Ist die Entstempelung von Kraftfahrzeugen durch Private ... - BDSW

Aufgabe und rechtlicher Hintergrund
der Kfz-Entstempelungen
Anlass der Entstempelungen sind meist
das Nichtbestehen der Kraftfahrzeughaftpflichtversicherung
(§§ 29 c und 29 d StV-
ZO), in geringerem Umfang nicht gezahlte
Kraftfahrzeug-Steuer (§ 14 KraftStG) oder
Mängel am Kraftfahrzeug (§ 17 StVZO).
Der Kfz-Halter ist von sich aus verpflichtet,
spätestens nach der schriftlichen Aufforderung
der Zulassungsstelle, Fahrzeugschein
und Kennzeichen zur Entstempelung
an die Zulassungsstelle abzugeben.
Kommt er dieser Aufforderung nicht nach,
so zieht die Kfz-Zulassungsstelle den Fahrzeugschein
ein und entstempelt das Kennzeichen
ggf. unter Anwendung von Zwang.
Bei mangelndem Versicherungsschutz ist
zu berücksichtigen, dass die Entstempelung
innerhalb der einmonatigen Nachhaftungsfrist
des Versicherers (§ 29 c StVZO,
§ 3 Nr. 5 Pflichtversicherungsgesetz) erfolgen
muss, um bei Verkehrsunfällen den
Haftpflichtversicherungsschutz zu gewährleisten.
Bei begründetem Verdacht der widerrechtlichen
Benutzung des Fahrzeugs, erstattet
die Kfz-Zulassungsstelle darüber hinaus
DSD 4/2001
Wirtschaft und Politik
Ist die Entstempelung
von Kraftfahrzeugen durch
Private zulässig?
von Wolfgang Schaef, Ltd. Polizeidirektor a.D. und Berater von SECURITAS
Deutschland
Private Sicherheitsdienste bieten seit 1998 auch die Durchführung von Kfz-
Entstempelungen an. Hiergegen wurden vereinzelt Bedenken erhoben und
Bundesinnenminister Schily erklärte unter anderem in seiner Rede zur Eröffnung
der SECURITY 2000 in Essen: „Allerdings muss man immer genau hinsehen,
ob für Tätigkeiten, die der Sicherheitsbranche angetragen werden, tatsächlich
keine hoheitlichen Befugnisse erforderlich sind. Ich denke zum Beispiel
an die Entstempelung von Kraftfahrzeugscheinen (Anmerkung: Kfz-Kennzeichen)
durch Mitarbeiter privater Sicherheitsdienste und auch an Streifentätigkeiten
im öffentlichen Straßenraum zum Schutz der öffentlichen Sicherheit
und Ordnung. Beide Aufgabenbereiche können meines Erachtens ohne
hoheitliche Befugnisse, die den Wachleuten in diesen Bereichen nicht zustehen,
nicht wirksam und glaubwürdig wahrgenommen werden.“ 1
Wenn sich das BMI kritisch zu einer von Sicherheitsdiensten seit Jahren erbrachten
Dienstleistung äußert, erscheint eine Stellungnahme aus Sicht des
Gewerbes geboten.
Anzeige bei der Polizei und veranlasst dort
auch die Fahndungsausschreibung, wenn
Halter und Fahrzeug nicht zu ermitteln
sind. 2
Grundsätzlich ist die Zulassungsstelle die
zuständige Behörde für die Anordnung und
Durchführung der Entstempelung. In Berlin
und Bremen, bis 1998 auch in Hessen,
erledigte die Polizei im Rahmen der Vollzugshilfe
alle Zwangsentstempelungen für
die Zulassungsstellen. Als die hessische
Polizei diese routinemäßige Unterstützung
Anfang 1998 einstellte, standen die Verkehrsbehörden
vor der Aufgabe, Zwangsentstempelungen
in Hessen nun selbst
durchzuführen. Dabei wurde die Frage aufgeworfen,
ob auch private Dienstleister mit
Entstempelungen beauftragt werden können.
Anordnung und Durchführung
der Entstempelungen
Bei der an den Halter gerichteten schriftlichen
Verfügung zur Entstempelung seines
Kraftfahrzeugs handelt es sich um einen
belastenden Verwaltungsakt, der als hoheitliche
Entscheidung nur von einer Behörde
erlassen werden darf. Zur zwangs-
weisen Durchsetzung behördlicher Maßnahmen
stehen grundsätzlich die Verhängung
von Zwangsgeld, die Anordnung der
Ersatzvornahme oder die Anwendung unmittelbaren
Zwanges zur Verfügung.
Zwangsgeld ist wegen der kurzen Nachhaftungsfrist
bei Nichtbestehen der Haftpflichtversicherung
oder bei Mängeln am
Fahrzeug wegen der Gefährdung des Straßenverkehrs
grundsätzlich ungeeignet. Der
Behörde bleiben somit Ersatzvornahme
oder unmittelbarer Zwang, deren gegenseitige
Abgrenzung manchmal schwierig sein
kann.
Ersatzvornahme dient der Durchsetzung
„vertretbarer Handlungen“. Vertretbar ist
eine Handlung - hier die Hergabe des Fahrzeugscheins
und der Kennzeichen zur Entfernung
der Zulassungsstempel -, wenn sie
nicht nur von der betroffenen Person persönlich,
sondern auch von einer anderen
Person vorgenommen werden kann. Dass
nicht nur der Halter persönlich, sondern
auch eine andere Person den Fahrzeugschein
und das Kennzeichen abliefern
könnte, erscheint einleuchtend. Der Hessische
Verwaltungsgerichtshof Kassel hat
in einer vergleichbaren Situation entschieden,
dass es sich bei der Verpflichtung zur
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Herausgabe eines Führerscheins um eine
vertretbare Handlung und damit um Ersatzvornahme
handelt. 3
Zur Abgrenzung der Maßnahme zum unmittelbaren
Zwang ist festzustellen, dass
selbst die Einwirkung auf eine Sache - nicht
einer Person - die mit der Ersatzvornahme
verbunden ist, in der Regel nicht als Anwendung
unmittelbaren Zwanges gilt. 4
Unmittelbarer Zwang käme nur dann zur
Anwendung, wenn der Betroffene Widerstand
leistet und dieser mit Gewalt gebrochen
werden müsste. Im Ergebnis ist also
davon auszugehen, dass die Auslieferung
des Fahrzeugscheins und des Kennzeichens
rechtlich eine Ersatzvornahme darstellen.
In § 49 Abs.1 des Hessischen Gesetzes
über die öffentliche Sicherheit und Ordnung
(HSOG) heißt es zur Ersatzvornahme:
„Wird die Verpflichtung, eine Handlung
vorzunehmen, deren Vornahme durch eine
andere Person möglich ist (vertretbare
Handlung), nicht erfüllt, so können die
Ordnungs- oder die Polizeibehörden auf
Kosten der betroffenen Person die Handlung
selbst oder durch eine beauftragte
dritte Person ausführen. ....“
(Bundesweit gelten zur Beauftragung Dritter
im Rahmen der Ersatzvornahme ähnliche
Bestimmungen.)
Die zwangsweise Entstempelung und deren
sofortige Vollziehung gem. § 80 Abs. 2
Nr. 4 Verwaltungsgerichtsordnung werden
von der Kfz-Zulassungsstelle schriftlich
angeordnet. Die Behörde kann die Entstempelung
sodann selbst durchführen oder,
wie in § 49 Abs. 1 HSOG für Hessen geregelt,
eine dritte Person mit der Durchführung
beauftragen. Setzt sie einen Beauftragten
ein, geschieht dies in den Formen
eines bürgerlichrechtlichen Vertrages
(zum Beispiel Werk- oder Dienstleistungsvertrag).
5 Hieraus resultiert die Möglichkeit,
als beauftragte Dritte auch einen privaten
Sicherheitsdienst zu nehmen.
Diese Variante der Durchsetzung hoheitlicher
Maßnahmen mag im ersten Moment
befremdlich erscheinen. An einem allseits
bekannten Beispiel lässt sich die Einschal-
tung Privater vielleicht eher erklären. Wird
nämlich ein privater Abschleppdienst mit
dem Abschleppen eines verkehrswidrig
abgestellten Fahrzeugs beauftragt, so handelt
es sich hier ebenfalls um die zwangsweise
Durchsetzung eines belastenden
Verwaltungsaktes im Rahmen der Ersatzvornahme
durch Private, die schon immer
als unproblematisch empfunden wurde.
Fragen der Haftung und der rechtlichen
Einordnung als „Verwaltungshelfer“ oder
als „Privater aufgrund bürgerlichrechtlicher
Verträge“ waren immer wieder Gegenstand
teilweise unterschiedlicher Bewertungen
in Literatur und Rechtsprechung,
ohne dass gegen diese Form der Ersatzvornahme
rechtliche Bedenken erhoben worden
wären. Ohne diese spezielle Thematik
zu vertiefen dürfte aus der Rechtsprechung
des BGH abzuleiten sein, dass Private nach
behördlicher Anordnung zur Entstempelung
hoheitlich handeln und die Behörde
der Amtshaftung unterliegt. 6
Im Zuge der in Hessen anfangs sehr kritischen
Betrachtung der Entstempelungen
durch Private hat das Hessische Innenministerium
den Sachverhalt geprüft und kam
in seinem Erlass vom 8. Mai 1998 unter
anderem zu dem Ergebnis, dass „bei Entstempelungen
das Zwangsmittel der Ersatzvornahme
Anwendung finden kann,
weil die Herausgabe des Kfz-Scheines sowie
des Kfz-Kennzeichens vertretbare
Handlungen sind. Die Behörde kann daher
die Kfz-Entstempelung selbst oder durch
eine beauftragte dritte Person ausführen“.
Befugnisse privater Bediensteter
Ersatzvornahme durch Dritte beinhaltet
lediglich, dass ein von der Behörde Beauftragter
an Stelle des Pflichtigen eine Maßnahme
ausführt. Das können verschiedenste
Tätigkeiten wie zum Beispiel Räumen
und Streuen bei Glatteis, Zurückschneiden
verkehrsbehindernden Bewuchses, Beseitigen
von Abfall, Versetzen oder Abschleppen
eines Fahrzeugs, Maßnahmen bei
Windbruchgefahr, Sicherung von Gefahrenstellen,
Abgabe des Führerscheins oder
eben das Abliefern von Fahrzeugschein
und Kfz-Kennzeichen sein. Außer der Befugnis
zur Erledigung des jeweiligen Auftrages
- auch gegen den Willen des Pflichtigen
- erwachsen aus der Ersatzvornahme
keine zusätzlichen Eingriffs- oder Zwangsbefugnisse
(selbstverständlich stehen den
privaten Kräften die Jedermanns- und
Selbsthilferechte, insbesondere Notwehr
und Nothilfe zu). Demgegenüber haben
Polizei- und Ordnungsbehörden Kraft Gesetzes
weitere Befugnisse wie zum Beispiel
DSD 4/2001

Betretungs- oder Durchsuchungsrechte, sie
können Gegenstände sicherstellen, Personalien
feststellen usw. Die Polizei kann
zudem unter anderem Personen in Verwahrung
nehmen und unmittelbaren Zwang
anwenden.
Im Ergebnis bedeutet das für private Kfz-
Entstempler, dass sie zwar Fahrzeugschein
und Kfz-Kennzeichen beim Halter abholen,
bzw. den Zulassungsstempel entfernen
dürfen, bei Widerstand müssen sie ihre
Maßnahmen aber beenden. In der Folge
wird dann die Polizei tätig werden. Seitherige
Erfahrungen in mehreren hessischen
Landkreisen und Städten, dabei auch an
sozialen Brennpunkten, zeigen, dass für die
Entstempelungen keine über die Ersatzvornahme
hinausgehenden Befugnisse erforderlich
sind. So hatten Erhebungen anlässlich
der Verlagerung von Entstempelungen
von der Polizei auf die Zulassungsstellen
vor 1998 in Hessen ergeben, dass zum
Beispiel in einer Großstadt mit jährlich
3000 Entstempelungsersuchen, die von
Angestellten durchgeführt wurden, im Kontrollzeitraum
von vier Jahren kein einziger
Fall des Widerstandes anfiel, und diese
Erfahrungen haben sich für die privaten
Kräfte nicht verändert.
Personalauswahl, Ausbildung,
seitherige Erfahrungen
Es liegt im Interesse beider Vertragspartner,
der Behörde und des beauftragten
Unternehmens, nur sorgfältig ausgewähltes
und ausgebildetes Personal einzusetzen.
Bei dem zuerst mit Entstempelungen
in Hessen befassten Sicherheitsdienst 7
wurden, soweit verfügbar, praxiserfahrene,
zu Hilfspolizeibeamten bestellte Kräfte
ausgesucht, die zuvor eine zusätzliche
Ausbildung für das Entstempeln (Rechtskunde,
Psychologie, Dienstkunde und praktische
Einweisung) durchlaufen mussten.
Ständige Erfolgskontrollen gewährleisten
einen hohen Qualitätsstandard. Die Übernahme
einer Vielzahl dieser Kräfte in das
Angestelltenverhältnis bei den Behörden
waren für den Sicherheitsdienst einerseits
ein unerfreulicher Aderlass, andererseits
aber ein Beweis für die richtige Personalauswahl
und -ausbildung.
Der Einsatz der Kräfte erfolgte entweder
im Rahmen der Arbeitnehmerüberlassung
als Leiharbeitnehmer bei der Behörde oder
durch externe Erledigung.
Die Rückmeldungen seitens der Behörden
waren überaus positiv. Es wurden höhere
Erfolgsquoten, schnellere und effektivere
Erledigung bei reduzierten Personalkosten
bestätigt. Die Kontakte zur Polizei gewährleisten
schnellen Informationsaustausch.
Durch Formalisierung von Verfahrensabläufen
sind unter anderem die Ausschreibung
zur Fahndung und die Vorbereitung
von Anzeigenerstattungen (zum Beispiel
bei Fahren ohne Versicherungsschutz)
ohne Mehraufwand zügig möglich.
Fazit
Zusammenfassend möchte ich feststellen,
dass die Bedenken gegen den Einsatz Privater
bei Kfz-Entstempelungen unbegründet
sind. Die Rechtsgrundlage der Ersatz-
Wirtschaft und Politik
vornahme beinhaltet die Beauftragung Dritter
bei hoheitlichen Maßnahmen. Die Herausgabe
von Fahrzeugpapieren und Kfz-
Kennzeichen zur Entstempelung sind „vertretbare
Handlungen“ im Sinne einer Ersatzvornahme.
Somit wird das Gewaltmonopol
des Staates nicht angetastet und es
werden keine hoheitlichen Befugnisse in
Anspruch genommen, die über die Ersatzvornahme
hinausgehen und Privaten nicht
zustünden. Die auftraggebenden Behörden
und die Erfahrungen der privaten Sicherheitsdienste
bestätigen, dass die Aufgabenerledigung
wirksam, glaubwürdig und
dabei kostengünstiger wahrgenommen
werden kann. Wahrscheinlich sehen Kritiker
des Verfahrens in den Zwangsentstempelungen
eine staatliche Maßnahme, die
regelmäßig die Anwendung unmittelbaren
Zwanges oder sonstiger Eingriffsbefugnisse
erforderlich macht. Diese Annahme ist
aus der Praxis nicht nur unbegründet, aus
Äußerungen Betroffener geht sogar hervor,
dass man diese „zivile“ Art der Durchsetzung
staatlicher Entscheidungen als angenehmer
empfindet. ■
1 DER SICHERHEITSDIENST (DSD) 4/2000, S. 3
2 Merkblatt über die Fahndung nach Kraftfahrzeugen und
Anhängern, die nicht oder nicht ausreichend haftpflichtversichert
sind (BMV vom 10.2.1981 - VKBl. S. 78).
3 VGH Kassel, Beschl. v. 30. 7. 1993, NVwZ-RR 1994, 89
4 Meixner, Hess. Gesetz über die öffentliche Sicherheit
und Ordnung, 9. Auflage, Rdnr. 6 zu § 49.
5 Meixner, a.a.O., Rdnr. 5 zu § 49.
6 OLG Hamm, Urt. v. 25.10.2000 - 11 U 65/00, NJW 2001
S. 375; BGH, Urt. v. 21.1.1993 - III ZR 189/91, NJW 1993
S. 1258; OVG Münster, Urt. v. 21.2.1980 - 4 A 2654/79,
NJW 1980. S. 1974; Prof. Dr. Stober, Zur Abtretbarkeit
öffentlichrechtlicher Forderungen an Private in JuS 1982,
S. 740.
7 HBI Sicherheitsdienste Offenbach, die inzwischen von
SECURITAS Frankfurt a. M. übernommen worden sind.