Zur Haftung für privatisierte Staatsbetriebe - Wolfgang Wiegand

Weitere Magazine

Empfehlungen

Info

Wolfgang Wiegand/Jürg Wichtermann, Zur Haftung für privatisierte Staatsbetriebe recht 1999 Heft 1 gung staatsrechtlicher Überlegungen zum Umfang von Staats- bzw. öffentlichen Aufgaben (und damit die Frage, ob das Gemeinwesen einer bestimmten Tätigkeit überhaupt nachgehen darf) keineswegs in Abrede gestellt 19 . Nur sind diese Überlegungen für die Frage der Haftung irrelevant. Entsteht bei der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe ein Schaden, kann sich die öffentliche Hand nicht darauf berufen, sie hätte diese Tätigkeit - unter übergeordneten Gesichtspunkten - eigentlich gar nicht verrichten dürfen. In diesem Sinn ist für die Frage der Zurechnung von Verantwortlichkeiten nicht erforderlich, die Art der von einem Gemeinwesen erfüllten Aufgaben weiter zu differenzieren. 2. Die Organisation der Erfüllung öffentlicher Aufgaben Längst ist es nicht mehr einfach «der Staat», der die von ihm verlangten Leistungen erbringt. Seit Jahrzehnten (und zum Teil bereits seit dem vergangenen Jahrhundert) ist anerkannt, dass das Gemeinwesen die Strukturen der Erfüllung seiner Aufgaben relativ frei gestalten kann. Waren es rückblickend zunächst vor allem rechtlich verselbständigte Verwaltungseinheiten in der Form öffentlichrechtlicher Rechtssubjekte 20 , die zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben beigezogen wurden, so wird heute ohne weiteres und schon beinahe als selbstverständlich akzeptiert, dass das Gemeinwesen auch Subjekte des Privatrechts (insbesondere privatrechtliche Kapitalgesellschaften) zur Produktion öffentlicher Leistungen heranziehen darf. Die schrittweise Entwicklung hin zu einer relativ umfassenden Inanspruchnahme sämtlicher öffentlich- und privatrechtlichen Organisationsinstrumente für praktisch alle öffentlichen Aufgaben zeigt sich auch darin, dass anfänglich vor allem wirtschaftlich-gewerblich geprägte Dienstleistungen der öffentlichen Hand (so typischerweise oft die Wasserund Energieversorgung) durch verselbständigte Rechtssubjekte erledigt wurden, während nach wird. So erfolgt beispielsweise die Beteiligung an einer Aktiengesellschaft, die ein Parkhaus betreibt, in aller Regel nicht aus Anlageund Renditezwecken, sondern mit dem Ziel, Parkraum anzubieten und damit Verkehrspolitik zu betreiben. 19 In diesem Zusammenhang ist auch von Interesse (und umstritten), ob und wie weit der Staat im Rahmen seiner Tätigkeiten gewinnstrebig arbeiten darf (vgl. dazu Felix Uhlmann lFn.5l). Für die Frage der Haftung ist dieser Diskussionspunkt aber ebenfalls irrelevant. M Körperschaften des öffentlichen Rechts (z.B. Gemeinde- oder Zweckverbände, Dorfkorporationen etc.) oder Anstalten (öffentlichrechtliche Unternehmungen). derzeitigem Stand auch die Erledigung hoheitlicher (und sogar polizeilicher) Aufgaben - auch durch privatrechtliche Trägerschaften - kaum mehr in Frage gestellt wird. Der Gedanke, dass das staatliche Gewaltmonopol - zumindest formell - gewissermassen privatisierbar geworden sei, ist der Gegenwart nicht mehr fremd 21 . Diese Entwicklung hin zu staatlichem Handeln durch Private (oder «Privatisierte») hat eine Reihe von Rechtsfragen aufgeworfen, auf die an dieser Stelle nicht einzugehen ist 22 . Sie hat aber insbesondere auch - und das interessiert vorliegend - dazu geführt, dass öffentliche Aufgaben, auch wenn sie von einem einzigen Gemeinwesen ausgehen, heute von einer Vielzahl von rechtlich grundsätzlich selbständigen Rechtsträgern erbracht werden. Damit verschärft sich nun die Schwierigkeit, die Verantwortlichkeit für allfällige Schäden im Zusammenhang mit der öffentlichen Aufgabenerfüllung zuzurechnen. Ist es unter der idealtypischen (wenn auch längst nicht mehr realistischen) Voraussetzung, wonach der Staat allein alle seine Aufgaben selbst erledigt, relativ leicht, das letztlich haftende Subjekt auszumachen, kompliziert sich diese Zurechnung in Organisationsstrukturen mit mehreren rechtlich selbständigen Subjekten regelmässig. Beschleunigt wird die beschriebene rechtssubjektive «Zersplitterung» der einzelnen Gemeinwesen durch die derzeit besonders intensive, meist durch wirtschaftliche Überlegungen geförderte Diskussion um die Ausgliederung gewisser Abteilungen, Betriebe und Zweige aus den öffentlichen Zentralverwaltungen. Kaum ein Tag, an dem nicht von Plänen für die rechtliche Verselbständigung von Gemeindewerken, Flughäfen, Erdgas-, Elektrizitäts- oder Wasserversor- 21 Für die Übertragung an rechtlich verselbständigte Betriebe standen vorerst Aufgaben mit wirtschaftlichem bzw. dienstleistungsähnlichem Charakter im Vordergrund (vgl. bspw. Walther Hug, Die rechtliche Organisation der öffentlichen Unternehmen von Kanton und Gemeinde, in: Festgabe Fritz Fleiner, Zürich 1937, 131 ff.). Später setzte dann auch die bis heute anhaltende Diskussion um die Frage ein, ob und inwieweit Verwaltungsaufgaben i.e.S. an verselbständigte Verwaltungseinheiten oder gar Subjekte des Privatrechts übertragen werden können (vgl. etwa schon die Referate von Fritz Ossenbühl und Hans-Ullrich Gallwas, Die Erfüllung von Verwaltungsaufgaben durch Private, WDStRL 29 Berlin 1971, 137ff., 211 ff.). " Fragen stellen sich insbesondere im Zusammenhang mit der Übertragung hoheitlicher Tätigkeiten (und allenfalls Rechtsetzungsbefugnissen) an Private. Zum Problem der Handlungsform privatisierter Träger öffentlicher Aufgaben vgl. Pierre Tschannen, Privatisierung: Ende der Verfügung?, in: Wolfgang Wiegand (Hrsg.), Rechtliche Probleme der Privatisierung, BTJP 1997 Bern 1998, 218ff. - Zu aufsichtsrechtlichen Problemen des «privatisierten» Staates vgl. Ulrich Zimmerli/Andreas Lienhard, «Privatisierung» und parlamentarische Oberaufsicht, in: Wolfgang Wiegand (Hrsg.), Rechtliche Probleme der Privatisierung, BTJP 1997 Bern 1998, 167ff., 180ff.
echt 1999 Heft 1 Wolfgang Wiegand/Jürg Wichtermann, Zur Haftung für privatisierte Staatsbetriebe gungen, EDV-Diensten, öffentlichen Verkehrsbetrieben oder Gemeinschaftsantennen und vielem mehr berichtet wird. Mit einer gewissen Regelmässigkeit wird bei solchen Umstrukturierungsprozessen jeweils eine juristische Person des Privatrechts als neue Rechtsträgerin gewählt. Nicht zuletzt deshalb werden diese Vorgänge oft als Privatisierungen bezeichnet. Weil der Privatisierungsbegriff einerseits mehrdeutig, andererseits aber für die Frage der Haftung in einer dezentral strukturierten Organisation jedenfalls in bestimmten Punkten von entscheidender Bedeutung ist, wird nachfolgend soweit erforderlich kurz darauf eingegangen. 3. Öffentliche Privatisierungen und staatliche Konzernierungen Der Begriff der Privatisierung ist ausserordentlich vielgestaltig. Unterschiedlichste Kriterien können an ihn angelegt werden, und er eignet sich zur vielfältigen Kategorienbildung. Entsprechend umfangreich ist denn auch die Terminologie, welche die verschiedenen Ausgestaltungen der Privatisierung näher bezeichnet: So werden beispielsweise echte und unechte, formelle und materielle, Voll- und Teil-, Organisations-, Aufgaben-, Aufgabenwahmehmungs-, Handlungsform-, Finanzierungs-, Vermögens-, Eigentums- und andere Privatisierungen unterschieden 23 , 24 . Für die 23 Zum Begriff der Privatisierung vgl. Wolfgang Wiegand/Jürg Wichtermann (Fn. 14), 54, 56ff„ m.w. H.; Ulrich Zimmerli/Andreas Lienhard, (Fn.22), 169ff.; Pierre Tschannen (Fn. 22). 210ff.; Gunnar Folke Schuppen, Jenseits von Privatisierung und «schlankem» Staat: Vorüberlegungen zu einem Konzept von Staatsentlastung durch Verantwortungsteilung, in: Christoph Gusy (Fn.8), 75ff. 24 Das zurzeit aktuellste schweizerische Beispiel einer« Privatisierung» betrifft die Umstrukturierung der Swisscom. Hier liegt insofern eine unechte (und somit keine materielle) Privatisierung vor, als die Gesellschaft (mehrheitlich) nach wie vor im Eigentum der Eidgenossenschaft steht und damit die Aufgabe, welche die Swisscom wahrnimmt, grundsätzlich eine öffentliche bleibt. Auch bezüglich der Rechtsform ist fraglich, ob eine formelle Privatisierung vorliegt. Die Swisscom ist eine durch öffentliches Recht (Telekommunikationsgesetz, TUG) und nicht aufgrund des OR gegründete Gesellschaft, die sich allerdings weitestgehend an die Vorschriften des Aktienrechts anlehnt (sog. spezialgesetzliche Aktiengesellschaft; vgl. BBI 1996III 1333). Sie weist damit eine gewisse Nähe zu Aktiengesellschaften gemäss Art. 763 OR auf (die allerdings den Kantonen vorbehalten sind). Die Rechtsnatur solcher Organisationen ist umstritten: Eine (radikale) Ansicht geht etwa davon aus, dass jede Institution, in denen der Staat Gesamtinteressen wahrnehme, sei (selbst bei staatlichen Minderheitsbeteiligungen) als öffentlichrechtliche zu charakterisieren. Wohl könnten solche Organisationen nach privatrechtlichen Bestimmungen ausgestaltet werden, doch werde das einschlägige Privatrecht als öffentliches Recht angewandt {Walter Heusser, Die Flucht des Gemeinwesens in die privatrechtliche Unternehmung als Rechtsproblem. Zürich 1949, 101 ff.). Die Swisscom wird insofern teilprivatisiert, als sich Privatanleger - zwar nur zu 30 Prozent - am Gesellschaftskapital beteiligen können, und insofern orgamsationspnvatisiert, als sie organisatorisch wie eine privatrechtliche Aktiengesellschaft ausgestaltet wird. - Zu den öffentlichen Unternehmen vgl. etwa flenö Frage der Haftung, der Haftungszurechnung und letztlich der Haftungsbeschränkung im Zusammenhang mit privatisierten Staatsbetrieben sind die meisten Differenzierungen indessen ohne Belang. Entscheidend ist jedoch, ob eine Umstrukturierung zu einem neuen oder anderen, rechtlich eigenständigen Rechtssubjekt führt, das selbst handeln und demnach auch als Haftungssubjekt in Betracht gezogen werden kann. Für die Frage, ob allenfalls das Gemeinwesen (in welcher Form auch immer) trotz der rechtlichen Ausgliederung eines Verwaltungsteils belangt werden kann, ist zudem massgebend, was das verselbständigte Rechtssubjekt tut, d.h. ob dieser Rechtsträger eine öffentliche Aufgabe erfüllt und damit eine Tätigkeit ausübt, die - würde sie nicht durch das verselbständigte Subjekt wahrgenommen - vom Gemeinwesen selbst an die Hand genommen werden müsste, weil es durch seine zuständigen Organe dazu beauftragt worden ist 25 . Solange das Gemeinwesen über privatisierte Betriebe weiterhin öffentliche Aufgaben erfüllt, benützt es die Strukturreformen zur Dezentralisation der öffentlichen Aufgabenerfüllung 26 . Solche Konstellationen im Umfeld der staatlichen Leistungserbringung sind freilich nicht erst ein Phänomen der Privatisierung. Auch der seit langem praktizierte Beizug öffentlichrechtlicher selbständiger Rechtsträger (Anstalten, öffentlichrechtliche Körperschaften) zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben führt dazu, dass ein Gemeinwesen in seiner rechtlichen Struktur als ein Konglomerat mehrerer eigenständiger Rechtssubjekte erscheint. Dass die Verantwortlichkeit der öffentlichrechtlichen Organisationen als selbständige Haftungssubjekte bislang eine untergeordnete Rolle gespielt hat, liegt in erster Linie darin, dass für diese kraft öffentlichrechtlicher Haftungsregelungen regelmässig ohne weiteres die Muttergemeinwesen einzustehen haben - und, zum Teil nicht zu knapp, auch einstehen mussten 27 . Rhinow/Gerhard Schmid/Giovanni Biaggini (Fn. 5), 365f.; Felix Uhlmann(Fn.5), 25ff. 26 Für die Haftungsfragen ist demnach in erster Linie von Bedeutung, ob eine formelle (rechtliche) Privatisierung vorliegt. Bei einer materiellen Privatisierung würde sich das Gemeinwesen völlig aus einer bestimmten Aufgabe zurückziehen und den bisher damit befassten Verwaltungszweig auflösen oder vollständig an einen Privaten veräussern. Haftungsfragen können sich zwar auch hier ergeben, allerdings in einem Iva zeitlich) nur eingeschränkten Mass; vgl. dazu unten im Text. 26 Ulrich Zimmerli/Andreas Lienhard (Fn.22), 176; Pierre Moor, Des personnes morales de droit public, in: Festschrift Ulrich Häfelin, Zürich 1989. 517ff. 21 Besonders illustrativ sind etwa die teilweise nicht ganz unerheblichen Nachschüsse, welche verschiedene Kantone für ihre ins Ungleichgewicht geratenen, in der Form selbständiger Anstalten auftretenden Kantonalbanken zu leisten hatten; zwar gründete diese Haftung in erster Linie auf der Staatsgarantie, welche die
Seite 1 und 2: echt 1999 Heft 1 Prof. Dr. Wolfgang
Seite 3: echt 1999 Heft 1 Wolfgang Wiegand/J
Seite 7 und 8: echt 1999 Heft 1 Wolfgang Wiegand/J

Zur Haftung für privatisierte Staatsbetriebe - Wolfgang Wiegand

Erfolgreiche ePaper selbst erstellen

Template löschen?

Als Template speichern?