domenu dr`ave, ,,~ije norme }e imati prednost u slu~aju sukoba
nad normama autonomne zajednice u svemu {to nije pripisano njenim konkretnim
ovla{}enjima" (~lan 149.3 Ustava [panije).
2.4.2. Nadle`nosti autonomnih zajednica
Pomenuti ~lan 149.3 Ustava utvr|uje da, u principu, autonomna zajednica
mo`e imati sve nadle`nosti koje nisu Ustavom izri~ito rezervisane za dr`avu, ali
i da }e imati samo one nadle`nosti izri~ito sadr`ane u njenom konkretnom statutu.
U skladu sa tim, statut postaje norma referentna za sagledavanje koliko daleko
ide polje nadle`nosti zajednice.

72 [panija
Me|utim, mogu}nost da se koristi ovaj {iroki skup nadle`nosti – ili jo{ {iri
predvi|en Ustavom – zavisila je od puta koji je kori{}en za postizanje autonomnog
statusa. Samo takozvane istorijske zajednice (iz Prelaznih odredaba No.2.
Ustava [panije), uz one koje tradicionalno u`ivaju jedinstven status samouprave
(iz Dodatnih odredbaba No.1. Ustava [panije), kao i one koje su uspe{no iskoristile
,,brzi" put prema autonomiji predvi|en u ~lanu 151. Ustava (iz ~lana 151.1)
– na primer, Baskija, Katalonija, Galicija, Navara i Andaluzija – mogle su odmah
da dostignu naj{iri mogu}i stepen autonomije, koji obuhvata sve nadle`nosti izuzev
onih koje su izri~ito dodeljene dr`avi prema ~lanu 149.1 Ustava. Za ostale
zajednice, njihovi statuti ostali su ograni~eni odredbama ~lana 148. do 1994. godine,
kada su Organski zakoni 1 do 11/94 su{tinski pro{irili nadle`nosti inicijalno
predvi|ene u njima.
Ipak, sve zajednice koje su i{le ,,sporim putem" mogle su da u`ivaju {iri skup
nadle`nosti dosta pre nego {to su bile okon~ane izmene njihovih statuta, zahvaljuju}i
odredbama sadr`anim u ~lanu 150.2 Ustava, koji propisuje da ,,dr`ava mo-
`e autonomnim zajednicama da prenese ili putem organskog zakona delegira ovla-
{}enja u pitanjima iz delokruga dr`ave, koja su po svojoj prirodi takva da su pogodna
za transfer ili delegiranje". Tako su autonomne zajednice Valensija i Kanarska
ostrva prve, a kasnije i ostale, imale koristi od dono{enja serije zakona o transferima
koji su su{tinski pove}ali stepen njihove samouprave bez izmena teksta
njihovih statuta, dosledno smanjuju}i na izuzetno zna~ajan na~in razliku koju je
put prema autonomiji stvorio izme|u razli~itih zajednica. O~igledno je da ovaj mehanizam
nije nudio zajednici garanciju obezbe|enu uno{enjem konkretnih ovla-
{}enja u njen statut – po{to dr`ava mo`e ili da opozove delegiranje, ili da upotrebi
mehanizme kontrole sadr`ane u zakonima o transferu ili delegiranju. Ali, bilo
je evidentno da ovaj mehanizam uvodi u sistem zanimljiv stepen fleksibilnosti i
da dr`i statut srazmerno po strani od nepredumi{ljajnih reformskih procesa.
2.4.3. Harmonizacija, koordinacija, saradnja i mehanizmi re{avanja
konflikata
Kada opisuje nadle`nosti dodeljene dr`avi u okviru dr`ave autonomija, Ustav
se nekoliko puta poziva na koncept ,,harmonizacije" i ,,koordinacije", kao na mehanizme
dodeljene centralnim institucijama dr`ave sa ciljem da se spre~e remetila~ke
posledice prekomerno divergentnih politika autonomnih zajednica.
Ovla{}enje za harmonizaciju je pomenuto u spornom ~lanu 150.3 Ustava,
koji dr`avi daje pravo da ,,izdaje zakone koji ustanovljavaju principe neophodne
za harmonizovanje odredaba propisa autonomnih zajednica ~ak i u slu~aju pitanja
koja su stavljena u njihovu nadle`nost, kada op{ti interes to zahteva", zatim

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 73
daju}i nacionalnom zakonodavnom telu odgovornost za procenjivanje takve potrebe
time {to se tra`i ,,apsolutna ve}ina u svakom ve}u".
Sa druge strane, nadle`nost za koordinaciju se pominje u celom ~lanu 149.1
Ustava, koji nekoliko puta dodeljuje dr`avi ,,op{tu koordinaciju" nekoliko sektora
- ekonomije, nau~nih istra`ivanja, zdravstva – u kojima autonomne zajednice
imaju su{tinsku nadle`nost. Obja{njavaju}i ovu odredbu, Ustavni sud 1983.
godine utvr|uje da je u nekim oblastima dr`ava ovla{}ena da unilateralno stvori
,,integracione mehanizme" koji uvode izvestan stepen homogenosti me|u razli-
~itim normama koje poti~u od autonomnih zajednica, sa ciljem da se u {irok dr-
`avni sistem integri{u razli~iti autonomni podsistemi. Priroda ovih mehanizama
je fleksibilna i jaka. Dr`ava je razvila {irok spektar takvih mehanizama, osnivaju}i
tokom godina sektorske konferencije, zajedni~ke odbore itd. Osim toga, i same
autonomne zajednice su stvorile brojne bilateralne i multilateralne mehanizme
kooperacije u pitanjima iz domene njihove nadle`nosti, koji u nekim slu~ajevima
tako|e omogu}uju zajedni~ke aktivnosti koje uklju~uju i samu dr`avu. Iako
oni nisu izri~ito pomenuti u Ustavu, Ustavni sud je prihvatio da su oni zasnovani
na Ustavu, odnosno na postojanju obaveze ,,podr{ke i me|usobne lojalnosti"
izme|u dr`ave i zajednica.
Najzad, Ustav tako|e uvodi seriju mehanizama za re{avanje konflikata koji
mogu izbiti izme|u dr`ave i autonomnih zajednica ili izme|u samih autonomnih
zajednica; mehanizama za koje je oblikovanje i uobi~ajeno funkcionisanje dr`ave
autonomija pokazalo da su od najve}eg zna~aja, po{to su suprotnosti izme|u dr`ave
i autonomnih zajednica zaista karakteristika koja odre|uje dr`avu autonomija.
Na~in za re{avanje ovih konflikata je pre svega tra`en u sudskim sredstvima.
Kao {to ~lanovi 106. i 153. Ustava [panije odre|uju, konflikti koji proisti~u
iz administrativnih propisa ili regulativnih mera koje poti~u od dr`ave ili od autonomnih
zajednica re{avaju se pred redovnim administrativnim sudovima, koji su
nadle`ni za sve organe javne administracije. U pogledu kompatibilnosti odredaba
propisa koji imaju snagu zakona i koji poti~u bilo od dr`ave, bilo od autonomnih
zajednica, sa takozvanim ,,ustavnim blokom" – u osnovi, Ustavom i Statutom
– re{avanje konflikata povereno je Ustavnom sudu, koji je tako|e ovla{}en
da re{ava sporove oko nadle`nosti izme|u dr`ave i autonomnih zajednica i izme-
|u samih autonomnih zajednica. Treba primetiti da prema Ustavu dr`ava nije jedina
koja ima mogu}nost da iznese slu~aj pred Ustavni sud, po{to su autonomne
zajednice tako|e legitimisane da tra`e proveru ustavnosti onih propisa dr`ave ,,koji
mogu imati uticaj na njihovo polje autonomije" (~lan 32.2 Organskog zakona
o Ustavnom sudu).
U svakom slu~aju, krajnje sredstvo za re{avanje sporova nalazi se u rukama
dr`ave i nema pravnu ve} o~igledno politi~ku prirodu. To je mehanizam pred-

74 [panija
vi|en u ~lanu 155. Ustava, koji navodi da ,,ako neka autonomna zajednica ne izvr{i
obaveze koje su joj nametnute Ustavom ili drugim zakonima, ili u slu~aju da
se pona{a na na~in koji ozbiljno {teti op{tem interesu [panije, Vlada, po{to ulo-
`i `albu predsedniku autonomne zajednice a ne dobije zadovoljavaju}i odgovor,
mo`e, u skladu sa odobrenjem dobijenim apsolutnom ve}inom u Senatu, usvojiti
mere koje su neophodne kako bi se ta autonomna zajednica silom prinudila da
izvr{i tra`ene obaveze, ili kako bi se za{titili pomenuti op{ti interesi". ^esto ozna-
~avan kao ustavni ultima ratio, ~lan 155. Ustava ostaje – na sre}u – dosad neupotrebljen.
2.5. Finansiranje sistema
^lan 156. Ustava po~inje deklaracijom da }e ,,autonomne zajednice u`ivati
finansijsku autonomiju za razvijanje i izvr{avanje svojih nadle`nosti", a zatim
upozorava da }e to biti u~injeno ,,u saglasnosti sa principima koordinacije sa Dr-
`avnom blagajnom i prema principu solidarnosti izme|u svih [panaca".
Osnovna sredstva za ostvarivanje ,,koordinacije" i ,,solidarnosti" se odmah
predvi|aju samim Ustavom. Kako bi se dostigao prvi od ovih ciljeva, ~lan 157.2
dopu{ta dr`avnom zakonodavnom telu da donese organski zakon koji }e regulisati
vr{enje finansijskih ovla{}enja autonomnih zajednica, propis za re{avanje nesuglasica
koje mogu da se pojave i mehanizam za finansijsku saradnju izme|u
njih i dr`ave, dok princip solidarnosti treba da se ostvari stvaranjem Me|uteritorijalnog
kompenzacionog fonda – predvi|enog u ~lanu 158.2.
Donet na osnovu ~lana 157.2, takozvani Organski zakon o finansijama autonomnih
zajednica – Organski zakon 8/1980, ili uobi~ajeno nazvan LOFCA – postao
je ki~ma celokupnog finansijskog i bud`etskog sistema autonomnih zajednica,
a istovremeno predstavlja i propis koji ure|uje odnose izme|u autonomnih
zajednica i dr`ave u ovoj konkretnoj oblasti. Ali pre svega, LOFCA je postao glavni
instrument homogenizacije finansijskih sistema razli~itih autonomnih zajednica,
kao i njihove integracije sa dr`avnim sistemima. Zanimljivo je da finansijska
autonomija data ~lanom 156.1 Ustava i duga~ak spisak mogu}ih finansijskih izvora
nabrojan u ~lanu 157.1, nisu doveli do razli~itih finansijskih sistema zasnovanih
na mno{tvu izvora, ve} do prili~no homogenog modela – Baskija i Navara
su izuzetak – koji skoro u potpunosti zavisi od dr`avnog bud`eta.
Ustav nudi autonomnim zajednicama stvarno obimnu listu mogu}ih izvora
dohotka u ~lanu 157.1, koja uklju~uje poreze koje im u potpunosti ili delimi~no
ustupa dr`ava; doplatu na dr`avne poreze i druge udele u dr`avnom prihodu; njihove
sopstvene poreze, prireze i druge razreze; transfere iz me|uteritorijalnog klirin{kog
fonda i druga davanja kojima se tereti dr`avni bud`et; prihode po osno-

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 75
vu njihovih nepokretnosti i po osnovu privatnog dohotka; kao i kamate iz kreditnih
operacija. Ipak, postoje}i sistem se oslanja u velikoj meri na alokaciju iz dr-
`avnog bud`eta. Iako su neki dr`avni porezi u stvarnosti ustupljeni autonomnim
zajednicama i iako su transferi iz Me|uteritorijalnog kompenzacionog fonda postali
va`an investicioni izvor za najsiroma{nije zajednice, osnovni deo njihovog
prihoda jo{ uvek poti~e iz dr`avnog bud`eta.
Izuzetak od ovog pravila su Navara i Baskija, ~iji je finansijski sistem oformljen
u potpuno suprotnom pravcu. Nastavljaju}i praksu koja poti~e jo{ iz XIX
veka – i koja je prihva}ena u Ustavu u Dopunskoj odredbi br. 1 – one utvr|uju,
sakupljaju i ubiraju svoje sopstvene poreze, a posle pla}aju dr`avi ugovoreni iznos
novca - poznat kao cupo – ,,kao doprinos za sve dr`avne poreze koje autonomna
zajednica nije prisvojila" na svojoj teritoriji.
2.6. Institucionalna struktura autonomnih zajednica
Organizacija sopstvenih institucija samouprave je jedna od najo~iglednijih
nadle`nosti koju neka autonomna zajednica mo`e da preuzme na sebe na osnovu
~lana 148.1 Ustava. Dosledno tome, svi statuti autonomija su uklju~ili u svoj
tekst odredbe u kojima se nabrajaju institucije samouprave i opisuju njihove nadle`nosti
i me|usobni odnosi.
Ustav u ~lanu 152.1 ukratko opisuje kako ove institucije treba da izgledaju.
Iako su odredbe ovog ~lana obavezne samo za one zajednice koje su stekle autonomni
status takozvanim ,,brzim putem", povr{an pregled institucionalnog okvira
postoje}ih zajednica navodi nas na zaklju~ak da u ovoj oblasti postoji rasprostranjen
fenomen opona{anja, po{to je ba{ svaka zajednica reprodukovala institucionalni
okvir predvi|en ~lanom 152.1 koji sam – uprkos brojnim osobenostima
– reprodukuje osnovne crte parlamentarnog sistema koji ve} postoji na nacionalnom
nivou.
Prema tome, institucionalna struktura {panskih autonomnih zajednica je u
osnovi – mada ne i isklju~ivo – sastavljena od predstavni~ke skup{tine, predsednika,
vlade i vi{eg suda pravde.
a) Svaka autonomna zajednica je uklju~ila u svoju institucionalnu strukturu
jednodomnu predstavni~ku skup{tinu, ~ija veli~ina ide izme|u 25 poslanika
u Skup{tinama Seute i Melilje, do 135 poslanika u katalonskom parlamentu,
mada najve}i broj parlamenata ima znatno manje od 100 poslanika.
Poslanici su zami{ljeni kao predstavnici kojima to nije jedino radno mesto
i nije im dodeljena fiksna plata, ve} per diem nadoknada za u~e{}e u radu
skup{tine, koja je obi~no ograni~ena statutom na ne vi{e od ~etiri meseca
godi{nje. Kona~no, njihov mandat je jednoglasno ograni~en na ~etiri go-

76 [panija
dine, iako neki predsednici imaju pravo da raspuste odnosne skup{tine. Izborni
sistem za njih je oblikovan – uz svega nekoliko osobenosti – po uzoru
na izborni sistem za Kongres poslanika. U pogledu njihovih nadle`nosti,
svi parlamenti su ovla{}eni da biraju predsednika autonomne zajednice izme|u
svojih ~lanova, da ga kontroli{u i da kontroli{u njegovu vladu, pa ~ak
i da tra`e njegovu politi~ku odgovornost putem izglasavanja nepoverenja ili
uskra}ivanjem poverenja koje je tra`io predsednik. Jedino je u slu~aju Baskije
mogu}e da Parlament opozove pojedinog ~lana Vlade, a jedino je u slu-
~ajevima Valensije i Kastile-La Man}e predsedniku dozvoljeno da ve`e glasanje
o poverenju za usvajanje zakonskog predloga. Pored toga, svim parlamentima,
sa izuzetkom parlamenata Seute i Melilje, data je zakonodavna nadle`nost,
a izuzetak se pravda ~injenicom da ta dva parlamenta u stvari nisu
ni{ta drugo do gradska ve}a pretvorena u predstavni~ke skup{tine, ~iji ~lanovi
istovremeno izvr{avaju funkcije gradskih ve}nika i skup{tinskih poslanika.
b) Izvr{na vlast je koncipirana u statutima na veoma sli~an na~in na koji
i sam Ustav koncipira dr`avnu izvr{nu vlast. Predsednik ima jasno prvenstvo
u odnosu na ostale ~lanove svog kabineta, po{to on odre|uje njegovu
politiku, on je jedini ovla{}en da ih bira i razre{ava, i samo on u`iva podr-
{ku koju izra`ava parlamentarna ve}ina. Svi predsednici imaju funkciju ,,vrhovnog
predstavljanja odnosne zajednice, kao i obi~nog predstavljanja dr`ave
u njoj" (~lan 152.1 Ustava); dalje, samo nekoliko njih ima pravo – koje
ima predsednik Vlade na nacionalnom nivou - da raspusti zakonodavno telo.
c) Najzad, pored institucija pomenutih u ~lanu 152.1, najve}i broj autonomnih
zajednica je odlu~io da stvori i druge institucije, koje slu`e specifi~nim potrebama
i ponekad se ugledaju na takve institucije dr`ave. Tako su mnoge autonomne
zajednice stvorile svoga ombudsmana; neke su oformile visoka savetodavna
tela ili savete za pitanja kulture, ili ekonomska ili socijalna pitanja; a one koje
imaju nadle`nosti u oblasti bezbednosti i javnog reda su formirale svoje sopstvene
policijske snage.
Iako ~lan 152. Ustava pominje Vi{i sud pravde kao ,,vrhovni organ sudstva
u okviru teritorije autonomne zajednice" ovaj sud nije stvarno institucija autonomne
zajednice – odnosno institucija u odnosu na koju autonomna zajednica ima brojne
nadle`nosti, koja mo`e biti regulisana statutom ili propisima zajednice, ~ije ~lanove
mo`e postavljati neki drugi organ zajednice itd. U [paniji pravda proisti~e
iz {panskog naroda. Nju u ime kralja (~lan 117.1 Ustava) vr{e sudije i sudije za
prekr{aje, koji ~ine jedinstvenu celinu (~lan 122.1) i koji sa~injavaju sudove i tribunale
koji su organizovani i rade na principima sudskog jedinstva (~lan 117.5),

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 77
u uslovima utvr|enim Organskim zakonom koji je donelo nacionalno zakonodavno
telo (~lan 122.1), i izvr{avaju ovla{}enja isklju~ivo poverena dr`avi ~lanom
149.5. Prema tome, ne postoje sudovi zajednice, niti sudstvo zajednice, pa vi{i
sudovi pravde pomenuti u ~lanu 152. nisu institucije autonomnih zajednica, ve}
institucije koje se odnose na jedino postoje}u svedr`avnu sudsku vlast i ~ija jurisdikcija
obuhvata teritoriju pojedina~nih autonomnih zajednica i koji predstavljaju
vrh sudske strukture u okviru te teritorije.
3. AUTONOMIJA OP[TINA I OBLASTI
3.1. Ustavna struktura lokalne autonomije 2
Od stupanja na snagu Ustava iz 1978, struktura {panske dr`ave je zasnovana
na decentralizaciji, koja se ostvaruje u tri oblika teritorijalnog organizovanja
koji u`ivaju garanciju autonomije u pogledu svojih interesa: dr`ava, autonomne
zajednice i lokalni entiteti. Ova autonomija, priznata Ustavom za ta tri oblika teritorijalnog
organizovanja, ne zna~i bezuslovno postojanje jednakog pravnog kriterijuma
za ustavni tretman svih njih.
U stvari, lokalni entiteti se nalaze u polo`aju stvarne pravne nejednakosti u
pogledu ustavnog tretmana svoje autonomije u pore|enju sa autonomnim zajednicama
i centralnom dr`avom ~ije je regulisanje iscrpno i koje, osim toga, u`ivaju
proceduralnu za{titu skupa svojih nadle`nosti pred Ustavnim sudom, a {to se
ne primenjuje direktno na lokalne entitete.
3.1.1. Normativno regulisanje lokalne autonomije
Autonomija lokalnih entiteta u pogledu njihovih interesa regulisana je ~lanom
137. Ustava [panije koji je donet 27. decembra 1978. On priznaje deklarativna
prava autonomije lokalnih entiteta, ali ne reguli{e skup nadle`nosti koje
se daju sadr`aju lokalne autonomije.
Ostale odredbe Ustava vezane za lokalnu autonomiju nalaze se u Glavi II,
Poglavlja VIII (~lanovi 140. do 142) Ustava [panije. One sadr`e osnovne norme
upravljanja i organizacije lokalnih entiteta i priznaju pravnu personalnost op{tinama
i oblastima. Konkretno, ~lan 140. se bavi garancijom autonomije op{tina i
njihovom punom pravnom personalno{}u, reguli{u}i istovremeno njihove organe
upravljanja i proceduru njihovog izbora, dok ~lan se ~lan 141. bavi pravnom
personalno{}u oblasti i njihovim definisanjem.
2 Autor: Enrique Fliquete Lliso.

78 [panija
Od navedenih ustavnih normi dalje se izvodi nominalno priznavanje lokalne
autonomije i pravne personalnosti lokalnih entiteta, koje ne nosi bezuslovno
instrumente za dosledno ustavno pripisivanje nadle`nosti. Ovaj nedostatak konkretizacije
nadle`nosti lokalnih entiteta u tekstu Ustava se nadokna|uje time {to
se regulisanje prepu{ta zakonodavnom telu, uz po{tovanje ograni~enja sadr`anih
u ~lanu 149, stav 1, alineja 18. Ustava, koji daje dr`avi isklju~ivu nadle`nost u
pogledu ustanovljavanja ,,osnova pravnog re`ima javnih uprava" koji pretpostavlja
regulisanje osnova lokalnih re`ima kao formulu za pripisivanje nadle`nosti lokalnim
entitetima. Osim toga, prepu{tanje regulative zakonodavnom telu se mora
realizovati uz podjednako po{tovanje zakonodavstva dr`avnog karaktera kao
i zakonodavstva autonomija, po{to autonomne oblasti raspola`u ve}inom nadle-
`nosti koje se odra`avaju na su{tinu interesa lokalnih entiteta.
Zakonodavni razvoj sistema nadle`nosti lokalnih entiteta se nalazi u Zakonu
br. 7/1985 od 2. aprila o regulisanju osnova lokalnog re`ima, propisu koji –
kako potvr|uje njegova preambula – ,,razvija ustavnu garanciju lokalne autonomije"
i predstavlja ,,ta~ku definisanja lokalne autonomije". Na ovaj na~in, ~lanovi
25. i 26. Zakona priznaju op{tinama nadle`nost za ,,unapre|enje svih vrsta aktivnosti
i pru`anje razli~itih javnih usluga koje doprinose zadovoljenju potreba i
`elja susedskih zajednica", nadle`nost koja je svakako otvorena prema pitanjima
koja nisu nu`no ona koja su navedena u stavu 2. istog ~lana; kao {to i obavljanje
razli~itih javnih slu`bi nije ograni~eno onim {to je navedeno u odredbama sadr`anim
u ~lanu 26.
[to se ti~e oblasti, ~lan 31, stav 2. Zakona 7/1985 predvi|a njihove sopstvene
ciljeve i specifi~nosti, dok ~lan 36. nabraja ovla{}enja Parlamenta. U svakom
slu~aju, Zakon 7/95 dopu{ta mogu}nost da zakonodavni sektor, dr`avni i
autonomni, pripi{e nove nadle`nosti op{tinama i oblastima.
3.1.2. Garancije lokalne autonomije
Institucionalna garancija koja se odnosi na lokalnu autonomiju ograni~ava
mogu}nosti da zakonodavac povredi sr` institucije, koja mora u`ivati adekvatne
mehanizme za{tite sopstvenog funkcionisanja za nosioce lokalne autonomije radi
njihove sigurnosti, kako je i propisano u ~lanu 11. Evropske povelje o lokalnoj autonomiji,
na osnovu koje ,,lokalni entiteti moraju raspolagati mogu}no{}u izvora prava
da bi na kraju osigurali slobodno ostvarivanje svojih nadle`nosti i po{tovanje
principa lokalne autonomije ugra|enih u Ustav ili u zakonske propise".
Ipak, Ustav [panije favorizuje za{titu dr`ave i autonomnih zajednica, dozvoljavaju}i
im prilaz Ustavnom sudu – {to je regulisano ~lanovima 161. i 162. Ustav
je u ovoj ta~ki ispustio lokalne entitete i tako ih isklju~io iz predvi|ene procedu-

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 79
re ustavne za{tite. To {to nije pomenuta ustavna za{tita lokalne autonomije prevazi|eno
je stvaranjem ex novo jedne procedure, odnosno za{tite, koja je navedena
u ~lanu 161.1.d) Ustava, koji dozvoljava pripisivanje novih nadle`nosti
Ustavnom sudu na osnovu Organskog zakona. Sistem za{tite lokalne autonomije
se reguli{e na ovaj na~in u Organskom zakonu 7/1999 od 21. aprila, koji predstavlja
izmenu Organskog zakona 2/1979, od 3.oktobra o Ustavnom sudu, gde je
u ~lan 59, stav 2. u Poglavlju IV pod naslovom ,,Ustavni konflikti" ugra|en jedan
novi konflikt, koji se pridodaje ve} postoje}im konfliktima izme|u dr`ave i
autonomnih zajednica, i gde se Ustavni sud ovla{}uje da re{ava konflikte koji izbiju
izme|u op{tina i oblasti u odnosu prema dr`avi ili prema autonomnoj zajednici,
u odbrani lokalne autonomije.
Prepoznavanje ovog vida konflikta daje lokalnoj autonomiji sadr`aj sopstvene
i isklju~ive nadle`nosti, koju konkretizuje garancija iz ~lana 137. Ustava [panije,
na istom nivou za{tite koji je priznat i dr`avi i autonomnim zajednicama, {to
pretpostavlja prepoznavanje lokalnih nadle`nosti kao limita za zakonodavca i integraciju
pravnih normi uobli~enih na osnovu lokalnih nadle`nosti u ustavni blok,
{to zna~i da se njima u sudskom postupku priznaje snaga zakona dr`ave i autonomne
zajednice. Razlika se ogleda, u svakom slu~aju, u odnosu na `albu na neustavnost:
ustavni konflikt kao mehanizam za{tite lokalne autonomije ima ograni~enje
u pogledu nemogu}nosti da se istakne neustavnost norme kojom entitet
povre|uje lokalnu autonomiju, preciznije, mogu}a inkompatibilnost sa postupkom
iz ~lana 162. Ustava.
Da zaklju~imo. Smatra se da mehanizam za{tite koji Ustav [panije utvr|uje
isklju~ivo u korist dr`ave i autonomnih zajednica stavlja ove u privilegovani
polo`aj u odnosu na lokalne entitete, ~ije konkretno odre|ivanje zavisi od isklju-
~ive volje zakonodavca, dr`avnog ili autonomne zajednice, a ne od ustavotvorca,
{to jasno pokazuje da je za ustavotvorca polo`aj dr`ave i autonomnih zajednica
privilegovan u odnosu na polo`aj lokalnih entiteta.
3.1.3. Kriti~ka napomena
Cene}i razliku u ustavnom tretmanu, ne mo`e se sporiti da lokalni entiteti
imaju osiguranu sr` autonomije u ~lanu 137. Ustava [panije, koji odre|uje nosioca
mo}i upravljanja interesima op{tina i oblasti i unosi ih u Ustav, {to pretpostavlja
da je su{tina lokalne autonomije nedodirljiva oblast za zakonodavca, dr-
`avnog ili autonomne zajednice.
Lokalna autonomija je garancija ugra|ena u Ustav i u`iva ustavnu za{titu u
odnosu na akte koji povre|uju njenu osnovnu su{tinu. Opravdanje razlike u ustavnom
tretmanu izme|u teritorijalnih entiteta treba tra`iti u potrebi konsolidacije dr-

80 [panija
`ave automija (Estados de las Autonomias) i, sledstveno tome, u omogu}avanju da
se i dr`ava i autonomne zajednice mogu prihvatiti razvoja svojih nadle`nosti. U celom
tom procesu, lokalni entiteti nisu bili samo puki svedoci decentralizacije, prema
predlozima ve} sadr`anim u Evropskoj povelji o lokalnoj autonomiji iz 1985,
koja je potpisana u Strazburu 15. oktobra i koju je [panija ratifikovala 20. januara
1988. Povelja u svom ~lanu 4, stav 3. sadr`i ,,princip supsidijarnosti me|u administracijom",
koji obuhvata produbljivanje u teritorijalnoj decentralizaciji i uvr{}ivanje
pravnog polo`aja lokalnih entiteta me|u odgovaraju}e pravne garancije.
3.2. Sistem op{tinskih izbora 3
3.2.1. Normativna regulativa
Ustav [panije iz 1978. predvideo je u svom ~lanu 81. da Skup{tina [panije
(Cortes Generales) donese Organski zakon koji reguli{e op{ti izborni postupak i
istovremeno je propisao da sistem izbora op{tinskih predstavnika (~lan 140) mora
biti zasnovan na bira~kom pravu koje }e biti op{te, slobodno, jednako, direktno
i tajno.
Zakon o ovom pitanju je donet {est godina kasnije, tako {to je u Organskom
zakonu 5/1985 od 19. juna o op{tem izbornom postupku, konkretizovan na~in na koji
}e se obavljati izbori za poslanike i, me|u njima, za lokalne odbornike. U svakom
slu~aju, re`im lokalnih izbora sledi, u svojoj osnovi, ono {to je ve} predvi|eno u Zakonu
39/1978, koji je izmenjen kasnije Zakonom 6/1983, i ono {to je ve} bilo predvi|eno
u prvom propisu o demokratskim izborima, u Real Decreto zakonu o izbornim
pravilima iz 1977. godine. To, naravno, dopunjuje zna~ajan broj bazi~nih zakona
koji omogu}avaju razvoj principa koje sadr`i izborni zakon, me|u koje se ubrajaju
Organski zakon 54/1978 od 4. decembra o politi~kim partijama; Organski zakon
9/1983 od 15. jula koji reguli{e pravo okupljanja; Organski zakon 3/1987 od 2.
jula o finansiranju politi~kih partija; Organski zakon 2/ 1988 od 3. maja, koji reguli{e
izbornu propagandu na programu privatnih televizija i Organski zakon 10/1991
od 8. aprila, kojim se reguli{e izborna propaganda na radio-programu.
3.2.2. Pogled na lokalni izborni sistem
Prema ~lanu 140. Ustava iz 1978. godine ~lanove lokalnih skup{tina }e
,,izabrati stanovnici op{tina prema na~elu univerzalnosti, jednakosti, slobode, direktnosti
i tajnosti u formi koja je propisana zakonom. Gradona~elnika }e birati
3 Autor: David Catlalazud Chover.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 81
ve}nici ili stanovnici". Prema tome, izbori za ve}nike se odvijaju na istim principima
kao i ostali izbori; {to se ti~e izbora gradona~elnika, ~ak i Ustav dopu{ta
da ga stanovnici biraju direktno, a Zakon 5/1985. upu}uje bez sumnje na alternativu
– da ga biraju ve}nici. Ovaj zakon ~ak predvi|a re`im otvorenog saveta, koji
je rezervisan za op{tine sa manje od 100 stanovnika.
Broj ve}nika koji se biraju varira zavisno od broja stanovnika u op{tini. Op-
{tine sa manje od 250 stanovnika biraju pet ve}nika, one sa manje od 1000 {est,
one sa manje od 2.000 devet, i tako postepeno do 100.000, koje biraju 25 ve}nika,
a od tog broja zakon propisuje da se za svakih slede}ih 100.000 stanovnika
bira jo{ po jedan ve}nik i jo{ jedan ako je kona~na cifra parna.
Izuzimaju}i op{tine sa manje od 250 stanovnika, izborni sistem je proporcionalan.
Za izbore se koristi formula Hondt na osnovu zatvorenih i jedinstvenih
lista kako bi se spre~ila raspodela mandata poslanicima ~ija kandidatura nije dobila
najmanje 5% va`e}ih glasa~kih listi}a izdatih u op{tini.
3.2.3. Specifi~nosti u odnosu na op{ti izborni sistem
Bira~ko pravo, aktivno i pasivno, na op{tinskim izborima – regulisano u ~lanovima
176. i 177. Zakona 5/1985 – pokazuje jednu va`nu specifi~nost u odnosu
na bira~ko pravo vezano za parlamentarne i autonomne izbore: bira~ko pravo
se daje strancima rezidentima u [paniji. Ustavnom reformom sprovedenom u leto
1992, koja je bila posledica potpisivanja Ugovora u Mastrihtu, dozvoljava se
da biraju i budu izabrani na op{tinskim izborima oni stranci rezidenti u [paniji
koji su gra|ani Evropske unije, kao i oni ~ije su zemlje sa [panijom postigle dogovor
o reciprocitetu na ovom planu.
Izborni zakon reguli{e (~lanovi 177. i 178) kako specifi~nosti prouzrokovane
nemogu}no{}u izbora i nespojivo{}u funkcije ve}nika, tako i sistem za
spre~avanje smanjenja broja ve}nika koje se mo`e pojaviti iz razli~itih razloga.
Smanjenje broja ve}nika se pokriva pripisivanjem iz odgovaraju}e poslani~ke
grupe, odnosno u ovom slu~aju, zamenom sa odgovaraju}e liste, prema
utvr|enom redosledu. Ako nema vi{e slobodnih kandidata ili raspolo`ivih zamena,
podrazumeva}e se da se kvorum prisutnih koji se zakonom tra`i za glasanje
automatski odnosi na broj preostalih ~lanova postoje}e skup{tine. Ako taj
broj bude manji od dve tre}ine zakonskog broja ~lanova skup{tine, formira}e
se radna komisija sa~injena od svih ~lanova skup{tine koji produ`avaju rad i
osoba odgovaraju}ih sposobnosti i lokalne pripadnosti, koja }e, imaju}i na umu
rezultate poslednjih op{tinskih izbora, formirati Oblasni savet, ili u slu~aju oblasti,
kompetentan organ odgovaraju}e autonomne zajednice, za upotpunjavanje
zakonskog broja ~lanova skup{tine.

82 [panija
3.2.4. Kriti~ka napomena: razmi{ljanje o problemu prebega
Jedna od neobi~nih situacija koja se ~esto de{ava za vreme mandata razli-
~itih parlamenata, a posebno u mnogim op{tinama, jeste modifikacija politi~kih
grupa time {to neki ve}nik napu{ta jednu i pristupa drugoj grupi, {to ima za posledicu
promenu u odnosu snaga koje sa~injavaju neku upravu.
Prebegavanje stvara odbojnost zbog shvatanja da ovaj politi~ki fenomen
menja jedan aspekt izbornog procesa, za koji verujemo da je van diskusije, a to
je da izabrani predstavnici treba da odgovaraju onome {to su gra|ani birali. Bez
sumnje, posledice koje proizilaze iz ovakvih aktivnosti su falsifikovanje politi~kog
predstavljanja, slabljenje sistema politi~kih partija, {tetnost za upravu, favorizovanje
korupcije i unaza|ivanje demokratske politi~ke kulture.
Bez obzira na ove posledice, prebegavanje je legalno. Ustavni sud [panije
navodi da ,,svojina" nad poslani~kim mestom – mandatom ve}nika u ovom
slu~aju – pripada osobi koja ga je dobila u izbornom procesu i da ona mo`e
slobodno raspolagati njime i dodeliti ga parlamentarnoj ili op{tinskoj grupi kojoj
sama smatra da treba, ne pitaju}i se pri tome da li se takvim pona{anjem
poslanika menja ili iskrivljuje izraz volje gra|ana. Smatramo da Ustavni sud
podr`ava stanovi{te koje je udaljeno od ose}aja dru{tvene ve}ine kada tvrdi
da se ,,putem predstavnika ostvaruje pravo gra|ana da u~estvuju, da trajnost
predstavnika zavisi od volje bira~a... a ne od volje politi~kih partija", kao i da
,,prestanak javne funkcije predstavljanja koja se dobija na osnovu izbora ne mo-
`e zavisiti od volje koja nije volja bira~a i eventualno od volje izabranog".
Ipak, da bi se {to je mogu}e vi{e izbegla praksa prebegavanja, 7. jula
1998. ministar javnih uprava i predstavnici svih partija zastupljenih u Parlamentu,
potpisali su dogovor u kome se, izme|u ostalih normi, predlagalo slede}e:
a) Dogovor da se odbije i ne dopusti pristup ve}niku sa liste druge grupe
u svoju politi~ku grupu, za vreme dok obavlja funkciju dodeljenu u mati~noj
grupi.
b) Dogovor da se zabrani kori{}enje prebega za stvaranje, odr`avanje ili
menjanje ve}ina u vladama javnih institucija, da se ne podr`i nijedna inicijativa
koja bi to obezbedila i da se demotivi{e politi~ko prebegavanje usvajanjem destimulativnih
mera ekonomskog, normativnog i protokolarnog karaktera, kao i
da se prebezima ne dozvoli pristup me{ovitoj grupi tako {to }e se izjasniti kao
,,nestrana~ki".
c) Reformisati Organski zakon o op{tem izbornom postupku tako da se reguli{e
pitanje nosioca javne funkcije kada izabrani predstavnik svojom voljom napusti
politi~ku partiju.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 83
d) Reformisati Organski zakon o op{tem izbornom postupku u smislu da se
onemogu}i postavljanje pitanja poverenja pre isteka jedne godine od preuzimanja
mandata i u toku poslednje godine trajanja mandata i dodati obavezu da poslanik
koji napu{ta svoju mati~nu stranku mora da provede bar jednu godinu u
drugoj politi~koj grupi pre postavljanja pitanja poverenja.
Neke od ovih mera su politi~ki – i ustavno – diskutabilne i, kako je pokazala
skora{nja preksa, prili~no neefikasne. Smatramo da se podr`avanje predstavljanja
mo`e posti}i jedino tako {to }e se u interne statute politi~kih partija uneti
pravila koja zabranjuju prihvatanje ili okori{}avanje aktima prebega i zahvaljuju}i
savesti bira~a koji }e ga sankcionisati izbegavanjem da glasaju za takvo politi~ko
pona{anje, koje, iako je legalno, nije moralno.
3.3. Lokalna javna slu`ba 4
3.3.1. Normativna regulativa o lokalnoj javnoj slu`bi
Odredbe koje Ustav [panije sadr`i u pogledu principa za rad svih javnih uprava
– i, na kraju, i za lokalnu upravu – nalaze se pre svega u ~lanovima 103, 140. i 149.
U ~lanu 103. se isti~e da javna uprava slu`i objektivno op{tim interesima i
da se obavlja prema principima efikasnosti, hijerarhije, decentralizacije, dekoncentracije
i koordinacije, potpuno u skladu sa pravom i zakonom; zakonu se prepu{ta
regulisanje statusa javnih slu`benika, pristup javnim funkcijama u skladu
sa principima kompetentnosti i sposobnosti, specifi~nosti ostvarivanja njihovih
prava na sindikalno udru`ivanje, sistem nekompatibilnosti funkcija i sistem garancija
za nepristrasnost u izvr{avanju funkcija.
^lan 140. navodi da Ustav garantuje autonomiju op{tinama, da one u`ivaju
puni pravni subjektivitet i da njihovu vladu i administraciju predstavljaju gradska
ve}a koja se sastoje od gradona~elnika i ve}nika.
Na kraju, ~lan 149, stav 1, alineja 18. navodi da dr`ava ima isklju~ivu nadle`nost
u pogledu osnova pravnog re`ima javnih uprava i u pogledu pravnog re-
`ima name{tenika, koje }e u svakom slu~aju, pre svega garantovati slu`benicima
jedinstveni tretman.
Prema tome, polo`aj lokalne javne slu`be regulisan je u osnovi normama dr-
`ave, a u nekim slu~ajevima i pojedinim normama autonomnih zajednica. Mo`emo
stoga govoriti o konfuziji sistema izvora prava, zahvaljuju}i ograni~enim domenima
primene normi, a {to se mo`e rezimirati na slede}i na~in:
1) Zakon 7/1985 od 2. aprila o osnovama lokalne uprave.
4 Autor: Javier Pinazo Hernadis.

84 [panija
2) Pre~i{}en tekst va`e}ih odredaba u materiji lokalne uprave odobren putem
RD-leg 781/1986 od 18. aprila.
3) Zakon 30/84 od 2.avgusta o merama za reformu javnih funkcija i jo{ uvek
va`e}e odredbe Zakona o slu`benicima iz 1964.
4) Nalozi autonomnom zakonodavstvu u materiji lokalne uprave i smernice
za razvoj.
5) Propisi u pogledu javnih funkcija u autonomiji koji se primenjuju direktno
ili uz odobrenje i na lokalnu upravu.
6) Lokalni propisi u pogledu uslova rada lokalnih slu`benika.
U stvarnosti, pravni re`im je jo{ uvek dosta slo`en, ako imamo u vidu odgovaraju}e
zakone i prate}e akte koji propisuju strogi re`im i odnose se na lokalne
slu`benike, na kolektivna prava, na nekompatibilnost funkcija, na specifi~nosti
lokalne policije itd.
Uglavnom, ako posmatramo na nivou normativnog regulisanja, gde se jo{
uvek odr`ao deo regulative o slu`benicima lokalne administracije iz 1952. godine,
gde lokalni slu`benici osposobljeni na nacionalnom nivou imaju sopstvenu
pravnu regulativu (RD 1174/1987 od 18. septembra i RD 1732/1994 od 29. jula),
gde postoji regulativa u materiji nadoknada (RD 861/1986 od 25. aprila) i gde
postoji jedan specifi~an proces izbora (RD 896/1991 od 7. juna), to nam dozvoljava
da zaklju~imo da je na delu haos.
U celini, nije lako odrediti koji se pravni propisi primenjuju na zaposlene u
slu`bama lokalne javne uprave zbog enormne disperzije postoje}e regulative. Ako
postoji neka materija za koju je potrebno napraviti pre~i{}en tekst, onda je to ova.
Mo`emo dakle govoriti o dvojakom karakteru na{e pravne regulative o lokalnoj
upravi, imaju}i u vidu postoje}e nadle`nosti kako dr`ave, tako i autonomnih zajednica.
3.3.2. Pogled na sistem javne slu`be na lokalnom nivou
Sr` Zakona iz 1985. je da je on pre svega zakon o organizaciji i funkcionisanju
lokalnih entiteta, koji, ne odbijaju}i da reguli{e odre|ene konkretne aspekte, poverava
grupi propisa koji poti~u od dr`ave ili od autonomne zajednice postavljanje nacrta
za potpuni pravni re`im i za normativno regulisanje aktivnosti. Zbog toga se o Zakonu
iz 1985. mo`e govoriti kao o jednom nezavr{enom sistemu, kao o redovnom
zakonu, koji daje osnove (okvir), kao o bazi~nom, polivalentnom i delegiraju}em.
U tekstu Zakona iz 1985. se mo`e primetiti kvalitativni i kvantitativni aspekt
vezan za lokalnu javnu slu`bu. Kvantitativni zato {to se vi{e od polovine njegovih
~lanova, zbog svog karaktera bazi~nosti, primenjuje na sve uprave, dok ostatak
zakona ima za njih dopunski karakter. Sa kvalitativnog aspekta, Poglavlje VII
Zakona 7/1985 je autenti~ni statut osoblja lokalne administracije.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 85
3.3.3. Specifi~nosti u odnosu na model javne slu`be na dr`avnom nivou
Malo toga specifi~nog se mo`e pripisati lokalnim javnim slu`bama, {to nije
na liniji ve} utvr|enog u op{tem sistemu javnih slu`bi, zasnovanom na otvorenom
modelu radnih mesta. Fundamentalno postoji dualitet u pravnim re`imima
vezanim za zakonski re`im javnih funkcija i za ugovore o radu, {to dozvoljava
da se govori o javnoj slu`bi ili javnoj funkciji u {irokom smislu.
U pogledu lokalnih slu`benika, ve}insku grupu ~ine oni koji su obu~eni na
nacionalnom nivou – sekretari, inspektori i blagajnici lokalne administracije, koji
bira i postavlja op{ta dr`avna administracija.
Ostali lokalni slu`benici, pot~injeni njima ili politi~arima, klasifikovani su
na slede}i na~in:
1. Grupa op{te administracije, koja uklju~uje slu`be ekvivalentne op{tim slu-
`bama dr`ave. U ovom slu~aju, to su tehni~ka lica, administrativni slu`benici, pomo}no
osoblje, podre|eni svakom lokalnom entitetu.
2. Grupa posebne administracije, u koju su uklju~eni isti oni kao i kod dr-
`avnih posebnih slu`bi. Glavni su pravni savetnici, arhitekte i in`injeri, tehni~ari,
sanitarni slu`benici i arhivari u bibliotekama.
3. Pripadnici specijalnih slu`bi, kao {to su lokalna policija i vatrogasna brigada.
Kao i kod op{te dr`avne administracije i administracije autonomnih zajednica,
za obavljanje konkretnih funkcija koje su neprecizne i dvosmislene, i koje
se razlikuju od administracije do administracije, propisi dopu{taju `albe na ugovore
o radu i na rad bez postavljenja i rad na poverenje, uvek kada ove funkcije
ne zadovoljavaju vr{enje javnih slu`bi.
3.3.4. Kriti~ka napomena
Slede}e kriti~ke napomene se odnose na celokupan tekst o zajedni~kim elementima
u op{tem modelu i o specifi~nostima na lokalnom nivou:
– Nedostaje precizno razgrani~enje izme|u politi~kih i rukovode}ih funkcija,
{to ima za posledicu preterano i neproporcionalno kori{}enje rada bez imenovanja,
pomo}nog rada i rada na poverenje.
– Ne postoji telo sa upravlja~kom funkcijom u lokalnoj javnoj upravi. Ono
{to postoji su odre|ena radna mesta koja ve} imaju odre|ene funkcije rukovo|enja
i odgovornosti i koja je zakon rezervisao za osoblje obu~eno na nacionalnom
nivou (sekretari, inspektori i blagajnici).
– Neispravna je zakonska odredba koja se primenjuje na pravni polo`aj zaposlenog
personala, budu}i da za njih nema primene prava na rad tout court ili
in totum, odnosno u celini i na sve situacije. Uticaj javnopravnih normi, odnosno

86 [panija
ustavnih normi, normi upravnog prava i drugih odgovaraju}ih i sledstvena primena
jurisprudencije modifikuju privatnopravni re`im. Modifikacija dovodi pravni
re`im zaposlenih u slu`bi u lokalnoj javnoj upravi do re`ima posebnog ili adekvatnog
javnoj prirodi poslodavca – lokalne javne uprave – zbog odsustva eksplicitno
izra`ene normativne regulative.
– U odre|ivanju radnih mesta koja su rezervisana za razli~ite zajednice
preovla|uje neodre|enost, bez neophodne prevencije pravnog sankcionisanja
njegovog kr{enja i bez adekvatnog procesnopravnog sistema njegovog razmatranja.
Sve u svemu, nalazimo se lege data pred jednom nesistemati~nom lokalnom
javnom slu`bom koja bi lege ferenda iz jedne funkcionalne perspektive mogla biti
strukturisana u tri osnovne ta~ke:
1. Nekoliko funkcija rukovo|enja, rezervisanih za tela koja su ovla{}ena i
nesporno nadle`na, kako kod lokalne uprave, tako i kod javnih slu`bi koje nisu
nezavisne.
2. Nekoliko autoritativnih ili naredbodavnih funkcija rezervisanih za javne
slu`benike (funkcija policije, inspekcije, ka`njavanja, eksproprijacije itd.).
3. I nekoliko funkcija same javne uprave, koje su otvorene za one koji se
zapo{ljavaju (tehni~ari, specijalisti, manuelni radnici, kancelarijski slu`benici, slu-
`benici odr`avanja, transporta itd.).
4. ZAVR[NE NAPOMENE
Ne mo`e se sporiti da je stvaranje dr`ave autonomija (Estado de las Autonomias)
stvorilo veliku konfuziju u alokaciji vlasti izme|u dr`ave, novostvorenih
autonomnih zajednica, pa ~ak i ranije postoje}ih – a sada potvr|enih – oblasnih
i op{tinskih institucija. Pored toga, to je do izvesne mere podrazumevalo
dupliranje tro{kova i su{tinski porast u veli~ini cele uprave, a nije okon~alo
me|uteritorijalne nesuglasice, niti je u potpunosti zadovoljilo zahteve najizrazitije
nacionalisti~kih delova nekih zajednica. [tavi{e, moglo bi se ~ak tvrditi
i da njen su{tinski otvoren profil uvodi izvesnu meru provizornosti u ~itav
politi~ki sistem i da stvaranje dvostrukih standarda – stvaranje prvostepenih i
drugostepenih zajednica – na neki na~in dovodi u opasnost ustavni postulat solidarnosti.
Me|utim, tako|e je ta~no da su razlike izme|u zajednica u nivou samouprave
zna~ajno smanjene poslednjih godina; da je, kako vreme prolazi, sve manje i
manje verovatno da se dogode su{tinske promene u osnovnim karakteristikama
sistema; da }e upotpunjavanje procesa prenosa ovla{}enja kona~no racionalizo-

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 87
vati na~in na koji ceo sistem funkcioni{e; da je saradnja izme|u partija i institucija
u velikoj meri doprinela izbegavanju konflikata i da je sudska praksa Ustavnog
suda bila izuzetno korisna u njihovom re{avanju.
Ali iznad svega, tako|e je neosporno da se – bez obzira na njihovo mi{ljenje
o konkretnim aspektima sistema ili o konkretnim koracima preduzetim u njegovoj
primeni – ve}ina [panaca sada sla`e u pogledu osnovnih principa na kojima
se zasniva dr`ava autonomija. A to je samo po sebi, imaju}i u vidu istorijsku
praksu, izuzetno vredan uspeh.

89
Stig Montin
Erik Amna *
ZAKON O LOKALNOJ SAMOUPRAVI
I REFORMA LOKALNE
SAMOUPRAVE U [VEDSKOJ
1. UVOD
Cilj ovog poglavlja je da predstavi neke od najva`nijih promena u Zakonu
o lokalnoj samoupravi i da poka`e koliko je rasprostranjena primena novog zakona
u 288 op{tina u [vedskoj 1 , a tako|e da dâ neke mogu}e odgovore na pitanje
za{to su tokom devedesetih godina izvesne organizacione reforme i eksperimenti
bili ~e{}i nego neki drugi. U uvodu }e biti dat kratak istorijat.
[vedska je u velikoj meri decentralizovana dr`ava sa socijalnom za{titom.
[irenje dr`avnih socijalnih slu`bi mo`e se tako|e predstaviti kao {irenje op{tinskih
socijalnih slu`bi. Od pedesetih godina sprovedene su dve reforme koje se ti-
~u op{tinskih granica (1952. i 1974). Broj op{tina smanjen je sa oko 2.500, koliko
ih je bilo 1951. godine, na 278 1974. godine. Tokom poslednjih deset do petnaest
godina jedan broj op{tina podeljen je na dve ili vi{e jedinica. Sada ima 289
op{tina.
Op{tine imaju va`an polo`aj jer su odgovorne za izvr{avanje glavnog dela
socijalnog programa. Njihova vlast je dalekose`na i mogu da vr{e visoki stepen
uprave, {to je povezano sa ~injenicom da se njihove aktivnosti uglavnom finansiraju
iz lokalnih poreza (oko 60 procenata). Ako bismo pravili pore|enje, op{tine
u [vedskoj pripadaju severno-evropskoj grupi u kojoj se nalaze Danska, Nor-
* Autori su sa Univerziteta Örebro.
1 Koristimo termin lokalna samouprava u odnosu na opštine i oblasna ve}a. Me|utim, ovaj
rad se usredsre|uje uglavnom na opštine.

90 [vedska
ve{ka i Finska. U odnosu na druge zemlje, kao {to su Velika Britanija, Francuska
ili SAD, {vedska kategorija lokalne samouprave u`iva istovremeno sna`an ustavni
status, relativno visok nivo autonomije u kreiranju programa i finansijsku nezavisnost
2 . U sprovo|enju socijalnih i obrazovnih programa op{tine i oblasna ve-
}a smatraju se najva`nijim institucijama. Tokom perioda ekspanzije op{tine su postale
mo}ne institucije sa zna~ajnim finansijskim, pravnim, politi~kim i stru~nim
resursima. Me|utim, autonomnost {vedskih op{tina nije rezultat slabih zakonskih
ovla{}enja centralne vlasti. Sistem lokalne vlasti mo`e se opisati kao manje-vi{e
integrativni sistem centralno-lokalne vlasti.
Izuzimaju}i 1960. i 1965. godinu, posleratni period je bio obele`en neprekidnim
i zna~ajnim rastom op{tinske potro{nje. Tokom sedamdesetih ovaj rast
je bio ve}i od 20 procenata. Me|utim, izgleda da je period ekspanzije zavr{en.
On je 1992. svakako zaustavljen. Ranih devedesetih {vedska ekonomija je pro-
{la kroz ozbiljnu krizu tokom koje je proizvodnja opadala, stepen nezaposlenosti
bio visok, a javne finansije iskazivale velike deficite. Dr`ava, kao i lokalne
vlasti bili su prisiljeni da pobolj{aju efektivnost. Op{tinska potro{nja je pala za
0,8 procenata 1992, a u periodu od 1992. do 1995. broj op{tinskih slu`benika
smanjen je za 8 procenata (50.000 ljudi). Jedan va`an razlog sve ve}ih finansijskih
problema u op{tinama bio je porast nezaposlenosti i smanjena poreska osnovica.
Op{tine su, na primer, odgovorne za pru`anje raznih vrsta socijalnih pomo}i
nezaposlenima da bi im se i dalje mogao obezbediti prihvatljiv `ivotni standard.
Poreska osnovica raste sporo ili uop{te ne raste, dok se op{tinska potro-
{nja pove}ava. Krajem devedestih godina privreda se ponovo stabilizovala i
[vedska je izronila iz akutne ekonomske krize. Me|utim, neki problemi su i dalje
ostali nere{eni, uklju~uju}i visoku stopu nezaposlenosti i veliki dug prema inostranstvu.
Iako tokom osamdesetih godina op{tine nisu bile suo~ene sa ozbiljnijim finansijskim
i drugim problemima, ipak se smatralo da je nu`no pove}ati i efikasnost
i demokratiju. Iza predloga novog zakona o lokalnoj samoupravi stajalo je
nekoliko pravaca razmi{ljanja i pokreta~kih snaga. Jedna od najva`nijih je ideja
decentralizacije. Ideja decentralizacije je bila pokreta~ sveukupne organizacione
reforme tokom poslednjih nekoliko decenija. Uz to, reklo bi se da je ve}ina ovih
ideja ukorenjena u konceptu decentralizacije. U pripremi temelja kori{}eni su i
politi~ki i ekonomski argumenti. Uop{teno govore}i, kao i u drugim skandinavskim
zemljama, u [vedskoj je od kasnih {ezdesetih pa do danas do{lo do tri talasa
decentralizacije. Prvi, kada je deo funkcija i odgovornosti sa centralne vla-
2 Hesse, ed. 1991.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 91
sti prenet na udru`ene op{tine. Drugi, kada je otprilike dvadeset op{tina uvelo
kom{ijska ve}a i tako za jo{ jedan korak prenelo deo svojih funkcija na ni`u instancu.
Razli~ite vrste administrativnih decentralizacija mogu se tako|e shvatiti
kao deo ovog talasa. Tre}i talas je po~eo krajem osamdesetih, kada se sve ve-
}i broj op{tinskih funkcija prenosi na privatne kompanije, dobrovlja~ke organizacije
i druge aktere u gra|anskom dru{tvu, uglavnom putem ugovoranja posla.
Jo{ jedan primer tre}eg talasa je porast broja grupa za lokalni razvoj, pogotovo u
seoskom oblastima.
Nema sumnje da je u praksi decentralizacija dovela u pitanje unutra{nju orijentaciju
i pretpostavku o pozitivnoj nuli ve}ine organizacionih reformi. Ona je
imala fokus ukorenjen na vertikalne odnose, koji je manje-vi{e automatski otvorio
vrata potrazi za zanimljivim finansijskim i demokratskim alternativama.
Drugi va`ni podsticaji koji su stajali iza novog Zakona o lokalnoj samoupravi
bile su ideje tr`i{ne usmerenosti, regionalizacije i voluntarizma. Tr`i{na usmerenost
je popularan termin koji se primenjuje na razli~ite tipove odnosa, gde se privatni tr-
`i{ni sektor uzima kao manje-vi{e idealan. Ovde se na{iroko predstavljaju ideje koje
proisti~u iz op{te filozofije novog javnog menad`menta. U ovom smislu sprovode
se eksperimenti kao {to su menad`ment po ciljevima i menad`ment po kontroli
rezultata, alternativni pru`aoci usluga, tender (konkurs za obavljanje radova), potro-
{a~ki izbor i modeli potro{a~-nabavlja~. Regionalizam zna~i da se, na primer, osnivaju
nove regionalne javno-privatne mre`e i ve}e oblasti. Voluntarizam zna~i da se
od neprofitnih organizacija o~ekuje ve}e uklju~ivanje u sistem socijalne za{tite nego
{to je to ranije bio slu~aj. Postoji dogovor me|u vode}im politi~kim partijama i
neprofitnim organizacijama da na neprofitni ili volonterski sektor ne treba gledati
kao na zamenu, nego kao na dopunu dr`avnih i lokalnih aktivnosti unutar sredi{njih
sfera sistema socijalne za{tite. Neprofitni sektor je pove}ao direktnu ponudu tradicionalnih
usluga kao {to su dnevni boravak i obavezno obrazovanje 3 .
2. PROMENE U ZAKONU O LOKALNOJ SAMOUPRAVI
Zakon o lokalnoj samoupravi (ZLS) je bio nekoliko puta revidiran od Drugog
svetskog rata. U Parlamentu je 1976. usvojen zajedni~ki ZLS za sve op{tine
i oblasna ve}a, a 1992. uveden je sada{nji ZLS (u daljem tekstu ZLS 1976. i ZLS
1991). ZLS iz 1991. bio je ponovo razmatran 1994. ZLS iz 1976. mo`e se opisati
kao ,,okvirni zakon", jer on, u pore|enju sa prethodnim zakonima, nije detaljno
regulisao posao lokalne samouprave. S druge strane, ZLS iz 1991. je vi{e
3 Lundstrom & Wijkstrom, 1997.

92 [vedska
usmeren na detalje nego prethodni. Tako se, za razliku od razvoja u drugim zakonima,
novi ZLS pre mo`e opisati kao detaljan zakon nego kao okvirni zakon.
Kao podr{ka predlogu ZLS iz 1991. formulisan je jedan broj uslova. Prvo, izabrani
predstavnici treba da imaju pravo da osmi{ljavaju ,,novu" ulogu za sebe.
Drugo, gra|anima treba da se garantuju mogu}nosti da se upoznaju sa op{tinskim
programima, kao i da uti~u na njihovo kreiranje. Tre}e, op{tine treba da imaju vi-
{e slobode u izboru sopstvene organizacije u kreiranju programa kao i u organizaciji
slu`bi. ^etvrto, finansijska kontrola treba da bude efikasnija. Peto, novi ZLS
treba da defini{e na~ela na kojima se temelje javni poslovi i osnovna ,,pravila
igre". Najzad, ta pravila i na~ela treba usaglasiti sa pravilima Evropske unije. U
ovom tekstu mi }emo se baviti nekim od najzna~ajnijih novina koje je uveo najnoviji
ZLS.
Novi ZLS mo`e se opisati sa nekoliko stanovi{ta. Na{a namera je da uporedimo
neke od politi~ki zanimljivih razlika, koje }e se analizirati u svetlu promena
u {vedskom dru{tvu koje su se de{avale od kraja sedamdesetih do sredine
devedesetih godina. Prili~no je te{ko jasno razdvojiti zakonske promene koje se
odnose na demokratizaciju od onih koje se odnose na pove}anje efikasnosti i efektivnosti.
Dakle, ve}ina op{tinskih reformi i eksperimenata sprovodi se sa ciljem
da se istovremeno ostvare sve pozitivne vrednosti, bez obzira na to koja vrsta promene
se sprovodi. Na primer, da bi se kreirala ,,nova" i modernizovana uloga politi~ara
i nova organizaciona struktura koriste se argumenti koji se odnose i na
demokratiju i na efikasnost. Imaju}i na umu ovo preklapanje, mi }emo napraviti
privremenu tabelu u kojoj }emo poku{ati da zakonske promene razvrstamo u
razli~ite grupe. ZLS }e biti predstavljen u odnosu na ~etiri teme: (1) upravlja~ka
struktura, npr. uloga izabranih predstavnika, razli~ite vrste politi~kog uticaja, pitanja
decentralizacije i delegiranja; (2) struktura slu`bi, npr. kako organizovati socijalno
staranje i ponudu usluga; (3) gra|ansko u~e{}e koje, izme|u ostalog, podrazumeva
direktnu i indirektnu demokratiju, slobodu izbora i korisni~ku demokratiju;
i najzad, (4) pitanja koja se ti~u odnosa me|u vlastima, {to podrazumeva
odnose izme|u centralnih i lokalnih vlasti.
2.1. Upravlja~ka struktura
Pre 1992. organizacija politi~ke i administrativne strukture bila je pod jakim
uticajem ZLS i posebnih zakona. Svaka op{tina treba da ima (pored skup-
{tine i izvr{nog odbora) {kolski odbor, odbor za socijalne slu`be, odbor za prostorno
planiranje i izgradnju i odbor za za{titu prirodne sredine. U takozvanom
eksperimentu slobodne komune, koji se de{avao u drugoj polovini osamdesetih
godina, jednom broju odabranih op{tina bilo je dozvoljeno da kreiraju struk-

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 93
turu svojih odbora po vlastitoj `elji. Paralelno sa razli~itim promenama u politici
dr`avnih vlasti i promenama u posebnim zakonima, novi ZLS dao je op{tinama
pravo da se organizuju na razli~ite na~ine. Skup{tina je odlu~ivala o pitanjima
koja se ti~u organizacije odbora i njihovih procedura 4 . Najmanje 70 procenata
op{tina je gotovo odmah promenilo svoje politi~ke i adminstrativne strukture.
Mada je, kao rezultat reforme amalgamacije tokom pedesetih i {ezdesetih
godina, do{lo do zna~ajnih promena u uslovima za izabrane predstavnike,
pravila koja se ti~u raspodele poslova nisu menjana u ZLS iz 1976. Celokupna
struktura je transformisana ,,sa neprofesionalnog (predstavni~kog)
upravljanja na profesionalno upravljanje", ali se, prema ZLS iz 1976, od izabranih
predstavnika i dalje o~ekivalo da obavljaju svakodnevne politi~ke poslove
5 .
Po jednoj ideji, koja je sadr`ana u ZLS iz 1991, za izabrane predstavnike
treba da se stvori ,,nova" uloga. Primenjuju}i nove na~ine usmeravanja (menad-
`ment po ciljevima - MpC i menad`ment po rezultatima - MpR) oni bi trebalo da
mogu da se koncentri{u na strategijska pitanja umesto na svakodnevne politi~ke
poslove koji oduzimaju mnogo vremena. Oko 70 procenata op{tina imalo je, 1995.
godine, neku vrstu menad`menta po ciljevima. Da bi se stvorio novi politi~ki menad`ment
moralo je u procesu odlu~ivanja da do|e do daljeg delegiranja funkcija
na ni`e nivoe. Prema ZLS iz 1991, uklju~uju}i i potonje revizije, dono{enje
odluka mo`e se preneti na odbore i dalje na izabrani odbor, izabranog predstavnika
ili op{tinskog slu`benika:
,,Odbor mo`e da ovlasti izabrani odbor, ~lana ili neki alternativni oblik odbora
ili slu`benika op{tine ... da u ime odbora donese odluku o odre|enom predmetu
ili grupi predmeta. ,,6
Me|utim, tu postoje ograni~enja. Mo} dono{enja odluka se ne mo`e delegirati
u slu~ajevima kada su u pitanju:
1. Predmeti koji se odnose na cilj, usmerenje, obim ili kvalitet aktivnosti.
2. Predlozi ili izjave koji se podnose skup{tini, kao i izjave date na `albe protiv
odluka koje je doneo taj odbor kao celina ili skup{tina.
3. Predmeti koji se odnose na vr{enje vlasti u odnosu prema pojedincu, ako
uklju~uju na~elna pitanja ili su na neki drugi na~in od izuzetnog zna~aja.
4. Izvesni predmeti koji se navode u posebnim odredbama.
4 ZLS, Poglavlje 3, odeljak 9.
5 Bjorkman & Riberdahl, 1997.
6 ZLS, Poglavlje 6, odeljak 33.

94 [vedska
Sve u svemu, institucionalizacija daljeg delegiranja mo`e se shvatiti kao prilago|avanje
na stvarni razvoj sve ve}e profesionalizacije upravljanja i organizacije
slu`bi. Glavna ideja promene u zakonodavstvu jeste da detaljna politi~ka kontrola
nije mogu}a niti je podesna u slo`enoj op{tinskoj organizaciji ~ije glavne
karakteristike treba da budu strategijski menad`ment, profesionalizam i fleksibilnost.
Da bi se poja~ala celokupna politi~ka usmerenost u pravcu menad`menta
po ciljevima, u novom ZLS dat je veliki zna~aj pravilima politi~ke i finansijske
odgovornosti 7 .
Ako se slo`e sve politi~ke partije u skup{tini, mo`e se osnovati ,,nepoliti~ki"
odbor radi obavljanja odre|enih op{tinskih poslova. To zna~i da se ~lanovi
tog odbora ne biraju proporcionalno kao {to je slu~aj sa drugim odborima, ve} se
biraju u svojstvu stru~njaka, slu`benika ili korisnika konkretnih usluga. Takav odbor
je 1995. godine funkcionisao u oko 30 op{tina. U ve}ini tih op{tina ovaj tip
organizovanja koristi se da bi se pove}ala ekonomska i profesionalna stru~nost,
posebno u op{tinama koje su organizovane po modelu korisnik usluge-pru`alac
usluge. U nekim slu~ajevima ,,nepoliti~ki" odbori se nazivaju ,,odbori za profesionalni
menad`ment".
Od kraja osamdesetih godina do{lo je do op{teg pada u broju odbora i lokalnih
politi~ara. Broj politi~ara-neprofesionalaca u op{tinama smanjen je 1995.
sa oko 70.000, koliko ih je bilo 1980, na 48.000. Politi~ari-neprofesionalci su izgubili
mo} u pore|enju sa profesionalnim politi~arima i profesionalnim slu`benicima.
Dugo se ve} smatra da op{tinsko ve}e (skup{tina) ima samo ,,registratorsku
nadle`nost", a da prave odluke donosi op{tinski izvr{ni odbor. Shodno tome,
skup{tinski sastanci se shvataju kao nebitni, te time i dosadni. To nisu novi
problemi i zato su uvedene izvesne promene da bi se ,,o`ivela" skup{tina.
Na primer, skup{tina mo`e da napravi promene u rasporedu sedenja, tako {to
}e ve}ina sedeti naspram drugim odbornicima (to jest, licem u lice). Druge reforme
su: sastanci skup{tine mogu se odr`avati na razli~itim mestima u op{tini,
mogu se birati planski odbori, omogu}iti javnosti da ~uje izlaganja i postavlja
pitanja, organizovati medijski prenos. Me|utim, mogu}nosti revitalizacije
skup{tinskih sastanaka i stvaranje mo}nije institucije nisu iskori{}ene u
mnogim op{tinama. ^esto se smatra da je op{tinsko ve}e predvidljiva i pouzdana
institucija i u praksi mnogi politi~ari ne `ele da promene ove institucionalizovane
na~ine obavljanja poslova. 8
7 Stromberg, 1992.
8 Montin, Olsson & Pettersson, 1996.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 95
2.2. Struktura slu`bi
Do po~etka devedesetih, struktura slu`bi ili administrativna struktura bila je
sli~na u svim op{tinama. Kao rezultat amalgamacije, oko 80 procenata op{tina
stvorilo je izdiferenciranu administrativnu organizaciju, ~ija je podela na sektore
bila pod velikim uticajem nacionalnog specijalnog zakonodavstva i dr`avnih slu-
`bi. Organizacija odbora i njihove administracije tako|e je bila pod jakim uticajem
preporuka nacionalnog udru`enja lokalnih vlasti. I politi~ari i administratori
i profesionalci bili su lojalni svojoj sopstvenoj sektorskoj organizaciji. 9 Kasnije,
kada su finansijski resursi postali ograni~eniji, rasla je napetost izme|u sektorskih
odbora (pobornici) i op{tinskih izvr{nih odbora (~uvari).
Moderne lokalne vlasti su visokoprofesionalizovane organizacije za pru`anje
usluga ili informacija. Svaki sektor ima svoj sopstveni program vi{eg obrazovanja
koji odobravaju stru~ne organizacije. Stari tejloristi~ki na~ini usmeravanja
i kontrole su u sukobu sa novim idejama o menad`mentu slu`bi. Pravila delegiranja
koje je doneo novi ZLS bila su pozdravljena od stru~nih grupa kojima je
potreban ve}i manevarski prostor u nastojanju da do|u do boljeg kvaliteta, pri tom
dr`e}i se na odstojanju od politi~ara koji su ~esto vi{e zainteresovani za detalje
nego za ciljeve. Od sredine osamdesetih, gotovo sve op{tine su uvele takozvane
rezultatske jedinice – a to pod uticajem savremene podele unutar privatne industrije.
Posredstvom ovog modela i drugih unutra{njih preure|enja, uvedena su nova
radna pravila koja proisti~u iz filozofije novog javnog menad`menta. 10 Kasnije,
uz podr{ku ZLS 1991, oko 35 op{tina je stvorilo radikalno nove organizacione
modele, kao {to su modeli korisnik usluga-pru`alac usluga i unutra{nja konkurencija.
11
Saradnja izme|u privatnog i javnog sektora postala je ~e{}a nego ranije. Jedan
njen primer je rastu}i broj i zna~aj op{tinskih preduze}a. Godine 1985. bilo
je oko 1200 op{tinskih preduze}a, a 1994. oko 1500. 12 Uop{teno govore}i, preduze}a
su 1994. bila odgovorna za obavljanje 14 posto svih op{tinskih aktivnosti,
a njihov finansijskih promet bio je po~etkom devedesetih ve}i od prometa ostalih
op{tinskih aktivnosti. Skoro polovina ovih kompanija se bavi stambenim poslovima,
a ostatak energetskim poslovima, vodosnabdevanjem i otpadom.
Brojni argumenti su kori{}eni u prilog ovakvih preduze}a: smatra se da ona
stvaraju direktniju odgovornost za postignute rezultate, da pru`aju {iri prostor za
9 Stromberg & Westerstahl, 1984, str. 63.
10 Montin, 1993.
11 Montin, 1993.
12 Gustafsson 1996, str. 216.

96 [vedska
slobodno finansijsko odlu~ivanje, da skra}uju proces dono{enja odluka, da proizvode
tr`i{no usmerenu svest i da politiku zapo{ljavanja i odnosa me|u zaposlenima
~ine fleksibilnijim. Osnivanje op{tinskih preduze}a mo`e se shvatiti kao strategija
za smanjenje op{tinske politi~ke odgovornosti. Me|utim, smatra se da je
rast op{tinskih preduze}a problemati~an i sa ekonomskog i sa demokratskog
aspekta. Stoga ZLS iz 1991. postavlja izri~ita pravila:
Pre nego {to op{tina ili oblasno ve}e poveri upravljanje poslom iz nadle`nosti
lokalne vlasti kompaniji u kojoj su sve akcije u vlasni{tvu te op{tine ili oblasnog
ve}a, skup{tina }e:
1. Odrediti svrhu te aktivnosti lokalne vlasti.
2. Naimenovati sve ~lanove upravnog odbora i bar jednog finansijskog kontrolora.
3. Garantovati da }e skup{tina biti konsultovana pre nego {to se donesu
na~elne ili druge va`ne odluke koje se ti~u tih aktivnosti.
Ako je op{tina vlasnik bar polovine akcija, ili mo`e da smeni bar polovinu
~lanova upravnog odbora, onda javnost ima pravo pristupa internim dokumentima
te kompanije. Ovo pravo pristupa uklju~eno je u ZLS iz 1994. Kao rezultat
ovog ,,otvaranja" obelodanjen je izvestan broj skandala u kompanijama.
Na primer, ~lanovi odbora su nepropisno koristili kreditne kartice za li~ne interese.
Ideje, organizacioni modusi i menad`erski koncepti iz privatnih organizacija
za pru`anje usluga uticali su na ve}inu organizacionih eksperimenata ~iji je
cilj pobolj{anje efektivnosti i kvaliteta usluge. Nema sumnje da su takvi eksperimenti
inspirisali finansijske analize za smanjenje tro{kova. Oni su tako|e osporili
delimi~no neopravdane birokratske rutine, {to je imalo za rezultat prijem~ivije
stavove javnih slu`benika koji su se podsetili ko su njihovi krajnji gospodari.
S druge strane, ekonomski aspekti javne slu`be postali su tako uticajni da
su skoro preuzeli prioritet. Jedan razlog je svakako bio artikulisani interes za dono{enjem
sve restriktivnijih bud`eta. Ekonomski aspekti su tako|e isticani zato
{to je njih lak{e pratiti u pore|enju sa drugim, suptilnijim i slo`enijim kriterijumima
uspeha u javnoj slu`bi. S obzirom na to da su politi~ari preokupirani smanjenjem
tro{kova, i menad`eri su ubrzo postali svesni kom kriterijumu treba dati
prednost. Zbog toga su u decentralizovanim rezultatskim jedinicama drugi faktori
gubili u nadmetanju sa ekonomskim. Raniji standaradi ,,visokog" ili ,,dobrog"
kvaliteta sada su zamenjeni ,,odgovaraju}im" ili ,,ni previsokim, ni preniskim"
kvalitetom standarda. U praksi novi MpC i MpR postali su dobro znani kontrolori
bud`eta, mada pobolj{ani i vi{e sofisticirani.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 97
Ideja tr`i{ne usmerenosti je, po svemu sude}i, stekla trajno mesto. Njena najradikalnija
forma, prenos vlasni{tva u privatne ruke, nije niukom slu~aju novina
u lokalnoj vlasti. Duga tradicija ugovaranja posla sa privatnim pru`aocima usluga
pro{irena je posebno u oblasti energije, vodosnabdevanja, otpada, odr`avanja
ulica i parkova. Ali u slu~aju {kola, bolnica i dnevnih boravaka, ispostavilo se da
je privatizacija bila veoma ograni~ena. Ogromna ve}ina gra|ana je bez sumnje
dobila ve}u slobodu izbora. Me|utim, ona se uglavnom sastoji iz slobode da se
bira me|u javnim alternativama u razli~itim geografskim oblastima. Uop{teno govore}i,
manje od 10 procenata stanovni{tva koristi svoju slobodu izbora.
Kada je jedan gradona~elnik, konzervativac, rekao da ,,privatizacija mora da
ko{ta", on je na izuzetno otvoren na~in naglasio ideolo{ko i simboli~no zna~enje
tr`i{ne usmerenosti. Pristup alternativnim pru`aocima usluge ukazuje gra|aninu
na novu situaciju u kojoj je on posednik ~ekova za usluge. Normativno stanovi{te,
koja ova situacija podrazumeva, jeste da je mogu}nost delovanja, izlazak
iz sistema, ja~e od re~i.
2.3. Gra|ansko i korisni~ko u~e{}e
Pre ZLS iz 1991. pretpostavljalo se da gra|anski uticaj i u~e{}e treba da se
ostvaruju preko izabranih predstavnika i lokalnih ogranaka politi~kih partija. Uloga
politi~kih partija je bila veoma istaknuta do kasnih osamdesetih, kada su nove
forme gra|anskog u~e{}a postale prihvatljivije. Na primer, predlo`eno uvo|enje
op{tinskih referenduma bilo je odbijeno 1976, ali su ispitivanja javnog mnjenja
postala legalizovana 13 , a u~e{}e korisnika nije steklo mnogo zagovornika me-
|u lokalnim politi~arima tokom osamdesetih. Smatralo se da je ono pretnja predstavni~koj
demokratiji i ulozi politi~kih partija.
Da bi se pove}ala predstavni~ka demokratija putem ~e{}ih kontakata izabranih
predstavnika i bira~kog tela i da bi se lokalni ogranci politi~kih partija u~inili
aktivnijim, 1981. je uveden novi Zakon o lokalnim organima. Najpopularnija
forma su kom{ijska ve}a, koja su osnovana u 25 op{tina. U to vreme se na mogu}nost
uspostavljanja lokalnog odlu~ivanja koje se preklapa po sektorima gledalo
kao na gotovo revolucionarnu ideju i postojala su velika o~ekivanja u pogledu
njenih efekata na demokratiju. Me|utim, prema rezultatima istra`ivanja, ove
reforme nisu bile posebno uspe{ne sa demokratskog stanovi{ta. 14
Prema ZLS iz 1991. gra|anima treba da se garantuju odgovaraju}e prilike
za pra}enje i ostvarivanje uticaja na op{tinsko kreiranje programa, ne samo u smi-
13 Bjorkman & Riberdahl, 1997, str. 24.
14 Kolam, 1991; Montin, 1994; Jonsson, Rubenowitz & Westerstahl, eds. 1995.

98 [vedska
slu predstavni~kih formi ve} i direktnijih formi, kao {to su referendumi i korisni~ka
demokratija. Mogu}nost odr`avanja referenduma uvedena je kao nov na-
~in pokretanja predmeta u lokalnoj skup{tini:
Pitanje koje se odnosi na odr`avanje konkretnog referenduma mo`e se tako|e pokrenuti
u skup{tini ukoliko je sa tim saglasno najmanje pet procenata ~lanova op{tine…koji
su ovla{}eni da glasaju... Inicijativa se podnosi u pismenoj formi i sadr`i relevantno
pitanje i potpise inicijatora, jasno ispisana imena potpisnika i njihove adrese. 15
To zna~i da, ako najmanje pet procenata glasa~a zahteva referendum, skup-
{tina to mora da uzme na razmatranje. Me|utim, do 1997. nijedna op{tinska skup-
{tina nije odobrila odr`avanje referenduma na osnovu ovog novog zakona. Uop-
{teno govore}i, lokalni politi~ari do`ivljavaju ovu vrstu direktne demokratije kao
pretnju predstavni~koj demokratiji.
Drugi oblik novog, direktnije usmerenog tipa demokratije je u~e{}e korisnika
i odgovornost korisnika. Postoji mnogo na~ina da se organizuje korisni~ka demokratija,
a novi ZLS omogu}ava primenu takozvanog uslovljenog delegiranja:
Ako odbor… ovlasti slu`benika da donosi odluke u ime odbora, odbor mo`e da
defini{e uslove, {to podrazumeva da }e se onima koji koriste usluge tog odbora dati
prilika da podnesu predloge ili da daju komentar pre nego {to se odluka donese. 16
Ova vrsta korisni~ke demokratije sprovedena je 1996. u manjem ili ve}em
stepenu unutar nekih lokalnih institucija u oko 50 op{tina. Uz to, novo eksperimentalno
zakonodavstvo daje odre|enom broju op{tina pravo da osnuju novu vrstu
lokalnog {kolskog odbora ~iju bi ve}inu ~inili korisnici (roditelji). Lokalni korisni~ki
odbori ove vrste – koji su osnovani u oko 150 lokalnih institucija u otprilike
50 op{tina – pod uticajem su danskog modela.
Najzad, postoji oblik korisni~ke demokratije koji se zove ,,samorukovode-
}e telo ,, :
Osim ako nije druga~ije odre|eno zakonom ili statutornim instrumentima,
skup{tina mo`e da odlu~i da odbor mo`e da anga`uje samorukovode}e telo, koje
}e po ovla{}enju odbora delimi~no ili potpuno upravljati poslovanjem neke odre|ene
institucije ili objekta. 17
Samorukovode}e telo treba da se sastoji od predstavnika lica koja koriste taj
objekat ili instituciju i lica koja su u njemu zaposlena. Prva grupa treba da ~ini
ve}inu. Treba napomenuti da ova vrsta korisni~ke odgovornosti pokriva odre|enu
instituciju ili objekat, a ne sve usluge u toj geografskoj oblasti. Samorukovode}a
tela je uvelo verovatno manje od 30 op{tina.
15 ZLS, Poglavlje 5, odeljak 22.
16 ZLS, Poglavlje 6, odeljak 38.
17 ZLS, Poglavlje 7, odeljak 18.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 99
Da bi se pove}ala odgovornost za predmete vi{e geografski orijentisane, mo-
`e se primeniti uslovljeno delegiranje ili uvesti nepoliti~ki odbori. U jednom odre|enom
slu~aju (jedinom u [vedskoj) gra|ani su u jednoj maloj zajednici direktno
izabrali ~lanove za nepoliti~ki odbor koji je odgovoran za staranje o deci, gerijatrijsko
staranje i druge usluge 18 . Zanimljivo je da se odbor, mada se bavi lokalnim
kolektivnim problemima, i dalje naziva nepoliti~kim. Razlog je taj {to odbor
ne `eli da se povezuje sa partijskom politikom.
Otuda, na osnovu novog ZLS, korisni~ka demokratija se ne shvata kao pretnja
politi~kim partijama i predstavni~koj demokratiji u tolikoj meri kao {to je to
ranije bio slu~aj. Me|utim, mnogi lokalni politi~ari su kriti~ki nastrojeni prema
ovim novim oblicima gra|anskog u~e{}a. Najzad, u novi ZLS iz 1991. tako|e je
uveden novi na~in za sticanje uvida u poslovanje op{tinskih odbora. Sastanci odbora
su se uvek odvijali iza zatvorenih vrata, ali ZLS iz 1991. uklju~uje mogu}-
nost otvorenih vrata.
Sastanci odbora }e se odvijati iza zatvorenih vrata. Odbor, me|utim, mo`e
da odlu~i, uz saglasnost skup{tine, da sastanci budu javni. 19
Me|utim, u pitanjima koja se ti~u vr{enja ovla{}enja, ili ukoliko se odvija
rasprava o pitanju koje podle`e poverljivosti po Zakonu o strogoj poverljivosti,
sastanak odbora }e se uvek odr`avati iza zatvorenih vrata.
Ukupno uzev{i, razli~ite vrste politi~kih i administrativnih eksperimenata ~e-
{}e se sprovode nego eksperimenti usmereni ka demokatiji, kao {to su referendumi
i kolektivna korisni~ka demokratija. Kasnije }emo poku{ati da objasnimo za-
{to je to tako.
2.4. Odnosi me|u vlastima
U ovom odeljku bavi}emo se i vertikalnim i horizontalnim odnosima, to jest
odnosima izme|u centralnih i lokalnih vlasti i koordinacije izme|u razli~itih lokalnih
i regionalnih vlasti.
2.4.1. Odnosi izme|u centralne i lokalne vlasti
Odnosi izme|u centralne i lokalne vlasti ~esto se opisuju pojmom "neprekidne
saradnje". [to se ti~e razlike izme|u ,,autonomnog" i ,,integracionog" modela
centralno-lokalnih odnosa, [vedska odgovara ovom drugom 20 . Pre posled-
18 Olsson & Forsberg, 1997.
19 ZLS, Poglavlje 6, odeljak 19.
20 Kjellberg, 1988.

100 [vedska
nje amalgamacione reforme – krajem {ezdesetih godina – vodila se politi~ka debata
oko pitanja autonomije i integracije. Me|utim, od tog perioda sve politi~ke
partije defini{u lokalnu samoupravu kao lokalnu administraciju koja je manje-vi-
{e integrisana u dr`avu 21 .
[vedski kabinet i Parlament odlu~uju o op{tem okviru svih aktivnosti dr-
`avnog sektora, uklju~uju}i i op{tinski. Na osnovu ovla{}enja da izdaje uredbe
i propise, dr`ava tako|e daje smernice lokalnim vlastima i nad njima vr{i nadzor
koji sprovode njene slu`be. Posebno zakonodavstvo koje se odnosi na obrazovanje,
zdravstvene usluge, pitanja prostornog planiranja i gradnje itd., tako|e
predstavlja oblik nadzora jer ono ure|uje detaljne propise o tome kako op{tine
treba da upravljaju razli~itim programima. Savremena istorija ovakvog zakonodavstva
u [vedskoj mo`e se opisati kao deregulacija, promena propisa i dono-
{enje novih propisa.
Prvo, ZLS iz 1991. godine predstavlja glavni deo poku{aja deregulacije,
naro~ito {to se ti~e prava op{tina da organizuju svoju politi~ku i administrativnu
strukturu na sopstveni na~in. Nekoliko primera op{te deregulacije u okviru
zakona o lokalnoj samoupravi i drugih zakona bili su rezultat ,,eksperimenta
slobodne komune" koji se sprovodio izme|u 1983. i 1991 22 . Drugo, odre-
|eni broj diskrecionih zakona (okvirnih zakona) zamenio je stare. Primeri za
ovo su zakoni koji se odnose na socijalne slu`be (1992. i 1997), zdravstvenu
i medicinsku negu (1983), za{titu prirodnih bogatstava (1987) i prostorno planiranje
i gradnju (1987). Tre}e, promenila se uloga centralnih dr`avnih organa.
Klju~na tema u debatama o politi~ko-administrativnim me|uodnosima tokom
sedamdesetih godina bila je da centralna vlast u`iva previ{e politi~ke mo-
}i, diskrecije i nezavisnosti u svojim odnosima sa lokalnim vlastima. Tokom
osamdesetih, sprovedeno je nekoliko deregulacionih reformi i drugih mera da
bi se razvlastili delovi centralnog dr`avnog aparata 23 . Detaljni i opse`ni zakoni
zamenjeni su manje detaljnim propisima u jednom po jednom sektoru. Cilj
je bio da se i nacionalni i regionalni dr`avni odbori i vlasti, u svojoj novoj ulozi,
bore protiv sve ozbiljnije i {iroko rasprostranjene nemogu}nosti vladavine.
Dr`avnim slu`bama su data uputstva da se koncentri{u na ex post evaluaciju,
i to davanjem uzora kako se rukovodi dobrim slu`bama, a ne regulisanjem rada
lokalnih vladinih slu`bi ex ante. 24
21 Strandberg, 1995.
22 Baldersheim & Stahlberg, eds. 1994.
23 Elander & Montin, 1990.
24 Wise, Sinclair and Amna, 1996.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 101
To bi moglo biti, a zapravo i jeste, protuma~eno kao abdikacija nacionalnih
institucija u korist ve}e lokalne autonomije. Novim lokalnim vlastima povereno
je da popune vakuum u normama i zakonima, koji je redukovao i na neki na~in
marginalizovao nacionalne slu`be. Sposobnost prilago|avanja vi|ena je kao temelj
nove lokalne vlasti, pri ~emu se ceni i njena fleksibilnost. Ideolo{ki gledano,
prilago|avanje se branilo stavom da se op{tine i njihovi gra|ani opunomo}uju
time {to im se pru`a prilika da vode svoje poslove nezavisno od dr`avne birokratije,
~ija nacionalna deregulacija, dakle, treba da ustupi mesto lokalnoj politici.
Me|utim, deregulacija se mo`e posmatrati prosto kao poku{aj da se nu-
`nost proglasi vrlinom: ve} je do tada postajalo sve te`e upravljati lokalnim vlastima
koje su sve razvijenije i profesionalnije. Suo~ene sa neujedna~enim i raznovrsnim
lokalnim re{enjima, dr`avnim institucijama je bilo su|eno da postanu
marginalizovane. Njihova profesionalna superiornost nije vi{e bila o~igledna
ili ubedljiva. No, znatno je oslabio jedan od glavnih instrumenata dr`avne
kontrole kojim se vr{ilo sankcionisanje i legitimisanje – finansijski instrument.
Postoje, tako|e, drugi akteri sposobni da uvedu nove propise, o ~emu }emo kasnije
govoriti.
Promena propisa mo`e se definisati kao:
,,... Koraci preduzeti da se postoje}i propisi u~ine delotvornijim ili da se pravila
zamene drugim sredstvima ~iji je cilj da se uspe{nije i delotvornije postignu
one iste promene u pona{anju koje je nastojao da postigne prvobitni regulacioni
plan". 25
Uop{teno govore}i, novi ZLS sistematizuje i kodifikuje norme i pravila koji
su delimi~no kodifikovani u dodatnim zakonima ili kori{}eni u praksi tokom
80-ih godina. Mnoge od ovih normi i pravila su sada integrisani u Zakon. Na primer,
ZLS eksplicitno daje pravo na anga`ovanje u poslovnim aktivnostima ukoliko
se one ne sprovode sa ciljem ostvarivanja profita, ve} radi stvaranja pogodnosti
i ponude usluga za dobrobit op{tinske zajednice. 26 On tako|e kodifikuje ulogu
op{tina u ja~anju lokalne privrede. Op{tine mogu u okviru svojih granica da
preduzmu mere kojima se podsti~e preduzetni{tvo. 27
Drugi primeri promene propisa su menad`ment po ciljevima i menad`ment
po rezultatima. Op{tinske vlasti treba da se upore|uju me|usobno, ali i u odnosu
na njihove krajnje ciljeve. Ovaj oblik javnog menad`menta mo`e se smatrati najva`nijom
reformom koja se ti~e promene propisa. Me|utim, kako pokazuje ne-
25 Hanf, 1989, str. 193.
26 ZLS, Poglavlje 2, odeljak 7.
27 ZLS, Poglavlje 2, odeljak 8.

102 [vedska
koliko studija, te{ko je ispuniti sve kriterijume koji ~ine menad`ment po ciljevima
i menad`ment po rezultatima uspe{nim i delotvornim 28 .
Pored deregulacije i promene propisa, uvedeni su i novi propisi. Nekoliko
op{tina i [vedsko udru`enje lokalnih vlasti o{tro kritikuju ,,juridifikaciju" dru-
{tvenog sektora, {to zna~i da administrativni sudovi zapravo ograni~avaju op{tinsku
autonomiju. Ostali propisi pod udarom kritike odnose se na tender, subvencije
za tzv. slobodne {kole (privatne {kole koje se finansiraju iz javnih fondova)
i obaveznu pomo} hendikepiranim osobama 29 .
Ukratko, u ZLS od 1991. je uvedeno nekoliko novina. Neke od novih zakonskih
mogu}nosti koriste se u nekoliko op{tina, a neke od njih se retko primenjuju.
Uop{teno govore}i, promene koje se ti~u strukture vlasti i slu`bi – ~esto pod
uticajem filozofije novog javnog menad`menta – sprovode se u ve}oj meri nego
one koje se ti~u gra|anske i korisni~ke demokratije. Na primer, skoro sve op{tine
su uvele neku vrstu menad`menta po ciljevima ili neku drugu vrstu modernizovanog
menad`menta. Odnosi izme|u centralne i lokalne vlasti mogu se opisati
pojmovima deregulacije, promene propisa i uvo|enja novih propisa. Sve u svemu,
[vedska je decentralizovana dr`ava sa socijalnom za{titom i sa politi~ki i profesionalno
jakim op{tinama koje imaju {irok spektar odgovornosti. Deregulacija
i drugi oblici decentralizacije su klju~ne re~i. Me|utim, postoje neka nerazre{ena
pitanja koja uzrokuju napetost izme|u centralne i lokalne vlasti. Umesto da se
odnosi izme|u centralne i lokalne vlasti defini{u u okviru ,,autonomnog" ili ,,intergracionog"
modela, mo`da je celishodnije govoriti o kompromisu izme|u ova
dva modela.
2.4.2. Horizontalni odnosi
Ubrzo posle amalgamacione reforme u [vedskoj je bilo 277 op{tina. Sada
ih ima 289. Grupe stanovnika organizovane na periferijama desetak ve}ih op{tina
nedavno su predlo`ile da se one odvoje od postoje}ih i stvore nove op{tine.
^esto se doga|a da predlog za deobu op{tina postaje predmet lokalnog referenduma,
ali je centralna vlada ta koja donosi kona~nu odluku. Postojanje ,,pokreta
za deobu" ukazuje na to da u nekim op{tinama postoji jasna opredeljenost ka manjim
op{tinama. Ovakvi pokreti se ~esto nadahnjuju idejama zajedni{tva, kao i
mi{ljenjem da manja zajednica ima efikasnije slu`be.
S druge strane, u skladu sa sve ve}om tendencijom ka regionalizmu, nekoliko
op{tina poku{ava da osmisli razli~ite odnose saradnje me|u op{tinama. Za-
28 Cf Montin, 1993.
29 Svenska Kommunforbundet, 1994.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 103
kon o udru`ivanju op{tina iz 1997. godine skra}uje i pojednostavljuje zakonodavstvo
koje se ti~e saradnje me|u op{tinama u razli~itim oblastima pru`anja usluga.
On omogu}ava malim op{tinama da zadr`e visok nivo usluga, npr. u pru`anju
zdravstvenih, {kolskih i vatrogasnih usluga, bez velikih izdataka koje zahteva
proces stapanja. Postoji nekoliko zakonskih oblika saradnje me|u op{tinama,
kao i izme|u op{tina i oblasnih ve}a, a to su, na primer, zajedni~ki dogovori, federacije
lokalnih vlasti i zajedni~ki odbori. Za saradnju su pre svega motivisane
male op{tine sa slabim privrednim razvojem i slabom nastanjeno{}u, koje nastoje
da mobili{u zajedni~ke resurse. 30
Menjaju se ~ak i oblasne granice postavljene 1645. i stvaraju ve}e oblasti.
Nema sumnje da je ulazak [vedske u Evropsku uniju bio od velikog zna~aja;
rezultat toga je da se sada osnivaju nove regionalne mre`e sa drugim oblastima
industrijski razvijenih dr`ava kao {to su Danska, Nema~ka i balti~ke zemlje.
U drugoj polovini 1996. godine {vedski parlament je doneo jedan eksperimentalni
zakon (forsokslagstiftning), kojim tri nova regionalna organa vlasti sti-
~u odgovornost za pitanja koja su ranije bila u nadle`nosti oblasnih ve}a. Primera
radi, dva oblasna ve}a na jugu [vedske spojila su se i stvorena je jedna
regionalna vlast sa regionalnim ve}em. Prvi regionalni izbori bi}e odr`ani 1998.
godine.
Uop{teno govore}i, ovakvi razvoji se odnose na malobrojnu elitu industrijskih
i politi~kih lidera koji su u potrazi za inostranim partnerima i tr`i{tima
koji obe}avaju privredni rast i nova radna mesta. Moglo bi se re}i da politi~ke
partije imaju defanzivnu i sporednu ulogu u ovoj zna~ajnoj internacionalizaciji
lokalnih vlasti. [vedski narod ne obra}a naro~itu pa`nju na novu podelu
[vedske. Mo`da }e oni prihvatiti ~ak i ove aktivnosti ukoliko one omogu}avaju
nova radna mesta i opstanak u njihovoj sredini, a u protivnom, bi}e
dovedena u pitanje legitimnost politi~kih i administrativnih struktura u novim
regionima.
[tavi{e, sve su ~e{}i poku{aji saradnje me|u op{tinskim, oblasnim i dr`avnim
vlastima. Na nivou javnog menad`menta i politi~kom nivou, kao i u okviru najni`e
birokratije, ostvareni su razli~iti formalni i neformalni odnosi koordinacije radi re-
{avanja ~estih problema u izvo|enju programa, kao {to su razli~ite socijalne ciljne
grupe. 31 Mnogi od ovih programa saradnje podr`avaju ,,eksperimentalno" zakonodavstvo.
To zna~i da }e se evaluacija projekata izvr{iti nakon nekoliko godina da bi
se odlu~ilo o eventualnim zna~ajnijim promenama u zakonodavstvu.
30 Landqvist, 1995. Kommunaktuellt, No. 28, 1997.
31 Montin, 1995.

104 [vedska
2.4.3. Za{to ima vi{e menad`menta nego demokratije?
Obja{njenje koje se naj~e{}e daje za to {to se op{tine u poslednje vreme
usredsre|uju na osavremenjivanje svog politi~kog i administrativnog menad`menta
jeste smanjenje finansijskih resursa. Kao {to smo videli, izgleda da je zavr{eno
doba rasta lokalne samouprave. Gotovo sve op{tine suo~ene su sa finansijskim
problemima, premda je Vlada socijaldemokrata (zajedno sa Partijom centra) obe-
}ala da }e olak{ati teret time {to }e privremeno pove}ati dr`avne donacije. Smanjenje
bud`eta za javne usluge mo`e da podstakne napore za pove}anjem efikasnosti
putem organizacionih reformi i eksperimentisanja. Me|utim, najsiroma{nije
op{tine nisu te koje osavremenjuju svoju organizaciju. Naprotiv, reforme pod
uticajem ideja novog javnog menad`menta izvr{ene su u prili~no bogatim op{tinama.
Mo`e se re}i da je eksperiment napravljen prema modelu potro{a~-nabavlja~
– uglavnom izveden u op{tinama ~ija je finansijska situacija lo{a, ali ~iji stanovnici
imaju visoka primanja. Iz toga sledi da je finansijska situacija va`no, ali
ne i jedino obja{njenje.
Drugo obja{njenje podrazumeva op{te promene u vrednostima i politi~kom
pona{anju gra|ana. Od kraja {ezdesetih godina opalo je interesovanje za priklju-
~ivanje nekoj politi~koj stranci. Ljudi se ~esto organizuju na druge na~ine, na primer
priklju~uju se grupama za za{titu `ivotne sredine, `enskim organizacijama i
ad hoc grupama, kako bi uticali na politiku. U drugoj polovini osamdesetih godina
takozvano Istra`ivanje o snazi [vedske utvrdilo je ~injenicu da su se [ve|ani
odrekli svoje tradicionalne orijentacije ka kolektivizmu i zamenili je novim pristupom
politi~kom u~e{}u koji podrazumeva vi{e individualizma i partijsku neopredeljenost.
U ovom smislu, {vedski narod, zajedno sa drugim evropskim narodima,
materijalisti~ke vrednosti zamenio je vrednostima post-materijalizma. 32
Pored promena u vrednostima i kolektivnim akcijama, krajem osamdesetih
godina oja~ao je i individualizam okrenut potro{a~u. Mnogi gra|ani su `eleli vi-
{e individualizma u metodima re{avanja zajedni~kih problema i zadovoljavanja
potrebe za javnim slu`bama. Ovo se nije odnosilo samo na one gra|ane koji nisu
glasali za socijaliste.
Kritika monopolisti~kih javnih slu`bi – koju se podr`avale razli~ite desni-
~arske partije i organizacije – postala je {iroko rasprostranjena, kao i spremnost
da se prihvate razne privatne, kooperativne i javne alternative. Individualizam tipa
,,korisnik usluga" doveo je do istorijski jedinstvene politi~ke promene na izborima
1991, koji }e ostati zapam}eni kao ,,izbori za promenu sistema". To je bio
32 Ingelhart, 1990; 1997.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 105
prvi put da u [vedskoj jedna nesocijalisti~ka vlada najavi strukturalne promene
u dr`avnom sektoru, kao {to su privatizacija i sloboda izbora. Me|utim, socijaldemokratska
vlada je ve} bila utrla put ka ,,promeni sistema" razli~itim oblicima
deregulacije i tr`i{ne usmerenosti, kao {to je konkurencija unutar dr`avnog sektora.
Odatle se mo`e zaklju~iti da izmenjeno shvatanje vrednosti samih gra|ana
daje obja{njenje za promene u organizaciji op{teg javnog sektora, a naro~ito lokalne
vlasti. Ovo shvatanje se mo`e osporavati tvrdnjom da su krajem osamdesetih
glasa~i bili za privatizaciju javnih slu`bi, ali da se njihov stav izmenio po-
~etkom devedesetih – tada je data prednost javnom vlasni{tvu nad ovim slu`bama
33 . To zna~i da mi{ljenja {ta je dru{tveno a {ta privatno nisu ~vrsta i ne mogu
u potpunosti da objasne eksperimente u op{tinama. Istra`ivanja tako|e pokazuju
da je kritika teorije i prakse "promene sistema" bila jaka me|u glasa~ima koji nisu
glasali za socijaliste u nekoliko op{tina.
Me|utim, vrednosti koje se ti~u razli~itih oblika politi~ke akcije jesu promenjene
i to mo`e da objasni probleme legitimnosti koji deluju na politi~ke partije
i tradicionalne demokratske ustanove. Na ove probleme nije se odgovorilo bilo
kakvim zna~ajnijim insistiranjem na novim demokratskim op{tinskim odnosima.
Iako su politi~ke partije suo~ene sa problemima legitimnosti, one dosledno
odbacuju sve radikalne predloge koji ne garantuju dominantnu mo} partija. Za
razliku od programa koji se sprovode u drugim skandinavskim zemljama, {vedska
vlada je nedavno odbila tri predloga vladinog odbora: direktni izbori za kom-
{ijska ve}a, pravo gra|ana da predla`u rezolucije u op{tinskom ve}u i jednostavniji
propisi koji ure|uju lokalni referendum. ,,Mislim da nismo spremni da krenemo
u ovom pravcu delovanja. Moramo biti pa`ljivi. Gra|ansko u~e{}e mo`e
se razvijati na mnoge druge na~ine", naveo je ministar kao razlog za odbacivanje
predloga. 34 Nakon toga, socijaldemokratska vlada je predlo`ila da se pojednostavi
odr`avanje lokalnih referenduma, ali ne i da se dozvoli direktan izbor za
kom{ijska ve}a.
Tre}e obja{njenje ti~e se lokalnih politi~ara koji nisu sigurni na koji na~in
da stvore efikasne i demokratske ustanove. Problemi efikasnosti i legitimnosti na
kraju su primorali lokalne aktere da preduzmu akciju. I pored nekoliko mogu}ih
re{enja, napori su, me|utim, uglavnom usredsre|eni na reformu unutra{njeg menad`menta
i tr`i{nu usmerenost. Preduzeti su neki poku{aji da se pove}a u~e{}e
gra|ana, ali su oni retki u odnosu na druge oblike reformi.
33 Nilsson, 1995.
34 Kommunaktuellt, No.29, 1997.

106 [vedska
U situaciji kad lokalni politi~ari nisu sigurni kako da deluju, javljaju se mnogi
drugi tvrde}i da znaju kako treba pri}i problemima i na koji na~in ih treba re-
{avati. Veliki broj ovih su profesionalci zaposleni u op{tini, kojima je u interesu
razvoj modernog menad`menta. Op{te shvatanje je da rukovodioci u organizacijama
~esto biraju jednostavna re{enja koja su im pri ruci, umesto da izvr{e opse-
`niju analizu problema. Sredina pru`a ,,standardizovana re{enja" za dobru vladu
i praksu menad`menta. Odre|eni broj savetnika i stru~njaka razli~itih profila predlo`ili
su sli~na re{enja, kao {to su unutra{nja konkurencija, menad`ment po ciljevima
i jasno razdvajanje politike od administracije. Sli~na re{enja prihvataju
se {irom sveta. 35 Kako bi se smanjila nesigurnost i preduzele odgovorne mere,
op{tine su usvojile standardna re{enja.
Postoje standardna re{enja – praksa dobre vlade – koja preuzimaju, jedne
od drugih, nacije, sektori i organizacije. Organizacije ponekad predstavljaju lake
mete za takva re{enja. ^ak i u uslovima smanjene dr`avne vlasti, pa ~ak i u njenom
odsustvu, postoje, dakle, jake sile sredine koje upravljaju razvojima u lokalnim
samoupravama. 36
Iako se dr`avna regulativa smanjila, op{tinska autonomija se nije pove}ala.
Prazninu su popunila druga ,,upravlja~ka re{enja".
Ovakvo obja{njenje je privla~no i dosta razja{njava proces modernizacije u
mnogim op{tinama, ali ne u potpunosti. Problem sa modelom standardnog re{enja
kao obja{njenja je to {to on stavlja lokalne aktere u polo`aj u kome svi oni
postaju `rtve spolja{njih okolnosti pri poku{aju da na|u re{enja koja smatraju najpogodnijim.
Varijacije ipak postoje, i moglo bi se re}i da su od sredine devedesetih
godina standardna re{enja izgubila na snazi. Kao prvo, ima op{tina, naro~ito
malih, koje nisu prihvatile ideje novog savremenog menad`menta. Drugo, neke
op{tine, bar na re~ima, poku{avaju da razviju nove oblike gra|anskog u~e{}a. 37
Primera radi, nedavno je sproveden jedan program demokratizacije pod nazivom
,,Gra|anski Orebro". To je veoma ambiciozan program koji podrazumeva razli-
~ite tipove zajedni~kih uticaja korisnika. Ovo se dogodilo u situaciji kada je op-
{tina bila suo~ena sa te{kim finansijskim te{ko}ama. Druge op{tine su kombinovale
centralizaciju politi~ke mo}i sa idejama korisni~kog i gra|anskog u~e{}a.
Standardna re{enja smanjila su nesigurnost mnogih politi~kih i administrativnih
lidera za neko vreme, ali se ona ponovo vratila. Ovo bi moglo da objasni
za{to se u sve ve}em broju op{tina vodi rasprava o na~inu da se pove}aju demokratija
i u~e{}e gra|ana.
35 Cf Naschold, 1996.
36 Jacobsson, 1996, str.8.
37 Montin, 1998.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 107
Prema kona~nom obja{njenju, na lokalnu politi~ku elitu treba gledati kao na
aktere u potrazi za legitimno{}u. To ponekad zna~i da se usvajaju standardna re-
{enja uspe{na na internacionalnom i nacionalnom nivou, a ponekad da pomenuta
politi~ka elita zaista analizira svoje specifi~ne lokalne probleme i te{ko}e. U
nekim slu~ajevima, legitimnost se posti`e vo|enjem simboli~ne politike, kao {to
je organizaciona promena bez ikakvog bitnog uticaja na slu`be. U drugim slu~ajevima,
lokalni politi~ki akteri se zaista nose sa zna~ajnim problemima i njihova
re{enja zaista imaju uticaja na efikasnost.
Ovim obja{njenjem se otkriva poku{aj modernizacije institucionalizovane
uloge lokalne samouprave. Kao {to je ve} ukratko navedeno, op{ta ideologija
lokalne samouprave bila je da defini{e op{tine kao lokalne pru`aoce usluga
integrisane u dr`avu. Prema ovoj ideologiji, lokalna demokratija je u velikoj
meri isto {to i politi~ki kontrolisane javne slu`be i socijalna za{tita prilago|ena
lokalnoj sredini. Profesionalizacija lokalnih slu`bi bila je va`an faktor
u stvaranju lokalnih institucija socijalne za{tite. Druga strana medalje je da je
profesionalizacija ote`ala politi~arima vladavinu i ugrozila osnovu njihove sopstvene
legitimnosti.
U onome {to bi se moglo nazvati uslu`na demokratija, politi~ke partije i lokalni
politi~ari sti~u legitimitet u o~ima gra|ana uspe{nim pru`anjem usluga. Sve
dok je kvalitet pru`anja usluga za gra|ane zadovoljavaju}i, politi~ari }e u`ivati
mo}; mo`da ih gra|ani ne}e uvek voleti, ali }e ih bar trpeti. Me|utim, ako i kada
nezadovoljstvo slu`bama po~ne da raste, politi~ari, ponekad i sama njihova legitimnost,
bi}e dovedeni u pitanje. Efikasnost slu`bi, a ne demokratsko ure|enje,
daju legitimitet politi~kim partijama uklju~enim u lokalnu politiku ~ak i vi-
{e nego njihova sposobnost da shvate i iska`u mi{ljenja i `elje gra|ana. Iz toga
sledi da finansijski problemi smanjuju broj slu`bi, {to zauzvrat stvara problem legitimnosti
politi~kih partija i lokalnih politi~ara. Premda se op{tine i dalje defini{u
kao lokalne institucije sistema za socijalnu za{titu, moraju se razvijati i novi
oblici legitimnosti. Jedan od na~ina da se ovo postigne je osavremenjivanje
uprave i organizacije slu`bi. Budu}i da je op{tinska demokratija uslu`na demokratija
gde se legitimnost zasniva na sposobnosti da se zadovolje socijalne potrebe
i ispune zahtevi za javnim slu`bama, problemi legitimnosti rastu kako se resursi
smanjuju. Za lokalne (i nacionalne) demokratske ustanove dilemu predstavlja
to {to nepoverenje javnosti prema politici i politi~arima raste u vreme kad su
u~e{}e gra|ana i me|usobno poverenje gra|ana i politi~ara najpotrebniji zbog potrebe
da se odrede legitimni prioriteti programa. Zarad budu}ih odnosa legitimiteta,
postoji potreba za ,,demokratskom politikom redukcije", odnosno za zna~ajnim
u~e{}em gra|ana u dijalogu sa politi~kim i administrativnim liderima na lokalnom
nivou kada je re~ o prioritetima za razli~ite potrebe i zahteve.

108 [vedska
Mo`da je, me|utim, isuvi{e naivno pretpostaviti da }e se poverenje gra|ana
i njihovo u~e{}e u op{tinskim aktivnostima pove}ati u uslovima stroge restrikcije
op{tinskih resursa. Istorijski gledano, legitimnost se zasniva na uslu`noj demokratiji,
odnosno rezultatima lokalnog politi~kog sistema. Legitimnost se mo-
`e definisati kao povratna sprega kod koje se funkcionisanje najni`eg nivoa birokratije
odra`ava na veru gra|ana u politi~are. U ovom svetlu, najve}a te{ko}a
le`i u pove}anju gra|anskog u~e{}a i poverenja i istovremenom uvo|enju reduktivnih
mera.
[to se ti~e teku}ih promena u decentralizaciji, tr`i{noj usmerenosti, voluntarizmu
i regionalizaciji, o~igledno je da se one uglavnom usredsre|uju na razli-
~ite strategije za pove}anje delotvornosti i efikasnosti pre nego na u~esni~ku demokratiju.
Ove strategije su sve u okviru uslu`ne demokratije. S druge strane, teku}a
obnova javnog sektora uop{te i posebno na op{tinskom nivou mo`e da uzrokuje
sve ve}e izazove koje postavljaju novi tipovi institucionalnih ure|enja. Politi~ke
partije suo~ene su sa pitanjima legitimiteta i nije isklju~eno da }e nove ideje
o na~inu organizovanja javnog mnjenja, uve}anje potreba i zahteva i definisanje
{ta je u javnom pre nego u privatnom interesu jo{ vi{e dovesti u pitanje predstavni~ku
demokratiju. 39
Politi~ke partije bi trebalo da odr`e predstavni~ku demokratiju, ali da li one
mogu da se nose sa ovim pluralizmom na duge staze? O~igledno, postoji nedostatak
op{tih strategija kako spojiti predstavni~ku demokratiju i sve ve}i pluralitet
u sferi politi~ke mobilizacije i organizacije, kao i u sferi pru`anja usluga. Mo-
`da }e partijski sistem nestati i biti zamenjen drugim modelima politi~ke organizacije?
Ili }e, {to bi, naravno, same partije vi{e volele, partijski sistem nau~iti da
se bolje prilago|ava okolnostima. Neki znaci prilagodljivosti se mogu primetiti.
Na primer, Partija centra uvela je jedan vid ,,delimi~nog" ~lanstva, koje pojedincu
omogu}ava da bude ~lan lokalnog ogranka partije, a da pri tom ne bude ~lan
nacionalne organizacije. Drugi primer je podozrenje (koje se, istina, polako smanjuje)
prema razli~itim tipovima korisni~ke demokratije unutar Socijaldemokratske
partije, barem na op{tinskom nivou.
Vra}aju}i se na uvodno poglavlje ove knjige, {vedski sistem lokalne samouprave
mo`e se posmatrati kao odraz funkcionalne ideologije po kojoj je i lokalna
samouprava pre svega i iznad svega demokratski kontrolisani pru`alac usluga
iz domene socijalne za{tite. Ipak, treba primetiti da su {vedske op{tine ve} dugi
niz godina vi{e od pru`alaca usluga. Na primer, podr{ka lokalnoj privredi je va-
`an politi~ki cilj jo{ od po~etka osamdesetih i, prema Zakonu o socijalnoj za{titi,
op{tine su odgovorne za blagostanje svih ljudi u op{tini. Sa izvesnim stepe-
39 Cf. Bogason, 1996.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 109
nom sigurnosti mo`e se tvrditi da ve} godinama postoji tendencija ka strukturama
koje su vi{e nalik upravnim, i ona i dalje postoji. Utvrdili smo neke promene
u Zakonu o lokalnoj samoupravi koje promovi{u politi~ki i administrativni pluralizam
na lokalnom nivou, kao {to su sve ve}a odgovornost korisnika i modeli
okrenuti tr`i{tu. [tavi{e, menja se tradicionalni lokalni sistem planiranja. Op{tinsko
prostorno planiranje ,,imalo je tradicionalnu ulogu u ure|ivanju kori{}enja
zemlji{ta, {to se u stvarnosti svodilo na utvr|ivanje propisa. To se promenilo. Sada
se ova uloga shvata kao obezbe|ivanje sredstava za razvoj i otvaranje drugih
mogu}nosti". 40 Uvedeni su novi na~ini politi~kog uticaja i ~ini se da se lokalni
politi~ari i lokalni ogranci politi~kih partija polako kre}u ka novim ulogama i identitetima.
40 Engstrom & Cars, 1997. str.19.

110

111
Helge O. Larsen
Audin Offerdal*
POLITI^KE IMPLIKACIJE NOVOG NORVE[KOG
ZAKONA O LOKALNOJ UPRAVI
IZ 1992. GODINE 1
Norve{ki Zakon o lokalnoj upravi, donet 25. septembra 1992. godine, predstavljao
je najtemeljniju reviziju propisa koji ure|uju lokalnu upravu i odnose izme|u
centralne vlasti i lokalne uprave u Norve{koj od 1837, kada su prvi put doneti
propisi koji su predvi|ali lokalnu vlast. Do 1992, proteklo je vi{e od 40 godina
od dono{enja poslednjeg obimnog zakona. 2 U ovom tekstu, mi }emo se usredsrediti
pre svega na novi Zakon, i to posebno na ono {to smatramo da su njegovi
najproblemati~niji aspekti, i u pogledu samih namera Zakona i u pogledu {irih
demokratskih nastojanja.
Prvo, obrati}emo posebnu pa`nju na na~in na koji je lokalna samouprava koncipirana
u novom Zakonu. To se odnosi delimi~no na promene u ideologiji, a delimi~no
na nove forme upravlja~kih tehnika koje su rezultat ideolo{kih promena.
Drugo na{e glavno interesovanje bi}e usmereno na izgled unutra{nje organizacije
lokalne uprave, {to smatramo da le`i u osnovi novog Zakona. U vezi sa tim, bavi}emo
se na~inom na koji je vi|en odnos izme|u politike i administracije, kao i
* Univerzitet TromsØ, Univerzitet Bergen.
1 @eleli bismo da se zahvalimo bivšem sekretaru Komisije, gospodinu Gunnaru Andresenu,
za njegove dragocene primedbe na ranije izdanje.
2 Najva`niji zakoni o lokalnoj upravi su:
Lov om Fomandskaber paa Landet m.v. og Lov om Formandskaber i Kjobstderne m.v., oba
od 14. januara 1837.
Lov om kommunestyre pa landet og lov om kommunestyre i byene, oba od 30. septembra 1921.
Lov om kommunestyre pa landet og lov om kommunestyre i byene, oba od 10. juna 1938.
Lov om styret i kommunene 12. novembra 1954.

112 Norve{ka
time {ta ~ini predstavni~ki sistem koji dobro funkcioni{e, odnosno zakonskim stavovima
o lokalno-politi~koj participaciji. Po~e}emo, ipak, kratkim predstavljanjem
nekih aspekata lokalne uprave i odnosa centralne vlasti i lokalne uprave u Norve{koj.
1. LOKALNA SAMOUPRAVA U NORVE[KOJ
Lokalna uprava u Norve{koj ima prili~no sna`nu poziciju. Iako je to zemlja
sa prili~no malim brojem stanovni{tva (oko 4,2 miliona), geografski i sociokulturni
faktori su doprineli politi~ki sna`noj i aktivnoj unutra{njosti 3 , {to je bar
do izvesne mere rezultiralo prili~no sna`nom lokalnom vla{}u. ^ak i u toku 400
godina danske uprave (1380-1814) postojali su odre|eni oblici lokalne samouprave,
uglavnom u gradovima. Norve{ka je, dono{enjem Zakona o op{tinama
1837. godine, bila me|u prvim zemljama u Evropi koje su ustanovile institucionalni
okvir za lokalnu samoupravu u gradovima, op{tinama i ruralnim oblastima.
Procenjuje se da je 45 procenata odraslog mu{kog stanovni{tva u to vreme zadovoljavalo
uslove da ima pravo glasa 4 , {to je cifra koju, prema Rokkanu i Kuhnleu 5 ,
nije nadma{io nijedan drugi zapadnoevropski narod. 6
To je, me|utim, bila samouprava u relativnom a ne u apsolutnom smislu. Norve{ka
je unitarna dr`ava, sa lokalnom upravom koja zavisi, sa formalne ta~ke gledi{ta,
od delegiranih dr`avnih ovla{}enja. Zaista, iako su zakoni o op{tinama bili
doneti u ranoj fazi, institucija lokalne uprave nije bila pomenuta u Ustavu iz 1814.
godine i nije, uprkos mnogim predlozima, nikada bila uneta u njega. Ovo je ne{to
{to odvaja Norve{ku od drugih nordijskih zemalja (kao, uostalom, i od mnogih drugih
zemalja). Ipak, 1989. Storting (Parlament) glasao je da se usvoji Konvencija
o lokalnoj samoupravi Evropskog saveta koja je doneta 1985. godine.
2. STRUKTURA LOKALNE UPRAVE I FINANSIJE
2.1. Strukturalne reforme
Norve{ka lokalna uprava je zasnovana na dvoslojnoj strukturi, koja se sastoji
od 435 op{tina i 19 oblasti. Oba sloja imaju neposredno izabrana ve}a 7 i svo-
3 Rokkan & valen, 1962.
4 Kuhnle, 1972; Aardal, 1997.
5 Rokkan, 1967, str.379; Kuhnle, 1972, str.389.
6 Mnogo manje je, me|utim, bilo prijavljeno da glasa (Aardal,1997).
7 Oblasni izbori se odr`avaju od 1975. godine. Pre toga, oblasna skupština se sastojala od
indirektno biranih ~lanova koji su predstavljali razli~ite opštine u okviru granica oblasti.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 113
ju sopstvenu administraciju. Oni uglavnom imaju odvojene funkcije i, sa pravne
ta~ke gledi{ta, oblast je lokalna vlast jednakog statusa kao i op{tina i nema hijerarhijsku
nadre|enost.
Prose~na veli~ina norve{ke op{tine je oko 9.000 stanovnika, ali oko polovina
op{tina ima manje od 5.000 stanovnika. Tri grada (Oslo, Bergen i Trondhajm)
imaju vi{e od 100.000 stanovnika 8 . U Norve{koj je jedino u Oslu lokalna vlast
unitarna 9 . Stanovni{tvo 19 oblasti, sa izuzetkom Osla, varira izme|u pribli`no
77.000 i 430.000 stanovnika.
Od samih po~etaka (1837. godine), kada su postojale 392 op{tine, njihov broj
je rastao (deljenjem) do vi{e od 740 odmah posle Drugog svetskog rata. Razli~itim
zakonima koje je donosio Parlament, jedan broj op{tina se sjedinio tokom kasnih
pedesetih i ranih {ezdesetih, pa je ukupni broj op{tina 1965. godine iznosio
466. Dva najva`nija razloga za ove strukturalne reforme bile su promene u putevima
komunikacija (sa mora na kopno) i, mo`da jo{ zna~ajnije, institucionalizacija
dr`ave sa socijalnim osiguranjem za sve gra|ane 10 . Centralna vlast napravila
je od lokalne vlasti najva`niji instrument za primenu dr`avnih programa socijalnog
staranja, ali je tvrdila da izvr{enje ovog zadatka zahteva odre|enu veli~inu,
kako bi lokalne vlasti bile u stanju da obave ovaj zadatak 11 . Tako je strukturalna
reforma norve{ke lokalne uprave bila sprovedena uglavnom odozgo nadole.
2.2. Finansijske reforme
Po{to su lokalne vlasti postale izvr{ioci programa dr`ave socijalnog staranja,
njihove aktivnosti i bud`et zna~ajno su pove}ani. Vi{e od 60 procenata dr`avnih
slu`benika radilo je u lokalnoj upravi 1990. godine 12 . Dr`avna davanja 1900.
godine u~estvovala su sa svega 9,7 procenata u ukupnom prihodu lokalne uprave.
Ta cifra je porasla na 21,7 procenata 1970. godine, a 1994. na oko 38 procenata.
Lokalni porezi u~estvovali su sa oko 47 procenata, a ostatak je pribavljan taksama
i oporezivanjem krajnjih korisnika, izvorom prihoda koji je za op{tine postajao
sve zna~ajniji 13 .
8 Za posebno razmatranje o lokalnoj upravi u velikim nordijskim gradovima vidi: Back, Johansson
& Larsen, 1999.
9 U smislu da i opštinske i oblasne funkcije obavlja gradsko ve}e.
10 Kjellberg, 1987
11 Uvo|enje obaveznog 9-godišnjeg osnovnog obrazovanja je bilo posebno zna~ajno na po~etku.
12 Larsen & Offerdal, 1994, str.15
13 Nije nebitno to što stopa lokalnih poreza ne varira u Norveškoj, za razliku od drugih nordijskih
zemalja. Stopa po zakonu mo`e varirati u intervalu od 1,5%, ali sve opštine koriste najvišu
dozvoljenu stopu.

114 Norve{ka
Sistem dr`avnih davanja je reformisan 1986. godine 14 . Uvedena su jedinstvena
davanja kako bi se smanjio veliki broj resornih davanja i ~ak taksativno nabrojanih
davanja koja su se bila razvila do tada. Proporcija posebnih ili namenskih
davanja u odnosu na ukupno davanje bila je smanjena na 12,7 procenata, ali
je kasnije ponovo nastavila da raste, dok 1997. nije dostigla oko 37 procenata. U
periodu izme|u 1988. i 1997. godine, prose~ni godi{nji rast jedinstvenih davanja
je bio 3 procenta, dok su namenska davanja imala prose~an godi{nji rast od
od 22 procenta 15 . Prema tome, ako je autonomija lokalne uprave bila pove}ana
reformom davanja iz 1988. godine, izgleda da je dr`ava to kasnije postepeno poni{tavala,
a norve{ki politi~ari su pokazivali sve ve}u spremnost da pove`u davanja
sa konkretnim dr`avnim programima, {to je mo`da najbolje vidljivo kod
brige o starima. 16
2.3. Organizacione reforme
Op{tinski i oblasni ve}nici se neposredno biraju, obi~no na strana~kim listama,
svake ~etiri godine, u op{tini, odnosno oblasti kao jednoj izbornoj jedinici 17 .
I ve}e i izvr{no ve}e su organizovani u skladu sa principom proporcionalne zastupljenosti.
Predsednik op{tine, odnosno oblasti, predsedava u oba ve}a i bira se indirektno,
iz redova ve}nika prostom ve}inom glasova 18 . Formalna vlast koju nosi
taj polo`aj je prili~no ograni~ena, ali u praksi, predsednik je daleko najva`nija politi~ka
li~nost me|u lokalnim ve}nicima. On ili ona se obi~no mogu osloniti na
ve}inu u ve}u i u ve}ini lokalnih uprava predsednik je jedini politi~ar koji prima
platu za puno radno vreme. Nadalje, dono{enje odluka u razli~itim stalnim odborima
je tradicionalno veoma va`an aspekt funkcionisanja norve{ke lokalne uprave.
^lanovi odbora mogu ali ne moraju biti iz redova izabranih odbornika.
14 Za izveštaj o ovome vidi Kjellberg, 1988. Neka razmatranja karakteristika efekata mogu
se na}i kod kod Hagen & Sorensen, 1997.
15 Sekretar za lokalnu upravu, Ragnhild Queseth Haarstad, u izjavi u Parlamentu (Storting)
19. mart 1998.
16 Kako su namenska davanja obi~no samo deo (npr. da bi dobila novac, lokalna vlast mora
da obezbedi deo novca), ona tako|e favorizuju bogatije opštine.
17 Na oblasnim izborima, mesta se raspore|uju prema udelu u glasovima koji je osvojila lista.
Me|utim, kada se raspore|uje poslednja {estina ovih mesta, posebna pa`nja se poklanja opštinama
koje još nisu zastupljene u ve}ima posle prve raspodele. Tako partija mo`e otkriti da je njen
kandidat br. 8 izabran, a br. 7 nije, pošto ovaj poslednji poti~e iz opštine koja je ve} zastupljena u
oblasnom ve}u.
18 Za lokalne izbore u jesen 1999, Ministarstvo je dalo dozvolu za 20 lokalnih vlasti da se
sprovede eksperiment sa direktnim izborom predsednika opštine, odnosno oblasti (kao i za potpredsednika).

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 115
Iako nije deo eksperimenta slobodnih komuna, norve{ki glavni grad Oslo je
specijalnim i privremenim zakonom dobio dozvolu da uvede parlamentarnu formu
lokalne uprave umesto tradicionalnog modela proporcionalne zastupljenosti
(PZ modela). Izvr{no telo u Oslu (Byradet) bira gradsko ve}e ve}inom glasova i
tako predstavlja neku vrstu gradske vlade. Predsednik ovog tela je najmo}nija figura
u ovoj strukturi, dok je gradona~elniku ostavljena funkcija predsedavaju}eg
gradskim ve}em i status neke vrste simbola ~elne figure. Iako je Oslo jo{ uvek
jedina op{tina koja je uvela takvu strukturu, novi propis o op{tinama predvideo
je lokalni parlamentarizam kao oblik uprave koji op{tine mogu po `elji da uvedu.
Takozvani ,,nordijski eksperimenti slobodnih komuna" 19 dozvoljavaju odre-
|enom broju lokalnih vlasti u ovim zemljama da eksperimenti{u sa novim organizacionim
formama tako {to im je odobreno odstupanje od vladaju}eg pravnog
oblika. Ovi eksperimenti odnose se kako na politi~ku tako i na administrativnu
strukturu lokalne uprave.
Osnovna ideja eksperimenta slobodnih komuna bila je da se lokalnoj upravi
daju ve}a sloboda i ve}e nadle`nosti za re{avanje problema, tako {to }e im se
odobriti ve}i uticaj u izboru organizacionih re{enja za njihove razli~ite aktivnosti.
Za razliku od reformi o kojima smo ranije govorili, eksperimenti slobodnih
komuna su bili – kao {to im samo ime ka`e – vi{e eksperimentalne prirode ili poku{aji
sa mogu}no{}u gre{ke i i{li su odozdo-nagore.
Razli~ite reforme, a posebno eksperimenti slobodnih komuna, bili su zna-
~ajna pozadina kada je preduzet rad na novom zakonodavstvu o lokalnoj upravi.
Novi Zakon o op{tinama, tako, dalje razra|uje i poku{ava da ugradi neke od glavnih
ideja koje su u osnovi tih reformi, a posebno neke od ideja povezanih sa eksperimentima
slobodnih komuna. Konkretnije }emo razmotriti novi Zakon i neke
njegove karakteristike za koje verujemo da mogu biti od posebnog zna~aja u poku{aju
da se donese kriti~ka ocena o njemu.
3. ODNOSI CENTRALNE VLASTI I LOKALNE UPRAVE
I KONCEPCIJA LOKALNE AUTONOMIJE
Ovaj Zakon je prva formalizacija dugotrajne prakse integracije aktivnosti lokalne
i centralne uprave. U ~lanu 1, izme|u ostalog, pi{e da je cilj Zakona ,,... da
pomogne da se izgradi funkcionalna demokratska lokalna uprava, racionalno i
efikasno administriranje op{tih interesa u lokalnim zajednicama, a sve unutar postavljenog
okvira dr`avne zajednice". Ono {to nam se ~ini va`nim jeste da se u
19 Za detaljnije obaveštenje: Cf. Baldersheim & Stahlberg, 1994.

116 Norve{ka
ovom ~lanu, koji je programska odredba Zakona, ne pominje koncept lokalne samouprave.
Sude}i prema izve{taju Komisije koja je pripremala Zakon, ovo nije
slu~ajnost. Ovaj Zakon je rezultat namernog izbora izme|u razli~itih modela odnosa
izme|u centralnih vlasti i lokalne uprave. Francesco Kjellberg, koji je bio
~lan Komisije, pi{e da novi Zakon ,,... jednostavno izbegava termin 'lokalna samouprava'
sa njegovim liberalisti~kim i prevashodno retori~kim konotacijama"
i ukazuje na razlike izme|u programskih odredaba norve{kog i {vedskog zakona
o lokalnoj upravi 20 .
Ovaj Zakon predstavlja svestan izbor izme|u onoga {to se naziva integracionim
modelom nasuprot autonomnom modelu 21 . Autonomni model upu}uje na
tradicionalni model lokalne samouprave i njegovo sredi{te je sloboda lokalne
uprave od me{anja dr`ave, iz ~ega proizilazi da lokalna uprava treba da ima svoju
sopstvenu sferu aktivnosti i svoje funkcije, relativno nezavisne od me{anja dr-
`ave.
Integracioni model, sa druge strane, jeste teorijski odraz dugotrajne prakse integracije
aktivnosti lokalne uprave i centralne vlasti. Dr`ava, a posebno dr`ava socijalnog
staranja, koristi lokalnu upravu kao instrument za primenjivanje dr`avnih
programa. Ovaj model ,,tvrdi" da nije vi{e mogu}e posmatrati sfere razli~itih nivoa
uprave kao nezavisne jedne od drugih. U ,,stvarnom svetu" dr`avni programi su proizvod
aktivnosti kako centralnog tako i lokalnog nivoa. Osnovno obrazovanje mo-
`e biti uzeto kao primer. U ve}ini zamalja ono spada u nadle`nost lokalne uprave.
Ali to ne zna~i da zajednica, op{tina, ~ak ni oblast, imaju isklju~ivu nadle`nost za
osnovno obrazovanje. Centralna vlast obi~no odobrava nastavni plan i odre|uje uslove
u pogledu {kolske spreme nastavnika, na primer. Ona obezbe|uje veliki procenat
novca koji se tro{i na de~je obrazovanje i obi~no odre|uje minimum zahteva
koji lokalne vlasti treba da zadovolje. Re}i da je osnovno obrazovanje nadle`nost
lokalne uprave mo`e zna~iti da ,,mnoge funkcije ,, progla{avamo za ve}inu ili sve
funkcije. Integracioni model ovo priznaje. Odgovornost za zajedni~ke funkcije je
va`nija nego dodeljivanje odvojenih funkcija svakom nivou uprave.
Kao {to smo pomenuli, rezultat je bio da je u norve{ki Zakon o lokalnoj upravi
uneta programska odredba u kojoj nije ni pomenuta institucija lokalne samouprave
sa najdu`om tradicijom. Klju~ne re~i su umesto toga postale ,,... funkcionalna
demokratska lokalna uprava..." sme{tena ,,... u okvir dr`avne zajednice".
Isticanjem funkcionalne demokratske lokalne uprave, Komisija je naglasila
dva veoma va`na aspekta lokalne uprave – njenu op{tu svrhu i njenu politi~ku prirodu.
Norve{ke lokalne vlasti su nadle`ne za {irok spektar zadataka. U principu
20 Kjellberg 1993, str. 13 i fusnota 9 na istoj strani.
21 O ova dva modela raspravlja se kod Kjellberga, 1988.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 117
su njihove funkcije negativno definisane, {to zna~i da one mogu da prihvate nadle`nost
za bilo koji posao koji `ele, pod uslovom da to nije isklju~eno zakonom.
Jedna od glavnih funkcija lokalnih vlasti unutar okvira dr`avne zajednice je koordinacija
programa na lokalnom nivou. Programe razli~itih ministarstava i funkcionalnih
sektora je te{ko koordinisati sa centralnog nivoa upravljanja. Na lokalnom
nivou mogu}e je lak{e ste}i sveobuhvatan uvid u na~ine na koje su javni programi
me|usobno povezani i razre{iti probleme koje to mo`e da prouzrokuje 22 . Ne
postoje, ipak, tehni~ki ispravna re{enja za razli~ite probleme koje spolja{nji faktori
nekog programa iz jedne oblasti prouzrokuju u nekoj drugoj oblasti. U tome
je razlog za primenu razli~itih centralnih programa u lokalnim politi~kim institucijama,
pre nego u sistemu delokruga centralnih ministarstava. Iz ove perspektive,
autonomija lokalne uprave se ne odnosi na njenu sposobnost da postavi svoje
sopstvene politi~ke ciljeve, ve} na ideju da je, radi ostvarivanja politi~kih ciljeva
postavljenih na centralnom nivou, lokalnoj upravi potrebna odre|ena sloboda da
bi uskladila razli~ite ciljeve jedne sa drugima i sa lokalnim uslovima 23 .
Ovakav na~in razmi{ljanja odgovara op{tem konceptu menad`menta po ciljevima
koji se nalaze u studiji o administraciji. Ciljeve postavlja rukovodilac ili
vi{i nivo u okviru organizacije, a podre|eni pronalaze sredstva da realizuju ove
ciljeve uzimaju}i u obzir lokalnu situaciju i uslove. Komisija je eksplicitno razmatrala
menad`ment po ciljevima kao tehniku – instrument – koji treba da koristi
centralna vlast u odnosima sa op{tinama i oblastima 24 . Preporuke Komisije
umnogome odra`avaju ideje koje su u osnovi menad`menta po ciljevima. Centralna
vlast postavlja {iroke ciljeve i strukturalne okvire, dok lokalna vlast pronalazi
sredstva da postigne ciljeve. Ideja odvojenih i samostalnih sfera vlasti zamenjena
je idejom integracije i zajedni~kih ciljeva na svim nivoima vlasti. Lokalna
samouprava je okarakterisana kao ,,ideal iz pro{losti" 25 kome treba dati konkretan
sadr`aj prilago|en njenom sada{njem opsegu aktivnosti.
Francesco Kjellberg smatra da su preporuke Komisije zasnovane na kombinaciji
autonomnog i integracionog modela. Na~in na koji je Komisija kombinovala
ta dva modela, me|utim, zaslu`uje neke komentare. Kompromis koji je ona
napravila zasnovan je na ,,... viziji organizacione strukture zasnovane na premo-
}i autonomnog modela, a izgled 'sadr`aja' aktivnosti lokalne uprave treba da se
oblikuje integracionim modelom" 26 . Ovaj metod kombinovanja dva modela izgle-
22 NOU: 1990: str.84-5 (Izveštaj Komisije).
23 NOU: 1990: 13, str.84.
24 NOU: 1990: 13, str.76.
25 NOU: 1990: 13, str.83.
26 Kjellberg, 1993, str.12.

118 Norve{ka
da nam pomalo neobi~no i mo`e da usmeri razvoj politike i administracije u lokalnoj
upravi, kao i njen odnos sa centralnim nivoima vlasti, u pravcu druga~ijem
od onoga koji je Komisija `elela.
Dozvolite da najpre razmotrimo {ta mo`e da izgleda neobi~no kod ove
kombinacije dva modela. Lokalnim vlastima se daje autonomija u pogledu toga
kako }e se organizovati, ali kada je re~ o sadr`aju njihovih programa, one
su vezane ciljevima koje postavlja dr`ava. Ako kao polazi{te uzmemo da lokalna
demokratija ima veze sa uticajem ljudi na stanje u njihovoj zajednici i
na njen razvoj, izgleda da bi mnogo razumniji stav bio da se lokalnom stanovni{tvu
dozvoli da ima autonomiju u odlu~ivanju o sadr`aju lokalnih programa,
a onda postaviti ~vrsta pravila za strukturisanje organizacije, kako bi se obezbedilo
da politi~ki i administrativni postupak odra`ava prihvatljive norme pona{anja.
Na ovaj na~in, osiguralo bi se da svaka op{tina ima ,,sklop" kakav je
odlu~eno da ima na centralom nivou vlasti. Kada im se obezbedi takav ,,sklop",
op{tinama treba da bude dozvoljen visok stepen autonomije u pogledu sadr`aja
njihovih programa.
Drugo, `eleli bismo da skrenemo pa`nju na dvosmislenost integracionog modela.
Ako se ocenjuje da zakon predstavlja kombinaciju autonomnog i integracionog
modela, mo`e izgledati da ovaj drugi obuhvata strogu vezanost lokalne uprave
u skladu sa menad`mentom po ciljevima, odnosno krutu centralizaciju funkcije
postavljanja ciljeva. Lokalna uprava se u tom slu~aju posmatra kao prost izvr{ilac
politike koja je centralizovano formulisana. Radi nepristrasnosti, mora se
re}i da zakon sadr`i ~lanove ~ija je namera da smanje zna~aj specijalnog zakonodavstva
ili zakonodavstva za pojedine sektore i da zamene detaljnu kontrolu
op{tina od dr`ave ne{to indirektnijom formom kontrole 27 . Izgleda da je na~in na
koji je odnos izme|u nivoa vlasti koncipiran veoma blizak ideji da se ciljevi postavljaju
na centralnom nivou, a primenjuju na lokalnom. U sada{njoj praksi, ovo
mo`e voditi ve}oj centralizaciji nego {to je prvobitno bila namera Komisije i tvoraca
zakona.
Integracija se mo`e, me|utim, tako|e shvatiti kao koncept koji podrazumeva
da dva ili vi{e ~inilaca ostvaruju sopstveni uticaj na sadr`inu odluka o programima.
To dalje zna~i da bi lokalne uprave, da bi bile stvarni u~esnici u procesu
integracije, morale da imaju odre|enu istinsku sopstvenu autonomiju. Integracija
bi tada podrazumevala odre|eni stepen autonomije za sve u~esnike uklju~ene
u integraciju.
27 Na primer, broj specijalnih odbora ili komiteta drasti~no je smanjen i ~lan 9. izri~e da je
njihova funkcija odlu~ivanja njima delegirana od opštinskog ve}a, a ne od centralne vlasti putem
konkretnih zakona. ^lan 55. o ,,`albama i kontrolama" isti~e da finansijske kontrole u velikoj meri
obavljaju same op{tine.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 119
Izgleda da neke tendencije u razvoju lokalne uprave i njenom odnosu sa centralnom
vla{}u deluju suprotno od namera koje je imala Komisija. Ona je pretpostavila
da }e se centralna vlast sama ograni~iti na postavljanje op{tih ciljeva i
da }e se sama uzdr`avati od toga da zalazi u detalje, kao i da }e sredstva pomo-
}u kojih }e se lokalne vlasti povinovati ovim ciljevima vi{e biti propisivanje normi
nego kori{}enje tradicionalnih tehnika sudske i finansijske kontrole.
Ono {to se, me|utim, dogodilo jeste da je centralna vlast sve vi{e i vi{e koristila
usmeravanje zala`enjem u detalje i da je ~e{}e upotrebljavala konkretne tehnike
ekonomske kontrole, kao {to su namenska davanja, {to smo ve} razmatrali.
U toku poslednjih deset godina, broj ovakvih davanja se udvostru~io. Mogu}e je
da postoji nekoliko razloga za ovakav razvoj, ali jedan je svakako `elja razli~itih
resornih ministarstava da obezbede da se njihovi programi sprovode onako kako
su oni nameravali. Pora`ene snage u lokalnoj politici doprinose ja~anju ovakvih
nastojanja time {to podnose `albe dr`avi kako bi obezbedili da dobiju ono {to smatraju
da im pripada. U skladu sa ovakvim razvojem ide i tendencija da se usvajaju
zakoni tipa ,,gra|anske povelje" ili da se objavljuju rezultati rada (npr. u obrazovanju).
Fridhjof Bernt, predsedavaju}i Komisije, nedavno je istakao da primena
zakona koji se odnose na pojedine resore, kao i namenska davanja, o~igledno
imaju efekat centralizacije. U vezi sa tim, tako|e je istakao ~injenicu da lokalne
vlasti ne mogu same da utvr|uju lokalne poreske stope 28 . Tako mo`e izgledati da
u praksi odnosi izme|u centralne i lokalne vlasti postaju centralizovaniji po svojoj
prirodi; drugim re~ima, integracija u praksi lako vodi ka centralizaciji. Za ovakav
stav je indikativno da sve ve}i broj lokalnih politi~ara smatra da je centralna
regulativa lokalne uprave previ{e ~vrsta 29 .
Komisija podvla~i ~etiri razloga za usmeravanje lokalne uprave iz centra 30 .
Prvi argument ti~e se vladavine prava. Lokalne vlasti ne treba da pose`u za gra-
|anskim pravima. Drugi razlog je pitanje efikasnosti. Javne slu`be, uklju~uju}i i
one lokalne, treba de budu {to je mogu}e efikasnije. Dr`ava je odgovorna da obezbedi
da tako i bude. Tre}i razlog se ti~e po{tene raspodele javnih dobara izme|u
regiona i grupa. Svi, bilo gde da `ive u Norve{koj, treba da u`ivaju iste `ivotne
uslove. Poslednje, ali ne i najmanje va`no – zbog obimnosti aktivnosti lokalne
uprave, mora se voditi ra~una o uticaju finansija lokalne uprave na makroekonomiju
dr`ave kao celine.
Komisija za novi zakon o lokalnoj upravi nije prva koja je smestila lokalnu
upravu u okvir sveukupnog upravljanja dr`avom. Nekoliko komisija (na primer,
28 Bernt, 1997, str.165.
29 Hagen & Sorensen, 1997, str.94.
30 NOU 1990:13, str.79-80.

120 Norve{ka
Komisija za spajanje lokalnih jedinica) 31 kao i dva izve{taja Komisije za finansije
lokalne uprave 32 , zastupali su sli~an stav. Njihova razmatranja su, zato, vodila
ka istom zaklju~ku: politi~ko u~e{}e lokalnog stanovni{tva u vo|enju op{tinskih
poslova mora biti odmereno u skladu sa potrebom za efikasno{}u, vladavinom
prava, po{tenom raspodelom javnih dobara i makroekonomskim zahtevima. Dosledno
tome, ovo je postao veoma ~est na~in shvatanja lokalne uprave. Sredi{te
nije na lokalnoj upravi kao instituciji koja predstavlja zna~ajne vrednosti, ve} vi-
{e na lokalnoj upravi kao instrumentu koji dr`ava koristi za sprovo|enje razli~itih
dr`avnih programa. Ideja koja povezuje lokalnu upravu sa procesom samoorganizovanja
u dru{tvu je zamenjena idejom o lokalnoj upravi kao sredstvu da se
stvari izvr{e na lokalnom nivou 33 . Zbog toga je donekle ironi~no da komisije, ~lanovi
kabineta, pa ~ak i ~lanovi same ove Komisije 34 odaju po{tu ovakvom konceptu
lokalne samouprave. Stare institucije nije lako promeniti, ~ak ni zakonodavstvom.
4. UNUTRA[NJA ORGANIZACIJA LOKALNIH VLASTI:
POLITI^ARI I U^E[]E GRA\ANA
I u Norve{koj je prime}eno da su ideje povezane sa takozvanim novim javnim
menad`mentom dobile odre|eno upori{te. Shodno tome, veliki broj lokalnih
vlasti je reorganizovao svoje aktivnosti tako da su odre|ene slu`be postale predmet
konkurentskih ponuda. Iako je potpuna privatizacija jo{ uvek retka, postoji
poja~ana tendencija da se koriste unutra{nja kao i spolja{nja tr`i{ta i kupac-snabdeva~
model. S obzirom na to da postoji svega nekoliko ograni~enja za to kako
}e op{tine same sebe organizovati, sada se mo`e primetiti kako se neke lokalne
uprave same opredeljuju za model ispunjavanja centralizovano postavljenih ciljeva,
{to lokalnim upravama, mo`e se tvrditi, oduzima mnogo u politi~kom smislu
35 . Jedna op{tina je ~ak odlu~ila da privatizuje svoju centralnu administraciju.
Ovo nije bilo prihvatljivo za centralne vlasti, ali onda je op{tina zaposlila jednog
od firminih konsultanata kao najvi{eg administrativnog slu`benika.
Tako je otvoren prostor za jurisprudenciju. Mo`e izgledati da advokati – ili
tr`i{te – preuzimaju posao politi~arima. Postoji, me|utim, jedan zadatak koji je
31 Izveštaj u NOU 1992: 15.
32 NOU 1996: 1 i NOU 1997:8.
33 Za raspravu o lokalnoj upravi kao samoorganizaciji i kao adminsitrativnom instrumentu,
vidi: Hoffman, 1959, str.114 ff.
34 E.g. Gunnar Berge; Bernt, 1997.
35 Na ovu poentu pa`nju nam je skrenuo Svein Michelson.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 121
preostao lokalnim politi~arima – ~ak i ako bi se desilo da privatizuju ve}inu aktivnosti
– pod uslovom da oni smatraju da je to njihov zadatak, a to je da podr`e
neku vrstu kolektivnog identiteta i odgovornosti za slu`be. Da bi se onemogu}ila
fragmentacija op{tine, va`an zadatak politi~ara bi}e koordinacija sa svim lokalnim
grupama, gde je lokalna uprava samo jedna od njih. Ova slika lokalne uprave
je poznata iz klasi~ne politi~ke nauke 36 i u poslednje vrema je vaskrsnula kao
koncept upravljanja 37 . Ali, postoje sumnje da je to bila vizija Komisije. Tako|e,
neki zaklju~ci iz nedavnih istra`ivanja mogu ukazivati na to da lokalni politi~ari
smatraju da su novi organizacioni modeli koji su uvedeni u mnoge norve{ke op-
{tine smanjili njihov uticaj na programe op{tinske administracije 38 . Iz izve{taja
Komisije jasno se vidi da je jedna od njenih osnovnih namera bila da oja~a ulogu
politi~ara i lokalne uprave kao politi~ke institucije. Me|utim, neobi~na kombinacija
dva modela lokalne uprave, koju je ona smislila, mogla je da odvede budu}i
razvoj u potpuno druga~ijem pravcu.
@elja Komisije da oja~a ulogu politi~ara u lokalnoj upravi tako|e se odra-
`ava i u njenim razmatranjima koliko ~lanova ve}a treba da imaju lokalni organi.
Ve}ina u okviru Komisije je preporu~ivala da zakon jedino propi{e zahtev da
ve}a treba da imaju najmanje 11 ~lanova, bez obzira na veli~inu op{tine. Dva ~lana
su se opredelila za pravilo koje povezuje veli~inu ve}a sa veli~inom op{tine.
Predlog ve}ine nije prihva}en u zakonu, ali su argumenti koje je iznela ve}ina
vredni razmatranja 39 . Komisija priznaje da, kada je re~ o veli~ini ve}a, mo`e postojati
nesklad izme|u reprezentativnosti i podobnosti za upravljanje. Reprezentativnost
mo`e biti bolja u ve}im ve}ima, ali tada njihova sposobnost da upravljaju
mo`e biti manja. Izgleda da je Komisija smatrala da je sposobnost za upravljanje
va`nija u odnosu na reprezentativnost op{tinskog ve}a. Isticano je da se reprezentativnost
mo`e ostvariti u drugim op{tinskim i podop{tinskim telima, kao
i da to mogu u~initi politi~ke partije.
Ve}ina ~lanova Komisije tako|e je isticala da smanjenje veli~ine ve}a mo-
`e da olak{a posao nala`enja novih ~lanova ve}a. Osnovni argument je bio da }e
u velikim ve}ima nekoliko ~lanova uvek biti neaktivno i da }e ostvarivati mali
uticaj. U manjim ve}ima ~lanovi }e do`ivljavati svoj rad kao smisaoniji 40 . Empirijska
istra`ivanja, me|utim, ne pru`aju mnogo potvrda za hipotezu da mnogo ve}-
36 Vidi: Long, 1957.
37 Rhodes, 1996; Bogason, 1996.
38 Vabo, 1997, str. 9, 72.
39 Iako kabinet nije predlo`io da se postavi samo donja granica od 11 ~lanova, oni tako|e
isti~u da postoji negativan odnos izme|u velikih ve}a i efikasnosti (Ot. prop. nr.42 1991-92, p. 55).
40 Izveštaj, str.108.

122 Norve{ka
nika do`ivljava svoj rad kao besmislen, iako je vi{e ve}nika nego ~lanova izvr-
{nih odbora izjavilo tako. Postoji, me|utim, i srazmerno jaka veza izme|u verovanja
da je rad ve}nika koristan i `elje da se bude ponovo izabran. 41 U pogledu
svojih stavova o reprezentativnosti komisija je prili~no dvosmislena:
Reprezentativnost ne treba da se meri prema broju stanovnika u op{tini ili
oblasti. Ona se mo`e tako|e meriti i prema procentu glasova koji svaka partija ili
grupa treba da dobije kako bi bila zastupljena u op{tinskom ve}u. Da bi bila zastupljena
u ve}u, partiji }e biti potrebna manja podr{ka ako se bira vi{e kandidata.
42 Nije nam jasno da li je ovo argument u korist malih ve}a. Ako jeste, poklapa
se sa zna~ajem koji je dat podobnosti za upravljanje, po{to bi vi{e partija zastupljenih
u pojedinom ve}u pove}avalo tro{kove dono{enja odluke, {to bi smanjivalo
podobnost za upravljanje. Ipak, podobnosti za upravljanje je dat veliki zna-
~aj. Ako je reprezentativnost ocenjena kao manje va`na nego podobnost za upravljanje,
onda je participacija rangirana ~ak i ni`e. Demokratski aspekt lokalne uprave
se jedino povezuje sa njenom funkcijom koordinacije izme|u razli~itih ministarstava.
Tradicionalni demokratski aspekt institucija lokalne uprave bi}e, dakle,
opravdavan po drugom osnovu i bi}e mu dat drugi sadr`aj. Ne}e vi{e biti govora
o participaciji kao o ,,{koli demokratije", funkciji koja je u na{em dru{tvu ispo{tovana
na mnogo na~ina. Ne}e to vi{e biti ni pitanje bliskosti izme|u predstavnika
i glasa~a. U prvi plan mora biti stavljena aktivna saradnja gra|ana u
formulisanju op{tinskih zadataka. To }e u isto vreme zna~iti ostvarivanje o~iglednijeg
politi~kog upravljanja, {to je odlu~uju}i uslov za stvarnu koordinaciju. 43
Komisija je nejasna u tome kako gra|ani mogu da u~estvuju u formulisanju
op{tinskih zadataka. Ona je raspravljala samo o jednom od mogu}ih kanala participacije,
referendumu, i zaklju~ila da institucija referenduma ne treba da bude
uneta u zakon. 44 Kad je re~ o jednom drugom pitanju, Komisija je, me|utim, potpuno
jasna. Od kako je 1837. donet prvi Zakon o lokalnoj upravi, norve{ki gra-
|ani su obavezni da budu ve}nici, ako su predlo`eni kao kandidati i izabrani. 45
Ovo pravilo mo`e izgledati ~udno i njegova posledica je da je stopa izmena me-
|u lokalnim ve}nicima u Norve{koj prili~no visoka – oko 65 procenata. Ovo se
41 Offerdal, 1995. str.30. i str.41.
42 Izveštaj, str.105 (naš prevod)
43 Izveštaj, str. 84 (naš prevod)
44 Jedan ~lan, Francesco Kjellberg, nije se slo`io.
45 Lov om Forandskaber paa landet m.v. ~l.6 odre|uje uslove pod kojima su mogu}i izuzeci:
preko 60 godina starosti, slu`bovanje kao ve}nik u prethodnom periodu, ili ozbiljna bolest.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 123
mo`e smatrati negativnim, ali pozitivan efekat je da mnogo gra|ana sti~e politi~ko
iskustvo obavljaju}i slu`bu u lokalnim ve}ima ili komitetima. 46 Komisija insistira
na tome da je du`nost gra|ana da slu`e kao ve}nici. Komisija ne daje druge
razloge izuzev pozivanja na tradiciju, ali ovo pravilo se mo`e posmatrati kao
va`na veza izme|u lokalne zajednice i op{tinske vlasti. U~e{}e ,,ljudi sa ulice"
je ~ak tradicionalni element norve{ke lokalne uprave. Zbog toga mo`e izgledati
da je op{tinska vlast manje profesionalna – kako politi~ki, tako i administrativno
– nego {to se sti~e utisak na osnovu nekih drugih preporuka Komisije.
Novi zakon, me|utim, mo`e voditi osna`enju profesionalnog elementa u lokalnoj
politici tako {to dozvoljava op{tinama da imaju izvr{no telo koje ne proisti~e
iz ve}a, nego je zasnovano na osvojenoj ve}ini glasova u ve}u. Nasuprot
tome, jedini na~in za biranje izv{nog tela do sada 47 bila je proporcionalna zastupljenost.
Svaka partija ili grupa bila bi zastupljena u izvr{nom telu, bilo sama ili
u koaliciji sa drugim partijama. Razlog za uvo|enje sistema koji odgovara parlamentarnom
modelu bio je da se oja~a politi~ki element u op{tinskim poslovima
i da se u~ini jasnijim koja je partija ili koalicija odgovorna za op{tinske programe.
Prema tom modelu, izvr{no telo postavlja najvi{eg administrativnog slu`benika
kao {efa administracije.
Mogu}e je tvrditi da parlamentarni model vi{e isti~e politi~ke partije nego
politiku samu po sebi. Tradicionalni model svakako uzima u obzir i politiku, ali
mo`da u formi koja je manje suprotstavljaju}a nego {to je u parlamentarnom sistemu.
Tradicionalno, politika na lokalnom nivou u Norve{koj je manje obojena
podelama po partijskim politi~kim linijama nego u drugim zamljama. Politi~ko
promi{ljanje je istaknutije nego politi~ka konfrontacija. 48 Novi zakon otvara
mogu}nost za odgovornu vladavinu partije na lokalnom nivou. Promena mo-
`da ipak nije toliko velika, po{to u aktuelnoj praksi izgleda da je sve vi{e ve}a
podeljeno po partijskim linijama, ne samo u izboru gradona~elnika i njegovog
zamenika, nego i u pripremanju bud`eta i dono{enju drugih odluka. Tako se razvija
neka vrsta kvaziparlamentarizma, {to je tendencija koja se mo`e primetiti
i u [vedskoj, na primer. 49 Na nacionalnom nivou, parlamentarizam nije unet u
Ustav, dok je na lokalnom nivou do izvesne mere zasnovan na formalnom zakonodavstvu.
46 Studija o procesu popunjavanja ve}a u ~etiri finske i ~etiri norveške opštine pokazuje, na
primer, da dok 4% finskih glasa~a imaju neko iskustvo iz javnih slu`bi, taj procenat u Norveškoj
je 11%, Nama se ~ini da je to prili~no mnogo.Vidi: Aars & Offerdal, 1997.
47 Sa izuzetkom Osla, kao što je ranije pomenuto.
48 Vidi: Jenssen, 1995, str.128.
49 Vidi: Back, Johannson & Larsen, 1999.

124 Norve{ka
5. POLITIKA I ADMINISTRACIJA
Jedan od vode}ih principa kojim se rukovodila Komisija pripremaju}i nacrt
novog zakona o op{tinama bila je `elja da se napravi jasna razlika izme|u politi~kih
i administrativnih pitanja u lokalnoj upravi: ,,Komisija predla`e da bude
povu~ena jasna granica izme|u politi~kih i administrativnih odgovornosti. ,,50 Kasnije
je nagla{ena ne samo odgovornost nego i potreba da se jasnije razgrani~i {ta
su politi~ke, a {ta administrativne funkcije. 51
5.1. Razdvajanje funkcija
Nama se ~ini da je Komisija prvenstveno predvidela dva na~ina da se postigne
jasna razdvojenost politike i administracije. Jedan je podela funkcija izme-
|u politi~kih i administrativnih tela, prvenstveno u pogledu uloge i zadataka najvi{eg
administrativnog slu`benika (radmann). U ranijem zakonu, radmann je bio
izri~ito pomenut kao jedan od nekoliko organa lokalne uprave i bila mu je data
posebna du`nost – i pravo – da priprema predlog bud`eta i oporezivanja i da ih
podnosi ve}u, kao i pravo da daje svoje mi{njenje o svim pitanjima sa finansijskim
implikacijama za op{tinu.
Komisija je tvrdila da ovakav postupak previ{e nagla{ava spolja{nje orijentisani
– ili politi~ki – aspekat rada najvi{eg administrativnog slu`benika. Svake
jeseni, kada se objavi predlog radmanna, javnost i politi~ari su debatovali o administrativnom
predlogu pre nego {to bi ga razmotrilo izvr{no telo ili ve}e. Novi
zakon zbog toga oduzima ovo automatsko pravo radmannu i ostavlja ve}u da
odlu~i kako }e biti organizovan godi{nji proces vezan za bud`et i ko }e imati nadle`nost
da ve}u podnese predlog na usvajanje.
Namesto toga, komisija – i tvorci zakona – `eleli su da pro{ire i u~ine
eksplicitnijim menad`erske nadle`nosti najvi{eg administrativnog slu`benika.
Komisija smatra da je od velike va`nosti da unitarni i hijerarhijski sistem
menad`menta bude uspostavljen u op{tinama i oblastima. 52
U novom zakonu, najvi{em administrativnom slu`beniku (u daljem tekstu:
NAS) data su hijerarhijska ovla{}enja u svim administrativnim poslovima, {to do
izvesne mere smanjuje ovla{}enja {efova razli~itih odseka i sektora. Smatra se
da, u principu, sva komunikacija izme|u administrativne i politi~ke oblasti lokal-
50 NOU 1990: 13, str.99 (naš prevod).
51 NOU 1990: 13, str.133.
52 NOU 1990: 13, str.133.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 125
ne uprave treba da ide preko kancalarije NAS. 53 [tavi{e, nadle`nost NAS u svim
pitanjima koja se ti~u kadrovske politike i administrativne organizacije je osna-
`ena i pro{irena. Manje ili vi{e je prihva}eno politi~ari ne treba da se me{aju u
na~in na koji NAS upravlja ,,svojom" administracijom. 54
5.2. Menad`ment po ciljevima
Drugi na~in na koji novi zakon nastoji da odvoji politiku i administraciju je
ustanovljavanje na~ina upravljanja zasnovanog na principima menad`menta po
ciljevima.
U najkra}im crtama, to se mo`e formulisati ovako: Organi koje bira narod
putem svojih odluka odre|uju {ta treba da se uradi, dok administraciji treba da
bude data {iroka oblast slobode u pogledu toga kako }e zadatak da bude izvr-
{en... 55
Potreba za kretanjem u ovom pravcu je izra`ena na nekoliko mesta u preporukama
komisije. 56 @elju da se tehnika menad`menta po ciljevima (tehnika
MPC) uvede u lokalnu upravu mo`da ~ak sna`nije izra`ava odgovaraju}a {vedska
komisija, koja je donela svoje preporuke za novi {vedski zakon o op{tinama
u gotovo isto vreme kada i norve{ka komisija. 57
5.3. Efektivnost i efikasnost lokalne uprave
Jedan od ciljeva novog zakona je da norve{ku lokalnu upravu u~ini efektivnijom
i efikasnijom. Komisija je potpuno jasna u pogledu primata efektivnosti
kada je re~ o zakonskom regulisanju op{tinskih organa vlasti, 58 ali tako-
|e nastoji da pove}a organizacionu efikasnost lokalne uprave. 59 Menad`ment
po ciljevima se vidi kao sredstvo da se unaprede oba aspekta. Problemi politi~kih
ovla{}enja, preoptere}enja i koordinacije mogu biti prevazi|eni tako {to }e
se politi~ari uzdr`avati od me{anja u minorna pitanja i od detaljnog regulisa-
53 U izvesnom smislu, komplementarna piramida odozgo na dole se predla`e na politi~koj
strani, gde je podvu~ena klju~na uloga gradona~elnika kao veze izme|u politi~kog i administrativnog
dela institucije (NOU 1990:13, str. 130).
54 Za empirijsku ilustraciju ovog principa koji se primenjuje posle donošenja novog zakona,
vidi: Jacobsen, 1997.
55 NOU 1990: 13, str.137 (naš prevod).
56 NOU 1990: 13, vidi: npr. str.73-7, 84, 98, 137.
57 SOU 1990: 24.
58 Vidi: npr. str.72
59 Vidi: npr. str.73,138.

126 Norve{ka
nja i, umesto toga, koncentrisati se na postavljanje ciljeva i definisanje prioriteta.
Na ovaj na~in mo`e biti unapre|ena politi~ka efektivnost, definisana kao
podudaranje izme|u onoga ~emu je data prednost na lokalnom nivou i op{tinskih
programa.
[to se ti~e efikasnosti, ona se mo`e posti}i pobolj{anjem administrativne koordinacije
i kontrole, uklju~uju}i i pove}anje slobode administracije da donosi odluke
o rutinskim stvarima. Zato je preno{enje ovla{}enja centralno sredstvo za koje
se Komisija zala`e. Novi zakon uzima u obzir zna~ajan porast preno{enja ovla-
{}enja, kako sa politi~kih tela na administrativna, tako i sa NAS na ni`e nivoe administrativne
kompetencije. Komisija prime}uje da su ... postoje}i zakoni izuzetno
restriktivni u pogledu dopu{tanja preno{enja nadle`nosti sa izabranih tela na
administrativna tela. Tradicionalno razmi{ljanje je manje-vi{e ekstremno odbojno
prema ovakvoj delegaciji. 60
Kao rezultat, novi zakon daje op{tinskom, odnosno oblasnom ve}u {iru slobodu
da delegira nadle`nost za dono{enje odluka radmannu, koji i sam mo`e dalje
da delegira neku od ovih nadle`nosti. Bez zna~aja je to {to ve}e ima op{te i
netaksativno odre|eno pravo da delegira ovla{}enja NAS-u. Ono {to ne mo`e biti
delegirano su osnovna pitanja (na primer, odlu~ivanje o godi{njem bud`etu,
glavnom finansijskom projektu op{tine). Zaklju~eno je da lokalna uprava uop{te
ne bi bila potrebna ako bi i ovi zadaci mogli da budu delegirani administrativnom
telu.
Drugo sredstvo za unapre|enje administrativne efikasnosti je pove}anje probita~nosti
op{tinske administracije osna`ivanjem hijerahijskog polo`aja NAS-a,
{to je pitanje koje smo ve} istakli.
5.4. Razgrani~enje politike i administracije
Ve} smo pominjali da Komisija nagla{ava potrebu da se jasnije razdvoji ono
{to je politi~ko od onoga {to je administrativno. 61 Te{ko je, me|utim, primetiti da
je u~injen bilo kakav smi{ljen poku{aj da se ovo razdvajanje konkretizuje. Naprotiv,
izgleda da je Komisija ovaj problem proglasila prakti~nim pitanjem koje
ostavlja da re{avaju konkretna op{tinska ve}a:
Nemogu}e je na bilo koji detaljan na~in odrediti {ta sa~injava ,,politiku",
a {ta ,,administraciju". Podelu funkcija izme|u organa koje je izabrao
narod i administracija moraju da izvr{e op{tinska ili oblasna ve}a prema to-
60 NOU 1990: 13, str.134.
61 Iz istorijske perspektive mogu}e je – ~ak i empirijski – posmatrati takva kretanja u norveškoj
lokalnoj upravi.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 127
me kako budu smatrali korisnim, u okviru zakonom postavljenih granica delegiranja.
62
Nama se ~ini da je komisija u ovom slu~aju previ{e pojednostavila svoj zadatak.
Kao normativna odredba, ideja da politika i administracija treba da budu
odvojene nalazi svoje upori{te u onome {to se naziva klasi~na teorija administracije.
U poznatom ~lanku Woodrowa Wilsona 63 data je idealizovana slika javne administracije
kao hijerarhije nezavisnih i politi~ki neutralnih institucija. Birokratija
nema politi~ku mo} ili ulogu u ovoj hijerarhiji; njene funkcije su odre|ene
formalnim pravilima i politi~kim signalima (sredstvima), a dr`avni slu`benici treba
da postupaju kao poslu{ni i lojalni izvr{ioci politi~kih odluka. Politi~ari treba
da izbegavaju me{anje u administrativne stvari, a birokratiji ne treba da bude dozvoljeno
da donosi nezavisne politi~ke sudove. 64
Za Wilsona i druge predstavnike ,,klasi~ne" {kole, glavni argument za institucionalizaciju
odvojenosti politike i administracije nalazi se u zahtevu za pove-
}anjem birokratske efikasnosti. U praksi, a do izvesne mere i u teoriji, ideja da je
striktna odvojenost dve sfere aktivnosti mogu}a nailazi na prepreke kada se suo-
~i sa politi~kom realno{}u modernih, pluralisti~kih demokratija, zasnovanih na
delegaciji ovla{}enja, dono{enju odluka poga|anjem i pregovaranjem i preklapanju
oblasti nadle`nosti. Kada je priznata ~injenica da je birokratija deo modernih
politi~kih sistema, debata je skrenuta na pitanja {ta je u stvari uloga administrativne
komponente u ovakvim sistemima i kakve politi~ke funkcije i konsekvence
mogu da podrazumevaju razli~iti modeli organizacija i operacija. 65
Ako je tako, mo`emo se zapitati da li Komisija zapravo poku{ava da ,,vrati
sat unazad". Bla`e re~eno, da li je mogu}e – ili ~ak po`eljno – poku{ati povratak
na ideal koji mnoga empirijska istra`ivanja dovode u pitanje? ^ak i ako
je to po`eljno, koje su mogu}e posledice ostavljanja pojedina~nim op{tinama
da odlu~e gde treba da bude granica razdvajanja? Pomalo je za~u|uju}e to {to
izgleda da se Komisija zadovoljava da se ovim komplikovanim problemom bavi
na tako su`en i povr{an na~in. Da nisu mo`da oni prividno zadovoljni time
{to su ,,stavili sve na jednu kartu"? Da li je mogu}e da }e uvo|enje tehnike
menad`menta po ciljevima biti dovoljno sredstvo za razdvajanje dve sfere na
smisaoni na~in?
62 NOU 1990:13, str. 99. Kao što smo ve} rekli, odre|ivanje ograni~enja delegiranju je postavljeno
prili~no široko i nespecificirano.
63 Wilson, 1941.
64 Larsen & Mikalsen, 1998. str.159-184.
65 Peter, 1995; Larsen, & Mikalsen, 1998.

128 Norve{ka
5.5. Reforme administracije i politi~ko upravljanje
Mo`e se tvrditi da se odnos izme|u politi~kog upravljanja ili kontrole i reformi
administracije, uklju~uju}i i ve}i prostor za administrativno procenjivanje i
autonomiju, nalazi u osnovi napora da se reformi{e javni sektor u toku nekoliko
poslednjih decenija. Va`ni ciljevi su bili da se pove}a politi~ka kontrola, efektivnost
i efikasnost i da se javna administracija u~ini osetljivijom za javne zahteve i
potrebe gra|ana. Uop{teno govore}i, va`na mera usmerena na ostvarivanje tih ciljeva
bila je decentralizacija i delegacija, i time pove}ana administrativna autonomija.
U vezi sa pove}anim prostorom za autonomno dono{enje odluka birokratije,
drugi va`an aspekat reorganizovanih odnosa izme|u politike i administracije
je ideja da politi~ari treba da delegiraju manje odluke i da se koncentri{u na one
ve}e, kao {to su politi~ki principi i smernice i postavljanje op{tih ciljeva. Ovo bi,
u najidealnijim uslovima, moglo bi se tvrditi, mo`da dovelo do pozitivnog rezultata,
u smislu da je ukupna upravlja~ka sposobnost politi~kog sistema pove}ana.
Potrebna su obimnija empirijska istra`ivanja da bi se sa ve}om precizno{}u
sudilo o tome kakve su zapravo konsekvence novog norve{kog zakona o op{tinama
u ovoj oblasti. Dosada{nji dokazi uvode izvesnu sumnju u uspeh reforme. 66
Me|utim, istra`ivanja ra|ena u nekim drugim oblastima 67 ukazala su na neke problemati~ne
aspekte MPC u javnom sektoru. Pomenu}emo samo par bitnih ta~aka.
Kao {to smo ranije primetili, jedan od problema ti~e se poznate te{ko}e da se
defini{e prava granica izme|u politi~ke i administrativne sfere. Ako ovo ne mo-
`e da se u~ini, onda je ugro`en jedan od temelja MPC.
Postavlja se tako|e i pitanje zakonitosti sistema zasnovanog na ovom tipu
podele rada izme|u politi~ara i administrativaca. Mislimo da je ovo posebno zna-
~ajno u lokalnom politi~kom okru`enju. Snaga lokalne samouprave, izme|u ostalog,
le`i u bliskosti sa lokalnim stanovni{tvom i u sposobnosti lokalnih ve}nika
da slu`e kao ombudsmani i da donose odluke na osnovu neposrednog poznavanja
,,malih" problema i konkretnih okolnosti. Ako lokalni ve}nici treba da napuste
re{avanje ovakvih pitanja i da se koncentri{u samo na principe i na op{ti plan,
pitamo se kakvi mogu biti dugoro~ni efekti na legitimnost lokalne uprave i lokalnih
politi~ara.
Jedan od problema sa kojima se lokalna uprava u nordijskim zemljama suo~ava
u sada{njem trenutku jeste ono {to bi se moglo nazvati istinski ,,politi~ka
sfera" 68 , ugro`ena sa dve strane. Sa jedne strane, postoji administrativno telo u
66 Vidi: npr. Vabo, 1997.
67 Vidi: npr. Christensen, 1991: Rombach, 1991.
68 Offerdal, 1992.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 129
ekspanziji, kome su data ve}a ovla{}enja putem delegiranja, kao i novim tehnikama
menad`menta. 69 Sa druge strane, ideje i praksa koje se odnose na pove}anu
potro{a~ku orijentaciju i ,,korisni~ku demokratiju" 70 prete da gra|ane pretvore
u puke potro{a~e i svedu ulogu lokalne uprave na nivo instrumenta za obezbe-
|enje usluga. Ne mislimo da je ovakav razvoj bio namera Komisije ni zakonodavca,
ali neke karakteristike novog zakona o op{tinama mogu – namerno ili slu-
~ajno – poslu`iti da se olak{aju kretanja u tom pravcu.
6. ZAVR[NE NAPOMENE
Smatramo da bi bilo preterivanje opisati novi norve{ki Zakon o lokalnoj
upravi kao duboku reformu bilo odnosa centralne vlasti i lokalnih organa, bilo
same lokalne uprave. Zakon je do izvesne mere predstavljao institucionalizaciju
eksperimenta slobodnih komuna, u tom smislu da je do izvesne mere usvojio neka
iskustva tog eksperimenta i obezbedio zakonski okvir za organizacione oblike
za ~iju primenu je ranije bilo potrebno posebno odobrenje. Te{ko je, bar u ovom
momentu, odrediti da li novi zakon zaista usmerava norve{ku lokalnu upravu u
nekom posebnom pravcu. Da}emo, na kraju, neke napomene o tome {ta, prema
na{em mi{ljenju, Zakon obuhvata, a {ta ne.
[to se ti~e odnosa izme|u razli~itih nivoa vlasti, dokazi ne dovode ni do kakvog
jasnog zaklju~ka. Novi zakon izri~ito govori o ovim odnosima u terminima
autonomije i integracije i, u meri u kojoj su oni vi|eni kao suprotni pojmovi, Komisija
se odlu~ila da svoje razmi{ljanje zasniva na integracionom modelu odnosa
izme|u centralne vlasti i lokalne uprave u modernoj unitarnoj dr`avi. Na manje-vi{e
simboli~nom nivou, Komisija je odlu~ila da se ninakoji na~in ne koristi
pojmom lokalna samouprava ve} da, umesto toga, govori o lokalnoj demokratiji
(lokalt folkestyre). Izgleda da je bilo veoma malo razumevanja za simboli~nu
potrebu – u formalnom, ustavnom smislu – da se naglasi klasi~na vrednost lokalne
uprave – autonomija, kao vrsta protivte`e mo}i i programima centralnih vlasti.
Bilo bi ipak nepravedno re}i da Komisija nastojala da pro{iri odlu~ivanje na
lokalnom nivou. Zakon daje lokalnim vlastima {iri prostor i ve}u slobodu u pogledu
na~ina da organizuju svoje aktivnosti, bilo da je re~ o strukturama politi~kog
odlu~ivanja (na primer, mogu}nost da izabere izme|u modela proporcionalne
zastupljenosti – PZ model – i ve}inskog modela), bilo o odnosima izme|u po-
69 Ne tvrdimo ovim da su svi porasti administrativnog uticaja koji su mogu}i, rezultat namernih
procesa.
70 Vidi: npr. Sorensen, 1995.

130 Norve{ka
liti~kog i administrativnog sektora vlasti (na primer, da li }e predlog bud`eta podnositi
NAS ili komitet politi~ara). Smatramo da je osnovano tvrditi da se autonomni
model primenjuje na sferu organizacije, dok se integracioni model primenjuje
na sferu dono{enja programa i primene programa. Na{ argument je da se
ovo mo`e posmatrati kao neobi~no stanovi{te ako je namera da se oja~a institucija
lokalne uprave. [tavi{e, sa demokratske ili ustavne ta~ke gledi{ta, problemati~no
nam izgleda to {to nije dozvoljeno da se programi zna~ajno razlikuju od
jedne lokalne vlasti do druge, a pri tom je dozvoljeno da se razlikuju na~ini na
koje se odluke donose i izvr{avaju. Zapravo, bilo bi logi~nije o~ekivati da je dr-
`avna odgovornost da obezbedi da se pravila igre ne razlikuju izme|u op{tina, a
da one mogu da imaju slobodu da izaberu razli~ite programe za svoje zajednice.
Na{ zaklju~ak je da }e novi zakon uroditi ve}om raznoliko{}u organizacija
lokalnih uprava nego prethodni, ali verujemo da je, sem ukoliko se ne pojave novi
dokazi o suprotnoj tendenciji, sve u svemu, autonomija i sloboda lokalne uprave
smanjena pre nego pove}ana u poslednjoj deceniji dvadesetog veka. Treba dodati
da to svakako nije rezultat samo novih zakonskih propisa, nego tako|e i rezultat
procesa vezanih za fiskalna pitanja i za utvr|ivanje programa na dr`avnom
nivou.
Do koje mere novi Zakon usmerava norve{ku lokalnu upravu u pravcu lokalnog
"upravljanja", u smislu u kome termin koriste na primer Rhoders i Stoker
i ostali? Ta~no je da Komisija, kao i Francesco Kjellberg 71 , zagovaraju ulogu –
ili pre funkciju – lokalne uprave kao koordinatora razli~itih dr`avnih programa
u odre|enim oblastima. Ako se napusti ideja o lokalnoj autonomiji, politi~ke funkcije
lokalnih vlasti le`ale bi u njihovoj sposobnosti da resorne programe prilagode
i koordiniraju sa lokalnim potrebama i uslovima. Te{ko je me|utim, shvatiti
kako bi novi zakon mogao da predstavlja korak u pravcu ,,upravljanja zajednicom",
kako to Stoker defini{e, da bi uklju~io ,,... postavljanje {ire uloge za lokalne
vlasti" 72 . Ali, treba imati na umu da je nordijska lokalna uprava i do sada imala
vi{e od ove obimne funkcije i konsolidovane strukture nego, na primer, lokalna
uprava u Engleskoj.
Novi zakon je o~igledno imao cilj da napravi razliku izme|u politi~kih i
administrativnih radnika i da oja~a politi~ke elemente u lokalnoj upravi. Svaki
kona~ni zaklju~ak na ovu temu mora}e da sa~eka nova istra`ivanja. Mi nismo
uop{te ube|eni da je ovaj zakon bio uspe{an u tim oblastima, i ve} smo ranije
istakli neke te{ko}e koje su svojstvene primeni ideja novog javnog menad`menta,
i posebno tehnike MPC, na tako esencijalno politi~ku organizaciju kakva je
71 Kjellberg,1993.
72 Vidi: Stokerov ~lanak u ovoj zbirci.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 131
lokalna uprava. Zakon je mo`da, do izvesne mere, stvorio nove uslove koji uti-
~u na na~in na koji lokalni ve}nici defini{u i obavljaju svoju ulogu. Verujemo
da su se u ovom pogledu desile neke zanimljive promene, ali izgleda da to nije
svojstveno jedino Norve{koj. Imamo utisak da lokalni ve}nici imaju te{ko-
}a da se prilagode aktivnostima {irokog postavljanja ciljeva koje nala`u ideje
koje proisti~u iz ,,doktrine" menad`menta po ciljevima. Te{ko je ubediti se da
su nove mere u stvarnosti poslu`ile tome da se generalno osna`e lokalni ve}-
nici. Uo~ljiva je op{ta tendencija da se nastavi postepena profesionalizacija politi~kog
rukovodstva na lokalnom nivou 73 , sa vi{e ve}nika koji primaju nov~anu
naknadu i sa redukcijom u veli~ini lokalnih ve}a i komiteta. Diskutabilno
je, me|utim, da li to mo`e biti takozvano ja~anje politi~kog kapaciteta lokalnih
uprava.
Ono {to novi zakon nije uradio je redefinisanje politi~kih (i do izvesne
mere administrativnih) uloga, izuzev produ`enja mandata predsednika op{tine,
odnosno oblasti, sa dve na ~etiri godine 74 , dok je to izgleda bio centralni
element u, na primer, australijskim reformama lokalne uprave. 75 Tokom lokalnih
izbora u jesen 1999. godine, 20 lokalnih uprava }e napraviti eksperiment
sa direktnim izborom svoga predsednika, ali ovo nije re{enje koje je bilo uneto
u novi zakon o op{tinama 76 . Vredi primetiti, me|utim, da eksperiment ne
uklju~uje nijedno novo ili pove}ano formalno ovla{}enje ili izvr{nu vlast za
direktno izabranog predsednika op{tine, odnosno oblasti. Promene u ulogama
ve}nika mogu do}i vi{e kao indirektna posledica novog zakona. Prema novim
propisima, lokalne uprave mogu da izaberu organizacione forme – na primer,
u pogledu strukture komiteta – koje dalje mogu imati implikacije na aktivnosti
ve}nika. Usvajanje ve}inskog modela u nekim gradovima mo`e tako|e da
stvori nove uslove za ve}nike.
U po~etku je me|u norve{kim najvi{im administrativnim slu`benicima postojao
{iroko ra{iren skepticizam prema novom zakonu, budu}i da je on ukidao
njihovo zakonsko pravo da podnose ve}u predlog bud`eta. Izgleda da je protivljenje
splaslo, mo`da delimi~no zbog toga {to je ve}ina op{tina izabrala da se vrati
na raniji sistem u kome je NAS imao nadle`nost za podno{enje predloga bud-
`eta. Novi zakon je tako|e dao NAS pove}anu slobodu u unutra{njem mena-
73 Vidi: npr. Larsen, 1996.
74 Predsednika opštine i njegovog zamenika indirektno bira ve}e za celo trajanje mandata
ve}a od ~etiri godine. Ranije su bili predvi|eni (re)izbori za predsednika i njegovog zamenika na
polovini mandata, tj. posle dve godine.
75 Vidi: npr. Caulfield, 1999; Aulich, 1999,
76 Zakonski osnov je na|en u Forsoksloven, zakonu koji daje ministru opšte ovlaš}enje da
dozvoli organima da eksperimentišu sa organizacionim reformama.

132 Norve{ka
d`mentu lokalnim organima vlasti. Poslednjih godina postoje indikacije o poja-
~anoj tenziji izme|u NAS i politi~ara u nekim op{tinama. Da li je to istina i da li
se mo`e pripisati promenama koje je prouzrokovao novi zakon, i dalje su otvorena
pitanja na koja nova istra`ivanja tek treba da daju odgovore.

133
Miroslaw Grochowski
Joanna Regulska*
NOVO PARTNERSTVO I SARADNJA:
LOKALNA SAMOUPRAVA
I INSTITUCIJE KOJE JE
PODR@AVAJU – SLU^AJ POLJSKE
1. UVOD
Kolaps komunisti~kog sistema u zemljama centralne i isto~ne Evrope stvorio
je nove sistemske uslove za razvoj na lokalnom nivou i u potpunosti promenio
ulogu lokalne samouprave u razvojnim procesima. Privatizacija, decentralizacija
administracije, prenos vlasti, kao i razvoj nevladinih organizacija (NVO), imali su
zna~ajan uticaj na pravila po kojima deluju postkomunisti~ke dr`ave. Pojavili su
se novi izazovi koji su rezultat procesa socijalne, politi~ke i ekonomske transformacije,
kao {to su pove}anje socijalne nejednakosti, nezaposlenost, kriminal i dru-
{tveni konflikti. Sa ovim izazovima mora da se suo~i lokalna samouprava, koja
sada ima vi{e vlasti i nadle`nosti i odgovorna je svojim gra|anima. Od 1989. godine
Poljska je pro{la kroz nekoliko faza koje su karakterisale promene politi~kih
okolnosti u pogledu procesa decentralizacije. Te promene su uticale na brzinu sprovo|enja
reformi i imale su zna~ajan uticaj na kona~no stanje, 1999. godine.
Cilj ovog rada je dvostruk. Prvo, bi}e prikazano sada{nje stanje reformi lokalne
samouprave koje su pokrenute lokalnim izborima iz 1990. godine, nakon
vi{e od ~etiti decenije komunizma. Dalje, bi}e razmotreni evolucija prilika koje
uti~u na obavljanje lokalne samouprave i izmenjena uloga lokalne samouprave u
sistemskim reformama u Poljskoj. Na osnovu poljskog iskustva u poslednjih osam
godina, smatramo da budu}nost lokalne samouprave u Poljskoj zavisi u velikoj
* Univerzitet Warsaw, Univerzitet Rutgers.

134 Poljska
meri od razvoja institucija za podr{ku koje unapre|uju demokratsku tranziciju,
olak{avaju}i tako saradnju izme|u lokalne samouprave i razli~itih vrsta nevladinih
organizacija (NVO). Ovakva saradnja doprinela bi mobilizaciji lokalnih i regionalnih
politi~kih resursa, izgradnji mre`e, pripremi zajedni~kih strategija i ohrabrivanju
aktivnog u~e{}a gra|ana.
2. LOKALNA SAMOUPRAVA U POLJSKOJ
Lokalna samouprava u savremenoj Poljskoj funkcioni{e na osnovu Zakona
o lokalnoj samoupravi od 8. marta 1990. i na osnovu drugih propisa donetih tada
i kasnije 1 . Novi poljski Ustav, donet 1997. godine, navodi da je lokalna samouprava
oblik u~e{}a gra|ana u procesu administriranja i demokratskog upravljanja.
Vrhovni sud {titi nezavisnost lokalne samouprave.
Od 1. januara 1999. Poljska ima troslojni sistem javne administracije sa
dva nivoa lokalne samouprave: op{tine (gmina) i okruzi (powiat) i tre}im nivoom,
koji delimi~no kontroli{u predstavnici centralne vlasti (voivod), a delimi~no
novostvorena, demokratski izabrana pokrajinska ve}a (sejmik). Postoji
2.489 op{tina, 376 okruga i 16 pokrajina. U zavisnosti od ekonomskih potencijala,
geografskih karakteristika i tradicije, razlikuju se tri tipa op{tina: urbane,
ruralne i me{ovite, urbano-ruralne. Postoje dva tipa okruga: urbani (koji obuhvataju
povr{inu jednog grada) i ruralni (koji obuhvataju povr{inu nekoliko
op{tina).
Od propasti komunizma 1990. do januara 1999. godine, jedini oblik lokalne
samouprave postojao je na op{tinskom nivou. Po~etkom 1990, prva nekomunisti~ka
vlada predvo|ena liderima ,,Solidarnosti" predvidela je da }e posle stvaranja
op{tinske samouprave, slede}i korak biti uspostavljanje samouprave na okru-
`nom i pokrajinskom nivou. Me|utim, kada su postkomunisti~ke partije do{le na
vlast 1993, proces pripremanja slede}e etape u reformama lokalne samouprave
je bio zaustavljen 2 . Ideja decentralizacije je ipak postala veoma popularna me|u
ljudima u razli~itim delovima zemlje. Lokalni izbori odr`ani 1994. godine pokazali
su odanost daljim reformama i zainteresovanost lokalnih politi~ara za njih.
Na terenu su se pojavile inicijative usmerene na razvoj struktura koje bi imale
funkcije sli~ne funkcijama budu}ih okruga, demonstriraju}i rastu}u podr{ku decentralizaciji
3 . Sa reformama je, me|utim, moralo da se sa~eka ~etiri godine, do
1 Zakoni o izbornom sistemu, prihodima lokalnih samouprava, o pokrajinskim slu`bama finansijske
kontrole i o samoupravi na pokrajinskom i okru`nom nivou.
2 Regulska, 1995.
3 Grochovski, 1997.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 135
1997. Ta godina predstavlja prekretnicu u istoriji reformi lokalne samouprave u
Poljskoj. Parlamentarni izbori su vratili politi~ke snage izrasle iz pokreta ,,Solidarnost",
koje su stvorile osnove za sistemske reforme i fundamentalno restrukturisale
poljsku ekonomiju u periodu 1990-1993.
Teku}e reforme imaju nekoliko ciljeva. Najva`niji je decentralizacija nadle`nosti
i finansija i njihovo ustupanje demokratski izabranim lokalnim vlastima
na op{tinskom, okru`nom i pokrajinskom nivou, {to vodi direktno do zna~ajnog
smanjenja prisustva centralne vlasti na nivoima ni`im od nacionalnog. Op{tine,
okruzi i pokrajine imaju nezavisne pravne subjektivitete i nezavisne bud`ete, {to
~ini entitete javnog sektora transparentnijim i odgovornijim za svoje pona{anje 4 .
Reforma je radikalno smanjila broj pokrajina (vojvodstava) sa 49 na 16. Ova
promena, kao i ~injenica da pokrajine imaju samostalnost u upravljanju, treba da omogu}i
kreiranje i ostvarivanje programa pokrajinskog razvoja koji odra`avaju pokrajinske
potencijale, potrebe, mogu}nosti i prioritete 5 . Uloga lokalnih vlasti (sejmik)
bi}e da pripremi ove planove i da sprovede procedure i primeni sredstva. Vojvode –
predstavnici centralne vlasti – obezbedi}e da nijedna od planiranih aktivnosti ne kr-
{i zakon i da ne bude u sukobu sa dr`avnom politikom u pogledu javne bezbednosti,
za{tite `ivotne sredine i planova razvoja sistema autoputeva na nivou zemlje.
Op{tina je osnovna i najva`nija jedinica lokalne samouprave. Prema zakonskoj
regulativi, op{tine imaju su{tinski isti spektar nadle`nosti, koji zavisi u velikoj
meri od veli~ine op{tine ili od drugih konkretnih lokalnih prilika. Postoje tri
vrste nadle`nosti (funkcija) koje ima lokalna samouprava: sopstvene, delegirane
i poverene funkcije. Nadle`nosti koje se defini{u kao pripadaju}e op{tinama ili
njima delegirane, prenose se zakonom. Tako su lokalne samouprave obavezne da
izvr{e konkretnu funkciju pod konkretnim uslovima. Poverene nadle`nosti se prenose
specijalnim sporazumom.
Op{tinsko ve}e je najva`niji organ odlu~ivanja i obi~no se sastoji od 15 do
40 ~lanova (45 do 100 ~lanova u gradovima sa vi{e od 100.000 stanovnika). Op-
{tinska ve}a biraju gradona~elnika i izvr{ni odbor, a odobravaju i bud`et, odre-
|uju lokalne poreze i takse, odobravaju planove ure|enja zemlji{ta i strategijske
planove koji se ti~u lokalne zajednice. Ve}a tako|e mogu odobriti formiranje ve-
}a u u`im zajednicama ili formiranje drugih lokalnih tela za predstavljanje razli-
~itih interesnih grupa. Sa izuzetkom gradona~elnika, ~lanovi izvr{nog odbora moraju
biti ve}nici u op{tinskom ve}u.
Op{tine imaju imovinu, upravljaju svojim osobljem i finansijama i odlu~uju
o pitanjima vitalnim za lokalnu zajednicu. Mogu se tako|e baviti i biznisom ako
4 Kulesza, 1993.
5 Grochovski, 1988.

136 Poljska
mogu da doka`u da postoji potreba za takvom vrstom aktivnosti i da potrebe gra-
|ana ne mo`e da zadovolji neka tre}a strana. Smatra se da slede}i zadaci pripadaju
op{tini: planiranje, gra|evinska inspekcija (uklju~uju}i i izdavanje gra|evinskih
dozvola), izgradnja i odr`avanje puteva i mostova, kontrola saobra}aja, snabdevanje
vodom, kanalizacija, sakupljanje i odno{enje sme}a, ~i{}enje ulica, lokalni
javni saobra}aj, socijalna slu`ba, izgradnja i upravljanje op{tinskim stanovima, kultura,
upravljanje javnim parkovima, pijace, groblja i javne zgrade, osnovna zdravstvena
za{tita, javna bezbednost, vatrogasne brigade i zemlji{ni registri. Najva`nije
delegirane nadle`nosti lokalne samouprave su: vo|enje evidencije o rezidentima,
izdavanje li~nih karata, vo|enje mati~nih knjiga ro|enih, umrlih, ven~anih i
vo|enje evidencije o usvojenjima. Poslovi koji su delegirani se nadziru sa stanovi{ta
zakonitosti, efikasnosti i efektivnosti. Ovo se tako|e primenjuje i na poverene
poslove, koji se poveravaju i prihvataju sporazumom na dobrovoljnoj osnovi.
Poslovi koji su delegirani op{tinama moraju se vr{iti u skladu sa standardima koje
je postavila centralna vlast. Sopstveni poslovi op{tina vr{e se u skladu sa lokalnim
potrebama i odgovornostima. Finansijsku kontrolu vr{e pokrajinske slu`be finansijske
kontrole, koje deluju po ovla{}enju predsednika Vlade.
Prema va`e}em zakonodavstvu, poljske op{tine su ovla{}ene da ubiraju poreze,
takse i druge doprinose. Op{tine tako|e primaju davanja od centralnih vlasti
i u~estvuju u raspodeli nacionalnog poreskog prihoda.
Dr`avno zakonodavstvo postavlja okvir za lokalno oporezivanje, naro~ito
njegove gornje granice. Op{tine mogu da odobravaju poreska osloba|anja. Op-
{ta davanja se obezbe|uju za pokrivanje teku}ih tro{kova slu`bi i delatnosti kao
{to su obrazovanje, administracija, kultura, socijalno staranje, za{tita `ivotne sredine,
op{tinski biznis i op{tinski stanovi, kao i za op{tinske usluge (na primer,
snabdevanje vodom). Ona se obra~unavaju na osnovu stanovni{tva op{tine.
Novostvoreni okruzi su odgovorni za funkcionisanje srednjih {kola, odre|enih
umetni~kih {kola i specijalnih {kola; upravljanje medicinskim ustanovama,
kao {to su op{te bolnice, i sanitarni i epidemiolo{ki nadzor; odr`avanje javnog
reda i javne bezbednosti; podr`avanje kulturnih institucija ~ije aktivnosti prevazilaze
op{tinske granice; izgradnju i odr`avanje puteva, gra|evinski nadzor, kao
i za zemlji{ne registre, upravljanje vodama i za{titu `ivotne sredine, za{titu od poplava
i po`ara, prevenciju i za{titu od elementarnih nepogoda, promovisanje ekonomskih
aktivnosti, borbu protiv nezaposlenosti, za{titu prava potro{a~a i odr`avanje
okru`nih ustanova i komunalnih slu`bi.
Za razliku od op{tina, koje su nadle`ne za sva pitanja koja nisu izri~ito dodeljena
nekom drugom nivou vlasti, okruzi izvr{avaju samo one poslove koji su
zakonom izri~ito odre|eni za njih. Okruzi vr{e javne poslove u svoje ime i kao
svoju nadle`nost.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 137
Kao {to smo ve} pomenuli, na nivou pokrajine postoji dvojnost strukture javne
uprave. Sa jedne strane postoji pokrajinska uprava – sejmik – sa pravnim subjektivitetom,
bud`etom i ovla{}enjima u oblasti ekonomske politike i razvojnih
planova pokrajine. Sa druge strane, postoji vojvod koga postavlja dr`ava, ~ija je
odgovornost da osigura da se dr`avni programi sprovode i primenjuju u pokrajini,
kao i da dr`avne institucije koje deluju u pokrajini adekvatno izvr{avaju svoje
funkcije. Ova dvojna struktura javne uprave na pokrajinskom nivou je smatrana
neophodnom kako bi se za{titili interesi dr`ave i osigurao unitarni karakter
poljske dr`ave. Osnovni zadaci pokrajinske uprave u oblasti javnih slu`bi su: sprovo|enje
vi{eg obrazovanja, upravljanje posebnim vrstama {kola za profesionalno
osposobljavanje, u~iteljskim akademijama, bibliotekama, specijalizovanim medicinskim
ustanovama, banjama i le~ili{tima, kulturnim institucijama i ustanovama
za socijalno staranje koje slu`e pokrajinskoj zajednici. Pokrajinska uprava je
tako|e odgovorna za modernizaciju ruralnih oblasti, prostorni razvoj, za{titu `ivotne
sredine, upravljanje vodama, za puteve i transport, posebno u pogledu njihove
modernizacije i odr`avanja.
Najva`niji element reformi lokalne samouprave je decentralizacija javnih finansija.
Iskustva iz prvih nekoliko meseci pokazuju da je novi sistem potrebno
jo{ dosta pobolj{ati 6 . Op{tine i okruzi ~esto ne mogu da izvr{e svoje funkcije jer
sistem prenosa sredstava izme|u nivoa vlasti ne obezbe|uje pristup dovoljnim fondovima.
Bud`et za nove okruge je kalkulisan uz kori{}enje istorijskog metoda (bazira
se na tro{kovima iz prethodnih godina za pribli`no isti broj stanovnika). Tro-
{kovi usluga koje treba da obezbede okruzi su ~esto bili potcenjivani. Postoje}i
poreski sistem u Poljskoj i njegov odnos sa sistemom prenosa sredstava me|u nivoima
vlasti ne obezbe|uju teritorijalnim autonomijama stabilne izvore prihoda.
Sistem prenosa izme|u nivoa vlasti nije dovoljno jasan. Ne postoje proverene formule
koje se mogu koristiti za izra~unavanje stvarnih tro{kova i prihoda lokalnih
i pokrajinskih uprava. Ipak, rad na poreskom sistemu i novom sistemu prenosa
me|u nivoima vlasti napreduje. Nezavisne istra`iva~ke institucije i organi centralne
vlasti su pratili rad razli~itih nivoa samouprave, sa ciljem da obezbede informacije
koje se mogu upotrebiti kada se budu uvodile promene u postoje}i sistem.
Treba tako|e pomenuti da su problemi u sprovo|enju reformi javne uprave
sa kojima se susre}u op{tinske, okru`ne i pokrajinske vlasti direktno ili indirektno
povezani sa dve druge reforme, ~iji je tvorac centralna vlast. Prva je reforma
zdravstvenog sektora, koja je tek nedavno zapo~ela (u januaru 1999). Druga je
reforma obrazovanja, koja po~inje u septembru 1999. U oba slu~aja, lokalna sa-
6 Gilowska, 1999.

138 Poljska
mouprava preuzima nove i te{ke zadatke. Ove dve reforme iz osnove menjaju na-
~in na koji se usluge u oba sektora pru`aju i finansiraju. Prema tome, bez dubokih
promena u sistemu prenosa sredstava izme|u nivoa vlasti, lokalna samouprava
ne}e biti u stanju da izvr{i ove zadatke, niti }e biti u stanju da obavi one zadatke
koji su joj ranije poverile dr`avne vlasti.
3. ZA[TO DECENTRALIZACIJA?
Da bi se razumele su{tina rasprava i borbi za lokalnu samoupravu i evolucija
okolnosti u pogledu vr{enja uprave u Poljskoj, treba razumeti za{to je decentralizacija
u Poljskoj bila i jo{ uvek je tako va`na. Za to postoji nekoliko razloga,
od kojih je najva`nije to {to je decentralizacija bila najsigurniji na~in za razbijanje
dr`avnog monopola vlasti (~ak i posle parlamentarnih izbora i dolaska na
vlast nekomunisti~ke vlade, dr`ava – kao institucija – izgledala je kao struktura
nasle|ena od komunizma). Razbijanje dr`avnog monopola vlasti zna~ilo je vi{e
od promene njenih nadle`nosti i smanjivanja njene vlasti u odre|enim sferama
javnog `ivota. Zna~ilo je redefinisanje uloge dr`ave i bilo je faktor promena i kontrole.
Decentralizovana dr`ava je bila opipljiv dokaz da je komunisti~ki sistem
postao pro{lost. Decentralizacija je tako|e vi|ena i kao korisno sredstvo za promovisanje
ekonomskog razvoja. Decentralizacija poma`e da se ponovo otkrije raznolikost
lokalnih prilika koje su tako va`ne za ekonomski razvoj. Tre}i razlog
je to {to je stvaranje fleksibilnog sistema javne uprave, koji je bez sumnje potreban
svakoj modernoj dr`avi, zahtevao decentralizaciju institucija nasle|enih od
komunizma 7 . Alternativne forme raspodele mo}i i resursa koje je nudila decentralizecija,
izgledale su kao novi okvir unutar koga treba ponovo izgraditi dr`avu,
dru{tvo i ekonomiju. Najzad, decentralizacija je mogla da doprinese mobilizaciji
dru{tva i dru{tvenoj podr{ci koja je bila potrebna da bi se sprovele te{ke i
skupe reforme. 8
Iz ovog kratkog prikaza stanja reformi lokalne samouprave, mo`e se izvu}i
zaklju~ak da je proces decentralizacije u Poljskoj prili~no odmakao, ali da je jo{
daleko od zavr{etka. I takav zaklju~ak bi bio ispravan. Uspostavljanje samouprave
na lokalnom i pokrajinskom nivou jo{ traje u smislu da se novouvedena re-
{enja najpre testiraju, a zatim, ako je potrebno, modifikuju. Modifikacija dovodi
do potrebe za promenama zakonodavstva, koje }e se ~esto vr{iti u promenjenim
uslovima, u skladu sa vremenom. Ipak, proces poku{aja da se isprave gre{ke dove{}e
do toga da se prona|u optimalna re{enja. Mo`e se pretpostaviti da }e ta re-
7 Ben-Elia, 1993.
8 Elander, 1997; Horvath, 1997.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 139
{enja poslu`iti kao referentna ta~ka za dalje diskusije o odnosu izme|u razli~itih
nivoa lokalne samouprave i centralne vlasti. Ulaskom u novu fazu transformacije
sistema, odnosi izme|u lokalne samouprave i centralne vlasti ste}i }e novi kvalitet.
Me|utim, te{ko je predvideti koliko brzo }e Poljska u}i u novu fazu transformacije
i kako }e ta nova faza uticati na organizaciju i vr{enje lokalne samouprave.
Iskustva iz poslednjih nekoliko godina pokazuju za{to treba biti obazriv
prilikom predvi|anja. Reforme javne administracije u Poljskoj zami{ljene po~etkom
90-ih, trebalo je da u kratkom periodu donesu revolucionarne promene – kao
{to je uspostavljanje tri nivoa upravljanja, decentralizacija javnih finansija i stvaranje
novog okvira za dru{tveni i ekonomski razvoj. 9 Promena klime u pogledu
ovih reformi uticala je na njihovu brzinu i, umesto revolucije, Poljska je u{la u
period dugotrajne evolucije koja se zavr{ila po~etkom 1999, kada su pokrajine i
okruzi postali operativni. Evolucija je zavr{ena, administrativne strukture su uspostavljene,
ali tranzicija jo{ uvek traje. Poljsko iskustvo pokazuje da je lak{e ukazati
na po~etak perioda evolucije i tranzicije, nego predvideti kada }e se evolucija
ili tranzicija zavr{iti. Ne postoje precizna sredstva za procenjivanje dostignu}a
i merenje neuspeha. Ne postoji jedan validan indikator koji se mo`e koristiti
za procenu progresa u procesima transformacije. Da li je demokratija potreba
decentralizovanog sistema upravljanja? Da li je decentralizovan sistem upravljanja
ikakva garancija konsolidovane demokratije? Lista pitanja na koja jo{ uvek
nismo spremni da odgovorimo je prili~no duga~ka. Nakon devet godina demokratije,
da li mi zaista znamo {ta su demokratske institucije? Koliko su ,,demokratske"
institucije demokratske? Kakve mere treba preduzeti da bi se podr`ali
demokratija i demokratske institucije? Koje institucije su najva`nije u razvoju
upravljanja? Koliko je efikasna lokalna samouprava? Koje kriterijume treba koristiti
za odre|ivanje granica teritorijalnih jedinica u cilju obezbe|ivanja da te jedinice
budu ekonomski efikasne i da u isto vreme obezbede dru{tveno u~e{}e u
procesu odlu~ivanja? Da li }emo ponovo imati autoritarnu vladavinu zato {to na-
{e demokratske institucije nisu dovoljno ,,demokratske"? Situacija se razvija u
Poljskoj, kao i u drugim postkomunisti~kim dr`avama u ovom delu sveta. Prilike
se menjaju i navedena pitanja treba neprekidno razmatrati kao deo procesa pra-
}enja decentralizacije i transformacije.
Kona~an uspeh decentralizacije ne zavisi samo od uspeha reformi lokalne
samouprave uvo|enjem novih administrativnih oblika. Kako bi se okon~ala decentralizacija,
potrebne su aktivnosti u razli~itim oblastima. Ranije pomenuta razgradnja
dr`avnog monopola vlasti bila je va`an uzrok popularnosti decentralizacije.
Dr`avni monopol se izra`avao kao politi~ki monopol, uniformnost dr`avne
9 Grochowski & Kowalczyk, 1991.

140 Poljska
vlasti, kao svojina i vlasni~ka prava, finansijski monopol i monopol upravljanja.
Da bi se okon~ao proces decentralizacije, mora se razgraditi ovaj petodimenzionalni
monopol. 10 Prenos vlasti, zajedno sa promovisanjem privatizacije i delegiranjem
nadle`nosti, jedini je na~in da se postigne transformacija starog sistema i
uspostavljanje novih uslova za razvoj.
4. DEVOLUCIJA EVOLUCIJOM
Uspostavljanje lokalne samouprave u Poljskoj predstavlja izraz potrebe da
se decentralizuje dr`avna struktura i prenese vlast koju je ranije monopolisao komunisti~ki
re`im. Uspostavljanje lokalne samouprave na op{tinskom nivou 1990.
godine ozna~ilo je po~etak reformi javne administracije. Proces decentralizacije
u Poljskoj imao je pravac odozdo nagore, iako je zapravo zapo~eo na vrhu, jer ga
je zapo~ela prva nekomunisti~ka vlada.
Reforme lokalne samouprave koje su po~ele odozdo nagore na op{tinskom
nivou, predstavljale su va`an korak na po~etku perioda transformacije u pet sfera
od krucijalnog zna~aja za demokratsku tranziciju, a to su: politi~ka, sistemska
i ekonomska sfera, sfera uprave i sfera gra|anskih prava. U politi~koj sferi, najva`nije
inicijalne promene bile su uvo|enje slobodnih lokalnih izbora i odustajanje
od politi~kog monopola. Ustavne garancije zakonodavne autonomije lokalne
samouprave donele su fundamentalne promene u sistemskoj sferi. Kada su sistem
centralnog upravljanja i centralno-planska privreda bili napu{teni u korist
sistema zasnovanog na tr`i{noj privredi, zapo~ela je transformacija u ekonomskoj
sferi. U sferi uprave, proces duboke transformacije je zapo~eo eliminisanjem ve-
}a kojima je rukovo|eno iz centra i delegiranjem serije zadataka centralne vlasti
lokalnoj samoupravi. Uvo|enje lokalne samouprave bio je veoma va`an korak u
transformaciji sfere gra|anskih prava, po{to je gra|anima data mogu}nost da u~estvuju
u procesu dono{enja odluka i da svoje mi{ljenje iska`u slobodno, uklju~uju}i
i neslaganje.
Promene u sferi javne administracije i reorganizacija dr`ave imale su pre evolutivni
nego revolucionarni karakter. To se reflektovalo kako na rezultate, tako i
na brzinu promena. Zbog toga bi se moglo re}i da je Poljska do`ivela devoluciju
evolucijom i da se iz perspektive 1999. godine mogu razlikovati ~etiri faze u
ovoj evoluciji.
Prva faza je zapo~ela 1990. i zavr{ila se 1993. godine. To je bila faza koju
su karakterisale veoma intenzivne pripreme za reformu lokalne samouprave. Ideolo{ki
principi dominirali su nad racionalnim razmi{ljanjima o tome koja su re-
10 Regulski, 1993.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 141
{enja po`eljna a koja mogu}a. Posmatraju}i sa distance od devet godina, pre smo
spremni da poverujemo da je uvo|enje institucija lokalne samouprave 1990. godine
bilo u velikoj meri, ako ne i u potpunosti, manifestacija `elje reformatora da
razgrade monopol dr`ave. Manje pa`nje se pridavalo ekonomskim problemima
institucija lokalne samouprave, koje su, posle godina funkcionisanja u sistemu koji
je sputavao lokalne potencijale i inicijative, izneneda postale nadle`ne za mnoge
nove poslove. Prvi korak reforme imao je nekoliko slabih ta~aka. Lokalne samouprave
postale su nadle`ne za poslove ~iji tro{kovi nisu bili precizno izra~unati
i koji ~esto nisu ni danas jasni. 11 Vreme potrebno za regulisanje imovinskih
prava pre nego {to imovina pre|e u vlasni{tvo op{tine nije bilo dobro odmereno,
dok su drugi poslovi bili razdeljeni mehani~ki. Podela poslova i prerogativa izme|u
dr`avne administracije i institucija lokalne samouprave nije bila postojana.
Provizorna i promenljiva priroda zakonodavstva o lokalnim finansijama bila je
jo{ jedna prepreka za strukture administracije lokalne samouprave koje su bile u
nastajanju.
Lokalna samouprava u{la je u drugu fazu (koja je bila ekstremno antagonisti~ka
u pogledu reformi), posle parlamentarnih izbora 1993. godine. Ova faza je
trajala do parlamentarnih izbora 1997, kada se na vlast vratila koalicija koja je
zapo~ela reforme 1990. godine. Treba naglasiti da momenti parlamentarnih izbora
ozna~avaju promene odnosa prema reformi. Pozicija predstavnika lokalne samouprave
bila je jasna: oni su uvek izjavljivali da su spremni da preuzmu svoj
deo odgovornosti za novu Poljsku. 12 Lokalne samouprave u{le su u drugu fazu
sa mnogo vi{e iskustva. Nau~ile su kako da reguli{u imovinska prava i da racionalizuju
javne tro{kove. Investiranjem u infrastrukturu, op{tine su postavile temelje
svog budu}eg ekonomskog razvoja i pobolj{ale uslove `ivota u svojim zajednicama.
[tavi{e, op{tine su ~esto pomagale dr`avnoj administraciji u ostvarivanju
njenih ciljeva. 13
Kada je postkomunisti~ka partija do{la ponovo na vlast 1993. godine, po-
~eo je period stagnacije, za koji je bila karakteristi~na atmosfera na centralnom
nivou koja je obeshrabrivala reforme. 14 Ipak, ona se nije u potpunosti ose}ala na
op{tinskom nivou, odnosno nije uticala na aspiracije i trendove koji su se mogli
zapaziti na tom nivou. U stvari, ideja samouprave i budu}e decentralizacije Poljske
uvek je bila `iva me|u predstavnicima lokalne samouprave i u lokalnim zajednicama.
U pokrajini Nowy Sacz (ju`na Poljska) grupa lokalnih politi~ara od-
11 Gilowska, 1993.
12 Gilowska, 1996.
13 Samorzad, 1996.
14 Wrobel, 1994.

142 Poljska
lu~ila je da nastavi sa reformama i da ih podr`i odozdo. Rezultat njihovih napora
bilo je stvaranje Gradske zone javnih slu`bi (GZJS) 1. januara 1997. Zonu je
sa~injavalo 14 op{tina na periferiji grada Nowy Sacz koje su odlu~ile da udru`e
svoje resurse i da iskoriste proporcionalne u{tede u administriranju i pru`anju usluga.
Ona je u tom gradu bila ustanovljena i da bi se testiralo kako bi drugi nivo
administracije lokalne samouprave izvr{avao funkcije koje su ranije vr{ili centralna
vlast i njeni organi. Iskustva iz prve godine funkcionisanja GZJS pokazala
su da je jo{ jedan sloj lokalne samouprave u Poljskoj definitivno potreban. 15
Tre}a faza zapo~ela je 1997. i zavr{ila se ustanovljavanjem okruga i pokrajina
u januaru 1999. Na po~etku svog mandata, nova vlada se deklarisala da je
re{ena da nastavi reforme lokalne samouprave. Ova faza se mo`e definisati kao
faza kada su zapo~ele diskusije o ,,tehni~kom" aspektu reformi. U tu diskusiju su
bile uklju~ene sve strane: protivnici, zagovara~i, vladaju}a koalicija, politi~ka opozicija
i predstavnici lokalne samouprave. Na osnovu ideolo{kih razloga i principa,
izno{eni su argumenti u pogledu tro{kova reformi i mogu}ih koristi od reformi,
metoda za bezbolno sprovo|enje reformi i instrumenata za re{avanje potencijalnih
problema i konflikata. Politika je, ipak, uticala na mnoge odluke o broju,
veli~ini i obliku pokrajina i okruga. Tako|e treba primetiti da je proces sprovo|enja
reformi izgubio impuls, jer je dru{tvena podr{ka reformama bila mnogo
ni`a nego 1992. ili 1994. godine. 16
Poslednja faza zapo~ela je 1. januara 1999. Ova faza }e biti va`an test za lokalnu
samoupravu. Po prvi put u posleratnoj istoriji poljske teritorijalne jedinice
imaju istinsku samoupravu. One }e morati da se suo~e sa izazovima koji proizilaze
iz dve ~injenice: bliskog ~lanstva u Evropskoj uniji i novih pravila ekonomske
igre kada dr`ava vi{e nema ulogu mo}ne podr{ke. U ovoj fazi }e morati da
se odgovori na slede}a dva pitanja: kako resursi, funkcije i odgovornosti treba da
se podele izme|u organa vlasti i drugih institucija (NVO) i do koje mere }e se
lokalna samouprava oslanjati na tr`i{te kao na mehanizam koji oblikuje odnose
izme|u razli~itih ~inilaca koji se pojavljuju na lokalnom i pokrajinskom nivou.
Ova dva pitanja se ti~u razli~itih dimenzija decentralizacije. Prva dimenzija je decentralizacija
izme|u razli~itih nivoa upravljanja, odnosno decentralizacija upravljanja
na razli~ite nivoe vlasti. Druga dimenzija je decentralizacija razli~itih vrsta
upravljanja na tr`i{te, ili na kvazitr`i{ni sistem i na NVO.
Mo`e se re}i da ~etvrta faza otvara potpuno novi period u razvoju lokalne
samouprave u Poljskoj. Jedinstveni kvalitet ovog perioda bi}e u ~injenici da budu}i
razvoj lokalne samouprave ne}e zavisiti samo od uslova koje je stvorila cen-
15 Hausner, 1998.
16 CBOS, 1998.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 143
tralna vlast, ve} i od institucija za podr{ku koje promovi{u konsolidaciju demokratije.
U ovom kontekstu jasno je da }e uloga lokalne samouprave biti razli~ita,
po{to }e lokalna samouprava imati brojne nove partnere koji }e delovati na istom
nivou.
5. U^VR[]IVANJE DEMOKRATIJE
5.1. Lokalna samouprava i institucije koje je podr`avaju
Raspad komunisti~kog sistema stvorio je po~etne uslove za uspostavljanje
demokratske vlasti u Poljskoj. Slobodni parlamentarni izbori i izbori za lokalnu
samoupravu omogu}ili su stvaranje bazi~nog jezgra demokratske institucionalne
mre`e. Me|utim, kao {to je ve} ranije istaknuto, lokalna samouprava je pro{la kroz
period od nekoliko godina gu{enja, {to je bilo rezultat protivljenja centralnih vlasti
reformama javne administracije. Mo`e se postaviti hipoteza da lokalna samouprava
kao institucija i alternativni koncept vladanja nije trpela zahvaljuju}i podr{ci
organizacija i institucija posve}enih promociji demokratskih reformi i zahvaljuju}i
saradnji me|u lokalnim samoupravama. Iako ova podr{ka nije mogla
da produbi promene u sistemu, niti da se prevede u novo zakonodavstvo, njenu
ulogu ne treba potcenjivati. Erupcija NVO posle 1990. godine bila je od krucijalnog
zna~aja za reforme lokalne samouprave. 17 Pojavljivanje brojnih profesionalnih
i gra|anskih organizacija, njihova saradnja sa lokalnim vlastima i uspostavljanje
novih veza izme|u lokalnih samouprava, kako u zemlji tako i sa inostranstvom,
sve je to svedo~ilo o razvoju novih gra|anskih i politi~kih oblasti koje
su poku{avale da funkcioni{u nezavisno od centralne vlasti. 18 Restitucija {irokog
spektra gra|anskih i politi~kih prava u lokalnim zajednicama, kao {to su slobodni
izbori, sloboda govora, sloboda udru`ivanja i pravo na osnivanje i u~estvovanje
u NVO, otvorila je nove mogu}nosti za u~estvovanje u javnom `ivotu. Uspostavljanje
novoste~enih prava i sloboda odvijalo se u mno{tvu formi (na primer,
glasanje, u~estvovanje u lokalnom odlu~ivanju, gra|anske inicijative itd.).
Stepen u kome te nove gra|anske i politi~ke oblasti afirmi{u svoju nezavisnost
zavisi ne samo od zakonskih odredaba, ve} je u velikoj meri odre|en sposobno-
{}u institucija i pojedinaca da iskoriste ova prava. Iako je prvi, odnosno zakonodavni
aspekt, jo{ uvek nepotpun i ~esto ograni~ava ova prava, izgleda da drugi
uslov ~esto nije zadovoljen. ^injenica da mnogi gra|ani ne koriste svoje glasa~ko
pravo dokazuje da oni ne koriste mogu}nosti za u~e{}e koje imaju. U slu~aju
17 Les, 1994; 1994a.
18 Schimanek, 1998.

144 Poljska
Poljske, 42% bira~a glasalo je na lokalnim izborima 1990. godine; ~etiri godine
kasnije ova cifra je pala na 33%; 1998. bila je 46%. Ove cifre nisu dramati~no
niske, iako je zanimljivo ispitati za{to, posle perioda dru{tvene euforije za koji
su bile karakteristi~ne spontane akcije koje su izra`avale interesovanje za javna
pitanja, relativno malo gra|ana `eli da u~estvuje aktom glasanja. Izgleda da postoje
dva obja{njenja. Prvo, nizak nivo participacije mo`e da demonstrira svesno
kori{}enje novoste~enih sloboda i prava li~nog izbora. Dok je u pro{losti u~estvovanje
na izborima bilo obavezno i nametano od komunisti~kih vlasti, ljudi sada
mogu da biraju da li }e da glasaju ili ne}e. Tim izborom oni ostvaruju svoja nova
prava. Drugo, porast pasivnog odnosa javnosti prema izborima mo`da pokazuje
odsustvo vere kod ljudi da njihovo u~e{}e mo`e da ima bilo kakav uticaj na
dru{tvene, ekonomske i politi~ke odluke koje se ti~u njihovog `ivota. To mo`e
da bude i pokazatelj dru{tvenog razo~aranja promenama koje su se desile. Jo{ uvek
postoji uverenje da u stvari nema razlike u tome da li gra|anin kao pojedinac izra`ava
svoje mi{ljenje ili u~estvuje u radu lokalnog ve}a ili komiteta. Ovo pokazuje
da su pro{le ideje i modeli pona{anja i u~estvovanja jo{ uvek duboko ukorenjeni
u javnosti.
Ipak, mogu}a su i druga obja{njenja. Mogu}e je da relativno skroman izlazak
na izbore ne pokazuje pad interesovanja, ve} se pre mo`e tvrditi da je to
posledica nedostatka politi~ke kulture. Transformacija je izazvala nagrizanje
onoga {to je ranije bilo potvr|eno kao model pona{anja, a nikakvi novi modeli
i mehanizmi nisu se do sada iskristalisali. Ljudi uglavnom razmi{ljaju o svojim
li~nim interesima i dalje vide samo odraz svojih motiva i strategija u pona{anju
drugih ljudi. Mogu}e je da ~esti, iznenadni konflikti i tenzije me|u lokalnim
aktivistima, zajednicama i organima vlasti ukazuju na nedostatak ve-
{tine i mehanizama neophodnih za saradnju i istrajavanje na kolektivnim akcijama.
Mo`e se postaviti hipoteza da {to su sna`nija nastojanja da se stvori dru{tvo
sa u~e{}em u nekoj zemlji, to je {iri spektar mogu}nosti da gra|ani u~estvuju u
aktivnostima lokalne samouprave. Kada su te mogu}nosti pravno garantovane,
gra|ani su ja~e motivisani da se u takve aktivnosti uklju~e. Ova poslednja tvrdnja
zahteva dodatna obja{njenja. Analiza referenduma odr`anih u Poljskoj za vreme
prvog mandata lokalnih vlasti (1990-1994) pokazuje da je, i pored pravnih
garancija, ve}ina referenduma bila neuspe{na. U toku ~etvorogodi{njeg perioda,
gra|ani su bili uklju~eni u 148 takvih poku{aja, ali samo su u tri slu~aja uspeli
da raspuste ve}a. Ove skromne cifre odra`avaju nedostatak interesovanja kod gra-
|ana da se uklju~e, ili da sprovedu proces referenduma do kraja. Uprkos po~etnom
anga`manu i sakupljanju dovoljnog broja potpisa potrebnog za odr`avanje
referenduma (10% stanovnika), premalo gra|ana obi~no iza|e na sam referendum

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 145
(da bi on bio va`e}i potrebno je 30% bira~a). Sa jedne strane, ti rezultati mogu
da se posmatraju kao dokaz da su stvorene adekvatne pravne barijere da se osigura
stabilnost lokalnih vlasti, dok, sa druge strane, oni odra`avaju kriti~ko raspolo`enje
gra|ana, ali bez potrebne spremnosti da svoj kriticizam pretvore u kolektivnu
akciju. 19
Postoje dva mehanizma pomo}u kojih gra|ani i lokalni zvani~nici stvaraju
nove gra|anske i politi~ke oblasti i institucionalizuju neka od tih dostignu}a. Ti
mehanizmi su osnivanje nevladinih organizacija i razvoj institucija koje podr`avaju
lokalnu samoupravu. U~e{}e u aktivnostima koje preduzimaju NVO i druge
institucije koje podr`avaju lokalnu samoupravu za mnoge gra|ane je verovatno
zamena za tradicionalna sredstva u~estvovanja u javnom `ivotu. Pove}ano interesovanje
za ovakve aktivnosti daje potporu argumentu da promena zakonodavstva,
demonopolizacija i reorganizacija institucionalne organizacije, iako same po
sebi va`ne, nisu dovoljne da se trenutno i trajno promeni stav ljudi, ni da se stvori
dru{tvo sa u~e{}em. Ipak, ako se posmatra nezabele`en porast nevladinih organizacija,
nesumnjivo je op{te uklju~ivanje u oblikovanje nove ekonomske, dru-
{tvene i politi~ke realnosti. Zbog toga se postavlja pitanje da li je problem spremnost
ljudi da u~estvuju, ili pa`nju pre treba usmeriti na uslove pod kojima se to
u~e{}e de{ava. Da li je mogu}e da se posle inicijalnog izliva podr{ke, ljudi povla~e
i ponovo bivaju nevoljni da sara|uju sa ,,vlastima", a u isto vreme prihvataju
i po~inju da primenjuju demokratsku praksu? Tako gra|ani i dalje u ograni-
~enom obimu u~estvuju u izborima i referendumima, ali su mnogo otvoreniji kada
je u pitanju uklju~ivanje van onoga {to se smatra tradicionalnim politi~kim prostorom.
Bez obzira na razloge zbog kojih gra|ani ne glasaju, ili zbog kojih radije u~estvuju
tako {to podr`avaju nevladine organizacije, mo`e se re}i da sada{nja i budu}a
uloga organizacija za podr{ku jeste, i nastavi}e da bude, od vitalnog zna~aja
za uspostavljanje mre`e demokratskih institucija samouprave 20 . U ovom kontekstu
treba ista}i dva va`na, me|usobno povezana pitanja. Prvo, funkcija NVO
unutar nove dr`avne strukture jo{ nije potpuno jasna. Drugo, izvesna dvozna~nost
proizilazi iz odnosa izme|u NVO, lokalne samouprave i centralne vlasti. Nevladine
organizacije su podr`avale proces demokratizacije nekoliko godina. Njihov
politi~ki program rada je bio prili~no jasan: pomo}i da se uvede demokratija.
Demokratija je uvedena, politi~ki program rada se promenio. Misija im je, ipak,
jo{ uvek ista, jer kada se jednom uspostavi demokratska vlast, ona stalno mora
da se u~vr{}uje.
19 Grobelna & Lyszkowska – Cieslik, 1995.
20 Wejcman, 1997; Wozniak, 1998; Kosowski, 1998.

146 Poljska
U ovom kontekstu se mogu postaviti brojna pitanja o tome kako }e se institucije
za podr{ku pona{ati i kako }e one doprinositi u~vr{}ivanju demokratije. Pitanje
kakav }e polo`aj imati i koliko }e za NVO mo}i biti ostavljeno u okviru dr-
`avnog sistema zavisi od politi~ke ideologije dr`ave. Da li }e se dr`ava prikloniti
liberalnom modelu u kome }e mnoge osnovne usluge nuditi privatni sektor,
uklju~uju}i i NVO? Da li }e lokalne vlasti posmatrati NVO kao punopravne partnere
ili kao pretnju? Da li }e se centralna vlast i lokalne vlasti saglasiti da puste
NVO da obavljaju svoju najva`niju funkciju, odnosno da menjaju na~in na koji
ljudi razmi{ljaju i pona{aju se? Ako se dr`ava (organi centralne i lokalnih vlasti)
odlu~i da manifestuje mo} i kontrolu, uloga NVO bi}e svedena na najmanju meru.
Sa druge strane, lokalna i centralna vlast ne}e se ose}ati ugro`enim, po{to tre-
}i sektor ne}e predstavljati nikakvu ozbiljnu pretnju dr`avnim institucijama (centralnim
i lokalnim). Filozofija pune socijalne sigurnosti koju obezbe|uje dr`ava
ostavlja relativno malo prostora za aktivnosti NVO. Ipak, prili~no je verovatno,
kako pokazuje skandinavsko odustajanje od socijalisti~kih principa, da }e tre}i
sektor ~esto ispitivati pravac aktivnosti lokalnih vlasti i da }e vr{iti pritisak na njih
da promene i modifikuju svoje programe.
Pitanje finansiranja aktivnosti NVO je zna~ajan faktor u stvaranju odnosa izme|u
javnih institucija i tre}eg sektora. U Poljskoj, centralna vlast obezbe|uje sredstva
za podr{ku NVO, po{to centralna vlast smatra da NVO obavljaju va`an zadatak.
Lokalna vlast ~esto ne ceni ulogu NVO i shvata ih pre kao rivale ili potencijalnu
pretnju svome uticaju ili, u najboljem slu~aju, kao saradnike kojima ne treba
verovati. U isto vreme, obe strane – i NVO i lokalne vlasti – pokazuju malo razumevanja
jedni za druge i ~esto gaje o~ekivanja koja se ne mogu nikako ispuniti.
Analize delovanja odre|enih NVO u Poljskoj koje se bave op{tim poslovima
(socijalna politika, zapo{ljavanje itd.) pokazale su zna~ajne razlike u odnosima
izme|u centralnih i lokalnih organa vlasti i NVO. 21 Pre svega, ovi odnosi su
sna`niji izme|u institucija koje deluju na pribli`nim nivoima. Tako 15% ispitanih
NVO nije imalo nikakav kontakt sa centralnim nivoom vlasti (vlada i ministarstva),
dok svega 7% NVO ne odr`ava nikakav kontakt sa lokalnom upravom.
Podr{ka i saradnja sa NVO de{avaju se po sli~nom obrascu: 45% je ukazalo na
lokalnu upravu i njena tela kao na prve saradnike, dok je svega 16% navelo da
takav odnos ima sa centralnom vla{}u. Ovde ipak treba primetiti da neke NVO
pokazuju jasnu `elju da uspostave te{nji kontakt sa centralnom administracijom
(14% ispitanika). Mogu}e je da je ovo dokaz razumevanja da zadatak pojedinih
NVO mo`e biti efikasnije izvr{en ako su uspostavljeni dobri odnosi sa razli~itim
nivoima vlasti.
21 Schimanek, 1998; Wspolnota, 1996.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 147
Zna~aj NVO kao institucija za podr{ku na razli~itim nivoima lokalne samouprave
proizilazi iz unapre|ivanja procesa demokratizacije, kao i iz same
prirode demokratske tranzicije. Tranzicija se mo`e podeliti u dve faze. Prva
je uspostavljanje demokratije; druga je u~vr{}ivanje demokratije. Ove faze se
ponekad posmatraju kao dve odvojene tranzicije. 22 Uspostavljanje demokratije
se mo`e posmatrati kao po~etni korak u pravcu kompletne demokratske
tranzicije. O ovoj prvoj fazi uveli smo demokratska re{enja i mehanizme u
njihovom minimalnom obliku. Postoji osam institucionalnih zahteva za postojanje
demokratije. To su sloboda osnivanja i pristupanja organizacijama,
sloboda izra`avanja, pravo glasa, zadovoljavanje uslova za rad u javnim slu-
`bama, pravo politi~kih lidera da se bore za podr{ku, alternativni izvori informisanja,
slobodni i po{teni izbori i institucije koje ~ine vladinu politiku zavisnom
od izbora. 23 Izgradnja stabilne demokratije ponekad podrazumeva napu{tanje
aran`mana i institucija koje su mo`da olak{ale prvu fazu tranzicije.
Ovo je bio slu~aj u Poljskoj. Prvi parlamentarni izbori nisu bili u potpunosti
slobodni i prvi Parlament je bio ozna~avan kao ,,sporazumni parlament", jer
je Komunisti~koj partiji bio garantovan odre|en broj mesta u Parlamentu bez
obzira na ishod izbora. ,,Sporazumni parlament" je bio dobar primer zakonodavnog
tela koje uklju~uje nedemokratski garantovano predstavljanje. Me|utim,
ovaj proceduralni trik je bio potreban da bi se pokrenula tranzicija. Po-
{to je demokratija uspostavljena, treba preduzeti napore da se ona u~vrsti. To
je faza u koju Poljska sada ulazi. U~vr{}ena demokratija nije oslobo|ena od
faktora koji je destabilizuju, kao {to je postojanje ljutih ideolo{kih razila`enja
me|u glavnim politi~kim partijama. Postoji slo`en odnos kontinuiteta i diskontinuiteta
izme|u prve i druge faze tranzicije. Izgradnja u~vr{}ene demokratije
podrazumeva i potvr|ivanje i ja~anje odre|enih demokratskih institucija,
kao {to su izborni sistem i revitalizovane ili novoosnovane politi~ke partije.
24 U~vr{}ena demokratija ima kvalitet da je imuna na dezintegraciju. To,
me|utim, ne zna~i da je u~vr{}ena demokratija stabilna i imuna na poreme-
}aje. U~vr{}ivanje demokratije ima oblik borbe izme|u onih ~inilaca koji imaju
koristi od postojanja tih institucija i onih koji je nemaju. Institucije koje
podr`avaju lokalnu samoupravu su potrebne kako bi se eliminisale formalne
i neformalne institucije i mehanizmi koji ometaju u~vr{}enje demokratije. Neke
od ovih institucija i mehanizama su nasle|eni iz komunisti~kog perioda,
drugi su stvoreni prvih godina reformi.
22 O’Donnell & Schmitter, 1986.
23 Dahl, 1971.
24 Valenzuela, 1992.

148 Poljska
Institucije koje najaktivnije podr`avaju lokalnu samoupravu su sindikati i
asocijacije. Poljski zakon dozvoljava pojedina~nim op{tinama da oforme asocijacije
sa posebnom svrhom (APS). 25 One mogu da oforme op{tine, radi re{avanja
problema koji su locirani na teritoriji nekoliko op{tina ili problema koji zahtevaju
napore ve}e nego {to jedna op{tina mo`e da ulo`i. Asocijacija sa posebnom
svrhom stvara ja~u organizacionu bazu za sprovo|enje lokalnih razvojnih
planova i poma`e da se mobili{u lokalni resursi. Trenutno (decembar 1998) postoji
143 APS koje deluju na lokalnom ili pokrajinskom nivou.
Na nacionalnom nivou, najsna`nije institucije za podr{ku su nacionalne asocijacije
lokalnih samouprava. Trenutno postoji pet takvih asocijacija: Unija glavnih
gradova (UGG), Asocijacija poljskih gradova (APG), Unija poljskih mesta
(UPM), Asocijacija ruralnih op{tina (ARO) i Asocijacija poljskih okruga (APO).
Sve ove asocijacije predstavljaju ve}inu poljskih op{tina. One su tako|e ~lanovi
Jedinstvene komisije dr`avne i op{tinskih vlada, tela koje slu`i kao forum za diskutovanje
i konsultacije, gde strane koje predstavljaju interese centralne vlade
ili razli~itih vrsta op{tina mogu da iznesu svoja mi{ljenja, sugestije i zakonodavne
inicijative. Nacionalne asocijacije nude svojim ~lanovima {irok spektar usluga.
One organizuju obuku, konferencije i radionice, obezbe|uju konsultantske
usluge, zastupaju interese lokalne samouprave u Parlamentu, olak{avaju razmenu
informacija i lobiraju u interesu lokalne samouprave.
^etiri od ovih asocijacija, UGG, APG, UPM I ARO, zajedno poznate kao
,,Grupa 4" osnovale su Sistem lokalne samouprave za analizu (SLSA). Taj sistem
je osnovan uz pomo} inostranih programa podr{ke koje su u Poljskoj ostvarivale
razli~ite agencije od 1990. pa nadalje. Najve}i broj tih programa se usredsre-
|ivao na podr{ku lokalnoj samoupravi. Osnovni cilj SLSA je da snabde lokalne
samouprave ~vrstim argumentima koji se mogu upotrebiti u diskusijama sa centralnom
vla{}u u Jedinstvenoj komisiji dr`avne vlade i op{tinskih vlada, sa ciljem
da asocijacije postanu ravnopravan partner u svakoj diskusiji sa organima
centralne vlasti. Tako|e, SLSA treba da olak{a lokalnim samoupravama i njihovim
predstavnicima saradnju sa telima kao {to su Nacionalni centar za strategijske
studije i Centralni statisti~ki biro. SLSA deluje dve godine. Pokazalo se da
nije lako posti}i da asocijacije koje predstavljaju razli~ite tipove op{tina rade zajedno.
Ipak, postoje neki ohrabruju}i rezultati, kao {to su dobro dokumentovani
i opravdani predlozi zakonskih promena koje bi uticale na fiskalne uslove op{tinskog
pru`anja usluga. Postoje, tako|e, i znaci da su asocijacije svesne da saradnja
mo`e da bude korisna za sve one koji su u nju uklju~eni. 26
25 Potocki, 1996.
26 Swianiewicz, 1999.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 149
Postoji i Federacija unija i asocijacija poljskih op{tina. Me|utim, ova organizacija
nije nikada imala status jedinog predstavnika poljskih op{tina.
U Poljskoj postoje dve institucije za podr{ku koje imaju posebnu prirodu.
To su Agencija za razvoj op{tina (Poljska finansijska fondacija) i Municipium komercijalno
partnerstvo. Ove institucije deluju na teritoriji cele zemlje i pru`aju
podr{ku lokalnim samoupravama, bez obzira na to da li su u ruralnim op{tinama
ili su urbani centri. Municipium objavljuje Wspolnota (Op{tina), jedini nedeljnik
koji pokriva teritoriju cele zemlje a bavi se lokalnom samoupravom, koji dobijaju
sve op{tine u Poljskoj. Municipium tako|e stimuli{e istra`iva~ke aktivnosti i
objavljuje specijalne mese~nike kao {to su ,,Op{tinske finansije" i ,,Teritorijalna
samouprava". Zanimljivo je da je, od kako je osnovana, Agencija za razvoj op-
{tina dobila veoma malo pomo}i od centralnih vlasti. Najve}i deo njenih sredstava
je do{ao od stranih programa podr{ke.
Izme|u drugih institucija koje podr`avaju lokalnu samoupravu, mogu se
pomenuti profesionalne asocijacije (npr. Asocijacija ekonomskih stru~njaka za
razvoj ili Forum op{tinskih menad`era), fondacije, {kole i univerziteti koji nude
obuku i kurseve za slu`benike lokalne uprave. Sve ove institucije igraju va-
`nu ulogu u konkretnim sektorima aktivnosti lokalne samouprave i ostvaruju
veliki uticaj na politi~ke uslove za razvoj upravljanja. Iako lokalne samouprave
imaju koristi od saradnje sa nevladinim organizacijama, ponekad same sebe
isklju~e iz njihove podr{ke. To se de{ava kada na strani lokalnih vlasti postoji
odbojnost da se podele odgovornost i ovla{}enja. Postoje neke politi~ke i dru-
{tvene barijere koje ~ine te{kom saradnju izme|u lokalne samouprave, organa
centralne vlasti i nevladinih organizacija. Postoji op{ti nedostatak razumevanja
za to kako funkcioni{u op{tine, kao i politi~ki procesi koji dovode do odre-
|enih odluka. ^esto se de{ava da {efovi NVO i predstavnici lokalnih vlasti nisu
spremni za saradnju. Me|u pravnim barijerama najva`nije su nepredvidljivost
i pravne promene, nedovoljan broj slu`bi pravne pomo}i i nedostatak jasne
regulative o op{tinskim ,,biznis aktivnostima". Postoje tako|e i ranije pomenute
finansijske barijere. Tamo gde su resursi ograni~eni, va`no je da obe
strane znaju da bi me|usobna saradnja bila korisna i da obe mogu da profitiraju
od te saradnje.
Institucije za podr{ku, naro~ito nacionalne asocijacije lokalnih samouprava,
nisu u potpunosti zadovoljne rezultatima svoje saradnje sa centralnim vlastima
ili parlamentom. Tako predstavnici najmo}nije Asocijacije poljskih gradova tvrde:
Posao koji su obavili Sejm i Senat u toku poslednjeg mandata nije rezultirao
preko potrebnim promenama u kriti~noj oblasti, koja postaje, u sada{njoj situaciji
u na{oj zemlji, va`an elemenat poljskog raison d'etat. ^injenica da ~etiri

150 Poljska
petine fondova kontroli{e centralna administracija, ~ije brojne aktivnosti nisu predmet
nadzora nijednog predstavni~kog tela (koje su izabrale okru`ne i pokrajinske
zajednice), vodi do formi tro{enja koje nisu racionalne i ~esto su suprotne
stvarnim lokalnim i pokrajinskim potrebama. 27
Ove institucije za podr{ku imaju prili~no jasne programe rada koji treba da
dovedu do fundamentalnih promena u okru`enju u kome lokalne samouprave deluju.
Najva`nije ta~ke tih programa su:
- Razvoj novog zakonodavstva koje se ti~e op{tinskih finansija i koje treba
da sadr`i dugoo~ekivana sistemska re{enja i da garantuje stabilnost op{tinskih finansija
i adekvatnost nadle`nosti delegiranih op{tinama.
- Da Senat prihvati uredbu koja bi obavezivala autora svakog zakona ili zakonskog
amandmana da uka`e na efekte na op{tinski bud`et. Sli~no pravilo se ve} primenjuje
za dr`avni bud`et. Ova uredba treba da se odnosi na uticaj koji }e svaka nova
promena imati na celokupan sistem javnih finansija, a ne samo na dr`avni bud`et.
- Usvajanje hitnih amandmana na Zakon o javnim nabavkama.
- Razvoj paketa zakona o porezima na prodaju imovine.
- Promene Zakona o op{tinskim slu`benicima uno{enjem op{tinskih iskustava.
- Uno{enje neophodnih promena u Zakon o op{tinskoj ekonomiji.
- Uno{enje neophodnih promena u zakon o zdravstvenom osiguranju i o
strukturi sistema zdravstvene za{tite.
- Zakonodavna nastojanja da se razre{i pitanje besku}nika i da se pove}aju
njihove {anse da vode normalan `ivot.
- U~e{}e lokalnih vlasti, koje su trenutno me|u najve}im poslodavcima u
Poljskoj, u sesijama Trilateralne komisije (koju sa~injavaju predstavnici sindikata,
centralne vlasti i poslodavaca).
- Garantovanje lokalnim samoupravama udela u privatizaciji telekomunikacione
mre`e i postrojenja za snabdevanje elektri~nom energijom i gasom, za koje
su u velikoj meri odgovorne. 28
Ovaj zakonodavni program je u velikoj meri ambiciozan i bez sumnje }e pomo}i
da se oja~a polo`aj lokalne samouprave. Me|utim, da bi se postiglo sve {to
je navedeno, potrebni su i podr{ka i saradnja, koje bi svakako doprinele u~vr{}ivanju
demokratije.
27 APC, Opole, 3. oktobar 1997, Wspolnota.
28 Wspolnota, 1997a.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 151
6. ZAKLJU^AK
Dono{enje odluka u komunizmu je bilo monopolisano od centralnih organa
vlasti od kojih se o~ekivalo da sprovode planove i strategije koje je utvr|ivao Centralni
komitet Komunisti~ke partije. Ideolo{ki principi su oblikovali ekonomsku
i politi~ku stvarnost. Decentralizacija obe}ava da }e preokrenuti trendove iz pro-
{losti. Reforma lokalne samouprave je bila instrument koji je kori{}en u ostvarivanju
radikalnih promena u sistemu politi~kog odlu~ivanja, u utvr|ivanju programa
i administrativnoj kontroli. 29
Iskustvo sa NVO u Poljskoj i napredak u reformama lokalne samouprave su
umereno optimisti~ki. Diversifikacija politi~ke scene tra`ila je institucionalne odgovore
u formi stvaranja razli~itih vrsta NVO, uklju~uju}i i nacionalne asocijacije
lokalne samouprave. Ove asocijacije imaju potencijal da budu zama{na politi~ka
snaga koja mo`e da ostvaruje zna~ajan uticaj na programe koji obi~no prevazilaze
polje aktivnosti lokalne samouprave. Moglo bi se pretpostaviti da }e u
Poljskoj, kao i u drugim zapadnim demokratijama, odnos izme|u lokalnih i centralnih
vlasti postati vi{e saradni~ki nego protivni~ki. Onda bi asocijacije, unije,
fondacije i druge institucije za podr{ku po~ele da preuzimaju isto, ili mo`da i ve-
}e predstavljanje dru{tvenih interesa nego formalne politi~ke institucije kao {to
su politi~ke partije.
Nema sumnje da je te{nja saradnja izme|u lokalnih samouprava i NVO, koja
se prime}uje, rezultat decentralizacije i da je transfer brojnih oblasti socijalnih
programa u nadle`nost lokalne samouprave vodio ka ustanovljavanju novog partnerskog
odnosa na lokalnom nivou. Ali i neke druge funkcije NVO su tako|e doprinele
ovim novim kontaktima. Nevladine organizacije promovi{u ve}e uklju~ivanje
gra|ana u zagovaranje promena i kritikovanje starog na~ina rada. One slu-
`e kao pokreta~ produbljivanja procesa demokratizacije. One }e efikasno vr{iti
svoje funkcije ako postoje odgovaraju}i zakonski okvir, op{te razumevanje njihovih
ciljeva i misije i politi~ka volja da se prenesu ovla{}enja.
Razvojem NVO kao institucija za podr{ku stvorena je vrsta partnerstva. To
vodi ja~anju sposobnosti lokalne samouprave da deluje, {to je va`an uslov za stabilnu
demokratiju.
29 Kulesza, 1993a; Gilowska, 1993.

152

153
Karel Lacina
Zdenka Vajdova
LOKALNA SAMOUPRAVA
U REPUBLICI ^E[KOJ
1. PREGLED REFORME LOKALNE SAMOUPRAVE
Lokalna samouprava i teritorijalna javna uprava u Republici ^e{koj zasnovane
su na dugoj istorijskoj tradiciji. Prvi sistemi sa elementima samouprave osnovani
su u nekim ~e{kim i moravskim kraljevskim gradovima jo{ u srednjem veku.
Sistemati~niji poku{aji da se stvori savremen koncept lokalne samouprave javili
su se 1848. godine, kada je na Kongresu u Kromjer`i`u antifeudalisti~ki, demokratski
sloj stanovni{tva podr`ao predlog za samostalnost op{tina u dono{enju
odluka, uklju~uju}i i predloge za slobodan izbor poslanika, organizovanje op{tinske
policije i obave{tavanje stanovnika o op{tinskim privrednim aktivnostima. Me-
|utim, Ustav Austrougarske monarhije ozakonio je samo odre|en broj ovih zahteva.
Propisi o osnivanju op{tina navedeni u Ustavu garantovali su op{tinama relativno
veliki broj prava. Princip da slobodna op{tina predstavlja osnovnu jedinicu
slobodne dr`ave ostvarivan je korak po korak. Me|utim, od pedesetih godina
XIX veka o{tro je suzbijana ve}ina demokratskih pristupa, {to je trajalo sve do
1964. godine, kada su ovi propisi preciznije odre|eni za ^e{ku i Moravsku.
Ustav Austrougarske monarhije iz 1867. utvrdio je ostale op{tinske nadle`nosti;
definisane su nadle`nosti lokalne samouprave i pojedine ,,poverene
nadle`nosti" prenete na op{tine sa nekih grana dr`avne uprave. Kao op{tinski
prihodi odre|eni su profit od poslovnih delatnosti za koje se koriste op{tinske
nekretnine, deo prihoda od dr`avnih poreza, prihodi od iznajmljivanja stanova
u op{tinskom vlasni{tvu, kao i lokalni porezi i takse.

154 ^e{ka
Uloga op{tina u sistemu dr`avne uprave preciznije je odre|ivana i oja~avana
u periodu izme|u 1918. i 1938. godine. Ovaj period je veoma zna~ajan, jer su
u njemu ustanovljeni demokratski principi dr`avne uprave u nezavisnoj Republici
^ehoslova~koj. Uvedena su tri nivoa lokalne samouprave: op{tine, okruzi i regije,
a tela svakog od njih su birana neposredno. Njihova nezavisnost od dr`avne
uprave, nadle`nosti i du`nosti bile su odre|ene Ustavom i razli~itim zakonodavnim
aktima.
Vojna okupacija ^e{ke i Moravske od nacisti~kih trupa i stvaranje tzv. ,,Slobodne
Slova~ke dr`ave" izme|u 1939. i 1945. godine prekinuli su ovaj dugi proces
demokratskog razvoja. Osnovna odlika sistema dr`avne uprave u periodu izme|u
1945. i 1990. bila je postojanje lokalnih, okru`nih i regionalnih nacionalnih
odbora koji su formirani u aprilu 1945. i koji su, u teoriji, objedinjavali aktivnosti
dr`avne uprave i lokalne vlasti. Me|utim, posle 1948. godine sistem lokalne
samouprave u Republici ^ehoslova~koj potpuno je uni{ten. Op{tinska prava
ograni~ena su u mnogim oblastima, a naro~ito u pogledu nezavisnog dono{enja
odluka o finansijskim resursima. Novi demokratski sistem lokalne samouprave
pojavio se nakon razlaza ^e{ke i Slova~ke 1990.
2. ZAKONSKA I USTAVNA OSNOVA
Evropska demokratska tradicija lokalne samouprave razvija se u Republici
^e{koj od 1990. U to vreme usvojeno je zna~ajno zakonodavstvo koje stvara zakonski
okvir lokalne vlasti.
2.1. Zakonska osnova lokalne samouprave
Reforma celokupnog sistema lokalne samouprave zapo~eta je amandmanom
na Ustav iz 1960. godine – koji je u to vreme jo{ uvek bio na snazi – i 4.
septembra 1990. usvojen je Zakon o op{tinama (br. 367/1990), prema kome su
op{tine dobile nadle`nost ne samo kao politi~ki, ve} i kao privredni subjekti.
Zakon ^e{kog nacionalnog ve}a br. 425/1990 precizirao je ulogu teritorijalne
dr`avne uprave, koju predstavljaju okru`ne kancelarije (u to vreme bilo ih je
sedamdeset dve, a od 1. januara 1996. sedamdeset tri; o okru`nim kancelarijama
bi}e re~i u odeljcima 2.4. i 3.3). Va`nu ulogu imao je i Zakon br. 368/1990
kojim su raspisani slobodni op{tinski izbori odr`ani 23. novembra 1990. U Zakonu
o op{tinama (br. 367/1990) istaknuto je da se status op{tine dodeljuje
onim teritorijalno-administrativnim jedinicama koje su postojale kao op{tine
u vreme odr`avanja izbora, kao i onim osnovanim posle ovog datuma. Tim zakonima
stvorena je osnova i uveden delotvoran sistem demokratske lokalne sa-

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 155
mouprave na teritoriji Republike ^e{ke, koji se potom dalje razvijao tokom devedesetih
godina.
Ustav Republike ^e{ke (Zakon br. 1/1993), donet 16. decembra 1992, nala`e
da }e ,,samouprava teritorijalnih samoupravnih jedinica biti zagarantovana".
Op{tina se odre|uje kao osnovna jedinica lokalne samouprave koju ~ine
teritorijalne zajednice gra|ana sa pravom na samoupravu. Ustav tako|e garantuje
nezavisnost izabrane skup{tine i ve}a u upravljanju op{tinom.
Ustav isti~e da op{tina, odnosno izabrani poslanici koji njome upravljaju,
moraju da ~ine sve u svojoj mo}i da izvr{e obaveze, usli{e `elje i ostvare
prava lokalnih stanovnika. Kao ~vrsta garancija demokratskog upravljanja smatra
se pravo gra|ana da kontroli{u samoupravnu vlast koju izvr{avaju gradona~elnik
i ~lanovi ve}a ({to obuhvata i mogu}nost pokretanja postupaka za njihovo
razre{enje). Me|utim, svima je jasno da javno mnjenje uti~e na kvalitet
odlu~ivanja i izvr{ne procese izabranih poslanika.
Sa stanovi{ta zakonodavstva, op{tina je ovla{}ena da:
– Organizuje izbore za svoja poslani~ka tela.
– U~estvuje u pregovorima i dogovorima o promeni op{tinskih granica sa
drugim op{tinama i sa dr`avnom upravom.
– Pristupa udru`enjima op{tina.
– Odobrava op{teobavezuju}a javna obave{tenja koja va`e na teritoriji op-
{tine.
Jedan od najva`nijih preduslova za uspe{no izvr{avanje uloge lokalne samouprave
je zakonodavstvo. U Republici ^e{koj op{tina se sada posmatra kao
udru`enje osnovano u skladu sa javnim zakonom – ona predstavlja zajednicu
gra|ana koji `ive na istom podru~ju i ostvaruju pravo samouprave. Osim toga,
op{tini se priznaje status nezavisnog privrednog subjekta. Povelja o osnovnim
pravima i slobodama (Zakon br. 2/1993) garantuje gra|anima i op{tinama pravo
svojine. U Povelji se isti~e da prava svih vlasnika imaju isti nivo za{tite. Tako|e,
u njoj se nagla{ava da ,,zakon mo`e da odredi nadle`nost lokalnih ve}a",
{to zna~i da lokalno ve}e mora da postupa isklju~ivo secundem legem, a ne contra
legem; zakon odre|uje njegovu nadle`nost, koja ne mo`e da bude ograni-
~ena smernicama ministarstva ili odlukama vlasti. Zakon odre|uje i finansijsku
suverenost op{tine. Zakon br. 172/1991 bavi se pitanjem prenosa dr`avne imovine
u op{tinsku svojinu. Zakon br. 576/1990 i njegove dopune odre|uju pravila
prema kojima se upravlja op{tinskim finansijama. Iz tog razloga, lokalne
zajednice gra|ana imaju pravo da slobodno upravljaju lokalnim delatnostima.
Zakon i interesi gra|ana obavezuju op{tine u izvr{avanju njihovih samoupravnih
odgovornosti.

156 ^e{ka
Op{tine, naravno, nisu samo nezavisni zakonski i privredni subjekti ve} i najva`niji
elementi upravnog sistema Republike ^e{ke. Op{tina je ovla{}ena da:
– Omogu}i razvoj op{tine u skladu s politi~kim, socijalnim i ekonomskim
interesima svojih stanovnika.
– Nastoji da pove}a vrednost op{tinske imovine.
– Uskladi aktivnosti raznih jedinica koje pru`aju podr{ku aktivnostima op-
{tine.
– Sara|uje sa drugim op{tinama, dr`avnom upravom i privatnim sektorom.
Prakti~na primena ovih principa na privrednom planu omogu}uje op{tini da:
– Sastavlja i usvaja bud`ete i finansijske izve{taje;
– Slobodno raspore|uje sredstva slu`bama da bi se zadovoljile javne potrebe.
– Koristi op{tinske nekretnine i ostalu imovinu da bi podstakla napredak op-
{tine.
– Daje saglasnost na ~lanstvo op{tinskih preduze}a i fondacija i nadzire njihove
finansijske aktivnosti.
– Odre|uje lokalne takse.
Kako bi sprovodila ove zadatke, op{tina mo`e da:
– Poseduje nekretnine.
– Sti~e finansijska sredstva.
– Nezavisno upravlja sopstvenim bud`etom.
– Osniva op{tinske bud`etne organizacije (takozvane ,,bud`etske" i ,,doprinosne"
organizacije - videti odeljak 5).
Jedan od problema koji i dalje ostaje jeste teritorijalno cepanje, koje se javilo
kao odgovor na prinudno spajanje op{tina tokom sedamdesetih i osamdesetih
godina. Posledice ovog procesa dokumentovane su konkretnim statisti~kim
podacima: 1989. u Republici ^e{koj su bile 4.104 op{tine (1947. bila je
11.641 op{tina); 1990. godine osnovano je otprilike 1.500 novih op{tina (koje
su prethodno bile prisilno spojene sa drugim op{tinama). Putem lokalnih referenduma
osnovano je jo{ tri stotine do 1992.godine; do 1993. vi{e od sto, a do
1994. jo{ trideset {est. To zna~i da je u periodu od 1990. do po~etka 1994. broj
op{tina pove}an za 50,9 procenata. Na teritoriji Republike ^e{ke postoji gotovo
petnaest hiljada naselja.
Razvoj dr`avne uprave u Republici ^e{koj delimi~no potvr|uje da postojanje
velikog broja veoma malih op{tina ne ide u prilog principima uspe{ne lokalne
samouprave. Takve op{tine (sa pedeset stanovnika i vi{e) nisu u stanju
da vr{e funkcije prave samouprave budu}i da nemaju dovoljno materijalnih resursa
i potreban broj stru~nih izabranih poslanika i dr`avnih slu`benika. Re-

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 157
{enje ovog problema je u udru`ivanju malih op{tina sa manje od tri hiljade stanovnika
u saveze koji mogu efikasnije da pru`aju usluge svojim gra|anima.
Iskustvo koje su op{tine stekle tokom devedesetih godina pokazuje da je proces
odlu~ivanja u takvim savezima mnogo uspe{niji nego u pojedina~nim op-
{tinama.
2.2. Status glavnog grada
Glavni grad, Prag, zauzima jedinstveno mesto u ~e{kom sistemu lokalne
samouprave. Prava i obaveze pra{ke skup{tine, ve}a i kancelarije, kao i manjih
kancelarija u pojedina~nim delovima grada utvr|ene su Zakonom ^e{kog
nacionalnog ve}a br. 418/1990 (koji je dopunjen Zakonom br. 439/1991), Zakonom
br. 90/1993 i Zakonom br. 152/1994 koji se ti~e op{tinskih izbora. Prag
je trenutno podeljen na pedeset sedam delova; mnogi od njih su nekada bili
nezavisne op{tine koje su se zatim spojile sa podru~jem Praga. Sa stanovi{ta
zakona, Prag se u celini smatra jednom op{tinom. Me|utim, veliki broj okru-
`nih i nekada{njih op{tinskih kancelarija obavljaju javnu administraciju. Pra-
{ka op{tinska kancelarija obavlja i lokalnu samoupravu i funkcije dr`avne uprave.
2.3. Uvo|enje regija
Kao {to je ve} istaknuto, pozitivni koraci koji se preduzimaju od 1990. ozakonjeni
su Ustavom donetim 1. januara 1993. Prema njemu, sistem lokalne samouprave
~ine dva nivoa – op{tina i okrug. Ideja o uvo|enju jednog me|univoa
koji bi jo{ vi{e decentralizovao prava i du`nosti dr`avne uprave istaknuta je u nekoliko
predloga pripremljenih izme|u 1992. i 1996. godine, kao, na primer, u Povelji
o osnovnim pravima i slobodama (Zakon br. 2/1993). Ovo pitanje je detaljnije
obra|eno u Ustavnom zakonu (br. 347/1997), na osnovu koga je osnovano
~etrnaest vi{ih teritorijalnih jedinica samouprave (trinaest regija i Prag). Nova pitanja
i zadaci koji su proistekli iz ovog zakona bili su predmet rasprava 1998. i
1999. Trenutno su u pripremi novi op{tinski zakon, koji precizira nadle`nosti i
ulogu okru`nih kancelarija, kao i zakoni koji se odnose na relevantna finansijska
pitanja i bi}e podneti Parlamentu na usvajanje. Svi ovi zakoni treba da stupe na
snagu 1. januara 2000. godine.
Kada se procenjuje razvoj reforme dr`avne uprave u periodu izme|u 1990.
i 1998. godine, treba naglasiti da se preduzimaju zna~ajni koraci kako bi se demokratski
principi dr`avne uprave u~inili sna`nijim u svakodnevnoj praksi. Pa
ipak, jedna od najzna~ajnijih odlika ove reforme je njena prevelika centralizaci-

158 ^e{ka
ja. Ova te`nja je po~ev od 1993. godine podstakla reformatore da obezbede vertikalnu
dekoncentraciju dr`avne uprave na teritorijalne samouprave osnivanjem
regionalnog nivoa i pove}anjem nadle`nosti op{tina. Jo{ jedna va`na odlika je horizontalna
koncentracija teritorijalne dr`avne uprave putem smanjenja prevelikog
broja specijalizovanih organa dr`avne uprave i na okru`nom i na regionalnom nivou.
Lokalna samouprava koja se zasniva na principima decentralizacije, dekoncentracije,
razgrani~enih nadle`nosti, supsidijarnosti i gra|anske participacije,
postoji u 6.244 ~e{ke i moravske op{tine, a uvedena je i vlast na regionalnom
nivou. Novi regioni }e posedovati sopstvene finansijske resurse, {to
zna~i da }e u maloj meri zavisiti od dr`avnog bud`eta. Ovi regioni }e biti odgovorni
za planiranje ekonomskog i socijalnog razvoja, kao i za njihovo ostvarivanje.
Premda su iskrsli neki problemi kao posledica brzog sprovo|enja reforme
javne uprave, stvaranje zapo~etog demokratskog sistema lokalne samouprave u
Republici ^e{koj smatra se neophodnom osnovom procesa demokratizacije politi~kog
i dru{tvenog `ivota. Jedan od rezultata takve decentralizacije je pove}ana
privredna aktivnost u op{tinama. U su{tini, i vode}e politi~ke snage zemlje i
privatne organizacije imaju isto mi{ljenje o tome da treba jasno odrediti prava i
du`nosti op{tina, izvore njihovih prihoda, budu}e regionalne entitete i organe dr-
`avne uprave. Tako|e je prihva}eno mi{ljenje da bud`eti ovih institucija moraju
da budu nezavisni od dr`avnog bud`eta kako bi se postigla potpuna decentralizacija.
2.4. Odnos izme|u dr`avne uprave i lokalne vlasti
Trenutno postoje dva tipa struktura u ~e{kom sistemu vlasti. Prvi tip je centralna
vlast (ministarstva i drugi centralni organi) i razna teritorijalna tela njoj podre|ena.
Drugi je lokalna samouprava. Jedna od specifi~nosti ~e{ke dr`avne uprave
je ta {to postoje ,,dekoncentrisani" i ,,odvojeni" organi centralne vlasti koji deluju
na okru`nom i regionalnom nivou, a u ime organa centralne vlasti, uklju~uju}i
i ministarstva. Nekoliko primera centralnih organa zastupljenih na nivou lokalne
samouprave prikazano je u tabeli 6.1.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 159
Tabela 1.
Organi dr`avne uprave koji deluju na okru`nom i regionalnom nivou
u Republici ^e{koj
Ministarstvo
Ministarstvo finansija
Ministarstvo industrije i trgovine
Ministarstvo transporta
Ministarstvo za poljoprivredu
Ministarstvo za ekolo{ka pitanja
Ministarstvo zdravstva
Ministarstvo za obrazovanje,
omladinu i fizi~ko vaspitanje
Ministarstvo rada i socijalnih pitanja
Ovla{}enje
8 regionalnih finansijskih direktorata
223 finansijske slu`be
21 regionalna carinska slu`ba
135 ni`ih carinskih slu`bi
7 inspekcija u ^e{kom energetskom inspektoratu
13 inspekcija u ^e{kom trgovinskom inspektoratu
Inspektorat
Zavod za standarde i `igove
Patentni zavod
3 regionalne slu`be @elezni~ke administracije
slu`be Dr`avne `elezni~ke inspekcije
slu`be Dr`avnog navigacionog
administracionog odbora
84 slu`be Dr`avne veterinarske administracije
8 inspekcijskih slu`bi ^e{ke poljoprivredne
i prehrambrene inspekcije
^e{ki inspektorat za pobolj{anje i uzgoj sorti
16 regionalnih inspekcijskih slu`bi ^e{kog
inspektorata za ekolo{ka pitanja
24 za{ti}ena regiona prirodnih lepota
nacionalni parkovi
8 regionalnih kancelarija Higijenske slu`be
85 {kolskih slu`bi
oblasne slu`be ^e{kog {kolskog inspektorata
85 slu`bi ^e{ke uprave za socijalna pitanja
85 slu`bi rada sa 135 ogranaka
Odnos izme|u dr`avne uprave i lokalnih vlasti ima neka specifi~na obele`ja.
Teritorijalna uprava je predstavljena na dva nivoa: okru`nom i lokalnom.
Na lokalnom nivou op{tinski organi vr{e neke dr`avne funkcije na osnovu ,,poverenih
nadle`nosti" a pod nadzorom dr`avne okru`ne uprave. Trenutno, dr-
`avna uprava je odobrila poverene nadle`nosti za 383 op{tine. Veliki gradovi
sa preko 100.000 stanovnika (Prag, Ostrava, Brno, Plzen) tako|e obavljaju zadatke
dr`avne uprave koji su, u principu, u nadle`nosti okru`nih kancelarija.
Izvr{avanje takve poverene nadle`nosti sprovodi se u skladu sa posebnim
zakonima. U izvr{avanju poverene nadle`nosti, op{tine se rukovode zakonskim
odredbama, kao i odlukama i smernicama centralne vlasti. Zakon o op{tinama i
Zakon o okru`nim kancelarijama reguli{u odnos izme|u lokalne samouprave i teritorijalne
javne uprave.

160 ^e{ka
Okru`ne kancelarije tako|e slu`e kao apelaciona tela kojima se mogu
obratiti gra|ani nezadovoljni odlukama op{tinskih organa. Op{tina je obavezna
da prosledi sve odluke svojih izabranih tela okru`noj kancelariji, ~ija je
odgovornost da obezbedi po{tovanje svih pravnih odluka donetih na teritoriji
okruga. Okru`na slu`ba ima pravo da suspenduje neodgovaraju}e ili nelegalne
op{tinske zakone. Sud mo`e da preispita odluke op{tinskih organa na osnovu
`albe, {to opet mo`e biti osporeno putem `albe Ustavnom sudu Republike
^e{ke.
Predstavnik okru`ne kancelarije tako|e je odgovoran i obavezan da pokrene
predlog u Parlamentu da se raspusti op{tinsko ve}e koje ne odr`i sastanak u
periodu od {est meseci. Takve predloge uvek mora da pokrene okru`na kancelarija.
Posebnu ulogu u lokalnoj samoupravi Republike ^e{ke imaju ,,statutarni
gradovi", kojih, prema Zakonu o op{tinama, ima trinaest (Brno, Ostrava,
Plzen, Olomuc, Opava, ^e{ke Bu|ejovice, Karlove Vari, Usti nad Labem, Hradec
Karlove, Pardubice, Zlin i Havirov). Dr`avna uprava daje statutarnim gradovima
pro{irena ovla{}enja u izvr{avanju poverenih nadle`nosti, na osnovu
njihove veli~ine, kao i njihovog privrednog, socijalnog i kulturnog zna~aja za
taj region. Statutarni gradovi se potom dele na dve grupe: gradovi prve grupe
(Brno, Plzen i Ostrava) ujedno ispunjavaju prava i du`nosti i op{tina i okru-
`nih kancelarija. @albe na odluke ovih organa gra|ani zbog toga moraju da upute
direktno centralnim organima dr`avne uprave; gra|ani druge grupe statutarnih
gradova upu}uju svoje prigovore okru`nim kancelarijama koje slu`e kao
apelacioni organi.
Status statutarnog grada ne pru`a lokalnim organima nikakve posebne funkcije.
Neki statutarni gradovi se dalje dele na manje jedinice u skladu sa op{tinskim
statutima. Iz ovog razloga trenutno se pravi nacrt relevantnog zakona prema
kome }e se naziv ,,statutarni grad" zameniti nazivom ,,grad sa specijalnim statusom".
Vrhovna slu`ba finansijske inspekcije, nezavisan nadzorni organ ovla{}en
Ustavom, ima posebnu ulogu u ~e{kom pravnom sistemu. Ona nadzire rashode i
prihode dr`avnog bud`eta, kori{}enje finansijskih i materijalnih resursa i sprovodi
zakone o ekonomskim i finansijskim pitanjima i javnoj upravi. Vrhovna slu-
`ba finansijske inspekcije pregleda godi{nji izve{taj o dr`avnom bud`etu i sastavlja
nacrte zakona i propisa koji se ti~u finansijskih pitanja i procedura. Ona je ovla-
{}ena da odredi kazne za organe i pojedince koji su pod njenim nadzorom – centralne
organe, dr`avna preduze}a i organizacije, kao i pravna lica koji se finansiraju
iz dr`avnog bud`eta.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 161
3. LOKALNA POLITIKA, PROCES ODLU^IVANJA
3.1. Sistem lokalnih izbora
^lanovi op{tinskog ve}a biraju se na ravnopravnim, neposrednim izborima
tajnim glasanjem, uz kori{}enje proporcionalnog izbornog sistema. Svaki
gra|anin Republike ^e{ke koji je stariji od osamnaest godina ima pravo da glasa
i da se kandiduje za op{tinsku funkciju. Mandat op{tinskog ve}a traje ~etiri
godine.
Zakon propisuje broj ~lanova ve}a koji je u svakoj op{tini proporcionalan
broju stanovnika te op{tine:
– do 500 stanovnika – pet do devet ~lanova ve}a;
– od 501 do 3 000 stanovnika – sedam do petnaest ~lanova ve}a;
– od 3 001 do 10 000 stanovnika – jedanaest do dvadeset pet ~lanova ve}a;
– od 10 001 do 50 000 stanovnika – petnaest do trideset pet ~lanova ve}a;
– od 50 001 do 150 000 stanovnika – dvadeset pet do ~etrdeset pet ~lanova
ve}a;
– preko 150 000 stanovnika – trideset pet do pedeset pet ~lanova ve}a.
Svako op{tinsko ve}e odre|uje ta~an broj svojih ~lanova.
Izborne stranke, koje prijavljuju liste kandidata za lokalne izbore, zakonom
se defini{u kao:
– politi~ke partije i politi~ki pokreti,
– koalicije politi~kih partija i politi~kih pokreta,
– nezavisni kandidati,
– unije nezavisnih kandidata i
– unije politi~kih partija, politi~kih pokreta i nezavisnih kandidata.
Bira~i mogu da glasaju za neku listu kandidata ili za nezavisne kandidate sa
bilo koje od podnetih lista.
Prvi op{tinski izbori odr`ani su u novembru 1990. Poslednji su odr`ani u novembru
1998. godine, i na tim izborima 173 izborne partije su podnele liste sa
ukupnim brojem od 179.609 kandidata. ^etrdeset pet procenata glasa~a je iza{lo
na glasanje. Ukupan broj izabranih ~lanova ve}a bio je 62.412.

162 ^e{ka
Tabela 2.
Rezultati op{tinskih izbora u Republici ^e{koj 1998. godine
Izborna partija Glasovi (%) Mandati (%)
Unije nezavisnih kandidata 11,0 41,1
Nezavisni kandidati 2,6 13,7
Demohri{}ani 10,6 11,4
Komunisti~ka partija 13,6 9,2
Gra|anska demokratska partija 24,3 9,1
Socijaldemokratija 17,5 6,8
Savez slobode 5,5 1,1
Rezultati lokalnih izbora razlikuju se u zavisnosti od veli~ine op{tine i regije
u kojoj su odr`ani.
– U malim op{tinama najuspe{niji su nezavisni kandidati, ~ak i ako se nalaze
na listi kandidata neke politi~ke partije, pokreta ili koalicije.
– U nekoliko malih op{tina podneta je samo jedna lista kandidata i svi kandidati
su izabrani za ve}e.
– U malim op{tinama Komunisti~ka partija je bila ta koja je u najve}em broju
slu~ajeva prijavila listu kandidata.
– [to je ve}a op{tina, ve}a je i uloga politi~kih partija na op{tinskim izborima.
Uprkos ovoj ~injenici, politi~ke partije ~esto na svoje liste stavljaju
lica koja nisu ~lanovi te partije. Cifre pokazuju koliko su mandata dobili
~lanovi politi~kih partija ili politi~kih pokreta: komunisti 7,1 procenat; demohri{}ani
4,9 procenata; gra|anska demokratska partija 4,7 procenata; socijaldemokrate
3,1 procenat; dok su 76,9 procenata mandata dobili kandidati
koji nisu ~lanovi nijedne partije.
– Demohri{}ani i dalje imaju jaku podr{ku u ju`noj Moravskoj a komunisti
u severnoj ^e{koj.
Dakle, lokalnu politiku u Republici ^e{koj najpribli`nije bismo odredili kao
politiku zasnovanu na zajednici; uticaj politi~kih partija je prili~no slab na lokalnom
nivou. Rezultati nedavno sprovedenog istra`ivanja pokazali su da politi~ka
pripadnost gradona~elnika nije va`na; jaka moralna na~ela, poznavanje lokalnih
prilika i potreba, kao i sposobnost re{avanja konflikata navedeni su kao najva`nije
osobine kandidata za gradona~elnika. Pragmati~na i tehnokratska pitanja su u
lokalnoj politici o~iglednija od politi~kih.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 163
3.2. Oblici direktne demokratije
Lokalni referendum je jedino sredstvo direktne demokratije na op{tinskom
nivou, kako je navedeno u Zakonu br. 298/1992, a odluka o njemu mo`e biti
doneta da bi se re{ila pitanja koja su isklju~ivo u nadle`nosti op{tine. Zakon
tako|e utvr|uje pitanja koja se ne mogu re{iti putem referenduma – op{tinski
bud`et, takse, izbor gradona~elnika i njegovo razre{enje, kao i podela op{tine
~iji bi ishod bio osnivanje jedinice sa manje od tri stotine stanovnika. Pravo
da glasaju na referendumu imaju svi gra|ani ^e{ke stariji od osamnaest godina.
Referendum se mo`e odr`ati u op{tini kao celini ili u nekom od njenih delova.
Gra|anin mo`e da dâ predlog za referendum putem peticije sa unapred utvr-
|enim brojem potpisa. Ovi predlozi se podnose op{tinskom odboru, koji donosi
odluku o raspisivanju referenduma. Odluka doneta na referendumu je va`e}a ukoliko
je u~estvovala najmanje jedna ~etvrtina bira~kog tela.
3.3. Podela mo}i izme|u razli~itih nivoa vlasti
Prema Zakonu o op{tinama, razlikuju se dva tipa op{tinske nadle`nosti.
1. Nezavisna nadle`nost je domen u kome je op{tina zakonom i pravnom regulativom
obavezna da ispunjava ta~no utvr|ene javne du`nosti; odluke
donete u ovom domenu ne mo`e opozvati nijedan organ dr`avne uprave
(okru`ne kancelarije mogu samo da ih suspenduju), osim Ustavnog suda
i Parlamenta.
2. Poverena nadle`nost podrazumeva funkcije koje je dr`avna uprava dodelila
op{tini, a ~ije izvr{avanje nadzire okru`na kancelarija.
Dr`avnu upravu vr{i okru`na kancelarija, koju nadzire i kontroli{e centralna
vlast. O sprovo|enju nadle`nosti raznih agencija dr`avne uprave stara se okru-
`na kancelarija, kojom rukovodi na~elnik koga imenuje i razre{ava centralna vlast.
Neke delatnosti dr`avne uprave na teritorijalnom nivou sprovode posebne
okru`ne agencije koje nisu pot~injene okru`noj kancelariji, posebno one
koje se bave pitanjima obrazovanja, finansijskih delatnosti i zapo{ljavanja. Nekoliko
teritorijalnih ogranaka odre|enih ministarstava bavi se problemima koji
se ti~u podru~ja ve}ih od okruga, kao {to je problem za{tite `ivotne sredine.
Okru`na skup{tina je predstavni~ko telo op{tinskih ve}a u okrugu. Op{tinska
ve}a biraju svoje predstavnike – obi~no je to gradona~elnik ili zamenik gradona~elnika
– u okru`noj skup{tini. Obaveza i pravo ovog tela jeste da odobri bud-

164 ^e{ka
`et okru`ne kancelarije. Na~elnik okru`ne kancelarije savetuje se sa skup{tinom
u vezi sa raspodelom dr`avnih donacija.
Prema jednoj javnoj anketi gra|ana i predstavnika lokalnih politi~kih elita,
tela koja imaju najve}i uticaj u lokalnim pitanjima jesu lokalni predstavni~ki organi
– op{tinsko ve}e, op{tinski odbor i gradona~elnik – a za njima slede op{tinska
kancelarija, okru`na kancelarija i centralna vlast. Smatra se da politi~ke partije,
poslovne i gra|anske organizacije imaju najmanji uticaj.
3.4. Unutra{nja struktura procesa odlu~ivanja u lokalnoj samoupravi
Op{tinsko ve}e je najvi{i organ prvog nivoa lokalne samouprave. Ono je
predstavni~ko telo koje direktnim putem biraju gra|ani op{tine. Svako op{tinsko
ve}e ima od pet do pedeset pet ~lanova, proporcionalno broju stanovnika
op{tine. Njegovo ovla{}enje u procesu odlu~ivanja ograni~eno je na pitanja
koja su u okviru njegove nezavisne nadle`nosti. Ve}e izvr{ava svoja ovla-
{}enja na sastancima ve}a, koji se moraju odr`avati bar jednom u tri meseca;
ove sednice su otvorene za javnost. Op{tinsko ve}e utvr|uje sopstveni poslovnik.
Op{tinski odbor je izvr{no telo odgovorno pred ve}em. U njegov sastav,
koji ~ini od pet do jedanaest osoba, ulaze gradona~elnik, zamenik (ili zamenici)
gradona~elnika i drugi ~lanovi koje ve}e bira me|u svojim ~lanovima. Gradona~elnik
po potrebi saziva sednice op{tinskog odbora i odgovoran je za pripremu
dokumenata za rasprave odbora. Sastanci odbora zatvoreni su za javnost,
ali zapisnici sa tih sastanaka su javni dokumenti. Ve}e ima pravo da raspusti
odbor.
Gradona~elnika bira odbor, kome je on i odgovoran; on predsedava op{tinskim
odborom, na ~elu je op{tinske kancelarije i {ef je op{tinske policije. U malim
op{tinama gde se odbor ne bira, gradona~elnik vr{i du`nosti odbora; tamo gde
nije utvr|en polo`aj glavnog administrativnog slu`benika, gradona~elnik vr{i i njegove
funkcije.
Op{tinski odbor osniva komitete. Odbor odobrava ~lanstvo koje nije ograni~eno
na ~lanove ve}a, ve} mo`e da uklju~i svakog gra|anina op{tine. Svaka op-
{tina obavezno osniva finansijski i kontrolni komitet, koji su odgovorni odboru.
Ukoliko to okru`na kancelarija odobri, gradona~elnik mo`e komitetima da dodeli
du`nosti prenete nadle`nosti, pri ~emu oni postaju podre|eni okru`noj kancelariji.
Op{tinska kancelarija je izvr{no administrativno telo op{tine, na ~ijem ~elu
se nalazi gradona~elnik i koji uklju~uje zamenika (ili zamenike) gradona~elnika,
glavnog administrativnog slu`benika i druge slu`benike. Kancelarija izvr{ava ne-

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 165
zavisne nadle`nosti koje joj dodeljuju op{tinski odbor i ve}e, kao i ovla{}ene funkcije
dr`avne uprave, zbog ~ega je podre|ena okru`noj kancelariji. Mesto glavnog
administrativnog slu`benika (GAS) postoji u op{tinama u kojima odbor osniva
najmanje dva odseka unutar op{tinske kancelarije. Op{tinski odbor postavlja glavnog
administrativnog slu`benika na odobrenje predsednika okru`ne kancelarije;
on ili ona ne mogu da budu ~lanovi ve}a. Glavni administrativni slu`benik odgovoran
je op{tinskom odboru i gradona~elniku za izvr{avanje obaveza nezavisne
nadle`nosti, a gradona~elniku za obaveze prenete nadle`nosti. Glavni administrativni
slu`benik ima pravo da prisustvuje sednicama ve}a i odbora kao savetnik.
Postoji 381 op{tinska kancelarija sa posebnim statusom – ,,ovla{}ene op{tinske
kancelarije”. One imaju uve}ane prenete nadle`nosti. Okru`na kancelarija odre|uje
na kojoj }e teritoriji ovla{}ene op{tinske kancelarije obavljati uve}ane poverene
funkcije.
3.5 U~e{}e javnosti u procesu odlu~ivanja
Op{tinski izbori su redovni oblik javnog u~e{}a; lokalni referendumi su
izuzetno sredstvo. Tri metoda omogu}avaju stalno u~e{}e u procesu odlu~ivanja:
– Aktivno u~e{}e putem ~lanstva u komitetima, prisustva na redovnim sednicama
ve}a i konsultacija sa gradona~elnikom ili ~lanovima ve}a.
– Li~ne inicijative kao {to su peticije, kori{}enje lokalnih medija, podno{enje
`albi ili prigovora op{tinskoj kancelariji.
– U~e{}e u radu nevladinih organizacija.
3.6. Etni~ka pitanja, multikulturna vlada
Budu}i da je stanovni{tvo Republike ^e{ke prili~no homogeno, ne postoje
nikakve posebne mere lokalne samouprave za re{avanje etni~kih pitanja.
Prema svim etni~kim manjinama i njihovom o~uvanju sopstvenog kulturnog
i istorijskog identiteta odnosi se u skladu sa principima gra|anske jednakosti.
Dugo je postojao etni~ki sukob izme|u ve}inskog stanovni{tva i Roma.
Vlada i gra|anski sektor preduzimaju korake da re{e taj problem putem raznih
projekata koji se usredsre|uju na istra`ivanje, obrazovanje i socijalna pitanja
na nacionalnom, kao i na lokalnom nivou, i ~iji je cilj da promovi{u me|usobno
razumevanje i pobolj{aju me|uetni~ke odnose.

166 ^e{ka
3.7. Udru`enja lokalnih vlasti i me|unarodni kontakti
Istovremeno sa porastom broja novih op{tina koji je po~eo 1990. godine,
spontano se razvijala i saradnja izme|u autonomnih op{tina. Savezi i udru`enja
op{tina imaju jedinstven cilj, organizaciju i finansijske resurse.
Savez gradova i op{tina Republike ^e{ke osnovan je 1990. kao posrednik izme-
|u centralnih i op{tinskih vlasti. ^lanstvo saveza brojalo je, 1997. godine, 1.168 gradova
i op{tina. Savez se finansira iz ~lanarina. Komiteti izvr{avaju svoje funkcije po
istom modelu, kao i komiteti op{tinskih odbora. Skup{tina Saveza zaseda svake dve
godine. On ima va`nu ulogu u pregovorima sa Parlamentom i centralnim vlastima.
Ve}ina regionalnih udru`enja bavi se problemima koji prevazilaze mo}i pojedina~nih
op{tina; oni se uglavnom ti~u rekreacije, energetskih resursa, `ivotne
sredine i transporta. U drugu vrstu udru`enja, kao {to su, na primer, Udru-
`enje istorijskih naselja i Udru`enje banjskih gradova u~lanjuju se op{tine sa
posebnim interesima u nameri da standardizuju operacije na nacionalnom nivou.
Trenutno postoji otprilike dvadeset pet takvih organizacija u Republici ^e-
{koj. Regionalno ve}e za razvoj predstavlja regionalna udru`enja uglavnom za
pitanja koja se ti~u privrede. Uz to, postoje regionalna profesionalna udru`enja
koja okupljaju gradona~elnike, na~elnike okru`nih kancelarija i glavne administrativne
slu`benike.
Postoje tako|e transnacionalna udru`enja, kao {to su Egrensis, Nisa i Labe,
koja sara|uju sa dr`avama sa kojima se Republika ^e{ka grani~i.
4. LOKALNA ADMINISTRACIJA, PRU@ANJE USLUGA
4.1. Struktura i rad lokalne administracije
Svakodnevno uspe{no sprovo|enje lokalne samouprave u op{tinama zasniva
se na {iroko prihva}enim principima politi~kog pluralizma i demokratije. U
Republici ^e{koj, kao i velikoj ve}ini evropskih zemalja, op{tina ima pravo ali i
obavezu da upravlja svojim delatnostima kako bi odgovorila na javne potrebe i
nadle`nosti koje su joj poverene zakonom. Op{tina sama osniva izabrana tela u
~ijem sastavu su njeni gra|ani.
Zadatke i du`nosti lokalne samouprave izvr{avaju op{tinski odbor, ve}e, gradona~elnik
i zamenik (zamenici) gradona~elnika. Komiteti koje osnivaju ve}e i
op{tinska kancelarija tako|e imaju va`nu ulogu. ^lanovi odbora i ve}a biraju se
na ~etiri godine. Osoblje op{tinske kancelarije izvr{ava zadatke i du`nosti lokalne
samouprave.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 167
Gra|ani su ovla{}eni da uzmu aktivno u~e{}e u vo|enju op{tinskih poslova,
naro~ito na sednicama koje ve}e redovno saziva i koje su otvorene za sve stanovnike
op{tine. Oni mogu da iznesu svoja mi{ljenja o predlo`enim promenama
u prostornom planu op{tine i imaju pravo da upute pitanja i prigovore u vezi sa
pripremom op{tinskih bud`eta. Jo{ jedno va`no sredstvo demokratske lokalne samouprave
je referendum, koji poma`e u odlu~ivanju o najva`nijim pitanjima razvoja
op{tine.
Gradona~elnik je i politi~ki i administrativni predstavnik lokalne vlasti koji
zastupa op{tinu u svim kontaktima sa drugim institucijama. Gradona~elnika i
zamenika (zamenike) gradona~elnika bira ve}e, pred kojim su i odgovorni. Gradona~elnik
potpisuje sva pravna akta i odluke op{tine i predsedava ve}em i odborom.
Gradona~elnik upravlja kancelarijom, odlu~uje o svim najva`nijim pitanjima
i daje predloge o unutra{njoj organizaciji kancelarije. U op{tinama koje ne postavljaju
sekretare, gradona~elnik postavlja slu`benike i u`iva sva prava poslodavca
u odnosu prema njima.
Glavni administrativni slu`benik (GAS) op{tinske kancelarije odgovoran je
pred ve}em i gradona~elnikom. U izvr{avanju zadataka poverene nadle`nosti on
ili ona odgovara samo gradona~elniku. GAS u`iva prava poslodavca u odnosu prema
zaposlenim slu`benicima.
Op{tinsku kancelariju ~ine gradona~elnik, zamenik (zamenici) gradona~elnika,
GAS (u op{tinama gde ve}e osniva bar dva odseka) i osoblje. Ve}e ima ovla-
{}enje da osniva odseke op{tinske kancelarije. Kancelarija je odgovorna za izvr-
{avanje rezolucija i odluka koje donose op{tinski odbor i ve}e. Ona je tako|e odgovorna
i za vr{enje funkcija dr`avne uprave koje su poverene op{tini.
Broj odseka op{tinske kancelarije zavisi od veli~ine op{tine i odluka ve}a.
Naj~e{}i odseci u ~e{kim i moravskim op{tinskim kancelarijama bave se bud`etom,
lokalnim prostornim planiranjem i razvojem op{tine, organizacijom i menad`mentom,
preduzetni~kim aktivnostima, ljudskim resursima i odnosima sa javno{}u.
Obaveza op{tinskog odseka za bud`et je da odboru podnese predlog godi-
{njeg bud`eta na odobrenje, kao i da nadzire sprovo|enje svih odluka u vezi sa
bud`etom. Druga obaveza ovog odseka je da priprema izve{taj o zavr{nom ra~unu
op{tine, koji pru`a informacije o izvr{avanju zadataka i du`nosti usvojenih uz
bud`et.
Odsek za lokalno prostorno planiranje odgovoran je za uravnote`en razvoj
op{tine kao celine i njenih pojedina~nih teritorijalnih delova u skladu sa
prioritetima koji su odre|eni dugoro~nim planom op{tine. Ovaj odsek planira
izgradnju i rekonstrukciju op{tinske infrastrukture, kao i unapre|enje obra-

168 ^e{ka
zovnih, dru{tvenih i kulturnih aktivnosti i usluga. Njegov cilj je da privredne
aktivnosti op{tine u~ini {to uspe{nijim i efikasnijim.
Aktivnosti odseka za organizaciju i menad`ment prvenstveno su usmerene
na pove}anje znanja i stru~nosti izabranih poslanika i osoblja op{tinske kancelarije.
U ostale zadatke spada obezbe|ivanje maksimalne efikasnosti i ekonomi~nosti
u radu op{tinske kancelarije.
Odsek za poslovne aktivnosti u~estvuje u ekonomskom i socijalnom razvoju
op{tine putem saradnje sa privatnim sektorom. Ovaj odsek i samostalno
i u saradnji sa privatnim konsultantima priprema i ocenjuje efikasnost javnih
slu`bi prema detaljnim analizama njihovih finansijskih i drugih delatnosti.
U ve}im gradovima obaveza ovog odseka je i da privla~i strana ulaganja.
Osnovna du`nost odseka za ljudske resurse je zapo{ljavanje i procena
osoblja, organizovanje kurseva i seminara za profesionalni razvoj, kao i organizovanje
seminara na kojima u~estvuju stru~njaci iz dr`avnog i privatnog
sektora. Ovaj odsek tako|e ima ovla{}enje da sara|uje sa grupama i udru-
`enjima gra|ana, kao i da istra`uje i procenjuje javne potrebe i javno mnjenje.
Odsek za odnose sa javno{}u objavljuje odluke ve}a i aktivnosti op{tinske
kancelarije i odseka. On sara|uje sa odsekom za ljudske resurse u istra`ivanju interesovanja
gra|ana, njihovih potreba i mi{ljenja. Budu}i da omogu}uje stalni kontakt
sa razli~itim grupama stanovnika op{tine, ovaj odsek ima va`nu ulogu u pove}anju
gra|anskog u~e{}a.
U Republici ^e{koj ne postoje posebni statuti za zaposlene u lokalnoj samoupravi.
Op{tina zapo{ljava slu`benike i druge radnike, a njihovim svakodnevnim
problemima bave se GAS op{tinskog ve}a, gradona~elnik i drugi ~lanovi op-
{tinskog odbora.
[to se ti~e procesa odlu~ivanja u op{tini, zaposleni ~lanovi op{tinske kancelarije
sastavljaju predloge odluka i preporuka koje se podnose ve}u. U pripremi
ovih predloga u~estvuju ~lanovi komisije koji se dogovaraju o radnim verzijama
rezolucija. Izabrana tela – op{tinski odbor, ve}e i gradona~elnik – imaju gotovo
bez izuzetka najve}i uticaj u procesu odlu~ivanja u op{tini. O pitanjima se
prvo raspravlja u komitetima, a odluke se zatim donose na sednicama op{tinskog
odbora ili ve}a.
Velika pa`nja se tako|e poklanja saradnji sa drugim op{tinama, koja se ogleda
naro~ito u aktivnostima Saveza gradova i op{tina. Ova saradnja je regulisana
gra|anskim pravom. Prema Zakonu o op{tinama, lokalne samouprave su ovla{}ene
da po svojoj volji osnivaju saveze. Osnivanje, funkcije i aktivnosti tih saveza
utvr|eni su zakonom.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 169
Mo`e se re}i da je saradnja me|u lokalnim samoupravama zna~ajna i u
re{avanju konkretnih zakonskih i administrativnih problema i u pru`anju javnih
usluga. Na zna~aj ovakve saradnje ukazuje neophodnost da se re{e problemi
bez presedana, kao {to je privatizacija, i da se obezbede sredstva za pru-
`anje usluga. Za mnoge zadatke nema dovoljno kvalifikovanih stru~njaka, {to
je naro~ito slu~aj u malim op{tinama; zbog toga, saradnja lokalnih samouprava
predstavlja jedan od na~ina da se prona|u uspe{na re{enja za zajedni~ke
probleme.
4.2. Rad javnih slu`bi na lokalnom nivou
^e{ke i moravske op{tine odgovorne su za rad odre|enih javnih slu`bi,
od kojih su neke obavezne, a neke dobrovoljne. Prema odredbama Zakona o
op{tinama, lokalne samouprave u Republici ^e{koj su uglavnom odgovorne za
zadovoljavanje potreba svojih gra|ana putem javnih slu`bi. Tokom devedesetih
godina rasli su izdaci ovih slu`bi, {to naro~ito poga|a male op{tine. Neke
od njih dolaze do finansijskih resursa neophodnih za rad javnih slu`bi privatizacijom
op{tinske svojine, kreditima dobijenim od banaka i dr`avnim donacijama.
Me|utim, ovo je samo privremeno re{enje i male op{tine moraju da
tra`e uspe{nije metode kako bi obezbedile finansijske resurse sada, kao i u bliskoj
budu}nosti.
Op{tina osniva slu`be koje mogu biti ,,obavezne" ili ,,fakultativne". Zakon
o op{tinama propisuje obavezne slu`be u op{tini. Me|u njima se razlikuju
,,javne slu`be", koje se finansiraju prvenstveno po principu javnih potreba,
i ,,tehni~ke slu`be", koje se finansiraju putem naplate od korisnika. Naj-
~e{}e obavezne slu`be su odr`avanje lokalnih ulica i puteva; upravljanje op-
{tinskim institucijama koje pru`aju obrazovne usluge; socijalne slu`be, uklju-
~uju}i negu starih lica; zdravstvene slu`be, op{tinske bolnice, kao i privatne
lekarske prakse; javna bezbednost koju obezbe|uje op{tinska policija u velikim
gradovima i saradnja sa dr`avnom policijom u drugim op{tinama i vatrogasne
brigade.
Osim ovih javnih slu`bi, op{tinama je propisano i nekoliko tehni~kih slu-
`bi, kao {to su uklanjanje otpada, vodovod, kanalizacija, javni prevoz i odr`avanje
javnih parkova.
Sve usluge obezbe|uju komunalna preduze}a (bud`etne institucije), u saradnji
sa privatnim sektorom i posredstvom op{tinskih udru`enja. Saradnja sa privatnim
preduzetnicima ostvaruje se na osnovu poslova po ugovoru.
Tehni~ke slu`be neophodne ve}ini gra|ana finansiraju se iz dr`avnog
bud`eta. Jedan od va`nih preduslova za rad ovih slu`bi je broj postoje}ih kva-

170 ^e{ka
lifikovanih stru~njaka. Naj~e{}e fakultativne slu`be su kulturne, koje podrazumevaju
odr`avanje op{tinskih biblioteka, lokalnih kulturnih institucija i rekreacionih
centara. Uzev{i u obzir ove ~injenice, razumljivo je da ve}i broj
fakultativnih slu`bi postoji u velikim gradovima sa ve}im finansijskim resursima.
Postoji nekoliko propisa koji se ti~u pru`anja obaveznih usluga u Republici
^e{koj. Sve se moraju redovno obezbe|ivati; u vanrednim situacijama, op{tina
je du`na da mobili{e rezerve i/ili primeni alternativne mogu}nosti da bi re{ila
problem. Uz to, rad slu`bi mora da prati promene u javnim potrebama; tako,
na primer, usluge se moraju obezbediti stanovnicima svih naselja, uklju~uju}i i
nova stambena naselja.
Kao {to je ve} pomenuto, javne slu`be moraju da odgovore na osnovne potrebe
svih gra|ana koji `ive u odre|enoj zajednici. Pru`anje tehni~kih usluga zasniva
se na principu ,,klijenata”, koji se primenjuje na usluge koje se mogu kvantitativno
izmeriti. Ako klijenti ne izmire naknade za usluge, one se mogu obustaviti.
Osnovni kriterijumi za odre|ivanje cene tehni~kih usluga jesu efikasnost slu-
`be u odnosu na opseg i kvalitet njenog rada, kao i istinska potreba da se zadovolje
interesi ve}ine stanovni{tva (na primer, odr`avanje lokalnih ulica i puteva,
javni prevoz).
Opseg pru`enih usluga zavisi prevashodno od nekoliko faktora, a to su:
– demografska situacija u op{tini – natalitet i mortalitet, broj stalnih stanovnika
i broj vlasnika vikendica, broj {kolske dece, broj penzionera itd.,
– broj lica kojima je potrebna socijalna pomo},
– ekonomska situacija (cena odre|enih usluga, kapacitet lokalnog javnog
prevoza, broj telefonskih veza i drugih sredstava za komunikaciju i dr.; broj
korisnika usluga i kvalitet pru`enih usluga) i
– mera u kojoj su gra|ani zadovoljni uslugama slu`be.
Ovi kriterijumi se ne primenjuju u potpunosti u svim op{tinama ali, uop{teno
govore}i, njihova uloga je sve ve}a, naro~ito u velikim gradovima. U malim
op{tinama oni ~esto ukazuju na potrebu za ujedinjavanjem op{tina, ~iji je cilj da
pru`anje usluga u~ine uspe{nijim i efikasnijim.
Dr`ava op{tinama daje finansijska sredstva za izvr{avanje nekih zadataka dr-
`avne uprave u poverenoj nadle`nosti, kao {to su registrovanje ro|enih i umrlih
lica, izdavanje dozvola za gradnju i dogradnju ku}a itd.
Tokom devedesetih godina jedna od najzna~ajnijih odlika u op{tinskom pru-
`anju usluga u Republici ^e{koj bilo je sve ve}e u~e{}e privatnog sektora u sferi
privrednog i dru{tvenog `ivota op{tine. Mnoge op{tine stekle su iskustvo u saradnji
sa malim i srednjim preduze}ima koja su njihovi glavni partneri u pru`a-

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 171
nju usluga. Ovi odnosi se reguli{u ugovorima na osnovu rezultata javnih konkursa
koji se organizuju u skladu sa Zakonom o snabdevanju, koji je donet decembra
1994.
Op{tinska preduze}a – ili bud`etne institucije – finansiraju se iz op{tinskog
bud`eta. Budu}i da se ova preduze}a u pro{losti nisu pokazala veoma uspe{nim
u pru`anju usluga ({to se ~esto potvr|ivalo tokom sedamdesetih i osamdesetih godina),
velika pa`nja se posve}uje njihovoj racionalizaciji, smanjenju broja zaposlenih,
podizanju stepena efikasnosti i preduzimanju drugih mera sa ciljem da se
pove}a uspe{nost njihovih delatnosti. Ova preduze}a se uglavnom bave javnim
prevozom i odr`avanjem ulica i javnih parkova.
Op{tinska preduze}a i dalje funkcioni{u u mnogim op{tinama (sa ve}om
efikasno{}u nego u prethodnom periodu). Ona imaju svoju ulogu u stabilizaciji
privrede jer obezbe|uju radna mesta, {to je naro~ito va`no u regionima
sa visokom stopom nezaposlenosti; pokazalo se da preduze}a otvaraju radna
mesta br`e i uspe{nije nego drugi subjekti u dr`avnom sektoru. Ve}ina ovih
preduze}a je relativno fleksibilna i u stanju je da se prilagodi ekonomskim
uslovima koji se brzo me-njaju. Op{tine im pru`aju pogodnosti, kao {to su garancije
na bankarske kredite, niska cena iznajmljivanja op{tinskih nekretnina
i smanjivanje op{tinskih taksi. Vlasnici i menad`eri ovih preduze}a aktivni
su u lokalnom politi~kom i kulturnom `ivotu. Izme|u ostalog, njihov doprinos
je i u tome {to sponzori{u kulturne i sportske aktivnosti. Nekoliko velikih
gradova sara|uje sa privatnim preduzetnicima kako bi pospe{ili poslovne
delatnosti.
Glavna oblast u kojoj sara|uju dr`avni i privatni sektor na op{tinskom nivou
jeste rad slu`bi kao {to su vodovod, slu`ba za uklanjanje otpada, odvoz sme-
}a (op{tine obi~no imaju deonice u ovim kompanijama), ~i{}enje ulica, op{tinski
sistem uli~ne rasvete, kori{}enje prirodnih resursa, stanovi u op{tinskom vlasni-
{tvu i odr`avanje op{tinske infrastrukture.
5. LOKALNE FINANSIJE, PRIVREDNI RAZVOJ
Javni bud`et Republike ^e{ke sastoji se iz:
– lokalnih bud`eta (op{tine i okru`ne kancelarije) i
– bud`eta iz dr`avnih fondova koje je odobrio Parlament.
Prihodi i tro{kovi javnih bud`eta u Republici ^e{koj izme|u 1993. i 1997.
godine prikazani su u tabelama 6.3. i 6.4.

172 ^e{ka
Tabela 3.
Prihodi okru`nih kancelarija i op{tina u Republici ^e{koj
(u milionima ~e{kih kruna)
Indikator 1996. 1997. 1998. 1999.
Poreski prihod, uklju~uju}i: 72.670 76.421 83.320 90.200
Porez na prihod fizi~kih lica 50.818 54.503 58.581 65.700
Porez na prihod pravnih lica 14.138 13.361 16.232 15.600
Administrativne takse 2.134 2.190 1.625 4.200
Takse na zaga|enje sredine i - 1.047 728 700
za eksploataciju prirodnih resursa
Druge takse i da`bine za odabrane 1.331 1.360 2.031 -
kriterijume i usluge
Porezi na nekretnine 4.018 3.943 4.108 4.000
Drugi poreski prihod - 15 - -
Neporeski prihod, uklju~uju}i: 21.333 23.218 24.708 25.600
Prihod od aktivnosti i da`bina 14.624 8.428 9.620 -
subvencionisanih organizacija
Prihod od nekretnina datih u najam - 7.285 7.477 -
Prihod od kamate 1.317 1.885 315 -
Kapitalni prihod 7.234 9.872 13.342 9.500
Primljene subvencije, uklju~uju}i: 60.290 37.559 40.430 35.484
Nekapitalne donacije iz 53.348 23.274 24.999 -
dr`avnog bud`eta
Kapitalne subvencije iz 4.877 9.948 10.806 -
dr`avnog bud`eta
Subvencije iz nacionalnih fondova 2.065 1.772 916 -
Drugi prihod 154 0 - -
Ukupni prihod 161.681 147.070 161.800 160.784
Izvori: Statisticka rocenka ^e{ke republiky '98 (Statisti~ki godi{njak ^e{ke Republike '98), (Prag,
1998), 173: Statisticka rocenka ^e{ke Republiky '99, 166. Procene R. Prokop, ,,Predvi|anja bud-
`eta lokalne vlasti u 1999", Dr`avna administracija i lokalna vlast, 13, i - iv.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 173
Tabela 4.
Rashodi okru`nih kancelarija i op{tina u Republici ^e{koj
(u milionima ~e{kih kruna)
Indikator 1996. 1997. 1998.
Teku}i tro{kovi, uklju~uju}i: 117.702 100.231 106.937
Dnevnice, plate zaposlenih i druge isplate 12.178 13.014 13.778
Obavezno osiguranje koje pla}a poslodavac,
kupovina materijala, voda, gorivo, energija itd. 41.000 39.784 47.173
Kamata i druga finansijska potro{nja 1.725 2.682 2.335
Nekapitalne subvencije preduze}ima 7.163 8.860 9.046
Nekapitalni prenosi subvencionisanim organizacijama 17.171 17.695 17.487
Nekapitalni transferi doma}instvima 31.324 5.877 7.151
Kapitalni tro{kovi, uklju~uju}i: 53.423 51.606 53.409
Investicione tro{kove 45.035 43.463 42.723
Investicione transfere preduze}ima 3.595 3.265 4.643
Investicione transfere subvencionisanim organizacijama 4.091 3.872 4.175
Ukupna potro{nja 171.125 151.837 160.346
Balans prihoda i potro{nje -9.444 -4.767 1.455
Izvor: Statisicka rocenka ^e{ke republiky '98 (Statisti~ki godi{njak ^e{ke Republike '98) (Prag:
1998), 174; Statisticka rocenka ^e{ke republiky '99, 167.
Procenjeno je da ukupni rashodi lokalnih samouprava za 1999. godinu iznose
165.709 miliona ~e{kih kruna; odatle, procenjeni odnos izme|u prihoda i rashoda
je –2.425 miliona.
Tabela 5.
Udeo op{tinskih bud`eta u bud`etima lokalnih samouprava u Republici
^e{koj izme|u 1991. i 1997. (%)
Godina 1991. 1992. 1993. 1994. 1995. 1996. 1997.
Prihodi 41,8 56,4 83,6 84,7 84,3 84,5 82,4
Potro{nja 39,7 53,7 84,1 85,3 79,2 85,1 83,3
Izvor: Moderni obec 5 (1996) i autorovi prora~uni.
Kao {to je ve} nagla{eno, ~lanovi ve}a su odgovorni da obezbede maksimalno
uspe{no pru`anje obaveznih javnih usluga u op{tini, a tako|e moraju da obezbede
i sredstva za pru`anje fakultativnih usluga.

174 ^e{ka
Danas 6.244 op{tine u Republici ^e{koj funkcioni{u na osnovu nezavisnih
bud`eta, pri ~emu se raspon u broju stanovnika ~ije potrebe zadovoljavaju kre}e
od pedeset do 1,2 miliona. Zbog tih drasti~nih razlika u veli~ini op{tina, te{ko je
odrediti najbolju osnovu prihoda za svaku, budu}i da se prihodi od poreza i donacija
toliko razlikuju. To je uzrokovalo velike razlike u kvalitetu i kvantitetu pru-
`enih usluga. Zakon o op{tinama i njegove dopune daju op{tinama veliku fleksibilnost
u utvr|ivanju sopstvenih bud`eta, kao i u organizovanju privrednih delatnosti
na njihovoj teritoriji.
Po pravilu, sve op{tine moraju da pripreme godi{nji radni bud`et. Osim toga,
otprilike jedna tre}ina ~e{kih op{tina (uglavnom onih najve}ih) ima kapacitete
da sastavi kapitalne bud`ete za du`i vremenski period. Ti bud`eti predvi|aju
i planiraju velike investicije, a naro~ito poma`u izvr{avanje zadataka kao {to
su izgradnja lokalnih puteva i ulica, postavljanje cevi za vodovod, izgradnja sistema
za pre~i{}avanje otpadnih voda, {kolskih zgrada i stanova u op{tinskom vlasni{tvu.
Tabela 6.
Odnos izme|u op{tinskih prihoda i neinvesticionih tro{kova i sveukupnih
op{tinskih tro{kova u Republici ^e{koj izme|u 1993. i 1995. (%)
1993. 1994. 1995.
Prosek 67,66 71,31 70,70
Izvor: Jitka Pekova, Mistni rozpo~ty (Prag: Ekonomska {kola u Pragu, 1997), 60.
Priprema godi{njeg bud`eta (od 1. januara do 31. decembra) u ~e{kim i moravskim
op{tinama ima odlu~uju}u ulogu u `ivotu op{tine i rezultat je opse`ne
rasprave koja se vodi izme|u izabranih predstavnika i aktivnih gra|ana. On naro~ito
ispunjava slede}e osnovne zadatke:
1. Bud`et je osnovni finansijski plan koji obezbe|uje dugoro~ni razvoj zajednice.
Prihodi i rashodi se procenjuju na osnovu o~ekivanih prihoda,
uklju~uju}i i postoje}e nov~ane rezerve (ukoliko ih uop{te ima), kao i kredite
banaka.
2. Op{tinski bud`et je instrument kojim se odre|uju prioriteti u kvalitetu i
kvantitetu usluga. Zbog toga je naro~ito va`no na}i sredstva kako bi se
odgovorilo na javne potrebe. Bud`etni prihodi prevashodno se koriste za
pru`anje obaveznih usluga.
3. Po{to odredi i zadovolji osnovne potrebe gra|anstva, op{tinski bud`et tako|e
obezbe|uje finansijske resurse neophodne za razvoj infrastrukture,

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 175
kao {to je izgradnja pra{kog metroa, izgradnja i popravka kulturnih, sportskih
i obrazovnih ustanova, odr`avanje javnih parkova, rekonstrukcija sistema
za komunikaciju itd.
4. On odre|uje visinu poreza na nekretnine i lokalnih da`bina.
5. Najzad, priprema op{tinskog bud`eta pru`a objektivnu i potpunu analizu
finansijske situacije op{tine, a to je od izuzetne va`nosti za gradona~elnika
i ostale izabrane predstavnike koji upravljaju svakodnevnim op{tinskim
aktivnostima. Na ovaj na~in, priprema bud`eta predstavlja instrument
za pove}anje uspe{nosti i efikasnosti op{tinskih finansijskih operacija.
Priprema op{tinskog bud`eta je dug proces koji se obi~no deli na nekoliko
stadijuma. Prvi stadijum je priprema osnovnog okvira bud`eta, koji pokazuje
stvarni razvoj ili slabljenje privrede op{tine. Zatim sledi procena o~ekivanih prihoda
i rashoda, uklju~uju}i i one u op{tinskim kompanijama koje se finansiraju
iz op{tinskog bud`eta (takozvane ,,bud`etske" i ,,doprinosne" organizacije, o kojima
}e biti re~i kasnije). Pripremom prvog nacrta op{tinskog bud`eta bavi se odsek
za finansije u ve}im gradovima, a kancelarija u manjim selima. Rasprava o
ovom nacrtu u op{tinskoj kancelariji predstavlja tre}i stadijum ovog procesa. Predlog
bud`eta se zavr{ava u saradnji sa ostalim odsecima op{tinske kancelarije, a
potom se o njemu raspravlja na ve}u i u javnosti. Op{tinsko ve}e potom usvaja
bud`et.
Op{tinski odbor odgovoran je za pripremu bud`eta i njegovo usvajanje, ali
i za procenu iskori{}enosti resursa iz bud`eta za prethodnu fiskalnu godinu. Revizije
finansijskog poslovanja vr{e bilo privatne revizorske kompanije o tro{ku
op{tine, bilo okru`ne kancelarije, i to besplatno.
Priprema op{tinskog bud`eta tako|e podrazumeva obezbe|ivanje resursa za
delatnosti preduze}a koja je osnovala op{tina ili koja rade u njeno ime. Mala i
srednja preduze}a pru`aju naro~ito tehni~ke usluge i finansiraju se ili u potpunosti
(u slu~aju ,,bud`etskih organizacija") ili delimi~no (u slu~aju ,,doprinosnih organizacija")
iz op{tinskog bud`eta. Prihodi i rashodi ovih organizacija su sastavni
delovi op{tinskog bud`eta i zbog toga se moraju precizno odrediti prilikom utvr-
|ivanja bud`eta. Resursi za finansiranje ovih preduze}a delimi~no se dobijaju iz
njihovih sopstvenih poslovnih aktivnosti. Prilikom utvr|ivanja bud`eta, op{tinski
odbor i ve}e moraju da odobre odluke u vezi sa finansiranjem delatnosti bud`etskih
i doprinosnih organizacija.
Procentualni odnos izme|u op{tinskih prihoda i neinvesticionih tro{kova i
sveukupnih rashoda prikazani su u tabeli 6.6. Mnogi op{tinski resursi sti~u se oporezivanjem.
Poreze u Republici ^e{koj uvodi isklju~ivo centralna vlast; prihod
od njih ~ini ve}i deo dr`avnih i lokalnih bud`eta. Ograni~ena su prava op{tina da

176 ^e{ka
uti~u na stopu poreza na nekretnine. Me|utim, nedavno su op{tine dobile ovla-
{}enje da odlu~uju o nekoliko lokalnih poreza i da`bina, kao {to su naplata za kori{}enje
centralnog grejanja i iznajmljivanje stanova u op{tinskom vlasni{tvu, a
koje je ranije odre|ivala dr`ava.
Porez na li~ni dohodak koji se pla}a iz ,,zavisnih aktivnosti" (nadnice i plate)
predstavlja glavni izvor prihoda op{tinskih bud`eta. Prema novim propisima,
od poreza na li~ni dohodak op{tina dobija trideset procenata, a dr`ava ~etrdeset.
Preostalih trideset procenata dobijaju okru`ne kancelarije za finansiranje aktivnosti
odre|enih Zakonom br. 425/1990 i njegovim dopunama. Posebna pravila
utvr|uju udeo statutarnih gradova koji vr{e i lokalnu samoupravu i zna~ajne nadle`nosti
koje im poverava dr`avna uprava. Njihov udeo iznosi sedamdeset procenata,
a udeo dr`avnog bud`eta trideset procenata. Drugi zna~ajni prihodi op-
{tinskih bud`eta su: (1) porez koji pla}aju preduzetnici, koji skuplja dr`ava i u
potpunosti (100%) predaje op{tini; (2) porez na nekretnine, koji se odre|uje i skuplja
u posebnim podru~jima, a potom u celini (100%) predaje op{tini i (3) porez
na prihod preduze}a, od ~ega se dvadeset procenata daje op{tini, a osamdeset procenata
dr`avi.
Op{tinske obveznice, ~ija su garancija sredstva op{tine, predstavljaju jo{ jedan
izvor op{tinskih bud`eta. Nekoliko ve}ih gradova izdaje op{tinske obveznice
kako bi sakupili sredstva za investiranje i obezbedili rad javnih slu`bi. Glavni
grad, na primer, izdao je obveznice da bi pobolj{ao javni prevoz.
Op{tinske naplate nemaju zna~ajnu ulogu. Vrednost sveukupnih prihoda u celoj
Republici ^e{koj iznosila je 150 ~e{kih kruna po glavi stanovnika (otprilike
5 USD) 1993. godine, 138 kruna 1994. i 116 kruna 1995. Prihod od administrativnih
taksi koje gra|ani pla}aju op{tinama iznosio je 145 ~e{kih kruna po glavi
stanovnika 1993, 179 kruna 1994. i 203 krune 1995. godine.
Namenske donacije koje se sa dr`avnog bud`eta prenose na lokalne bud`ete
predstavljaju veoma zna~ajan deo op{tinskih bud`eta. One se daju naro~ito za
finansiranje i odr`avanje stara~kih domova, centara za brigu o deci i specijalizovanih
ustanova za socijalnu i zdravstvenu za{titu. Ostale donacije iz dr`avnog bud`eta
slu`e za finansiranje vatrogasnih brigada, lokalnog javnog prevoza, kao i
obdani{ta i osnovnih {kola. Sveukupne dr`avne subvencije koje su op{tine dobile
1993. godine iznosile su 28.005 miliona ~e{kih kruna (27,64 procenta ukupnih
op{tinskih prihoda), 28.424 miliona kruna 1994. (25,61 procenat ukupnih op{tinskih
prihoda) i 32.293 miliona kruna 1995. (25,01 procenat ukupnih op{tinskih
prihoda). Subvencije za lokalni javni prevoz u Republici ^e{koj ukupno su iznosile
460 miliona kruna (15,35 miliona USD) 1996. godine i oko 800 miliona kruna
(26,66 miliona USD) 1997.
Struktura prihoda lokalnih bud`eta prikazana je u tabeli 6.7.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 177
Tabela 7.
Prihodi lokalnog bud`eta u Republici ^e{koj izme|u 1993. i 1997.
Prihodi 1993. 1994. 1995. 1996. 1997.
^k mili- % ^k mili- % ^k mili- % ^k mili- % ^k mili- %
jarde jarde jarde jarde jarde
Porezi 39,0 38,5 56,5 50,9 70,8 54,7 72,7 45,0 75,3 51,3
Neporeski prihodi 17,3 17,0 18,2 16,4 18,5 14,3 28,5 17,6 34,2 23,2
Prenosi 24,3 24,0 30,1 27,1 34,9 27,0 60,3 37,4 37,6 25,6
Drugi prihodi 20,7 20,5 6,2 5,6 5,1 4,0 0,2 - - -
Ukupno 191,3 100,0 111,0 100,0 129,3 100,0 161,7 100,0 147,1 100,1
Izvor: Dr`avna uprava i lokalna samouprava 51-52 (1997).
Rashodi se uglavnom koriste za:
– odr`avanje i popravke op{inskih obdani{ta i {kola;
– lokalni javni prevoz;
– popravku lokalnih puteva i ulica;
– izgradnju kanalizacionih sistema i postrojenja za pre~i{}avanje otpadnih
voda (~esto u saradnji sa nekoliko op{tina);
– izgradnju ustanova socijalne za{tite;
– izgradnju, renoviranje i odr`avanje nekih ustanova zdravstvene za{tite;
– pomo} kulturnim ustanovama;
– vatrogasne brigade i lokalnu policiju;
– isplatu kamata na dugoro~ne kredite i zajmove;
– plate slu`benika i drugih op{tinskih radnika, uklju~uju}i i pla}anje socijalnog
i zdravstvenog osiguranja.
Struktura rashoda u ~e{kim i moravskim op{tinama prikazana je u tabelama
6.8, 6.9. i 6.10.
Tabela 8.
Rashodi lokalnih bud`eta u Republici ^e{koj izme|u 1993. i 1997.
(u milijardama ~e{kih kruna)
1994. 1995. 1996. 1997. Index Index Index
95-94 96-95 97-96
Teku}i rashodi 69,7 81,4 91,1 100,2 116,8 111,1 110,0
Kapitalni rashodi 42,4 50,9 54,0 51,6 120,0 106,1 96,6
Ukupno 112,1 132,3 145,1 151,8 118,0 109,6 104,5
Izvori: Moderna op{tina 5 (1996); Op{tina i finansije 2 (1998) i autorovi prora~uni.

178 ^e{ka
Tabela 9.
Struktura op{tinske potro{nje u Republici ^e{koj 1995. (%)
Potro{nja
Op{tine po veli~ini (broj stanovnika)
0 - 200 - 500 - 1000 - 5000- 10.000- 50.000- 100.000- 500.000
200 500 1000 5000 10.000 50.000 100.000 500.000 +
Unutra{nja
administracija 35,3 25,5 20,6 16,5 13,8 12,2 11,0 12,9 11,1
Vodoprivreda 22,7 24,2 21,5 18,9 11,6 - - 9,4 6,1
Lokalna
privreda 11,5 11,3 12,1 15,2 19,8 27,8 23,0 10,1 -
Lokalni javni
prevoz 10,1 - - - - - 15,8 23,7 41,6
Gra|evinarstvo 6,2 10,4 11,8 11,5 - - - - -
Obrazovanje - 8,9 17,3 16,6 13,4 14,4 14,3 9,1 7,4
Socijalno
staranje - - - 18,3 10,6 - - -
Izvor: Moderni obec (Moderna op{tina) 5 (1996).
Tabela 10.
Op{tinska potro{nja po glavi stanovnika u Republici ^e{koj 1993-95.
(u hiljadama ~e{kih kruna)
Op{tine po veli~ini Ukupni rashodi Indeks
(broj stanovnika) po glavi rashoda
1993. 1994. 1995. 1994-93. 1995-94.
0-200 3,30 4,86 5,59 1,47 1,15
200-500 3,28 4,82 5,95 1,46 1,23
500-1.000 4,06 5,98 7,12 1,47 1,19
1.000-5.000 5,75 7,68 9,05 1,33 1,17
5.000-10.000 7,16 9,14 10,76 1,27 1,17
10.000-50.000 7,00 8,86 10,14 1,26 1,14
50.000-100.000 7,07 8,61 9,57 1,21 1,11
100.000-500.000 9,83 11,94 15,21 1,39 1,27
500+ 13,94 17,64 19,53 1,26 1,10
Izvor: Moderni obec (Moderna op{tina) 5 (1996).

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 179
Jedan od osnovnih principa izrade op{tinskog bud`eta u ~e{kim i moravskim
op{tinama je ravnote`a izme|u prihoda i rashoda, ali ona pretpostavlja da postoji
akumulacija relativno velikih finansijskih rezervi. U sada{njoj situaciji, pak, sve
ve}i broj op{tina se zadu`uje, naro~ito mala i srednja sela. To je jedan od najaktuelnijih
problema u lokalnoj samoupravi, ne samo u Republici ^e{koj, ve} i u
drugim evropskim zemljama. Tabele 6.11. i 6.12. prikazuju sada{nju situaciju.
Tabela 11.
Razvoj op{tinskog duga u Republici ^e{koj 1993-96.
(u milionima ~e{kih kruna)
Indikator 1993. 1994. 1995. 1996.
Krediti 2.485,3 4.914,1 8.656,2 11.598,9
Izdavanje op{tinskih obveznica 26,2 7.643,2 8.540,1 11.906,9
Drugi dugovi malih op{tina 324,4 494,7 918,9 1.381,7
Finansijska pomo} iz oblasnih
slu`bi i dr`avnog bud`eta - - 1.804,3 2.896,5
Krediti iz dr`avnog fonda za ekolo{ka pitanja 109,0 1.094,5 2.774,3 4.399,6
Ukupno 2.944,9 14.146,5 22.693,8 32.183,6
Izvor: Moderni obec (Moderna op{tina) 5 (1997).
Tabela 12.
Zadu`ene op{tine prema kategorijama veli~ine u Republici ^e{koj 1996.
Kategorija Broj op{ti- Procenat Broj zadu- Procenat od Procenat zaduveli~ine
na u datoj od uku- `enih op{tina ukupnog bro- `enih op{tina pre-
(broj kategoriji pnog broja u datoj katego- ja zadu`enih ma broju op{tistanovnika)
veli~ine op{tina riji veli~ine op{tina na u toj kategoriji
veli~ine
0-100 571 9,2 125 4,9 21,9
101-200 1.160 18,6 251 9,9 21,6
201-500 2.025 32,5 648 25,5 32,0
501-1.000 1.217 19,5 572 22,3 47,0
1.001-2.000 645 10,3 390 15,3 60,5
2.001-5.000 348 5,6 300 11,8 86,2
5.001-10.000 135 2,2 126 5,0 93,3
10.001-20.000 65 1,0 64 2,5 98,5
20.001-50.000 44 0,7 44 1,7 100,0
50.001-100.000 16 0,3 16 0,6 100,0
100.000 + 7 0,1 7 0,3 100,0
Izvor: Ekonom (Ekonomist) 11 (1997).

180 ^e{ka
Uzrok duga ~e{kih i moravskih op{tina su prvenstveno visoka kamatna stopa
na kredite, komunalne obveznice i garancije banaka. Sve ve}i dug malih op-
{tina u Republici ^e{koj naro~ito ukazuje na ~injenicu da one uglavnom ne poseduju
dovoljne resurse za investiranje. Zbog toga pribegavaju prodaji op{tinskih
nekretnina. Ovaj pristup, naravno, negativno uti~e na ravnote`u u razvoju ovih
subjekata. Uspe{no obezbe|ivanje resursa neophodnih za razvoj predstavlja veliki
izazov za ovu kategoriju op{tina u Republici ^e{koj. Premda se preduzimaju
neki pozitivni koraci u ve}im op{tinama, nedostatak fondova za investiranje
bi}e problem i ubudu}e.
Imaju}i u vidu ove ~injenice, sve ve}i broj ~lanova op{tinskog ve}a, vi{ih
zvani~nika u ve}im gradovima, kao i konsultativnih i savetodavnih kompanija podrobno
prou~ava iskustva op{tina u drugim evropskim zemljama. Postoji konsenzus
u te`nji da se postignu maksimalno uspe{ne finansijske aktivnosti. ^lanovi
ve}a i zvani~nici odgovorni za dugoro~ni razvoj op{tinskih privrednih aktivnosti
prepoznali su nekoliko va`nih principa, kao {to su odre|ivanje ,,plafona ukupnih
tro{kova", odvojena procena prihoda i rashoda i njihove ravnote`e, kao i postavljanje
granica op{tinskih rashoda. Me|utim, stvarna primena ovih principa je komplikovana,
naro~ito u malim op{tinama koje imaju ograni~ene finansijske resurse
i kojima nedostaje znanje i iskustvo.
6. SLEDE]I KORACI U PROCESU TRANZICIJE
Sada{nji period mo`e se opisati kao stadijum ubrzanog sprovo|enja reforme
dr`avne uprave u Republici ^e{koj. U ovom trenutku najva`niji zadaci su stvaranje
regionalnog sistema lokalne samouprave, pove}anje efikasnosti dr`avne
uprave na regionalnom nivou i dono{enje zakona o profesionalnoj dr`avnoj slu-
`bi i zakona o slu`bi u lokalnim samoupravama.
Sprovo|enje reforme nije mogu}e bez dopuna postoje}ih zakona, ~ime bi se
na nov na~in formulisalo vr{enje lokalne samouprave i teritorijalne dr`avne uprave.
Zbog toga se sastavljaju predlozi zakona i amandmana koji }e biti podneti parlamentu
na usvajanje, me|u kojima su najzna~ajniji slede}i:
– zakon o osnivanju regiona;
– zakon koji }e propisivati zadatke dr`avne uprave na regionalnom nivou;
– novi zakon o op{tinama;
– dopuna zakona koji utvr|uje pravila izbora za op{tinska ve}a;
– novi zakon o okru`nim kancelarijama, ~ija }e uloga morati da bude preciznije
odre|ena po osnivanju regiona;
– zakon koji detaljnije odre|uje oblike podr{ke razvoju regiona.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 181
Potrebno je hitno pripremiti i doneti zakonodavstvo koje }e definisati svojinu
i finansijske resurse regiona i op{tina. Odredbe ovog zakona bavi}e se detaljima,
kao {to je utvr|ivanje bud`etskih pravila, odre|ivanje udela op{tina i regiona
u porezima koje prikuplja dr`ava, prenos svojine na regionalne lokalne samouprave,
kao i jasnija definicija op{tinskih poreza. Na kraju, {to je tako|e veoma
bitno, bi}e potrebno sa~initi zakon o izborima za tela regionalne lokalne samouprave.

182

183
I{tvan Temesi*
LOKALNA SAMOUPRAVA U MA\ARSKOJ
1. PRAVNA I USTAVNA OSNOVA
Proces reforme ma|arskog sistema lokalne samouprave odvijao se tokom devedesetih
godina XX veka i imao je dve osnovne faze. Prva faza je zapo~eta Zakonom
br. LXV o lokalnoj samoupravi iz 1990. godine, kojom je postavljena zakonska
osnova za proces demokratizacije i reformu politi~kog sistema. Prethodni
sistem lokalne javne administracije pratio je sovjetsku {emu ve}a, koja je bila nedemokratska
zbog svog centralisti~kog karaktera i apsolutne dominacije Komunisti~ke
partije. Novi sistem lokalne demokratije je gra|en na osnovu principa ma-
|arske tradicije i Evropske povelje o lokalnoj samoupravi Saveta Evrope. Kada
je po~eo da se primenjuje Zakon br. LXIV o lokalnim izborima usvojen 1990, po-
~eo je da funkcioni{e novi sistem lokalne samouprave.
Ustav i Zakon o lokalnoj samoupravi priznali su prava lokalnih zajednica,
uklju~uju}i i najmanja naselja, da sama upravljaju lokalnim pitanjima, te se broj
lokalnih jedinica pove}ao na 3149, a u svima se biraju vlastiti predstavnici i izvr-
{ni organi.
Principi lokalne samouprave su utvr|eni Ustavom. Lica sa pravom glasa u
zajednicama, gradovima, glavnom gradu i njegovim op{tinama, kao i u okruzima,
imaju pravo na lokalnu samoupravu – autonomno i demokratsko upravljanje i dono{enje
odluka o lokalnim javnim poslovima u interesu gra|ana koji tu `ive. Lica
sa pravom glasa svoja prava na samoupravu ostvaruju posredstvom izabranog
predstavni~kog tela i na lokalnom referendumu. Prava i du`nosti lokalne vlasti odre|eni
su parlamentarnim aktima i u`ivaju pravnu za{titu pravosudnog sistema.
Op{ta teritorijalna podela Ma|arske utvr|ena je Ustavom. Zemlja je podeljena
na okruge, gradove, zajednice (sela) i glavni grad, koji se zatim dele na op-
* Univerzitet Pardubice.

184 Ma|arska
{tine; administrativno, lokalnu samoupravu obrazuju sve ove jedinice. Lokalne
dr`avne administrativne jedinice i drugi dr`avni organi, kao {to je pravosudni sistem,
organizovani su na osnovu ovakve teritorijalne podele, u zavisnosti od karakteristika
svog zadatka.
Druga velika faza procesa reforme je ostvarena kada je Zakon o lokalnoj samoupravi
modifikovan Zakonom br. LXIII iz 1994, koji se odnosio na probleme
koji su se pojavili u praksi. Modifikacije su se oslanjale na ~etiri glavna faktora:
1) ~etiri godine prakti~nog iskustva u funkcionisanju sistema lokalne samouprave,
2) odluke Ustavnog suda i ostalih sudova, 3) profesionalnu i nau~nu teorijsku
analizu i 4) iskustva drugih zemalja. Uop{teno govore}i, uzet je u obzir i ishod
politi~ke i ekonomske transformacije. Principi modifikacija su:
1. Sistem lokalne vlade iz 1990. je dobro funkcionisao i dobro su zasnovani
fundamentalne institucije i principi javne administracije.
2. Bilo je potrebno pro{iriti ustavne garancije lokalne samouprave.
3. Trebalo je razre{iti neuskla|enosti i neadekvatna zakonska re{enja.
4. Bilo je neophodno obaviti modifikacije sistema pre odr`avanja lokalnih
izbora tako da novi zvani~nici i predstavnici mogu da zapo~nu rad poznaju}i obavezuju}u
regulativu.
5. Po`eljna je bila ne samo korekcija ve} i razvoj sistema u skladu sa politi~kim,
ekonomskim i ustavnim uslovima.
Nave{}emo najzna~ajnije promene do kojih je modifikacija dovela a kasnije
}emo o njima temeljnije raspravljati.
1. U svim naseljima je uvedeno direktno biranje gradona~elnika.
2. Regulisane su ili modifikovane garancije javnosti i u~e{}a gra|ana.
3. Jasnije su definisane du`nosti lokalnih predstavnika.
4. Detaljno su razra|ena pravila o zajedni~koj lokalnoj samoupravi.
5. Okrug je postao institucija teritorijalne lokalne samouprave i njegova uloga
je dobila ve}i zna~aj. Ustanovljene su nove funkcije, promenjen je njegov pravni
status i uvedeni su direktni izbori za predstavnike okruga.
6. Ukinut je akt o glavnom gradu i njegovim op{tinama i njegova uprava je
potpala pod pravnu regulativu koja se odnosi na sve lokalne samouprave.
7. Ukinuta je institucija Republi~kog sekretarijata i zamenjena kancelarijama
javne administracije okruga i glavnog grada.
Stvaranje nove lokalne samouprave 1990. godine zahtevalo je transformaciju
celokupnog sistema javne administracije. Do 1990. dr`ava je upravljala lokalnim
pitanjima u skladu sa principima centralizacije i hijerarhije pomo}u sistema
ve}a na lokalnom nivou. Od 1990. ma|arsku javnu administraciju ~ine dva
osnovna okvira. Prvi uklju~uje tela centralne vlade i njihove organe na lokalnom
i teritorijalnom nivou koji su podre|eni dr`avnoj administraciji. Drugi tip struk-

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 185
ture je sistem lokalne samouprave, zasnovan na principima decentralizacije i autonomije.
Ova dva okvira dele funkcije javne administracije i tako stvaraju konkurenciju
izme|u ove dve vrste tela za obavljanje funkcija na lokalnom nivou. To je
su{tina konflikta interesa izme|u lokalne samouprave i teritorijalnih organa dr-
`avne administracije.
1.1. Lokalna samouprava: op{tine i okruzi
Lokalna samouprava u Ma|arskoj postoji na dva nivoa: op{tinskom i okru-
`nom. Op{tine su osnovne jedinice sistema i organizovane su na osnovu naselja,
koja u Ma|arskoj uklju~uju sela, gradove i sedi{ta okruga. Srednji nivo lokalne
uprave, koji se naziva i ,,regionalna” uprava, sastoji se od devetnaest okruga. Glavni
grad Budimpe{ta ima poseban pravni status.
Ne postoje hijerarhijski odnosi izme|u dva nivoa lokalne samouprave. U
Ustavu je utvr|eno da su fundamentalna prava svih lokalnih samouprava jednaka.
Lokalne samouprave okruga nisu ni nadre|ena tela op{tinama niti imaju ovla-
{}enja za nadzor nad njima. Razlika me|u njima je u administrativnim zadacima
za koje su zadu`ene. Op{tine pru`aju usluge lokalnih javnih slu`bi svojim naseljima;
okruzi pru`aju dopunske usluge koje naselja nisu u stanju da obezbede, kao
i usluge regionalne prirode.
Op{tinske uprave imaju {iroke odgovornosti za obezbe|ivanje usluga. One
mogu da re{avaju bilo koje lokalno javno pitanje ukoliko to ne ugro`ava vr{enje
obaveznih funkcija i nadle`nosti. Tako se zadaci lokalne samouprave dele na obavezne
i one po izboru. Obavezne funkcije i nadle`nosti lokalne samouprave odre|uje
Parlament, koji tako|e mora da obezbedi finansijska sredstva neophodna
za njihovo vr{enje.
Zakon o lokalnoj samoupravi navodi funkcije op{tina – gradskih i seoskih
naselja. Obavezne funkcije propisane zakonom uklju~uju obezbe|enje zdrave pija}e
vode, obdani{ta, osnovno{kolsko obrazovanje i vaspitanje, osnovne zdravstvene
i socijalne slu`be, javnu rasvetu, lokalne javne puteve i groblja, kao i za-
{titu etni~kih i nacionalnih manjina. Lokalna samouprava mo`e slobodno preuzimati
zadatke po izboru, a na osnovu zahteva stanovni{tva i dostupnih finansijskih
sredstava.
Od gradova se mo`e zahtevati da obezbede dodatne javne usluge. Zakon o
lokalnoj samoupravi predvi|a mogu}nost da se op{tinske uprave parlamentarnim
aktom opunomo}e za to da obezbe|uju specifi~ne javne usluge ili da re{avaju druge
lokalne probleme. Ovakve obaveze se mogu determinisati na osnovu veli~ine,
broja stanovnika ili finansijskih mogu}nosti naselja. Na primer, gradovi moraju

186 Ma|arska
da odr`avaju vatrogasne brigade, tehni~ke slu`be spasavanja i {iri dijapazon socijalnih
slu`bi nego sela.
Zakon o lokalnoj samoupravi dodeljuje nekim ve}im gradovima specijalni
pravni status; sedi{ta okruga mogu dobiti nadle`nosti okruga. Predstavni~ka tela
drugih gradova sa vi{e od pedeset hiljada stanovnika mogu dobiti takav status ako,
po{tuju}i odgovaraju}u proceduru navedenu zakonom, podnesu molbu Parlamentu.
Uprava grada koji ima prava okruga je op{tinska vlada koja tako|e obavlja
funkcije i nadle`nosti uprave okruga. Njena lokalna uprava mo`e da formira distrikte
i njihove kancelarije.
Autonomija ma|arskih okruga se oslanja na tradiciju nekoliko zemalja, {to
je jedan od razloga zbog kojih reforma javne administracije nije mogla da izbegne
uklju~ivanje okruga u novi sistem lokalne samouprave. Zakon o lokalnoj samoupravi
iz 1990. defini{e okrug kao lokalnu upravu koja ima uglavnom dopunsku
ulogu u obezbe|ivanju lokalnih usluga. Modifikacije Zakona su kasnije promenile
pravni status okruga; od 1994. se smatra da je on regionalni nivo lokalne
samouprave, ali pri obezbe|ivanju lokalnih usluga njegova uloga je i dalje sekundarna.
Okrug obavlja zadatke koji nisu obavezni za lokalnu upravu, ali Zakon ne
nabraja konkretno te zadatke, nego su dati tipovi situacija u kojima obaveza sa
op{tine prelazi na okrug. Dodatne javne usluge regionalnog karaktera mogu se
parlamentarnim aktom preneti na okrug.
Pod izvesnim uslovima koje navodi zakon, op{tine mogu obavljati funkcije
lokalne samouprave koje su u nadle`nosti okruga. Posebno, op{tinska uprava
sedi{ta okruga mo`e biti nadle`na za usluge na regionalnom nivou u saglasnosti
sa upravom okruga, ili mo`e da nadzire rad, razvoj i kontrolu okru`ne institucije.
Ako ve}inu korisnika neke konkretne usluge u toku ~etiri godine ~ine stanovnici
op{tine, uprava okruga mora da prepusti upravljanje tom slu`bom op{tinskoj
samoupravi sedi{ta okruga na njen zahtev.
Okrug tako|e mo`e preuzeti neke zadatke po izboru. Zakon ka`e da, uz obavljanje
funkcija koje su zakonom propisane, uprava okruga mo`e da preuzme javne
poslove koji nisu po zakonu izri~ita nadle`nost nekog drugog organa i ~ije izvo|enje
ne ugro`ava interese op{tina u tom okrugu. U praksi, osnovna funkcija
okruga je odr`avanje institucija koje pru`aju javne usluge, kao {to su bolnice, srednje
{kole, muzeji, biblioteke, pozori{ta i sl.
1.2. Status glavnog grada
Glavni grad zemlje ima jedinstven pravni status. Zakon o lokalnoj samoupravi
glavnog grada (Zakon br. XXIV), usvojen je 1991, modifikovan 1994. i
uklju~en u Zakon o lokalnoj samoupravi kao Poglavlje VII.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 187
Glavni grad ima sistem u dva nivoa koji se sastoji od gradske samouprave
i samouprave dvadeset i tri distrikta. Op{tinske vlade glavnog grada i njegovih
distrikta imaju nezavisne funkcije i nadle`nosti. Uprava distrikta nezavisno
obavlja funkcije i ovla{}enja op{tinske samouprave. Gradska uprava
obavlja obavezne i dobrovoljno prihva}ene obaveze op{tinske uprave koje se
odnose na ceo grad ili vi{e njegovih distrikta, kao i nadle`nosti u vezi sa posebnom
ulogom glavnog grada u okviru okruga. Svaki zakon o funkcijama i
ovla{}enjima lokalne uprave mora jasno da precizira da li se odredbe odnose
na glavni grad ili na njegove distrikte.
U praksi se ne razlikuju zadaci i usluge koje se razlikuju po nivoima. Na
osnovu dogovora, uprava distrikta mo`e da preuzme – ili glavni grad mo`e da
delegira organizaciju – izvesne javne usluge koje su u domenu i nadle`nosti gradske
samouprave, ukoliko se utvrdi postojanje finansijskih sredstava neophodnih
za simultano obavljanje tih usluga.
Funkcije i nadle`nosti glavnog grada su sli~ne funkcijama i nadle`nostima
okruga po tome {to ih zakon ne navodi izri~ito.
1.3. Odnos izme|u dr`avne administracije i lokalne samouprave
Odnos izme|u lokalne samouprave i centralnih organa dr`avne administracije i
drugih dr`avnih organa regulisan je Zakonom o lokalnoj samoupravi.
Parlament reguli{e pravni status, ekskluzivne funkcije i nadle`nosti, obavezne
funkcije, obavezne organe, finansijske resurse, osnovna pravila za menad-
`ment prihoda, pravni status predstavnika lokalne samouprave, izborne procedure
i prava i obaveze lokalne samouprave. Na osnovu predloga Vlade i mi{ljenja
Ustavnog suda, Parlament mo`e da raspusti lokalna predstavni~ka tela zbog radnji
kojima se kr{i Ustav. Kod ovakvog odlu~ivanja, mora se pozvati gradona~elnik
lokalne samouprave da u~estvuje u raspravi o ovoj ta~ki dnevnog reda Parlamenta
i on ima pravo da iznese stav predstavni~kog tela o predlogu za raspu{tanje.
Ukoliko Parlament odlu~i da raspusti predstavni~ko telo lokalne samouprave,
on mora istovremeno zakazati datum izbora novog u roku od {ezdeset dana.
Parlament odre|uje teritorijalnu podelu zemlje po{to zatra`i mi{ljenje lokalne
samouprave u vezi sa ujedinjenjem, odvajanjem, menjanjem granica, imena i
sedi{ta okruga; Parlament odre|enim gradovima priznaje prava okruga i planira
podelu glavnog grada na distrikte.
Predsednik Republike, na inicijativu lokalne samouprave, odlu~uje o dodeli
statusa gradu, kao i o formiranju, ujedinjenju i raskidu ujedinjenja i o davanju
imena gradu ili zajednici. Ako Parlament razre{i lokalno predstavni~ko telo, predsednik
imenuje republi~kog nadzornika koji }e upravljati odgovornostima samo-

188 Ma|arska
uprave i dr`avnim administrativnim funkcijama u prelaznom periodu do izbora
novog predstavni~kog tela.
Ustavni sud {titi prava lokalne samouprave, nadgleda zakonitost rada lokalnih
vlasti i ima ustavnu kontrolu nad dekretima lokalne samouprave. Ustavni sud
ima pravo da ukine dekrete koji nisu u skladu sa Ustavom. Kancelarija dr`avne
inspekcije nadgleda upravljanje dohotkom lokalne samouprave. Kao organ finansijsko-ekonomske
kontrole pri Parlamentu, Kancelarija dr`avne inspekcije nadgleda
raspodelu i kori{}enje javnih finansija. Odgovornosti Kancelarije dr`avne
inspekcije u vezi sa lokalnom samoupravom definisane su Zakonom br. XXXVI-
II iz 1992. o javnom finansiranju, prema kome kancelarija reguli{e kori{}enje i
knjigovodstvo normativnih bud`etskih doprinosa, pomo} namenjenu posebnim
ciljevima, namensko finansiranje i druge alokacije javnih finansija.
Vlada dodeljuje pravni nadzor nad lokalnom samoupravom Ministarstvu
unutra{njih poslova, koji obavljaju na~elnici kancelarija javne administracije glavnog
grada i okruga. Ova tela predla`u raspu{tanje lokalnih predstavni~kih tela
zbog neustavnosti rada, odre|uju kvalifikacije za lokalne javne slu`be, predla`u
transfer funkcija dr`avne administracije i obezbe|uju njihovu implementaciju.
Ona tako|e re{avaju konflikte izme|u organa dr`avne administracije i lokalne samouprave
koji nisu u nadle`nosti drugih procedura regulisanih zakonom.
Ministarstvo unutra{njih poslova priprema odluke o teritorijalnoj organizaciji
koje su u nadle`nosti Parlamenta i predsednika i na zahtev Vlade pokre}e procedure
za razre{enje lokalnih predstavni~kih tela ~iji je rad bio u suprotnosti sa
Ustavom. Ono u~estvuje u pripremi zakonskih akata u vezi sa funkcijama i nadle`nostima
lokalne samouprave i odgovornosti gradona~elnika i kancelarija javne
administracije u glavnom gradu i oblastima. Ministarstvo unutra{njih poslova
koordinira vladine zadatke u vezi sa razvojem op{tina i okruga, planiranje i kori{}enje
sredstava. Ono imenuje na~elnike javnih administracija glavnog grada i
okruga i nadzire njihov rad.
Teritorijalne kancelarije dr`avne administracije su stvorene 1994. godine,
tokom reforme prethodnog sistema Republi~kog sekretarijata, koji je funkcionisao
u osam regiona, od kojih se svaki sastojao od dva ili tri okruga, i u Budimpe{ti.
Predsednik je imenovao sekretare. Danas kancelarije dr`avne uprave funkcioni{u
u svakom okrugu i u glavnom gradu. Premijer na predlog ministra unutra{njih
poslova imenuje na~elnike kancelarija. Ove kancelarije su bud`etski organi
koji obavljaju funkcije dr`avne administracije u ~etiri glavne oblasti: 1) u
pravnoj regulativi, 2) raspodeli zadataka dr`avne administracije prve instance,
3) apelativnoj funkciji javne administracije druge instance i 4) koordinaciji aktivnosti
lokalnih samouprava i administrativnih organa pod nadle`no{}u centralne
vlade.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 189
Na~elnik kancelarije reguli{e legalitet aktivnosti lokalne samouprave, samoupravnih
tela manjina i uprave manjinskih naselja. Na~elnik kancelarije je nadle`an
da preispituje organizaciju, aktivnosti, procedure dono{enja odluka, odluke i rezolucije
samouprave posredstvom komiteta, uprava sektora, gradona~elnika, predsednika
op{tine, skup{tine okruga i predsednika. On obezbe|uje zakonitost rada. U slu-
~aju kr{enja zakona, na~elnik kancelarije zvani~no zahteva da relevantna stranka ispravi
situaciju i postavlja rok za to. Relevantna stranka razmatra zahtev i obave{tava
na~elnika o tome koje su mere preduzete ili ula`e `albu na zahtev. Ukoliko do
zadatog roka nisu preduzete nikakve mere, na~elnik mo`e da pokrene pretres nezakonitog
postupka pred Ustavnim sudom, sudski pregled ili gradona~elnik saziva predstavni~ko
telo kako bi se zaustavilo kr{enje zakona. Na~elnik tako|e saziva sednice
lokalnog predstavni~kog tela ukoliko se gradona~elnik oglu{i o predlog za sazivanje
sednice uz podr{ku jedne ~etvrtine broja predstavnika ili komiteta predstavni~kog
tela u roku od petnaest dana. Na~elnik kancelarije tako|e mo`e da tra`i od Kancelarije
dr`avne inspekcije da pregleda menad`ment lokalnih sredstava.
Kada je re~ o zadacima dr`avne administracije prve instance, na~elnik Kancelarije
obavlja du`nosti za koje su Kancelariju ovlastili zakon ili Vlada. U praksi to
zna~i da on obavlja odre|ene administrativne zadatke koji su u dr`avnoj nadle`nosti,
kao {to su eksproprijacija, za{tita od elementarnih i drugih nepogoda i ostalo.
Na~elnik kancelarije nastupa kao apelaciono telo u administrativnim procesima,
ukoliko su prvostepenu `albu re{avali gradona~elnik, predsednik op{tine, predsednik
okru`ne skup{tine, na~elnik kancelarije gradskog distrikta u gradu koji ima prava okruga,
sekretar ili generalni sekretar u slu~ajevima koji nisu pod nadle`no{}u nekog drugog
organa dr`avne administracije. Na~elnik kancelarije koordinira rad lokalne samouprave
i organa dr`avne administracije.
Zakon o lokalnoj samoupravi ka`e da lokalne samouprave imaju pravo `albe
na odluke drugih dr`avnih organa. U vezi sa pitanjima prava, funkcija i nadle`nosti
lokalne samouprave, predstavni~ko telo mo`e da tra`i pravni lek direktno ili putem
predstavni~kih udru`enja od organa {efa dr`ave nadle`nih za tu oblast. Ono mo`e
da zahteva informacije, podatke, profesionalna mi{ljenja i interpretacije zakona, da
predla`e i pokre}e mere koje treba preduzeti. Lokalna predstavni~ka tela tako|e mogu
da izraze svoje stavove, daju prigovore ili iniciraju modifikacije ili ukidanje odluka
i postupaka dr`avnih organa. Dr`avni organ koji je u pitanju mora odgovoriti
u roku od trideset dana.
1.4. Aspiracije pravne osnove za regionalizaciju
Kada je zapo~eta reforma javne administracije 1990.godine, u zemlji se vodila
klju~na profesionalna debata. Kao {to je ranije pomenuto, u Ma|arskoj su

190 Ma|arska
okruzi postojali skoro hiljadu godina. U ma|arskoj istoriji su se nekoliko puta javljali
predlozi za razvijanje pogodnijih teritorijalnih sistema javne administracije
i mnogi planovi su razra|ivani detaljno, i teorijski i prakti~no. Najrealisti~nija
re{enja su se uvek nalazila u kriznim situacijama, kada su se de{avale zna~ajne
politi~ke ili socijalne promene ili kada su one o~ekivane. Poslednji takav slu~aj
je bio 1990, ali su okruzi nastavili da postoje iako su njihove funkcije i nadle-
`nosti u znatnoj meri ograni~eni. Zakon o lokalnoj samoupravi je 1994. godine
modifikovan a pravni i politi~ki status okruga je oja~ao po{to su oni progla{eni
za regionalnu vladu. Njihova predstavni~ka tela – skup{tine – biraju se na direktnim
izborima. Pre toga je okrug imao status lokalne samouprave a njegove predstavnike
su birali glasa~i koje je delegirala op{tina.
Ove promene i trend regionalizacije su proistekli iz namere Ma|arske da postane
~lan Evropske zajednice (EZ). Rezolucija Vlade o modernizaciji ma|arske javne
administracije iz 1992. nije pominjala regione niti obnovu sistema. ^etiri godine
kasnije, Vlada je najavila detaljni program koji je pitanje regionalizacije re{avao
u vladama okruga. Ovaj program nije predlagao ni manje okruge ni osnivanje
novog nivoa javne administracije izme|u nivoa okruga i centralnog nivoa koji bi
funkcionisao kao administrativna vlast sa op{tim domenom ovla{}enja. Zbog toga
je o regionalizaciji raspravljano samo u okviru postoje}eg sistema okruga zasnovanih
na slobodnom i dobrovoljnom udru`ivanju okruga koji bi kasnije ~inili osnovu
za stvaranje novih regiona.
Proces evropske integracije je preporu~ivao regionalizaciju zbog NUTS sistema
(Nomenclature des Unites Territoriaux Statistiques - Nomenklatura statisti~kih
teritorijalnih jedinica), koji se primenjuje u Evropskoj zajednici. Jedinice
NUTS sistema su pre svega statisti~ki regioni; oni ne moraju da budu administrativne
jedinice, iako granice takvih jedinica u zemljama ~lanicama EZ prate svoje
administrativne podele. Uputstva Evropske zajednice ne zahtevaju takvu administrativnu
podelu, ali instrumenti, organizacije i finansiranje regionalne politike
Evropske zajednice preporu~uju obnavljanje ma|arskog regionalizma i sistem
teritorijalne podele.
Zakon br. XXI iz 1996. godine o regionalnom razvoju osniva dve regionalne
institucije: plansko-statisti~ki region i razvojni region. Razvojni region je mogu}e
re{enje za uvo|enje regionalizacije; on uklju~uje teritoriju jednog ili vi{e okruga ili
glavni grad i mora se osnovati slobodnim udru`ivanjem. Okruzi u sklopu udru`enja
stvaraju zajedni~ki organ – ve}e razvojnog regiona.
Marta 1998. godine Parlament je doneo Rezoluciju o nacionalnom konceptu
regionalnog razvoja osnivaju}i sedam plansko-statisti~kih regiona u skladu sa
NUTS sistemom. Ovaj okvir je tako|e jasno pokazao nameru da se sistem okruga
pokrene ka regionalizaciji.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 191
Plansko-statisti~ki regioni i razvojni regioni ne moraju da obuhvataju istu
teritoriju. Najnovija mera u sprovo|enju regionalizacije je vladina rezolucija kojom
se odre|uju funkcije i nadle`nosti kancelarije premijera u vezi sa javnom administracijom
i regionalnim razvojem. Premijer ove nadle`nosti izvr{ava posredstvom
dr`avnog sekretara koga je nominovao za taj zadatak.
2. LOKALNA POLITIKA, ODLU^IVANJE
2.1. Sistem lokalnih izbora
Najva`niji organi lokalne samouprave su predstavni~ko telo i gradona~elnik,
a oba biraju glasa~i iz te zajednice. Procedure lokalnih izbora su regulisane
Zakonom br. LXIV iz 1994. godine o izboru lokalnih predstavnika i gradona~elnika,
kojim je modifikovan Zakon o lokalnim izborima koji je donet kao deo po-
~etnog procesa reforme.
Pravo glasa je univerzalno i ravnopravno a glasa se direktno i tajno. Svi punoletni
gra|ani Ma|arske sa stalnim boravi{tem u nekoj op{tini imaju pravo da biraju
i budu birani na lokalnim izborima. Pravo glasa imaju i osobe koje imaju stalno boravi{te
na teritoriji Ma|arske a koji nisu ma|arski gra|ani.
Sistem izbora za predstavni~ko telo se razlikuje u ve}im i manjim naseljima;
koriste se sistem ,,po kratkom postupku” i me{oviti. Op{tine sa deset hiljada
ili manje gra|ana ~ine jedinstveno bira~ko telo koje mo`e izabrati od tri do
trinaest predstavnika, {to zavisi od broja stanovnika. Svaki gra|anin mo`e da glasa
za onoliko predstavnika koliko ih ima u predstavni~kom telu. Kandidati se biraju
prostom ve}inom.
Me{oviti izborni sistem se primenjuje u op{tinama sa vi{e od deset hiljada
stanovnika, {to uklju~uje i distrikte glavnog grada. Po ovom sistemu, deo predstavnika
biraju individualna bira~ka tela, a ostali dobijaju mandate po partijskoj
liniji. Zakonom je utvr|en broj mandata za svakoga od njih.
Kao rezultat modifikacije iz 1994. godine, {ezdeset i {est ~lanova ve}a glavnog
grada direktno biraju bira~i preko partijskih listi. Pre 1994. njih su birali bira~i
koje je delegirao distrikt, a skup{tinu okruga su birali bira~i koje je delegiralo
naselje. Sada se i ~lanovi skup{tine okruga biraju direktno. Postoje dva bira~ka
tela u svakom okrugu: jedno za naselja sa manje od deset hiljada stanovnika
i drugo za naselja sa vi{e od deset hiljada stanovnika. Glasa~i koji stanuju u
gradovima koji imaju prava okruga ne mogu glasati za predstavnike skup{tine
okruga. Broj ~lanova svake skup{tine je odre|en zakonom.
Predsednici op{tina i gradona~elnik Budimpe{te biraju se direktno glasanjem.
Pre 1994.godine u op{tinama sa vi{e od deset hiljada stanovnika, predsed-

192 Ma|arska
nika op{tine je biralo predstavni~ko telo, dok je u naseljima sa deset ili manje hiljada
stanovnika predsednik op{tine biran direktnim glasanjem.
Tabela 1.
Rezultati izbora 1998. u Ma|arskoj
Stranke u parlamentu
Izborni rezultati okruga
i glavnog grada (%)
Vladina koalicija: 39,64
FIDESZ – Ma|arska gra|anska stranka -
Nezavisni mali preduzetnici i Gra|anska stranka
Ma|arski demokratski forum
Koalicija: 35,12
Ma|arske socijalisti~ke partije
Udru`enje slobodnih demokrata
Druge (neparlamentarne) 20,15
Partija ma|arskog `ivota i prava 5,05
Ukupno 100,00
Na nacionalnom nivou, partije predstavljene u ma|arskom Parlamentu od
1998. do 2002. godine su: 1) FIDESZ - Ma|arska gra|anska partija, 2) Nezavisni
mali preduzetnici i gra|anska stranka, 3) Ma|arski demokratski forum, 4) Ma-
|arska socijalisti~ka partija, 5) Udru`enje slobodnih demokrata (stranke pod 4)
i 5) su ~inile vladaju}u koaliciju od 1994. do 1998) i 6) Partija ma|arskog `ivota
i prava.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 193
Tabela 2.
Broj i procenat mandata na lokalnim izborima u Ma|arskoj 1998.
Gradona~elnik Predstavni~ko telo Skup{tine Ukupno % ukupnih % ukupno
okruga i mandata mandata glasova
glavnog
grada
0 - 10 000 10 000 + Ukupno
stanovnika stanovnika
Nezavisni kandidati 2,662 18,848 191 19,039 0 21,701 61,81 48,39
Nezavisne manjine 47 788 55 843 0 4,897 13,95 9,55
Ma|arska socijalisti~ka
partija 87 396 931 1,327 270 1,684 4,8 9,47
FIDESZ – Ma|arska
gra|anska stranka 77 354 546 900 212 1,189 3,39 6,86
Nezavisni mali
preduzetnici i
Gra|anska
stranka 77 454 282 736 94 906 2,58 4,62
Udru`enje slobodnih
demokrata 37 90 320 410 65 512 1,46 3,65
Ma|arski
demokratski forum 39 161 302 463 70 572 1,63 3,27
Demohri{}ani 18 131 116 246 14 278 0,79 1,28
Drugi - - - - - - 9,59 12,91
Ukupno 100,00 100,00

194 Ma|arska
Tabela 3.
Distribucija mandata na izborima 1998. za skup{tine okruga i glavnog
grada i za gradona~elnike u Ma|arskoj
Stranka Skup{tina Gradona~elnici
Ma|arska socijalisti~ka partija 29,97 2,77
FIDESZ –
Ma|arska gra|anska stranka 23,50 2,46
Nezavisni mali preduzetnici
i Gra|anska stranka 10,39 2,44
Ma|arski demokratski forum 7,81 1,24
Udru`enje slobodnih demokrata 7,22 1,18
Ma|arska alijansa
hri{}anskih demokrata 3,47 -
Hri{}anska demokratska partija 1,54 0,57
Partija ma|arskog `ivota i prava 1,39 -
Drugi 14,71 3,00
Nezavisni - 86,34 *
Ukupno 100,00 100,00
*Uklju~uju}i nezavisne manjine.
2.2. Forme direktne demokratije
Zakon o lokalnoj samoupravi reguli{e tri osnovne forme direktne demokratije:
lokalni referendum, lokalnu javnu inicijativu i javni pretres. U~esnici lokalnih
referenduma i javnih inicijativa su osobe sa pravom glasa na op{tinskim izborima.
Predstavni~ko telo lokalne samouprave saziva lokalne referendume.
Lokalni referendum mo`e inicirati najmanje jedna ~etvrtina lokalnih predstavnika,
komitet predstavni~kog tela, izvr{no telo lokalne gra|anske organizacije
ili deset do dvadeset pet posto izbornog tela, onako kako je odre|eno
statutima lokalne vlade.
Zakon o lokalnoj samoupravi reguli{e uslove pod kojima se mogu, a pod
kojima se ne mogu odr`avati lokalni referendumi. Predstavni~ko telo je
obavezno da sazove lokalni referendum o pitanjima kao {to su inicijative za sjedinjavanje
ili razdvajanje sela, osnivanje novih zajednica, osnivanje ili razdvajanje
zajedni~kih predstavni~kih tela i druga pitanja regulisana statutima

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 195
lokalne samouprave. Uz to, predstavni~ko telo mo`e sprovesti referendum o pitanjima
iz svoje nadle`nosti da potvrdi svoje dekrete. Ne mo`e se sprovoditi referendum
o bud`etu lokalne samouprave, o lokalnim taksama i porezima, o organizacionim,
personalnim i operacionalnim pitanjima. Na referendumu se ne
mo`e odlu~ivati ni o raspu{tanju predstavni~kog tela.
Ukoliko referendum ne uspe, predstavni~ko telo je ovla{}eno da donese odluku
o tom pitanju. Ne mo`e se sprovoditi jo{ jedan referendum po istom pitanju
u narednih godinu dana. Statuti predstavni~kih tela reguli{u dalje uslove i procedure
lokalnih referenduma.
U selima sa manje od pet stotina stanovnika, lokalni referendumi se mogu
sprovoditi na seoskim sastancima lokalne vlasti, sa tim da se podrazumeva da se
ishod smatra za odluku donetu referendumom ako sastanku prisustvuje vi{e od
polovine glasa~a.
Narodne inicijative skre}u predstavni~kom telu pa`nju na pitanja iz njihove
nadle`nosti. One se moraju podneti gradona~elniku. Statutom lokalne samouprave
je odre|en broj glasa~a neophodan da narodna inicijativa bude uspe{na – izme|u
deset i dvadeset i pet posto. Predstavni~ko telo je obavezno da na osnovu narodne
inicijative odr`i debatu.
Poslednja forma direktne demokratije je javni pretres, koji predstavni~ko telo
mora da odr`i barem jednom godi{nje. Mesto i vreme javnog pretresa moraju se
unapred objaviti. Gra|ani i predstavnici lokalnih interesnih organizacija imaju pravo
da na ovakvom pretresu u~estvuju, glasaju i iznose predloge.
2.3. Druge organizacije
Uz organe dr`avne administracije pod nadle`no{}u centralne vlade i organe
lokalne samouprave, Zakon br. XXI iz 1996.g. o regionalnom planiranju i razvoju
ustanovio je instituciju ve}a razvojnih okruga, koja su kvazivladine organizacije koje
koordiniraju zadatke u vezi sa razvojem regiona. Ve}e ~ine izabrani i nominovani
zvani~nici. Predstavni~ka tela op{tinske vlade mogu osnivati asocijacije razvojnih
regiona, ali to nije obavezno. Ve}a razvojnih okruga mogu formirati ve}a razvojnih
regiona koja se bave pitanjima koja se odnose na vi{e od jednog okruga. U bliskoj
budu}nosti ve}a razvojnih okruga mogu postati osnova za regionalizaciju.
2.4. Unutra{nja struktura odlu~ivanja lokalne samouprave
Osnovna prava i ovla{}enja lokalne samouprave se ostvaruju putem predstavni~kog
tela, koje ovla{}enja mo`e da delegira gradona~elniku, svojim komite-

196 Ma|arska
tima, predstavni~kom telu gradskog distrikta i telima lokalne samouprave manjina.
Delegirano ovla{}enje se ne mo`e dalje prenositi. Zakon o lokalnoj
samoupravi odre|uje ovla{}enja koja se ne mogu delegirati nekom drugom organu,
uklju~uju}i dono{enje dekreta, osnivanje organa lokalne samouprave, sprovo|enje
lokalnog referenduma, sporazume o saradnji sa drugim lokalnim
samoupravama i osnivanje institucija.
Predstavni~ko telo donosi statute kojima se odre|uju pravila organizacije i
radne procedure.
Komiteti lokalnog predstavni~kog tela su izborni organi. Odluku da se osnuje
komitet donosi predstavni~ko telo, osim za komitet za finansije, koji je
obavezan za svaku lokalnu samoupravu sa vi{e od dve hiljade stanovnika, i
komitet za pitanja manjina, koji se mora obrazovati na inicijativu manjinskog
stanovni{tva koje je dobilo mandat u predstavni~kom telu. Drugi statutarni
komiteti su odre|eni zakonom. Predstavni~ko telo bira ~lanove komiteta; vi{e od
polovine ~lanova komiteta mora biti izabrano me|u predstavnicima, ali ostali
~lanovi mogu biti gra|ani ili predstavnici gra|anskih organizacija.
Komiteti pripremaju odluke predstavni~kog tela i nadgledaju kako kancelarija
predstavni~kog tela sprovodi implementaciju tih odluka. Predstavni~ko telo
mo`e da ovlasti komitete da donose odluke i mo`e vr{iti reviziju odluka komiteta.
Predstavni~ko telo mo`e dekretom da ovlasti komitet.
Gradona~elnik je politi~ki i administrativni {ef lokalne samouprave i odgovoran
je za implementaciju lokalne politike. Gradona~elnik ima dvojne administrativne
funkcije: on ili ona obavljaju i lokalne i dr`avne administrativne zadatke.
Gradona~elnik predstavlja predstavni~ko telo.
Gradona~elnik obavlja svoje du`nosti i nadle`nosti uz pomo} kancelarije
predstavni~kog tela. Gradona~elnik daje direktive kancelariji za organizovanje
rada lokalne samouprave pri pripremanju odluka i njihove implementacije,
u skladu sa statutom predstavni~kog tela. On ili ona odlu~uju o pitanjima
dr`avne administracije i imaju pravo da takva ovla{}enja delegiraju.
Na predlog sekretara, gradona~elnik podnosi predstavni~kom telu nacrt unutra{nje
organizacione strukture, zadataka i prioriteta kancelarije. Gradona~elnik
ima prava poslodavca u odnosu na potpredsednika, sekretara i {efove institucija
lokalne samouprave.
Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi, u selima sa manje od tri hiljade
stanovnika, polo`aj gradona~elnika mo`e biti dobrovoljan.
Potpredsednik ili potpredsednici se na predlog gradona~elnika mogu birati
me|u ~lanovima predstavni~kog tela u trajanju mandata tog tela. Oni svoje
du`nosti obavljaju pod nadzorom gradona~elnika. U naseljima sa vi{e od tri hiljade
stanovnika, ova funkcija se mora obavljati sa punim radnim vremenom. U

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 197
praksi, ova institucija slu`i kao politi~ki ustupak predstavnicima politi~kih partija
u okviru lokalne samouprave. Na primer, ako je gradona~elnik iz manjinske
stranke, on ili ona mogu da imenuju potpredsednika iz ve}inske stranke u predstavni~kom
telu.
Sekretar, koga tako|e zovu i notar, jeste profesionalni javni administrator,
dok gradona~elnik predstavlja politi~ku li~nost. Zbog toga sekretara imenuje, a
ne bira, predstavni~ko telo na neodre|eno vreme, na osnovu javnog konkursa.
Kvalifikacije sekretara odre|uje zakon.
Sekretar upravlja kancelarijom predstavni~kog tela. Gradona~elnik usmerava
op{tu strategiju kancelarije, dok je sekretar odgovoran za njene svakodnevne
aktivnosti i ima prava poslodavca nad slu`benicima koji rade u kancelariji.
Sekretar obavlja du`nosti u vezi sa lokalnom samoupravom i priprema odluke koje
je doneo gradona~elnik o pitanjima dr`avne administracije. On ili ona dobijaju
ovla{}enja od gradona~elnika.
Sekretar je odgovoran za zakonitost rada lokalne samouprave. On ili ona
u~estvuju u zasedanjima predstavni~kog tela i njegovih komiteta i proveravaju zakonitost
njihovih i gradona~elnikovih odluka.
Na predlog sekretara, predstavni~ko telo imenuje podsekretara. Podsekretar
je predstavnik sekretara, njemu su delegirane du`nosti koje sekretar odredi.
Imenovanje podsekretara u selima je po izboru, a u drugim lokalnim samoupravama
je obavezno.
Predstavni~ko telo na predlog gradona~elnika ili bilo kog predstavnika
mo`e me|u svojim ~lanovima da izabere jednog ili vi{e savetnika. Oni
nadziru obavljanje samoupravnih funkcija koje je odredilo predstavni~ko telo.
Samoupravu susedstva mo`e formirati predstavni~ko telo na osnovu svog
statuta i u njega ulaze i ~lanovi predstavni~kog tela i drugi glasa~i. [ef
lokalne samouprave susedstva je ~lan predstavni~kog tela. Predstavni~ko telo
mo`e neka svoja ovla{}enja i finansijske resurse da delegira samoupravi
susedstva.
2.5. Javno u~e{}e u odlu~ivanju
Postoji nekoliko oblika javnog u~e{}a u odlu~ivanju. Direktni metodi, kao
{to su lokalni referendum, lokalna javna inicijativa i javni pretres su ve}
obra|ivani.
Predstavni~ko telo lokalne samouprave mo`e u okviru svog statuta da osmisli
alternativne oblike javnog u~e{}a. Kao {to odre|uje Zakon o lokalnoj
samoupravi, predstavni~ko telo mora da utvrdi pravila javnog foruma, ~iji je cilj
utvr|ivanje javnog mi{ljenja i pozivanje javnosti da se uklju~i u dono{enje va`nih

198 Ma|arska
odluka. U ove forume spadaju, na primer, forum o politici zajednice, forum o gradskoj
politici, konferencije gradskih distrikta, seoski sastanci i drugo. Predstavni~ko
telo mora biti obave{teno i o stavovima manjine i o stavovima ve}ine koji su
izra`eni na takvim forumima.
Gra|ani tako|e mogu u~estvovati u lokalnom odlu~ivanju ~lanstvom u
komitetima predstavni~kog tela. Tradicionalno, komiteti uklju~uju predstavnike
zna~ajnih organizacija koje pru`aju usluge u oblasti za koju je komitet nadle`an,
delegata neke relevantne dru{tvene organizacije i druge gra|ane koji su korisnici
usluge.
2.6. Etni~ka pitanja, vi{ekulturna vlada
Ustav Republike Ma|arske {titi interese nacionalnih i etni~kih manjina tako
{to im obezbe|uje pravo na kolektivno u~estvovanje u javnom `ivotu, uklju~uju}i
i stvaranje vlastitih samouprava na lokalnom i nacionalnom nivou. Ta prava
podupire nekoliko parlamentarnih akata kojima se reguli{u prava nacionalnih i
etni~kih manjina. Zakon o lokalnoj samoupravi sadr`i odrednice u vezi sa ovom
temom u Odeljku X/A o samoupravi manjina.
Svaka nacionalna i etni~ka manjinska grupa ima pravo na osnivanje
samouprave u naselju u kome `ivi. Izborne procedure za predstavnike nacionalne
i etni~ke manjinske samouprave su regulisane Zakonom br. LXIV iz 1990.g. o
lokalnim izborima.
Samouprave nacionalnih i etni~kih manjina mogu biti organizovane na tri
na~ina na lokalnom nivou i na jedan na~in na nacionalnom nivou. Svaka manjinska
grupa mo`e da osnuje uprave naselja u selima, gradovima i distriktima
Budimpe{te ili 1) direktno, ili 2) indirektno. U glavnom gradu manjinska uprava
se mo`e osnovati direktno. Op{tinska samouprava mo`e sebe da proglasi za manjinsku
vladu ako su vi{e od polovine njenih izabranih predstavnika pripadnici
odre|ene nacionalne ili etni~ke manjine. Ako su vi{e od trideset posto lokalnih
predstavnika pripadnici iste manjine, oni indirektno mogu formirati vladu lokalne
manjine koja se sastoji od barem tri ~lana. Vladu lokalne manjine tako|e mogu
direktno birati gra|ani; pravila takvih izbora odre|uje Zakon br. LXIV iz 1990.g.
Ova forma manjinske samouprave sama bira svoje zvani~nike.
Manjinska grupa mo`e osnivati samo jednu manjinsku samoupravu, direktno
ili indirektno. Bez obzira na na~in formiranja, funkcije i ovla{}enja manjinske
samouprave su iste kao i funkcije i ovla{}enja lokalne samouprave, uz
one koje su regulisane Zakonom br. LXXVII iz 1993.g. o pravima nacionalnih
i etni~kih manjina. Kancelarija predstavni~kog tela lokalne samouprave je
du`na da poma`e aktivnosti lokalne manjinske vlade pod uslovima regulisan-

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 199
im njihovim statutima. Pri odlu~ivanju o pitanjima u vezi sa obrazovanjem,
medijima, lokalnim tradicijama i kulturom, kori{}enjem jezika, lokalna
samouprava mora imati saglasnost lokalne vlade manjina ili relevantne etni~ke
grupe.
Osim prava da bira nacionalne i etni~ke samouprave, svaka etni~ka grupa
mo`e da izabere portparola. Portparol je kandidat nacionalne manjine ili etni~ke
grupe koji je dobio nave}i broj glasova na op{tim lokalnim izborima. Ukoliko on
ili ona ne budu izabrani u predstavni~ko telo, imaju pravo da prisustvuju njegovim
sednicama. Ostala prava portparola su regulisana Zakonom o pravima nacionalnih
i etni~kih manjina. Ako predstavnik etni~ke grupe u predstavni~kom telu inicira
obrazovanje komiteta u vezi sa pitanjem manjina, predstavni~ko telo je
obavezno da oformi takav komitet.
2.7. Asocijacije lokalnih samouprava i me|unarodni ugovori
Pravo lokalnih samouprava da se udru`uju utvr|eno je Ustavom Republike
Ma|arske. Takve asocijacije mogu da uklju~uju kooperaciju izme|u lokalnih predstavni~kih
tela, u~estvovanje u asocijacijama samouprava radi za{tite vlastitih interesa,
me|unarodnu kooperaciju i ~lanstvo u me|unarodnim organizacijama
samouprava.
Ovo pravo je posebno va`no u Ma|arskoj, gde postoji veliki broj malih naselja
sa {irokom pravnom i administrativnom autonomijom i zbog toga je vr{enje
njihovih funkcija i nadle`nosti ote`ano. Pravo na udru`ivanje je potvr|eno
Zakonom o lokalnoj samoupravi. Samouprave mogu da se pridru`e regionalnim
ili nacionalnim organizacijama radi predstavljanja i za{tite svojih interesa.
Postupaju}i u okviru svojih funkcija i ovla{}enja, one mogu sara|ivati sa
lokalnim samoupravama drugih zemalja i mogu se pridru`ivati me|unarodnim organizacijama
lokalnih samouprava.
Asocijacije lokalne samouprave mogu imati mnoge forme. Zakon reguli{e
stvaranje nekih asocijacija i dopu{ta da se neke mogu slobodno stvarati. Takve
aktivnosti pobolj{avaju efikasnost i svrsishodnost funkcija lokalne samouprave;
zato se preko centralnog bud`eta podsti~e stvaranje i rad asocijacija. Op{te pravilo
u vezi sa asocijacijama je da njihove aktivnosti ne smeju da kr{e prava
samouprava koje ulaze u njihov sastav. Neki od uslova udru`ivanja su navedeni
u Zakonu br. CXXXV iz 1997.g. o udru`ivanju i saradnji lokalnih samouprava.
Neslaganja me|u op{tinskim predstavni~kim telima u vezi sa aktivnostima
udru`enja se re{avaju na sudu.

200 Ma|arska
Regulisana su tri oblika udru`ivanja:
1. Lokalna predstavni~ka tela mogu osnivati asocijacije administrativne uprave
radi re{avanja odre|enih pitanja dr`avne administracije.
2. Predstavni~ka tela mogu osnivati asocijacije institucionalne kontrole za
upravljanje institucijama koje slu`e vi{e od jednog naselja.
3. Vi{e od jednog lokalnog predstavni~kog tela mo`e formirati zajedni~ko
predstavni~ko telo. U takvom slu~aju, stranke u~esnice mogu delimi~no ili potpuno
udru`iti svoje bud`ete i zajedno upravljati kancelarijom ili institucijama. U
vezi sa pitanjima koja se odnose samo na jedno naselje, predstavni~ko telo tog
naselja nezavisno odlu~uje.
Osim slobodno organizovanih asocijacija, mala sela sa manje od hiljadu
stanovnika su du`na da oforme zajedni~ke kancelarije lokalne samouprave sa
drugim takvim selima istog okruga. Zajedni~ka kancelarija lokalne samouprave
se bavi administrativnim zadacima. Zajednice sa vi{e od hiljadu a manje od
dve hiljade stanovnika tako|e mogu u~estvovati u zajedni~kim kancelarijama
lokalne samouprave. Alternativno, lokalne samouprave sa manje od hiljadu
stanovnika ne moraju da budu ~lanovi zajedni~ke kancelarije lokalne
samouprave ako obrazuju nezavisnu kancelariju na ~ijem je ~elu sekretar sa
obaveznim kvalifikacijama.
Zajedni~ka kancelarija lokalne samouprave se stvara na osnovu dogovora
relevantnih predstavni~kih tela. Generalni sekretar zajedni~ke kancelarije
lokalne samouprave obavlja administrativne zadatke u vezi sa aktivnostima
predstavni~kih tela, komiteta i naselja; on priprema i implementira
dr`avne administrativne odluke koje su u okviru nadle`nosti gradona~elnika.
Zakonom nisu regulisani ostali oblici asocijacija lokalnih samouprava.
Asocijacije se obi~no stvaraju radi zadovoljenja zajedni~kih interesa lokalnih
samouprava. Mnoge ma|arske lokalne samouprave su ~lanovi me|unarodnih organizacija
ili su zbratimljene sa nekim drugim gradom.
Postojali su brojni poku{aji da se stvori nacionalna asocijacija lokalnih
samouprava koja bi predstavljala njihove interese, ali ove aspiracije tek treba da
se ostvare. Od 1989.g. stvoreno je osam asocijacija. Sedam asocijacija je 1996.g.
osnovalo zajedni~ko telo koje nije bilo u stanju da ispuni predvi|ene funkcije, te
je 1998.g. raspu{teno. Iako postoji stalna komunikacija i kooperacija izme|u osam
asocijacija lokalne samouprave, jo{ uvek nije stvorena jedinstvena nacionalna asocijacija.
Op{ta svrha asocijacija je da pobolj{aju efikasnost lokalnih samouprava.
Potencijalno, asocijacije lokalnih samouprava imaju slede}e funkcije:
– da obezbede stalnu komunikaciju izme|u lokalnih uprava i centralne
vlade i parlamenta o pitanjima lokalne samouprave;

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 201
– da predstavljaju interese op{tina na nacionalnom nivou;
– da obezbede obuku i seminare za gradona~elnike, izabrane poslanike,
lokalne zvani~nike i javne menad`ere;
– da obrazuju informacioni centar i baze podataka o pitanjima lokalne
samouprave (dono{enje zakona, finansije, personal i drugo);
– da analiziraju pitanja lokalne samouprave;
– da izdaju informacione biltene, priru~nike i ud`benike i
– da obezbe|uju specijalne usluge (pravne, finansijsku inspekciju,
menad`ment u kriznim situacijama i drugo).
3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, OBEZBE\IVANJE USLUGA
3.1. Struktura i rad lokalne administracije
Jedan elemenat ma|arske samouprave je i da autonomno odre|uje organizaciju
i pravila procedure. Administrativna organizacija lokalne samouprave je
odre|ena uglavnom statutima predstavni~kih tela, a zatim je odre|uju gradona~elnik
i generalni sekretar. Tako je predstavni~ko telo odgovorno za ustanovljavanje
svoje kancelarije i raspodelu ovla{}enja po odsecima.
Podela kancelarije se mo`e zasnivati na administrativnim ograncima (na
primer obrazovanje, socijalna za{tita, lokalna ekonomija), funkcionalnim
zadacima (radna snaga, finansije) ili vrstama aktivnosti (izdavanje dozvola, usmeravanje
institucija). Kancelarija tako|e mo`e biti podeljena na osnovu
glavnih funkcija koje obavlja lokalna vlast – lokalna samouprava ili dr`avna
administracija. Me|utim, kancelarija radi kao jedinstvena profesionalna administracija.
Odgovornosti i nadle`nosti lokalne samouprave ne moraju biti vr{ene direktno
preko kancelarije, ve} su pre u nadle`nosti predstavni~kog tela. Nadle`nosti
dr`avne administracije uglavnom izvr{ava generalni sekretar a u izuzetnim
slu~ajevima gradona~elnik. Sama kancelarija obavlja striktno administrativne i
poslove pripreme.
Kancelarijom upravljaju gradona~elnik i generalni sekretar. ^esto
gradona~elnik usmerava kancelariju a sekretar njome upravlja. Gradona~elnik
ima prava poslodavca nad svojim zamenikom, generalnim sekretarom i nad
rukovodiocima institucija lokalne samouprave. Generalni sekretar ima prava
poslodavca nad osobljem kancelarije. Odobrenje gradona~elnika je obavezno
za odluke koje donosi sekretar a koje su u nadle`nosti gradona~elnika; za
postavljanje i otpu{tanje osoblja kancelarije i za odobravanje bonusa. Kao op{te
pravilo, generalni sekretar ima ovla{}enja da donosi odluke u vezi sa poslovi-

202 Ma|arska
ma dr`avne administracije, zbog ~ega su odseci koji re{avaju ta pitanja podre|eni
generalnom sekretaru, pre nego gradona~elniku, koji je odgovoran za
poslove lokalne samouprave.
Osoblje kancelarije predstavni~kog tela su dr`avni slu`benici. U Ma|arskoj,
dr`avna slu`ba je regulisana Zakonom br. XXIII iz 1992.g o statusu dr`avnih ~inovnika,
bez obzira na to da li rade u centralnoj ili lokalnoj administraciji. Iako se
pravila odnose na sve nivoe dr`avne slu`be, Zakon dopu{ta izvesne razlike u vezi
sa osobljem lokalne samouprave.
Zakon br. XXIII iz 1992.g. reguli{e koje su kvalifikacije potrebne za izvesne
polo`aje, kao {to je generalni sekretar. Strukturu dohotka dr`avnih ~inovnika koji
imaju izvr{na ovla{}enja odre|uje predstavni~ko telo. U kancelariji predstavni~kog
tela mo`e raditi i drugo osoblje, a njihovo postavljanje je tako|e regulisano
ovim zakonom.
3.2. Kontrola, inspekcija i nadzor nad lokalnom samoupravom
Kontrolu i inspekciju lokalne samouprave obavljaju unutra{nji organi i
spoljne institucije. Unutra{nja kontrola je odgovornost predstavni~kog tela i nju
obavljaju: generalni sekretar (~ije su kontrolne funkcije ranije opisane), inspektor
(koji nadgleda upravljanje osnovnim sredstvima), komitet za finansije (koji
procenjuje predloge i izve{taje o godi{njem bud`etu) i knjigovo|a. Komitet za
finansije tako|e nadgleda promene bud`etskog prihoda, ispituje koliko su osnovani
i ekonomski opravdani zahtevi za pozajmice, on mo`e da obezbedi po{tovanje
regulative za upravljanje gotovinom i proverava da li se po{tuju finansijske
regulative i disciplina. U okruzima, gradovima sa ovla{}enjima okruga,
glavnom gradu i njegovim distriktima, predstavni~ka tela moraju tako|e da zaposle
i kvalifikovanog knjigovo|u.
Kancelarija dr`avnog inspektora kontroli{e upravljanje lokalnim sredstvima
lokalne samouprave; procedure njenog rada su odre|ene Zakonom o
dr`avnoj inspekciji. Kontrolu zakonitosti rada Vlada sprovodi posredstvom
Ministarstva unutra{njih poslova i na~elnika kancelarija javne administracije
okruga.
Kancelarije javne administracije i sudovi zajedno snose odgovornost za
kontrolisanje lokalne samouprave, ali kancelarije javne administracije nisu
ovla{}ene da se direktno me{aju u poslove lokalne samouprave, one jedino
mogu da iniciraju sudski pregled administrativnih poslova. Organi lokalne
samouprave koji obavljaju poslove dr`avne administracije su obi~no podre|eni
vi{im organima. Na primer, na~elnik okru`ne kancelarije javne administracije
i nekoliko organa dr`avne administracije, podre|eni centralnoj

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 203
upravi na nivou okruga ili regiona, nadre|eni su organi generalnom sekretaru.
3.3. Pru`anje usluga lokalnom stanovni{tvu
U~e{}e lokalne samouprave u obezbe|ivanju javnih usluga se zasniva na
Zakonu o lokalnoj samoupravi, koji odre|uje da one mogu postupati autonomno
u javnim poslovima od lokalnog zna~aja, uklju~uju}i i zadovoljavanje potreba
stanovni{tva organizovanjem i finansiranjem javnih korisni~kih slu`bi. Ove
odgovornosti se mogu preneti nekoj drugoj organizaciji samo u izuzetnim
slu~ajevima i samo uz zakonsku proceduru.
Ma|arski sistem lokalne samouprave obezbe|uje usluge po principu obaveznih
i fakultativnih (izbornih) zadataka, kako je odre|eno Zakonom br. LXV. Obavezni
zadaci su dalje podeljeni u kategorije: prva kategorija se mora obezbediti u svakom
naselju, bez obzira na vrstu i veli~inu, {to uklju~uje snabdevanje vodom, op{te obrazovanje,
osnovne zdravstvene i socijalne slu`be, javno osvetljenje, odr`avanje
lokalnih javnih puteva i groblja i za{tita prava nacionalnih i etni~kih manjina. Drugu
kategoriju obaveznih zadataka odre|uje zakon, a finansijska sredstva za njihovo
obavljanje se izdvajaju iz dr`avnog bud`eta. Ova kategorija je regulisana Zakonom
o lokalnoj samoupravi, prema kome lokalne samouprave sa ve}im brojem stanovnika
i ve}im mogu}nostima mogu biti optere}ene ve}im brojem obaveznih zadataka
i nadle`nosti u odnosu na ostale lokalne samouprave.
Ostali zadaci su po izboru. Ako se uzme u obzir da lokalne samouprave imaju
razli~ite funkcije i nadle`nosti, {to zavisi od zahteva i mogu}nosti njihovih teritorija,
svaka lokalna samouprava mo`e obavljati veoma razli~ite zadatke. Preko
lokalnog predstavni~kog tela ili odlukom na lokalnom referendumu, lokalne
samouprave mogu dobrovoljno da prenesu bilo koji javni posao koji po zakonu
nije u nadle`nosti nekog drugog organa. Upravljanje poslovima po izboru ne sme
da ugrozi obavljanje obaveznih poslova.
Pri obavljanju zakonom odre|enih aktivnosti, op{tinske vlade autonomno
donose odluke o zahtevima stanovni{tva, alokaciji raspolo`ivih finansija, specifi~nim
zadacima koje treba obaviti i na~inu na koji }e se to posti}i. Zakon
uklju~uje slede}e poslove:
– razvoj op{tine;
– za{titu prirodne sredine;
– upravljanje stambenom izgradnjom;
– upravljanje snabdevanjem vodom;
– kanalizacioni sistem;
– odr`avanje javnih groblja;

204 Ma|arska
– odr`avanje lokalnih javnih puteva i javnih povr{ina;
– lokalni javni prevoz;
– javne komunalne radove i upravljanje deponijama;
– lokalnu protivpo`arnu za{titu;
– javnu bezbednost;
– slu`be snabdevanja energijom;
– podsticanje zapo{ljavanja;
– administraciju obrazovnih ustanova;
– zdravstvene i socijalne slu`be;
– odr`avanje javnih povr{ina;
– podr`avanje obrazovnih, nau~nih, umetni~kih i sportskih aktivnosti i
– za{titu prava manjina.
Obavljanje nekih od ovih aktivnosti se mo`e smatrati izbornim, {to zavisi
od mogu}nosti lokalne samouprave.
3.3.1. Forme pru`anja usluga
Pru`anje usluga mo`e imati nekoliko razli~itih oblika. Prema lokalnoj regulativi,
lokalne samouprave obavljaju svoje du`nosti u skladu sa potrebama
lokalnog stanovni{tva preko vlastitih bud`etskih organa, preko privatnih organizacija
i pomo}u ugovorenih poslova. Lokalne samouprave autonomno biraju formu
pru`anja usluga.
Prvi tip pru`anja usluga obezbe|uje sama lokalna samouprava. Za najve}i
broj poslova, usluge se naj~e{}e obezbe|uju tako {to slu`bu organizuju
lokalna kancelarija ili njene bud`etske institucije; finansiraju se iz op{tinskog
bud`eta. Alternativno, lokalna samouprava mo`e potra`iti pomo} kompanije
nad kojom ima ~vrstu kontrolu. U skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi,
predstavni~ka tela mogu osnivati institucije lokalne samouprave, preduze}a i
druge organizacije i nominovati njihove direktore kako bi obezbedile javne usluge
za koje su odgovorne. Od 31. decembra 1993.g., lokalne samouprave su
ovla{}ene da osnivaju poslovna preduze}a samo u obliku poslovnih asocijacija
ili kooperativa. Neke vrste usluga koje se ~esto ovako re{avaju su
menad`ment vlasni{tva, odr`avanje parkova, odr`avanje javnih groblja i komunalna
slu`ba.
Drugi va`an na~in obezbe|ivanja javnih usluga je pomo}u ugovora sa privatnim
institucijama. Uop{teno, ovakvi ugovori se sklapaju sa privatnim kompanijama
i preduzetnicima, ali u izvesnim slu~ajevima partner lokalne
samouprave mo`e biti i dr`avna kompanija. Primeri slu`bi organizovanih na
ovaj na~in su vodovodni i sistemi plinovoda i javni prevoz.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 205
Posebna forma ugovora isporuke usluge je koncesija. Zakon br. XVI iz
1991. o koncesijama dopu{ta lokalnim samoupravama da svoja sredstva koriste
za stvaranje prihoda, pogotovo kori{}enjem nekretnina i prava vlasnika
nekretnina. Neke slu`be zasnovane na koncesiji uklju~uju kori{}enje lokalnih
puteva i lokalnih javnih sistema (na primer: vodovodna i kanalizaciona mre`a,
struja, gas, centralno grejanje, telekomunikacije). Problem u vezi sa obezbe|enjem
usluga putem koncesija je u tome {to su mnogi javni sistemi deo ve}ih
regionalnih ili nacionalnih sistema koji podle`u dr`avnim koncesijama. Zbog
toga su u praksi koncesije koje su odobrile lokalne samouprave obi~no mogu}e
samo u snabdevanju vodom, kanalizaciji i lokalnim televizijskim i radio-stanicama.
Tre}i va`an oblik isporuke usluga je udru`ivanjem ili putem neke druge
op{tine. Ovaj oblik se trenutno odnosi samo na oblast upravljanja vodom i, u nekoliko
slu~ajeva, na oblast deponija.
3.3.2. Alternativni oblici pru`anja usluga
U poslednjoj deceniji porasla je uloga privatnog sektora u pru`anju usluga
u Ma|arskoj. Sama privatizacija je dobar primer ovog fenomena, ako se uzme u
obzir da se njome javni sektor osloba|a odgovornosti za obezbe|ivanje izvesnih
usluga. ^esta forma privatizacije je transformacija objekata javne infrastrukture
u privatne kompanije, ~ime se omogu}ava kapitalno finansiranje.
Uz privatizaciju, pojavili su se i drugi oblici privatnog obezbe|ivanja javnih
usluga. Naj~e{}i oblik su ugovori, kao {to je ranije pomenuto, kojima lokalna
samouprava odgovornost za izvr{avanje javnih zadataka prenosi na privatne
izvr{ioce. Ovakva praksa je otvorila mogu}nost da i druge vrste organizacija
u~estvuju u obezbe|ivanju javnih usluga. Na primer, pluralizam u obrazovanju
je uveden devedesetih godina dvadesetog veka; mo`e se birati izme|u privatnih
i javnih zdravstvenih ustanova i drugo.
Jo{ jedan veoma va`an fenomen je pojava fondacija, crkvi, gra|anskih
udru`enja i drugih neprofitnih organizacija koje su uklju~ene u obezbe|ivanje
lokalnih usluga. Takve organizacije funkcioni{u u oblastima koje se odnose na
tehni~ku odgovornost lokalne samouprave. Tako, odnos izme|u lokalne
samouprave i neprofitnih organizacija treba da se razvije u odnos finansijske
podr{ke i pravne regulative na strani javnog sektora a samo pru`anje usluge bi
vr{ila neka tre}a stranka.

206 Ma|arska
Tabela 4.
Vlasni{tvo lokalne samouprave u kompanijama u Ma|arskoj
Vlasni~ka proporcija Budimpe{ta Okrug Naselje Ukupno
lokalne samouprave
Broj jedinica
51-100% 79 38 483 600
5-50% 158 65 682 905
0-5% 316 43 2 210 2 569
Ukupno 553 146 3 375 4 074
Vrednost proporcije vlasni{tva (u milijardama ma|arskih forinti)
51-100% 243,6 3,5 63,1 310,2
5-50% 8 1,4 13,4 22,8
0-5% 8,1 0,3 13,7 22,1
Ukupno 259,7 5,2 90,2 355,1
Proporcija jedinica (%)
51-100% 14,3 26,0 14,3 14,7
5-50% 28,6 44,5 20,2 22,2
0-5% 57,1 29,5 65,5 63,1
Ukupno 100,00 100,00 100,00 100,00
Vrednost proporcije vlasni{tva
51-100% 93,8 67,3 70,0 87,4
5-50% 3,1 26,9 14,9 6,4
0-5% 3,1 5,8 15,2 6,2
Ukupno 100,00 100,00 100,00 100,00
Broj jedinica
51-100% 13,2 6,3 80,5 100,00
5-50% 17,5 7,2 75,4 100,00
0-5% 12,3 1,7 86,0 100,00
Ukupno 13,6 3,6 82,8 100,00
Vrednost proporcije vlasni{tva
51-100% 78,5 1,1 20,3 100,00
5-50% 35,1 6,1 58,8 100,00
0-5% 36,7 1,4 62,0 100,00
Ukupno 73,1 1,5 25,4 100,00
Izvor: Hermann, Horvath, Peteri, Ungvari, Onkormanyzati feladat-telepites szempontjai es feltetelei
(Strasbourg, Paris, Washington: Fiscal Decentralization of the Council of Europe, OECD, World
Bank, 1988).

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 207
4. LOKALNE FINANSIJE, EKONOMSKI RAZVOJ
Osnovna regulativa u vezi sa lokalnim finansijama je navedena u Poglavlju
IX Zakona o lokalnoj samoupravi pod nazivom: ,,Ekonomski resursi lokalnih
samouprava”.
Lokalne samouprave raspola`u vlastitim osnovnim sredstvima i nezavisno
upravljaju svojim bud`etskim prihodom i rashodom. Bud`et lokalne samouprave
je podre|en upravljanju dr`avnim bud`etom po tome {to dr`ava reguli{e zakonitost
i svrsishodnost kori{}enja dr`avnih fondova, ali bud`etski proces lokalne
samouprave je striktno nezavisan od dr`ave.
Tabela 5.
Rashodi javnih finansija u Ma|arskoj, 1994 – 97.
Godina Javni rashodi Lokalni rashodi Lokalni rashodi kao
(% GDP) (% GDP) % javnih rashoda
1994. 54,0 16,8 26,7
1995. 44,7 14,1 26,6
1996. 40,5 13,3 27,2
1997. 39,0 12,0 25,5
Izvor: Hermann, Horvath, Peteri, Ungvari, Onkormanyzati feladat-telepites szempontjai es feltetelei
(Strasbourg, Paris, Washington: Fiscal Decentralization of the Council of Europe, OECD, World
Bank, 1988).
4.1. Prihodi
Izvori prihoda za bud`et lokalne samouprave se sastoje od ~etiri osnovna elementa:
nezavisni prihodi, zajedni~ki prihodi, normativne subvencije iz centralnog
bud`eta i finansiranje kapitalnih investicija.
Nezavisni prihod se uglavnom sti~e lokalnim taksama koje je odredila i
nametnula lokalna samouprava u skladu sa zakonom. Sada lokalne samouprave
mogu raspisati poreze na svojinu na nekretnine i zemlji{te, komunalne takse
na parcele ili zgrade koje su u privatnom posedu ili iznajmljene ili namenjene
turizmu i poreze na zaradu za profitne aktivnosti. Op{tinske vlasti mogu birati
izme|u ovih izvora oporezivanja, ali subjekat mo`e biti oporezovan samo jednom.
Druge vrste nezavisnog prihoda su profiti, dividende, kamate i zakupnine.
Ovi prihodi nastaju aktivnostima i poslovima lokalne samouprave ili nastaju
iz njene svojine. Lokalne takse su regulisane Zakonom o taksama. Fondovi se

208 Ma|arska
tako|e mogu sticati transferom iz drugih organizacija za menad`ment javnih
usluga. Na primer, zdravstvene slu`be se finansiraju iz Fonda socijalne za{tite,
transferom lokalnim samoupravama, a novac za kazne koje se u ime dr`ave
napla}uju zbog naru{avanja prirodne okoline ostaje lokalnoj samoupravi.
Prihod se tako|e mo`e sticati dogovorima o lovu na teritoriji lokalne
samouprave. Drugi prihodi uklju~uju prihode od privatizacije, pozajmice i izdavanje
obveznica.
Druga osnovna kategorija sticanja prihoda su mehanizmi zajedni~kog sticanja
dohotka. Na godi{njem nivou se odre|uje lokalni udeo zajedni~kog centralnog
poreza. Zna~ajan deo zajedni~kog dohotka je porez na li~nu zaradu, od
koga se trenutno ~etrdeset posto alocira lokalnim samoupravama. Prihod od poreza
na motorna vozila tako|e dele centralna i lokalne samouprave.
Normativne subvencije iz bud`eta odre|uje Parlament srazmerno broju
stanovnika i veli~ini odre|enih grupa stanovnika u naselju, u srazmeri sa finansiranjem
koje pru`aju druge institucije i prema nekim drugim indeksima.
Lokalne samouprave ove subvencije mogu koristiti bez ikakvih ograni~enja.
Namenske subvencije za kapitalne investicije lokalne samouprave mogu
koristiti za postizanje ciljeva koji su dru{tveni prioriteti. Narodna skup{tina
odre|uje koji su to ciljevi, veli~inu subvencije i uslove pod kojima se ona dodeljuje
za svaki projekat. Lokalne samouprave mogu konkurisati za takve subvencije
samostalno ili zajedni~ki. Subvencije dodeljene za kapitalno investiranje
ne mogu se koristiti za ne{to drugo. U periodu 2000/2001.godina,
dru{tveni prioriteti su: 1) vodoprivreda, uklju~uju}i izgradnju postrojenja za
pre~i{}avanje voda i otpadnih voda i kanalizacioni sistem; 2) rekonstrukcija
obrazovnih ustanova; 3) zdravstvene slu`be, pogotovo oprema za zdravstvene
ustanove i 4) komunalne slu`be. Pre podno{enja zahtava za subvenciju moraju
se ispuniti odre|eni uslovi a i sama lokalna samouprava mora ulo`iti izvestan
deo finansija u projekat.
Narodna skup{tina mo`e odobriti namenske subvencije za izvo|enje pojedinih
zadataka za koje je potrebno izdvojiti vi{e od 200 miliona ma|arskih
forinti. Drugi uslov je da se investicioni zadatak ne mo`e izvesti u okviru namenskih
subvencija za kapitalno investiranje. Namenske subvencije se mogu
koristiti samo za zadatak za koji su dobijene.
Finansiranje deficita se odobrava samoupravama naselja koje su imale
nepredvi|ene probleme kako bi se za{titila njihova nezavisnost i odr`ao njihov
rad. Uslovi i obim finansiranja deficita su odre|eni Zakonom o dr`avnom
bud`etu.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 209
Tabela 6.
Distribucija prihoda lokalne samouprave u Ma|arskoj (%)
Prihodi 1997. 1998.
Prihodi iz vlastitih izvora 23,4 22,6
Zajedni~ki prihodi 12,1 14,6
Subvencije 29,2 31,7
Finansiranje kapitalnih investicija 15,5 10,3
Transfer iz Fonda socijalne za{tite 16,9 17,5
Drugo 2,9 3,3
Ukupno 100,00 100,00
Izvor: A helyi onkormanyzatok es penzgyeik, urednik Edit Nyitrai Kusztosne
(Budapest, Consulting, 1998).
4.2. Rashodi
Tro{kovi lokalne samouprave u Ma|arskoj su srazmerno visoki zbog njihovih
{irokih odgovornosti. Obrazovanje, zdravstvena za{tita i socijalne slu`be
su va`ne funkcije lokalne samouprave, dok objekte javne upotrebe, kulturu i
sportove obezbe|uju uglavnom komercijalni ili neki drugi entiteti koji se ne finansiraju
iz bud`eta. Rashodi lokalne samouprave uklju~uju administrativne
tro{kove, servisiranje dugova i druge ekonomske usluge.
Veliki broj zadataka lokalne samouprave u socijalnom sektoru stvara zavisnost
od finansiranja transferom od centralne vlade. To je jedan od razloga za debatu
o uvo|enju politike ujedna~avanja na nacionalnom nivou. Procenjuje se da
subvencije i delovi dohotka od poreza na nacionalnom nivou koji se alocira u vidu
subvencija ~ine sedamdeset jedan posto dohotka lokalne samouprave u 1998, {to
znatno uti~e na rashode lokalnih samouprava.

210 Ma|arska
Tabela 7.
Rashodi lokalne samouprave po sektorima u Ma|arskoj, 1996 (%)
Proizvodnja Ekonomske Administracija Obrazovanje Zdravstvena za{tita, Javne Kultura, Drugi Ukupni
usluge socijalne slu`be usluge sport rashodi
Budimpe{ta 9,8 23,7 13,8 20,9 25,0 2,6 4,0 0,2 100,0
Okruzi 2,5 3,1 5,5 10,2 72,6 0,5 5,6 0,0 100,0
Op{tine 8,1 13,1 17,3 33,6 17,4 6,0 3,8 0,6 100,0
Ukupno 7,8 14,4 14,7 26,9 27,3 4,3 4,1 0,4 100,0
Rashodi po kategorijama veli~ine
0-199 16,1 30,0 35,4 5,0 5,1 4,7 3,1 0,6 100,00
200-499 10,0 22,9 33,6 16,9 7,9 5,2 2,5 1,0 100,00
500-999 8,6 13,6 27,1 35,3 8,2 4,9 1,7 0,6 100,00
1000-1999 8,5 13,3 23,3 35,6 7,8 8,9 2,0 0,7 100,00
2000-4999 8,2 13,1 20,9 34,3 9,4 10,7 2,7 0,8 100,00
5000-9999 8,2 14,2 19,9 32,6 11,5 8,8 3,5 1,3 100,00
10000-19999 7,9 11,4 17,8 30,8 23,2 5,1 3,1 0,6 100,00
20000-49999 7,2 13,5 18,0 28,0 25,8 4,3 2,7 0,5 100,00
50000 + 8,2 13,3 16,9 36,6 17,4 2,4 4,9 0,3 100,00
Izvor: Kenneth Davey and Gabor Peteri, Finansije lokalne samouprave: opcije za reformu (Nagykovacsi, Ma|arska, 1998), 64

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 211
Tabela 8.
Rashodi i subvencije lokalnih samouprava
po administrativnom statusu, 1996. (%)
Rashodi
Subvencije
1. Lokalna samouprava glavnog grada 14,5 11,0
2. Distrikti glavnog grada 11,5 7,0
3. Ukupno - Budimpe{ta 26,0 18,0
4. Lokalne samouprave okruga 14,4 18,6
5. Gradovi sa pravima okruga 18,1 16,3
6. Gradovi 22,0 23,0
7. Ukupno – gradovi (5 i 6) 40,1 39,3
8. Velika sela 6,5 7,3
9. Sela 13,0 16,8
10. Ukupno – sela (8 i 9) 19,6 24,1
11. Op{tinske samouprave (7 i 10) 59,7 63,4
12. Okolina 74,0 82,0
13. Ukupno (3 i 12) 100,0 100,0
Izvor: Hermann, Horvath, Peteri, Ungvari, Onkormanyzati feladat-telepites szempontjai es feltetelei
(Strasbourg, Paris, Washington: Fiscal Decentralization of the Council of Europe, OECD, World
Bank, 1988).
Rashodi lokalne samouprave uklju~uju tro{kove za personal, doprinose za
zaposlene, materijalne tro{kove i tro{kove akumulacije i o`ivljavanja.
Tro{kovi personala uklju~uju zarade osoba zaposlenih u kancelarijama
lokalne samouprave, zdru`enim kancelarijama lokalnih samouprava i njihovim
institucijama. Materijalni tro{kovi uklju~uju dnevne tro{kove rada kancelarija
i institucija lokalne samouprave, uklju~uju}i i pru`anje usluga. Akumulacija
i o`ivljavanje se odnose na tro{kove investiranja i rekonstrukcije u vezi sa
obavljanjem zadataka lokalne samouprave. Poslednjih nekoliko godina, volumen
investicija lokalne samouprave se pove}ao zahvaljuju}i finansijskoj
pomo}i centralne uprave, pove}anoj efikasnosti lokalnih samouprava, dohotku
od privatizacije i novom sistemu regionalnog razvoja. Ova kategorija je ~inila
samo 14% ukupnih rashoda 1997.g. a pove}ana je na 15,5% 1998. Veliki
deo ovih tro{kova je ulo`en u sektor vodoprivrede, a za njim slede zdravstvo
i obrazovanje.

212 Ma|arska
Tabela 9.
Distribucija rashoda lokalne samouprave po kategorijama
u Ma|arskoj (%)
Rashodi 1997 1998
Tro{kovi za personal 28,0 28,6
Doprinosi za zaposlene 12,6 13,4
Materijalni tro{kovi 26,0 26,4
Tro{kovi akumulacije i o`ivljavanja 33,4 31,6
Ukupno 100,0 100,0
Izvor: A helyi onkormanyzatok es penzgyeik, urednik Edit Nyitrai Kusztosne (Budapest, Consulting,
1998).
5. SLEDE]I KORACI PROCESA TRANZICIJE
5.1. Teritorijalna regionalizacija administracije
Jedno od najva`nijih pitanja javne administracije u Ma|arskoj je sistem teritorijalne
administracije. O regionalizaciji je ranije raspravljano. Drugi aspekt je sistem
teritorijalnih (ili regionalnih) administrativnih dr`avnih organa. Na teritorijalnom
nivou postoji vi{e od ~etrdeset razli~itih dr`avnih administrativnih organa. Ovaj
veliki broj i te{ko}e raspodele administrativnih funkcija izme|u lokalne samouprave
i dr`avnih administrativnih organa, kao i me|u samim razli~itim organima dr`avne
uprave, naveli su Vladu da sredinom devedesetih godina pro{log veka preduzmu
odre|ene korake. Ishod tih koraka je bilo osnivanje kancelarija javne uprave u okruzima
i u glavnom gradu koje imaju ulogu koordinatora. U isto vreme je inicirana
integracija organa dr`avne uprave u kancelarije javne administracije.
Maja 1999. godine, Vlada je donela rezoluciju o svojim planovima u vezi
sa razvojem javne administracije u periodu 1999/2000. Najva`niji zadaci u vezi
sa regionalnom i op{tinskom javnom administracijom odre|eni ovom rezolucijom
su:
1. Revizija pravnog statusa, organizacije, aktivnosti, funkcija i ovla{}enja
organa javne administracije pod centralnom upravom u naseljima i okruzima i davanje
predloga za neophodne modifikacije, uklju~uju}i istra`ivanje mogu}nosti
organizovanja javne administracije na osnovu regiona.
2. Revizija funkcija i ovla{}enja lokalne samouprave i davanje predloga o
delegiranju njihovih funkcija i ovla{}enja i u vezi sa sistemom finansiranja.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 213
3. Evaluacija spoljne kontrole nad finansijama i menad`mentom osnovnih
sredstava lokalnih samouprava i davanje predloga u vezi sa kontrolisanjem autenti~nosti
i zakonitosti zahteva za dodeljivanjem sredstava iz centralnog bud`eta,
kao i nad njihovim knjigovodstvom.
4. Istra`ivanje mogu}nosti osnivanja regionalnih lokalnih samouprava ~ija
bi se predstavni~ka tela birala na osnovu Zakona o regionalnom razvoju.
5.2. Uloga Ustavnog suda u poslovima lokalne samouprave
Zakon o lokalnoj samoupravi navodi da su prava lokalne samouprave
za{ti}ena Ustavnim sudom. Ova za{tita uglavnom uklju~uje regulativu zakonitosti
dekreta koje donosi lokalna samouprava. Me|utim, veliki broj dekreta koje donose
brojne lokalne samouprave koje postoje u Ma|arskoj dovode u sumnju sposobnosti
i efikasnost Ustavnog suda. Jedno od mogu}ih re{enja je i osnivanje nekog
novog suda – na primer, administrativnog suda – koji bi kontrolisao zakonitost
dekreta lokalne samouprave.

214

215
Stanka Setnikar-Cankar,
Stane Vlaj i Maja Klun *
DECENTRALIZACIJA:
EKSPERIMENTI I REFORME
LOKALNA UPRAVA U SLOVENIJI
1. PRAVNA I USTAVNA OSNOVA
Za razvoj lokalne demokratije potrebni su propisi koji }e podr`ati organizacione,
finansijske, materijalne i teritorijalne reforme u lokalnoj samoupravi; lokalno
stanovni{tvo treba da upravlja sopstvenim poslovima bilo neposredno ili putem organa
lokalne samouprave. Sa stanovi{ta demokratskog upravljanja, idealno bi bilo
kad bi ljudi u jednoj zajednici neposredno odlu~ivali o svojim poslovima – odnosno
kada bi u~estvovali u dono{enju svih odluka. Ovo je prakti~no nemogu}e u
modernoj lokalnoj zajednici jer je problematika previ{e raznovrsna, slo`ena i ~esto
se odnosi na celokupno stanovni{tvo. Ako, me|utim, `elimo da lokalna samouprava
bude demokratska, ona mora da odgovara na potrebe lokalnog stanovni{tva.
Ovo je jedino mogu}e ako stanovni{tvo direktno uti~e na formiranje va`nih
lokalnih organa – predstavni~kih tela koja bira lokalna zajednica – koji potom, u
ime stanovnika, donose najva`nije odluke rukovode}i se pri tom op{tim interesima.
Funkcionisanje takve samouprave, stabilizacija odnosa me|u predstavni~kim
telima i primena direktne demokratije tako|e su od su{tinskog zna~aja.
Ustav Republike Slovenije garantuje autonomiju lokalne uprave i odre|uje
da gra|ani vr{e ovla{}enja i funkcije lokalne uprave putem predstavni~kih tela i
drugih organizacija. Zakon o lokalnoj samoupravi koji je donet 1993. i od tada
{est puta revidiran, defini{e operacije, prava i ovla{}enja lokalnih samouprava i
njihove odnose sa dr`avom.
* Univerzitet Ljubljana.

216 Slovenija
Ustav defini{e samoupravu na op{tinskom i regionalnom nivou, ali do danas
u praksi postoji samo op{tinska samouprava. U pripremi su zakoni kojima }e se
formirati drugi nivo lokalne samouprave, regulisati regionalni razvoj i redefinisati
status op{tina. Oblasti nadle`nosti lokalne samouprave su definisane i redovno revidirane
u zakonodavstvu koje je usagla{eno sa Evropskom poveljom o lokalnoj
samoupravi, koju je Slovenija ratifikovala 1996, a na snagu je stupila 1997.
1.1. Pravna osnova samouprave
Ustav Republike Slovenije {titi autonomiju lokalne samouprave i odre|uje
da slovena~ki narod obavlja takva ovla{}enja i funkcije posredstvom jedinica
samouprave (op{tine i regioni). Op{tina mo`e da se sastoji od jednog jedinog naselja
ili od odre|enog broja naselja ~iji su stanovnici povezani zajedni~kim potrebama
i interesima. Zakon koji utvr|uje broj op{tina i njihovu teritoriju i Zakon o
lokalnoj samoupravi nala`u da op{tinska ve}a, ve}a lokalnih zajednica ili
gra|anske skup{tine moraju da u~estvuju u dono{enju odluka kojima se menja i
formira teritorijalna struktura op{tine. U skladu sa Zakonom o referendumu i narodnoj
inicijativi, op{tina mo`e da se osnuje nakon lokalnog referenduma kojim
se utvr|uje javno mi{ljenje u doti~noj oblasti. Na osnovu prethodnog istra`ivanja
i potom sprovedenog referenduma, Narodna skup{tina (parlament) legalno priznaje
novo uspostavljene administrativne jedinice i potvr|uje granice njihove teritorije.
Op{tina u proseku ima najmanje pet hiljada stanovika, mada su izuzeci
mogu}i zbog geografske lokacije ili iz nacionalnih, istorijskih ili ekonomskih razloga.
Godine 1994. osnovano je 147 novih op{tina, a 1998. je dodato jo{ 45.
Administrativna struktura Slovenije trenutno se sastoji od 192 op{tine, me|u kojima
je 11 urbanih. Statisti~ka analiza stanovni{tva op{tina predstavljena je u
Aneksu 9.2.
Na teritoriji op{tine mogu se osnivati u`e izborne jedinice (lokalne,
seoske i kvartovske zajednice). Pre osnivanja ovih podjedinica ili promene njihove
teritorije, op{tinsko ve}e mora putem gradskog skupa ili referenduma
da utvrdi interese stanovni{tva oblasti u kojima izborni deo treba da se formira.
U du`nosti op{tine spadaju lokalna pitanja koja uti~u na njene stanovnike,
a koje op{tina mo`e samostalno da odredi. Dr`ava mo`e da poveri takve funkcije
op{tinama i {irim lokalnim samoupravnim telima putem zakonodavnih akata,
za {ta je potrebno obezbediti njihovu saglasnost, kao i finansijska sredstva za
vr{enje takvih du`nosti. Ustav dozvoljava op{tinama da prikupljaju sopstvene prihode.
Op{tine koje, usled slabog privrednog razvoja, nisu u stanju da pokriju sve

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 217
tro{kove u vr{enju svojih du`nosti mogu da tra`e dodatnu finansijsku pomo} od
dr`ave. Usluge koje op{tinska lokalna vlast pru`a prikazane su u odeljku 2.3.
Ustav tako|e uvodi koncept ,,urbanih op{tina". Urbana op{tina je kompaktno
naselje ili grupa naselja u oblasti gde su gradovi i sela objedinjeni svakodnevnim
saobra}ajem stanovni{tva. Varo{ ili grad mogu da steknu status urbane
op{tine ukoliko imaju najmanje dvadeset hiljada stanovnika, zapo{ljavaju petnaest
hiljada ljudi i predstavljaju geografski, privredni i kulturni centar te oblasti.
Narodna skup{tina osniva urbane op{tine putem zakonodavnih akata i odre|uje
njihovu teritoriju i ime. Statisti~ki podaci o broju urbanih op{tina u Sloveniji i
njihovom stanovni{tvu dati su u Aneksu 9.2.
Dr`ava mo`e urbanim op{tinama da dodeli konkretne du`nosti i funkcije koje
se odnose na urbani razvoj (njihov opis dat je u odeljku 2.3). Urbana op{tina mo`e
da obavlja regionalne administrativne funkcije, ako op{tine te regije tako odlu~e.
Uz lokalne poslove od javnog zna~aja, urbane op{tine moraju da obavljaju i posebne
zadatke koji spadaju u dr`avnu nadle`nost, a koji se odnose na razvoj gradova.
Najzad, Zakon o lokalnoj samoupravi predvi|a mogu}nost specijalnog statusa
za op{tine sa posebnim uslovima u pogledu lokacije ili stepena razvoja.
Procedure za utvr|ivanje takvih op{tina bi}e opisane u Zakonu za unapre|enje
regionalnog razvoja, koji je trenutno u pripremi.
1.2. Pravna osnova regionalne samouprave
Kao {to je pomenuto, Ustav tako|e predvi|a osnivanje regionalnih
samoupravnih tela. Takve regionalne uprave bi}e utvr|ene na osnovu Zakona o
regionima koji je u pripremi i koji }e uvesti pravne norme i procedure za osnivanje
regiona i olak{ati njihovo funkcionisanje. Slovena~ka vlada je podnela
Narodnoj skup{tini nacrt ovog zakona na preliminarnu procenu.
Regioni }e postati drugi stepen lokalne samouprave i pomaga}e kao obavezni,
vi{enamenski posrednici u saradnji izme|u nekoliko op{tinskih samoupravnih tela.
U skladu sa Ustavom i Zakonom o lokalnoj samoupravi, region obavlja poslove
od {ireg interesa, koje odre|uju same op{tine i koji se ti~u usluga u zajednici,
ekonomskog, kulturnog i socijalnog razvoja teritorije, kao i ja~anja i razvoja lokalne
samouprave. Region }e, tako|e, obavljati poslove koje mu dr`ava dodeli. Zakon
o poveravanju du`nosti iz dr`avne nadle`nosti u regionalnu nadle`nost odredi}e
tako|e i na~in finansiranja za obavljanje tih du`nosti.
U sada{njim uslovima Ustav dozvoljava op{tinama da samostalno i dobrovoljno
formiraju regione putem integrisanja u zajednice ili formiranjem saveza
dve ili vi{e op{tina radi regulisanja i obavljanja lokalnih zadataka od {ireg interesa.

218 Slovenija
1.3. Odnos izme|u dr`avne administracije i lokalne uprave
U Sloveniji postoji pedeset osam dr`avnih administrativnih jedinica; to su
teritorijalna tela koja imaju svoje sopstveno polje operisanja, nadle`nost, funkcije
i ovla{}enja. Njihova nadle`nost pokriva jednu ili nekoliko op{tina i ti~e se
poslova koje im je poverila dr`ava. Da bi se obezbedila saradnja i koordinacija
izme|u op{tinskih tela i administrativnih jedinica, formiraju se savetni~ki odbori.
^lanove ovih odbora postavljaju i razre{avaju op{tinska ve}a.
Zakon o administraciji i Zakon o lokalnoj samoupravi odre|uju nadle`nost
dr`avnih vlasti. Administrativne jedinice ministarstava na lokalnom nivou prate
lokalne zajednice u oblastima za koje su specijalizovane. Ministarstva i dr`avne
administrativne jedinice mogu da daju svoja mi{ljenja o predmetima iz op{tinske
nadle`nosti kada neki akt nije u skladu sa Ustavom ili zakonom i mogu da predlo`e
odgovaraju}e re{enje. Ako op{tinsko telo ne uskladi svoje odluke sa datim
zakonom, nadzorno telo mora da savetuje Vladi da pokrene postupak pri Ustavnom
sudu. Nadzorno telo, me|utim, nema mo} da poni{tava ili ispravlja odluke koje
su donela op{tinska tela; to je jedino mogu}e preko Ustavnog suda ili administrativnih
sudova. U nekim slu~ajevima, nadzorno telo mo`e privremeno da obavlja
du`nosti op{tinskog tela da bi se obezbedilo redovno pru`anje usluga stanovni{tvu.
Propisi op{tinskih tela su razli~iti kada se ti~u poslova koje im je odredila
dr`ava. U tim slu~ajevima, ministarstva procenjuju rad op{tinskih tela i
obezbe|uju odgovaraju}e i kontinuirano izvr{avanje dr`avnih poslova. Da bi se
obezbedio kvalitet, nadzorno telo mo`e da nalo`i reorganizaciju projekta, odredi
uslove za obavljanje odre|enog posla i daje druga uputstva. Ako ministarstvo ustanovi
da op{tinsko telo nije izvr{ilo du`nosti njemu poverene, ono izdaje dekret
kojim se nala`e sprovo|enje posebnih mera ili, nakon brojnih upozorenja, savetuje
Vladi da pokrene procedure za povla~enje du`nosti poverenih op{tini. U ovom
slu~aju op{tina mo`e da ulo`i `albu sudu na takve optu`be.
Pra}enje uspe{nosti rada op{tinskih tela prvenstveno je odgovornost
gradona~elnika, kao funkcionera koji predla`e najva`nija op{tinska akta i upravlja
op{tinskim bud`etom. Gradona~elnik je obavezan da garantuje zakonitost predloga
koje sam podnosi i ima pravo da spre~i op{tinsko ve}e da izdaje propise koji
su neustavni ili nelegalni. Op{tinsko ve}e je tako|e odgovorno da garantuje pravnu
valjanost radnji koje samo sprovodi.
Op{tina mo`e da pokrene administrativni spor protiv nadzornog tela, ukoliko
smatra da nadzorno telo nije postupilo legalno ili na odgovaraju}i na~in.
Op{tina mo`e da podnese zahtev Ustavnom sudu da razmotri ustavni i pravni
karakter odluka i propisa koje je izdalo dr`avno telo, ako dato zakonodavstvo
ograni~ava njenu autonomiju utvr|enu Ustavom i zakonom.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 219
2. LOKALNA POLITIKA, PROCES ODLU^IVANJA
2.1. Sistem lokalnih izbora
Lokalne izbore reguli{u Zakon o lokalnim izborima i Zakon o lokalnoj
samoupravi. Prvi zakon se odnosi na procedure za izbor op{tinskih ve}a i
gradona~elnika, regionalnih ve}a i ve}a gradskih, seoskih i kvartovskih zajednica.
Op{ti izbori za op{tinska ve}a odr`avaju se svake ~etiri godine, mada se mogu
sazvati i prevremeni izbori. Predsednik Narodne skup{tine najavljuje redovne izbore,
a gradona~elnik saziva prevremene izbore.
Pravo glasa imaju svi punoletni stanovnici lokalne zajednice koji su dr`avljani
Slovenije. Izborni zakon propisuje ve}inski izborni sistem za op{tine sa manje od
dvanaest ~lanova ve}a i proporcionalni izborni sistem za op{tine sa vi{e od dvanaest
~lanova ve}a. Gra|ani glasaju za pojedina~ne kandidate u skladu sa ve}inskim sistemom
i za kandidatske liste tamo gde se primenjuje proporcionalni sistem.
Ve}e je predstavni~ko telo op{tine i stanovnici ga biraju direktno, u
skladu sa modernim standardima demokratije. Uz ve}e, koje donosi fundamentalne
odluke u op{tini, gradona~enik, koji se bira neposredno na ~etvorogodi{nji
mandat, tako|e ima status zvani~nog tela op{tine. Gradona~enik se
bira prostom ve}inom. S obzirom na to da se retko de{ava da neki kandidat
dobije potrebnu ve}inu u prvom krugu glasanja, u drugom krugu se obi~no
glasa za dva kandidata sa najve}im brojem dobijenih glasova. Zvani~nu
podr{ku kandidatima i kandidatskim listama mogu dati politi~ke partije ili
glasa~i u izbornoj jedinici.
Zakon o lokalnim izborima propisuje da glasa~i predla`u kandidate putem
peticije ili na glasa~kim skup{tinama. Na glasa~kim skup{tinama kandidati se
biraju nakon {to ih glasa~i predlo`e. Svaki glasa~ mo`e da predlo`i najvi{e
onoliko kandidata koliko ima mesta u ve}u. Nominovani pojedinci su
odabrani ako je na Skup{tini u toj izbornoj jedinici glasalo najmanje trideset
gra|ana, ili ako izborna jedinica ima manje od pet stotina stanovnika, bar petnaest
gra|ana.
Zakon o lokalnoj samoupravi predvi|a da Narodna skup{tina mo`e da raspusti
op{tinsko ve}e i sazove prevremene izbore ako op{tinsko ve}e ne uspe da
postigne kvorum nakon najmanje tri saziva u periodu od {est meseci, ili ako op{tinsko
ve}e ne uspe da usvoji bud`et za dve uzastopne godine. Zakon tako|e predvi|a
da Narodna skup{tina, na predlog Vlade, ima pravo da raspusti op{tinsko ve}e
u slu~aju da ono donosi neustavna ili nelegalna akta, ne sprovodi odluke nadle`nih
sudova, ne ispunjava svoje legalne du`nosti ili na neki drugi na~in kr{i zakon i
ne ispravlja izvr{ene prekr{aje.

220 Slovenija
Predlo`eni amandman na Zakon o lokalnoj samoupravi dozvolio bi Narodnoj
skup{tini da razre{i du`nosti gradona~elnika i zamenika gradona~elnika i da
postavi privremenog menad`era u slu~aju raspu{tanja op{tinskog ve}a. Do izbora
novih organa op{tine, privremeni menad`er bi obavljao zadu`enja gradona~elnika.
Ako se op{tinsko ve}e raspusti, Narodna skup{tina bi objavila prevremene
izbore za gradona~elnika i op{tinsko ve}e.
Zakon o politi~kim partijama reguli{e finansiranje izbornih kampanja i
odre|uje na~in na koji se finansijska podr{ka pru`a partijama, ali ne i pojedina~nim
kandidatima. Prema tom zakonu partije se finansiraju od ~lanarina, privatnih
priloga organizacija ili pojedinaca, prihoda od dobara, donacija, zadu`bina
i profita od prihoda preduze}a koja su u njihovom vlasni{tvu. Partija ~iji su kandidati
izabrani u Narodnu skup{tinu ima pravo da tra`i finansijsku podr{ku. Tro{ak
odr`avanja lokalnih izbora snose op{tine. Zakon o izbornim kampanjama reguli{e
pitanja koja se ti~u vo|enja kampanje putem javnih medija i drugih sredstava komunikacije,
organizovanja izbornih skupova i finansiranja izbornih kampanja.
Mandat izabranih ~lanova op{tinskog ve}a je ~etiri godine. Zakon predvi|a
mogu}nost ostavke, mada ne precizira relevantnu proceduru. Aktuelno zakonodavstvo
ne ostavlja mogu}nost opoziva gradona~elnika ili ~lanova op{tinskog
ve}a.
Slika 1.
Politi~ka zastupljenost u op{tinskim ve}ima u Sloveniji
Liberalna demokratija Slovenije 22,60%
Socijaldemokratska partija Slovenije 16,00%
Slovena~ka demohri{}anska partija 12,41%
Slovena~ka narodna partija 11,83%
Nezavisni predstavnici 11,68%
Udru`ena lista socijaldemokrata 11,38%
Demokratska partija penzionera 5,08%
Ostali 9,02%
Politi~ko u~e{}e oba pola u Sloveniji nije pitanje ,,pravedne" zastupljenosti,
ve} pitanje razli~itih percepcija i pristupa. @ene imaju ista prava kao i mu{karci da
se kandiduju i dokazuju u politici. Pa ipak, `ene su slabo predstavljene u politici.
Ne postoji propis koji bi odre|ivao kvotu `ena u parlamentu ili drugim organima
vlasti.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 221
2.2. Oblici direktne demokratije
Ustav Republike Slovenije i Zakon o lokalnoj samoupravi defini{u oblike
gra|anskog u~e{}a u odlu~ivanju o lokalnim javnim poslovima, uklju~uju}i
gra|anske skup{tine, lokalne referendume i narodne inicijative.
U skladu sa op{tinskim statutom, gra|ansku skup{tinu sazivaju gradona~elnik,
op{tinsko ve}e ili ve}e izbornog dela op{tine, pet procenata glasa~a u op{tini
ili jedan od njenih izbornih delova. U skladu sa zakonom i op{tinskim statutom,
na skup{tinama gra|ani raspravljaju o pojedina~nim predmetima u nadle`nosti
op{tine i podnose predloge ili donose odluke.
U lokalnim zajednicama mogu se odr`avati razni tipovi referenduma.
Preliminarne referendume saziva Narodna skup{tina i njihov cilj mo`e biti da se
osnuje op{tina, odredi ili promeni njena teritorija, promeni ime ili sedi{te op{tine
i ustanovi region. Na zahtev glasa~a, op{tinsko ve}e mo`e da sazove savetni~ki
referendum o pitanju od posebne va`nosti za lokalnu zajednicu ili o aktima koja
se ti~u op{tinskih poslova, izuzimaju}i poslove koji se ti~u bud`eta, op{tinskih
poreza i drugih da`bina. Ishod referenduma je obavezuju}i za sva op{tinska tela
do isteka njihovih mandata. Svi gra|ani koji imaju pravo da biraju ~lanove op{tinskog
ve}a imaju pravo da u~estvuju na referendumima. Odluka je na referendumu
usvojena ako je podr`ala ve}ina onih koji su glasali.
Narodnom inicijativom, koju mora podr`ati najmanje pet procenata op{tinskih
glasa~a, mo`e se pokrenuti dono{enje ili poni{tavanje op{teg akta koji je u
nadle`nosti op{tinskog ve}a ili drugog op{tinskog organa. Organ na koji se takva
inicijativa odnosi mora da odlu~i o predmetu do isteka roka koji je definisan
op{tinskim statuom ili najkasnije u roku od tri meseca.
2.3. Raspodela ovla{}enja me|u razli~itim nivoima lokalne vlasti
Zakon o lokalnoj samoupravi jasno utvr|uje zadu`enja koja op{tina samostalno
obavlja. Te du`nosti su definisane u statutu svake op{tine i u Zakonu. Uz
du`nosti koje obavljaju sve op{tine, urbane op{tine tako|e imaju funkcije koje se
odnose na razvoj varo{i ili grada.
Osnovne potrebe stanovni{tva koje je op{tina obavezna da zadovolji
uklju~uju:
– osnovno obrazovanje;
– primarnu zdravstvenu negu;
– obezbe|enje osnovnih komunalnih slu`bi;
– op{tinske slu`be;
– po{tanske i bankarske usluge;

222 Slovenija
– bibiliotekarske usluge;
– prostor za lokalnu administraciju;
– javni prevoz;
– ure|enje i kori{}enje javnih povr{ina.
Pored ovih op{tinskih zadu`enja, op{tine koje imaju status velikog grada
moraju tako|e da:
– reguli{u lokalni javni prevoz;
– ure|uju javne povr{ine i izgradnju objekata;
– obavljaju zadatke u oblasti geodezijskih slu`bi;
– upravljaju javnom mre`om osnovnih, srednjih, stru~nih i vi{ih obrazovnih
institucija i biblioteka na svojoj teritoriji;
– obezbe|uju usluge sekundarnog javnog zdravstva na svojoj teritoriji,
uklju~uju}i upravljanje bolnicama;
– obezbe|uju mre`u administrativnih slu`bi;
– osnivaju telekomunikacijske centre i centre za dokumentaciju sa specijalizovanim
informacijama, kao i lokalne radio i televizijske stanice i {tampu;
– poma`u kulturne aktivnosti (pozori{ta, muzeje, arhive) i staraju se o sportskim
i rekreacionim centrima;
– upravljaju svim stambenim pitanjima u skladu sa Stambenim zakonom,
vode registre i evidencije o ugovorima i najamninama, izdaju dozvole za gradnju
i vr{e gra|evinske inspekcije.
2.4. Unutra{nja struktura u odlu~ivanju lokalnih vlasti
Op{tinski organi koji sprovode lokalnu samoupravu jesu op{tinsko ve}e,
gradona~elnik, nadzorno telo i izborna komisija.
Op{tinsko ve}e je najvi{i organ za dono{enje odluka o svim predmetima koji
se ti~u prava i du`nosti op{tine. Ve}e donosi op{ta akta, odobrava op{tinski bud`et
i nadzire rad gradona~elnika i op{tinske administracije da bi se obezbedilo sprovo|enje
odluka ve}a. Op{tinsko ve}e obavlja slede}e funkcije:
– usvaja statut, dekrete i druga op{tinska akta koja reguli{u prava i obaveze
organizacija i pojedinaca u op{tini;
– usvaja urbanisti~ke i druge razvojne planove;
– usvaja bud`et i zavr{ni ra~un op{tine;
– daje odobrenje kada se op{tini poveravaju posebne du`nosti iz dr`avne
nadle`nosti;
– postavlja i razre{ava ~lanove nadzornog odbora, ~lanove komisija i odbora
ve}a, predstavnike op{tina u savetni~kom odboru {efa dr`ave, predstavnike

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 223
op{tine u lokalnoj administrativnoj jedinici i predstavnike u javnim preduze}ima,
institucijama, fondacijama itd. i postavlja, na predlog gradona~elnika, zamenika(e)
gradona~elnika i sekretara op{tinske administracije;
– iznosi svoje mi{ljenje o naimenovanju {efa administrativne jedinice;
– odlu~uje o sticanju i otu|ivanju op{tinske imovine (ako op{tinski akt ne
ovla{}uje gradona~elnika da to ~ini);
– odlu~uje i o drugim predmetima u skladu sa zakonom i statutom op{tine.
Op{tinsko ve}e se sastoji od sedam do ~etrdeset devet ~lanova, proporcionalno
broju stanovnika u op{tini, koje gra|ani, na osnovu op{teg i jednakog
glasa~kog prava, biraju tajnim glasanjem na slobodnim i neposrednim izborima.
^lanovi op{tinskog ve}a se biraju po ve}inskom ili proporcionalnom sistemu,
zavisno od broja ~lanova op{tinskog ve}a (ve}inski sistem se primenjuje
u slu~ajevima do dvanaest ~lanova, a proporcionalni sistem za vi{e od
dvanaest); predstavnici manjinskih zajednica se biraju prema ve}inskom sistemu.
Gradona~elnik predstavlja op{tinu, on ili ona su njen legalni predstavnik.
Gradona~elnik predla`e op{tinski bud`et, dekrete i druga akta u okviru nadle`nosti
ve}a i odgovoran je za sprovo|enje odluka ve}a. Gradona~elnik je upravnik
op{tinske administracije. Na osnovu Akta o organizaciji i polju rada op{tinske administracije,
gradona~elnik odre|uje strukturu op{tinske administracije, imenuje
i postavlja op{tinsko administrativno osoblje, organizuje i rukovodi op{tinskom
kancelarijom. Ni gradona~elnik, ni op{tinsko ve}e nemaju pravo da zahtevaju ostavku
drugog op{tinskog organa.
Nadzorni odbor reguli{e upravljanje op{tinskim dobrima, stara se o svrsishodnosti
i efikasnosti bud`etne potro{nje i prati finansijske operacije. ^lanove
nadzornog odbora postavlja i razre{ava ve}e i oni ne mogu biti ~lanovi ve}a,
op{tinski administratori, javni slu`benici ili ~lanovi menad`menta bud`etnih organizacija.
Ve}e postavlja op{tinsku izbornu komisiju ~ija su zadu`enja da garantuje
legalnost izbora za op{tinsko ve}e, odobri kandidate, odredi glasa~ka mesta,
imenuje glasa~ke odbore, utvrdi izborne rezultate itd.
2.5. Etni~ka pitanja, multikulturna uprava
Na osnovu ustavnih odredaba o zastupljenosti ~lanova priznatih etni~kih zajednica,
Zakon o lokalnoj samoupravi propisuje da u etni~ki me{tovitim oblastima
italijanske i ma|arske zajednice moraju imati najmanje jednog predstavnika
u op{tinskom ve}u. Prelazne odredbe Zakona o lokalnim izborima nala`u da jed-

224 Slovenija
na desetina svih op{tinskih ve}nika budu predstavnici manjinskih grupa. Uz ove
dve etni~ke grupe, romska zajednica tako|e ima predstavnike u op{tinskim ve}ima
u oblastima gde je ta zajednica starosedela~ka. Ti ve}nici su konkretno odgovorni
za predstavljanje etni~kih grupa u aktima koja se odnose na specijalna prava
italijanske i ma|arske manjine.
2.6. Udru`enja lokalnih vlasti i me|unarodni kontakti
Prema odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi, lokalne vlasti sara|uju na
principima slobodne volje i solidarnosti. One mogu da prikupljaju zajedni~ka finansijska
sredstva i osnivaju zajedni~ke organe i organizacije radi obavljanja zajedni~kih
poslova.
Op{tine mogu tako|e da se integri{u u druge zajednice ili da osnivaju saveze
dve ili vi{e op{tina da bi regulisale i obavljale poslove od interesa za {iru teritoriju.
Njihov statut odre|uje na~in integracije i status ovih zajednica. Takve zajednice
i savezi i njihovi zajedni~ki organi i organizacije imaju status jednak statusu
op{tinskih administracija i organizacija u odnosu prema dr`avnoj administraciji.
Lokalne vlasti mogu slobodno da sara|uju sa stranim lokalnim zajednicama
i sa me|unarodnim organizacijama lokalnih zajednica. Op{tine sara|uju na
razvoju lokalne samouprave i funkcionisanju lokalnih slu`bi.
Slovena~ke op{tine su imenovale radnu grupu, Stalnu konferenciju lokalnih zajednica,
koja je u aprilu 1997. zapo~ela rad na promenama i dopunama Zakona o
lokalnoj samoupravi. Kancelarija lokalne uprave je utvrdila da izvesne odredbe aktuelnog
Zakona o lokalnoj samoupravi stvaraju nepotrebne te{ko}e u praksi i da zbog
toga treba da budu izmenjene ili ispravljene. Me|utim, ovo se najvi{e odnosilo na
odredbe koje je te{ko sprovoditi, jer se ne uklapaju u sistem vr{enja lokalne vlasti.
3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, PRU@ANJE USLUGA
3.1. Struktura i funkcionisanje lokalne administracije
Ne postoje pravne odredbe koje se ti~u unutra{nje strukture op{tinske administracije.
Organizacija slu`bi i odeljenja unutar kancelarije zavisi od veli~ine
op{tine. U malim op{tinama struktura kancelarije se zasniva na funkcionalnim
na~elima; stvara se jedinstvena op{tinska vlast. U ve}im op{tinama, formiraju se
odeljenja koja su odgovorna za odre|ene oblasti (javne aktivnosti, privredne aktivnosti,
finansije, itd.). Urbane op{tine se organizuju prema odeljenjskom na~elu.
Op{tinsko ve}e usvaja pravilnik o radu i organizaciji op{tinske administracije.
U roku od mesec dana nakon usvajanja ove odluke, gradona~elnik izdaje akt o sis-

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 225
tematizaciji poslova u op{tinskoj administraciji u skladu sa Aktom o lokalnoj administraciji
i Zakonom o slu`benicima dr`avne administracije. Ova akta predstavljaju
osnovu za zapo{ljavanje radnika i njihov pravni status i preciziraju uslove
koje treba ispuniti za odre|eno radno mesto. Gradona~elnik ili sekretar op{tinske
administracije sa ovla{}enjem gradona~elnika odlu~uje o naimenovanju ili
zapo{ljavanju vi{eg administrativnog osoblja, administrativnog osoblja i stru~nog
tehni~kog osoblja. Izuzeci su, naravno, zamenik(ci) gradona~elnika i sekretar
op{tinske adminstracije, koje, na predlog gradona~elnika, imenuje op{tinsko ve}e.
Statutom ili dekretom o organizaciji op{tinske administracije mo`e se odrediti da
sekretar rukovodi op{tinskom administracijom. Sekretar op{tinske administracije je
funkcioner ~ija je du`nost stru~no vo|enje op{tinske administracije. Sekretara postavlja
i razre{ava op{tinsko ve}e na predlog i na osnovu izve{taja gradona~elnika.
Postoje ~etiri kategorije zaposlenih u op{tinskoj administraciji: funkcioneri,
vi{e administrativno osoblje, administrativno osoblje i stru~no tehni~ko osoblje.
Zakon o lokalnoj samoupravi svrstava ~lanove op{tinskog ve}a, gradona~elnika,
zamenika gradona~elnika i op{tinskog sekretara u kategoriju op{tinskih
funkcionera. Vi{e administrativno osoblje (savetnike gradona~elnika, vi{e savetnike)
postavlja op{tinsko ve}e na predlog gradona~elnika, ali oni nemaju status
funkcionera. Administrativno osoblje (slu`benike, drugo javno osoblje) postavlja
gradona~elnik u skladu sa propisima o strukturi zapo{ljavanja. Stru~no
tehni~ko osoblje (stru~ni slu`benici, administratori, ni`i slu`benici) ne imenuje
se, ve} se na odgovaraju}a radna mesta postavljaju gradona~elnikovim dekretom.
Propisi o zapo{ljavanju i platama zaposlenih u dr`avnoj administraciji primenjuju
se na sve zaposlene u op{tinskoj administraciji. Pravni status i uslovi
zapo{ljavanja za osoblje lokalne zajednice ure|eni su odredbama Zakona o
zapo{ljavanju i Zakona o platnim razredima u javnim institucijama, dr`avnim organima
i organima lokalne zajednice. Odredbe izvr{nih propisa koje izdaje Vlada
tako|e se primenjuju na lokalne vlasti, posebno Dekret o zajedni~kim osnovama
za unutra{nju organizaciju i sistematizaciju poslova u administrativnim organima,
Dekret o kvocijentu za odre|ivanje platnih osnova i dodataka za zaposlene
u slu`bama Vlade Republike Slovenije i njenim administrativnim organima i
Propisi o napredovanju osoblja dr`avne administracije.
3.2. Kontrola, finansijska kontrola i nadzor nad lokalnim vlastima
Op{tine postavljaju odbore koji su zadu`eni da nadziru:
– upravljanje op{tinskim dobrima;
– namensku i efikasnu upotrebu bud`eta i
– finansijske operacije korisnika bud`eta.

226 Slovenija
Nadzor uklju~uje procenu aktivnosti i staranje o tome da one budu u saglasnosti
sa zakonodavstvom i preciziranim bud`etnim ciljevima.
Ako neko op{tinsko telo naru~i finansijsku kontrolu, nju vr{e ovla{}eni nezavisni
finansijski inspektori i Ra~unovodstveni sud Republike Slovenije. Ra~unovodstveni
sud vr{i finansijsku kontrolu u skladu sa svojim programom; to zna~i
da on vr{i kontrolu po inicijativi op{tinskog tela, a ne godi{nje. U daljem tekstu
su opisani naj~e{}i slu~ajevi koji su do{li na Sud finansijske kontrole tokom
poslednje ~etiri godine:
1. Honorari ispla}eni izabranim zvani~nicima su bili suvi{e visoki. Iznosi
su bili najvi{i 1994. i od tada su smanjivani. Iznos prepla}enih honorara tokom
poslednje ~etiri godine iznosio je ukupno oko 705.000 USD u samo dvadeset dve
lokalne vlasti. Sud finansijske kontrole procenio je da je svega deset procenata
tog iznosa vra}eno lokalnim bud`etima. Glavni problem je taj {to Sud finansijske
kontrole nema mo} da nalo`i obavezne promene lokalnim vlastima. U takvim
situacijama, pravni okvir u Sloveniji ne predvi|a mogu}nost povra}aja poreza na
prihod ili penzijskih doprinosa.
2. Rezerve su bile ni`e nego {to to zakon odre|uje. Prema Zakonu o finansiranju
lokalne uprave, lokalne vlasti treba da zadr`e najmanje 0,5% prihoda kao
rezervu kojom se pokrivaju nepredvi|eni tro{kovi lokalne zajednice.
3. Lo{e upravljanje imovinom lokalne zajednice. Lokalne vlasti ne obnavljaju
ugovore o izdavanju prostora u op{tinskom vlasni{tvu, niti redovno napla}uju
stanarinu. Sud finansijske kontrole je otkrio da neke lokalne vlasti ne prikupljaju
sve da`bine ili naplate na koje su zakonom ovla{}ene, te time gube dodatni prihod.
4. Lokalne vlasti su pozajmljivale sredstva na neodgovaraju}i na~in – ili previ{e
ili za svrhe koje nisu zakonom dozvoljene ili su nudili garancije kompanijama
i institucijama koje ne spadaju u javni sektor. Amandman na Zakon o finansiranju
lokalnih vlasti odredi}e {iri raspon svrha za koje lokalna zajednica mo`e
da pozajmi sredstva.
Dva zakona garantuju gra|anski uticaj na upravljanje lokalnim javnim
slu`bama: Zakon o lokalnoj samoupravi i Zakon o komercijalnim javnim
slu`bama. Zakon o lokalnoj samoupravi omogu}ava da op{tine osnivaju ve}e za
za{titu potro{a~a kao mandatno telo. To je odbor gra|ana koji u~estvuju u procesu
odlu~ivanja op{tinskog ve}a kada ono razmatra predmete koji se odnose na
komercijalne (op{tinske slu`be, odr`avanje puteva, gasovod, javni prevoz itd.),
socijalne ({kole, obdani{ta, stara~ki domovi itd.) i javne slu`be. Ovo telo daje komentare
i predloge koji se ti~u rada lokalnih komercijalnih kompanija.
Zakon o komercijalnim javnim slu`bama nala`e da tela podnose komentare
i predloge o u~inku javnih slu`bi nadle`nim vlastima Republike Slovenije i lokalne

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 227
zajednice, koje, potom, moraju da ih informi{u o merama koje su preduzete shodno
tim predlozima. Zakon o komercijalnim javnim slu`bama tako|e reguli{e
za{titu prava pojedinih potro{a~a. U slu~aju da onaj koji pru`a komercijalnu javnu
uslugu prekine ugovor, potro{a~ mo`e da zahteva od nadle`ne vlasti Republike
Slovenije ili lokalne zajednice da donese odluku po potro{a~evoj tu`bi i da onom
koji pru`a uslugu ili ugovornoj strani naredi da postupi u skladu sa ugovorom.
3.3. Pru`anje lokalne usluge
Aneks 9.4. pokazuje da se uloga koju lokalne vlasti imaju u obezbe|ivanju
socijalnog staranja, obrazovanja, zdravstvene nege i upravljanju stambenim
objektima razlikuje zavisno od oblasti. Neke socijalne programe i usluge
lokalne vlasti obezbe|uju direktno; druge se pru`aju indirektno posredstvom
javnih zavoda i privatnih lica. S obzirom na to da ne postoje nikakvi posebni
regulatorni mehanizmi za koordinisani menad`ment u lokalnim socijalnim
slu`bama, saradnja se uglavnom odvija u pru`anju konkretnih usluga, kao {to
je koordinacija grupa koje rade na problemu nebrige o deci i zloupotrebe dece
(policija, sudski sistem, socijalna slu`ba i obrazovni sistem). Tako|e su osnovana
udru`enja javnih zavoda koja deluju na lokalnom nivou a u koja se institucije
u~lanjuju na osnovu zajedni~kih interesa; tako, na primer, postoje
Udru`enje obdani{ta, Udru`enje socijalnih zavoda i Udru`enje centara za socijalni
rad. Pored javnih i privatnih slu`bi i dobrovoljnih organizacija, lokalne
zajednice zauzimaju sve va`niji polo`aj u pru`anju usluga za potrebe pojedinaca
i porodica.
Pru`anje usluga zdravstvene nege je utvr|eno Zakonom o zdravstvenoj
slu`bi. Plan zdravstvene nege, koji trenutno razmatra Parlament, odre|uje mre`u
javnih zdravstvenih slu`bi na lokalnom i dr`avnom nivou. U skladu sa Zakonom
o zdravstvenoj nezi i zdravstvenom osiguranju, Zavod zdravstvenog osiguranja
Slovenije finansira zdravstvenu negu, a stope je utvrdila Narodna skup{tina. Zavod
za zdravstveno osiguranje direktno potpisuje ugovore sa pru`aocima usluge
zdravstvene nege na svim nivoima.
Odgovornost za zdravstvenu negu podeljena je izme|u dr`ave i lokalnih zajednica
na slede}i na~in:
– Primarna zdravstvena nega (osnovne zdravstvene slu`be i apoteke) spada
u odgovornost lokalne zajednice i pru`aju je medicinske klinike, medicinski
centri, apoteke i privatni medicinski radnici.
– Sekundarni nivo zdravstvene nege spada u odgovornost dr`ave, nju
pru`aju bolnice i zdravstvena odmarali{ta.
– Za medicinsku prevenciju je u potpunosti odgovorna lokalna zajednica.

228 Slovenija
– Za hitnu medicinsku slu`bu mo`e biti odgovorna dr`ava ili lokalna vlast.
Zakon o zdravstvenoj slu`bi odre|uje da medicinske institucije primarnog
nivoa treba da osniva lokalna zajednica. Du`nosti lokalne zajednice su:
– Da sastavlja i sprovodi programe za ja~anje zdravlja stanovni{tva na svojoj
teritoriji i da obezbedi bud`etne fondove za takve programe.
– Da obezbedi rad sanitarne, epidemiolo{ke, statisti~ke i sociomedicinske
slu`be na svojoj teritoriji koje nisu uklju~ene u nacionalni program.
– Da organizuje i sprovodi aktivnosti za odr`avanje zdrave sredine.
– Da obezbedi zdravstvenu negu za pripadnike snaga civilne za{tite, op{te
spasila~ke timove, snage nacionalne odbrane i op{tinske komunikacijske jedinice,
osim ako to nije organizovano na neki drugi na~in.
– Kao osniva~ javnih zdravstvenih centara, da obezbedi investicione i druge
fondove propisane zakonom i osniva~kim aktom.
– Da rukovodi kancelarijom sudskog medicinskog istra`itelja.
Lokalne vlasti mogu da potpisuju koncesione ugovore sa privatnim lekarima
radi obezbe|ivanja medicinskih usluga u privatnim i javnim medicinskim
centrima. Nadzor u zdravstvu sprovodi se putem unutra{njih mehanizama medicinskih
centara, Lekarske komore Slovenije koja se bavi stru~nim pitanjima,
Ministarstva zdravlja koje reguli{e administraciju i Zavoda za zdravstveno osiguranje
Slovenije koje prati finansijske aktivnosti.
Pred{kolsko obrazovanje je regulisano Zakonom o organizaciji i finansiranju
obrazovanja i Zakonom o obdani{tima. Obdani{ta, pred{kolske institucije i
zabavi{ta koja je osnovala lokalna zajednica pru`aju javnu uslugu. Lokalna zajednica
upravlja ovim institucijama direktno ili putem ugovora anga`uje javnu ili
privatnu slu`bu, uklju~uju}i i neprofitna udru`enja, da obezbede programe za
pred{kolsku decu (na ovome se mo`e udru`iti nekoliko lokalnih zajednica ako se
one tako dogovore). Ova mre`a se mora organizovati na na~in koji roditeljima i
deci omogu}ava izbor i pristup programu koji im najvi{e odgovara. Zakon o obdani{tima
tako|e sadr`i odredbu koja svoj deci garantuje pravo na mesto u javnom
programu. Tamo gde nema obdani{ta u mestu prebivali{ta ili nema dovoljno slobodnih
mesta da se zadovolji javna potreba, lokalna zajednica mora da obezbedi
dodatna mesta u javnom obdani{tu ili da objavi poziv za koncesione ponude radi
otvaranja novih programa u roku od trideset dana. Roditelji dece koja usled bolesti
nisu u stanju da idu u obdani{te mogu da koriste pravo pred{kolskog obrazovanja
kod ku}e.
Programi pred{kolskog obrazovanja se finansiraju iz dr`avnih fondova, resursa
lokalne zajednice, uplata roditelja, donacija i drugih izvora. Cene ovih usluga
reguli{u se Propisima o pla}anju za programe obdani{ta. Iznos odre|uje lokalna
zajednica koja, u skladu sa zakonom, mora da obezbedi javne fondove za decu u

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 229
obdani{tu. Cena uklju~uje obrazovanje, staranje i ishranu, a roditelji pla}aju izme|u
petnaest i osamdeset pet procenata cene. Ostatak tro{kova se pokriva iz javnih fondova
lokalne zajednice. Iznos koji pla}aju pojedina~ni roditelji odre|uje se na osnovu
nivoa prihoda, vrednosti imovine i broja dece upisane u takve programe.
Slu`be za podr{ku porodice u okviru socijalnog staranja organizovane su u
skladu sa Zakonom o socijalnom staranju. Dva predlo`ena programa, Nacionalni
program socijalnog staranja i Program razvoja brige o starim licima, trenutno su
na razmatranju u Narodnoj skup{tini. Ovi programi }e precizirati javne socijalne
slu`be, uklju~uju}i podr{ku porodici na lokalnom nivou. Program socijalne brige
o starim licima sadr`i ne samo mogu}nost institucionalnog staranja, ve} i plan za
razvoj usluga u ku}nom okru`enju kojim }e se pokriti petnaest procenata starijeg
stanovni{tva. Takvo staranje predvi|a stambeni sme{taj, dnevne centre, rezidencijalne
domove za starije, pomo} u ku}i, usluge na veliku daljinu i osnivanje
centara za pomo} u ku}i kao dela mre`e javnih socijalnih i zdravstvenih usluga.
Ove nove inicijative, koje lokalne zajednice ve} razvijaju, bi}e dopuna postoje}im
slu`bama. Oba programa stavljaju poseban naglasak na pluralizaciju socijalnih
usluga unutar lokalne zajednice.
Lokalna zajednica finansira takve programe na osnovu Zakona o lokalnoj
samoupravi, koji odre|uje da je odgovornost lokalne vlasti da pru`i usluge socijalno
ugro`enom sloju, fizi~ki hendikepiranim i starijim licima. Na osnovu ovog Zakona,
op{tine odvajaju fondove za beneficije koje nisu propisane Zakonom o socijalnom
staranju, kao {to su nabavka {kolskih ud`benika, beneficije u pla}anju grejanja itd.
Korisnici pla}aju punu komercijalnu cenu za najve}i broj oblika ku}ne pomo}i; zavisno
od finansijske situacije korisnika, op{tina mo`e subvencionisati te usluge.
Slede}i javni zavodi (~iji je osniva~ dr`ava) pru`aju socijalne usluge za
potrebe lokalne zajednice:
– centri socijalnog rada;
– stara~ki domovi;
– domovi za mentalno i fizi~ki hendikepirana lica;
– domovi za decu i mlade kojima je uskra}en normalan porodi~ni `ivot;
– institucije za obuku i staranje o mentalno hendikepiranoj deci i mladima.
Socijalne usluge su do sada pru`ali isklju~ivo javni socijalni zavodi, ali 12.
decembra 1997. stupili su na snagu novi Propisi o koncesijama u socijalnom
staranju, koji odre|uju:
– procedure koje treba pratiti kad se dodeljuju koncesije;
– uslove koje kandidati za koncesije treba da ispunjavaju;
– druge propise koji se ti~u koncesija.
U skladu sa Zakonom o socijalnom staranju, lokalne zajednice mogu da dodele
koncesiju za li~nu pomo} i porodi~nu pomo} u ku}i, {to zna~i da lokalna za-

230 Slovenija
jednica mora da obezbedi mre`u javnih slu`bi za ove dve vrste usluga. Koncesije
za sve ostale usluge dodeljuje ministarstvo za socijalno staranje. Svaki koncesionar
mora da zadovolji sve tehni~ke, kadrovske i stru~ne standarde koje je dr`ava
utvrdila za pru`aoce socijalnih usluga. Dr`ava tako|e mora da obezbedi stru~ni
nadzor nad pru`anjem ovih usluga.
Dr`ava i lokalne zajednice finansiraju i razne programe koji dopunjuju javne
slu`be: njih uglavnom sprovode nevladine organizacije (NVO). Broj nevladinih
organizacija koje rade u oblasti socijalnog staranja (oko dve hiljade) porastao je
od 1992. kada je usvojen amandman na Zakon o socijalnom staranju koji kao
pru`aoce socijalnih usluga navodi dobrotvorne organizacije, udru`enja za
me|usobnu pomo} i organizacije za pomo} fizi~ki hendikepiranim licima.
Dr`ava upravlja stambenim fondom Republike Slovenije, ~ija sredstva se koriste
za realizaciju dr`avnog stambenog programa i podsticanje gradnje, renoviranje
i odr`avanje stambenih objekata. Kriterijumi za dodelu socijalnih stanova
utvr|eni su pravilnikom koji su zajedno sastavili Ministarstvo za rad, porodicu i
socijalna pitanja i Ministarstvo za ekolo{ka pitanja i prostorno planiranje.
Sredstva iz stambenog fonda dostupna su gra|anima koji po prvi put kupuju stambeni
prostor ili ga grade, ~iji je stambeni prostor postao neuslovan, stanarima koji
nastoje da svoje stambene probleme re{e ulaganjem u renoviranje ili odr`avanje
{irih razmera i neprofitnim stambenim organizacijama. Stambeni fond trenutno
ne daje kredite za izgradnju socijalnih stanova. Me|utim, Ministarstvo za ekolo{ka
pitanja i prostorno planiranje namerava da promovi{e izgradnju socijalnih
stanova za koje bi bilo mogu}e dobiti kredite iz stambenog fonda.
Zakon o stambenim pitanjima odre|uje da je du`nost lokalnih zajednica da
obezbede socijalne stanove, ~ija se izgradnja finansira iz op{tinskih bud`eta i iz
komercijalnih kredita, {to zna~i da broj novih socijalnih stanova zavisi od ekonomskog
razvoja pojedina~ne op{tine. U oblasti stambenih pitanja lokalna zajednica
ima slede}e odgovornosti i du`nosti:
– Da usvaja i sprovodi op{tinske stambene programe.
– Da obezbe|uje sredstva za izgradnju i kupovinu socijalnih stanova i da
pokriva razliku izme|u stanarine odre|ene ugovorom i drugih tro{kova koji su
nastali na osnovu Zakona o stambenim pitanjima.
– Da prati prose~nu stanarinu u op{tini po kategoriji, tipu i lokaciji stambenog
objekta.
– Da obezbedi uslove za razvoj razli~itih oblika izgradnje i renoviranja, primenjuju}i
odgovaraju}e strategije prostornog planiranja.
– Da usvaja smernice za projektovanje, izgradnju i renoviranje stanova, koje
}e se zasnivati na lokalnim standardima.
– Da vodi stambeni registar.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 231
U novije vreme osnivaju se neprofitne organizacije koje se bave stambenim
menad`mentom. Neprofitna organizacija koja pru`a socijalni sme{taj mo`e se
pravno registrovati pri Ministarstvu za ekolo{ka pitanja i prostorno planiranje.
Uslove i stanarinu u neprofitnim stambenom sme{taju odre|uje dr`ava.
Mogu}nost dobijanja socijalnog sme{taja zavisi od prihoda; prednost imaju mlade
porodice, porodice sa ve}im brojem dece i hendikepirana lica.
Usluge centara za zapo{ljavanje i obrazovanje odraslih regulisane se u skladu
sa Zakonom o zapo{ljavanju i osiguranju u slu~aju nezaposlenosti. Oblik, sadr`aj,
uslovi, pravila i procedure za sprovo|enje programa obuke i mera zapo{ljavanja
odre|ene su Propisima o sprovo|enju aktivnog programa za zapo{ljavanje i
Propisima o sprovo|enju aktivnih mera za zapo{ljavanje. Ovi drugi tako|e propisuju
istra`ivanja, razvoj i spovo|enje eksperimentalnih programa na tr`i{tu rada.
Nacionalna kancelarija za zapo{ljavanje je nezavisni pravni entitet sa statusom
javnog zavoda koji se finansira iz dr`avnog bud`eta. Zakon o zapo{ljavanju i osiguranju
u slu~aju nezaposlenosti postavlja temelje Nacionalne kancelarije za zapo{ljavanje.
U vrhovnom telu Kancelarije, Upravnom odboru, od petnaest ~lanova pet su
vladini predstavnici. Odbor predla`e na usvajanje elemente razvojne politike zapo{ljavanja,
politike zapo{ljavanja, programe i mere sprovo|enja, politike stipendiranja itd.
Nacionalna kancelarija za zapo{ljavanje obavlja stru~ne zadatke koji se ti~u
nala`enja radnih mesta, programa za zapo{ljavanje, savetovanja u izboru zanimanja,
dodele {kolarine, obrazovanja i obuke za nezaposlena i fizi~ki hendikepirana
lica. Kancelarija je organizovana i funkcioni{e na tri nivoa: glavna kancelarija
koja obuhvata centralnu kancelariju i centralnu slu`bu; deset regionalnih jedinica;
pedeset devet lokalnih kancelarija {irom Slovenije. Lokalne kancelarije
za zapo{ljavanje direktno nalaze posao klijentima, nude savete za zapo{ljavanje,
usmeravanja u karijeri, stalnu obuku i druge usluge za zapo{ljavanje. Regionalne
jedinice obavljaju stru~ne i operacione zadatke i du`nost im je da savetuju i prate
rad lokalnih kancelarija za zapo{ljavanje. Lokalne vlasti rade zajedno sa regionalnim
jedinicima za zapo{ljavanje na formulisanju lokalnih razvojnih programa
i zajedni~kom finansiranju.
Aktivna politika zapo{ljavanja za 1998. svrstala je lokalne zajednice me|u
~etiri najve}e ciljne grupe. Namera promovisanja lokalnih inicijativa za zapo{ljavanje,
koje se ve} ostvaruju u saradnji sa Ministarstvom za ekonomska pitanja i
drugim vladinim odeljenjima, bila je da se razvije mre`a mehanizama za uspostavljanje
lokalnih socijalnih i razvojnih partnerstava, posebno u regionima u
kojima je lokalna privreda u padu. Do sada je potpisano ~etrdeset osam sporazuma
o lokalnim razvojnim koalicijama i osnovano pet regionalnih centara.
Programi javnih radova uklju~uju ku}nu pomo} starim licima. Postoje razni
pru`aoci ove usluge koji zapo{ljavaju ljude na javnim poslovima.

232 Slovenija
Sredstva se dobijaju iz dr`avnog bud`eta, bud`eta op{tina koje su podnele
zahteve za posebne pojekte javnih radova i doprinosa korisnika. Aktivni programi
zapo{ljavanja i obrazovanje odraslih sprovodi i finansira dr`ava (Ministarstvo
za rad, porodicu i socijalna pitanja i Nacionalna kancelarija za zapo{ljavanje).
Sredstva za pomo} nezaposlenima uglavnom se obezbe|uje iz dr`avnog bud`eta
(oko osamdeset pet procenata), s obzirom na to da su doprinosi izuzetno niski
(0,14% bruto plate zaposlenih i 0,06 % ukupnih bruto isplata koje ispla}uje poslodavac).
Pojedina~ni programi aktivne politike za zapo{ljavanje primaju deo sredstava
od lokalnih zajednica; do pedeset procenata sredstava za javne radove, a
izme|u pet i deset procenata sredstava za poslovne radionice itd. obezbe|uju
op{tine. Izvestan broj javnih i privatnih obrazovnih centara nudi zvani~no priznate
obrazovne programe za odrasle.
Sistem za obrazovanje odraslih i zapo{ljavanje garantuje vi{eslojne veze izme|u
centralnih i lokalnih vlasti. Ministarstvo za rad, porodicu i socijalna pitanja konsultuje
svoje socijalne partnere i predstavnike poslodavaca i radnika o svim va`nim pitanjima
koja se odnose na politiku zapo{ljavanja i obrazovanja odraslih. Ovo ministarstvo
i Nacionalna kancelarija za zapo{ljavanje tako|e blisko sara|uju s obzirom
na to da je ova druga dobro informisana o situaciji u pojedina~nim zajednicama
posredstvom svojih lokalnih kancelarija koje rade direktno sa nezaposlenima i sa
komercijalnim kompanijama. Kada do|e do krizne situacije (bankrotstvo velike kompanije,
na primer) saradnja se odvija izme|u predstavnika kompanije i radni~kog
sindikata, lokalnih vlasti, Nacionalne kancelarija za zapo{ljavanje, Ministarstva za
rad, porodicu i socijalna pitanja i Ministarstva za ekonomska pitanja.
U pro{losti su privatne agencije za zapo{ljavanje imale dozvolu da pru`aju
stru~ne usluge samo na osnovu dobijenih koncesija. Amandmani na Zakon o
zapo{ljavanju i osiguranju u slu~aju nezaposlenosti poku{a}e da pobolj{aju op{tu
efikasnost sistema za zapo{ljavanje. Prema novim odredbama, privatnim agencijama
}e biti dozvoljeno da nalaze radna mesta, razvijaju planove za zapo{ljavanje
i sprovode aktivne mere zapo{ljavanja.
4. LOKALNE FINANSIJE, EKONOMSKI RAZVOJ
4.1. Prihodi
Finansije lokalnih vlasti su krajnje centralizovane u Sloveniji. Centralna vlada
odre|uje gotovo sve lokalne prihode; samo deset procenata javnih prihoda
raspodeljuje se op{tinama.
Zakon o finansiranju lokalne vlasti iz 1994. reguli{e lokalni bud`et, vrste
poreza koje lokalne vlasti mogu da ubiru, rezerve, pozajmice na koje lokalne vlasti

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 233
imaju pravo, finansijsko poravnavanje i finansijske prenose. Vrste poreza koje
lokalne vlasti mogu da ubiru uklju~uju porez na poklon i nasledstvo, porez na automate
za kockanje, porez na upotrebu dobara i porez na imovinu. Lokalne vlasti
nisu ovla{}ene da uvode nove poreze, a poreski nivo odre|uje centralna vlada osim
u slu~aju poreza na imovinu; od 1996. lokalna ve}a mogu da pove}aju ovaj porez
i do pet puta od procenjene pravne osnove. Poreska slu`ba procenjuje i sakuplja
poreze u ime lokalnih vlasti.
U avgustu 1998. usvojen je amandman na Zakon o finansiranju lokalne vlasti.
Ovaj amandman je uveo zna~ajne promene u aktuelni zakon.
1. Koncept garantovane potro{nje je promenjen u relevantnu potro{nju – {to
zna~i podr{ku lokalnim vlastima u obavljanju du`nosti koje su propisane Ustavom
i zakonom. Iznos za lokalnu relevantnu potro{nju po glavi stanovnika je utvr|en
formulom koju je uveo amandman, a koja uzima u obzir ukupan broj lokalnog
stanovni{tva, veli~inu teritorije i du`inu lokalnih puteva.
2. Ranije je zakon odre|ivao raspodelu lokalnih prihoda da bi se obezbedile
garantovana i ostala potro{nja. Amandman je utvrdio da svi poreski i neporeski
prihodi treba da se upotrebe za op{tu lokalnu potro{nju.
3. Amandman je regulisao visinu iznosa koji lokalne vlasti mogu da pozajme.
Lokalne vlasti mogu da uzmu kredit u visini do deset procenata od lokalnih
prihoda ostvarenih protekle godine ili vi{e, ukoliko se kredit koristi za finansiranje
stambenog projekta, vodosnabdevanje ili odno{enje otpada. Kamatne isplate
ne mogu da prelaze tri procenta stvarnih prihoda.
4. Amandman je utvrdio novu proporciju za porez na zajedni~ki dohodak.
Ranije je sedamdeset procenata tog prihoda odlazilo dr`avi, a trideset procenata
lokalnoj vlasti. Amandman menja taj odnos na {ezdeset pet procenata prema
trideset pet procenata.
5. Amandman je utvrdio skalu za posebne donacije. Zavisno od prihoda od
poreza na dohodak, lokalne vlasti mogu da prime specijalne donacije ~iji je ukupan
iznos do sedamdeset procenata od sredstava potrebnih za finansiranje nekog
projekta.
Poreski prihodi su 1998. predstavljali 41,2 % ukupnog prihoda lokalnih vlasti
(struktura je prikazana u tabeli 9.1). Porez na imovinu, isklju~ivo lokalni porez,
predstavljao je 0,4%, a porez na dohodak 37,4% svih lokalnih prihoda, ili 91%
svih lokalnih poreskih prihoda u 1997. godini. Porez na imovinu ne ubiru sve
lokalne vlasti i on je restriktivno nizak. Razlog za to je lo{a definicija poreske osnovice
za imovinu, postoje brojni izuzeci, a poreski obveznici su fizi~ka lica a ne
kompanije. U praksi se porez na imovinu prevashodno ubire od vikendica u
op{tinama u kojima je turizam dobro razvijen. Lokalna ve}a mogu da podignu

234 Slovenija
poreze za do pet puta od procenjene pravne osnove, ali osnova je veoma niska te
zato prihodi sakupljeni iz ovog izvora nisu visoki.
Vlada priprema nov zakon o oporezivanju imovine da bi lokalnim vlastima
dala priliku da sakupe ve}e prihode. Novi porez na nekretnine zameni}e aktuelni
porez na imovinu i doprinose za upotrebu zgrada i zemlji{ta. On }e se pla}ati
za sve zgrade i zemlji{ta u Sloveniji, a obveznici }e biti sve kompanije kao i fizi~ka
lica. Prevashodni problem u odnosu na novi program je da jo{ uvek ne postoje
precizni katastri o vlasni{tvu ku}a i zemlje. Pa ipak, prihodi od poreza na imovinu
i doprinosa na upotrebu zgrada i zemlji{ta postepeno se pove}avaju svake godine.
Tabela 1.
Prihodi lokalnih vlasti u Sloveniji, 1997. i 1998.
Tip prihoda 1997. (%) 1998. (%) Stvarni rast
98-97 (%)
Poreski prihodi 42,6 41,2 2,9
Porez na dohodak (zajedni~ki) 39,0 37,4 1,9
Porez na imovinu 0,4 0,4 5,6
Porez na poklon i nasledstvo 0,2 0,2 -8,7
Porez na kockarske igre 0,2 0,2 19,9
Porez na upotrebu dobara 2,8 3,0 16,6
Neporeski prihodi 35,6 37,3 11,5
Administrativne takse 0,0 0,0 -3,7
Takse na kockarske automate 0,9 0,7 -12,2
Nov~ane kazne 0,1 0,2 23,3
Lokalne da`bine 0,3 0,4 15,3
Komunalne takse 2,7 2,7 8,3
Prihodi od administrativnih organa 1,9 1,8 1,9
Doprinosi za upotrebu zgrada i zemlji{ta 10,3 12,0 24,5
Takse na obradivo zemlji{te i {ume 0,6 1,1 81,6
Drugi prihodi 18,8 18,4 4,3
Op{te donacije 18,8 18,4 4,4
Posebne donacije 3,0 3,1 11,3
Ukupno (isklju~uju}i pozajmice) 100,00 100,00 9,0
Izvor: Ministarstvo finansija.
Lokalne vlasti mogu da prikupljaju i neporeske prihode. Stope i da`bine variraju
me|u lokalnim vlastima. Neporeski prihodi predstavljali su 35,7% lokalnih

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 235
prihoda u 1997. godini. U malim op{tinama, ovi prihodi su predstavljali samo 5%
sredstava za javnu potro{nju, dok su u velikim ~inili ~ak 40%. Doprinosi za upotrebu
zgrada bili su va`an deo ovih prihoda, ~ine}i 12% svih lokalnih prihoda i 30%
svih neporeskih prihoda u 1998. godini. Druge da`bine i doprinosi ~inili su svega
6,8%.
Drugi va`ni neporeski prihodi sti~u se od prodaje imovine, najamnina, zakupa
i stambenih fondova. Ali ne postoji sistemati~an zapis o prihodima iz ovih
izvora, podaci su grupisani u zajedni~ku kategoriju, ~ine}i 18,8% svih lokalnih
prihoda i 52,6% svih neporeskih prihoda u 1997. godini. Za op{tine su takvi prihodi
jedini nezavisni izvor finansija i njihova potro{nja nije odre|ena iz centra.
Na`alost, ve}ina op{tina nije u stanju da prikuplja ili koristi sredstva iz ovih izvora
na efektivan na~in, prevashodno zbog nedostatka stru~nosti u finansijskom
menad`mentu.
Preneti prihodi uklju~uju dotacije za finansiranje teku}e i investicione
potro{nje. Ove dotacije odre|uje i mese~no raspodeljuje Ministarstvo finansija na
osnovu predvi|anja garantovane potro{nje, a ubudu}e }e to ~initi na osnovu predvi|anja
relevantne potro{nje i pravih lokalnih prihoda. Pravi prihodi obuhvataju
sve poreske i neporeske prihode, isklju~uju}i one koji poti~u od upravljanja
lokalnom imovinom (prodaja imovine, najamnine i zakupi; aktuelni prihodi iz
stambenih fondova; kamata). Oni se obra~unavaju prema stopama koje utvr|uju
dr`ava ili lokalna vlast. Konkretni iznos potom sporazumno odre|uju Ministarstvo
finansija, poreska slu`ba i svaka op{tina. Lokalna vlast prima finansijsko poravnanje
ukoliko njeni pravi prihodi nisu dovoljni da pokriju procenjenu relevantnu
potro{nju. Ministarstvo finansija garantuje dodatna sredstva onim lokalnim vlastima
~iji su stvarni prihodi ni`i od prvobitno procenjenih.
Sredstva preneta iz dr`avnog bud`eta predstavljala su 18,4% lokalnih prihoda
u 1998. godini. Budu}i da su preneta sredstva bila raspodeljena zajedno sa
prihodima od poreza na dohodak, samostalnost u potro{nji ovog tipa sredstava je
bila gotovo nemogu}a. Ubudu}e }e ona biti preneta lokalnim vlastima odvojeno
od ostalih prihoda.
Pored op{tih dotacija, resorna ministarstva tako|e mogu dodeljivati namenske
dotacije na osnovu molbe lokalnih vlasti za finansijsku podr{ku za
konkretne projekte (kao {to su op{ta infrastruktura, toplane i vodosnabdevanje).
Lokalne vlasti podnose odgovaraju}u dokumentaciju za ceo investicioni plan sa
prate}im dozvolama i potvrdama da je odre|eni iznos njihovih vlastitih sredstava
usmeren na taj projekat. Uslovi pod kojima lokalne zajednice mogu da dobiju
sredstva utvr|eni su sistematskim zakonima ili propisima pojedina~nih ministarstava
za konkretne oblasti finansiranja. Namenske dotacije ~inile su 3,1%
lokalnih prihoda.

236 Slovenija
Prema Zakonu o finansiranju lokalnih vlasti, op{tine mogu da pozajme sredstva
iz bilo koje dr`avne kreditne institucije. Op{tine moraju da obaveste
Ministarstvo finansija o takvim pozajmicama, ali se za tu svrhu ne zahteva
ovla{}enje od dr`ave. Iznos op{tinske pozajmice je tako|e ograni~en. Zakon ne
dozvoljava pozajmljivanje od stranih javnih slu`bi ili na stranom tr`i{tu kapitala.
Ako su razli~ita strana tela ili banke odobrile izvesnu sumu sredstava, ona se
posmatraju kao deo celokupnog balansa javne potro{nje na dr`avnom nivou.
Takva sredstva onda stoje na raspolaganju pojedina~nim ministarstvima, koja
mogu da dodeljuju nepovratna sredstva ili sredstva u obliku kredita po mnogo
ni`oj kamatnoj stopi od one koju nude doma}e banke. Zakon o finansiranju
lokalnih vlasti predvi|a da op{tine imaju pravo da izdaju lokalne obveznice, ali
ne postoji zakon koji bi regulisao takve aktivnosti, te stoga ova mogu}nost ostaje
neiskori{}ena. Lokalne vlasti su 1998. godine pozajmile 1,68 milijardu slovena~kih
tolara ili 1,2 procenta od ukupnih lokalnih prihoda.
Lokalne vlasti sakupljaju prihode iz raznih izvora. ,,Kontrolisani prihodi" - oni
koje odre|uje centralna vlast – moraju se upotrebiti za potro{nju koju nala`e centralna
vlast i lokalne vlasti nemaju nikakvog uticaja u prikupljaju ovih prihoda.
Kontrolisani prihodi su ~inili 45,3 % svih lokalnih prihoda (isklju~uju}i pozajmice)
u 1998. godini ili 66,8% ako se uklju~e sredstva preneta iz centralnog bud`eta.
Zakon o finansiranju lokalnih vlasti dozvoljava lokalnim vlastima da, unutar
zakonski postavljenog okvira, identifikuju druge izvore ,,diskrecionih prihoda",
odrede njihove stope i ubiru ih. Zbog toga diskrecioni prihodi pru`aju
lokalnim vlastima izvesnu finansijsku nezavisnost. Takvi prihodi ~inili su svega
18,6% lokalnih prihoda u 1998. godini. Najva`niji izvor diskrecionih prihoda
jesu doprinosi za upotrebu zgrada i zemlji{ta. Jedini porez koji je deo diskrecionih
prihoda jeste porez na imovinu. Upore|uju}i 1996. i 1998. srazmera diskrecionih
prihoda je porasla, pru`aju}i na taj na~in ve}u finansijsku nezavisnost lokalnim
vlastima. S druge strane, ovo tako|e podrazumeva ve}u odgovornost i potrebu za
pobolj{anjem finansijskog menad`menta na lokalnom nivou.
4.2. Potro{nja
Ve}inu lokalne potro{nje odre|uje centralna vlada. Op{tine moraju da
obezbede ,,garantovanu" ili, prema novom zakonu, ,,relevantnu" potro{nju na
lokalnom nivou. Prema amandmanima Zakona o finansiranju lokalne vlasti,
op{tine ne}e koristiti samo ograni~ene prihode ve} i neporeske prihode za relevantnu
potro{nju. ,,Druga" potro{nja, uop{teno govore}i, podsti~e javni i privatni
biznis i podr`ava kulturna udru`enja, sportske klubove itd. Lokalna potro{nja
se 1998. pove}ala na svim poljima, kao {to je ilustrovano u tabeli 9.3.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 237
Tabela 2.
Potro{nja lokalne vlasti izra`ena u procentima BNP
i op{te vladine potro{nje u Sloveniji u periodu od 1994. do 1997.
1994. 1995. 1996. 1997. 1998.
Lokalna potro{nja izra`ena u % BNP 5,4 4,6 4,9 4,8 4,9
Lokalna potro{nja izra`ena u %
op{te vladine potro{nje 11,5 10,1 10,8 10,5 9,2
Izvor: Ministarstvo finansija.
Tabela 3.
Struktura lokalne potro{nje u Sloveniji, 1997. i 1998.
Tip potro{nje 1997. (%) 1998. (%) Stvarni rast
98-97 (%)
Administracija (plate, tro{kovi itd.) 12,9 13,0 7,7
Fond za za{titu i spasavanje 0,4 0,4 0,0
Javne institucije 41,0 41,7 8,5
Osnovno obrazovanje 11,7 11,9 8,7
Istra`iva~ke aktivnosti 0,2 0,1 -35
Kultura 5,4 5,3 3,7
Sport 3,3 3,4 11,8
Socijalna bezbednost 3,8 3,7 3,1
Obdani{ta i vrti}i 14,8 15,1 8,3
Javno zdravstvo 1,5 1,6 17,7
Drugo 0,4 0,5 49,9
Sredstva preneta lokalnoj privredi 35,6 34,9 4,5
Javna sanacija 12,3 11,6 0,6
Stambena potro{nja 4,8 5,6 24,6
Putevi 10,6 9,6 -3,5
Protivpo`arna za{tita 1,9 2,0 10,2
Druga preneta sredstva 6,0 6,1 8,7
Rezervni fond 0,8 0,5 -28,8
Prenosi mesnim zajednicama* 1,1 1,2 12,4
Drugi 8,2 8,3
Izvor: Ministarstvo finansija.
*Mesne zajednice ne}e primati posebna preneta sredstva od 1999.

238 Slovenija
Vi{e od 55,1% lokalnih prihoda tro{i se na administraciju, za{titu i javne institucije.
Ako se javna sanacija, putevi i protivpo`arna za{tita uzmu kao javne
kompanije, onda se jo{ ve}i iznos tro{i za javne namene. Druga sredstva preneta
lokalnoj privredi ~ine 6% ukupne lokalne potro{nje; ovaj odnos varira od 1 do
16% me|u lokalnim vlastima. Neke lokalne vlasti tro{e najvi{e na podsticanje
malih i srednjih privatnih preduze}a, a druge na poljoprivredu. Zato ove brojke
ne pru`aju celokupnu sliku o diskrecionoj potro{nji.
5. NAREDNI KORACI U PROCESU TRANZICIJE
U pripremi je pregled aktuelne podele u nadle`nostima izme|u dr`ave i
op{tina, koji }e predstavljati osnovu za amandmane i dopune Zakona o lokalnoj
samoupravi. Oni treba da pru`e op{tinama ve}u autonomiju u prostornom planiranju,
ekolo{kim pitanjima, poljoprivredi, maloj privredi i drugim oblastima.
Ciljevi promene i dopune zakona su slede}i:
1. Da se pobolj{a saradnja izme|u op{tinskog ve}a i gradona~elnika, kao
i izme|u op{tinskih organa. Prema predlo`enim amandmanima, op{tinsko ve}e
ostaje najvi{i organ za dono{enje odluka u op{tini, a gradona~elnik, koji je na
~elu ve}a, odgovoran je za sprovo|enje njegovih odluka i predstavljanje
op{tine.
2. Da se detaljnije defini{u prava i obaveze pojedina~nih op{tinskih
funkcionera, a da op{tinske funkcije budu poveravane samo neposredno izabranim
funkcionerima. Prema aktuelnim predlozima, svi op{tinski funkcioneri ubudu}e
treba da budu neposredno birani. U sistemskom smislu, ovo }e se regulisati tako
{to }e se zamenici gradona~elnika birati me|u ~lanovima op{tinskog ve}a, a
op{tinski sekretar vi{e ne}e biti funkcioner.
3. Da se defini{u oblici saradnje me|u op{tinama, sa ciljem da se one
osposobe da na ekonomi~niji na~in, putem zajednica i udru`enja, obavljaju
konkretne zadatke od zajedni~kog interesa.
4. Da se uskladi specijalni status urbanih op{tina tako da se obezbedi sprovo|enje
ustavnih odredaba.
Jedan od najva`nijih ciljeva promene zakona jeste da se smanje sukobi u vezi
sa preno{enjem du`nosti sa dr`avne na op{tinsku nadle`nost, s obzirom na to da je
u interesu dr`ave da tra`i racionalnije i efektivnije na~ine da zadovolji javne potrebe.
Taj postupak mora imati odgovaraju}u pravnu osnovu koja }e dr`avi omogu}iti:
– Da na op{tinu prenosi odre|ene zadatke u vezi sa lokalnim javnim pitanjima,
gde }e op{tinski organi sasvim izvesno posti}i op{te sprovo|enje programa
i razvoj lokalne samouprave, a da pri tom ne bude nepotrebno optere}ena
administracijom.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 239
– Da odredi, na osnovu geografskih, ekonomskih, kulturnih ili drugih karakteristika
i specifi~nih svojstava pojedina~nih op{tina, koje zadatke mogu da obavljaju
sve ili samo odre|ene op{tine.
– Da organizuje direktnu saradnju sa gra|anima u usvajanju odluka u
op{tini.
– Da dopuni sistem nadzora op{tinskih organa, prevashodno u izvr{avanju
mandatornih zadataka; aktuelni sistem ne ostavlja prostora za delotvornu akciju
Vlade i ministara u slu~ajevima gde je, usled nelegalnih aktivnosti op{tinskih organa,
naneta {teta konkretnom pravnom entitetu ili lokalnoj zajednici.
Svrha iniciranja promene Zakona o finansiranju op{tina jeste da se usaglasi
sistem finansiranja slovena~ke lokalne samouprave sa direktivama Evropske
povelje o lokalnoj samoupravi. Glavni cilj ovih amandmana bi}e da se dozvoli
ve}a finansijska nezavisnost op{tina. O~ekivani amandmani uklju~iva}e slede}e
ciljeve:
1. Lokalne finansije }e postati jedinstvene, a op{tinski prihodi vi{e ne}e biti
podeljeni na garantovani i drugi prihod.
2. Prihod za garantovanu upotrebu bi}e definisan kao ,,odgovaraju}i obim
sredstava za finansiranje lokalnih poslova od javnog zna~aja". Time bi trebalo da
se obezbedi normalno funkcionisanje op{tina.
3. Vlada }e obezbediti dodatnu pomo} za op{tine u obliku op{tih dotacija.
Bi}e odre|eni jedinstveni kriterijumi koji }e se primenjivati na sve op{tine.
4. Bi}e uvedene i specijalne dotacije za one oblasti u kojima vlada ima poseban
interes.
5. Gradona~elnici }e imati ve}u nadle`nost u pogledu op{tinskih bud`eta.
Da bi se re{io problem prevelikog op{tinskog duga, krediti }e se odobravati
na osnovu usvojenog bud`eta i uz odobrenje Ministarstva finansija.
6. Op{tine }e pobolj{tati sistem prikupljanja podataka potrebnih za pripremu
relevantnih godi{njih bud`eta.

240

241
Sne`ana \or|evi} *
SISTEM LOKALNE SAMOUPRAVE U SRBIJI
I JUGOSLAVIJI (1804 - 2000)
1. UVOD
– Lokalna samouprava je sistem organizacije lokalne vlasti (u ~ijem izboru
gra|ani neposredno u~estvuju) i putem koga odlu~uju o op{tim i najva`nijim pitanjima
`ivota i razvoja te zajednice. Danas je ovo izuzetno va`na i aktuelna oblast
politi~kog, ekonomskog i socijalnog `ivota jer se u savremenim dru{tvima doga|a
svojevrsna renesansa lokalne vlasti.
Fenomen lokalne samouprave je povezan sa ~itavim nizom filozofskih i
klju~nih politikolo{kih pojmova kao {to su: sloboda, autonomija, demokratija,
gra|anin i gra|anstvo, dr`ava, uprava itd.
Lokalna samouprava je emanacija slobode gra|ana i realizacija je
uzbudljivog ~ina preno{enja suvereniteta vlasti, koji neotu|ivo pripada samo
gra|anima, na njihove predstavnike koji odlu~uju i pru`aju gra|anima odgovaraju}e
usluge. Sloboda nije apstraktan fenomen i upravo se sistemom lokalne
samouprave mo`e meriti i ostvarivanje realne slobode gra|ana.
Lokalna samouprava i dr`ava su fenomeni istog roda jer predstavljaju oblik
i na~in organizacije vlasti ali su razli~itog nivoa organizacije i razli~ite nadle`nosti
(vrste poslova). Evolucija politi~kog sistema i razvoj demokratije
doveli su do uspostavljanja partnerskih odnosa izme|u ova dva nivoa vlasti i
jedna od va`nih osvojenih vrednosti je garantovanje i za{tita autonomije
lokalne vlasti od mogu}nosti da dr`ava ograni~ava i manipuli{e njenim pravima.
Dr`avna, odnosno javna uprava je grana vlasti koja je povezana i upu}ena
na lokalnu vlast jer se va`an deo njenih aktivnosti realizuje na lokalnom nivou.
* Dr Sne`ana \or|evi}, Fakultet politi~kih nauka/PALGO centar.

242 Srbija i Jugoslavija
Danas, pogotovu usled va`nih promena u tipu dr`ave i usled ve}e orijentacije ka
tr`i{tu, ta veza postaje funkcionalno jo{ razvijenija i sna`nija.
Lokalna samouprava je lokalna demokratija i temelj je ~itavog politi~kog sistema.
Ona je va`an merni instrument i korektor demokratskih procesa na vi{im
nivoima organizacije vlasti. Upravo je izu~avanje procesa i odnosa u sferi lokalnih
vlasti i samouprave dovelo do veoma zna~ajnih saznaja kojima je oboga}ena i kojima
se bogati savremena teorija politike.
Ova studija se bavi sistemom lokalne samouprave u Srbiji od njenog nastanka
kao dr`ave po~etkom 19. veka, preko ustrojstva i funkcionisanja ovog sistema u
Jugoslaviji od 1918. (kada je nastala) do njenog raspada 1991. godine
Drugi deo studije se odnosi na kriti~ku analizu ure|enja lokalne samouprave
od 1991. do 2000. godine i tre}i, zavr{ni deo je posve}en predstoje}im reformama
ove oblasti u Srbiji.
Kao i u drugim zemljama, sistem lokalne samouprave u Srbiji je va`an
deo celokupnog sistema vlasti i indikator je postojanja i razvijenosti
demokratije. U periodu od dva veka koji ova analiza obuhvata, bilo je mogu}e
posmatrati razvoj politi~kih institucija u mladoj srpskoj dr`avi od njenog nastanka
i postupnu demokratizaciju sistema ja~anjem i razvojem lokalne
samouprave. Bilo je mogu}e videti uticaj krupnih promena oblika dr`avnog
ure|enja (od monarhije u republiku) kao i veli~ine dr`ave (od Srbije ka
Jugoslaviji i kona~no ka ostatku Jugoslavije – federaciji Srbije i Crne Gore)
na na~in ure|enja ove oblasti. Ova evolucija obuhvata dva veka koji su predstavljali
zanimljiv okvir za analizu pojave i razvoja brojnih demokratskih institucija,
procesa i odnosa, kao i za analizu transformacije celine politi~kog,
pravnog i ekonomskog sistema.
Drugi i tre}i deo rada su dali dovoljno prostora za produbljeniju analizu
politi~kih i ekonomskih procesa i odnosa koji su povezani sa lokalnom
samoupravom u Srbiji u poslednjih deset godina kao specifi~nom ,,predtranzicionom
periodu". Srbija se nalazi u zanimljivom istorijskom trenutku i
pred izazovom kona~ne realizacije ~itavu deceniju odlaganih reformi, u kojima
reforma lokalne samouprave ima poseban zna~aj jer se ne mo`e kvalitetno
realizovati bez temeljnih reformi politi~kog, pravnog i ekonomskog sistema
u celini. Zna~aj reforme lokalne samouprave jo{ vi{e nagla{ava ~injenica da
je u poslednjih dvadesetak godina lokalna samouprava, svuda u svetu, dobila
daleko zna~ajnije mesto i da lokalna vlast preuzima veoma va`ne poslove i
funkcije koji su ranije pripadali isklju~ivo dr`avi.
Ova studija je zami{ljena kao prilog uporednim studijama lokalne vlasti i inspiracija
demokratskom i modernom ure|enju vlasti u Srbiji.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 243
2. EVOLUCIJA
Pitanje samouprave se po~etkom XIX veka u Srbiji name}e kao pitanje nacionalnog
oslobo|enja, a zatim i kao pitanje izvora i organizovanja vlasti u mladoj
srpskoj dr`avi. Samouprava koja se u srpskom narodu razvijala krajem XVIII veka
predstavljala je zna~ajnu tradiciju u borbama za oslobo|enje od turske vlasti.
Zbacivanjem turske vlasti, narod je video put daljem razvoju svoje samouprave,
pa je kasnije na ja~anje srpskih stare{ina i na njihovu samovolju gledao kao na
uzurpaciju prava koja je izvojevao za sebe.
U prvom i drugom srpskom ustanku oblikovala su se tri koncepta organizacije
dr`avne vlasti: centralisti~ki, oligarhisti~ki i decentralisti~ki. Prvi je podrazumevao
potpunu i neograni~enu vlast jednog ~oveka – vo`da, a kasnije kneza,
odnosno kralja. Drugi je zna~io podelu vlasti na vi|enije ljude, knezove i vojne
poglavare. Tre}i je podrazumevao organizaciju decentralizacije vlasti i uvo|enje
jake lokalne samouprave. Tok srpske istorije se, od oslobo|enja pa do sredine 20.
veka, mo`e posmatrati kao borba za uvo|enje op{tinske samouprave nasuprot
li~nim i autoritarnim oblicima re`ima koji su bili stalno nametani od vladara obe
dinastije. Tokom ovog perioda Srbija se od feudalne, siroma{ne i zaostale dr`ave
preobratila u modernu evropsku dr`avu sa demokratskim institucijama.
Jo{ od 18. veka traje borba sprskog naroda za oslobo|enje od turske vlasti
i za ja~anje samouprave. Prvi srpski ustanak je podignut 1804. godine, a zatim
1815. i Drugi ustanak. Proces postepenog osloba|anja Srbije se nastavlja. Srbija
dobija autonomiju od sultana Hati{erifom iz 1930. godine, a 1848. godine Turci
definitivno napu{taju Srbiju.
Srbija je kao samostalna dr`ava nasledila teritorijalnu organizaciju kao deo
Turske imperije. Osnovne teritorijalne jedinice su bile nahije, kne`ine i sela.
Nahije su bile najve}e jedinice vlasti. U njima su najva`niji organi bili: muselim
(upravnik), kadija (sudija) i nahijski stare{ina. Nahijski stare{ina je nadgledao
muselime, kadije, oborknezove i raspisivao je poreze kne`inama.
Kne`ine su bile ve}e jedinice i imale su skup{tine i oborkneza.
Sela su bila najmanje jedinice samouprave i imale su zbor, kneza i kmeta
kao osnovne organe.
Odmah posle ustanaka ukida se samouprava (koju ni Turci nisu hteli da
ugroze) i Srbija se deli na 12 okru`ja (dotada{nje nahije), zatim na gradove i sela.
U gradovima je bio gradski poglavar a u selima seoski knez. 1
Posle 1815. Milo{ Obrenovi} je celokupnu vlast uzeo u svoje ruke a nahijski
i kne`inski knezovi su bili njegovi li~ni organi zadu`eni da za njega kontroli{u
1 Radivoje Marinkovi}, Lokalna samouprava, IPS, Beograd, 1998, str. 189 - 195.

244 Srbija i Jugoslavija
i sprovode njegove naredbe. Ovakav na~in upravljanja je imao mnoge protivnike,
pogotovu me|u ostalim velika{ima. Zato Milo{ 1834. godine saziva Skup{tinu na
kojoj se donose odluke o ure|enju zemlje. Srbija se deli na pet serdarstava
(okru`ja), koji su bili oblici dekoncentracije vlasti, a serdari kao nosioci upravne,
sudske i policijske vlasti i dalje predstavljaju Milo{evu kontrolu nad okru`jima.
Kao reakcija na neograni~enu vlast Milo{a Obrenovi}a 1835. godine izbija
Miletina buna. Da bi umirio pobunjenike, Milo{ donosi Sretenjski ustav koji vi{e
tehni~ki deli teritorije na op{tine, srezove i okruge i uvodi jo{ neke elemente zahtevanih
upravnopravnih reformi. Ovaj ustav nije primenjivan ali je oja~ao svest
o potrebi ustavnopravnog poretka i reformi i stvorio temelj za kasnije reforme. 2
U periodu od 1838. godine sve je izra`eniji proces izgradnje politi~kih
institucija u celini, a posebno razvoja sistema lokalne samouprave po uzoru
na evropske standarde. Po~etak ovih reformi je nosio dosta uticaja turske organizacije,
da bi vremenom ti uticaji bili potpuno marginalizovani i napu{teni.
Turski ustav iz 1839. uvodi Savet kao predstavni~ki organ sa funkcijama
skup{tine. Zemlja se deli na op{tine, srezove i okruge (17), ali su i okruzi
centralizovani i nema lokalne samouprave.
Godine 1839. donet je Zakon o op{tinama koji reguli{e ovu oblast. Uvode
se seoske i varo{ke op{tine a Beograd dobija poseban status. Op{tine dobijaju
nadle`nosti kao {to su: obezbe|ivanje imovinske i li~ne bezbednosti gradjana,
rad {kola, bolnica, sudova, briga o deci bez roditelja itd. Op{tina mo`e
da puni bud`et i ko{ (op{tinska kasa i ko{), ali centralni organi daju odobrenje
op{tinama za svaki ve}i izdatak. De{avalo se da se op{tine mnogo zadu`e
pa je to imalo donekle i preventivne svrhe. Op{tina je bila pod rigoroznom
kontrolom centralne vlasti. Najva`niji organi op{tine su bili op{tinski sud,
op{tinski odbor i kmet.
Op{tinski sud je vr{io glavnu vlast u op{tini i ~inili su ga glavni kmet, dva
pomo}nika, sudstvo i dr`avna policija. Kmet je zavisio samo od sreskog na~elnika,
pa je vodio ra~una da sa njim ima dobre odnose i fakti~ki je imao gotovo
neograni~enu vlast.
Op{tinski odbor je bio nadzorni organ. On je imao od 8 do 32 ~lana, biran
je na zboru i njegov sastav su ~inili predsednik i dva ~lana suda. Vr{io je nadzor
nad radom op{tinskog suda pogotovu u pogledu finansija (prireza, investicija i
zadu`ivanja).
Organi vlasti u srezu su bili: na~elnik, pisar i pandur, a u okrugu na~elnik,
pomo}nik i blagajnik.
2 Ru`ica Guzina, Opština u kne`evini i kraljevini Srbiji (1804-1839), Institut za pravnu istoriju,
Beograd, 1966.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 245
Od 1842. do 1858. godine ustavobranitelji su izvr{ili va`an uticaj na modernizaciju
dr`ave, na stvaranje pravnog poretka i dono{enje va`nih zakona kojima je
Srbija polako ulazila u porodicu evropskih dr`ava. 3 U tom periodu je u ve}oj meri
obezbe|ena li~na i imovinska sigurnost, uvedeno je pisano zakonodavstvo umesto
arhai~ne i privatizovane vlasti, a sudstvo, uprava i policija su modernizovani.
U periodu od 1850. do 1860. vode se borbe na politi~koj sceni oko oblika
dr`avnog ure|enja izme|u razli~itih politi~kih partija i kralja. 4 U vreme vladavine
Mihaila Obrenovi}a, 1866. godine, donet je Zakon o op{tinama 5 kojim su sahranjene
sve iluzije i ideje liberala o narodnoj suvernosti. Mihailo je bio centralista i
op{tinu je posmatrao kao poslednju instancu i najni`i organ dr`avne vlasti.
Osnovni organi vlasti su bili zbor, op{tinski odbor i op{tinski sud.
Zbor je organ u ~ijem radu su u~estvovali svi punoletni gra|ani koji su pla}ali
6 talira (imovinski cenzus). Nadle`nost suda je bila da bira organe op{tinske vlasti,
odlu~uje o promeni granica op{tine ili daje mi{ljenje o predmetima nadzorne
vlasti. Radom zbora je rukovodio kmet.
Op{tinski odbor je bio izborno telo, izabrano na 4 godine (svake 2 godine se
menjala polovina ~lanova odbora), imalo je 8 do 16 ~lanova i osnovna funkcija odbora
je bila u tome da zastupa op{tinske interese i nadgleda rad suda.
Op{tinski sud je bio najzna~ajniji organ. Njega su ~inili kmet kao predsednik
suda i dva ~lana – kmetska pomo}nika. Sud je vr{io policijsku vlast, skupljao
poreze, vr{io izbor slu`benika, realizovao poslove op{tine ({kole, sirotinja,
zdravlje itd.). Izbor kmeta je odobravala centralna vlast.
2.1. Teorijske, idejne struje
Ovaj zakon je bio predmet mnogih kritika, kako liberala tako i socijalista
(Svetozar Markovi}). Adam Bogosavljevi}, vo|a jednog dela narodnjaka, zagovarao
je realizaciju sna`ne lokalne samouprave tako da je to postala stalna tema
skup{tinskih zasedanja. Svi ti koncepti i ideje polako su menjali politi~ku klimu
i ambijent u Srbiji i utirali put ve}oj demokratizaciji Srbije. 6
Posle Berlinskog kongresa i pripajanja dela novih teritorija Srbiji (1882. godine
Srbija je dobila status Kraljevine) donet je novi zakon o op{tinama koji je
3 Slobodan Jovanovi}, Ustavobranitelji i njihova vlada (1838-1858), Izdava~ka knji`arnica
Gece Kona, Beograd, 1933. i Vlada Milana Obrenovi}a, prva knjiga, Izdava~ka knji`arnica Gece
Kona, Beograd, 1934.
4 Slobodan Jovanovi}, Druga vlada Miloša i Mihaila, Izdava~ka knji`arnica Gece Kona, Beograd,
1933. i Vlada Milana Obrenovi}a, prva knjiga, 1934.
5 Videti: Zakon o ustrojstvu opština i opštinske vlasti, 1966.

246 Srbija i Jugoslavija
ubrzo stavljen van snage. Pod uticajem naprednjaka (Zakon iz 1884) op{tina je
stavljena pod tutorstvo policije. 7 Kralj Milan je, me|utim, zbog mnogih proma{aja
u politici (rat sa Bugarskom, dugovi itd.) bio prinu|en da pomiluje radikale zbog
Timo~ke bune. Oni su dobili izbore, a Nikola Pa{i} mesto predsednika Skup{tine
i predsednika beogradske op{tine 8 . Time kona~no dobijaju mogu}nost da ostvare
svoje ideje dono{enjem Ustava 1888. i Zakona o op{tinama 1889. 9 Tako je Srbija
u{la u zlatno doba lokalne samouprave.
Re{enjima Ustava i zakona 10 Srbija je podeljena na okruge, srezove i op{tine.
Okruga je bilo 15 i bili su samoupravni - najva`niji organi su bili skup{tina i odbor.
^lanove okru`ne skup{tine, kao zastupnike, birali su kmetovi i odbornici svih
op{tina jednog sreza i mandat im je trajao 3 godine. Okru`ni odbor se bavio
bud`etom, razrezivanjem prireza, upravljanjem imovinom, sastavljanjem zavr{nog
ra~una itd. Okru`ni na~elnik je bio predstavnik dr`ave u okrugu.
Srezovi su imali u nadle`nosti pitanja prosvete, saobra}aja, privrede i finansija
i bili su srednji nivo organizovanja (po mi{ljenju mnogih suvi{an) izme|u
op{tine i okruga.
Op{tina kao osnovni nivo organizovanja lokalne vlasti imala je slede}e organe:
zbor, sud i odbor.
Zbor je organ koji su ~inili svi punoletni gra|ani koji su pla}ali 15 dinara
poreza. Zbor je birao sve organe vlasti, odlu~ivao o porezu, pijacama, dobrima
op{tine i davao mi{ljenje o dr`avnim predmetima. Predsednik suda je bio i
predsednik zbora.
Sud je bio najva`niji organ op{tine, mandat je trajao 2 godine i imao je tri
glavne funkcije: sudsku, policijsku i izvr{no-upravnu. Osnovna nadle`nost suda
je bila da upravlja imanjima op{tine, prihodima, porezima, da brine o sirotinji,
vodi knjige, sre|uje statisti~ke podatke, glasa~ke spiskove i da izdaje isprave.
Odbor je bio organ koji je imao u nadle`nosti kontrolu rada suda u bitnim
pitanjima (bud`et, op{tinski ra~uni itd.). Odbor je imao od 10 - 20 odbornika (u
Beogradu 32), mandat mu je bio 2 godine i sednice su bile javne.
Nadzor nad radom op{tina je bio ograni~en na kontrolu zakonitosti. Centralni
organi su, u odre|enim slu~ajevima, neke od odluka i re{enja op{tinskih organa
6 Slobodan Jovanovi}, Vlada Milana Obrenovi}a, prva knjiga, Izdava~ka knji`arnica Gece
Kona, Beograd, 1933, str. 395 - 429
7 Slobodan Jovanovi}, Vlada Milana Obrenovi}a, druga knjiga, Izdava~ka knji`arnica Gece
Kona, Beograd, 1934.
8 Vasa ^ubrilovi}, Istorija politi~ke misli u Srbiji XIX veka, Prosveta, Beograd, 1958, str.
358 - 363.
9 Ru`ica Guzina, Opština u Srbiji (1839 - 1918), Rad, Beograd, 1976, str. 324 - 330.
10 Videti: Zakon o opštinama, 1889.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 247
mogli da zadr`e od izvr{enja. Pregled kase i ra~una je posebno podlegao kontroli
(pre svega analiza i kontrola zakonitosti).
Na`alost, ovaj zakon nije dugo bio primenjivan. Kralj Aleksandar je 1894.
godine izvr{io dr`avni udar i 1901. vratio Ustav iz 1869. i Zakon o ustrojstvu
op{tina iz 1866. (ustav i zakon kneza Mihaila), kao i Zakon o okruzima i srezovima
iz 1839. Da bi ovu materiju pribli`io svojim potrebama, 1902. je doneo
Zakon o op{tinama 11 kojim zna~ajno ograni~ava lokalnu samoupravu.
I dalje postoje op{tinski zbor, odbor i sud sa ve} poznatim nadle`nostima.
Poja~ao je imovinski cenzus na 15 dinara i ograni~io bira~ko pravo. Nadzor nad
radom op{tine je poja~an kako u pitanjima finansija tako i u mogu}nosti da se
zadr`e od izvr{enja brojna op{tinska akta. Uvodi se mogu}nost smenjivanja
predsednika op{tinskog suda i raspu{tanja odbora. Ali i takav zakon je bio previ{e
liberalan za kralja, pa ga on poni{tava 1903. godine u okviru ~uvene petnaestominutne
suspenzije ustava i niza zakona.
Te iste godine kralj Aleksandar je ubijen, potvr|en je Ustav iz 1888. ali ne i
Zakon o lokalnoj samoupravi iz 1889, ve} Zakon iz 1902. Tokom narednih godina,
sve do 1909. napravljen je niz dopuna kojima je smanjen cenzus, uvedeno
glasanje kuglicama (precizirana izborna procedura), ali su, na`alost, i ograni~ena
prava zbora. Obezvre|en je rad zbora jer je ure|eno da se radi bez kvoruma –
prisutni odlu~uju bez obzira na broj, suzdr`ani su se ra~unali kao opredeljeni za
odluku itd. Poja~an je nadzor dr`avnih organa i dato im je pravo da zadr`avaju odluke
svih op{tinskih organa od izvr{enja. Ako dr`avni savet u roku od 30 dana ne
bi doneo presudu u vezi sa spornim pitanjem izvr{na bi bila odluka dr`avnog organa
(ranije je izvr{na bila odluka op{tinskog organa). Ova izvrnuta logika je uvela
princip voluntaristi~ke i arbitrarne procene celishodnosti koja naru{ava osnove
samouprave.
Pored op{tine postoje okrug i srez, koji pre svega predstavljaju nivoe organizacije
dr`avne vlasti sa funkcijom nadzora, ~ime su poslovi samouprave dodatno
i znatno redukovani. Okrug ima skup{tinu, odbor (u`i sastav od 3 ~lana sa predsednikom
i {iri u koji ulaze izaslanici iz srezova) i delovo|u (nekada{nji sekretar).
Srez ima istu strukturu kao i okrug i njegovi organi su: skup{tina, odbor i delovo|a.
Zanimljivo je da je ovakav zakon bio privla~niji za vlasti u Srbiji nego
radikalski zakon iz 1889. tako da su i u novu zajedni~ku dr`avu – Jugoslaviju
preneta sli~na re{anja.
11 Videti: Zakon o opštinama, Beograd, Dr`avna štamparija Kraljevine Srbije, 1902.

248 Srbija i Jugoslavija
2.2. Jugoslavija
Jugoslavija je formirana 1918. godine od teritorija Srbije, Crne Gore,
Makedonije, Vojvodine, Slavonije, Dalmacije, Bosne i Hercegovine i Slovenije.
Ona postaje Kraljevina Srba, Hrvata i Slovenaca a kasnije Jugoslavija. Ova zemlje
je bila poku{aj stvaranja zajedni~ke dr`ave ve}ine slovenskih naroda na
Balkanu.
Svaka od oblasti u njoj imala je svoje va`e}e zakone o lokalnoj samoupravi:
Slovenija i Dalmacija zakon iz 1862, Vojvodina iz 1866, Hrvatska iz 1895, Srbija
iz 1903, BiH iz 1907, dok Makedonija i Crna Gora nisu imale zakonski regulisanu
ovu oblast.
Od 1921. do 1929. godine postojala je podela na op{tine, srez i oblast kao
jedinice lokalne samouprave (okrug je bio jedinica dr`avne uprave).
Od 1929. godine ukinuta je lokalna samouprava tako {to je donet Zakon o
nazivu i podeli Kraljevine na upravna podru~ja, i to su bile: banovine, srezovi,
op{tine i gradske op{tine. Op{tine su imale slede}e organe: odbor (24 - 36 odbornika),
uveden je kvorum (polovina + 1) za rad i odlu~ivanje i uprava kao profesionalni
aparat op{tine. 12 Godine 1931. je donet Oktroisani ustav kojim je kralj
Aleksandar ukinuo mnoge slobode.
Zakonom o op{tinama 13 , koji je donet 1934, potvr|ena je dvotipnost sistema:
razlikovale su se op{tine od gradskih op{tina.
Gradska op{tina je imala gradsko ve}e (27 - 72 odbornika). Dve tre}ine sastava
su birane na neposrednim, op{tim ali javnim izborima a jednu tre}inu je imenovao
ban (u Beogradu i Pan~evu koji nisu ulazili u sastav nijedne banovine, imenovao
ih je ministar unutra{njih poslova). Predsednik op{tine je bio osoba koja je
na ~elu najja~e kandidacione liste (po pravilu {ef partije).
Sednice op{tine su bile javne.
Postojao je mesni zbor kao oblik neposredne demokratije.
2.3. Op{tinske finansije
Op{tina je imala svoje izvore prihoda, ali je za veliki broj prihoda morala
tra`iti saglasnost: tako je najva`niji prihod bio od op{tinskih preduze}a i on je mo-
12 Videti: Mapu 1. u Appendixu: Administrativna podela Kraljevine SHS na okruge i `upanije
(1918 - 1922), mapu 2: Administrativna podela zemlje na oblasti od 26. aprila 1922. i mapu
3: Administrativna podela Kraljevine Jugoslavije od 1929. do 1939.
13 Videti: Zakon o opštinama, Slu`bene Novine, godina XV, broj 85-XLIII, Beograd, 1933. i
Zakon o gradskim opštinama, Slu`bene Novine, godina XVI, broj 169-XLIII, Beograd, 1934.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 249
gao i}i do 50% dr`avnog poreza uz odobrenje sreskog na~elnika, do 200%
dr`avnog poreza uz odobrenje bana i preko toga uz odobrenje ministra finansija.
Nad radom op{tina su postojali jak nadzor i kontrola. Ban je mogao da razre{i
predsednika op{tine i ~lanove op{tinske uprave.
Od 1945. godine se promenio tip ure|enja. Jugoslavija postaje socijalisti~ka
republika i blago joj se menjaju granice (kao zemlja u pobedni~kom taboru, dobija
sva ostrva isto~ne jadranske obale, Zadar i Istru u celini). Od ovog perioda
logika ure|enja je pro`eta socijalisti~kom ideologijom i vrednostima.
Narodnooslobodila~ki odbori (NOO), kao osnovni organi vlasti i odlu~ivanja,
nastali su tokom rata kao pozadinska podr{ka borbi i re{avanju brojnih problema
i oni se smatraju klicama lokalne samouprave. Godine 1952. donet je Op{ti
zakon o narodnim odborima. Period do pedesetih je bio posve}en izgradnji zemlje,
teritorijalnoj podeli i izgradnji administrativnog aparata (zato se zvao period
administrativnog socijalizma) i tek od pedesetih godina politi~ki sistem dobija vi{e
demokratskih elemenata (tada su uvedeni samoupravljanje, decentralizacija, institucionalni
i interesni pluralizam itd.). 14 Narodni odbori postaju organi dr`ave i
samouprave. Oni postaju dvodoma tela i imaju: op{te predstavni~ko ve}e i ve}e
proizvo|a~a.
Uvode se saveti (4-12 ~lanova) koji se bave upravnim poslovima u
odre|enim oblastima (obrazovanje, zdravstvo, privreda, kultura itd.). Uvodi se po
prvi put referendum kao oblik neposrednog izja{njavanja gra|ana.
Bud`et op{tine se puni iz lokalnih prireza i dr`avnih davanja. Postoji
prili~no jaka kontrola nad radom op{tine. Ovo je bio prelaz ka komunalnom
sistemu. Od 1953. se uvodi eksperiment samoupravljanja. Osnova mu je bila
u dru{tvenoj svojini nad sredstvima za proizvodnju i pravima radnih ljudi.
Op{tina postaje teritorijalno-politi~ka i dru{tveno-ekonomska jedinica.
Izvr{ena je decentralizacija na srezove kao vi{i nivo teritorijalno-politi~ke zajednice.
Skup{tina dru{tveno-politi~ke zajednice je osnovni organ vlasti i samoupravljanja
a osnovni princip organizovanja vlasti je i dalje princip jedinstva vlasti. U
ovom periodu se formiraju samoupravne interesne zajednice a 1955. godine je
donet Zakon o op{tinama i srezovima kojim se bli`e ure|uje ova materija.
Samoupravni sporazumi i dru{tveni dogovori postaju va`ni instrumenti dogovaranja
u privredi i izvan nje. 15
14 Najdan Paši}, Istorijski put komune, Rad, 1981, Beograd, Razvojni put samoupravne opštine
- istorijska retorspektiva, str. 82 - 116.
15 Edvard Kardelj, Problemi naše socijalisti~ke izgradnje, knjiga 1, Kultura, Beograd, 1960.
str. 389 - 472.

250 Srbija i Jugoslavija
Dalje ustavne reforme su napravljene 1963. godine. Njima se vr{i osoba|anje
rada, pro{iruje samoupravljanje u radnim organizacijama i dru{tvenopoliti~kim
zajednicama, ja~aju dru{tvena svojina, solidarnost, ekonomska i socijalna
sigurnost. Op{tina postaje osnovna dru{tveno-politi~ka zajednica, oblik
je diktature proleterijata i svojevrsna simbioza dr`ave i samoupravljanja.
U op{tini, kao i na drugim nivoima organizacije vlasti, princip jedinstva vlasti
je najva`niji, {to zna~i da zakonodavna, izvr{na, upravna i sudska vlast ~ine
jedinstvo – sa dominacijom zakonodavne.
Skup{tina op{tine je dvodomo telo i ~ine ga:
1. op{tinsko ve}e i
2. ve}e radnih zajednica.
Ve}a rade po komisijama a odluke se donose na ve}u.
Izvr{ni organ ~ine saveti koji se formiraju za razne oblasti (obrazovanje,
zdravstvo, privreda, kultura itd.).
U ovom periodu se uvode mesne zajednice kao oblik odlu~ivanja gra|ana o
najva`nijim pitanjima njihovog rada i `ivota na toj teritoriji.
Referendum i zborovi bira~a se uveliko koriste kao oblik neposrednog
odlu~ivanja i demokratije.
Dru{tveno-politi~ke organizacije su bile: Savez komunista, Savez socijalisti~kog
radnog naroda, Savez sindikata, Savez socijalisti~ke omladine i Savez
boraca i va`an su faktor u svim ovim procesima. 16
Reforma ustavnog sistema je napravljena 1974. i smatrana je krunom razvijenog
sistema samoupravljanja, demokratije i decentralizacije. Republike i dve
pokrajine u Srbiji su dobile mnoge elemente dr`ave, tako da je Jugoslavija dobila
karakteristike konfederativnog ure|enja. Od 1945. godine Jugoslavija je konstituisana
kao unitarna dr`ava i tokom trideset godina se razvijala kao federacija.
Od 1974. ona dobija konfederativne osobine, ja~aju republike i pokrajine a
slabe poluge i oslonci centralne vlasti. Devedesetih godina kona~no dolazi do secesije
republika i do raspada dr`ave.
Skup{tina op{tine se posle reforme iz 1974. organizuje kao logi~na posledica
teritorijalno-funkcionalne organizacije celokupnog dru{tva. Tako su radne organizacije,
mesne zajednice, dru{tveno-politi~ke i dru{tvene organizacije i samoupravne
interesne zajednice predstavljale oblike interesnog, radnog okupljanja i zadovolja-
16 Društveno-politi~ke organizacije su, sa transformacijom, decentralizacijom i demokratizacijom
sistema, i same menjane. Tako je Komunisti~ka partija od 1958. godine promenila ime u
Savez komunista, prihvataju}i izvorni Marksov naziv. Narodni front je prerastao u Socijalisti~ki
savez radnog naroda, SKOJ – Savez komunisti~ke omladine je ukinut te je samo ostao Savez socijalisti~ke
omladine itd.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 251
vanja interesa radnih ljudi i gra|ana. One su birale svoje delegacije, koje su opet
birale svoje delegate za odgovaraju}a ve}a skup{tine.
U ovom periodu je razvijen delegatski sistem koji je imao za cilj da oja~a
vezu izme|u gra|ana i organa vlasti. Obi~no se govorilo da glas radnika mora da
ide do svih onih ta~aka u sistemu do kojih se odlu~uje o njihovom dinaru. To se
pro{irilo i na druge socijalne kategorije stanovnika.
Slika 1. Struktura skup{tine op{tine
Skup{tina op{tine je imala tri ve}a i ~etvrto, koje se sastajalo po potrebi:
1. ve}e udru`enog rada,
2. ve}e mesnih zajednica,
3. dru{tveno-politi~ko ve}e i
4. ve}e samoupravnih interesnih zajednica.
DPO Dru{tveno- Ve}e
SK -politi~ko samoupravnih
SSRN ve}e interesnih
SS
zajednica
SSO Ve}e Ve}e
udru`enog
mesnih
rada
zajednica
d e l e g a t i
D E L E G A C I J E
OOUR i RZ Mesne zajednice Samoupravne
interesne zajednice
Delegacije su pretresale sva pitanja bitna za odlu~ivanje u skup{tini i davale
su delegatima smernice. Delegati su, me|utim, imali slobodan mandat, {to im je
davalo pravo da u Skup{tini odlu~e na drugi na~in, ukoliko smatraju da je u op{tem
interesu da koriguju parcijalni interes iskazan kroz dobijene smernice.
Svako ve}e je imalo predsednika i potpredsednika, odnosno sekretara (kao
jedine pla}ene funkcionere). Ve}a su radila po odborima i komisijama, a
odlu~ivala u planumu.
Izvr{ni ogran vlasti je bio izvr{ni odbor, savet ili ve}e i na njegovom ~elu je
bio predsednik koji je zajedno sa predsednikom skup{tine op{tine predstavljao objektivno
najuticajnijeg funkcionera op{tine.

252 Srbija i Jugoslavija
2.4. Lokalne finansije
Op{tine su postajale sve samostalnije. Op{tina ima brojne i razvnovrsne
izvore prihoda, ali treba imati u vidu da je oko 80% svih poslova op{tina obavljala
kao dr`ava a tek ostalih 20% kao samoupravna jedinica. Privredni sitem je
bio model plansko-tr`i{ne ekonomije, model udru`enog rada (koji su ~inile privreda
i neprivredne delatnosti) i model dogovorne ekonomije, koji je podrazumevao
da se o pitanjima dono{enja najva`nijih ekonomskih odluka, kao i o pitanjima
razvoja i planiranja dogovaraju i zajedni~ki odlu~uju svi relevantni privredni kao
i politi~ki subjekti. Model redistribucije je bio politi~ka redistribucija ,,resursa
vlasti". 17
U ovom periodu op{tine su postale dr`ave u malom koje su `elele da
zaokru`e privredu na svojoj teritoriji i obezbede sve usluge u svojim granicama,
ma koliko to s aspekta racionalnosti i ekonomske opravdanosti bilo neodr`ivo. U
op{tini se na jasan na~in ogledala slabost sistema u celini: preterano uplitanje politi~kog
faktora u ekonomske tokove.
2.5. Lokalni izbori
Izborni sistem je dobio u ovoj reformi neke novine – uveden je sistem posrednosti.
Na op{tinskim izborima su birani delegati za skup{tinu op{tine a oni su dalje
birali delegate za republi~ke i savezne skup{tine. Jedna od osnovnih namera
uvo|enja ovakvog sistema koji je imao svoju potporu i dopunu u delegatskom sistemu
je bila `elja da se prevazi|e otu|enost koja postoji izme|u bira~a i organa
vlasti u zemljama predstavni~ke demokratije. Delegacija je predstavljala stalnu
`ivu sponu izme|u bira~a u radnoj organizaciji, mesnoj zajednici, samoupravnoj
interesnoj zajednici ili u politi~koj organizaciji. Ta neposrednost je u op{tini i bila
ostvarena, ali na vi{im nivoima je ipak bilo nemogu}e govoriti o nekoj jakoj vezi
sa bira~ima.
Kontrola i nadzor republi~kih organa nad op{tinskim organima vremenom
opada tako da je op{tina imala relativno veliku samostalnost. Formalno, ona je
statutom mogla urediti svoju unutra{nju organizaciju a statut je morao biti u skladu
samo sa Ustavom (,,a ne protivan zakonima"). Ipak, samo pore|enje statuta nam
ukazuje da tu nije bilo ve}ih razlika niti su to bili izlivi kreacije i raznovrsnosti.
Naprotiv, ~itav sistem je bio monotipski organizovan i razlike su bile minimalne.
17 Videti o modelima redistribucije: Robert Bennett, Decentralisation, local governement and
market, Policy Studies Journal, Vol. 18, No. 3, Spring 1990, pg. 683 - 701.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 253
2.6. Kritika
Ovaj sistem je imao viziju i kao osnovu levu ideolo{ku orijentaciju i humane,
demokratske vrednosti. Osnovna odlika ovog sistema je bila velika uklju~enost
gra|ana u procese odlu~ivanja, {to je imalo za posledicu i visok stepen socijalizacije
ljudi i njihove identifikacije sa re`imom. Oblici neposredne participacije,
pogotovu u ovom periodu, ~esto su kori{}eni. Mnoge ideje i institucije su bile veoma
zanimljive pa i pionirske. Veoma je zanimljiv oblik samoupravne interesne
zajednice kao na~in odlu~ivanja o uslugama i njegovo pojavljivanje u obliku ~etvrtog
ve}a u skup{tini kada su na dnevnom redu pitanja koja se ti~u usluga. Ona po
strukturi i principima rada podse}a na ve}a davalaca usluga koja postoje u [vedskoj
i u kojima davaoci i korisnici usluga zajedno sa predstvnicima op{teg
dru{tvenog interesa i profesionalaca odlu~uju o problemima u pru`anju usluga,
o kvalitetu usluga i o standardima.
Uklju~ivanje velikog broja gra|ana je, s druge strane, zna~ilo da je ovaj sistem
bio nu`no i skup, pogotovu za jednu zemlju koja nije ekonomski bogata. ^injenica
da je, i pored tako velike participacije, glavne odluke donosio neki centar,
u jo{ ve}oj meri produbljuje neefikasnost pa i cenu ko{tanja re`ima.
Osnovne slabosti ovog sistema su bile slede}e:
- Nedovoljno prisustvo tr`i{ta i ekonomske konkurencije i efikasnosti.
- Nepostojanje politi~ke konkurencije i takmi~enja raznih programa i ideja
kao prepreka razvoju. Iako je program Saveza komunista proklamovao da ,,ni{ta
nije tako sveto da ne mo`e biti analizirano i zamenjeno ne~im boljim", to se nije
pokazalo dovoljnim. Tako su se, na primer, svi poku{aji reformi ekonomskog sistema,
iako su sva nau~na istra`ivanja pokazivala da je u njoj jedino re{enje krize
kraja sedamdesetih, zaustavljale i padale pred pojavom re~i ,,profit".
Dok su komunisti bili altruisti, internacionalno orijentisani sa idejom pravde
i za{tite op{tih interesa, to se moglo posmatrati kao slabost re`ima koji je doneo
dosta dobra ali se sapleo o problem daljeg razvoja. Kasnije, kad komunisti~ki,
a potom socijalisti~ki lideri postaju amoralni karijeristi kojima ni{ta nije sveto,
postaje jasna sva u`asna pogubnost koju ovaj vid monopola u politici i ekonomiji
mo`e imati: tokom poslednje decenije dru{tvo je razoreno u svim segmentima.
3. KRITI^KI OSVRT NA PERIOD 1990 - 2000
3.1. Politi~ki ambijent i pravni okvir
Priroda dr`ave i ekonomije

254 Srbija i Jugoslavija
U Srbiji su se od 1990. godine mogle videti tendencije suprotne razvojno-
-demokratskim procesima razvijenog sveta. Dr`ava u Srbiji je bila monopolisti~ka,
privatizovana, nepravna. 18 Privreda je uni{tena ratovima i bombardovanjem 1999,
nivo bruto nacionalnog proizvoda i indeks industrijske proizvodnje stalno opada,
ba{ kao i prose~na plata koja je u oktobru 2000. iznosila svega 80 DEM, dok su
indeks nezaposlenosti i broj nezaposlenih stalno rasli. Privreda je bila monopolizovana
i sva velika preduze}a i banke su bile pod kontrolom vlasti. Tajni tokovi
novca (,,legalizovani” ekonomskim sankcijama), ,,pronevere” dr`avno-privatnih
{tedionica, reketi malih i srednjih ,,nezavisnih” firmi, ,,kr{enje propisa kao preduslov
opstanka”, mito kao osnov za dobijanje poslova, ucene, ubistva i kriminalizacija
su prate}i ambijent ovakve privrede. Raspodela je bila politi~ko-centralisti~ka
i pod diktatom vrha dr`ave, te su za potrebe ratova ispra`njeni penzijski,
zdravstveni i svi drugi javni fondovi. Korupcija ima jedan od najvi{ih indeksa
u svetu a izuzetno veliki nameti (zakonski), kao i reketi raznih vrsta (u praksi)
sastavni su deo funcionisanja ove dr`ave.
Ustavni okvir
Ustav Srbije i Jugoslavije ure|uju osnove sistema lokalne samouprave. Ustav
Srbije je donet 1990. godine, dve godine pre Ustava Jugoslavije, pa otuda ovaj
poslednji svojim ~lanom 6. utvr|uje da }e ,,pravo na lokalnu samoupravu biti
garantovano u skladu sa ustavom svake republike ~lanice".
Ustav Republike Srbije opet ne jam~i pravo lokalne samouprave na izri~it
na~in ve} se uop{teno utvr|uje da je op{tina teritorijalna jedinica u kojoj se ostvaruje
lokalna samouprava i pri tome ostaje nejasno da li se pravo na lokalnu
samoupravu vezuje za gra|ane ili op{tinu.
Zakonski okvir i duh zakona
U periodu do 1990. godine doneta su dva zakona o lokalnoj samoupravi
(1991. i 1999) 19 i nijedan od njih nije garantovao za{titu prava na lokalnu
samoupravu. Zakonom o dr`avnoj upravi je data mogu}nost da se organ op{tine
mo`e obratiti Vladi Srbije radi za{tite svojih prava ako proceni da su aktom ili
radnjom organa dr`avne uprave ta prava povre|ena. Za{tita op{tinskog organa
18 Ovo vreme karakteriše pravni nered, postojanje neustavnih zakona, mnoštvo sukobljenih
zakona i normi, ~este pravne praznine i sveopšta zloupotreba i neka`njavano kršenje zakona, što
naj~eš}e ~ine sami dr`avni organi.
19 U ovom periodu je ura|en i javnosti ponu|en jedan broj zakona. Opozicija je, posle uspeha
na lokalnim izborima, `elela da oja~a i zakonski zaštiti lokalnu vlast dok je vlast `elela da novim
rešenjima umanji i potuno marginalizuje lokalnu samoupravu. U javnosti se pojavljuju Nacrt
zakona Nove Demokratije i Nacrt zakona Asocijacije slobodnih i nezavisnih gradova 1997. i iste
godine Vlada Skupštini podnosi novi Nacrt zakona o lokalnoj samoupravi, ~ije su donošenje osujetili
poslanici opozicije (Demokratske stranke) velikim brojem amandmana. Vlada 1998. godine
pušta u javnost novi nacrt zakona kao pripremu javnog mnjenja za njegovo donošenje 1999.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 255
isklju~ivo kao dr`avnog organa (u obavljanju prenetih poslova) ukazuje na to da
je zakonodavac prvenstveno video op{tinu kao dekoncentrisanu dr`avnu vlast.
Indikativno je da nisu predvi|eni oblici sudske za{tite ve} op{tine mogu (kao i
svi drugi organi i organizacije u dru{tvu) da pokre}u postupak pred Ustavnim sudom
radi procene ustavnosti i zakonitosti odre|enih akata.
Svi ovi nedostaci pravnog ure|enja ove oblasti ukazuju na sumnji~av odnos
re`ima prema lokalnoj demokratiji.
Zakon o lokalnoj samoupravi iz 1999. godine je ugrozio i poslednja upori{ta
lokalne vlasti koja su davala re{enja Zakona iz 1991.
3.1.1. Stil zakona
Zakoni su arhai~no pisani i imaju osobine preteranog normiranja kojima se,
pogotovu Zakonom iz 1999, pravo na lokalnu samoupravu tretira kao preno{enje
obaveza centralne vlasti na lokalne vlasti. Napravljena je razlika izme|u izvornih
i prenetih nadle`nosti ali je fakti~ki linija razgrani~enja ostavljena nejasnom.
Naime, dat je {irok dijapazon nadle`nosti lokalne vlasti (~lan 4), a u razradi (~l.
18. do 43) veliki deo tih nadle`nosti lokalna vlast deli sa centralnom. Osnovni
princip u obavljanju svih poslova je da lokalna vlast mora svoj rad da usagla{ava
sa zakonskim re{enjima. ^esto su ta zakonska re{enja davala primat dr`avi u
poslovima izvorne nadle`nosti lokalne vlasti, ~ime je lokalna vlast objektivno
razvla{}ivana.
Zakonom je uvedena detaljna kontrola rada i procesa odlu~ivanja lokalne
vlasti. Predvi|ena je mogu}nost da Vlada Srbije kontroli{e celinu procesa rada i
odlu~ivanja op{tine, kao i da ukine svaku odluku ili akt lokalne vlasti koje proceni
za necelishodne (~l. 203. do 213). Kona~no Vlada mo`e, bez neophodnih obrazlo`enja,
da raspusti skup{tinu op{tine (~lan 213) i obrazuje op{tinski odbor koji
nadalje upravlja op{tinom. Zakon zahteva da se posle jedne godine raspi{u izbori,
{to je izuzetno dug period ali i taj rok nije bio u praksi po{tovan. 20 Ovi ~lanovi
definitivno potkopavaju autonomiju i osnove sistema lokalne vlasti.
Zavisna pozicija op{tina je ~esto bila osnov tenzija i otvorenih sukoba centralne
i lokalnih vlasti tako da je i u ovom periodu, kao i od 1990. godine, veliki
broj op{tina bio raspu{ten.
Statut op{tine se tretira kao normativni akt kojim op{tina razra|uje zadate
poslove. Iako svaka op{tina ima svoj statut kojim se utvr|uje na~in organizacije
20 Tako je, na primer, Skupština opštine Novi Pazar raspuštena u prole}e 1997. svega šest
meseci posle izbora. Postavljeno Opštinsko ve}e je vladalo opštinom sve do novih izbora u septembru
2000.

256 Srbija i Jugoslavija
i funkcionisanja op{tine, on je zbog restriktivne prirode zakona u su{tini samo formalna
razrada zakonskih odredaba (kreativnost i inovativnost op{tine, odnosno
gra|ana nije o~ekivana niti potrebna osobina).
3.2. Osnovne karakteristike sistema lokalne samouprave
Osnovna karakteristika sistema lokalne samouprave u Srbiji je da je on jednostepen
i monotipski. Jednostepenost ukazuje na to da je op{tina jedini nivo organizovanja
lokalne vlasti (ne postoje okruzi, regioni, funkcionalni distrikti itd.).
Okrug postoji kao oblik dekoncentracije vlasti (preneti poslovi republi~ke vlasti).
Formalno je data mogu}nost da se formira grad u ~ijem sastavu bi bile dve ili
vi{e op{tina, me|utim, grad ima uglavnom iste nadle`nosti kao i op{tina tako da
se ne vidi su{tinska i funkcionalna razlika ta dva nivoa. U praksi je to izvor velike
konfuzije u pogledu nadle`nosti, prava i odgovornosti grada i op{tina u
njenom sastavu, kao i osnova brojnih konflikata. ^esto se de{ava da gradske
op{tine imaju manja prava od malih ili seoskih op{tina. Ovako nefunkcionalno
re{enje je izraz velike centralizacije politi~kog sistema i nespremnosti centralnih
vlasti da daju vi{i stepen autonomije bilo kojoj lokalnoj vlasti, uklju~uju}i i
gradove. Jedino ~ime su gradovi, posebno grad Beograd, izdvojeni jeste ne{to ve}i
obim prenetih nadle`nosti od republike i ne{to vi{i procenat prenetih finansijskih
sredstava.
S obzrom na ~injenicu da su op{tine izuzetno velike, zakon daje mogu}nost
da se formiraju mesne zajednice kao podjedinice (~lan 8), ali ne precizira da li ih
formiraju op{tine ili gra|ani. Mesne zajednice imaju svoje predstavni~ko telo
(savet), predsednika, statut i finansije. Mesne zajednice su va`an deo funkcionisanja
lokalne samouprave u gradovima, ali u jo{ ve}oj meri u seoskim op{tinama.
Monotipnost sistema lokalne samouprave karakteri{e to {to su sve op{tine
tretirane isto, bez obzira na svoje specifi~nosti (seoske, gradske, veli~ina itd.), i
{to sve imaju isti model organizacije vlasti, bez obzira na njihove realne potrebe
ili specifi~nosti (veli~ina, razvijenost, tradicija, urbane ili ruralne itd.).
3.2.1. Teritorijalna podela
Republika Srbija, bez teritorije Kosova, sastoji se od 160 op{tina ukupne
povr{ine 77.474 km 2 sa ukupnim brojem stanovnika 7.822.795 (oko 100
stan./km 2 ). Op{tine su velike i u proseku imaju oko 50 000 stanovnika, {to ih ~ini
najve}im u Evropi. Radi pore|enja, francuske op{tine u proseku imaju 1 500,
nema~ke 5 000, a {vedske 20 000 stanovnika.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 257
Zakonom je otvorena mogu}nost da centralna vlast mo`e po potrebi menjati
arbitrarno granice op{tinama (~lan 16. Zakona o lokalnoj samoupravi predvi|a
da Zakon o teritorijalnoj organizaciji utvr|uje granice op{tina).
3.2.2. Grupisanje op{tina
Monotipska priroda sistema lokalne vlasti je potrla potrebu za grupisanjem
op{tina po broju stanovnika, veli~ini teritorije, na seoske i gradske, po dominantnim
privrednim delatnostima itd. Op{tine u Srbiji variraju po broju stanovnika
21 (op{tine na jugu Srbije, na primer, ~esto imaju po 10 000 stanovnika, dok
ima op{tina i sa 300 000 stanovnika - Zemun, Novi Beograd), po povr{ini (od 3
km 2 - beogradska op{tina Vra~ar do 1 500 km 2 - Kraljevo), po vrsti delatnosti (od
poljoprivrednih preko industrijskih, rudarskih, uslu`nih, kulturnih i nau~nih centara),
po bogatstvu, tradiciji i kulturi. Tako vojvo|anske op{tine imaju druga~iju
tradiciju sa va`nim uticajem austrougarske dr`ave, sa usvojenim standardima u
urbanisti~koj i arhitektonskoj ure|enosti, u dr`avnoj organizaciji i odnosu prema
vlasti. Ove op{tine su i posle svih ovih godina u kojima su podnele veliki teret
stradanja i dalje bogatije od ostalih. Op{tine srednje i zapadne Srbije imaju specifi~nu
tradiciju (deo turske imperije), nisu dobro ure|ene, a razlika izme|u
Beograda kao centra i manjih gradova je velika. Op{tine ovog regiona se razlikuju
po bogatstvu i privrednoj delatnosti. Tako su, na primer, ^a~ak i Gornji Milanovac
gradovi ,,malih i srednjih preduze}a", a U`ice, Kraljevo, Kragujevac i Smederevo
industrijski i uslu`ni gradovi (svi u padu) itd.
Op{tine istoka i juga Srbije su manje razvijene, sa jakim tragovima turske
tradicije, jakim ostacima partijarhalne svesti i psihologije. U pogledu privrednih
delatnosti Ni{ je vode}i centar, a zatim slede Leskovac, Pirot i Vranje kao manji
ali nekada prili~no uspe{ni privredni centri (dominantna je laka industrija), zatim
Novi Pazar, grad sa preovla|uju}om bo{nja~kom populacijom, kao tradicionalno
trgova~ki grad u kome cveta mala i srednja privreda. Majdanpek i Bor na istoku
su rudarski gradovi, Negotin je centar hemijske industrije itd.
Najve}i broj op{tina strukturno ~ini jedan urbani centar kome su pripojena
seoska naselja. ^etiri naselja imaju status grada: Beograd (2 miliona), koji ima
i status glavnog grada, zatim Novi Sad, glavni grad Vojvodine (250 000), Ni{
(200 000) i Kragujevac (140 000).
21 Poslednji popis u Srbiji je bio 1990. godine, tako da su podaci neprecizni, pogotovu usled
velikih migracija stanovništva. Deo gra|ana je napustio zemlju a deo se uselio (izbeglice). Ove migracije
su svakako uticale na promenu broja ali u još ve}oj meri na promenu strukture stanovništva.
Novi popis se predvi|a za 2002. godinu.

258 Srbija i Jugoslavija
3.3. Lokalni organi vlasti - formiranje, nadle`nosti i funkcije
3.3.1. O modelu vlasti
U Srbiji postoji model organizacije vlasti koji je svojevrsna modifikacija modela
,,ve}e gradona~elnik" ili kako se popularno zove ,,slab gradona~elnik". 22
Lokalni izbori su uglavnom partijski (kandidate za odbornike na partijske
liste isti~u partije ili grupe gra|ana). Izbori su naj~e{}e bili proporcionalni.
Izabrani odbornici imaju vezani mandat u odnosu na partije.
Osnovni organi vlasti su Skup{tina, predsednik skup{tine, izvr{ni odbor i organi
uprave (sekretarijati). Po ovom modelu se mo`e videti da princip podele vlasti
nije do kraja dosledno izveden ve} su i dalje prisutni ostaci sistema jedinstva vlasti
(koji je od 1945. do 1990. bio na~in i princip organizacije vlasti u Jugoslaviji).
3.3.2. Predstavni~ki organ
Skup{tina je predstavni~ki organ vlasti i bira se na neposrednim, op{tim izborima
po partijskim listama. Mandat joj je 4 godine. Skup{tina je jednodoma,
radi po odborima, savetima i komisijama kao stalnim radnim telima uz mogu}nost
da oformi i povremena radna tela. Skup{tina donosi najva`nije odluke i akte u
plenumu. Broj odbornika varira u zavisnosti od veli~ine op{tine, odnosno od broja
bira~a i kre}e se u rasponu od 25 do 70 odbornika u op{tinama, a do 110
odbornika u Beogradu.
3.3.3. Izvr{ni organi
Predsednik skup{tine je izvr{ni, inokosni organ. Njega biraju odbornici
skup{tine na osnovu predloga pobedni~ke partije ili koalicije pobedni~kih partija.
On predsedava sednicama, saziva ih, ure|uje dnevni red, zadu`en je za realizovanje
politike i izvr{avanje odluka skup{tine i za nju odgovara skup{tini.
Predsednik predstavlja skup{tinu, odnosno op{tinu kao pravno lice.
Izvr{ni odbor je izvr{ni kolektivni organ. ^lanove izvr{nog odbora biraju
odbornici skup{tine i njihov broj varira a ne mo`e biti ispod 3 ~lana. Predsednik
skup{tine je ~lan izvr{nog odbora i zajedno predstavljaju izvr{nu vlast u op{tini.
Mandat im traje tako|e 4 godine. Oni obezbe|uju realizovanje politike skup{tine
i izvr{avanje njenih odluka, daju inicijativu za re{avanje odre|enih problema u
op{tini i za dono{enje odre|enih odluka ili akata, kontroli{u rad uprave i odgov-
22 Videti: IV odeljak Zakona o lokalnoj samoupravi, 1998.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 259
oraju skup{tini za njen rad. Zakonom je predvi|ena mogu}nost da predsednik
skup{tine bude u isto vreme i predsednik izvr{nog odbora ali je ta mogu}nost veoma
retko kori{}ena.
Op{tinska uprava je organizovana u sekretarijate a za manje op{tine odeljenja
koji se resorno bave odre|enim pitanjima. Na ~elu svakog sekretarijata je
sekretar a radom svih sekretarijata rukovodi sekretar Skup{tine koga imenuje
Skup{tina. Mandat mu tako|e traje 4 godine. 23
3.3.4. Odnos izme|u predstavni~kog i izvr{nih organa
Odnos izme|u predstavni~kog i izvr{nih organa su odnosi formalne podre|enosti
izvr{nih organa skup{tini ali objektivno izvr{ni organi ~esto imaju inicijativu
i presudni uticaj u dono{enju niza odluka i akata.
Slabost ovog modela je preveliki uticaj partijskih dogovora i mehanizama pri
izboru kadra ({to je problem posebno za mesta za koja stru~nost treba da bude presudni
kriterijum), kao i u radu i odlu~ivanju uop{te. Na~in i model izbora kojima se
uvodi vezani mandat u velikoj meri ~ini odbornike sputanim i partijskim poslu{nicima
te tako smanjuje njihovu kreativnost i(li) mogu}nost saradnje u odlu~ivanju.
Va`na slabost ovog modela, koja tek u narednom periodu mo`e postati balast,
jeste nedovoljno uklju~ivanje profesionalnih znanja, nedovoljna konkurencija,
nepostojanje tr`i{nog ambijenta i razvojnog modela strategijskog upravljanja
i planiranja, a time i nedovoljna efikasnost u realizaciji skup{tinskih odluka i nedostatak
fleksibilnosti u radu.
3.4. Op{tinske funkcije po sferama aktivnosti i po tipovima lokalnih javnih
usluga
Op{tina je od 1999. godine dobila jo{ preciznije odre|ene nadle`nosti, ali je
u praksi zamu}ena jasna linija razgrani~enja sa nadle`no{}u centralne vlasti.
Naime, to zna~i da na~in zakonskog ure|ivanja te materije mo`e ograni~iti rad
op{tinskih organa i time objektivno promeniti nadle`nosti lokalne vlasti.
3.4.1. Problemi gra|ana
Da bi se shvatio ambijent u kome op{tine rade, treba naglasiti koji su problemi
koje op{tinski organi re{avaju u isto vreme i osnovni problemi gra|ana Srbije.
23 Sekretar ima dvojnu funkciju i nadle`nost: a) priprema sednice Skupštine i b) kao šef uprave
rukovodi, kontroliše i koordinira celinu rada uprave.

260 Srbija i Jugoslavija
Najva`niji problemi su izuzetno osiroma{enje velikog dela dru{tva, privredna kriza
i nezaposlenost, veliki broj izbeglica iz tri rata (Hrvatska, Bosna, Kosovo) koji
~esto oskudevaju u elementarnim potrebama (stan, hrana, ode}a), nedostatak i
neadekvatnost stanova (besku}ni{tvo ili podstanarstvo), neadekvatna zdravstvena
za{tita, nedostatak lekova, smanjen prirodni prira{taj, pove}ana smrtnost,
pove}ano zaga|enje (bombardovanje), nesigurnost (kriminal), korupcija, lo{a saobra}ajna
infrastruktura, zastarelost i ruiniranje javnih zgrada i objekata (mre`a
puteva, energetska mre`a, vodovod, kanalizacija itd.). Svi ovi problemi, koji su
u stvari i najkrupniji problemi celog dru{tva, manifestuju se pre svega u op{tinama.
Op{tine u Srbiji su dugo poku{avale da opstanu (minimalni bud`eti, veliki
dugovi i stalno rastu}e obaveze) i da pomognu gra|anima da pre`ive.
3.4.2. Javno dobro i op{ti interes
Javno dobro gra|ana nije u poslednjoj deceniji predstavljalo nikakvu politi~ku
vrednost. Re`im je privatizovao tuma~enje op{teg interesa. U ovakvoj dr`avi
su bile ugro`ene najve}e vrednosti: ljudski `ivot i dostojanstvo (veoma niska
bezbednost gra|ana), zdravlje (gra|ani moraju da plate svaku intervenciju i lekove
jer su zdravstveni fondovi potro{eni za potrebe finansiranja ratova). Ono {to stanje
u ovoj grani ~ini jo{ te`im je nagla{ena pojava korupcije i mita, jer su primanja
lekara izuzetno niska), stari (penzijski fondovi ispra`njeni, penzije nerednovne
i izuzetno niske), mladi (izuzetno niska stopa nataliteta), {kolstvo je u velikoj
krizi (plate nastavnika su sramotno niske), odr`avanje stambenog fonda je
preneto na osiroma{ene gra|ane, sigurnost gra|ana - mnogobrojna i dobro
opremljena policija (100 000) bila je u funkciji odr`avanja bezbednosti re`ima a
u direktnoj suprotnosti sa bezbedno{}u gra|ana. Pravo gra|ana na objektivne,
ta~ne i raznovrsne informacije bilo je uzurpirano (dr`avna televizija i glasila) i
~itavu deceniju se vodila te{ka borba za alternativni informativni prostor (novine,
radio, televizija). Pravo na politi~ko organizovanje (politi~ke partije, pokreti ili
organizacije), iako zakonima za{ti}eno, na svaki mogu}i na~in je ometano,
ote`avano i proganjano. Partije srpske opozicije su u periodu pre i posle bombardovanja
dobile etiketu ,,izdajnika”. Bio je ,,otvoren lov” na njihove lidere.
3.4.3. Funkcije lokalne vlasti
Obrazovanje, stanovanje i transport su delimi~no u nadle`nosti lokalnih
vlasti (pre svega u pogledu obezbe|ivanja infrastrukutre i objekata), dok je
zdravstvo u potpunoj nadle`nosti republika, s tim {to se posledice ose}aju u
op{tini. Ogroman problem ~ine nedovoljna finansijska sredstva kojima bi se ove

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 261
funkcije i na najelementarniji na~in ostvarile. Od 1990. godine sistem obrazovanja
i zdravstva je pretrpeo ozbiljnu krizu, pre svega padom plata zaposlenih i
drasti~nim pogor{anjem uslova rada (dotrajala oprema, nedostatak investicija i
lo{e odr`avanje). U ovom periodu je u 54 % op{tina zabele`en znatan porast apsolutnog
broja obolelih i umrlih lica (bolesti kardiovaskularnog sistema, maligna
oboljenja, bolesti respiratornog sistema, du{evne bolesti, dijabetes itd.). Deo prihoda
op{tine dobijen od Republike naj~e{}e nije dovoljan ni da pokrije plate zaposlenih
tako da op{tina mora da pokriva sve ostale potrebe iz tzv. ,,komunalnog
dela prihoda”, koji je veoma skroman.
3.4.4. Stanovanje
U ovom periodu u stambenoj oblasti je o~igledan problem zapu{tena infrastruktura
zgrada usled nedostatka investicija i novca za elementarno odr`avanje
objekata. Odr`avanje zgrada, liftova, hidrofora, fasada je zakonom palo na osiroma{ene
gra|ane tako da je slika gradova siva, zapu{tena i depresivna.
U Srbiji ne postoji ta~an podatak o broju podstanara. Veliki broj gra|ana `ivi
u (po kvalitetu ili veli~ini) neadekvatnim stanovima. Nema evidencije o broju
gra|ana bez stana. Veliki broj izbeglica `ivi po kampovima u veoma lo{im uslovima,
a deo njih su podstanari.
Veliki deo op{tina u Srbiji pati od urbanisti~kog i arhitektonskog haosa. ^ak
je i u jednom broju vojvo|anskih op{tina, koje imaju daleko bolje ure|ena naselja
(austrougarska tradicija), divlja gradnja u ovom periodu stvorila niz problema
(Novi Sad).
Saobra}aj, kao i druge delatnosti, pati usled vi{edecenijskog nepostojanja
investicionih fondova, te je putna mre`a izuzetno dotrajala, ba{ kao i sredstva
javnog transporta. Saobra}aj je, kao skupa delatnost, ~esto bio predmet manipulacija
i ucena centralne vlasti ~ija je namera bila da stvori utisak o neefikasnosti
i lo{em radu lokalnih vlasti (ka{njenje sa isporukom goriva koje su lokalne vlasti
uredno pla}ale). To je jedna od retkih usluga u koju je uklju~en privatni sektor.
Socijalno blagostanje i socijalna pomo} su delimi~no u nadle`nosti op{tina
i u periodu do 1990. godine potreba za ovom vrstom pomo}i je stalno rasla usled
drasti~nog pada standarda, velikog broja nezaposlenih, velikog priliva izbeglica
i raseljenih lica (oko 800 000) koji su ostali bez stanova, imetka, posla itd. 24 Deo
ovog stanovni{tva je na{ao uto~i{te kod rodbine (ali je pad standarda sve njih
u~inio podjednako ugro`enim), deo je uspeo da se zaposli i integri{e u dru{tvo a
deo je bio i ostao u izbegli~kim kampovima. Ukupan broj korisnika centara za
24 CRNPS, Weekly Newsletter, March, 2001.

262 Srbija i Jugoslavija
socijalni rad u Srbiji je 285.000, od ~ega je oko 90% doma}e stanovni{tvo a ostalo
su izbegla/raseljena lica. Karakteristi~ne grupe su: stara~ka doma}instva,
Romi, nekvalifikovani, nezaposleni, nesposobni za rad i deca bez roditeljskog
staranja. Prema istra`ivanju ra|enom 1997. godine, broj primalaca socijalne
pomo}i se drasti~no smanjio u ovom periodu. Tokom 1996. godine iznosio je svega
3,2% ukupnog broja stanovnika (3,9 % u Vojvodini, 3,2% na teritoriji u`e Srbije
i 1,7% na Kosovu). 25 Oblici pomo}i su: stalna socijalna pomo}, ishrana u narodnoj
kuhinji, pomo} u robi, hrani i lekovima, sme{taj u domove ili porodice, jednokratna
nov~ana pomo}, nadoknada pogrebnih tro{kova itd.
3.4.5. Komunalni poslovi
Obezbe|ivanje komunalnih usluga je va`no polje rada op{tine. Dovod vode,
skupljanje i uklanjanje sme}a (~i{}enje), kao i otpadnih voda (kanalizacije) su delatnosti
koje se realizuju uglavnom monopolski, anga`ovanjem javnih preduze}a.
Zakonom je na monopolski na~in ure|eno vodosnabdevanje u op{tini (vodovod
je u nadle`nosti gradskog preduze}a vodovod), topla voda i grejanje u nadle`nosti
toplana, ~i{}enje u nadle`nosti gradske slu`be za ~i{}enje itd. U obezbe|ivanju
ovih usluga nema konkurencije i ne postoje privatno-javna partnerstva jer za
razvoj preduzetni{tva ne postoji adekvatan ekonomski ambijent.
Te usluge se godinama obezbe|uju na osnovnom nivou bez neophodnih ulaganja
u infrastrukturne sisteme, tako da je zastarelost infrastrukturnih objekata
izuzetno ozbiljan problem.
Osnovi problemi u vodosnabdevanju su: dotrajalost vodovodne mre`e, nedovoljni
kapaciteti izvori{ta, dotrajalost opreme, nedostatak sistema za
pre~i{}avanje, lo{ kvalitet vode itd. Kod otklanjanja te~nih otpadnih materija kao
glavni problemi javljaju se: slabosti sistema za pre~i{}avanje, neadekvatan kanalizacioni
sistem, nedovoljan kapacitet pumpi i nedostatak kolektora. Sakupljanje
i odlaganje ~vrstih otpadnih materija je nere{eno u preko 70% op{tina.
3.4.6. Kultura
Od 1990. godine re`im je podsticao ki~, {und i nacionalizam, izazivaju}i zakoniti
proces ugro`avanja osnovnih vrednosti civilizovanog dru{tva i kulture.
Primitivizam je postao prirodni saradnik i oslonac takvog sistema koji nije {tedeo
ni najosetljivije delove dru{tva: obrazovanje i {kolske programe. Osetno su
25 M. Milosavljevi} (ed), Socijalna politika u tranziciji, videti: L. Mijanovi}, Socijalna stratifikacija,
siromaštvo i javno blagostanje, Beograd, 1998, str. 211 - 251.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 263
poja~ani procesi patrijarhalizacije dru{tva i potiskivanja interesa i potreba `ena i
dece. Kultura je i ina~e oblast koja u kriznim i ratnim vremenima uvek prva strada,
tako da je naglo opalo ulaganje u ovu oblast. Polje kulture je bilo ozbiljno
ugro`eno i stvaranje alternativne kulture je postalo `ivotna misija pojedinaca a
kasnije i opozicionih op{tina i nevladinih organizacija te su ove promene i afirmacija
drugih kulturnih vrednosti sna`no doprinele promeni re`ima.
Republi~ka vlast u periodu od 1990, uz razne izgovore, kontinuirano gu{i
pravo gra|ana na informisanje. Akcija ga{enja slobodnih medija je sprovo|ena
na razne na~ine: oduzimanjem predajnika lokalnih televizija (~esto kupljenih
udru`enim novcem gra|ana), drakonskim kaznama svih medija za svaku kritiku
koja ,,udari blizu cilja”, pretnjama, premla}ivanjima pa sve do ubistva novinara.
Sport i rekreacija su va`no polje aktivnosti op{tine koja se bavi stvaranjem
uslova, izgradnjom i odr`avanjem infrastrukture, organizovanjem manifestacija
itd. Odvajanje iz bud`eta op{tina za ove potrebe je uglavnom znatno smanjeno,
imaju}i u vidu mnoge druge prioritete koje je ovo vreme donelo.
Za{tita `ivotne sredine je oblast rada op{tine u kojoj je republi~koj vlasti data
celokupna nadle`nost. U ovoj oblasti su ostvareni slabi rezultati, delimi~no i zato
{to je nacionalna politika na ovom polju potpuno zatajila i ~esto je direktno stvarala
nove izvore zaga|enja (fabrike bez filtera, zaga|ivanje vazduha, reka,
podzemnih voda i tla itd.) delimi~no zato {to op{tine nisu imale nadle`nosti, ali
ni sredstava da i{ta urade. Ova oblast je, posle bombardovanja 1999, postala jo{
aktuelnija, pogotovu za jedan broj op{tina (Pan~evo, Kragujevac, Novi Sad, Bor
itd.), u kojima su izazvane prave ekolo{ke katastrofe.
3.4.7. Podsticanje privrede i zapo{ljavanja
Ukupan broj nezaposlenih u op{tinama Srbije je 665.000, s tim {to treba
imati u vidu da status nezaposlenih nije jasno definisan. Nezaposlenost poslednjih
godina ima stalni trend pove}avanja. Op{tine mogu veoma malo da urade
da podstaknu ekonomski razvoj, jer ne poseduju mehanizme (preduzetni~ke, finansijske,
poreske) kojima bi mogle da privuku kapital, da stvore uslove za
prosperitet, podstaknu ekonomski preporod a time i zapo{ljavanje. Ipak se i tim
uslovima sprovode programi podsticanja samozapo{ljavanja putem kojih se
gra|anima poma`e da se prekvalifikuju, da naprave projekte, a op{tina im
poma`e manjim finansijskim sredstvima da pokrenu privatni biznis i tako zaposle
nove radnike.

264 Srbija i Jugoslavija
3.4.8. Obezbe|ivanje javnog reda i mira
Policija nije u nadle`nosti lokalne vlasti. Slu`ba je centralizovana i tokom
poslednjih 10 godina je ~esto bila kori{}ena kao aparat pritiska na gra|ane i opozicione
lokalne vlasti. U talasu demonstracija posle bombardovanja, republi~ka vlast
je rotirala policiju iz jednog u drugi deo zemlje, kombinovala je sa batina{ima da
bi bili {to suroviji prema demonstrantima, pa je tako postala omra`ena me|u gra-
|anima. Od 2000. godine ova slu`ba je u{la u ozbiljne reforme. Deo te reforme
se odnosi i na vra}anje lokalne policije.
3.4.9. Na~in obezbe|ivanja usluga
U Srbiji uglavnom postoje op{tinska preduze}a za pru`anje usluga. Izuzetak
je napravljen samo u jednom broju gradova u kojima je ovakav monopolski na~in
pru`anja usluga pokazao velike nedostatke (javni transport), pa su uklju~ena i privatna
preduze}a. Iako je Zakon iz 1999. formalno dao mogu}nost za anga`ovanje
privatnih agencija putem konkursa za pru`anje usluga, niz drugih zakona je
pravio ograni~enja ovim procesima koji su od izuzetnog zna~aja svuda u svetu.
3.5. Op{tinska svojina
3.5.1. Vrste svojine
Op{tina je do 1997. godine imala op{tinsku svojinu koja je dono{enjem Zakona
o svojini iste godine preneta na dr`avu. Ovim je ozbiljno ugro`ena op{tina kao pravno
i ekonomsko lice i tako je uveden jo{ jedan mehanizam zavisnosti lokalne od centralne
vlasti. Ovo je jedno od prvih pitanja koja }e se menjati predstoje}om reformom.
3.5.2. Oblici upravljanja
Velike socijalne, demografske i ekonomske promene su znatno promenile
socijalnu strukturu stanovnika u op{tinama, tako da je ljudski resurs, kao jedan
od najva`nijih ~inilaca svakog sistema upravljanja, znatno promenjen.
Centralizovan sistem vlasti i velika zavisnost op{tina od republi~ke vlasti u
pogledu nadle`nosti, na~ina rada, izvora sredstava kojima raspola`u, kao i ambijent
nemoderne, nepravne i anarhi~ne dr`ave nisu bili povoljan ambijent za usavr{avanje
sistema upravljanja ili za razvijanje ve{tina strategijskog upravljanja i
planiranja, timskog rada i partnerstava. Na~in upravljanja op{tinama je dugo bio
arhai~an, neorganizovan, jer su i uslovi do skora bili neregularni, sa dominantnim

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 265
uticajem politi~kih partija i u velikoj meri je uspeh op{tine zavisio od sposobnosti,
afiniteta i inicijativnosti op{tinskih funkcionera. Procesi modernizacije dr`ave,
kao i modela upravljanja predstavljaju jedno od najva`nijih polja rada nove vlasti.
U Srbiji se ne primenjuje strategijsko upravljanje i planiranje, ~esto op{tinama nedostaju
najelementarniji podaci, op{tine nemaju uveden a pogotovu razvijen informacioni
sistem, poslednji popis stanovnika je bio 1989. godine. Popis, prikupljanje
i sre|ivanje dokumentacije, uvo|enje informacionog sistema u op{tine i
povezivanje u jedinstvenu mre`u su prioritetni zadaci na koje se tek kasnije mogu
nadovezati u~enja o novim modelima i ve{tinama strategijskog upravljanja.
3.6. Op{tinske finansije
Op{tine u Srbiji su finansijski zavisne od centralne vlasti. Model finansija
je centalizovan, nefleksibilan i arhai~an. Materija lokalnog finansiranja i finansija
je u Zakonu detaljnije razra|ena od 46. do 79. ~lana. Osnovna odlika ovog sistema
je dosta velika zavisnost lokalne vlasti od republi~kog bud`eta i arbitrarnih
odluka Vlade (~l. 63). Ukupan obim sredstava kojima op{tine mogu da raspola`u
ograni~ava se i procentima i apsolutnim iznosom (~l. 49, stav 2). Tokom poslednjih
deset godina o~igledna je tendencija stalnog pada visine op{tinskih bud`eta.
Procenti odvajanja za lokalne vlasti su i dalje prili~no niski (Beograd dobija 15%
poreza na promet proizvoda i usluga, kao jedan od najva`nijih izvora lokalnih prihoda,
drugi gradovi 10% a op{tine 5%).
Zakonom iz 1999. je po prvi put data mogu}nost da op{tine za obavljanje
svojih poslova mogu da anga`uju privatna i fizi~ka lica, pored osnivanja javnih
slu`bi. To je dobro i zanimljivo re{enje jer ide ka ve}oj funkcionalnoj fleksibilnosti,
ali mu je neophodan odgovaraju}i ekonomski ambijent koji se mo`e stvoriti
samo sprovo|enjem ekonomske reforme (uvo|enje tr`i{ne privrede, privatizacija,
prestrukturisanje privrede). Bez takvih promena, ova re{enja ostaju prazno slovo
na papiru. Ovo re{enje zna~i samo ,,blago otvaranje vrata" procesima i
mogu}nosti da se lokalna vlast (ba{ kao i drugi nivoi vlasti) pona{a sve vi{e kao
ekonomski subjekt koji i sam stvara profit i zara|uje novac a ne samo tro{i. Ovim
je formalno otvorena mogu}nost da se ranije tradicionalni poslovi lokalne zajednice
putem konkursa dodeljuju privatnim agencijama (~i{}enje, transport, snabdevanje
elektri~nom energijom, gasom itd.).
3.6.1. Prihodi u bud`etu
Op{tine su finansijski zavisne od centralne vlasti jer najve}i deo bud`eta
dolazi iz republike u vidu ,,vra}enih poreza". Na po~etku svake bud`etske godine

266 Srbija i Jugoslavija
Republi~ka vlada i nadle`no Ministarstvo za finansije odre|uju procenat i fiksni
iznos poreza za svaku op{tinu. Op{tine uglavnom imaju dve vrste poreza: one koje
neposredno ubiru i one koje im po naplati od gra|ana (osnova naplate mo`e biti
veoma raznovrsna) prebacuje Republika. Ova druga vrsta poreza je daleko ~e{}a.
Neposredno ubirani porezi su lokalne komunalne takse, porez na gra|evinsko
zemlji{te, naknada za kori{}enje komunalnih dobara od op{teg interesa (na
poslovni prostor), prihodi koje ostvari op{tina poslovanjem i samodoprinos.
Podeljeni porezi su svi ostali porezi i najva`niji su: porez na promet, na dohodak,
na imovinu, nasle|e i poklone, deo komunalnih taksi, naknada na
kori{}enje {uma, rudnog blaga i lekovitog bilja na teritoriji op{tine, nov~ane kazne
od prekr{aja itd.
Op{tina dobija od Republike realizovan deo poreza koji joj je zakonom
odobren i u trenutku kada dostigne taj limit sva ostala sredstva se prelivaju u republi~ki
bud`et.
Ovaj sistem potpuno demotivi{e op{tinsku vlast za podsticanje ekonomskog
razvoja i preduzetni~kih aktivnosti, utoliko pre {to ostavljena sredstva nisu dovoljna
ni za osnovne potrebe gra|ana. Pri podizanju cena usluga, op{tine treba da
dobiju dozvolu odgovaraju}eg ministarstva, odnosno Vlade Srbije. Odobravanje
ili odbijanje dozvole su prete`no bili politi~ki motivisani te su opozicione op{tine
retko dobijale odobrenje. Nasuprot tome, mnoge dr`avne agencije i slu`be (vojska,
organi unutra{njih poslova, dr`avna preduze}a itd.) koristile su mnoge usluge
op{tina kao {to su zgrade, objekti, prostor, putevi a da op{tinama nisu pla}ale
svoje obaveze.
Uvid u podelu poreza na promet kao va`nog izvora prihoda op{tine pokazuje
svu provizornost i arbitrarnost ovog sistema. Radi ilustracije zanimljivo je
pokazati kako je varirao udeo poreza na promet u Beogradu: 1994. godine grad
je imao 16,3% poreza na promet ostvarenog na njegovoj teritoriji, 1996. 12,5%,
1998. godine (kad je dobio opozicionu vlast) svega 7%, a 2000. godine pada na
4,7%. Uvid u nominalnu (apsolutnu vrednost) ovih sredstava ukazuje na jo{
drasti~niji pad koli~ine novca koju grad dobija iz ovog izvora. Name}e se zaklju~ak
da je op{tina zavisna od }udi republi~ke vlade i njenih funkcionera, nesigurna
u pogledu sredstava kojima mo`e da raspola`e i time unapred osu|ena da
ne mo`e predvi|ati i planirati bilo kakve ozbiljnije aktivnosti. Ovakav centralizovan
sistem lokalnih finansija ima mnoge nedostatke i svakako je nespojiv s
razvojnim demokratskim modelom lokalne vlasti. Imaju}i uz to u vidu da je finansijska
zavisnost sna`no ugro`avala dono{enje i realizaciju va`nih odluka od
kojih je zavisio kvalitet `ivota gra|ana i efikasnost re{avanja, ~esto egzistencijalnih
i veoma te{kih problema koje je dr`ava prebacila na teret lokalne vlasti,
postaje jasno koliko je takav sistem bio {tetan, surov i pervertiran.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 267
Visina op{tinskih bud`eta je tokom poslednje decenije stalno padala i danas
je ~esto neverovano niska. Novac kojim op{tine raspola`u je apsolutno nedovoljan
za bilo kakve ozbiljnije poduhvate, odnosno jedva je dovoljan da obezbedi
tek neke osnovne potrebe najugro`enijih gra|ana. Tako je, recimo, bud`et
Kragujevca 1996. godine bio 36 000 DEM {to je u to vreme bila alarmantno niska
suma za grad te veli~ine (140 000 stanovnika) i sa tako velikim problemima (velika
kriza ku}e ,,Zastava” i otpu{tanje velikog broja zaposlenih napravila je od
svakog tre}eg gra|anina ovog grada ,,socijalni slu~aj"). Bud`et je 2000. godine
jo{ preko pet puta smanjen i iznosio je svega 7 000 DEM.
Tokom aprila 2001. doneta je grupa zakona u oblasti finansija, koji su usvojili
izvesne promene ~iji je osnovi cilj bio da bud`et postane transparentan, da se
u njega uvedu neki novi porezi i da se stvori osnova za planiranje, bez obzira na
to {to su raspolo`ive finansije izuzetno male.
Tokom 2001. godine bud`eti su uglavnom nominalno duplirani jer se u njih
uklju~uju svi oni izvori koji su ranije bili u sferi sive privrede (porezi na cigarete,
alkohol i ostalu robu), kao i obra~unata vrednost inflacije. Pore|enja radi,
planirani bud`et Kraljeva iznosi 11,3 miliona DEM, U`ica - 11,4 miliona DEM,
Novog Pazara - 5,3 miliona DEM, Ni{a 12,4 miliona DEM itd. Ukupna suma
svih op{tinskih bud`eta u Srbiji iznosi 900 miliona DEM i u proseku su bud`eti
srpskih op{tina za oko 150 do 200 puta manji od bud`eta zapadnoevropskih
op{tina.
3.6.2. Bud`etski izdaci
Rashodi koje imaju op{tine su izuzetno visoki i op{tine nemaju nikakvu
mogu}nost da deo novca odvoje za neke ambicioznije projekte. Otuda je i stavka
investicije u rashodima ili nepostoje}a ili zanemarljiva. O balansiranju bud`eta
ili savremenim finansijskim institucijama u protekloj deceniji skoro da nije moglo
biti ni govora.
Veliki deo bud`eta se koristi da se obezbedi funkcionisanje osnovnih komunalnih
delatnosti i veoma ~esto novac nedostaje za odr`avanje infrastrukturnih
sistema (vodovod, kanalizacija, zgrade, objekti, ulice, vozni park itd.). Stalna
stavka bud`eta je finansiranje rada op{tinskih organa i javnih preduze}a.
Realne potrebe u oblasti obrazovanja, zdravstva, kulture, socijalnih davanja
i pomo}i (dopunska davanja), kao i u radu brojnih asocijacija i udru`enja,
daleko prevazilaze sredstva kojima op{tina raspola`e.
Finansiranje komunalnih poslova: vodovoda i kanalizacije, ~i{}enja, sme}a,
stanovanja, grejanja, prevoza i javnog saobra}aja itd. dovoljno je, na`alost, samo
za najneophodnije izdatke.

268 Srbija i Jugoslavija
Povremeno je deo ovih problema re{avala centalna vlast, i to uglavnom pred
izbore (parcijalno, aribitrarno i zanemarljivo u ukupnoj veli~ini problema).
Ruinirana slika Srbije je najbolji dokaz poraznosti dosada{njeg sistema i ovog
na~ina upravljanja.
3.7. Odnos izme|u lokalnih i centralne vlasti
3.7.1. Kontrola lokalne vlasti od centralne
Politi~ki sistem u Srbiji je centralizovan i lokalna vlast je zavisna od centralne.
Iako su nadle`nosti dosta {iroko date (zakon ide u preterano normiranje)
lokalna vlast je zavisna i nema dovoljno autonomije. Od 1999. stanje je jo{ vi{e
pogor{ano i ono malo autonomije koju je davao Zakon iz 1991. je ugro`eno.
1. Lokalna vlast nema finansijsku autonomiju i finansijski je zavisna do centralne
vlasti koja je koristila novac kao va`an instrument pritiska na opozicionu
op{tinsku vlast i time je poku{ala da obezbedi krunski dokaz da su opozicione
vlasti nesposobne za re{avanje problema.
2. Lokalna vlast je zavisna u procesima odlu~ivanja i dono{enja odluka. Za
svaku odluku, akt ili normu republi~ka vlada mo`e da proceni da je neprihvatljiva,
da zahteva njeno korigovanje i da je ukine.
3. Lokalnu vlast kona~no mo`e da ukine i republi~ka vlada bez ikakvog
zakonski utvr|enog razloga za to. Osnov za ukidanje je izuzetno {irok:
ugro`avanje op{tih interesa gra|ana (~lan 213). Op{tinsko ve}e se formira i upravlja
op{tinom uz zakonsku obavezu da se posle godinu dana raspi{u lokalni
izvori. U praksi se ~esto zaboravljalo na obavezu da se izbori ponovo raspi{u.
Ovaj ~lan je definitivno ugrozio temelje postojanja lokalne samouprave.
Zakonom iz 1999. godine su izuzetno pro{irena ovla{}enja republi~kih
izvr{nih organa (Vlade i ministarstva) uvo|enjem detaljnog nadzora u svim oblastima
rada lokalnih vlasti i samouprave kao da je u pitanju dislocirana dr`avna uprava.
Ova materija je obra|ena u {estoj glavi, Odnosi republi~kih organa i organa
jedinica lokalne samouprave (~l. 203. do 213). Ministarstvo za lokalnu
samoupravu ima pravo da kontroli{e na~in rada i dono{enje akata (~l. 207. i 208),
izvr{avanje odluka i drugih akata (~lan 209) i uop{te rad lokalne vlasti i
samouprave u celini poslova lokalnih vlasti (~lan 210) i da procenjuje kvalitet odluka
i akata u zavisnosti od ostvarivanja ustavnih sloboda, prava i du`nosti ~oveka
i gra|anina (to je ,,kau~uk" norma, koja se mo`e primeniti na sve i Vladi daje
izuzetno {iroka ovla{}enja). Najproblemati~niji su ~lanovi 211. i 213. kojima se
nadle`nosti op{tine tretiraju kao obaveze ~ije izvr{avanje nadgleda Ministarstvo.
Ako jedinica lokalne samouprave, po oceni Vlade i Ministarstva, ne obavlja na

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 269
zadovoljavaju}i na~in poslove iz svoje nadle`nosti, Vlada raspu{ta skup{tinu
op{tine i obrazuje op{tinsko ve}e koje }e obavljati poslove skup{tine op{tine. Ova
procena Republi~ke vlade je potpuno arbitrarna i ne tra`i se ~ak ni obrazlo`enje
tako drasti~nog ~ina kojim se poni{tava volja gra|ana iskazana prilikom izbora
organa lokalne samouprave.
Iako je ukidanjem Zakona o lokalnoj samoupravi iz 1991. ukinut i sporan
~lan 45. kojim je Vlada mogla po svom naho|enju da uvede privremene mere, i
to na neodre|eno vreme, ista materija se u novom zakonu javlja u ~lanu 213. uz
jo{ ve}u arbitrarnost. Jedini ,,napredak" je napravljen u tome {to je to vreme
ograni~eno na godinu dana. Ovim mehanizmom se uspostavlja nagla{eno tutorski
odnos nad lokalnom vla{}u.
Ovaj Zakon ne daje nikakvu autonomiju lokalnoj samoupravi i lokalna vlast
se stavlja u vi{estruko zavisnu poziciju i potkopava temelje lokalne vlasti. On je,
dakle, i protivustavan. Ovo je model potpune nesigurnosti i arbitrarnosti kojim
se name}e interventni, arbitrarni i partijski na~in organizovanja lokalne vlasti.
3.7.2. Oblici dijaloga
Srbija je u periodu od 1990. do 2000. godine bila autoritarno dru{tvo u kojem
je umesto kulture dijaloga vlast nametala kulturu dominacije, hijerarhije i prinude.
Mogu}nost op{tine da za{titi svoja prava je izuzetno mala.
Republi~ka vlast je, umesto da bude partner lokalnoj vlasti u re{avanju
mnogih problema, bila ne samo neutralna ve} i direktan protivnik koji je i sam
produbljivao probleme na {tetu gra|ana, ka`njavaju}i ih time za izbor koji su
napravili na lokalnim izborima.
Gra|ani, opozicione partije i sektor nevladinih organizacija, kao va`an deo
civilnog dru{tva, unosili su alternativne oblike kulture i vr{ili svojevrsan pritisak
na republi~ku i saveznu vlast da pristane na pregovore i da pro{iri politi~ko polje
dogovaranja. Na`alost, zbog prirode prethodnog re`ima i krutosti njene politike
naj~e{}i oblici pregovaranja su bili pritisci i demonstracije. Procesi uspostavljanja
i oboga}ivanja dijaloga, tolerancije, saradnje i partnerstva kao temelja
civilnog dru{tva, tek predstoje.
3.7.3. Asocijacije lokalne vlasti u odbrani svojih interesa
Zakon predvi|a mogu}nost da se op{tine udru`uju i sara|uju sa drugim
op{tinama.
U periodu pre 1990. godine op{tine u Jugoslaviji su imale bogatu me|unarodnu
saradnju u~estvuju}i u raznim oblicima op{tinske saradnje, bratimljenja itd.

270 Srbija i Jugoslavija
Od 1990, kada po~inju sukobi, ratovi i izolacija, saradnja postaje izuzetak. Jedan
broj opozicionih op{tina je poku{avao da uspostavi vezu sa svetom ali su dr`avne
vlasti pravile mnoge prepreke, te su ovi oblici saradnje dugo ostajali u rudimentarnim
oblicima.
Zahvaljuju}i demokratski orijentisanim politi~kim partijama, nevladinom
sektoru i podr{ci me|unarodne zajednice, ova saradnja se razvijala, postajala sve
sna`nija i kona~no je zna~ajno doprinela ja~anju i pobedi demokratskih procesa
u Srbiji.
Stalna konferencija op{tina i gradova Jugoslavije (SKOGJ) je asocijacija koja
je pre 1990. godine imala veoma va`nu ulogu u saradnji op{tina i gradova, u razmeni
iskustava, uspostavljanju saradnje sa op{tinama van na{e zemlje itd. U
Milo{evi}evom re`imu ova institucija se potpuno pasivizirala. Kada je opozicija
1997. godine pobedila u 44 op{tine, me|u kojima su bili i najve}i gradovi u Srbiji
(60% populacije Srbije), opozicione op{tine stvaraju Asocijaciju slobodnih gradova
i op{tina Srbije, koja je registrovana kao nevladina organizacija. Ona pokre}e
niz aktivnosti sa ciljem zajedni~kog rada, za{tite svojih interesa, unapre|enja kvaliteta
rada i re{avanja izuzetno te{kih problema sa kojima se ove op{tine suo~avaju.
Od 5. oktobra 2000. dolazi do formalnog spajanja SKOGJ i Asocijacije, ~ime
je konferencija dobila novi zna~aj, snagu i funkcije. Do danas je ova organizacija
ostvarila neke bitne aktivnosti, kao {to su: deljenje energenata, pomo}i, prikupljanje
i razmena informacija, organizovanje savetovanja i okruglih stolova,
pomo} pri uspostavljanju veza i bratimljenja sa op{tinama i gradovima Evrope i
sveta, prekograni~na i drugi vidovi saradnje itd.
3.7.4. Nevladin sektor
U periodu od 1996. do 1999. godine broj nevladinih organizacija u Srbiji je
dvostruko pove}an, a ta tendencija se nastavila i nadalje. Ve}ina ih se bavi podizanjem
politi~ke kulture i ja~anjem demokratije, pribli`avanjem Evropi, evropskoj
kulturi i njenim standardima (Evropski pokret), ja~anjem demokratskih institucija
i procesa (CeSID - Centar za slobodne izbore i demokratiju), pitanjima za{tite
i unapre|enja ljudskih prava (Centar za antiratnu akciju), projektima ekonomskog
razvoja (G 17 i G17+, Centar za razvoj neprofitnog sektora, Centar za liberalne
studije, Savez za odr`ivi razvoj), za{titom `ivotne sredine (Ekolo{ki centar) itd.
Oko 50 nevladinih organizacija se bavi pitanjima razvoja lokalne zajednice
i lokalne demokratije. Neke od najzna~ajnijih su: Agencija za lokalnu demokratiju
- Subotica, PALGO centar, Centar za politi~ke studije, Centar za demokratsku
kulturu, Savez za razvoj lokalne samouprave u gradovima i op{tinama, Gra|anski
parlament Srbije itd.

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 271
Zanimljivo je pomenuti jedan broj koji se bavi pitanjima regionalizacije
(Banatska inicijativa, Banatski forum, Centar za regionalizam, Gra|anski parlament
[umadija itd.).
I pred velikog prodora ovih organizacija i bogatstva programa i sadr`aja koji
je, po nekim procenama, bio izuzetno va`an u procesu prevrata re`ima 2000. godine,
treba imati u vidu da je svega 6% stanovnika uklju~eno u njihov rad, a u 45
op{tina ne postoji nijedna, te da se jo{ mnogo mo`e uraditi na ja~anju gra|anskog
dru{tva u Srbiji.
3.8. Lokalni izbori
Izbori su va`an institut izbora i legitimizacije organa vlasti. Priroda i na~in
izbora govore dosta o demokratiji. Danas u ve}ini zemalja razvijenog sveta reforme
lokalnih izbora se odnose na {to adekvatnije predstavljanje socijalne strukture
gra|ana u organe vlasti, {to adekvatnije iskazivanje volje gra|ana i
ograni~avanje uticaja partija posle ~ina izbora a u jednom broju zemalja i u tom
~inu (nepartijski izbori).
U Srbiji su pre 1999. postojala tri razli~ita izborna sistema za lokalne izbore
(proporcionalni, ve}inski sa 2 i ve}inski sa 3 kandidata). Promenama tipa i na~ina
izbora centralna vlast je poku{avala da napravi {to bolji ambijent za svoje partije
a {to nepovoljniji za opozicione.
U nacrtu zakona o lokalnoj samoupravi iz 1997. bio je preuzet proporcionalni
sistem sa saveznog nivoa. Dobro je i na~elno demokratsko re{enje u ~lanu 124.
kojim se utvr|uje da se u svakoj izbornoj jedinici odbornik bira na pribli`no isti
broj bira~a, osim u brdsko-planinskom podru~ju koje je manje nastanjeno.
Smisao uvo|enja proporcionalnog sistema je bio da ,,seku male partije ,, i da
nagla{eno veliku prednost daju najve}oj partiji. Manjinske, manje i razdrobljene
partije se tako sna`no potiskuju (opozicija je dugo imala problem da se ujedini i
zajedni~ki organizuje). Ta tendencija je maksimalno oja~ana 1997, kada je predvi|eno
da se u svakoj izbornoj jedinici bira po jedan odbornik (~lan 124. stav 3),
a 1998. je predvi|eno da se u svakoj izbornoj jedinici bira od 3 - 5 odbornika. Po
svim pravilima izbornih zakona, taj broj ne bi smeo, zbog ve}e demokrati~nosti,
odnosno adekvatnijeg predstavljanja, da bude ispod 6 odbornika (~ak i bez
utvr|ivanja gornje granice). Zakon iz 1999. delimi~no obra|uje materiju izbora
(odeljak V, od 120. do 172. ~lana), ostavljaju}i da poseban zakon o izborima reguli{e
veliki deo te materije.
Zakon ure|uje da, pri ponovnim i dopunskim izborima, ako se u op{tini ne
sprovedu izbori ili se skup{tina op{tine ne konstitui{e u roku od 60 dana od dana izbora,
Vlada obrazuje op{tinsko ve}e (~lan 159). Tekst zakona je prili~no apokalipti~an:

272 Srbija i Jugoslavija
predvi|a ratne situacije, elementarne nepogode, kao i razne neobja{njive situacije u
kojima lokalne vlasti nisu u stanju da re{avaju svoje probleme. Umesto, ako se takve
neda}e i o~ekuju, da republi~ka vlast, kao partner, pomogne lokalnim vlastima da otklone
te{ko}e, univerzalni lek zakonodavca je da Vlada obrazuje op{tinsko ve}e koje
}e dobro da radi. Ova re{enja su dala Vladi prevelika prava i vlast u odnosu na op{tine,
obezvredila zna~aj ~ina izbora i time ugrozila smisao postojanja lokalne vlasti.
3.8.1. Oblici neposredne demokratije
Op{tine u Srbiji su tradicionalno dugo imale i koristile razne institute
neposredne demokratije. Ustav i Zakon o lokalnoj samoupravi predvi|aju
mogu}nost da gra|ani koriste referendum, zbor gra|ana i gra|anske inicijative
kao instrumente direktne demokratije.
4. PRAVCI BUDU]E REFORME SISTEMA LOKALNE SAMOUPRAVE
U SRBIJI
Osnovna pretpostavka za reformu sistema lokalne samouprave je radikalna
ekonomska i politi~ka reforma. Program Vlade Srbije fokusira upravo ove probleme
kao najva`nije ciljeve predstoje}ih reformi. U sferi ekonomije se obe}ava privatizacija,
prelazak na tr`i{nu ekonomiju, radikalno smanjenje dr`avno-ekonomske
intervencije i prepu{tanje mnogih va`nih regulatornih uticaja tr`i{tu. Politi~ka reforma
podrazumeva garantovanje za{tite ljudskih prava i sloboda, utemeljenje
pravne dr`ave i vra}anje poverenja gra|ana u politi~ke institucije, decentralizaciju,
dekoncentraciju i regionalizaciju, modernizaciju dr`ave (stvaranje ideolo{ki neutralne,
racionalne, objektivne i efikasne dr`ave), podsticanje profesionalizacije itd.
Integracija u savremeni svet i Evropu tra`i moderan koncept lokalne
samouprave koji je politipski i funkcionalan a sve vi{e i preduzetni~ki. Otuda bi zakonska
i ustavna materija lokalne samouprave trebalo da zadovolji slede}e zahteve:
1. Da obezbedi dovoljnu autonomiju lokalnoj samoupravi, precizira i za{titi
izvorne nadle`nosti lokalne samouprave, koja je suverena u obavljanju
poslova iz te nadle`nosti.
2. Da stvori prostor za razvoj politipskog sistema, {to se odnosi na: a) tip i
vrstu jedinica lokalne vlasti, b) postojanje specifi~ne pluralne i raznovrsne
mre`e nivoa organizacije vlasti (op{tina, okrug, grad, region), c) partnerski
tip odnosa izme|u raznih vlasti i d) postojanje fleksibilnog modela organizacije
lokalne vlasti.
3. Pored op{tina kao osnovnih teritorijalnih zajednica, da omogu}i postojanje
i raznih oblika funkcionalnih jedinica. Ustavom i zakonima treba otvoriti

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 273
dovoljan prostor za postojanje raznovrsnih lokalnih zajednica: seoske,
gradske i velike gradove, teritorijalne i funkcionalne zajednice itd.
Op{ina kakvu trenutno poznajemo u pogledu veli~ine mo`e biti dobra osnova
sistema lokalne samouprave. Tra`enje najadekvatnije veli~ine je proces
balansiranja u tr`i{tnim uslovima i praksi izme|u neophodnog
demokratskog karaktera ove zajednice i dovoljne veli~ine da bi bila nosilac
poslova ekonomskog razvoja, inicijativa i davanja adekvatnih usluga
gra|anima.
4. Ustavom treba precizirati mogu}nost ali ne i obavezu formiranja okruga,
gradova i regiona i naglasiti, osim politi~kih, izuzetan pa i presudan zna~aj
ekonomskih i funkcionalnih razloga i principa pri i tokom opredeljivanja
za svaki od ovih nivoa vlasti. Zna~aj ekonomskih procesa u utvr|ivanju
regionalne strukture Srbije, kao i celokupne teritorijalne organizacije (postojanje
okruga, gradova sa razli~itim statusom itd.) ima izuzetan zna~aj, kao
i svest da teritorijalna organizacija koja nema duboko funkcionalnu opravdanost
lako zna~i preteranu institucionalizaciju i birokratizaciju. Treba
o~ekivati da ta struktura bude funkcionalna ali i asimetri~na (to je slu~aj u
ve}ini razvijenih zemalja).
5. Na~elno utvrditi da su odnosi izme|u razli~itih nivoa vlasti pre svega partnerski
a ne hijerarhijski, da se centralna vlast ne sme uplitati u polje nadle`nosti
lokalne vlasti i da lokalna vlast samo podle`e, ba{ kao i centralna
vlast, kontroli ustavnosti i zakonitosti akata, aktivnosti i rada njenih organa,
funkcionera i slu`benika.
6. Ustavom i zakonima obezbediti organizacionu i institucionalnu fleksibilnost
modela organizacije lokalne vlasti; bilo bi dovoljno za po~etak dati
mogu}nost lokalnim vlastima da biraju izme|u modela: ve}e - gradona~elnik,
gradona~elnik - ve}e i ve}e - gradski menad`er i ostaviti im na~elnu
mogu}nost da stvaraju i uklju~uju neke nove aran`mane ili institucije. Ova
normativna re{enja treba da budu u duhu nu`nosti demokratizacije
lokalne vlasti ali i profesionalizacije, obezbe|ivanja ekonomi~nosti,
uspe{nosti i efikasnosti u radu lokalnih organa.
U procesu politi~kog i pravnog oblikovanja konkretnih institucija i
aran`mana bitno je to shvatiti kao trajan proces. Za po~etak je preporu~ljivo uzeti
samo osnovne i zaista neophodne institucije i razviti osetljivost za zakone tr`i{ta,
za zahteve koje name}u procesi integracije i, kao najva`nije, u tom kontekstu posmatrane
potrebe gra|ana, raznih zajednica i dru{tva u celini. Principi efikasnosti
i utvr|ivanja cene ko{tanja vlasti su nezaobilazni i veoma va`ni.

274 Srbija i Jugoslavija
Obezbediti dovoljnu finansijsku autonomiju (garantovati dovoljne, sigurne
i stalne izvore prihoda). Lokalne vlasti i zajednice vi{e ne smeju da budu finansijski
i na druge na~ine dr`ane u zavisnoj poziciji. Problematika finansija, bud`eta
i preraspodele je svakako va`an ~inilac modernizacije dr`ave i lokalne vlasti, tako
da i u na{im normativnim aktima mora biti adekvatno ure|ena da bi bila upori{te
uspe{nom funkcionisanju celine sistema.
Celina poreskog sistema treba da bude funkcionalna i racionalna i da odrazi
partnerski odnos centralne i lokalnih vlasti u distribuciji dobara i novca. Ovaj model
u {irem smislu re~i podrazumeva uspostavljanje modela decentralizovane
tr`i{ne redistribucije.
Ovim reformama je neophodno otvoriti dovoljno prostora za preduzetni~ke aktivnosti
lokalne vlasti u privla~enju kapitala na svoju teritoriju, podsticanje ekonomskog
razvoja i zara|ivanje novca pru`anjem usluga. Bitno je obezbediti neophodnu
podr{ku praksi privatno-javnih ili privatnih partnerstava kao sve prisutnijeg a u
mnogim zemljama nezamenljivog na~ina anga`ovanja lokalne zajednice u ekonomskom
razvoju i obezbe|ivanju {to kvalitetnijih a {to jeftinijih usluga gra|anima.
Utvrditi demokratske osnove lokalnih izbora:
– Pri utvr|ivanju broja, veli~ine i strukture izbornih jedinica treba se zalagati
za relativnu ujedna~enost izbornih uslova za sve gra|ane.
– Naglasiti princip obezbe|ivanja {to je mogu}e adekvatnijeg predstavljanja
populacije date op{tine (grada) po socijalnim, polnim, kulturnim, obrazovnim i
drugim osobinama.
– Precizirati i ograni~iti ulogu politi~kih partija u izbornom procesu.
Naglasiti da je osnovni cilj izbora stvaranje skup{tine i drugih organa vlasti koji
rade u op{tem interesu i za javno dobro svih gra|ana. Preporu~iti oblike slobodnog
mandata za op{tinske odbornike.
4.1. Model upravljanja
Normativnim uvo|enjem i za{titom sistema strategijskog i preduzetni~kog
upravljanja u celom sistemu pa i lokalnim zajednicama obezbe|uju se prednosti
moderne, efikasne i uspe{ne dr`ave i vlasti. Ure|enjem ove materije lokalnoj zajednici
treba ostaviti dovoljno prostora da iska`e svu slo`enost svojih funkcija i
poslova. Lokalna vlast nije samo pasivan receptor razvojnih i ekonomskih tendencija
i procesa ve} je va`an nosilac tih promena, njihov podstreka~ i kreator.
Otuda se menja i tip njene organizacije – institucije su fleksibilnije, koriste se
znanja profesionalaca, podsti~e se lokalna inicijativa, participacija gra|ana a time
se bolje koriste lokalni izvori, potencijali i talenti gra|ana. Ovim modelom i

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 275
na~inom upravljanja se pove}ava {ansa za uspe{no, efikasno i relativno jeftino
re{avanje veoma kompleksnih i slo`enih problema savremenih lokalnih zajednica
(posebno u velikim gradovima).
– Podsticati kori{}enje konkursa kao nezamenljivog instrumenta za
obezbe|enje objektivno najkvalitetnijih i najjeftinijih usluga.
– Otvoriti prostor za uvo|enje mehanizama merenja i stalnog pra}enja svih faza
u kreiranju, obezbe|ivanju i pru`anju usluga (izrada kriterijuma i standarda).
– Podsta}i uklju~ivanje mehanizama fleksibilnog nagra|ivanja zaposlenih
prema u~inku (zna~ajan motivacioni mehanizam).
4.2. Novi predlog zakona o lokalnoj samoupravi
Vi{e puta su u Srbiji razne radne grupe radile na nacrtima zakona o lokalnoj
samoupravi (Asocijacija slobodnih gradova i op{tina Jugoslavije 1997. i Nova
Demokratija 1997). Od jeseni 2000. godine grupa eksperata PALGO centra
(nevladina organizacija) po~ela je izradu novog, modernog, demokratskog i razvojnog
zakona, imaju}i u vidu pomenute tekstove, iskustva okolnih zemalja u tranziciji
(Makedonija, Hrvatska, Crna Gora, Ma|arska), razvojne trendove i tendencije
razvijenog sveta, na~in regulisanja ove oblasti i specifi~nosti lokalnih zajednica
i vlasti danas.
Projekat je finansirao Local Government and Public Service Reform
Initiative (LGI) - Program za reformu lokalne vlasti i javnih usluga (Budimpe{ta)
i prva verzija zakona je dovr{ena 10. februara 2001.
Tekst je dat Vladi Srbije i nadle`nom Ministarstvu za lokalnu samoupravu
na pretres. Istovremeno su otvorene brojne stru~ne i javne rasprave radi prikupljanja
sugestija i inicijativa svih zainteresovanih lokalnih zajednica i gra|ana
posredstvom Stalne konferencije gradova i op{tina Jugoslavije ili na drugi na~in.
Va`an deo rasprava su oblici uklju~ivanja stranih eksperata i predstavnika evropskih
zemalja koji su pokazali veliki interes za ova re{enja i spremnost da pomognu
u pobolj{anju re{enja i harmonizaciji teksta ovog zakona sa evropskim standardima
i normama.
Ovaj zakon je sistemskog karaktera a njegova neophodna pretpostavka su
promene Ustava i zakonske reforme u sferi ekonomije i politi~kog sistema.
Normativna re{enja su ura|ena tako da obezbede moderan sistem lokalne
samouprave i vlasti kao osnovu i temelj demokratije.
Osnovna re{enja zakona su slede}a:
U pravljenju zakona se izbeglo preterano normiranje, {to zna~i da je zakon
uredio samo osnovne principe, podrazumevaju}i da sve {to nije zabranjeno bude
dozvoljeno, odnosno da bude prepu{teno kreaciji prakse i aktera.

276 Srbija i Jugoslavija
Ova verzija je jedan prili~no liberalan zakon koji reguli{e osnovne principe,
jednostavno je pisan i ima svega 154 ~lana, od kojih su skoro tre}ina norme koje
reguli{u finansijska pitanja. Ovaj zakon je krajnje funkcionalan i daje lokalnoj zajednici
dovoljnu autonomiju, otvara joj dovoljne razvojne mogu}nosti i dovoljan
prostor za funkcionisanje u tr`i{nom ambijentu.
Ovaj predlog zakona daje precizne i ne{to ve}e izvorne nadle`nosti lokalne
zajednice. To su one nadle`nosti koje lokalne zajednice tradicionalno imaju u svim
razvijenim zemljama, kao {to su: snabdevanje vodom, energijom i gasom, ~i{}enje
i odvod sme}a i kanalizacija, {kole, vrti}i, domovi zdravlja, institucije kulture (pozori{ta,
muzeji, biblioteke, bioskopi), lokalni putevi, saobra}ajna infrastruktura i
saobra}aj, sport i rekreacija, socijalna za{tita, stanovanje, gradnja, urbanisti~ko
planiranje, planiranje uop{te i podsticanje ekonomskog razvoja. Da bi se te nadle`nosti
uspe{no realizovale, lokalnoj zajednici su dati dovoljni, sigurni i stalni
izvori finansiranja, tako da finansijska autonomija postaje temelj lokalne autonomije.
U oblasti finansija je napravljena najve}a novina jer, pored redovnih
izvora bud`eta, ovaj predlog zakona otvara mogu}nost da lokalna vlast puni
bud`et tako {to }e i sama zara|ivati novac i privla~iti investicioni kapital i privatnike
radi ekonomskog razvoja op{tine.
Ovim postaje jasnije da je najva`niji cilj postojanja lokalne vlasti pru`anje
kvalitetnih, efikasnih i {to jeftinijih usluga gra|anima. ^injenica je da razli~iti
modeli daju bolje ili lo{ije efekte pa je ovaj predlog uveo mogu}nost da op{tine
biraju aran`man vlasti koji im odgovara. Otuda je ova mogu}nost izbora veoma
va`na i ima}e vremenom veoma konkretne efekte. Ova mogu}nost predstavlja
svojevrsnu ,,mini revolucija" u politi~koj kulturi jer mi nikada do sada nismo imali
ovakvu slobodu eksperimentisanja sa razli~itim institucijama i aran`manima vlasti.
Ovim predlogom zakona otvorena je mogu}nost da op{tina bira izme|u tri
organizaciona modela upravljanja lokalnom zajednicom. Prvi model je evropski
model slabog gradona~elnika (ve}e gradona~elnik), drugi je ameri~ki model jakog
gradona~elnika (gradona~elnik - ve}e) i tre}i model gradskog manad`era (ve}e -
menad`er).
4.3. Nivoi organizovanja vlasti
Zakon o lokalnoj samoupravi podrazumeva decentralizaciju koja zna~i da
centralna vlast vi{e nije ta koja mo`e re{avati veliki broj problema i da je decentralizacija
svakako saglasna evropskim trendovima. Danas se posebno pokazalo
da je lokalna zajednica mnogo adekvatniji nivo za re{avanje velikog broja pitanja.
Tekst ovog zakona samo otvara mogu}nost da se op{tine udru`uju u okruge
i regione, a gradske op{tine u gradove. To je osnova nastanka razvijene teritori-

Uporedna iskustva lokalnih samouprava 277
jalne mre`e sistema lokalne vlasti i ova materija treba da bude razra|ena u zakonu
o teritorijalnoj organizaciji.
Zanimljiva novina je i mogu}nost udru`ivanja op{tina u funkcionalne distrikte
i ohrabrenje je op{tinama da koriste ovu formu sa drugim op{tinama, sa ciljem da
ostvare zajedni~ke potrebe koje op{tine samostalno ne bi mogle da realizuju.
Skup{tina je i dalje osnovni organ vlasti. Na raspravi o predlogu zakona ~ule
su se razli~ite sugestije o njenoj veli~ini i broju predstavnika u njoj. Neki smatraju
da skup{tina treba da ima manji broj predstavnika i da se zove savet (ameri~ki
model), dok su drugi sugerisali ve}i broj predstavnika u skup{tini. Nala`enje prave
mere zavisi od cilja koji se `eli posti}i i ovaj predlog ide na blago smanjivanje u
odnosu na dosada{nji broj predstavnika.
Gradona~elnik je predstavnik izvr{ne vlasti i imenuje svoj tim (kabinet),
obavlja klasi~ne izvr{ne funkcije i mo`e ga birati skup{tina ili neposredno gra|ani.
Ovaj predlog zakona je ukinuo izvr{ni odbor.
Op{tinska, odnosno gradska uprava i dalje ostaje va`an deo strukture
op{tinske vlasti i bavi se realizacijom svih poslova koji su u nadle`nosti izvr{ne
vlasti. Sekretar skup{tine kontoli{e rad uprave.
Tako|e, predvi|ena je mogu}nost postojanja gradskog menad`era (City manager)
koga bi imenovala skup{tina na predlog gradona~elnika. Gradski menad`er
bi bio u ugovornom odnosu sa op{tinom a svojim profesionalizmom bi doprinosio
kvalitetu rada lokalne vlasti.
Otvorena je mogu}nost izbora op{tinskog, odnosno gradskog arhitekte, koji
bi trebalo da pomogne u re{avanju urbanisti~kog i arhitektonskog nereda i haosa
koji vlada Srbijom i zaustavi negativne pojave u toj oblasti.
Otvorena je mogu}nost da u multietni~kim sredinama postoji savet za etni~ka
pitanja u kome bi se preventivno razmatrali problemi me|usobnih odnosa gra|ana
razli~itih etniciteta i podsticao kvalitet njihovog zajedni~kog `ivota i odnosa.
Na kraju, veoma va`an, obavezan organ jeste savet za za{titu lokalne
samouprave, koji bi imao u nadle`nosti pojedina~nu analizu svih pojava
ugro`avanja autonomije lokalne vlasti i podsticanja i ja~anja lokalne samouprave.
Ovaj zakon je predvideo postojanje lokalne policije koja bi bila nadle`na da
obezbedi sigurnost gra|ana od sitnijih kriminalnih dela (sitne kra|e, nered,
odr`avanje javnog reda i mira), kao i da poma`e pri inspekcijskim poslovima i realizovanju
odluka skup{tine (iseljenje, ru{enje bespravno podignutih objekata itd.).
U op{tinama je otvorena mogu}nost opcionog izbora jednog broja instituta,
{to je fleksibilan pristup imaju}i u vidu razli~ite potrebe op{tina, kao i zna~aj njihovog
racionalnog pristupa izboru institucija i aran`mana vlasti.
Ombudsman je organ koji se opciono nudi op{tinama. On je gra|anski branilac
i pretpostavlja se da bi se za tu funkciju birala ugledna li~nost koja nije ko-

278 Srbija i Jugoslavija
rumpirana i koja se pokazala kao beskompromisan borac za op{te interese.
Nadle`nost ovog organa je reagovanje na sve prijave nepravdi, nepravilnosti i
problema koje gra|ani imaju u op{tini. Ombudsman na lokalnom nivou mo`e doprineti
vra}anju poverenja gra|ana u politi~ke institucije, {to je jedan od va`nih
ciljeva nove vlasti.
Svaka op{tina }e mo}i da proceni koji joj od ponu|enih organa odgovaraju,
mo}i }e da kombinuje razli~ite opcije i da ustanovi meru izme|u cene te vlasti i
beneficija koje iz takve kombinacije dobija. To otvara mogu}nost da gra|ani
neposrednije shvate da od njihovog izbora zavisi i krajnji efekat, a to su kvalitet
usluga i kvalitet `ivota u op{tini. Op{tine opet dobijaju mogu}nost da se
me|usobno porede i u~e jedne od drugih (u~enje iz iskustva), {to je va`na osnova
za stalno usavr{avanje i napredak sistema u celini.
Odnos centralnih i lokalnih vlasti u ovom predlogu odlikuje precizno razgrani~enje
nadle`nosti, uz mogu}nost javne kontrole i kritike oba nivoa vlasti.
Ovaj predlog zakona precizno utvr|uje nadle`nosti lokalne vlasti i ne dozvoljava
centralnoj vlasti da naknadno interveni{e ili ukida neka od prava lokalne zajednice,
{to je veliki korak napred imaju}i u vidu na{u dosada{nju praksu. Za
slu~aj velikih poreme}aja rada op{tinskih organa kojima se ozbiljno ugro`avaju
prava gra|ana, Vlada Srbije ima prava da predlo`i Skup{tini Srbije da raspusti
skup{tinu op{tine. Ukoliko Skup{tina Srbije proceni da je ta mera neophodna, ona
raspu{ta skup{tinu op{tine, postavlja op{tinsko ve}e i u periodu od najdu`e 3 meseca
raspisuje nove izbore.
Na ovaj na~in je obezbe|ena za{tita gra|ana od zloupotrebe lokalnih organa
vlasti, ali na na~in koji ne ostavlja mogu}nost manipulacije i pritisaka republi~kih
organa na lokalne.

279
Objavljivanje ove knjige omogu}ili su:
Fond za otvoreno dru{tvo
Fondacija Konrad Adenauer

280
CIP - Katlogizacija u publikaciji
Narodna biblioteka Srbije, Beograd
342.25 (082)
UPOREDNA iskustva lokalnih samouprava
[prevodioci Branka i Charles Robertson]
Beograd : Magna agenda, 2002 (Beograd :
^igoja {tampa). - 280 str. : tabele 23
cm
Tira` 500. - Str. 13 - 18 uvodne napomene
Mijat Damjanovi}. - Napomene uz tekst. -
Bibliografija uz pojedine radove.
ISBN 86-83775-05-4
a) Lokalna samouprava - Zbornici
COBISS-ID 97653004