Dr. Monika Emde Prof. Dr. Mintken Oldenburg 2010 P

Autoren: 

Universität Kassel 

W i s s e n s c h a f t s t h e o r i e u n d V e r w a l t u n g s w i s s e n s c h a f t 

Dr. Monika Emde 

Prof. Dr. Mintken 

Oldenburg 2010 

Projekt Verwaltungswissenschaft 

Kontakt: 

Monika.Emde@gmx.de 

Prof.Dr.Mintken@t-online.de 

Dieses Studienheft ist ausschließlich für Lehr- und Studienzwecke bestimmt und 

urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere das Recht der 

Vervielfältigung und Verbreitung sowie der Übersetzung und des Nachdrucks, bleiben vorbehalten, 

auch bei auszugsweiser Verwertung. Kein Teil dieses Studienhefts darf in irgendeiner 

Form (Druck, Fotokopie, Mikrofilm oder ein anderes Verfahren) ohne schriftliche Genehmigung 

der Autoren reproduziert oder unter Verwendung elektronischer Systeme verarbeitet, 

vervielfältigt oder verbreitet werden.

Prof. Dr. Mintken WS 09/10 

Dr. Monika Emde Wissenschaftstheorie und Verwaltungswissenschaft Seite 2 

Projekt Verwaltungswissenschaft 

Ziele: 

Förderung der Verwaltungsforschung 

Förderung der Verwaltungswissenschaft 

Forschung und akademische Lehre zu ausgewählten Gebieten der 

Verwaltungswissenschaft 


Projekt Verwaltungswissenschaft Universität Kassel Prof.Dr.Mintken@t-online.de



I n h a l t 

Wissenschaftstheorie und Verwaltungswissenschaft 

Seite 

1 Wissenschaftliche Arbeit 5 

1.1 Erkenntnistheoretische Grundlage 7 

1.2 Wissenschaftliche Teil-Bereiche 10 

1.3 Methodologie 12 

2 Methoden in der Verwaltung 15 

2.1 Horizontale und vertikale Differenzierungen 20 

2.2 Forschungsmethoden und Wissenschaftstheorie 22 

2.3 Forschungsmethoden in der Verwaltungswissenschaft 26 

3 Aktuelle Forschungsgebiete 29 

3.1 E-Government 32 

3.2 Innovationsmanagement 34 

3.3 Projektmanagement 36 

Literaturverzeichnis 

Anhang: Literaturhinweise 




Hinweis zu diesem Studienheft: 

In diesem Studienheft erfolgt ein Überblick zur Wissenschaftstheorie mit Bezug auf die 

Verwaltungswissenschaft. 1 Eine Erweiterung dieses einführenden Überblicks mit Hilfe 

von Artikeln aus der Internet-Enzyklopädie „Wikipedia“ sowie die Vertiefung der 

Kenntnisse anhand der entsprechenden Spezialliteratur werden empfohlen. 2 Die 

angegebenen „Adressen“ im Internet wurden zum Beginn des WS 09 /10 geprüft. 

Autoren: 

Die Autoren Dr. Monika Emde und Prof. Dr. Mintken sind seit mehreren Jahren in ver- 

schiedenen Projekten zur Kompetenzförderung tätig und beteiligen sich an Aufgaben 

zur Forschung und Lehre an der Universität Kassel. 

1 

2 

Es handelt sich überwiegend um Inhalte aus unseren vorhandenen Web-Lektionen sowie um Auszüge aus EMDE 2006, ergänzt um 

einige Verweise auf Artikel aus der Internet-Enzyklopädie „Wikipedia“. 

Viele Artikel aus der Internet-Enzyklopädie „Wikipedia“ eignen sich gut, um einen ersten Überblick von dem jeweiligen Sachverhalt 

zu gewinnen. Wegen der eingeschränkten Nachvollziehbarkeit der Artikel eignet sich diese Quelle jedoch nicht als Beleg in 

wissenschaftlichen Qualifikationsarbeiten. 





1 Wissenschaftliche Arbeit 

Wissenschaft bezeichnet die Gesamtheit der systematisch gesammelten, gespeicherten 

und gelehrten Erkenntnisse über einen Gegenstandsbereich (Wissenschaftsdisziplin), die 

nach bestimmten Methoden gewonnen wurden und intersubjektiv überprüfbar sind. 3 Ne- 

ben den Formalwissenschaften (Logik und Mathematik) werden üblicherweise als Real- 

wissenschaften die Naturwissenschaften und die Kultur-, Geistes- bzw. 

Sozialwissenschaften unterschieden. Ziele der Wissenschaft, wissenschaftliche 

Methoden und Prinzipien sowie die Einteilung in Wissenschaftsdisziplinen sind 

Gegenstand der Wissenschaftstheorie, die deswegen auch als eine Metadisziplin be- 

zeichnet wird. 4 Mit wissenschaftlicher Arbeit soll in der Regel ein Erkenntnisfortschritt 

erzielt werden. 5 Die akademische Lehre ist neben der Forschung 6 Teil der wis- 

senschaftlichen Arbeit. 

So wie deskriptive, explanative und präskriptive Sätze bzw. Aussagen 7 unterschieden 

werden können, lassen sich analog dazu deskriptive, explanative und präskriptive Theo- 

rien als „Satzsysteme“ unterscheiden. 8 Als wissenschaftliche Theorien werden gedankli- 

che Gefüge untereinander verbundener Sätze und Aussagen über einen definierbaren 

Gegenstandsbereich bezeichnet. 9 Sie zeichnen sich insbesondere durch ihre logische 

Struktur und die dadurch implizierte Widerspruchsfreiheit aus. 10 Dieser Theoriebegriff 

ist hinsichtlich der Methoden zum Erkenntnisgewinn offen. 11 Der Theoriebegriff ist 

allerdings strittig. Das Spektrum der Begriffsverwendung reicht von „Meinung, Ansicht, 

3 

4 

5 

6 

7 

8 

9 

10 

Einen Überblick zur Wissenschaft bietet der Artikel „Wissenschaft“ bei Wikipedia (www.de.wikipedia.org). 

Vgl. KORNMEIER 2007; einen Überblick zur Wissenschaftstheorie bietet auch der Artikel „Wissenschaftstheorie“ bei Wikipedia 

(www.de.wikipedia.org). 

Zu verschiedenen Fortschrittskonzeptionen vgl. BRÜHL 2006. 

Forschung ist das Bestreben, das Wissen der Menschheit über die Welt und ihre Elemente zu vergrößern. 

Deskriptiv … beschreibend; explanativ … erklärend; präskriptiv … vorschreibend. 

Zu dieser Unterscheidung vgl. BECKER 1989, S. 106 m.w.N. 

Der Begriff der Theorie ist insgesamt nicht eindeutig, das Spektrum der Begriffsverwendung reicht von der Theorie als einer nicht 

völlig unbegründeten Vermutung („Theorie“ als Synonym für „Hypothese“) bis zu einem System aus empirisch nicht bereits 

falsifizierten Aussagen über einen Gegenstandsbereich; vgl. auch Artikel „Theorie“ bei Wikipedia (www.de.wikipedia.org). 

Vgl. KRIZ/LISCH 1988, S. 260. 




Weltbild“ bis zu der Auffassung, als Theorie dürfe nur die sinnvolle, logische Verknüp- 

fung empirisch nicht falsifizierter (also „angenommener“ bzw. „bestätigter“) Hypothe- 

sen 12 bezeichnet werden. 

Nach einer „mittleren Position“ verallgemeinern Theorien die Beobachtungsdaten und 

Gesetzmäßigkeiten eines Forschungsprozesses, überbrücken dabei Lücken und ordnen 

die empirischen Daten in größere Deutungs- und Erklärungszusammenhänge ein. 13 

11 

12 

13 

Vgl. SEIFFERT 1992, S. 368. 

Eine Hypothese ist eine noch unbewiesene Aussage (Vermutung) über den wahren Wert einer Größe (DIN 13303 Teil 2). 

Vgl. zum Theoriebegriff auch DIEKMANN 2008. 




1.1 Erkenntnistheoretische Grundlage 

In der Erkenntnistheorie 14 ist umstritten, ob es überhaupt möglich ist, die „Welt“ mit 

allen ihren Einzelheiten so zu erkennen, wie sie „wirklich” ist und Informationen 

darüber zu „übermitteln”. Meistens wird diese Möglichkeit als erkenntnistheoretische 

Prämisse stillschweigend unterstellt. Dies ist die erkenntnistheoretische Position des 

„Realismus”. 

Dagegen wird in dem Konzept des „Konstruktivismus” davon ausgegangen, dass sinnli- 

che Wahrnehmungen ebenso wie Denken, Fühlen und Erinnern nicht die „äußere Welt” 

widerspiegeln („Repräsentationsmodell”), sondern zur „Konstruktion” einer subjektiven 

eigenen „Wirklichkeit” führen („Konstruktionsmodell”). 15 

Derartige Konstruktionen sind weder „wahr” noch „falsch”, sondern mehr oder weniger 

„viabel” 16 . Veränderungen an der vorhandenen eigenen „Wirklichkeitskonstruktion” 

werden dann vorgenommen, wenn hinreichend starke „Perturbationen” 17 auftreten, von 

denen die Viabilität der Konstrukte berührt wird. In einem solchen Fall wird die eigene 

Konstruktion durch „anschlussfähige” Bestandteile erweitert oder „umgebaut” („Re- 

framing” 18 ). An die Stelle der „objektiven Erkenntnis” tritt die „intersubjektive Ver- 

ständigung”. Sozial verbindlich ist die Wirklichkeitsvorstellung dann, wenn sie von den 

Mitgliedern der Gruppe geteilt wird. 

Wie die Realität „an sich” beschaffen ist, die den Anlass für die Wirklichkeitskonstruk- 

tion bietet, entzieht sich nach konstruktivistischer Auffassung der Erkenntnis, da alle 

nur ihre eigene Wirklichkeitskonstruktion kennen, in der kommunizierend und handelnd 

gelebt wird. 

14 

15 

16 

17 

18 

Erkenntnistheorie: Teilgebiet der Wissenschaftstheorie; Gesamtheit von Antworten auf die Fragen, ob und wie Erkenntnis möglich 

ist (z.B. Positivismus, Kritischer Rationalismus, Hermeneutik), vgl. auch Artikel „Erkenntnistheorie“ bei Wikipedia 


Wesentliche Anstöße zur konstruktivistischen Erkenntnistheorie wurden von dem chilenischen Biologen Humberto MATURANA 

(geb. 1928) formuliert (MATURANA 1985; MATURANA / VARELA 1987), vgl. auch Artikel „Realismus“ und „Konstruktivismus“ bei 

Wikipedia (www.de.wikipedia.org). 

Viabel ... praktikabel zum „Überleben”; von viable (span. bzw. franz.): lebensfähig, gangbar, durchführbar, erschlossen. 

Perturbation ... Störung, Verwirrung; von perturbare (lat.): gänzlich verwirren, in Unordnung bringen. 

Reframing ... Umgestaltung; von to frame (engl.): formulieren, aufbauen, entwerfen, ausarbeiten. 




Gegenüberstellung von Realismus und Konstruktivismus 

Erkenntnistheoretische Position 

Aspekt Realismus Konstruktivismus 

Gegenstand der 

Erkenntnis 

Sein (bzw. das Seiende) Wissen 

Realität ist vorhanden, kann (wenn auch 

verzerrt) erkannt werden 

Wahrnehmung alle Menschen nehmen sinnlich 

dieselben Objekte wahr, interpre- 

tieren sie dann unterschiedlich 

(Interpretation folgt zeitlich der 

Wahrnehmung nach) 

Überprüfung Verzerrung in der Wahrnehmung 

der Realität kann geprüft werden; 

realitätsadäquate Aussagen kön- 

nen von inadäquaten Aussagen 

unterschieden werden 

ist vorhanden, kann aber nicht er- 

kannt werden; „Ersatz”: subjektab- 

hängige menschliche Wirklichkeits- 

konstruktion 

Wahrnehmung ist von vornherein 

subjektabhängige Interpretation, 

folglich nehmen alle verschieden 

wahr (weitgehend ähnliche Wahr- 

nehmung möglich, nicht aber identi- 

sche) 

die menschlichen Konstruktionen 

können nicht an der Realität über- 

prüft werden; (vorläufig) brauchbare, 

erfolgreiche Konstruktionen können 

von erfolglosen unterschieden wer- 

Projekt Verwaltungswissenschaft Universität Kassel Prof.Dr.Mintken@t-online.de 

den



Nach den konstruktivistischen Vorstellungen 19 werden z.B. Informationen nicht vom 

Sender zum Empfänger transportiert, sondern der Sender strahlt Signale ab, die Empfän- 

gern als Impuls zur Konstruktion von Information dienen können. Kommunikation be- 

deutet demnach nicht Transport von Information, sondern eröffnet ihren Teilnehmern 

subjektabhängige Möglichkeiten, eigene Informationen zu produzieren. Der Sender hat 

demzufolge nur die Chance, die Umwelt des Empfängers so zu verändern, dass dieser 

möglichst jene „Wirklichkeit” konstruiert, die der Sender beim Empfänger bevorzugen 

würde. 

In empirischen Wissenschaften wird von der Position des Realismus ausgegangen. 

Materielle Objekte, natürliche Ereignisse und Abläufe sowie soziale Phänomene und 

Prozesse werden als Realität angesehen. 20 

19 

20 

Innerhalb der Grundposition des Konstruktivismus sind unterschiedliche Richtungen vertreten, vgl. auch Artikel „Konstruktivismus“ 

und „Radikaler Konstruktivismus“ bei Wikipedia (www.de.wikipedia.org). 

Vgl. BRAUN 2008, S. 377. 




1.2 Wissenschaftliche Teil-Bereiche 

Nach dem Wertfreiheitspostulat 21 muss in der Wissenschaft zwischen Sachaussagen und 

Wertungen getrennt werden, da ansonsten der unzutreffende Eindruck erweckt werden 

könnte, auch die persönlichen Bewertungen 22 eines Wissenschaftlers seien ein 

unmittelbares Ergebnis der wissenschaftlichen Tätigkeit. 23 Aus diesem Grund wird in 

verschiedenen Wissenschaftsdisziplinen explizit zwischen 

der Wissenschaft im engeren Sinne zur Beschreibung, Formulierung, Erklärung 

und Prognose von Sachverhalten und Gesetzmäßigkeiten (deskriptive und expla- 

natorische Aussagen) sowie 

der Philosophie der entsprechenden Disziplin (präskriptive Aussagen) und 

den für die Praxis aufbereiteten pragmatischen Handlungsvorschlägen 

(„…lehre“, „Praktische …“) 

unterschieden. 24 

Wird diese Unterscheidung nicht beachtet, könnten Deskription, Analyse und Theorie- 

bildung als typische Teilbereiche der Wissenschaft mit Argumentationen, Glaubenssät- 

zen, Urteilen und Vorurteilen vermischt werden. In „Wissenschaften mit Praxisbezug“ 

wie Medizin, Pädagogik, Betriebswirtschaft und Verwaltungswissenschaft werden prä- 

skriptive Aussagen andererseits als „unentbehrlich“ betrachtet und daher häufig mit 

deskriptiven und explanativen Aussagen verbunden. 25 Unabhängig von der Notwendig- 

keit präskriptiver Aussagen für den jeweiligen Praxisbereich ist aber aus 

wissenschaftstheoretischer Sicht eine Trennung der Aussageebenen wünschenswert. 

21 

22 

23 

24 

25 

Postulat (lat.) … unbedingte Forderung. Das Wertfreiheitspostulat wird z.B. von Max WEBER (1864 - 1920) und von Sir Karl 

POPPER (1902 - 1994) in unterschiedlichen Varianten vertreten; vgl. auch OPP 2005a, S. 222 - 231. 

Bewertungen sind Aussagen der Art, dass etwas der Fall sein soll oder muss bzw. nicht sein soll oder darf (präskriptive Aussagen). 

Eine derartige Trennung erfolgt in Forschungen nach der Lehre vom Marxismus-Leninismus oder ähnlichen Weltanschauungen 

nicht; mit Forderungen nach einer „Parteilichkeit zugunsten der Arbeiterklasse“ o.ä. wird explizit das Gegenteil zum Wertfreiheitspostulat 

propagiert. 

Z.B. Verwaltungswissenschaft, Philosophie der Verwaltung, Verwaltungslehre, vgl. EMDE 2006, S. 26; Die vergleichbare 

Unterteilung der Erziehungswissenschaft wurde von BREZINKA entwickelt, vgl. BREZINKA 1989, S. 73; eine entsprechende 

Einteilung der Betriebswirtschaft wurde von CHMIELEWICZ vorgeschlagen (1979, S. 9 – 15), vgl. FÜLBIER 2004. 

Vgl. BECKER 1989, S. 103. 




Konstitutiv für diese Einteilung ist also die konsequente Unterscheidung von „Sein“ und 

„Sollen“. Der Bereich der wissenschaftlichen Aussagen wird auf deskriptive und expla- 

native Sätze beschränkt, während präskriptive Sätze Gegenstand der Philosophie sein 

können. Im Praxisbereich werden dagegen zum Zweck der Steuerung zweckmäßiger 

Handlungen Sätze aus beiden Satzsystemen situationsangemessen kombiniert. 

Zwar kann die Notwendigkeit der Festsetzung moralischer Normen (präskriptive Sätze) 

kaum bestritten werden, auch eine wertende Deutung der Welt und eine Aufstellung von 

Wertrangordnungen sowie weltanschaulich-moralischer Überzeugungen als Basis für 

das praktische Handeln können argumentativ gerechtfertigt werden, jedoch wird die 

vorgeschlagene Unterscheidung als notwendig angesehen, um die verschiedenen Pro- 

bleme jeweils in einem problemangemessenen Rahmen behandeln zu können. 26 

26 

Mit Bezug auf die Pädagogik vgl. BREZINKA 1989, S. 329. 




1.3 Methodologie 

Forschungsprozesse können unterschiedliche Methoden umfassen, die entweder empi- 

risch ausgerichtet sind oder nicht. 

Beobachten und Beschreiben als Forschungsmethoden sind ohne Bezug zur Realität 

kaum vorstellbar, dagegen können Erklärungen und Beurteilungen auch aufgrund rein 

gedanklicher Tätigkeit entworfen werden. Beobachten und Beschreiben sind daher typi- 

sche empirische Tätigkeiten, Erklärungen und Beurteilungen können entweder 

empirisch oder auch auf rein gedanklichem Wege („theoretisch“) gewonnen werden. Ein 

typisches Beispiel für eine rein gedanklich-theoretische Forschung ist der Entwurf der 

Systemtheorie durch LUHMANN. 

Das empirische Vorgehen kann quantitativ oder qualitativ ausgerichtet sein. Das 

typische quantitative Vorgehen besteht darin, Sachverhalte zahlenmäßig zu erfassen (zu 

quantifizieren) und ggf. aus einer Vielzahl systematisch vorgenommener 

Beobachtungen signifikante 27 statistische Zusammenhänge herzuleiten, also nach einem 

gleichzeitigen Auftreten von Merkmalen bzw. Merkmals-Ausprägungen zu suchen, das 

dermaßen häufig vorkommt, dass zufällige Einflüsse unwahrscheinlich sind. Ob 

„Zufall“ als Erklärung ausreicht oder nicht, wird mit Hilfe von statistischen Signifi- 

kanztests 28 geprüft. Voraussetzung dafür ist die Umsetzung der beobachteten Sachver- 

halte in Zahlen („Quantifizierung“). Das Ziel besteht also darin, Regelmäßigkeiten, 

Abhängigkeiten und Gesetzmäßigkeiten zu erkennen, um diese für „Erklärungen“ 

nutzen zu können. 

Die qualitative Forschung dient nach DIN ISO 20252 dagegen der Analyse von Motiva- 

tionen, Denk-, Meinungs-, Einstellungs-, Bewertungs- oder Verhaltensmuster anhand 

von nicht strukturierten Forschungstechniken, wie z.B. Gruppendiskussionen und Tie- 

feninterviews. Eine Aussage über die Häufigkeit und Verteilung solcher Muster 

innerhalb einer vorgegebenen Grundgesamtheit ist auf der Grundlage einer qualitativen 

Studie nicht möglich. 

27 

28 

Signifikant … bedeutsam. 

Z.B. ² - Test. 




Qualitative Verfahren bestehen häufig darin, einen oder wenige Fälle möglichst umfas- 

send zu untersuchen („Fallstudie“), um daraus Schlüsse zu ziehen, z.B. Hypothesen zu 

entwickeln. Das Ergebnis dieser Verfahren sind verbale Darstellungen. 

Im Mittelpunkt des nicht-empirischen Vorgehens steht auf der Aussagen-Ebene 

entweder die spekulative Argumentation 29 , die häufig aus einer Vermischung 

deskriptiver und präskriptiver Aussagen besteht, oder das Bemühen um „Verstehen“. 

Beim „Verstehen“ versucht ein Wissenschaftler, sich in die Rolle des oder der 

Handelnden hineinzuversetzen, um die Handlungen der fremden Personen aufgrund von 

persönlichen Erfahrungen und Evidenzabwägungen 30 nachvollziehen zu können. 31 

Die Betrachtung übergeordneter Prinzipien und Eigenschaften der verschiedenen Me- 

thoden ist Gegenstand der Methodologie („Lehre von den Methoden“). Typische Fragen 

aus der Methodologie sind z.B. 

Indikation 32 einzelner Methoden, 

Kombinationsmöglichkeit von Methoden, 

Fehler, Risiken und „Nebenwirkungen“ einzelner Methoden, 

Zuverlässigkeit einzelner Methoden, 

Standards des professionellen Vorgehens. 

BREZINKA verweist in diesem Zusammenhang auf allgemeine methodologische Nor- 

men, „die im großen und ganzen in allen Erfahrungswissenschaften anerkannt werden“ 

und auf „elementare wissenschaftliche Qualitätsmaßstäbe“, die in der „analytisch-er- 

kenntniskritischen Philosophie“ als erkenntnisfördernd anerkannt seien. 33 

29 

30 

31 

32 

33 

Argumentation … schlüssige Darlegung eines Standpunktes, Begründung. 

Evidenz …einleuchtende Erkenntnis. 

Vgl. OPP 2005a, S. 66f. 

Indikation … hier: ähnlich wie in der Medizin „Heilanzeige“ bzw. „angezeigtes Behandlungsverfahren“, zur Problemlösung angezeigt 

(geeignet); „wann ist welche Methode angezeigt?“. 

BREZINKA 1989, S. 329; für die Betriebswirtschaft vgl. SCHANZ 1988. 




Zur Wiederholung: 

Theoriebegriff 

Welche Aussage(n) ist bzw. sind richtig? 

Die Bezeichnung „Theorie“ ist üblicherweise ein Synonym für eine zur Prüfung 

vorgesehene Hypothese 

Als wissenschaftliche Theorien werden gedankliche Gefüge untereinander verbundener 

Sätze und Aussagen über einen definierbaren Gegenstandsbereich 

bezeichnet 

Nach dem empirisch analytischen Wissenschaftsverständnis besteht eine Theorie 

aus einem System aus empirisch nicht bereits falsifizierten Aussagen über einen 

Gegenstandsbereich 

In der Wissenschaftstheorie werden alle Theorien als „Philosophie“ bezeichnet 

Nach dem empirisch analytischen Wissenschaftsverständnis bedürfen Theorien 

für ihre Gültigkeit der empirischen Verifizierung 

Zum Nachdenken: 

a) 

Welche Bedeutung haben die erkenntnistheoretischen 

Grundpositionen des Realismus und des Konstruktivismus 

für die Verwaltungswissenschaft? 

b) Wie könnte eine „Indikationsliste“ für die verschiedenen 

Methoden in der Verwaltungswissenschaft aussehen? 

c) In welcher Weise wirken quantitative und qualitative Metho- 

den in Ihrem Arbeitsvorhaben zusammen? 




2 Methoden in der Verwaltung 

Art und Umfang der anwendbaren Methoden könnten von der Beschaffenheit des Ge- 

genstandsbereiches abhängig sein, deswegen ist zunächst der Gegenstandsbereich, hier 

die öffentliche Verwaltung, näher zu betrachten. Nach der „Subtraktionsmethode“ 34 

kann die „öffentliche Verwaltung“ in erster Näherung als Staatstätigkeit bezeichnet 

werden, die dadurch von der übrigen Staatstätigkeit abgegrenzt wird, dass sie weder 

Gesetzgebung noch Rechtsprechung ist. In einem zweiten Schritt ist als Ausfluss der 

vertikalen Gewaltenteilung 35 noch die Regierungstätigkeit als Funktion der Staatsleitung 

von der Verwaltung abzugrenzen. Die Bezeichnung für den danach verbleibenden Rest, 

die „öffentliche Verwaltung“, darf allerdings bezüglich ihres Bestandteiles „Ver- 

waltung“ nicht zu eng interpretiert werden. Es handelt sich nach dieser Abgrenzung um 

die öffentliche Verwaltung im weiteren Sinne, also um die Gesamtheit aller Tätigkeiten, 

die der Staat 36 zur Erreichung seiner Zwecke unter eigener Rechtsordnung entfaltet. 37 

Erzeugt werden „Produkte“ 38 unterschiedlicher Art, inhaltlich kann es sich dabei um 

Dienstleistungen 39 im engeren Sinne oder die Erstellung bzw. Abgabe verschiedener 

Gütern 40 handeln. 41 Im umgangssprachlichen Sinne wird dagegen häufig unter der 

öffentlichen Verwaltung in einer engeren Bedeutung lediglich die allgemeine innere 

Verwaltung verstanden. 

34 

35 

36 

37 

38 

39 

40 

41 

Vgl. THIEME 1984, S. 3. 

Vgl. THIEME 1984, S. 69 f. 

Zum Staatsbegriff vgl. STERN 1980. 

Die Bezeichnung „Verwaltung“ im öffentlich-rechtlichen Sinne wird außer auf den Staat auch auf andere öffentlich-rechtliche 

Gemeinwesen (z.B. Verband) angewandt. 

Nach DIN EN ISO 9000 sind Produkte die Ergebnisse von Prozessen. Als Produktkategorien werden in dieser Norm 

Dienstleistungen, Software, Hardware und verfahrenstechnische Produkte unterschieden. 

Als Dienstleistungen werden in der Betriebswirtschaftslehre immaterielle Produkte bezeichnet, die daher nicht lagerfähig sind, vgl. 

CORSTEN 1988, S. 23. 

Z.B. Trinkwasser. 

Ungeachtet des breiten inhaltlichen Spektrums der Tätigkeit der öffentlichen Verwaltung wird aber aus volkswirtschaftlicher Sicht die 

gesamte Staatstätigkeit ihrem Schwerpunkt entsprechend dem tertiären Sektor, d.h. dem Dienstleistungsbereich, zugerechnet. Weitere 

Dienstleistungsbereiche sind z.B. Finanzdienstleistungen, Handel und Verkehr. 




Zu einer mehrdimensional angelegten Beschreibung der öffentlichen Verwaltung aus 

verwaltungswissenschaftlicher 42 Sicht gelangt BECKER durch Aufzählung als typisch 

erkannter Eigenschaften der öffentlichen Verwaltung, die von ihm aufgrund einer Isola- 

tion der Idee der öffentlichen Verwaltung aus der Ideengeschichte gewonnen wurden. 

Danach handelt es sich bei der öffentlichen Verwaltung um eine konkrete Organisation im 

Staat, die Staatszwecke durch fortlaufende Handlungen, insbesondere durch pro- 

grammierte Entscheidungen, konkretisiert, diese aber nicht selbst bindend festlegt. 

Sie erbringt ihre Handlungen in einem besonderen, mehr oder minder verselbständigten 

Organisationsteil des Staates in und durch besondere Produktionseinheiten. In Ausfüh- 

rung vorgegebener bindender politischer Entscheidungsprogramme, welche die Verwal- 

tungsentscheidungen final oder konditional programmieren, stellt sie bindende, in aller 

Regel speziell-konkrete Entscheidungen her. Sie stellt durch bindende politische Ent- 

scheidungsprogramme festgelegte Dienstleistungen und sonstige Güter konkret her und 

gibt diese in festgelegter Art, Güte und Umfang an die Gesellschaft oder einzelne ab. Ne- 

ben den primären Vollzugshandlungen führt sie sekundäre Tätigkeiten aus, insbesondere 

Leistungen in der Vorbereitung der Herstellung politischer Entscheidungsprogramme des 

Staates. 

Bei allen Handlungen ist sie an die Staatszwecke und die verbindlichen politischen Ent- 

scheidungsprogramme gebunden und muss in der Aufgabenerfüllung zusätzlich beson- 

dere ethisch-moralische Imperative sowie Effektivitäts- und Effizienzgebote verfolgen. 43 

Die öffentliche Verwaltung hat also im Vergleich zur gewerblichen Wirtschaft in unse- 

rer Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung andere Aufgaben und Funktionen sowie dar- 

auf abgestimmt auch eine andere Stellung als eine gewerbliche Unternehmung. 44 

In Anlehnung an BECKER kann die Grundfunktion in einem Modell dargestellt 

werden. 45 

Modelle können in der Wissenschaft der Repräsentation des Originals für bestimmte 

Operationen dienen. 46 Sie beschränken sich auf bestimmte, im Hinblick auf die Problem- 

42 

43 

44 

45 

46 

Als „Verwaltungswissenschaft” (Singular!) wird eine wissenschaftliche Fachdisziplin bezeichnet, deren primäres Erkenntnisobjekt die 

öffentliche Verwaltung darstellt, vgl. KÖNIG 1990; REICHARD betrachtet allerdings den Integrationsstand der 

Verwaltungswissenschaft noch als unzureichend und geht daher weiterhin von mehreren verwaltungswissenschaftlichen 

Basisdisziplinen aus, die additiv als „Verwaltungswissenschaften“ (Plural!) zusammenwirken, vgl. REICHARD 2003, S. 392. 

Vgl. BECKER 1989, S. 96. 

Vgl. zusammenfassend GRIMMER 2004b, S. 11 - 14, 34 - 43. 

Vgl. BECKER 1989, S. 128 u. S. 918; die Darstellung orientiert sich sachlich an der Definition der Verwaltung durch BECKER sowie 

in der Form an dem allgemeinen Dienstleistungsmodell, vgl. EMDE 2006, S. 49, mit Bezug auf DIN EN ISO 9000. 

Vgl. STACHOWIAK 1992, S. 219. 




stellung relevante Informationen. 47 Mit jedem Modell geht wegen der notwendigen 

Vereinfachungen zwar auf der einen Seite ein Informationsverlust einher, auf der 

anderen Seite kann aber ein prägnantes Modell die Übersichtlichkeit bei komplizierten 

Zusammenhängen fördern. Modelle sind daher - ähnlich wie Theorien - mit 

Scheinwerfern vergleichbar, 48 die bestimmte Bereiche der Realität beleuchten, andere 

dagegen im Dunkel belassen. 

Funktionsmodell der öffentlichen Verwaltung 

Grafik: Prof. Dr. Mintken 

Zur Erfüllung der öffentlichen Aufgaben bieten sich mehrere Rechts- und Organisati- 

onsformen an. Nicht immer muss die jeweilige Gebietskörperschaft unter eigenem Na- 

men handeln. Denkbar ist auch die Erledigung verschiedener Aufgaben durch Regiebe- 

triebe, Eigenbetriebe, Zweckverbände oder privatrechtliche Gesellschaften wie die 

GmbH und die AG. 49 Zu unterscheiden ist ferner der Aufgabenvollzug von der Gewähr- 

47 

48 

49 

Legitimiertes Exekutivorgan 

Ziele, 

Aufträge 

Arbeits- u. 

Handlungsbed. 

Ressourcen 

Vgl. KRIZ/LISCH 1988, S. 176. 

Das „Scheinwerfermodell“ wurde von POPPER zur Erklärung benutzt, vgl. POPPER 1992, S. 305 f. 

Vgl. GRIMMER 2004a, S. 68 f. m.w.N. 

Kunde 

Personal 

Prozess 

Organisation, 

Methoden, Mittel 

Produkt 

Output 

Projekt Verwaltungswissenschaft Universität Kassel Prof.Dr.Mintken@t-online.de 

Outcome



leistung für den Vollzug. Zunehmend werden Handlungsformen gewählt, bei denen 

zwar die Verantwortung für die Aufgabenerfüllung bei der öffentlichen Hand liegt, die 

Erledigung der Aufgaben aber durch Non-Profit-Organisationen oder durch gewerbliche 

Unternehmen vorgenommen wird. 50 Diese reduzierte „Leistungstiefe” entspricht der 

„Reduzierung der Fertigungstiefe” in einem gewerblichen Produktionsbetrieb. 51 

Näher untersucht wird die öffentliche Verwaltung vorwiegend in der Verwaltungswis- 

senschaft. 52 Nach einer Definition von BECKER handelt es sich bei der Verwaltungs- 

wissenschaft um 

„die auf die öffentliche Verwaltung als Ganzes gerichtete Wissenschaft, die darin die 

Existenzbedingungen, die Zwecke und Funktionen der Verwaltung, die gesamte Verwal- 

tungsrationalität, deren Elementarfaktoren (die Menschen), Produktionsfaktoren und an- 

dere Faktoren im Verarbeitungsprozess und deren Beziehungen untereinander (Organi- 

sationsstruktur) und die Austauschbeziehungen zur Verwaltungsumwelt beschreibt, erklärt 

und in bestimmten Grenzen präskriptive Aussagen entwickelt und hierbei alle zu- 

verlässigen und gültigen Methoden wissenschaftlicher Erkenntnisgewinnung und -verar- 

beitung einsetzt“. 53 

Die in dieser Definition enthaltene Komponente „präskriptive Aussagen“ als Entwick- 

lungsziel der Verwaltungswissenschaft erscheint allerdings aus wissenschaftstheoreti- 

scher Sicht problematisch. Deskription, Analyse und Theoriebildung als typische Teil- 

bereiche der Wissenschaft könnten dabei mit Argumentationen, Glaubenssätzen, Urtei- 

len und Vorurteilen vermischt werden. BECKER ist sich zwar dieser Problematik be- 

wusst, 54 hält aber dennoch in „Wissenschaften mit Praxisbezug“ wie der Verwaltungs- 

wissenschaft präskriptive Aussagen für „unentbehrlich“. 55 

Die Problematik stellt sich in der Verwaltungswissenschaft ähnlich dar wie in anderen 

Disziplinen mit ausgeprägtem Praxisbezug, z.B. der Betriebswirtschaft oder der Erzie- 

50 

51 

52 

53 

54 

55 

Vgl. REICHARD 2003, S. 390. 

Vgl. HILL 1997, S. 27 ff. 

Bzw. in den verwaltungswissenschaftlichen Basisdisziplinen, sofern man wie z.B. REICHARD von dem additiven Konzept der 

Verwaltungswissenschaften ausgeht. 

BECKER 1989, S. 137. 

Vgl. BECKER 1989, S. 103 ff. 

BECKER 1989, S. 103. 




hungswissenschaft. Daher liegt auch ein vergleichbarer Lösungsvorschlag zur Klarstel- 

lung nahe. Möglich wäre demnach die Einteilung der Verwaltungswissenschaft in 

einen Bereich der Verwaltungswissenschaft im engeren Sinne (Deskription, 

Analyse, Theoriebildung), 

in einen Bereich der Philosophie der Verwaltung (präskriptiv) und 

in eine Praktische Verwaltungslehre. 56 

Folgt man dieser Einteilung, so ist die Definition von BECKER auf die Verwal- 

tungswissenschaft im engeren Sinne bezogen. Problematisch ist dabei allerdings die 

Komponente „präskriptive Aussagen“, die nach dieser Unterteilung der Philosophie der 

Verwaltung zuzuordnen ist. 

Gegenstand der Verwaltungswissenschaft sind also die Aufgaben der Beschreibung der 

Verwaltungsphänomene und der mit ihnen zusammenhängenden sonstigen Ausschnitten 

der Wirklichkeit sowie die Erklärung der beschriebenen Phänomene. 

Demgegenüber soll die Philosophie der Verwaltung normative Orientierungshilfen bie- 

ten. Es kann sich dabei um moralische oder sittliche Normen handeln, aber auch um 

rechtliche, ästhetische, religiöse, wirtschaftliche, hygienische Normen usw. 

Schließlich wird in der Praktischen Verwaltungslehre ein normativ-deskriptiv 

gemischtes Satzsystem zusammengefasst, das bestimmbare Gruppen von „Verwaltern“ 

in einer bestimmten gesellschaftlich-kulturellen Lage über ihre Aufgaben sowie über die 

Mittel zu deren Durchführung informieren und sie zum professionellen Handeln im 

Sinne der geltenden Weltanschauung und Moral inspirieren soll. Die wesentlichen 

Aufgaben der Praktischen Verwaltungslehre bestehen darin, dass sie eine wertende 

Deutung der gesellschaftlich-kulturellen Situation für „Verwalter“ bietet, 

Handlungsziele und Handlungsmöglichkeiten angibt, Empfehlungen für das Handeln 

formuliert und Berufstugenden der „Verwalter“ fördert. 

56 

Vgl. EMDE 2006, S. 26. 




2.1 Horizontale und vertikale Differenzierungen 

Die Verwaltung und die Verwaltungswissenschaft können horizontal und vertikal nach 

verschiedenen Kriterien eingeteilt werden. Als Einteilungskriterien für die horizontale 

Unterteilung kommen z.B. die regionale, sachliche oder räumliche Zuständigkeit oder 

die inhaltlichen Bezüge in Betracht. 

Nach dem Kriterium der Zuständigkeit kann z.B. grob unterschieden werden: 

Nationale Verwaltung 

Internationale Verwaltung (z.B. EU-Verwaltung, bi- oder multinationale Verwal- 

tungen) 

Supranationale Organisationen (z.B. UNO) 

Nicht-Regierungs-Organisationen (NGO) als „verwaltungsähnliche“ 

Organisationen 

Nach Inhaltsbereichen wäre eine Einteilung z.B. möglich: 

Verwaltungsökonomie 

Verwaltungsrecht 

Verwaltungspolitik 

Verwaltungssoziologie 

Verwaltungspädagogik 

Verwaltungspsychologie 

Sonstige Verwaltungsinhalte 

Neben einer derartigen horizontalen Segmentierung von Ansätzen erscheinen auch ver- 

schiedene vertikale Differenzierungen möglich. Zur Strukturierung wissenschaftlicher 

Aussagen können in der vertikalen Dimension ganz allgemein verschiedene Ebenen ab- 

gegrenzt werden, zwischen denen hierarchische Relationen bestehen. Die unterste Ebene 

wird durch den Objektbereich gebildet, gefolgt von der Theorie über den Objektbereich, 

der Objekttheorie bzw. Objektwissenschaft, auf deren Ebene Aussagen der 




objektsprachlichen Stufe getroffen werden können. Wird auf der nächsten Ebene die 

Objektwissenschaft als Gegenstand der Wissenschaftstheorie betrachtet, können 

metasprachliche Aussagen getroffen werden (metasprachliche Ebene). Weiter 

fortgesetzt würde die Wissenschaftstheorie als Gegenstand der nächsthöheren Ebene 

erscheinen (meta-metasprachliche Ebene). Eine solche Unterscheidung von 

Reflexionsstufen ließe sich prinzipiell noch weiterführen. 57 Diese Differenzierung 

könnte z.B. auf die Verwaltungswissenschaft angewandt werden. 

Zur Erfassung der Verwaltungspraxis bietet sich dagegen z.B. für die nationale Verwal- 

tung eine vertikale Unterteilung nach der regionalen Zuständigkeit an. 

Implizit bezieht sich die Verwaltungswissenschaft zumeist auf die gegenwärtige Ver- 

waltung und deren wissenschaftliche Erfassung. Bestandteile der Verwaltungswissen- 

schaft sind aber auch übergeordnete Verwaltungskonzeptionen, die häufig mit einem 

bestimmten Staats- oder Gesellschaftsverständnis verbunden sind, und die Verwaltungs- 

geschichte. 

57 

Vgl. CZYCHOLL 1974, S. 150 ff.; ACHTENHAGEN 1984, S. 17; KRIZ/LISCH 1988, S. 175 u. 191. 




2.2 Forschungsmethoden und Wissenschaftstheorie 

In der Forschungsmethodik lassen sich allgemeine Regeln der wissenschaftlichen Me- 

thode zur strategischen Orientierung 58 und gegenstands-, problem- oder fachspezifische 

Forschungstechniken auf der taktischen 59 Ebene unterscheiden. 60 

Das Spektrum der jeweils anwendbaren Forschungsmethoden wird zum einen 

strategisch durch die wissenschaftstheoretische Grundposition („Ansatz“) vorbestimmt. 

Als derartige „Ansätze“ werden unterschieden: 

Kritischer Rationalismus 61 

philosophisch-normativer Ansatz 62 

Kritische Theorie 63 

Im Ansatz des Kritischen Rationalismus dominieren empirische Forschungsmethoden 64 , 

während im philosophisch-normativen Ansatz und im Ansatz der Kritischen Theorie 65 

die hermeneutische Methode 66 im Vordergrund steht, wobei in der Kritischen Theorie 

die gesellschaftskritisch-ideologiekritische Argumentation den Schwerpunkt bildet. Die 

Kritische Theorie büßte allerdings in den beiden letzten Dekaden des 20. Jahrhunderts 

an Attraktivität ein. 67 

58 

59 

60 

61 

62 

63 

64 

65 

66 

67 

Strategie … (gr.) genau geplantes Vorgehen, meistens mittelfristig orientierte, „übergeordnete“ Planung. 

Taktik … (gr.) planmäßiges Vorgehen unter geschickter Ausnutzung einer Lage. 

Vgl. BREZINKA 1978, S. 35 f. 

Der Kritische Rationalismus ist eine von Sir Karl POPPER begründete Grundrichtung der Erkenntnistheorie. Erkenntnisse und 

Gesetzmäßigkeiten sind demnach vorläufig, sie werden in Form von Hypothesen formuliert, die nach entsprechender Prüfung an 

der Wirklichkeit scheitern können (Prinzip der Falsifikation), vgl. auch Artikel „Kritischer Rationalismus“ bei Wikipedia 


Im philosophisch-normativen Ansatz stehen Fragen des anzustrebenden Zustandes im Vordergrund, vgl. auch Artikel „Normativ“ bei 

Wikipedia (www.de.wikipedia.org). 

In der Kritischen Theorie werden vor allem die Geschichtlichkeit und die Totalität gesellschaftlicher Prozesse betont, vgl. auch 

Artikel „Kritische Theorie“ bei Wikipedia (www.de.wikipedia.org). 

Empirische Forschungsmethoden sind insbesondere Beobachtung und Befragung, vgl. auch Artikel „Empirische Sozialforschung“ 

bei Wikipedia (www.de.wikipedia.org). 

Die „Kritische Theorie” wurde in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts als Alternative zum hergebrachten 

Wissenschaftsverständnis der Geisteswissenschaften bzw. des „Kritischen Rationalismus“ vorwiegend von 

Gesellschaftswissenschaftlern in Frankfurt a. M. entwickelt und gepflegt („Frankfurter Schule“). 

Hermeneutische Verfahren betreffen die Auslegung von Texten und Situationen (Deuten, Verstehen, Interpretieren), vgl. auch 

Artikel „Hermeneutik“ bei Wikipedia (www.de.wikipedia.org). 

Möglicherweise auch unter dem Eindruck der implodierenden „real existierenden sozialistischen Gesellschaftssysteme” (VR Polen, 

DDR, UdSSR usw.). 




Zum anderen werden Entscheidungen zur Forschungsmethodik aber auch durch das zu 

bearbeitende Problem bzw. die zu bearbeitende Aufgabe bestimmt. 68 Dies erfordert eine 

genaue Problemdefinition und eine hinreichende Zielvorstellung. Das weitere taktische 

Vorgehen bestimmt sich insbesondere danach, ob das Ziel eher deskriptiv oder eher 

explanativ formuliert ist. Als Ausgangspunkt für die vorgesehenen Forschungsschritte 

dient das bereits vorhandene Wissen über den Gegenstandsbereich, z.B. in Form von 

ersten Hypothesen oder einer bereits existierenden „Theorie“. 69 

Nach der wissenschaftstheoretischen Position des Kritischen Rationalismus besteht eine 

Theorie aus der sinnvollen, logischen Verknüpfung empirisch nicht falsifizierter (also 

„angenommener“ bzw. „bestätigter“) Hypothesen 70 bezeichnet werden. Enthalten die 

Hypothesen keine räumlichen oder zeitlichen Einschränkungen, werden sie auch als Ge- 

setzmäßigkeit bzw. Gesetzesaussage 71 bzw. als nomologische 72 Aussage oder nomologi- 

sche Hypothese bezeichnet. 

Die Erklärung eines Sachverhalts kann auf deduktiv 73 -nomologischem Weg oder induk- 

tiv 74 -statistisch erfolgen. In jedem Fall muss dabei die Frage nach dem „Warum“ 

beantwortet werden bzw. es muss eine Ursache für das beobachtbare Ereignis angege- 

ben werden können. 

In der empirischen Forschung wird das zu Erklärende als „Explanandum“ bezeichnet, 

zur Erklärung werden nach dem deduktiv-nomologischen Weg mindestens eine deter- 

ministische 75 Gesetzmäßigkeit und mindestens eine Anfangsbedingung bzw. Randbedin- 

gung als Explanans herangezogen. 76 Das Vorgehen ist eine logische Ableitung. 77 

Beispiel: 

68 

69 

70 

71 

72 

73 

74 

75 

76 

77 

Vgl. FRIEDRICHS 1990, S. 13. 

Vgl. BRAUN 2008, S. 377. 

Eine Hypothese ist eine noch unbewiesene Aussage (Vermutung) über den wahren Wert einer Größe (DIN 13303 Teil 2). 

In den Sozialwissenschaften ist dafür auch die Kurzform „Gesetz“ üblich, jedoch kann es bei Verwendung dieser Kurzform zur 

Verwechslung mit juristischen Gesetzen kommen. 

Nomologisch … gesetzmäßig, von nomos (gr.): Gesetz. 

Deduktiv … vom Allgemeinen ausgehend. 

Induktiv … vom Einzelfall ausgehend. 

Deterministisch … bestimmt, zwangsläufig, ohne Ausnahme. 

Vgl. FRIEDRICHS 1990, S. 62 – 66. 

Das Vorgehen wird nach den Begründern auch als HEMPEL-OPPENHEIM-Schema (HO-Schema) bezeichnet, vgl. OPP 2005b 

sowie den Artikel „Deduktiv-nomologisches Modell“ in der Internet-Enzyklopädie „Wikipedia“ (www.de.wikipedia.org). 




Das Neue Steuerungsmodell (NSM) der KGSt wird in den Kommunen nur 

zögerlich eingeführt. Wie ist das zu erklären? (Explanandum) 

Als Explanans sind mindestens eine Gesetzmäßigkeit und mindestens eine Anfangs- 

bzw. Randbedingung erforderlich. 78 

In diesem Fall wäre eine Gesetzmäßigkeit: 

Organisatorische Reformen werden nur bereitwillig umgesetzt, wenn sie von den 

Organisationsangehörigen akzeptiert werden. 

Randbedingung: 

Die Akzeptanz des NSM bei den Beschäftigten der Kommunen ist gering. 

Ergebnis nach den Regeln der Logik also: 

Weil die Akzeptanz des NSM gering ist, ergeben sich zwangsläufig 

Umsetzungsverzögerungen. 79 

Liegt keine deterministische Gesetzmäßigkeit vor, sondern nur eine statistische Gesetz- 

mäßigkeit (genauer: probabilistische 80 Gesetzmäßigkeit, z.B. „mit einer Wahrscheinlich- 

keit von 90 %“) vor, ist keine logische Ableitung möglich, sondern eine Bestätigung auf 

induktiv-statistischem Wege. Das Explanandum wird mit einem bestimmten Grad der 

Wahrscheinlichkeit („induktive Wahrscheinlichkeit“) durch das Explanans bestätigt 

(z.B. 90 %). 81 

Erfahrungswissenschaftliche Methoden können zur Erklärung von Sachverhalten beitra- 

gen, indem Gesetzesaussagen formuliert werden sowie das Explanandum und die Aus- 

gangs- bzw. Randbedingungen erhoben werden mit dem Ziel, zutreffende Schlüsse zu 

ziehen. 82 

78 

79 

80 

81 

82 

Sowohl die Gesetzesaussage als auch die Bedingung müssen wahr sein, sozialwissenschaftliche Gesetzesaussagen beruhen aber 

tatsächlich häufig auf Erfahrungen, die zwar gut belegt sein mögen, aber noch ein gewisses „Restrisiko“ enthalten (streng 

genommen „nicht-deterministische Gesetzesaussagen“), hierdurch ist eine Fehlerquelle gegeben. Eine weitere Fehlerquelle ergibt 

sich daraus, dass die Randbedingungen nicht immer fehlerfrei ermittelt werden können. 

Die KGSt wäre also gut beraten gewesen, wenn sie sich von Anfang an um die Akzeptanz des Modells bei den Beschäftigten 

bemüht hätte. 

Probabilistisch … wahrscheinlich, glaubwürdig. 

Vgl. OPP 2005a, S. 52 – 59. 

Vgl. OPP 2005b. 




Im Fall des nicht-empirischen Vorgehens mit dem Ziel des „Verstehens“ tritt an die 

Stelle des Explanandums ein „Interpretandum“. Ein derartiges „Verstehen“ hat vor 

allem eine heuristische 83 Funktion, es ist keine Alternative zum „Erklären“ mit empiri- 

schen Methoden. 

Häufig besteht ein Forschungsprozess aus einer Kombination von empirischen und 

nicht-empirischen Vorgehensweisen: Von „Theorien“ ausgehend wird ein bestimmter 

Ausschnitt der „Welt“ beobachtet und beschrieben, um aus diesen Ergebnissen Schlüsse 

für die Weiterentwicklung des Theorie-Bestandes zu ziehen. 

83 

Heuristisch … erfinderisch, das Suchen und Auffinden betreffend. 




2.3 Forschungsmethoden in der Verwaltungswissenschaft 

Die hauptsächlichen empirischen Methoden in den Sozial- und Geisteswissenschaften 

sind: 

beobachten, 

beschreiben, 

erklären, 

beurteilen. 

Grundlage für die Beschreibung, Erklärung und Beurteilung sind häufig Befragungen in 

unterschiedlicher Form. Daneben sind in bestimmten Grenzen auch Experimente und 

Dokumentenanalysen möglich. Da die Verwaltungswissenschaft keine 

Naturwissenschaft ist, sondern zu den Sozial- bzw. Geisteswissenschaften zu zählen ist, 

stellen diese allgemein in den Sozial- bzw. Geisteswissenschaften üblichen Methoden 

auch das Methoden-Reservoir der Verwaltungswissenschaft dar. 84 

Derartige Methoden können zur Erklärung von Sachverhalten beitragen, indem Geset- 

zesaussagen formuliert werden sowie das Explanandum und die Ausgangs- bzw. Rand- 

bedingungen erhoben werden mit dem Ziel, zutreffende Schlüsse zu ziehen. 85 

Wie bei jeder empirischen Erhebung treten auch bei der Operationalisierung des Ver- 

waltungshandelns in verwaltungswissenschaftlichen Untersuchungen die üblichen 

Operationalisierungs- und Quantifizierungsprobleme sowie Qualitätsfragen auf. 

Nach DIN EN ISO 9000 („Qualitätsmanagementsysteme”) ist Qualität allgemein defi- 

niert als „Grad, in dem ein Satz inhärenter Merkmale Anforderungen erfüllt”. Ein Merk- 

mal ist eine kennzeichnende Eigenschaft (inhärent 86 oder zugeordnet, quantitativ oder 

qualitativ). Eine Anforderung ist definiert als „Erfordernis oder Erwartung, das oder die 

festgelegt, üblicherweise vorausgesetzt oder verpflichtend ist”. 87 

84 

85 

86 

87 

Zu den Einzelheiten der Methoden vgl. z.B. DIEKMANN 2008. 

Vgl. OPP 2005b. 

Inhärent ... einer Sache innewohnend; von lat. inhaerere: an etwas haften, hängen, kleben. 

Begriffsbestimmungen nach DIN EN ISO 9000: 2005-12. Es handelt sich um eine europäische Norm, die den Status einer 

deutschen Norm erhalten hat. Die Bezeichnung DIN EN ISO gibt den internationalen Bezug wieder (EN ... Europäische Norm). 




Als anzustrebende Qualitätsziele in Forschungsprozessen gelten die üblichen Gütekrite- 

rien der Objektivität, Reliabilität und Validität, denen ein professionelles 

Untersuchungsverfahren so weit wie möglich entsprechen muss. 





Grundlagen der Forschungsmethoden 

Welche Aussage(n) gilt / gelten mit Bezug auf die öffentliche Verwaltung? 

In der empirischen Verwaltungswissenschaft wird vorwiegend mit Methoden der 

philosophisch-normativen Forschung gearbeitet 

Die Philosophie der Verwaltung umfasst präskriptive Aussagen, wie z.B. Normen 

und Werte 

In der praktischen Verwaltungslehre stehen Lösungsmöglichkeiten für verwaltungsspezifische 

Alltagsprobleme im Vordergrund 

Deskriptive Aussagen sind wegen ihres niedrigen Niveaus kein Gegenstand der 

Verwaltungswissenschaft 

Analytische Aussagen sind vorwiegend Gegenstand der praktischen Verwaltungslehre 


a) 

Welcher Unterschied besteht zwischen dem wissenschaftli- 

chen „Erklären“ und dem „Verstehen“? 

b) Welche typischen Aussagen zur Verwaltung könnten in 

den Bereichen Verwaltungswissenschaft, Philosophie der 

Verwaltung und Verwaltungslehre formuliert werden? 

c) Warum überwiegen in dem Bereich „Verwaltung und Ver- 

waltungswissenschaft“ die Aussagen aus dem Bereich der 

Praktischen Verwaltungslehre? 




3 Aktuelle Forschungsgebiete 

Forschungsgebiete zum Öffentlichen Management beziehen sich auf die öffentliche 

Verwaltung bzw. auf „verwaltungsähnliche“ Organisationen, die ähnliche Aufgaben 

wahrnehmen (NGO, NPO). 

Das Öffentliche Management stellt die deutsche Variante des anglo-amerikanischen 

Public Management (PM) bzw. New Public Management (NPM) dar. Als PM wird die 

spezielle auf die Public Administration („Öffentliche Verwaltung“) bezogene Manage- 

mentlehre bezeichnet, die sich in einigen Bereichen von der Managementlehre für die 

Business Administration („Unternehmensverwaltung“) unterscheidet. Der Unterschied 

folgt offensichtlich aus den Unterschieden zwischen „Public“ und „Business“. 

Das NPM wird in Anlehnung an HOOD gemeinhin durch 5 Hauptkomponenten be- 

schrieben: 

Stärkung von Marktorientierung und Wettbewerb, 

Übernahme von Managementmethoden des gewerblichen Sektors, 

ziel- und ergebnisorientierte Steuerung, 

dezentrale Organisationsstrukturen, 

Aufgabenspektrum des öffentlichen Sektors begrenzen. 

Wegen der Unterschiede zwischen gewerblichen Unternehmen und der öffentlichen 

Verwaltung bestehen auch für das Management unterschiedliche Rahmenbedingungen, 

die sich auf die Einzelheiten des Managements auswirken. 

Während bei den gewerblichen Unternehmen das Ziel der Gewinnorientierung einen ho- 

hen Stellenwert genießt, dominiert bei der Öffentlichen Verwaltung die Gemeinwohlori- 

entierung verbunden mit der Aufgabe, geltendes Recht auch gegenüber Widerstrebenden 

durchzusetzen. Zu den wichtigsten Unterschieden in den Rahmenbedingungen gehören 

die Unternehmensautonomie bzw. die politische Steuerung der Öffentlichen Verwaltung 

sowie die unterschiedliche Verantwortlichkeit gegenüber der Öffentlichkeit. 




Ob eine öffentliche Verwaltung ihre Aufgaben „gut“ oder „weniger gut“ wahrnimmt 

lässt sich empirisch ermitteln. Im Kontext der Entwicklungshilfe werden angesichts der 

Probleme durch „bad government“ bzw. „bad governance“ weitere Hilfeleistungen 

häufig daran gekoppelt, dass im Empfängerland zuvor oder mit dieser Hilfe für „good 

governance“ gesorgt wird. 88 Governance bedeutet dabei das Zusammenwirken 

staatlicher Organe (government) mit anderen durchsetzungsfähigen Gruppen (NGO, 

z.B. Kirchen, aber in Entwicklungsländern auch lokale Groß-Familien, Clans usw.) zur 

Bearbeitung der gesellschaftlichen Probleme. 89 Die Zusammenstellung der Merkmale für 

„Good Governance“ in der folgenden Grafik wurde von der UNO-Organisation 

UNESCAP vorgenommen. 90 

Die Entscheidung zugunsten dieser Leitidee „Good Governance“ ist als normative Fest- 

legung ein Gegenstand der Philosophie der Verwaltung. 

88 

89 

90 

Vgl. den Artikel „Governance“ in der Internet-Enzyklopädie „Wikipedia“ (www.de.wikipedia.org) sowie die Artikel „Governance“ und 

„Good governance“ in der englischsprachigen Ausgabe der Internet-Enzyklopädie Wikipedia (www.en.wikipedia.org). 

Zu weiteren Definitionen von „governance“ vgl. die Websites von UNDP (www.undp.org), der Weltbank (www.worldbank.org) und 

der Europäischen Union (White Paper, http://ec.europa.eu/governance), Zugriff 2009-09-30. 

Vgl. www.unescap.org/pdd/ (dort Suchfunktion nutzen: good governance), Zugriff 2009-09-30. 




Good Governance 

Konsens 

Gerechtigkeit 

Beteiligung Transparenz 

Effektivität 

Effizienz 

Grafik: Prof. Dr. Mintken 

Unter Verwendung dieser Kriterien lassen sich mit einem Verfahren ähnlich der Nutz- 

wert-Analyse (NWA) eine Positionsbestimmung sowie eine Rangordnung der „Gover- 

nance-Qualität“ in verschiedenen Staaten vornehmen. 

Nachfolgend werden einige aktuelle inhaltliche oder methodische Forschungsgebiete der 

Verwaltungswissenschaft aufgezeigt, teils mit explizitem Bezug auf die öffentliche Ver- 

waltung bzw. die Regierungsfunktion (government), teils auch mit Bedeutung für 

andere Organisationsbereiche. 

Good 

Governance 

Legalität 

Bereitschaft 

Verantwortung 




3.1 E-Government 

E-Government bedeutet die Abwicklung von Geschäftsprozessen der öffentlichen Ver- 

waltung mit Hilfe von Informationstechnologien. 91 Dies erfordert die Überprüfung der 

Geschäftsprozesse, ggf. deren Neuorganisation sowie weitere organisatorische Vorkeh- 

rungen, um die optimale Aufgabenerledigung zu gewährleisten. Denkbar sind auch weit- 

reichende organisatorische Gestaltungen wie die Auslagerung von Geschäftsprozessen 

an Servicezentren oder neue Formen der interorganisatorischen Zusammenarbeit. 92 

Mit Blick auf diese neuen Gestaltungsmöglichkeiten wird das E-Government internatio- 

nal auch weiter gefasst als „Digital Era Governance“ (DEG) bezeichnet und als 

Möglichkeit betrachtet, organisatorische Fehlentwicklungen der vergangenen 

Entwicklungsschritte zu korrigieren. 93 Als Optimierungspotenzial werden dabei 

angesehen: 

In einigen Fällen Re-Integration von Aufgaben in die öffentliche Verwaltung 

Zusammenfassung von Parallel-Organisationen, die durch die 

Zusammenführung von Fach- und Ressourcenverantwortung entstanden sind 94 

Vollständige Digitalisierung 

Vom E-Government werden zahlreiche Vorteile für die „Kunden“, die Verwaltungsmit- 

arbeiter und für die Staatsfinanzen erwartet. Ob und in welchem Umfang diese Vorteile 

tatsächlich eintreten, ist zunächst noch offen. 95 Untersuchungsbedürftige Fragen und 

Probleme ergeben sich aus zahlreichen Perspektiven, z.B.: 

91 

92 

93 

94 

95 

Vgl. auch Artikel „E-Government“ bei Wikipedia (www.de.wikipedia.org). 

Vgl. auch www.digitales.oesterreich.gv.at (Zugriff 2009-05-01) sowie den Artikel „e-Government“ in der englischsprachigen Ausgabe 

der Internet-Enzyklopädie Wikipedia (www.en.wikipedia.org). 

Vgl. den Artikel „Digital era governance“ in der englischsprachigen Ausgabe der Internet-Enzyklopädie Wikipedia 

(www.en.wikipedia.org). 

Die eingetretenen Probleme waren zu erwarten, vgl. BECKER 1989, S. 925, sowie SCHNEIDER 2002, der insbesondere auf den 

eingetretenen Steuerungsverlust hinweist. 

Vgl. WINKEL 2006. 




Untersuchungsfragen zum E-Government 

Perspektive Untersuchungsproblematik (beispielhaft) 

Verwaltungswissenschaftlich Wirkungen auf Effektivität, Effizienz und Flexibilität 

der Verwaltung 

Wirtschaftlich Investitionsbedarf und Amortisation 

Politisch Umfang und Zeitplan für das E-Government 

Juristisch Änderungsbedarf für Vorschriften 

Sozial Zugang für alle 

Psychologisch Folgen der geänderten Kommunikationsform 

Pädagogisch Trainingskonzept für neue Arbeitsweisen 




3.2 Innovationsmanagement 

Nach der von der OECD 96 vorgeschlagenen Definition handelt es sich bei einer Innova- 

tion um die Umsetzung einer Idee in neue oder verbesserte käufliche Produkte oder 

Dienstleistungen, in operationelle Verfahren in Industrie oder Handel oder in eine neue 

Form sozialer Dienstleistung. 97 

Innovationen können sich auf einzelne Bereiche des Verwaltungshandelns beziehen 

(z.B. Neugestaltung eines Geschäftsprozesses), auf einen „Querschnittsbereich“ (z.B. 

Zugang zu den Verwaltungsleistungen über Internet), auf den Umbau einer gesamten 

Verwaltung (z.B. Einführung des NSM in einer Kommunalverwaltung) oder auf die 

Transformation eines Verwaltungssystems (z.B. Umwandlung der „sozialistischen“ 

Verwaltung in eine bürgerorientierte Verwaltung). Hierzu gehören auch die Aufgaben 

aufgrund der zunehmenden Kooperation zwischen nationalen Verwaltungen innerhalb 

der Europäischen Union und der Tätigkeit deutscher „Verwaltungsmanager“ in Institu- 

tionen der Europäischen Gemeinschaft oder in anderen internationalen Organisationen. 

Innovationen in der Verwaltung haben zugleich eine gewichtige inhaltliche 

Komponente, aber erfordern auch methodische Konsequenzen in Form eines 

Innovationsmanagements. 

Für den Erfolg von Innovationen kommt es regelmäßig sowohl auf eine entsprechende 

„Durchsetzungskraft“ der Obersten Leitung als auch auf die professionelle Implemen- 

tierung der Neuerung an, 98 wobei ein systematisches Innovationsmanagement als förder- 

lich angesehen wird. 99 

Untersuchungsbedürftige Fragen und Probleme aus diesem Bereich sind z.B.: 

96 

97 

98 

99 

OECD ... Organization for Economic Cooperation and Development, Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und 

Entwicklung; es handelt sich um einen Zusammenschluss von Industriestaaten zur Beobachtung und Koordinierung der 

Wirtschaftspolitik, Sitz der OECD ist Paris. 

Zitiert nach Europäische Kommission: Grünbuch zur Innovation. 1995, last update 2005-11-04 

(http://europa.eu/documents/comm/green_papers/pdf/com95_688_de.pdf), S. 5 (Link geprüft 2010-01-30). 

Beispiele für die Implementation verschiedener Teil-Reformen werden z.B. regelmäßig in den Zeitschriften „Verwaltung und 

Management“ sowie „Innovative Verwaltung“ veröffentlicht. 

Vgl. EMDE / MINTKEN 2006. 




Untersuchungsfragen zum Innovationsmanagement 


Verwaltungswissenschaftlich Wirkungen auf Kunden und Mitarbeiter 

Wirtschaftlich Wirtschaftlichkeit des Beratereinsatzes 

Politisch Internationale Position der deutschen Verwaltung 

Juristisch Entbürokratisierung 

Sozial Soziale Rollen im Innovationsprozess 

Psychologisch Förderung der Innovationsbereitschaft 

Pädagogisch Coaching zur Implementation 




3.3 Projektmanagement 

Neuerungen in der öffentlichen Verwaltung führen häufig dazu, dass bestimmte Projekte 

gegründet oder dass für bestimmte Aufgaben Teams bzw. sonstige Gruppen eingerichtet 

werden. Die Leitung dieser „Sondereinheiten“ erfordert neben den unverzichtbaren 

Fachkenntnissen vor allem Aufgeschlossenheit gegenüber Neuerungen („Innovations- 

bereitschaft“) und flexibles Handeln. 

Für professionelle Zwecke ist der Begriff „Projekt“ in Deutschland durch eine DIN- 

Norm definiert. Aus dieser Norm (DIN 69901-5) ergeben sich unverzichtbare Merkmale 

zur Kennzeichnung eines Projekts. 

Projekt nach DIN 69901-5: 

Vorhaben, das im Wesentlichen durch Einmaligkeit der Bedingungen in ihrer Ge- 

samtheit gekennzeichnet ist, wie z.B. Zielvorgabe, zeitliche, finanzielle, 

personelle oder andere Begrenzungen, Abgrenzung gegenüber anderen Vorhaben, 

projektspezifische Organisation 

Mit einem Organisations-Projekt können 3 verschiedene Effekte erzielt werden: 

der bearbeitete „Gegenstand“ wird verbessert, 

die starre Organisation gerät „in Bewegung“, 

die beteiligten Personen können neue Erfahrungen gewinnen. 

Die Projektarbeit und das Projektmanagement stellen für die öffentliche Verwaltung in 

erster Linie methodische Herausforderungen dar. 

Sofern es sich um eine „Daueraufgabe“ handelt, die in Teamarbeit erledigt werden soll, 

muss sichergestellt werden, dass das Team „lernfähig“ bleibt, also als „lernende Organi- 

sation“ tätig wird. 100 

Untersuchungsbedürftige Fragen und Probleme aus diesem Bereich sind z.B.: 

100 

Vgl. zu weiteren Einzelheiten des Projektmanagements MINTKEN / EMDE 2006. 




Untersuchungsfragen zur Projektarbeit 


Verwaltungswissenschaftlich Steuerung bei Multiprojektarbeit 

Wirtschaftlich Wirtschaftlichkeit der Projekte 

Politisch Projektautonomie und politische Verantwortung 

Juristisch Projektaufträge und dienstrechtliche Vorschriften 

Sozial Arbeitsbedingungen der Projektmitarbeiter 

Psychologisch Führungstechnik für Projektleiter 

Pädagogisch Betriebspädagogische Vorbereitung auf Projektarbeit 





Aktuelle Forschungsgebiete 

Welche Aussage(n) gilt / gelten mit Bezug auf die öffentliche Verwaltung? 

„Good Governance“ mag erstrebenswert sein, lässt sich aber empirisch nicht 

erfassen 

„Digital Era Governance“ stellt ein Verwaltungskonzept dar, das auf E-Government 

beruht, aber noch konkretisierungsbedürftig erscheint 

In wissenschaftlicher Hinsicht handelt es sich bei E-Government um ein technologisches 

Problem aus dem Bereich der Informatik 

Das Innovationsmanagement umfasst im Wesentlichen wertende Aussagen und 

ist deshalb kein Gegenstand der Verwaltungswissenschaft 

Projektarbeit in der Verwaltung stellt eine Mode dar, deren wissenschaftliche 

Untersuchung sich kaum lohnen dürfte 


a) 

Welche Bedeutung könnte das Konzept der „Good Gover- 

nance“ für die Entwicklung der EU erlangen? 

b) Warum wird die öffentliche Verwaltung als tendenziell 

„innovationsresistent“ angesehen? 

c) Welche verwaltungspraktischen Fragen stellen sich im 

Zusammenhang mit der Projektarbeit in der Verwaltung? 




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Braunschweig, Wiesbaden 1985 

MATURANA, Humberto; VARELA, Francisco: Der Baum der Erkenntnis. Bern, München, Wien 1987 

MINTKEN, Karl-Heinz; EMDE, Monika: Projektmanagement. In: GONSCHORREK, Ulrich; HOFF- 

MEISTER, Wolfgang (Hrsg.): Ganzheitliches Management. Band 5, Arbeits- und Personalprozesse. 

Berlin 2006, S. 87 - 145 

OPP, Karl-Dieter (2005a): Methodologie der Sozialwissenschaften. 6. Aufl. Wiesbaden 2005 

OPP, Karl-Dieter (2005b): Der Beitrag der Sozialwissenschaften zur Lösung praktischer Probleme. In: 

Soziologie 34 (2005) 2, S. 131 – 152 




POPPER, Karl: Die offene Gesellschaft und ihre Feinde, Band II: Falsche Propheten, Hegel, Marx und 

die Folgen. 7. Aufl. Tübingen 1992 

REICHARD, Christoph: Zum Stand der öffentlichen Betriebswirtschaftslehre. In: Die Verwaltung 36 

(2003), S. 389 – 407 

SCHANZ, Günther: Methodologie für Betriebswirte. 2. Aufl. Stuttgart 1988 

SCHNEIDER, Karsten: Arbeitspolitik im „Konzern Stadt“. Baden-Baden 2002 (zugleich Dissertation an 

der Universität Kassel) 

SEIFFERT; Helmut: Theorie. In: SEIFFERT; Helmut; RADNITZKY, Gerard (Hrsg.): Handlexikon der 

Wissenschaftstheorie. Taschenbuchausgabe. München 1992 (= Nachdruck der Originalausgabe von 

1989), S. 368 – 369 

STACHOWIAK, Herbert: Modell. In: SEIFFERT; Helmut; RADNITZKY, Gerard (Hrsg.): Handlexikon 

der Wissenschaftstheorie. Taschenbuchausgabe. München 1992 (= Nachdruck der Originalausgabe von 

1989), S. 219 - 222 

STERN, Klaus: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. Band II. München 1980 

THIEME, Werner: Verwaltungslehre. 4. Aufl. Köln u.a.O. 1984 

WNKEL, Olaf: E-Government in Deutschland. In: Verwaltung und Management 12 (2006) 5, S. 269 - 

278 




Anhang 

Literaturhinweise 

Management: 

MALIK, Fredmund: Führen, Leisten, Leben. 17. Aufl. Frankfurt 2006 

Der Autor ist Professor und Consultant. Er führt Lehrveranstaltungen an verschiedenen Universitäten in 

der Schweiz (z.B. St. Gallen) und in Österreich durch. Das Buch enthält 4 Hauptteile: Professionalität, 

Die Grundsätze wirksamer Führung, Aufgaben wirksamer Führung, Werkzeuge wirksamer Führung. 

GONSCHORREK, Ulrich; HOFFMEISTER, Wolfgang (Hrsg.): Ganzheitliches Management. 

Lernbausteinsystem zum Selbststudium. Berlin (Berliner Wissenschafts-Verlag) 

Bislang erschienen: 

Band 1: Ganzheitliches Management. Berlin 2004 (ISBN 3-8305-0866-2) 

Band 3: Rechnungslegungs- und Finanzprozesse. Berlin 2006 (ISBN 3-8305-1179-5) 

Band 4: Leistungserstellungs- und Finanzierungsprozesse. Berlin 2006 (ISBN 3-8305-1180-9) 

Band 5: Arbeits- und Personalprozesse. Berlin 2006 (ISBN 3-8305-1155-8) 

Band 6: Markt- und Kundenprozesse. Berlin 2006 (ISBN 3-8305-1156-6) 

Band 7: Planungs- und Entscheidungsprozesse. Berlin 2007 (ISBN 3-8305-1181-6) 

Band 8: Strukturierungs- und Informationsprozesse. Berlin 2006 (ISBN 3-8305-1182-5) 

Wissenschaftliches Arbeiten: 

DIN (Hrsg.): Präsentationstechnik für Dissertationen und wissenschaftliche Arbeiten. 2. Aufl. 

Berlin, Wien, Zürich 2000 

Enthält u.a. Normen zur Gestaltung von Veröffentlichungen. 

THEISEN, Manuel: Wissenschaftliches Arbeiten. 14. Aufl. München 2008 

Zuverlässige Antworten auf die meisten Grundfragen des wissenschaftlichen Arbeitens. 

Empirische Sozialforschung und Statistik: 

DIEKMANN, Andreas: Empirische Sozialforschung. 19. Aufl. Reinbek 2008 

Praxisnahe Einführung in die Methodik der empirischen Sozialforschung: Grundlagen, Untersuchungsplanung, 

Datenerhebung, Datenauswertung.

Dr. Monika Emde Prof. Dr. Mintken Oldenburg 2010 P

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