Böcher, Michael / Töller, Annette - DVPW
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Reifung als taugliches Konzept<br />
zur Konzeptualisierung langfristigen Wandels<br />
von Politikfeldern?<br />
Überlegungen anhand des Politikfeldes<br />
Umweltpolitik<br />
<strong>Michael</strong> <strong>Böcher</strong> und <strong>Annette</strong> Elisabeth <strong>Töller</strong><br />
mboeche@uni-goettingen.de<br />
annette.toeller@FernUni-Hagen.de<br />
Paper für das Panel<br />
„Genese, Grenze(n) und Dynamik von Politikfeldern“<br />
der Sektion Policy-Analyse und Verwaltungswissenschaft,<br />
<strong>DVPW</strong>-Kongress, September 2012 in Tübingen
Inhalt<br />
1. Einleitung ........................................................................................................................................ 3<br />
2. Theoretischer Kontext: Reifungstheorien, Umweltpolitikforschung und Politikfeldanalyse .......... 5<br />
3. Elemente einer Reifung des Politikfeldes Umweltpolitik ............................................................... 7<br />
2<br />
3.1 Probleme .................................................................................................................................. 7<br />
3.2 Policies .................................................................................................................................... 8<br />
3.3 Akteure .................................................................................................................................. 10<br />
3.4 Institutionen ........................................................................................................................... 14<br />
3.2.1 Institutionen als Rahmenbedingungen: nationaler Kontext ........................................... 15<br />
3.2.2 Institutionen als Rahmenbedingungen: europäischer und internationaler Kontext ....... 17<br />
4. Reifung von Politikfeldern als brauchbares Konzept? .................................................................. 18
1. Einleitung<br />
Als Politikfeld gibt es Umweltpolitik in Deutschland seit rund 40 Jahren, auch wenn man für die<br />
Entstehungszeit in den frühen 1970er Jahren sicher diskutieren kann, ob damals bereits alle<br />
konstitutiven Elemente eines Politikfeldes (s.u.) vorhanden waren (<strong>Böcher</strong>/<strong>Töller</strong> 2012: S. 27ff.).<br />
Die Politikfeldanalyse erklärt das Zustandekommen einer konkreten Policy oder befasst sich mit<br />
spezifischem Policy-Wandel im Zeitverlauf (z.B. Capano/Howlett 2009; Blum/Schubert 2011). Sie hat<br />
sich jedoch – mit wenigen Ausnahmen (z.B. Döhler/Manow 1997; Trampusch 2009) – bis vor kurzem<br />
weder mit der Entstehung noch mit der Veränderung gesamter Politikfelder selbst über längere<br />
Zeiträume hinweg befasst. Derzeit wächst das Interesse, darüber nachzudenken, was es bedeutet, wenn<br />
Politikfelder „ausreifen“ (Noweski 2011) und daran, welche Konsequenzen es für die Analyse hat,<br />
wenn lange als „neu“ oder „jung“ geltende Politikfelder wie Umweltpolitik „erwachsen“ werden<br />
(Jacob/Jörgens 2011).<br />
Um den Wandel ganzer Politikfelder zu untersuchen, sollte zunächst der Untersuchungsgegenstand,<br />
das Politikfeld, definiert werden. Paradoxerweise 1 finden sich auch nach intensiver Suche in den<br />
einschlägigen Lehr- und Handbüchern nur wenige Definitionen (so auch Massey/Huitema 2012: 4ff.)<br />
dessen, was eigentlich ein Politikfeld ist. Für einige Autoren definiert sich das Politikfeld pragmatisch<br />
durch sein „Label“, das sich meist durch die Zuständigkeit eines Ressorts ergibt 2 : Für Héritier<br />
„… beziehen sich die Begriffe Politikfeld und sektorale Politik auf die Abgrenzung von Policies<br />
nach nominellen Kategorien wie Beispielsweise Sozialpolitik, Verkehrspolitik, Bildungspolitik<br />
etc…“ (Windhoff-Héritier 1987: 17).<br />
Ähnliches, wenn auch etwas breiter angelegt, finden wir bei Pappi und König, die das Politikfeld<br />
definieren als:<br />
„ein inhaltlich abgegrenzter Bereich von Regelungen und Programmen, also von policies, wie sie<br />
normalerweise organisatorisch im Zuständigkeitsbereich von Ministerien oder Parlamentsausschüssen<br />
zusammengefasst sind“ (Pappi/König 1995: 111).<br />
Eine – unseres Erachtens zielführendere – deutlich breitere Definition findet sich bei Grunow:<br />
„Politikfelder sind durch das ‚besondere‘ Ensemble politisch vermittelter gesellschaftlicher<br />
Anforderungen und Probleme, durch Interessenten und Entscheidungsträger [in der Fußnote wird<br />
auf den Akteursbegriff verwiesen, MB/AET] als besondere Arrangements der Problemwahrnehmung<br />
sowie der Strategie der Problembewältigung zu beschreiben.“ (Grunow 2003: 24)<br />
Bei Trampusch findet sich zumindest eine implizite Definition, indem sie in ihrer Studie zur Transfor-<br />
mation eines Politikfeldes (s.u.)<br />
„die Entwicklung von Akteurskonstellationen, Interessenstrukturen und politischen Maßnahmen“<br />
betrachtet (Trampusch 2009: 16).<br />
1<br />
Paradox ist das, weil es nicht gerade an Einführungen in die Politikfeldanalyse mangelt, die Autoren jedoch<br />
häufig ihrem Untersuchungsgegenstand selbst keine Definition widmen.<br />
2<br />
Die Referenzen aus der amerikanischen Literatur erscheinen hier wenig hilfreich, das Politikfeld als solches<br />
gibt es kaum, und die Subsysteme, die wir z.B. bei Howlett et al. 2006 finden, haben eher einen kleineren<br />
Zuschnitt als Politikfelder.<br />
3
Schließlich haben jüngst Massey und Huitema in einem Beitrag über die Entstehung des Politikfeldes<br />
Klimaanpassungspolitik folgende Definition vorgestellt:<br />
4<br />
„… we may define a policy field as a unit of governing within the socio-political system of a<br />
country where there exist three pillars […]: Substantive authority, institutional order, and<br />
substantive expertise“ (Massey/Huitema 2012: 8).<br />
Anknüpfend an diese Elemente definieren wir hier ein Politikfeld als eine spezifische auf Dauer<br />
angelegte Konstellation sich aufeinander beziehender Probleme, Akteure, Institutionen und<br />
Maßnahmen. Während wir also normalerweise in der Politikfeldanalyse die Maßnahmen (policies) als<br />
abhängige Variable im Visier haben und ihr Zustandekommen anhand von Problemstrukturen,<br />
Akteuren und Institutionen erklären (siehe <strong>Böcher</strong>/<strong>Töller</strong> 2012), geraten, wenn wir den Wandel von<br />
ganzen Politikfeldern betrachten, beide, die Policy und die für ihr Zustandekommen relevanten<br />
Faktoren, in unseren Untersuchungsfokus.<br />
Die Analyse langfristigen Wandels ganzer Politikfelder ist bislang kaum Gegenstand von<br />
Untersuchungen gewesen. Arbeiten, die Entwicklungsprozesse ergebnisoffen betrachten (also keine<br />
bestimmte Art der Entwicklung erwarten), sind die eingangs angesprochenen Studien von Döhler und<br />
Manow zum deutschen Gesundheitssystem (Döhler/Manow 1995, die allerdings vom Gesundheits-<br />
sektor sprechen) und die Untersuchung von Trampusch zur Transformation des Politikfeldes<br />
Sozialpolitik (Trampusch 2009). Mit einer bestimmten Art von Entwicklung befasst sich zum einen<br />
der eher kursorisch angelegte Beitrag von Jacob und Jörgens zum „Erwachsenwerden“ der<br />
Umweltpolitik (Jacob/Jörgens 2011) sowie – jenseits eines konkreten Politikfeldes – der Beitrag<br />
Noweskis zu „ausreifenden Politikfeldern“ (Noweski 2011), der „Perspektiven einer Theorie“ (so der<br />
Untertitel) allenfalls andeutet.<br />
Der vorliegende Beitrag betrachtet das Politikfeld „Umweltpolitik“ aus einer solchen längerfristigen<br />
Perspektive. In einem ersten Schritt (2.) wird die (überschaubare) Diskussion zu solchen langfristigen<br />
Veränderungs- bzw. Reifungsprozessen rezipiert. Zudem werden auch in der Umweltpolitikforschung<br />
zumindest latent vorhandene Entwicklungsideen identifiziert. In Kap. 3 wird dann anhand der<br />
aufgezeigten vier Bestandteile des Politikfeldes: Probleme, Akteure, Institutionen und Maßnahmen<br />
betrachtet, inwiefern „Reifung“ ein Konzept ist, das die in diesen Bestandteilen identifizierbaren<br />
langfristigen Entwicklungen im Politikfeld Umweltpolitik erfassen kann.<br />
Für uns manifestiert sich eine langfristige Veränderung des Politikfeldes Umweltpolitik als<br />
Veränderung seiner Bestandteile. Auch wenn politikwissenschaftliche Forschung im Allgemeinen<br />
danach strebt, Phänomene nicht nur zu beschreiben, sondern auch zu erklären (Reiter/<strong>Töller</strong> 2012), so<br />
erscheint uns angesichts der Neuartigkeit des Ansatzes, die langfristige Veränderung eines ganzen<br />
Politikfeldes zu betrachten, zunächst die präzise Beschreibung dieser Veränderung als ein wichtiger<br />
wissenschaftlicher Schritt. Der Beitrag versteht sich daher als Anwendungstest für die Brauchbarkeit<br />
des Konzepts einer „Reifung von Politikfeldern“, weshalb diese abschließend eingeschätzt werden soll<br />
(4.).
2. Theoretischer Kontext: Reifungstheorien, Umweltpolitikforschung<br />
5<br />
und Politikfeldanalyse<br />
Die Politikfeldanalyse ist in der Regel auf das eher kleinteilige Erklären des Zustandekommens von<br />
Policies oder von Policy-Wandel gerichtet (Capano/Howlett 2009; Blum/Schubert 2011). Selbst wenn<br />
solcher Wandel im Ausnahmefall einmal über einen längeren Zeitraum betrachtet wird, etwa über 20<br />
oder 30 Jahre (z.B. in der Umweltpolitikforschung die Regulierung von Chemikalien, Jacob 1999,<br />
oder die Regulierung der Getränkeverpackungsentsorgung, <strong>Töller</strong> 2012: 127ff.), geht es doch meist<br />
um die Erklärung der Policy, etwa durch institutionelle Faktoren, Akteure, oder andere<br />
Erklärungsfaktoren (z.B. auch Liefferink et al. 2009). Nur in wenigen Studien sind das ganze<br />
Politikfeld und dessen langfristiger Wandel Gegenstand der Analyse. Eine solche liefern Manow und<br />
Döhler (1995). Die Autoren betrachten das Politikfeld Gesundheitspolitik von den 1950er bis in die<br />
1990er Jahre unter der Perspektive sektoralen Wandels und kritisieren dabei die limitierten<br />
Sichtweisen der „Vernetzungsperspektive“ einerseits und der, wie sie schreiben „variablen-<br />
orientierten“ Politikwissenschaft andererseits, „denn Faktoren wie Föderalismus, Verbändedominanz<br />
und Koalitionsregierung unterliegen nicht nur historischen Wandlungsprozessen, sondern verändern<br />
ihre Wirkungsrichtung auch durch Interaktionseffekte untereinander“ (Döhler/Manow 1995: 3).<br />
Eine weitere Pionierstudie zum Wandel eines ganzen Politikfeldes hat Christine Trampusch über den<br />
„erschöpften Sozialstaat“ als Studie zur „Transformation eines Politikfeldes“ (so der Untertitel)<br />
angelegt. Trampusch legt dar, dass nur die längerfristige Betrachtung eines Politikfeldes es ermöglicht,<br />
Kontinuität und Wandel zu identifizieren (Trampusch 2009: 13). Ausgehend von der plausiblen<br />
Überlegung, dass zwar Policies in ihrem Zustandekommen von politischen Strukturen und Prozessen<br />
beeinflusst werden, sie aber ihrerseits wiederum politische Strukturen und Prozesse verändern,<br />
untersucht sie „die Entwicklung von Akteurskonstellationen, Interessenstrukturen und politischen<br />
Maßnahmen in der bundesdeutschen Arbeitsmarkt- und Rentenpolitik“ (Trampusch 2009: 16) über<br />
einen Zeitraum von etwa 50 Jahren. Sie identifiziert eine aus dem Politikfeld selbst (Erschöpfung des<br />
Sozialstaates als treibende Kraft, Trampusch 2009: 21f.) kommende Transformation mit dem Ergebnis<br />
einer Entautonomisierung (17).<br />
Wenngleich die politikwissenschaftliche Umweltpolitikforschung einen gewissen normativen Bias<br />
aufweist, kann man sie doch zu Recht als Bestandteil der Politikfeldanalyse betrachten (<strong>Böcher</strong>/<strong>Töller</strong><br />
2012: 22ff.). Insofern ist sie normalerweise auf das Beschreiben und Erklären konkreter<br />
Umweltpolitiken oder deren Wandel gerichtet, während langfristige Entwicklungen des Politikfeldes<br />
„an sich“ normalerweise nicht im Fokus der Analyse stehen. In vielen Studien wird die Umweltpolitik<br />
sogar immer noch – trotz ihres mittlerweile 40. Geburtstages - als „neues“ Politikfeld betrachtet<br />
(Jacob/Jörgens 2011: 4 mit weiteren Verweisen).<br />
Langfristige Wandlungsprozesse zu analysieren, ist aber noch etwas anderes, als – implizit oder<br />
explizit – mit dem Konzept einer bestimmten Art des Wandels (z.B. Reifung) zu arbeiten. Implizite<br />
Reifungstheorien sind in der Umweltpolitik nicht unüblich: Reifung wird hier häufig an den<br />
verwendeten Instrumenten und einem Instrumentenwandel im Zeitverlauf festgemacht. Instrumente<br />
werden dabei in Generationen (oder zumindest Wellen) eingeteilt. Reifung entspricht dann einer<br />
beobachtbaren Ausdifferenzierung und größeren Variabilität der verwendeten umweltpolitischen
Instrumente oder gar der „Erfindung“ spezifischer Instrumente, die nur in der Umweltpolitik existieren<br />
(z.B. Emissionshandel als umweltpolitisch „pragmatische“ Manifestierung der Coase’schen Verhand-<br />
lungslösung, so Rahmeyer 1999: 21). Dabei werden z.B. die regulativen Instrumente als Instrumente<br />
erster Generation, die Marktinstrumente als Instrumente zweiter Generation und die kooperativen<br />
Instrumente als Instrumente dritter Generation bezeichnet (z.B. Croci 2005; Harrington et al. 2004;<br />
Arnold 2011: 788), meist der Vorstellung folgend, diese Entwicklung stelle einen Fortschritt, eine<br />
Evolution dar, bei der überlegene Instrumente andere ablösen und damit zur Ausreifung eines<br />
Politikfeldes beitragen.<br />
In einem Beitrag aus Anlass des 25jährigen Bestehens der Berliner Forschungsstelle Umweltpolitik an<br />
der FU tragen Jacob und Jörgens, zwei anerkannte Experten im Politikfeld Umweltpolitik, eher<br />
intuitiv zusammen, was das „in die Jahre Kommen“ der Umweltpolitik ausmachen könnte<br />
(Jacob/Jörgens 2011: 4) und was das für die Umweltpolitikanalyse, aber auch für die praktische<br />
Umweltpolitik bedeutetet.<br />
<strong>Michael</strong> Noweski hingegen verlässt die Perspektive eines spezifischen Politikfeldes und befasst sich<br />
innovativ mit verallgemeinerbaren Aussagen über Faktoren, die Reifung von Politikfeldern<br />
ausmachen. Er greift dabei eine Reihe von – in Theorien oder der Empirie vorfindbaren – möglichen<br />
Elementen einer Reifung auf, die sich u.a. auf die Veränderung von Konfliktstrukturen,<br />
Akteurskonstellationen oder Regelungsintensitäten beziehen. Noweski verzichtet jedoch in seinem<br />
Beitrag auf eine hier eigentlich zwingend notwendige Definition des Begriffs „Politikfeld“ und erklärt<br />
auch nicht genau, was er selbst unter Reifung versteht. Auch können wir Noweski darin nicht folgen,<br />
wenn er ausführt, dass seine „synoptische Theorie“ (angebrachter wäre wohl eher: Theorie-Synopse)<br />
von „langfristigen Veränderungen bei der Polity ausgeht, Politics beobachtet und den Wandel von<br />
Policies erklärt“ (Noweski 2011: 482). Trotz Einschränkungen halten wir Noweskis Anliegen, das<br />
Konzept der Reifung für die Analyse der langfristigen Entwicklung von Politikfeldern fruchtbar zu<br />
machen, für interessant und inspirierend und greifen es in Kapitel 3 auf.<br />
Für uns definiert sich dabei das Politikfeld aus den oben bereits genannten miteinander interagieren-<br />
den Elementen (Probleme, Akteure, Institutionen und Maßnahmen). Wir verstehen Reifung im Sinne<br />
eines langfristigen Wandels, der bestimmte Elemente einer zunehmenden Verdichtung, Institutionali-<br />
sierung und Verstetigung einzelner oder mehrerer Elemente beinhaltet. Allerdings sind damit für uns<br />
weder Vorstellungen zwangsläufig linearer oder unumkehrbarer Entwicklungen oder positive<br />
Konnotationen wie „Fortschritt“ verbunden. Analog zu ökonomischen Innovationstheorien (Produkt-<br />
zyklen) kann Reifung und Institutionalisierung auch bedeuten, dass das „Produkt“ Umweltpolitik seine<br />
größten Innovationen schon hinter sich hat und sich auf einem weniger innovations“freundlichen“<br />
Niveau stabilisiert hat. Mit diesem Konzept der Reifung gehen wir im folgenden Kapitel an die<br />
langfristigen Veränderungen heran, die wir (<strong>Böcher</strong> /<strong>Töller</strong> 2012) und andere (z.B. Jacob/Jörgens<br />
2011) in der deutschen Umweltpolitik identifizieren können.<br />
6
3. Elemente einer Reifung des Politikfeldes Umweltpolitik<br />
3.1 Probleme<br />
Konstitutiv für ein Politikfeld ist die Existenz spezifischer gegenüber anderen bereits existierenden<br />
Politikfeldern abgrenzbarer Probleme. Vorstellbar ist, dass eine Reifung des Politikfeldes in einer<br />
Ausdifferenzierung der zu bearbeitenden Problemlagen besteht. Denkbar ist auch, dass bestimmte<br />
Problemlagen verschwinden, durch neue ersetzt werden, oder die scheinbar gelösten Probleme neue<br />
Probleme erzeugen, an die zuvor nicht gedacht werden konnte.<br />
In kaum einem anderen Politikfeld wird es so deutlich wie in der Umweltpolitik: Welche Probleme auf<br />
die Agenda kommen, hat nicht nur (manchmal sogar kaum) mir objektiven Problemlagen (also z.B.<br />
der wissenschaftlich entdeckten Gefährlichkeit von Produkten oder Prozessen) zu tun, sondern viel<br />
damit, was gerade Gegenstand öffentlicher Diskussionen („Agenda Setting“) ist, zu aktuellen<br />
Befindlichkeiten oder Ideologien passt oder mit gerade viel diskutierten Instrumenten angegangen<br />
werden kann (Kingdon 1984; <strong>Böcher</strong>/<strong>Töller</strong> 2012: 193ff.). Anerkannt ist gerade in der Umweltpolitik-<br />
forschung, dass solche Probleme, die einerseits mit dem menschlichen Sensorium erfahrbar und<br />
andererseits mit regulativen Instrumenten gut bewältigbar sind (Belastung von Wasser und Luft),<br />
bereits in der Frühphase der deutschen Umweltpolitik recht erfolgreich bearbeitet wurden.<br />
Problemlagen verschwanden in ihrer Intensität, z.B. stellen vergiftete Flüsse oder Smog durch<br />
Industrieabgase als wichtige umweltpolitische Probleme der 1970er Jahre heute keine mehr dar. Die<br />
Diskussion um das „Waldsterben“ in den frühen 1980er Jahren ist ein schönes Beispiel für die<br />
Bedeutung der Medien als Agenda-Setter, aber auch kultureller Orientierungen für die Definition von<br />
Problemen. Abfallpolitik begann bereits in den 1980er Jahren, wichtig und gleichermaßen kontrovers<br />
zu sein und sie ist es bis heute.<br />
Bodenschutz und die Erhaltung der Biodiversität sind hingegen Themen, die erst relativ spät ins<br />
politische Bewusstsein gelangten, auch, weil ihre Eigenschaften als persistente Umweltprobleme (oder<br />
neuerdings „wicked problems“ genannt) ein deutlich komplexeres Vorgehen erfordern als die<br />
Verbesserung der Qualität von Luft und Wasser. 3 Solche Probleme verlangen zudem die Koordination<br />
verschiedener Politiken – Politikintegration könnte damit als aktueller Test für eine weitere „Reifung“<br />
der Umweltpolitik aufgefasst werden.<br />
Was also übrig bleibt, „sind einerseits sogenannte ‚wicked‘ oder ‚persistente‘ Probleme, deren<br />
besondere Problemstruktur, verbunden mit der Existenz einflussreicher Vetospieler und komplexen<br />
Verursacher/Nutznießer-Strukturen, die politische Lösungsstrategien von vornherein stark erschwe-<br />
ren“ (Jacob/Jörgens 2011: 14): Klimaschutz und -anpassung, Erhaltung der Biodiversität, Flächen-<br />
versiegelung etc. (z.B. Arnold 2011: 774). Umgekehrt hängen Thematisierung und tatsächliche<br />
politische Bearbeitung umweltpolitischer Probleme auch vom Vorhandensein nicht nur geeigneter,<br />
sondern auch politisch-ideologisch gerade passender Lösungen ab (Jacob/Jörgens 2011: 20;<br />
<strong>Böcher</strong>/<strong>Töller</strong> 2012: 286ff.).<br />
3<br />
Das hat aber natürlich auch mit der Veränderung des umweltpolitischen Denkens zu tun, das sich auch von<br />
sektoral-nachsorgend zu ganzheitlich-vorsorgend verändert hat.<br />
7
In den vergangenen Jahren hat die Klimapolitik (Klimaschutz- und Klimaanpassungspolitik), deren<br />
Problemlagen und Lösungen weit über die klassischer Umweltpolitik hinausgehen, in der<br />
Umweltpolitik einen zentralen Platz eingenommen und damit andere Probleme auch verdrängt<br />
(<strong>Böcher</strong>/<strong>Töller</strong> 2012: 40).<br />
Die weiter unten gezeigte Verteilung der politischen Maßnahmen auf die verschiedenen Problemfelder<br />
zeigt, welche Probleme wann für regelungsbedürftig und rechtlich regelungsfähig gehalten wurden.<br />
Allerdings wurden gerade in den 1980er Jahren viele umweltpolitische Probleme, die zwar<br />
regelungsbedürftig, aber nicht rechtlich regelungsfähig waren (z.B. weil die Verordnungsermäch-<br />
tigung im Abfall- oder Chemikaliengesetz fehlte oder hohe Anforderungen an die Beweislast stellte,<br />
oder weil das EG-Recht einer Produktregulierung im Wege stand), durch kooperative Instrumente<br />
(Umweltvereinbarungen) in Angriff genommen (und zum Teil durchaus gelöst, siehe <strong>Töller</strong> 2012),<br />
was in der Abbildung nicht gezeigt werden kann.<br />
3.2 Policies<br />
Als zentrales Element eines gereiften Politikfeldes kann ein gewisser, akkumulierter Bestand an<br />
Regeln gelten. Noweski spricht in diesem Zusammenhang von Verrechtlichung (Noweski 2011: 489),<br />
wobei gerade in der Umweltpolitik neben den rechtlich kodierten Regeln auch die freiwilligen Regeln<br />
mit erfasst werden müssten (s.o.). Noweski schreibt hierzu: „Die fortgeschrittene Kodifizierung des<br />
Regulierungssystems kann als Hinweis auf Reife betrachtet werden, denn sie ist Ausdruck der<br />
Anerkennung gesellschaftlicher Relevanz durch den Staat sowie ein Zeichen struktureller<br />
Verstetigung“ (Noweski 2011: 489).<br />
In der Umweltpolitik gibt die Anzahl der Gesetze und Verordnungen aus dem Geschäftsbereich des<br />
BMU einen ersten Hinweis auf diesen „akkumulierten Bestand an Regeln“. 2011 waren dies 259.<br />
Tab. 1: Gesetze und Verordnungen aus dem Geschäftsbereich des BMU<br />
Einträge Anzahl<br />
Verordnungen 165<br />
Gesetze 82<br />
Anordnungen 7<br />
Bekanntmachungen 4<br />
Durchführungsbestimmung 1<br />
Rechtsvorschriften Gesamt 259<br />
Quelle: http://www.bmu.de/gesetze_verordnungen/alle_gesetze_verordnungen_bmu/doc/35501.php)<br />
8
Abbildung 1: Die Entwicklung der Umweltgesetzgebung<br />
Quelle: eigene Berechnungen nach:<br />
http://www.bmu.de/gesetze_verordnungen/alle_gesetze_verordnungen_bmu/doc/35501.php<br />
Betrachtet man die jährlich verabschiedeten umweltpolitischen Gesetze und Verordnungen in<br />
Deutschland von 1969 bis 2011, so zeigt sich, dass hier – ebenso wie in anderen noch zu<br />
diskutierenden Bereichen – keine einfache „je mehr Normen desto reifer“-Ratio aufgemacht werden<br />
kann, denn nachvollziehbarerweise stellt sich – jenseits der Schwankung von Regelungsaktivitäten<br />
innerhalb von und zwischen Legislaturperioden ab irgendeinem Punkt auch eine gewisse Sättigung<br />
ein: Immer weniger Bereiche bleiben gänzlich unreguliert (Jacob/Jörgens 2011: 6), die Regulierungs-<br />
dichte nimmt zu. In der Grafik zeigen dies z.B. die neu hinzugekommenen Bereiche Chemikalienrecht<br />
und Erneuerbare Energien / Klimaschutz. Differenziert man die Gesetze nach ihren Regelungsfeldern,<br />
so zeigt sich im Zeitverlauf eine deutliche Diversifizierung der Regelungsfelder, was vor allem<br />
zusammenhängt mit der Definition neuer Probleme (s.u.). Dies zeigt die Grafik deutlich, da ab den<br />
1990er Jahren der zuvor eindeutig dominierende Bereich „Immissionsschutz“ von anderen<br />
Regelungsbereichen wie Abfallwirtschaft „eingeholt“ wird: die „weißen Flecken“ in der Grafik<br />
(=Jahre, in denen in bestimmten Regelungsbereichen keine Gesetze oder Verordnungen erlassen<br />
wurden) nehmen deutlich ab.<br />
Allerdings kann man mit der Identifikation des legislativen Outputs anerkanntermaßen nur die<br />
berühmte „Spitze des Eisbergs“ abbilden, da insbesondere in der Umweltpolitik ein erheblicher Teil<br />
der Normsetzung durch untergesetzliche Normen (neben Rechtsverordnungen technische Anleitungen<br />
9
etc.) erfolgt. Die zunehmende Verdichtung und Ausdifferenzierung von Regelungen lassen sich aber<br />
auch anhand einzelner Gesetze verfolgen: So wurden auf der Basis des jeweils geltenden Abfall-<br />
gesetzes (Varianten von 1972, 1986, 1994) seit Beginn der 1990er Jahre die verschiedensten<br />
Verordnungen zur getrennten Sammlung und Entsorgung verschiedener Produktgruppen (Ver-<br />
packungen, Batterien, Altautos, Elektroschrott) verabschiedet (<strong>Böcher</strong>/<strong>Töller</strong> 2012: 45f.).<br />
Ob mit zunehmender Regulierungsmenge und -dichte allerdings tatsächlich eine kontinuierliche<br />
„Ausweitung und Verschärfung des umweltpolitischen Regulierungsniveaus“ bedeutet, oder ob neben<br />
Auf- nicht auch Abschwünge zu beobachten sind, ist in der Umweltpolitikforschung umstritten<br />
(Jacob/Jörgens 2011 mit Referenzen). Mit dem Eintreten einer gewissen Sättigung der<br />
Umweltregulierung verschiebt sich zudem der Fokus von der Formulierung neuer auf die<br />
Novellierung, Umsetzung und Anwendung bestehender Politiken (Jacob/Jörgens 2011: 7f.), was dann<br />
als schwierig erscheint, wenn mit der Zunahme an Regulierungsmenge und -dichte die administrativen<br />
Kapazitäten zur Anwendung dieser Regeln auf der kommunalen Ebene nicht nur nicht aus- sondern<br />
noch abgebaut werden (SRU 2007: 95ff.). Hinzu kommt, dass mit der Vielzahl der Maßnahmen die<br />
Wahrscheinlichkeit dysfunktionaler Maßnahmen und sich gegenseitig behindernder Maßnahmen<br />
zunimmt (Jacob/Jörgens 2011: 6). Damit würde eine Reifung ggf. eine stärkere Prioritätensetzung<br />
erfordern, die, so Jacob/Jörgens, in anderen Politikfeldern längst erfolgt sei, in der Umweltpolitik<br />
jedoch nicht (Jacob/Jörgens 2011: 6).<br />
Als Reifungsprozess wird in Teilen der umweltpolitischen Literatur neben der kumulativen Zunahme<br />
und der thematischen Diversifizierung der Regulierungstätigkeit auch die Veränderung der Nutzung<br />
von Instrumenten diskutiert. Während der regulative, auf den Stand der besten verfügbaren Technik<br />
setzende Regulierungsstil lange Zeit als Markenzeichen der deutschen Umweltpolitik galt (Rose-<br />
Ackermann 1995; Lees 2007) und gerade ökonomischen Instrumenten (im internationalen Vergleich)<br />
lange der Sprung von den Lehrbüchern in die politische Praxis verwehrt blieb (<strong>Böcher</strong> 2009), ist die<br />
deutsche Umweltpolitik spätestens seit dem Einstieg in die ökologische Steuerreform 1999 durch eine<br />
zunehmende Diversifizierung des tatsächlich eingesetzten Instrumentenkastens gekennzeichnet.<br />
Allerdings kann es für derartige Reifung auch Hindernisse geben. Zwar sind sich Experten inzwischen<br />
weitgehend einig, dass die sektoralen Umweltpolitiken an strukturelle Grenzen stoßen und daher<br />
Politikintegration (so unrealistisch sie auch sein mag) erforderlich sei, aber gerade dort, wo (wie in<br />
Deutschland) der Bestand an solchen sektoralen rechtlichen Regeln besonders ausgeprägt ist, sind (der<br />
Logik der Pfadabhängigkeit folgend) die Barrieren für transsektorale Ansätze größer als anderswo<br />
(Jacob/Jörgens 2011: 7). In den normativen Worten von Jacob/Jörgens: „Die Erfolge von gestern<br />
werden dann schnell zu den Restriktionen von morgen“ (Jacob/Jörgens 2011: 7) oder aber analytisch<br />
ausgesprochen: Schnelle Reifung mit einem gewissen Sättigungsgrad erschwert spätere weitere<br />
Ausreifung bzw. die Logik der Pfadabhängigkeit behindert Policy-Wandel.<br />
3.3 Akteure<br />
Noweski führt aus, dass ein wichtiges Element der Reifung von Politikfeldern die Festigung von<br />
Rollenerwartungen und die Routinisierung der Beziehungen zwischen Akteuren sei (Noweski 2011:<br />
484). Dies gelte für staatliche Akteure ebenso wie für gesellschaftliche Akteure. Auch Jacob und<br />
Jörgens konstatieren für die deutsche Umweltpolitik eine Routinisierung von Prozessen, die es<br />
10
erlauben, organisatorische Unübersichtlichkeit zu strukturieren und damit Handlungskapazitäten zu<br />
erhöhen (Jacob/Jörgens 2011: 9). Allerdings können Routinen und Routinehandeln auch die adäquate<br />
Reaktion auf neue Probleme und die Entstehung innovativer Problemlösungen erschweren<br />
(Jacob/Jörgens 2011: 9). Diese Bobachtung geht konform mit Forschungen zu Politikwandel, nach<br />
denen politischer Wandel nicht durch Handeln in Routinen entsteht. Auch in der ökonomischen<br />
Innovationsforschung sind es nicht die Routinehandelnden, die Wandel anstoßen, sondern innovative<br />
„Entrepreneure“, Akteure, die nicht nach Routinen agieren (Schumpeter 1927). Reifung erlangt daher<br />
eine Doppeldeutigkeit: Sie impliziert, dass ein Politikfeld etabliert ist, sich ein Zusammenspiel<br />
zwischen Akteuren herausgebildet hat, Prozesse durch festgelegte Spielregeln ablaufen, ein Politikfeld<br />
auch von anderen Akteuren wahrgenommen werden kann. Das kann im Vergleich zur<br />
Entstehungsphase eines Politikfeldes ein Vorteil sein, da die Routinisierung der Akteursbeziehungen<br />
auch gegenseitige Unsicherheiten in Bezug auf die Handlungserwartungen der anderen abbauen hilft –<br />
Ganz im Sinne Axelrods können kooperative Entscheidungen entstehen, die dem Politikfeld und<br />
seinen Problemlösungen zugutekommen. Zu viel Routine, also ein gewisser Grad der „Übersättigung“<br />
an Reife kann ein Politikfeld jedoch auch immun gegenüber substanziellen Veränderungschancen<br />
machen. Mit der Neuen Institutionenökonomik gesprochen: Im Zustand der Reife machen es sich die<br />
Akteure innerhalb gewachsener institutioneller Arrangements bequem, genießen die ihnen dadurch<br />
entstehenden „Auszahlungen“, infolgedessen es zu „Lock-In-Effekten“ (Erlei et al. 1999: 526) kommt<br />
– da alle Akteure von einer eingespielten Routine profitieren, ist das gesamte Arrangement immun<br />
gegenüber Veränderungen, z.B. in Form neuer Akteure, die Zugang suchen, oder politischen<br />
Lösungen, die diese Routinen und die mit diesen verbundenen Vorteile für manche Akteure gefährden.<br />
Kurz: Was die Akteure und ihre Interaktion angeht, kann „Reifung“ zu ambivalenten Folgen führen.<br />
Bei der Betrachtung der Akteure wird der Staat als ein besonderer Akteur angesehen. Die<br />
Institutionalisierung und Konsolidierung leistungsfähiger gouvernementaler Strukturen ist<br />
bekanntermaßen ein langfristiger Prozess und kann als ein Element der Reifung eines Politikfeldes<br />
verstanden werden (Noweski 2011: 485): „Im Verlauf der Ausreifung akkumuliert der Staat Expertise,<br />
Geld und Legitimation…“. Organisatorische Spezialisierung und Aufbau von Expertise gelten danach<br />
als Grundvoraussetzung für die Etablierung und von Politikfeldern.<br />
In Deutschland gab es lange Zeit kein eigenständiges Bundes-Umweltministerium, das<br />
Innenministerium war zunächst verantwortlich für umweltpolitische Fragen. Allerdings entstand mit<br />
der Errichtung des Umweltbundesamtes 1974 ein wichtiger Akteur im Politikfeld Umweltschutz<br />
(Döhler 2007: 151), was einen wichtigen Meilenstein der Etablierung der Umweltpolitik als<br />
Politikfeld darstellte. Im UBA wurden der von Noweski beschriebene notwendige Aufbau und die<br />
Akkumulation von Expertise betrieben: Das Umweltbundesamt wurde errichtet, damit es<br />
wissenschaftsbasiert Ministerien (zunächst vor allem Innen-, seit 1986 dann Umweltministerium)<br />
berät, als Vollzugsbehörde Gesetze vollzieht und umweltrelevante Informationen der Bevölkerung<br />
bereitstellt (<strong>Böcher</strong>/Krott 2010). „Das UBA erlangte in der öffentlichen Wahrnehmung nicht nur den<br />
Ruf, „die“ Umweltbehörde des Bundes zu sein, sondern konnte als Quasi-Monopolist für<br />
umweltpolitische Expertise agieren (…)“ (Döhler 2007: 293). Parallel dazu kann am Beispiel der<br />
deutschen Umweltpolitik beobachtet werden, wie aufgrund der Entstehung eines neuen Politikfeldes<br />
das notwendige Wissen anhand wissenschaftspolitischer Interventionen aufgebaut werden sollte<br />
(Küppers/Lundgreen/Weingart 1978). Aufbau und Akkumulation von Expertise können für die<br />
11
deutsche Umweltpolitik als Faktor zu deren Etablierung (Reifung) beobachtet werden. Diese von<br />
Noweski und anderen (z.B. Massey/Huitema 2012) betonte Akkumulierung von Wissensbeständen,<br />
die als ein Element der Reifung von Politikfeldern gelten können, sehen wir bei den Akteuren<br />
angesiedelt. Dazu gehören die Gründung umweltpolitisch relevanter Sachverständigengremien wie des<br />
SRU 1971 und ,die Ausdifferenzierung wissenschaftlicher Bereiche (wie im Fall der Umweltpolitik<br />
z.B. die Bindestrich-Disziplinen Umweltrecht, Umweltchemie, Umweltmedizin, Umweltsoziologie<br />
etc.) und die Entstehung neuer privater und öffentlicher Umweltforschungseinrichtungen wie das<br />
Wuppertal-Institut oder das Öko-Institut.<br />
Die Einrichtung von Umweltministerien und spiegelbildlichen Parlamentsausschüssen (in Deutschland<br />
1986) und damit die Entstehung zweier wichtiger korporativer Akteure können als wichtige Elemente<br />
der weiteren Etablierung (Reifung) des Politikfeldes interpretiert werden. Allerdings gehört in<br />
Deutschland die ambivalente Ausstattung des Bundesumweltministeriums mit Machtressourcen (v.a.<br />
gegenüber anderen Ressorts wie dem Wirtschafts- und Finanzministerium) zu einer Grundkonstante<br />
der Umweltpolitik. Das BMU ist gegenüber anderen Ministerien personell eher bescheiden<br />
ausgestattet (Weidner/Jänicke 1998: 213), verfügt über keine Vetorechte, und neben dem BMU (bis<br />
1986 das BMI) haben auch weitere Ministerien für umweltpolitisch relevante Teilaspekte die<br />
Federführung. 4 Ende der 1970er Jahre musste sich das damals für Umweltpolitik zuständige<br />
Innenministerium die Kompetenzen für die Chemikalienregulierung mit zwei weiteren Ressorts (dem<br />
Bundesministerium für Arbeit und dem Bundesministerium für Jugend, Familie und Gesundheit)<br />
teilen (Müller 1998: 41). Zwar erhielt das BMU 1990 die Federführung für die Klimapolitik, aber das<br />
Wirtschaftsministerium blieb zuständig für die Energiepolitik, und auch einige andere Ministerien<br />
behielten relevante Kompetenzen (vgl. Hartkopf/Bohne 1983: 145; Weidner/Jänicke 1998: 205;<br />
Müller 1998: 42). Wenn es um die Einführung oder Veränderung von Steuern geht, spielt das<br />
Finanzministerium und dessen Interesse an der Schaffung von Einnahmen für den Staatshaushalt eine<br />
zentrale Rolle. Seit jeher nimmt das Umweltministerium eine v.a. gegenüber dem Wirtschafts-<br />
ministerium inferiore Position ein (Müller-Brandeck-Bocquet 1996: 168; Pehle 1998: 60ff.; Dryzek et<br />
al. 2002: 371). Die Konfliktlinie zwischen Wirtschafts- und Umweltministerium (vor der Einrichtung<br />
des BMU auch zwischen Wirtschafts- und dem für Umweltfragen zuständigen Innenministerium)<br />
einerseits und die Machtasymmetrien zwischen beiden andererseits bestimmen die deutsche<br />
Umweltpolitik wie kein anderer Faktor (vgl. Pehle 1998; Wurster 2010: 256f.).<br />
Dieses Grundmuster unterliegt gleichwohl gewissen Schwankungen im Zeitverlauf, die u.a. mit der<br />
Person des/der Umweltministers/in zusammenhängen. So hatte Umweltpolitik unter Klaus Töpfer<br />
Ende der 1980er Jahre noch eine relativ starke Position, die aber schon Anfang der 1990er Jahre zu<br />
schwinden begann. Die Machtasymmetrien zwischen dem BMU und den anderen Ministerien<br />
verschärften sich 1993 und 1994, als das Ministerium in besonderem Maße Haushaltskürzungen zu<br />
spüren bekam (Müller-Brandeck-Bocquet 1996: 168), die man auch als Ausdruck ordnungspolitischer<br />
Präferenzen interpretieren kann. Mit der Benennung der damals politisch unprofilierten Angela Merkel<br />
zur Umweltministerin 1994 wurde die machtpolitische Inferiorität des BMU gegenüber dem BMWi<br />
4 Wir beschränken uns hier auf das Verhältnis zwischen den Ministerien und gehen nicht auf die – ebenfalls<br />
spannende – Frage des Verhältnisses zwischen politischer Führung des Ministeriums und Ministerialverwaltung<br />
ein (siehe aber Smeddinck/Tils 2001: 297ff.).<br />
12
esiegelt. Im Gegensatz dazu verschärfte sich der Konflikt zwischen BMU und BMWi tendenziell<br />
unter der rot-grünen Koalition ab 1998. Sigmar Gabriel, der das BMU unter der großen Koalition<br />
leitete, galt als relativ starker Umweltminister (Jänicke 2010). 5<br />
Betrachtet man die organisatorische Spezialisierung als Voraussetzung für die Etablierung eines<br />
Politikfeldes, so zeigt allerdings der Blick in die Bundesländer, dass dort zwar im Laufe der Zeit auch<br />
Umweltministerien entstanden, diese jedoch inzwischen weitgehend wieder abgeschafft bzw. der<br />
Umweltschutz mit sogenannten „Verursacherinteressen“ (z.B. Landwirtschaft oder Bau) gemeinsam in<br />
einem Ressort untergebracht ist, was als einer starken Vertretung von Umweltinteressen eher<br />
abträglich gilt (SRU 2007: 90).<br />
Des Weiteren rechnet Noweski für die Ausreifung von Politikfeldern den Verbänden eine wichtige<br />
Rolle zu, wenngleich seine Gleichung, je mehr Verbände existierten (ggf. in policy-koordinierender<br />
Form), desto reifer sei das Politikfeld (Noweski 2011: 484), nicht gilt. In der Gesundheits- und<br />
Sozialpolitik können in jüngerer Zeit eher ein Rückgang der Verbandsbeteiligung und eine<br />
Autonomisierung staatlicher Akteure beobachtet werden, ohne dass dies die Reife der Politikfelder in<br />
Frage stellen würde. Auch in der Umweltpolitik kann man beobachten, dass die in großem Maßstab<br />
policy-koordinierende Rolle von Wirtschaftsverbänden, auf die sich Noweski bezieht, in Deutschland<br />
ein Übergangsphänomen war, das seit Ende der 1990 Jahren kaum noch eine Rolle spielt (<strong>Töller</strong> 2012)<br />
und daher nicht als Reifungsphänomen interpretiert werden sollte. Eine Wandlung, die man als<br />
Reifungsprozess verstehen kann, lässt sich bei den Umweltverbänden beobachten. Grundsätzlich<br />
verstehen sich Umweltverbände als „Korrektiv“ im umweltpolitischen Prozess (Hey 2008: 25) und<br />
beteiligen sich traditionell durch Protest oder durch die Unterstützung gerichtlicher Verfahren (Roose<br />
2009: 111). Allerdings hat Protest als Handlungsform in den letzten 20 Jahren an Bedeutung<br />
abgenommen (Rucht 2007: 527), und die Protestformen haben sich deutlich gewandelt. Noch Ende der<br />
1980er Jahre gingen Beobachter einhellig davon aus, dass angesichts asymmetrischer Organisations-<br />
und Konfliktfähigkeit der Verbände den Wirtschaftsverbänden allenfalls von Seiten der<br />
Gewerkschaften, nicht aber von Seiten der Umweltverbände etwas entgegen gesetzt werden könnte<br />
(z.B. Rey 1990: 124, 136f.). Dies kann heute nicht mehr uneingeschränkt gelten. Zwar besteht immer<br />
noch ein erhebliches Ungleichgewicht in der Ressourcenausstattung, was sich beispielsweise auswirkt,<br />
wenn es darum geht, die eigenen Positionen fachlich zu untermauern (Pehle 1998: 174; 182f.). Aber<br />
die Zugangsmöglichkeiten zu staatlichen Institutionen sind nicht mehr in demselben Maße disparat<br />
wie noch in den 1990er Jahren (Knöpfel 1999: 107; Pehle 1998: 183ff.; Jänicke et al. 1999; von<br />
Winter 2001: 218), und das Klima ist deutlich weniger konfliktiv. Manche Autoren sprechen in diesem<br />
Zusammenhang sogar von „Gegnerfreiheit“, die Umweltverwaltung sei zum Bündnispartner der<br />
Verbände geworden (Hey 2008: 28).<br />
Eine neue, wichtige Machtressource erhielten die Umweltverbände Ende 2006, als ihnen (veranlasst<br />
durch die europäische Richtlinie zur Öffentlichkeitsbeteiligung 2003/35) durch das Umwelt-<br />
Rechtsbehelfsgesetz ein sogenanntes Verbandsklagerecht eingeräumt wurde. Waren bis dahin nur<br />
5<br />
Auch das Verhältnis zwischen der Exekutive und dem Parlament im Zeichen der zunehmenden Bedeutung<br />
wissenschaftlicher Expertisen und ebensolcher Expertengremien wäre ein interessantes Thema<br />
(Jacob/Jörgens 2011: 17f.), dem wir uns hier nicht weiter widmen können.<br />
13
Naturschutzverbände berechtigt, bestimmte Verstöße gegen Naturschutzrecht vor Gericht geltend zu<br />
machen, so erhielten nun alle vom UBA anerkannten Umweltverbände das Recht, z.B. behördliche<br />
Genehmigungen für die Errichtung von Industrieanlagen, Anlagen zur Müllverbrennung oder<br />
Energieerzeugung, große Tiermastbetriebe sowie für den Straßenbau durch Gerichte prüfen lassen,<br />
und zwar unabhängig davon, ob sie selbst von der behördlichen Entscheidung betroffen sind (Alle-<br />
weldt 2006; Koch 2007). Dieses Recht wurde durch eine EuGH-Entscheidung von 2011 noch gestärkt<br />
(<strong>Böcher</strong>/<strong>Töller</strong> 2012: 131f.).<br />
Gewandelt hat sich nicht nur die Macht der Umweltverbände, sondern auch ihr Verhalten. So verhal-<br />
ten sich Umweltverbände heute nicht mehr ausschließlich konfrontativ gegenüber Wirtschaftsinteres-<br />
sen, was u.a. auf eine „Auflösung alter Feindbilder“ zurückzuführen ist (Jacob/Jörgens 2001: 11),<br />
manche Autoren sprechen auch von einer partiellen „Entradikalisierung“ der Umweltbewegung.<br />
Aufgrund der prinzipiellen Anerkennung umweltpolitsicher Belange und der Expertise der<br />
Umweltverbände ist es heute für diese lohnender, Ressourcen in Lobbying zu stecken (Roose 2009:<br />
111). Dass die Umweltverbände dazu überhaupt in der Lage sind, ist auch auf einen „Professionalisie-<br />
rungsschub“ in ihrer Arbeit zurückzuführen, der seinerseits auf dauerhaft wachsende Mitgliederzahlen<br />
und damit gesicherte Ressourcen zurückzuführen ist (Roose 2009: 110). Damit einher geht allerdings<br />
die Relativierung des einst konstitutiven Ehrenamtes (Hey 2008: 28). Insgesamt sind die „tiefen<br />
ideologischen Gräben auch innerhalb des Feldes der Umweltinteressenvertretung […] weitgehend<br />
verschwunden, es wird regelmäßig und in wechselnden Konstellationen kooperiert“ (Roose 2009: 111;<br />
Wurster 2010: 226). Selbst Kooperationen mit Firmen sind nicht mehr grundsätzlich verpönt<br />
(Jacob/Jörgens 2001).<br />
Diese Entschärfung von Kontroversen zwischen verschiedenen Akteuren bezeichnet Noweski als ein<br />
wichtiges Merkmal einer Reifung von Politikfeldern (Noweski 2011: 484). Es setze sich im Laufe der<br />
Zeit die Erkenntnis durch, dass Verständigung auf Dauer vorteilhafter ist als Konfrontation (Noweski<br />
2011: 485 mit Verweis auf Axelrod 1984). Das hat natürlich mit der – bei etablierten Politikfeldern<br />
erwartbaren – Wiederholung von Interaktionen zu tun, die Kooperation klüger erscheinen lassen als<br />
Konfrontation.<br />
3.4 Institutionen<br />
Die Bedeutung von Institutionen in Politikfeldern ist komplex und kann hier für das Politikfeld<br />
Umweltpolitik nur selektiv angesprochen werden (siehe im Einzelnen <strong>Böcher</strong>/<strong>Töller</strong> 2012: 151ff).<br />
Institutionen im Sinne von Regelsystemen sind nach unserer Einschätzung insbesondere die<br />
Grundlage für das, was Massey und Huitema als einen von drei Pfeilern eines Politikfeldes betrachten:<br />
„Authority“ im Sinne der Befugnis und der Fähigkeit, verbindliche Regeln zu setzen. Das zeigt sich<br />
sowohl im nationalen Kontext, wo die föderale Kompetenzstruktur darüber entscheidet, auf welcher<br />
Ebene (Bund oder Land) nach welchen Regeln welche umweltpolitischen Gesetze in welchem Rege-<br />
14
lungsfeld verabschiedet werden dürfen, aber auch im europäischen und internationalen Kontext, denn<br />
die deutsche Umweltgesetzgebung ist in starkem Maße europäisiert und internationalisiert. 6<br />
3.2.1 Institutionen als Rahmenbedingungen: nationaler Kontext<br />
Die Entwicklung der umweltpolitischen Kompetenzen im deutschen Föderalismus ist nur bedingt als<br />
Reifungsprozess zu konzeptualisieren. Die Umweltpolitik ist ein Bereich, in dem – u.a. aufgrund<br />
übergeordneter Regelungserwägungen – in den 1970er Jahren zunächst eine deutliche „Unitari-<br />
sierung“ der Kompetenzen beim Bund stattgefunden hat: so wurden die Bereiche Luftreinhaltung,<br />
Lärmbekämpfung und Abfallbeseitigung in den Kompetenzkatalog für die konkurrierende<br />
Gesetzgebung (Art. 74 Nr. 24 GG) aufgenommen (Müller 1986: 83; Müller-Brandeck-Bocquet 1996:<br />
123; Pehle 1998: 199). Die Folge war einerseits die weitgehende Begrenzung der Landeskompetenzen<br />
in der Umweltpolitik auf Naturschutz und Landschaftspflege sowie Wasserschutz (hier hatte der Bund<br />
nur die Kompetenz für die Rahmengesetzgebung nach Art. 75 Nr. 3 und 4 GG, siehe Volkery 2007)<br />
und andererseits ein zunehmender Einfluss der Länder über den Bundesrat auf die Bundes-<br />
gesetzgebung (siehe Müller-Brandeck-Bocquet 1996: 124ff.).<br />
Während diese Zentralisierung der Kompetenzen der Etablierung des Politikfeldes insgesamt<br />
zuträglich war (Wurster 2010: 255), führte die gerade erwähnte Konstellation, die Bestandteil der von<br />
Scharpf so bezeichneten „Politikverflechtung“ ist (Scharpf 1985; Posse 1986), durch die Überlagerung<br />
föderaler Konfliktlinien mit parteipolitischen Konfliktlinien zu einer Anfälligkeit der Entschei-<br />
dungsfindung für Blockaden. Es gibt eine Reihe von Beispielen, etwa in der Abfallpolitik, in denen die<br />
Beteiligung des Bundesrates durch Veto-Positionen zu jahrelangen Entscheidungsverzögerungen<br />
geführt hat (Hoffmann 2011: 116; <strong>Töller</strong> 2012: 125ff.). Auch wenn dies nicht systematisch empirisch<br />
untersucht worden ist, gehen die meisten Studien aber davon aus, dass es in der Umweltpolitik nicht<br />
strukturell zu „Reformblockaden“ gekommen ist (Wurster 2010: 258). 7<br />
Die Föderalismusreform I von 2006 gilt für die Umweltpolitik als Zäsur, denn sie hat die<br />
Kompetenzordnung für die Umweltpolitik in bedeutender Weise geändert. 8 Der Kern dieser<br />
Veränderung für die Umweltpolitik liegt in drei Bereichen:<br />
Erstens wurde die Rahmengesetzgebung abgeschafft, und die bisher dort zugehörigen Materien<br />
(Naturschutz, Landschaftspflege sowie Wasserhaushalt) wurden in die konkurrierende Gesetzgebung<br />
aufgenommen. 9 Zweitens wurde die bisher geltende Erforderlichkeitsklausel 10 für die Bereiche<br />
6<br />
Auf den Einfluss internationaler (Umwelt-)Politik auf die deutsche Politik können wir im Rahmen dieses<br />
Papiers nicht eingehen, siehe aber <strong>Böcher</strong>/<strong>Töller</strong> 2012: 171ff.<br />
7<br />
Diese Kompetenzlage hatte aber eine andere wichtige (und empirisch gesicherte) Auswirkung: sie ist die<br />
Ursache für das immer noch stark nach einzelnen Umweltmedien (Luft, Wasser, Boden) sektoralisierte<br />
deutsche Umweltrecht, zu dessen Integration das Umweltgesetzbuch beitragen sollte (Eppler 2010: 155).<br />
Diese Kompetenzlage erschwert die Realisierung integrierter, sektorübergreifender Regulierungsansätze, wie<br />
sie u.a. von der Europäischen Union (s.u.) verfolgt werden. Darüber hinaus erschwert die Sektoralisierung<br />
grundsätzlich die Umsetzung europäischen Umweltrechts (Eppler 2010: 166ff.)<br />
8<br />
Zu den vorangegangenen Diskussionen für die Umweltpolitik siehe Eppler 2010: 169-180.<br />
9<br />
Konkurrierende Gesetzgebung bedeutet, dass die Länder Gesetze verabschieden dürfen, solange und soweit<br />
der Bund von seiner Zuständigkeit keinen Gebrauch macht.<br />
10<br />
Danach steht dem Bund ein Gesetzgebungsrecht nur zu, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger<br />
Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im<br />
gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht (SRU 2006: 4).<br />
15
Luftreinhaltung, Lärmbekämpfung sowie Naturschutz und Wasserhaushalt abgeschafft, für den<br />
Bereich der Abfallwirtschaft wurde sie aufrechterhalten. Eine gravierende Veränderung bestand<br />
zudem drittens darin, dass die Länder im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz seit<br />
Januar 2010 das Recht haben, abweichende Regelungen zu beschließen (Abweichungsrecht, Mammen<br />
2007), und zwar in den Bereichen Naturschutz und Landschaftspflege (ohne die Grundsätze des<br />
Naturschutzes, Recht des Artenschutzes und Meeresschutzes) und für den Wasserhaushalt (mit<br />
Ausnahme der Regelung zu stofflich- oder anlagenbezogenen Regelungen).<br />
Diese neue Abweichungskompetenz der Länder wurde in der Literatur zunächst höchst kontrovers<br />
diskutiert (siehe auch Eppler 2010: 178ff.). Während die einen hier Möglichkeiten einer<br />
Verwirklichung des Subsidiaritätsprinzips und die Berücksichtigung einer „länderspezifischen Vielfalt<br />
an Modellen“ (Koch/Krohn 2006) sowie eine Chance für föderalen Wettbewerb sahen (Mammen<br />
2007: 379; skeptisch zum Wettbewerb: Benz et al. 2007: 125), fürchteten andere eine Zersplitterung<br />
der Gesetzgebung und einen Wettlauf um die niedrigsten Umweltstandards, einen ökologischen „race<br />
to the bottom“ (Ingerowski 2006; SRU 2006: 11ff.).<br />
Da die Abweichungskompetenz erst ab Januar 2010 gelten sollte, war es eines der Ziele des geplanten<br />
Umweltgesetzbuchs, zuvor einen sogenannten abweichungsfreien Kern für die Bereiche Naturschutz<br />
und Wasserschutz bundesgesetzlich festzulegen. Nachdem das UGB im Februar 2009 scheiterte,<br />
gelang es aber, diesen Kern in vier Gesetzen, die vor allem das Wasserrecht, das Naturschutzrecht und<br />
das Strahlenschutzrecht novellierten, 2009 zu regeln. Damit galten zum ersten Mal bundesweite<br />
Vollregeln zum Naturschutz- und Wasserrecht.<br />
Insbesondere für den Naturschutz ist nach wie vor umstritten, ob durch die neue Kompetenzlage a) der<br />
Naturschutz als solcher und b) die Position des Bundes im Naturschutz gestärkt oder geschwächt<br />
worden ist (siehe z.B. SRU 2008a: 349f.). Hatte der Bund hier zuvor die Kompetenz, den Ländern<br />
einen Rahmen vorzugeben, so hat der Bund nun zwar erstmals die Kompetenz, Vollregelungen zu<br />
beschließen, aber von diesen durch Bundesrecht gesetzten Standards können die Länder gem. Art. 72<br />
Abs. 2 Nr. 3 „durch Gesetz … abweichende Regelungen treffen“. Ausgenommen vom Abweichungs-<br />
recht sind u.a. die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes und das Recht des Artenschutzes. Was<br />
allerdings unter diese allgemeinen Grundsätze fällt und was nicht, ist unter Experten umstritten.<br />
Bislang ist offen, wie geneigt die Länder sein werden, in einzelnen Fragen, etwa beim Gebot des<br />
Ausgleichs naturschutzrelevanter Eingriffe, abweichende Regelungen zu treffen, und ob diese<br />
Regelungen dann zwingend beim ökologischen Schutzniveau „nach unten“ abweichen. Denkbar ist<br />
auch, dass die Länder mit der Androhung solcher abweichender Gesetze Einfluss auf die<br />
Bundesgesetzgebung nehmen (Lübbe-Wolff 2009: 53), womit zumindest das Ziel der „Entflechtung“<br />
von Kompetenzen (dass also Kompetenzen entweder bei den Ländern oder beim Bund liegen und so<br />
beide Ebenen unabhängig voneinander effektiv entscheiden können und die Zuständigkeit auch von<br />
den Bürger/innen erkennbar ist) verfehlt würde (SRU 2008a: 350).<br />
Zwar kann man die Kompetenzzentralisierung Anfang der 1970er Jahre als Schaffung von authority<br />
auf der Bundesebene deuten, aber die Veränderung mit der ersten Föderalismusreform von 2005 mit<br />
der Abschaffung der Rahmengesetzgebung und der Einführung des Abweichungsrechts der Länder<br />
16
weist eher wieder in die gegenteilige Richtung. Alles in allem kann man also die Entwicklung der<br />
umweltpolitischen Kompetenzen als eigenwillige Entwicklung, aber kaum als Reifung interpretieren.<br />
3.2.2 Institutionen als Rahmenbedingungen: europäischer und internationaler Kontext<br />
Die Internationalisierung und Europäisierung der Umweltpolitik wird heute von niemandem mehr<br />
bestritten. Auch für Jacob/Jörgens ist dieses Phänomen ein wichtiges Element der Entwicklung des<br />
Politikfeldes (Jacob/Jörgens 2011: 13).<br />
Die Autorität deutscher (sowohl bundesstaatlicher als auch Landes-) Politik, Umweltpolitiken zu<br />
verabschieden, ist bereits seit Beginn der deutschen Umweltpolitik, verstärkt jedoch seit Inkrafttreten<br />
der Einheitlichen Europäischen Akte, deutlich eingeschränkt. Das liegt zum einen daran, dass die<br />
Vertragsnormen zum Freien Warenverkehr nationalen Regelungen die den Effekt mengenmäßiger<br />
Beschränkungen haben (z.B. Produktregulierungen), nur unter sehr engen Bedingungen erlauben, und<br />
zum anderen daran, dass die EU seit 1987 in mehreren Schritten selber Kompetenzen zur<br />
Verabschiedung umweltpolitischer Regulierung erhalten und diese auch genutzt hat (Lenschow 2010:<br />
311). 11 Mit dem Transfer umweltpolitischer Regelungskompetenzen seit 1987 hat die Gemeinschaft<br />
aber keine im Sinne der deutschen Verfassungslogik ausschließliche Kompetenz erhalten. Vielmehr<br />
handelt es sich um konkurrierende Kompetenzen (Palme 1992: 44), die Mitgliedstaaten behalten das<br />
Recht, dort, wo die Gemeinschaft nicht umfassend geregelt hat, selbst zu regeln, allerdings im Rahmen<br />
der sonstigen Regelungen des Vertrags, und das meint insbesondere die Regelungen zum Binnenmarkt<br />
(Krämer 1995: 100). Das macht auch der Vertrag von Lissabon deutlich, innerhalb dessen die Um-<br />
weltpolitik (geregelt in den Art. 191-193 AEUV ) in die Kategorie der geteilten Zuständigkeit fällt<br />
(Art. 4 AEUV).<br />
Wo die Gemeinschaft die ihr übertragenen Kompetenzen wahrnimmt, entsteht supranationales Recht,<br />
das entweder (im Fall von Richtlinien) die Mitgliedstaaten zur Umsetzung in nationales Recht<br />
verpflichtet, oder aber (im Fall von Verordnungen) in den Mitgliedstaaten direkt anwendbar ist. Auch<br />
das europäische Vertragsrecht kann zum Teil direkte Wirkung entfalten. Auf jeden Fall aber genießt<br />
europäisches Recht Vorrang vor nationalem Recht (Burley/Mattli 1993; Hofmann 2008). Prinzipiell<br />
gilt die Implementation europäischen Umweltrechts als besonders kritisch, weil die Union hier auf die<br />
Mitgliedstaaten angewiesen ist (Lenschow 2010: 313, 322ff.). Unter allen Vertragsverletzungs-<br />
verfahren entfallen die meisten auf das Umweltressort (Lenschow 2010: 322).<br />
Diese gerade grob skizzierten institutionellen Rahmenbedingungen haben für das Politikfeld<br />
Umweltpolitik in Deutschland drei wesentliche Folgen (<strong>Töller</strong> 2012: 256):<br />
Erstens: Viele Arten nationaler Regulierung (v.a. Produktregulierung) sind gar nicht mehr oder nur mit<br />
Schwierigkeiten möglich (man denke an das jahrelang schwelende und 2004 zum Abschluss gekom-<br />
mene Verfahren gegen die Verpackungsverordnung vor dem EuGH; <strong>Töller</strong> 2012: 277f.).<br />
Zweitens ist die verbleibende nationale Umweltgesetzgebung in hohem Maße europäischen Vorgaben<br />
unterworfen: um die 80% aller Umweltgesetze auf der Bundesebene haben auf die eine oder andere<br />
11<br />
Aber auch zuvor und fortlaufend wurden und werden umweltpolitische Maßnahmen, auch auf die<br />
Kompetenznorm für den Binnenmarkt gestützt (z.B. Geradin 1993: 166ff.; Vogel et al. 2005: 248),<br />
beschlossen.<br />
17
Weise einen „europäischen Impuls“ (<strong>Töller</strong> 2008) – die Umweltpolitik ist damit (unter<br />
Qualifikationen, die mit der Messmethode zusammenhängen) das am stärksten europäisierte<br />
Politikfeld überhaupt.<br />
Drittens: Auch die institutionellen Grundlagen der deutschen Umweltpolitik werden durch die<br />
europäische Politik deutlich verändert, man denke an das bereits erwähnte Klagerecht für Umweltver-<br />
bände. Aber auch die Föderalismusreform I mit der oben dargestellten Veränderung der umweltpoliti-<br />
schen Kompetenzen kann man jedenfalls auch als Auswirkung der Anforderungen des europäischen<br />
Umweltrechts interpretieren: Weil die Zersplitterung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern<br />
nach Regelungsfeldern immer wieder zu Schwierigkeiten bei der Umsetzung europäischen Rechts<br />
führte, war die Verbesserung der „Europatauglichkeit“ des deutschen Föderalismus ein immer wieder<br />
diskutiertes Anliegen, dem man – jedenfalls nach der Einschätzung von Eppler – mit einer<br />
Überwindung des sektoralisierten Ansatzes zumindest näher gekommen ist (Eppler 2010: 187f.).<br />
Dabei muss freilich beachtet werden, dass Europäisierung nicht eine unumstößliche Tatsache, sondern<br />
vielmehr eine (durchaus selektive) Analyseperspektive ist, die auf die Veränderung auf der Ebene der<br />
Mitgliedstaaten abhebt, während sie die Rolle ebendieser Mitgliedstaaten bei der Schaffung europä-<br />
ischen Rechts gerne ausblendet. 12<br />
Auch wenn diese institutionelle Entwicklung im europäischen Kontext alles in allem sicherlich auch<br />
der Sicherung der ökologischen Handlungsfähigkeit im europäischen Binnenmarkt dient, so wäre<br />
deren Interpretation als Reifungsprozess doch problematisch, denn für das Politikfeld Umweltpolitik<br />
stellen diese Entwicklungen erhebliche Restriktionen dar, die so weit gehen, dass man sich fragen<br />
muss, ob die Vorstellung des Politikfeldes Umweltpolitik als national zu definierende Einheit<br />
überhaupt noch eine realitätsangemessene Vorstellung ist.<br />
4. Reifung von Politikfeldern als brauchbares Konzept?<br />
Abschließend möchten wir nach der Diskussion der Faktoren Probleme, Policies, Akteure und<br />
Institutionen auf die konzeptionelle Ebene zurückkommen und über das Konzept der „Reifung“ von<br />
Politikfeldern reflektieren.<br />
Zunächst einmal erscheint uns die Herangehensweise, Politikfelder und ihre Entwicklung über längere<br />
Zeitverläufe zu betrachten, überfällig. Denn das Politikfeld ist der Kontext, in dem über gegenwärtige<br />
und zukünftige Policies entschieden wird. Und wenn dieser Kontext zum Zeitpunkt t 1 erkennbar und<br />
12<br />
Dabei werden die meisten europäischen Regelungen nicht von einer ‚regelungswütigen‘ Kommission,<br />
sondern von einzelnen Mitgliedstaaten initiiert. Mitgliedstaaten sind unterschiedlich gut darin, ihre<br />
umweltpolitischen Regelungsansätze nach Brüssel zu exportieren. Galt Deutschland noch in den frühen<br />
1980er Jahren als erfolgreich darin, seine emissionsorientierte und technikbezogene Luftreinhaltepolitik nach<br />
Brüssel zu exportieren (Héritier et al. 1994: 199ff.), gelang es in den späten 1980er und frühen 1990er Jahren<br />
den Briten, ihren prozeduralen Regelungsansatz auf die europäische Ebene zu übertragen (Héritier et al.<br />
1994: 289ff.). Staaten, die in diesem „regulativen Wettbewerb“ Erfolg haben, können ihre eigene Industrie<br />
vor Anpassungskosten schützen und, sofern die Regulierung bestimmte Technologien erfordert, auch noch<br />
Wirtschaftsförderung für die eigene Umwelttechnologieindustrie betreiben (Héritier et al. 1994: 195).<br />
Allerdings sind solche eindeutigen Erfolge in einer EU mit 27 Mitgliedern nur noch schwer möglich.<br />
18
strukturell bedingt anders ist, als zum Zeitpunkt t 0 und dies (zumindest teilweise) vorhersagbare<br />
Effekte auf zukünftige politische Prozesse und ihre Ergebnisse hat (so auch Döhler/Manow 1995: 60),<br />
dann ist das eine für die Politikfeldanalyse insgesamt (und nicht zuletzt für ihre Prognosefähigkeit)<br />
relevante Übung.<br />
Allerdings erscheint es uns doch fraglich, inwiefern das Konzept der Reifung hilfreich ist, um solche<br />
langfristigen Wandlungsprozesse adäquat zu beschreiben: Oder: muss man oder sollte man<br />
Phänomene, die wir in diesem Papier vorgestellt haben, unbedingt als „Reifung“ beschreiben?<br />
Erstens ist u.E. bei der Übertragung von Konzepten, die aus der Naturwissenschaft oder zumindest aus<br />
der Natur kommen, auf das Soziale immer Vorsicht geboten (siehe z.B. unsere Überlegungen zur<br />
Übertragung des Konzepts der Diffusion, <strong>Böcher</strong>/<strong>Töller</strong> 2007; ebenso zum Konzept der Evolution:<br />
Arnold 2011: 785ff.). Reifung ist in der Natur ein Prozess, der sich vollzieht, sofern bestimmte<br />
Bedingungen gegeben sind, der dann unumkehrbar ist und üblicherweise gefolgt wird von Prozessen<br />
des Verfalls. Daher ist bei der Übertragung jedenfalls deutlich zu machen, in welcher Hinsicht das<br />
Konzept sich im Kontext des Sozialen unterscheidet (siehe Definition, weiter unten). Oder aber es<br />
müsste ausgeführt werden, dass Reifung eben auch in eine Sackgasse führen kann und sich dann<br />
politische Verfallsprozesse ankündigen. In den wenigen Studien, die bislang vorliegen, erscheint<br />
Reifung normativ unterlegt – Reifung ist etwas Gutes, wenn ein Politikfeld gereift ist, gibt es zwar<br />
möglicherweise andere Probleme, die zu lösen sind, aber Reifung per se beinhaltet keine negativen<br />
Entwicklungen. Wir haben jedoch oben gezeigt, dass Reifung, mit der eine starke Routinisierung<br />
einhergeht, auch negative Folgen enthält: Möglicherweise kann im gereiften Politikfeld auf neuartige<br />
Probleme nicht mehr adäquat reagiert werden, da innovative Lösungen keinen Raum finden. Ein<br />
Beispiel stellt die Agrarpolitik dar: diese kann sicherlich als „gereiftes“ Politikfeld mit einem<br />
eingespielten Set an Routinen, Akteuren, Problemen, Policies und Institutionen gelten. Dennoch<br />
gelang es in diesem gereiften Politikfeld zunächst nicht, mit neuen Herausforderungen wie BSE<br />
adäquat umzugehen. Das Veränderungspotenzial eines gereiften Politikfeldes scheint gering, was<br />
Auswirkungen auf die Problemlösungsfähigkeit des Staates hat.<br />
Zweitens ergeben sich u.E. fundamentale konzeptionelle Probleme mit der Anwendung des Konzepts<br />
der Reifung in der Politikfeldanalyse. Die Ausführungen in diesem Beitrag haben deutlich gemacht,<br />
dass<br />
19<br />
� eine mögliche Reifung von Politikfeldern nicht alleine an der Länge ihrer Existenz in Jahren<br />
zu messen wäre<br />
� Reifung einen ambivalenten Charakter in Bezug auf Innovationsfähigkeit und Wandel besitzt,<br />
� nicht relativ beliebig jede Veränderung als Reifung interpretiert werden kann (das liefe dann<br />
ggf. auf ein „concept stretching“ hinaus), andererseits aber<br />
� einfache „je mehr-desto“-Relationen nicht als zielführend erscheinen;<br />
� es im von uns betrachteten Politikfeld Entwicklungen gibt, die man als interessante, ggf. auch<br />
eigenwillige oder (normativ betrachtet) problematische Entwicklungen betrachten kann, (wie<br />
z.B. die Reduzierung von Handlungsbefugnissen oder die Abnahme der institutionellen<br />
Spezialisierung), die aber selbst bei der breitesten Interpretation nicht als Reifung zu<br />
interpretieren sind.
Wenn also das Konzept der Reifung mehr sein will als eine deskriptive Metapher (die jede Art der<br />
Veränderung als Bestandteil einer tieferen Reifungslogik interpretiert), nämlich ein Konzept, dass<br />
zutreffen kann oder nicht, dann müssen (für das zunächst deskriptive Ansinnen) die notwendigen<br />
Bedingungen einer Reifung präzisiert werden:<br />
� Müssen sich z.B. Probleme nur verändern oder auch ausdifferenzieren, kann ein Politikfeld, in<br />
dem die Problemstrukturen im Wesentlichen stabil geblieben sind, gereift sein?<br />
� Ist Befriedung von Kontroversen eine notwendige Bedingung, oder können auch dauerhaft<br />
konflikthafte Politikfelder als gereift betrachtet werden?<br />
� Müssen Reifungsprozesse in allen Bestandteilen des Politikfeldes (Akteure, Probleme,<br />
Institutionen etc.) vorkommen, oder gibt es ggf. notwendige Bedingungen?<br />
� Wie vertragen sich insbesondere eigenwillige institutionelle Entwicklungen mit dem Konzept<br />
der Reifung?<br />
Drittens beinhaltet das bislang entwickelte Konzept einer Reifung ein ziemlich ungeklärtes<br />
Verständnis von Kausalität, also von Ursache und Wirkungen. Während bei Noweski die Rede von<br />
Indikatoren einer Reifung ist (d.h. die Reifung ist etwas Tieferliegendes, das wir durch Indikatoren<br />
„messen“, also erfahrbar machen können) 13 , kann unseres Erachtens die Reifung (wenn sie denn<br />
stattgefunden hat) eben in der Veränderung dieser Bestandteile des Politikfeldes bestehen, weshalb wir<br />
hier von Elementen einer Reifung sprechen. Die kausalen Triebkräfte der Reifung erscheinen uns im<br />
Großen und Ganzen auch deutlich weniger interessant als die erwartbaren Effekte der Reifung von<br />
Politikfeldern.<br />
Allerdings erscheint es uns aus den gerade genannten Gründen insgesamt fraglich, ob das Konzept der<br />
Reifung geeignet ist, die ja offenbar doch recht kontingente Entwicklung von Politikfeldern adäquat zu<br />
erfassen.<br />
Unproblematischer erscheint hingegen die Frage nach der Etablierung eines Politikfeldes: Wenn eine<br />
Reihe von Bedingungen gegeben sind, kann eine Politikfeld als etabliert gelten. Möglich ist es auch,<br />
wie Jacob und Jörgens dies tun, relativ unbelastet von Ideen der Vervollständigung einfach vom<br />
Altern eines Politikfeldes zu sprechen (Jacob/Jörgens 2011: 4) – wie auch beim Menschen impliziert<br />
Alter keineswegs notwendigerweise Reifung. Will man aber Entwicklungen darüber hinaus<br />
kategorisierend charakterisieren, so könnte die Arbeit mit Entwicklungsstadien oder -szenarien<br />
sinnvoll sein.<br />
Eine mögliche Option diskutieren Jacob und Jörgens: So kann man sich fragen, ob es in der<br />
Umweltpolitik dabei bleibt, dass sie sich – wie andere Politikfelder auch – etabliert, oder ob sie<br />
vielmehr das Potential hat, andere Politiken zu transformieren, indem Umweltfragen sich auch in<br />
andere Politikfelder „drängen“ (Jacob/Jörgens 2011: 22). Ansätze sehen diese etwa in der<br />
zunehmenden Relevanz der Umweltfreundlichkeit von Produkten für den Wettbewerb oder in der<br />
13<br />
Misslich ist, dass Noweski eingangs und im Titel seines Beitrags von einer „Theorie“ spricht und damit einen<br />
Anspruch formuliert, den sein Beitrag nicht leisten kann. Denn letztlich bietet er (durchaus inspirierend)<br />
verschiedene, doch eher beschreibende Perspektiven auf Reifungsprozesse und -elemente an. Insofern<br />
„landet“ er am Ende seines Beitrags selbst – u.E. korrekt – beim Terminus der Ausreifungsheuristik<br />
(Noweski 2011: 490).<br />
20
Etablierung der Grünen und dem Mitgliederzulauf der Umweltverbände (ebd.). Allerdings scheint eine<br />
Welt, in der systematisch alle Entscheidungen, so auch hinsichtlich des Staatshaushaltes, auf ihre<br />
Umweltauswirkungen überprüft werden (Jacob/Jörgens 2011: 23), noch in weiter Ferne. Nach unserer<br />
Einschätzung sind Ansätze zu einer „Transformation“ anderer Politikfelder allenfalls in der<br />
Klimapolitik zu beobachten, die eben im Kern einfach mehr als ein umweltpolitisches Sub-Politikfeld<br />
ist und zum Beispiel deutliche Charakteristika von Wirtschaftspolitik und Forschungspolitik aufweist.<br />
Zudem lässt sich beobachten, wie andere Politikfelder, wie z.B. die Entwicklungszusammenarbeit, im<br />
Zeichen der Klimapolitik, neues Gewicht erhalten (Jacob/Jörgens 2011: 27).<br />
Möglicherweise ist es aber auch aufgrund methodischer Schwierigkeiten unangebracht, langfristige<br />
Entwicklungen in Politikfeldern unter bestimmte übergeordnete Entwicklungslogiken (so auch<br />
Enthierarchisierung, Zunahme kooperativer Staatstätigkeit oder Privatisierung vs. Rekommunalisie-<br />
rung, siehe Döhler/Manow 1995: 3; Röber 2009) zu stellen. Denn solche Entwicklungen in Politikfel-<br />
dern verlaufen möglicherweise eigenwillig und widersprüchlich, und sind allenfalls durch langfristige<br />
Beobachtung über Jahrzehnte hinweg adäquat zu erfassen. Uns erscheint es daher angemessener, mit<br />
dem Begriff der „Etablierung eines Politikfeldes“ oder schlicht mit dem „Altern“ eines Politikfeldes<br />
zu operieren.<br />
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