Zur Haftung für privatisierte Staatsbetriebe - Wolfgang Wiegand

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Wolfgang Wiegand/Jürg Wichtermann, Zur Haftung für privatisierte Staatsbetriebe recht 1999 Heft 1 sätzlich allein für freiwillig oder unfreiwillig eingegangene Verbindlichkeiten. Die Figur selbständiger Rechtssubjekte erfüllt damit auch eine Funktion, die in der heutigen komplexen Wirtschaftswelt nicht mehr wegzudenken ist: jene der Haftungsbeschränkung. Besonders deutlich tritt dies bei den juristischen Personen (des öffentlichen und des Privatrechts) zutage. Das vor allem (aber nicht nur) den Kapitalgesellschaften inhärente Prinzip der Haftungsbeschränkung auf das Vermögen der juristischen Person macht es - volkswirtschaftlich grundsätzlich erwünscht - überhaupt erst möglich, schadensträchtige Leistungen mit kalkulierbarem Risiko anzubieten 69 . So kommt es, dass sowohl die Aktiengesellschaft als auch der Kanton oder die Gemeinde prinzipiell allein mit ihrem eigenen Vermögen für ihre Verbindlichkeiten einzustehen haben. Halten sich diese juristischen Personen nun ihrerseits wieder weitere juristische Personen, so gilt das Gleiche grundsätzlich auch für diese. Konkretisiert: Gründet etwa ein Kanton oder eine Gemeinde eine rechtlich selbständige Organisation (Aktiengesellschaft, Anstalt etc.) und lässt sie durch diese eine öffentliche Aufgabe erfüllen, so haftet im Prinzip nur diese für eingegangene Verbindlichkeiten. Dieser Grundsatz wird nun allerdings verschiedentlich durchbrochen. Für die Frage, ob und wieweit ein Gemeinwesen für Pflichten der für sie tätigen rechtlich selbständigen Personen einzustehen hat, ist wiederum auszugehen von der oben diskutierten Frage, welchen Charakters die durch die rechtlich selbständige Person erfüllte öffentliche Aufgabe ist. Handelt es sich um eine gewerbliche Verrichtung, so ist grundsätzlich nach privatrechtlichen Haftungsregeln zu prüfen, ob allenfalls trotzdem das Gemeinwesen belangt werden kann. Ist die schadensstiftende Tätigkeit hingegen nicht-gewerblicher Art, so ist zunächst das öffentlichrechtliche Haftungsregime für die Beantwortung dieser Frage massgebend. Und schliesslich ist auch hier zu berücksichtigen, dass vertragliche Ansprüche grundsätzlich nach vertraglichen Haftungsregeln abzuwickeln sind. Dabei kann aufgrund der speziellen Stellung des Gemeinwesens der Figur der vertraglichen Vertrauenshaftung ganz besonderes Gewicht zukommen 70 . Diese vor allem in der privatrechtlichen Vertragshaftung entwickelten Grundsätze lassen " Zum Haftungsprivileg der juristischen Person (und den damit verbundenen auch negativen Folgen wie z. B der Sozialisierung von Verlusten) vgl. Karl Hofstetter. Sachgerechte Haftungsregeln für Multinationale Konzerne, Tübingen 1995.77 ff; Kristine Kuzmic, Haftung aus «Konzernvertrauen», Zürich 1998, 22ff. *> Vgl. Martin Moser (Fn 31). passim. sich sinngemäss ohne weiteres auf öffentlichrechtliche Vertragsverhältnisse übertragen. b) Bei nicht-gewerblicher Tätigkeit Das Verantwortlichkeitsgesetz des Bundes 71 und ein grosser Teil der Haftungsgesetze der Kantone 72 sehen vor, dass dort, wo selbständige (öffentlich- oder privatrechtliche) Rechtssubjekte für das Gemeinwesen eine öffentliche nicht-gewerbliche Aufgabe wahrnehmen, diese Rechtssubjekte primär zu belangen sind. Je nachdem haben diese selbständigen Organisationen oder Personen nach den gleichen Grundsätzen wie das übertragende Gemeinwesen (d.h. allenfalls verschuldensunabhängig) oder nach den Haftungsgrundsätzen des Rechts, dem das selbständige Rechtssubjekt angehört, zu haften 73 . Praktisch immer steht aber das Gemeinwesen nach diesen Verantwortlichkeitsregelungen bereit, bei Insolvenz des eigenständigen Aufgabenträgers subsidiär und im gleichen Umfang zu haften, wie wenn es die Aufgabe selbst erfüllt hätte. Dahinter steht - zu Recht - die Überlegung, den Geschädigten durch den Beizug eigenständiger Rechtssubjekte für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben nicht schlechter zu stellen, als wenn das Gemeinwesen direkt tätig wird. Umgekehrt wird dem Gemeinwesen durch diesen gesetzlich angeordne- " Bundesgesetz vom 14. März 1958 über die Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner Behördemitglieder und Beamten (Verantwortlichkeitsgesetz, VG; SR 170.32). Einschlägig sind vor allem Art. 3 Abs. 1 (verschuldensunabhängige Haftung des Bundes für in Ausübung amtlicher Tätigkeit Dritten widerrechtlich zugefügten Schaden), Art. 11 Abs. 1 (Anwendbarkeit des Zivilrechts bei gewerblichen Verrichtungen [«Soweit der Bund als Subjekt des Zivilrechts auftritt....»)) und Art. 19 Abs. 1 (Haftung der Organe und Angestellten «einer mit öffentlichrechtlichen Aufgaben des Bundes betrauten und ausserhalb der ordentlichen Bundesverwaltung stehenden Organisation» für in Ausübung der mit diesen Aufgaben verbundenen Tätigkeit Dritten oder dem Bund widerrechtlich zugefügten Schaden). 12 Beispiele: Kanton Bern: Art. 48 des Personalgesetzes (Fn.64), Abs. 1 «Öffentliche Organisationen des kantonalen Rechts und private Organisationen oder Personen, die unmittelbar mit kantonalen öffentlichen Aufgaben betraut sind, haften für den Schaden, den ihre Organe oder Angestellten Dritten in Erfüllung ihrer Aufgabe widerrechtlich zugefügt haben.» Abs.2: Wird ein Schaden, für den eine Organisation ausserhalb der Kantonsverwaltung verantwortlich geworden ist. nicht gedeckt, so haftet der Kanton für den Ausfall. In diesem Umfang geht die Forderung der Geschädigten auf den Kanton über.» - Kanton Zürich: 5 4a des Haftungsgesetzes (Fn.62). Abs. 1: «Dieses Gesetz findet auf Private keine Anwendung.» Abs. 2: «Wenn ihnen die Erfüllung einer öffentlich-rechtlichen Aufgabe in selbständiger Erwerbstätigkeit übertragen wurde, haftet die öffentlich-rechtliche Körperschaft oder Anstalt, soweit jene a) die für den verursachten Schaden geschuldete Entschädigung nicht zu leisten vermag, oder b) mangels Verschulden zur Schadenersatzleistung nicht verpflichtet werden konnten.» 73 Konkret bedeutet dies, dass bspw eine (evtl gemischtwirtschaftliche) Aktiengesellschaft für Schaden, die sie in Erfüllung einer öffentlichen, nicht-gewerblichen Aufgabe verursacht kausal haftet, wenn das einschlägige öffentliche Haftungsrecht (wie etwa im Bund oder im Kanton Bern) die Haftungsregeln des Gemeinwesens auch auf rechtlich selbständige Aufgabenträger ausdehnt
echt 1999 Heft 1 Wolfgang Wiegand/Jürg Wichtermann, Zur Haftung für privatisierte Staatsbetriebe ten Durchgriff verwehrt, über die Zwischenschaltung rechtlich selbständiger Aufgabenträger seine Haftung zu beschränken. Neben der gesetzlichen «Drittschadenshaftung» lässt sich die Haftpflicht des Gemeinwesens auch dort begründen, wo selbständige aussenstehende Rechtssubjekte für das Gemeinwesen eine Organfunktion übernehmen 74 . In aller Regel wird sich die Übertragung einer Organstellung auf einen privat- oder öffentlichrechtlichen eigenständigen Aufgabenträger mit der Übertragung einer - im engeren Sinne - hoheitlichen Aufgabe auf dieses Rechtssubjekt decken, weshalb diese Verantwortlichkeit jedenfalls durch die gesetzliche Haftungsübernahme durch das Gemeinwesen bereits abgedeckt ist. Von Bedeutung kann dies jedoch dort sein, wo ein Gemeinwesen keine subsidiäre Auffanghaftung vorsieht: Eine staatliche Organfunktion kann nicht ohne die (zumindest subsidiäre) Haftung des Gemeinwesens auf eine aussenstehende Person übertragen werden. Deshalb ist für solche Konstellationen eine generelle direkte bzw. primäre Haftung des Gemeinwesens anzunehmen, sobald Organfunktionen auf selbständige (unter Umständen auch privatrechtlich konstituierte) Subjekte übertragen werden, kommt es doch an sich einem begrifflichen Widerspruch gleich, fremde Subjekte als eigene Organe einzusetzen, für ihr Handeln aber nicht oder nur subsidiär einstehen zu wollen. Handelt eine juristische Person (wie das Gemeinwesen) durch ihre Organe, so handelt sie selbst und wird direkt verpflichtet. c) Bei gewerblicher Tätigkeit Erfüllt das Gemeinwesen eine öffentliche Aufgabe mit gewerblichem Charakter, so haftet es, wie oben dargestellt, grundsätzlich nach den Regeln des Zivilrechts, und zwar im Prinzip sowohl für deliktische als auch für vertragliche Schadenersatzansprüche. Dieser Grundsatz ist entsprechend zu übertragen auf die Situation, da das Gemeinwesen solche Aufgaben durch eigenständige privat- oder öffentlichrechtliche Subjekte erledigen lässt. Die neben dem nun in der Regel hinzutretenden Verschuldenserfordernis einschneidendste Konsequenz für den Geschädigten ist, dass das Gemeinwesen jetzt nicht mehr ohne weiteres subsidiär für den möglichen Aus- " Das Gemeinwesen haftet zumindest für die Handlungen und Unterlassungen seiner exekutiven Organe Nicht immer klar ist. wie weit das Gemeinwesen auch für legislative Organe (Stimmberechtigte. Parlamente) haftet (vgl dazu Beatrice Weber-Düriet, Die Staatshaftung im Bauwesen. ZBI 1997 385ff, 395) Grundsätzlich werden auf dieser Ebene Entscheide mit unter Umständen weitreichenden (strategischen) Folgen gefatrt fall einsteht, wenn der Aufgabenträger insolvent wird. Nun kennt allerdings auch das Privatrecht verschiedene Formen der Haftungserweiterung für Personen, die andere für sich tätig lassen werden. Ehe jedoch solchen Möglichkeiten nachgegangen und die Belangung des Gemeinwesens auf diesem Weg geprüft wird, ist eine kurze Vorüberlegung erforderlich. Öffentliche Aufgaben werden, wenn nicht der Staat selbst tätig wird, in der Regel an eine Organisation und damit meist einer juristischen Person übertragen. Kann ein solches Rechtssubjekt seinen Verpflichtungen nicht mehr nachkommen, unterliegt es grundsätzlich der Zwangsvollstreckung, was im Regelfall zur Liquidation und damit zum Konkurs führt. Auch das Gemeinwesen ist nach schweizerischem Recht betreibungsfähig. Allerdings ist die Zwangsvollstreckung gegen die öffentliche Hand in zwei Richtungen eingeschränkt: Zum ersten ist eine Betreibung auf Konkurs nicht möglich, da eine solche die Existenz des betroffenen staatlichen Gebildes vernichten würde. Zum zweiten ist die (verbleibende) Pfändbarkeit grundsätzlich auf das Finanzvermögen beschränkt, während das Verwaltungsvermögen, d.h. die unmittelbar der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienenden Werte, unpfändbar ist 76 . Pfand- und verwertbar sind hingegen die Werte von öffentlichrechtlichen Unternehmen (Anstalten) der Gemeinwesen - auch wenn sie der unmittelbaren Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe dienen und demnach klarerweise Verwaltungsvermögen darstellen 76 . Dies muss um so mehr auch für privatrechtlich organisierte Träger öffentlicher Aufgaben gelten: auch sie sind grundsätzlich konkursfähig. Damit ergibt sich die Situation, dass Vermögenswerte, die unmittelbar der Erfüllung öffentlicher (und unter Umständen sogar hoheitlicher) Aufgaben dienen, im einen Fall verwertet werden können (wenn diese Werte im Eigentum eines selbständigen Rechtsobjektes stehen), im anderen Fall jedoch nicht (wenn das Gemeinwesen selbst Eigentümerin ist). Diese Situation ist kaum sachlich begründbar. Immerhin fragt sich, ob sich aus dieser Sach- ''Zur Problematik im Zusammenhang mit der Unpfändbarkeit von Verwaltungsvermögen vgl Wotfgang Wiegand/Jürg Wictitermann (Fn 14). 117« " Für Gemeinden Art.8 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 4 Dezember 1947 über die Schuldbetreibung gegen Gemeinden und andere Körperschaften des kantonalen öffentlichen Rechts (SR 282.111; kantonale und eidgenössische Anstalten sind nach dem Bundesgesetz vom 11 April 1889 über Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG, SR 281 11 zu betreiben, allerdings ebenfalls nur auf Pfändung (Kurt Amoon/Dominik Gasser, Grundnss des Schuldbetreibungs-und Konkurvechts, 6 Auf). Bern 1997. 57t I
Seite 1 und 2: echt 1999 Heft 1 Prof. Dr. Wolfgang
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