Böcher, Michael / Töller, Annette - DVPW

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Schließlich haben jüngst Massey und Huitema in einem Beitrag über die Entstehung des Politikfeldes Klimaanpassungspolitik folgende Definition vorgestellt: 4 „… we may define a policy field as a unit of governing within the socio-political system of a country where there exist three pillars […]: Substantive authority, institutional order, and substantive expertise“ (Massey/Huitema 2012: 8). Anknüpfend an diese Elemente definieren wir hier ein Politikfeld als eine spezifische auf Dauer angelegte Konstellation sich aufeinander beziehender Probleme, Akteure, Institutionen und Maßnahmen. Während wir also normalerweise in der Politikfeldanalyse die Maßnahmen (policies) als abhängige Variable im Visier haben und ihr Zustandekommen anhand von Problemstrukturen, Akteuren und Institutionen erklären (siehe Böcher/Töller 2012), geraten, wenn wir den Wandel von ganzen Politikfeldern betrachten, beide, die Policy und die für ihr Zustandekommen relevanten Faktoren, in unseren Untersuchungsfokus. Die Analyse langfristigen Wandels ganzer Politikfelder ist bislang kaum Gegenstand von Untersuchungen gewesen. Arbeiten, die Entwicklungsprozesse ergebnisoffen betrachten (also keine bestimmte Art der Entwicklung erwarten), sind die eingangs angesprochenen Studien von Döhler und Manow zum deutschen Gesundheitssystem (Döhler/Manow 1995, die allerdings vom Gesundheits- sektor sprechen) und die Untersuchung von Trampusch zur Transformation des Politikfeldes Sozialpolitik (Trampusch 2009). Mit einer bestimmten Art von Entwicklung befasst sich zum einen der eher kursorisch angelegte Beitrag von Jacob und Jörgens zum „Erwachsenwerden“ der Umweltpolitik (Jacob/Jörgens 2011) sowie – jenseits eines konkreten Politikfeldes – der Beitrag Noweskis zu „ausreifenden Politikfeldern“ (Noweski 2011), der „Perspektiven einer Theorie“ (so der Untertitel) allenfalls andeutet. Der vorliegende Beitrag betrachtet das Politikfeld „Umweltpolitik“ aus einer solchen längerfristigen Perspektive. In einem ersten Schritt (2.) wird die (überschaubare) Diskussion zu solchen langfristigen Veränderungs- bzw. Reifungsprozessen rezipiert. Zudem werden auch in der Umweltpolitikforschung zumindest latent vorhandene Entwicklungsideen identifiziert. In Kap. 3 wird dann anhand der aufgezeigten vier Bestandteile des Politikfeldes: Probleme, Akteure, Institutionen und Maßnahmen betrachtet, inwiefern „Reifung“ ein Konzept ist, das die in diesen Bestandteilen identifizierbaren langfristigen Entwicklungen im Politikfeld Umweltpolitik erfassen kann. Für uns manifestiert sich eine langfristige Veränderung des Politikfeldes Umweltpolitik als Veränderung seiner Bestandteile. Auch wenn politikwissenschaftliche Forschung im Allgemeinen danach strebt, Phänomene nicht nur zu beschreiben, sondern auch zu erklären (Reiter/Töller 2012), so erscheint uns angesichts der Neuartigkeit des Ansatzes, die langfristige Veränderung eines ganzen Politikfeldes zu betrachten, zunächst die präzise Beschreibung dieser Veränderung als ein wichtiger wissenschaftlicher Schritt. Der Beitrag versteht sich daher als Anwendungstest für die Brauchbarkeit des Konzepts einer „Reifung von Politikfeldern“, weshalb diese abschließend eingeschätzt werden soll (4.).
2. Theoretischer Kontext: Reifungstheorien, Umweltpolitikforschung 5 und Politikfeldanalyse Die Politikfeldanalyse ist in der Regel auf das eher kleinteilige Erklären des Zustandekommens von Policies oder von Policy-Wandel gerichtet (Capano/Howlett 2009; Blum/Schubert 2011). Selbst wenn solcher Wandel im Ausnahmefall einmal über einen längeren Zeitraum betrachtet wird, etwa über 20 oder 30 Jahre (z.B. in der Umweltpolitikforschung die Regulierung von Chemikalien, Jacob 1999, oder die Regulierung der Getränkeverpackungsentsorgung, Töller 2012: 127ff.), geht es doch meist um die Erklärung der Policy, etwa durch institutionelle Faktoren, Akteure, oder andere Erklärungsfaktoren (z.B. auch Liefferink et al. 2009). Nur in wenigen Studien sind das ganze Politikfeld und dessen langfristiger Wandel Gegenstand der Analyse. Eine solche liefern Manow und Döhler (1995). Die Autoren betrachten das Politikfeld Gesundheitspolitik von den 1950er bis in die 1990er Jahre unter der Perspektive sektoralen Wandels und kritisieren dabei die limitierten Sichtweisen der „Vernetzungsperspektive“ einerseits und der, wie sie schreiben „variablen- orientierten“ Politikwissenschaft andererseits, „denn Faktoren wie Föderalismus, Verbändedominanz und Koalitionsregierung unterliegen nicht nur historischen Wandlungsprozessen, sondern verändern ihre Wirkungsrichtung auch durch Interaktionseffekte untereinander“ (Döhler/Manow 1995: 3). Eine weitere Pionierstudie zum Wandel eines ganzen Politikfeldes hat Christine Trampusch über den „erschöpften Sozialstaat“ als Studie zur „Transformation eines Politikfeldes“ (so der Untertitel) angelegt. Trampusch legt dar, dass nur die längerfristige Betrachtung eines Politikfeldes es ermöglicht, Kontinuität und Wandel zu identifizieren (Trampusch 2009: 13). Ausgehend von der plausiblen Überlegung, dass zwar Policies in ihrem Zustandekommen von politischen Strukturen und Prozessen beeinflusst werden, sie aber ihrerseits wiederum politische Strukturen und Prozesse verändern, untersucht sie „die Entwicklung von Akteurskonstellationen, Interessenstrukturen und politischen Maßnahmen in der bundesdeutschen Arbeitsmarkt- und Rentenpolitik“ (Trampusch 2009: 16) über einen Zeitraum von etwa 50 Jahren. Sie identifiziert eine aus dem Politikfeld selbst (Erschöpfung des Sozialstaates als treibende Kraft, Trampusch 2009: 21f.) kommende Transformation mit dem Ergebnis einer Entautonomisierung (17). Wenngleich die politikwissenschaftliche Umweltpolitikforschung einen gewissen normativen Bias aufweist, kann man sie doch zu Recht als Bestandteil der Politikfeldanalyse betrachten (Böcher/Töller 2012: 22ff.). Insofern ist sie normalerweise auf das Beschreiben und Erklären konkreter Umweltpolitiken oder deren Wandel gerichtet, während langfristige Entwicklungen des Politikfeldes „an sich“ normalerweise nicht im Fokus der Analyse stehen. In vielen Studien wird die Umweltpolitik sogar immer noch – trotz ihres mittlerweile 40. Geburtstages - als „neues“ Politikfeld betrachtet (Jacob/Jörgens 2011: 4 mit weiteren Verweisen). Langfristige Wandlungsprozesse zu analysieren, ist aber noch etwas anderes, als – implizit oder explizit – mit dem Konzept einer bestimmten Art des Wandels (z.B. Reifung) zu arbeiten. Implizite Reifungstheorien sind in der Umweltpolitik nicht unüblich: Reifung wird hier häufig an den verwendeten Instrumenten und einem Instrumentenwandel im Zeitverlauf festgemacht. Instrumente werden dabei in Generationen (oder zumindest Wellen) eingeteilt. Reifung entspricht dann einer beobachtbaren Ausdifferenzierung und größeren Variabilität der verwendeten umweltpolitischen
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