Best-Practice-Studie - IHI Zittau
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ZVEI - Zentralverband Elektrotechnik-<br />
und Elektronikindustrie e.V.<br />
Stresemannallee 19<br />
60596 Frankfurt am Main<br />
Fon: 069 6302-0<br />
Fax: 069 6302-317<br />
Mail: zvei@zvei.org<br />
www.zvei.org<br />
<strong>Best</strong>-<strong>Practice</strong>-<strong>Studie</strong><br />
Projektfinanzierung und Öffentlich-<br />
Private Partnerschaften (ÖPP)<br />
im Markt der Elektrotechnik- und Elektronikindustrie<br />
erstellt im Auftrag des<br />
ZVEI - Zentralverband<br />
Elektrotechnik- und<br />
Elektronikindustrie e. V.<br />
Autoren:<br />
Prof. Dr. Wolfgang Gerstlberger<br />
Wolfgang Höhne<br />
Michael Siegl
2<br />
IMPRESSUM<br />
<strong>Best</strong>-<strong>Practice</strong>-<strong>Studie</strong><br />
Projektfinanzierung und<br />
Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP)<br />
im Markt der Elektrotechnik- und Elektroindustrie<br />
Herausgegeben vom:<br />
ZVEI - Zentralverband Elektrotechnik-<br />
und Elektronikindustrie e. V.<br />
Stresemannallee 19<br />
60596 Frankfurt am Main<br />
Fon: 069 6302-0<br />
Fax: 069 6302-317<br />
Mail: zvei@zvei.org<br />
www.zvei.org<br />
Autoren:<br />
Prof. Dr. Wolfgang Gerstlberger<br />
Dipl.-Oec. Wolfgang Höhne<br />
Dipl.-Geogr. Michael Siegl<br />
Design:<br />
NEEDCOM GmbH<br />
www.needcom.de<br />
Druck:<br />
Berthold Druck und Direktwerbung GmbH<br />
www.berthold-gmbh.de<br />
Frankfurt, Juni 2006<br />
Inhalt<br />
Vorwort 5<br />
1 Für den schnellen Leser: Zusammenfassende Handlungsempfehlungen 7<br />
2 Einleitung 11<br />
2.1 Ausgangslage 11<br />
2.2 Aufbau der <strong>Studie</strong> 12<br />
2.3 Methodik 12<br />
3 Formen und Rahmenbedingungen von ÖPP in Deutschland 14<br />
3.1 Formen und Grundmodelle der privaten Finanzierung öffentlicher Infrastruktur 14<br />
3.1.1 Formen der Privatisierung 14<br />
3.1.2 Grundmodelle funktionaler Privatisierung 15<br />
3.1.2.1 Bereitstellungsmodelle 15<br />
3.1.2.2 Betreibermodelle 16<br />
3.1.2.3 Contracting- und Factoringmodelle 17<br />
3.1.2.4 Konzessionsmodelle 18<br />
3.1.2.5 Gemischtwirtschaftliche Unternehmen und Kooperationsmodelle 18<br />
3.1.2.6 Zusammenfassende Darstellung der wesentlichen Elemente der Grundmodelle 19<br />
3.1.3 Grundlegende Prinzipien der Risikoverteilung bei ÖPP für High-Tech-Infrastrukturen 20<br />
3.1.4 Ermittlung von Kennzahlen zur Beurteilung eines ÖPP-Business-Case 21<br />
3.1.4.1 Rendite 21<br />
3.1.4.2 Kapitalfluss 21<br />
3.1.4.3 Fremdkapital 22<br />
3.2 Allgemeine Rahmenbedingungen 22<br />
3.3 Rechtliche Rahmenbedingungen 23<br />
3.3.1 Bundes- und Landesrecht 23<br />
3.3.2 Kommunalrecht 23<br />
3.3.3 Öffentliche Bedienstete 24<br />
3.3.4 Öffentlicher Auftrag 25<br />
3.3.4.1 Vergaberecht 25<br />
3.3.4.2 Interessenbekundungsverfahren 25<br />
3.3.5 Wirtschaftlichkeitsuntersuchung 26<br />
3.3.6 Steuerrecht 26<br />
4 ÖPP im Bereich der Elektrotechnik- und Elektronikindustrie 27<br />
4.1 Marktentwicklung in der Elektrotechnik- und Elektronikindustrie 27<br />
4.1.1 ZVEI-Initiativen zur privaten Finanzierung von öffentlicher Infrastruktur 27<br />
4.1.2 ÖPP-<strong>Best</strong>andsaufnahme im Markt der Elektrotechnik- und Elektronikindustrie 28<br />
4.2 ÖPP-Potentiale im Markt der Elektrotechnik- und Elektronikindustrie 28<br />
4.2.1 Potentiale nach Umsetzungsebenen 28<br />
4.2.2 Quantitative ÖPP-Potentiale nach ZVEI-Fachverbänden 29<br />
4.2.3 Volkswirtschaftlicher und gesellschaftlicher Nutzen durch ÖPP 29<br />
3
4<br />
4.3 Handlungsbedarf30<br />
4.3.1 Rechtlicher Veränderungsbedarf auf Bundesebene 31<br />
4.3.2 Rechtlicher Veränderungsbedarf auf Landesebene 31<br />
4.3.3 Notwendigkeit von ÖPP-Pilotanwendungen 32<br />
4.3.4 Initiative für ÖPP-Projekte in der Elektrotechnik- und Elektronikindustrie 32<br />
4.4 Neue Chancen durch ÖPP für den Mittelstand 34<br />
4.5 Zusammenfassung der untersuchten Beispiele 34<br />
5 Einzeldarstellungen für ausgewählte ZVEI-Fachverbände 36<br />
5.1 Wehrtechnik 36<br />
5.1.1 Marktentwicklung in der Wehrtechnik 36<br />
5.1.2 ÖPP-Potentiale im Markt der Wehrtechnik 36<br />
5.1.3 Markthemmnisse 37<br />
5.1.4 <strong>Best</strong>-<strong>Practice</strong> 37<br />
5.1.5 Fazit und Handlungsempfehlungen 39<br />
5.2 Medizintechnik 40<br />
5.2.1 Marktentwicklung in der Elektromedizintechnik 40<br />
5.2.2 ÖPP-Potentiale im Markt der Elektromedizintechnik 43<br />
5.2.3 Markthemmnisse 43<br />
5.2.4 <strong>Best</strong>-<strong>Practice</strong>: Langfristige Bereitstellungsverträge 44<br />
5.2.5 Fazit und Handlungsempfehlungen 45<br />
5.3 Energietechnik 47<br />
5.3.1 Marktentwicklung in der Energietechnik und im Contracting 47<br />
5.3.2 ÖPP-Potentiale im Markt der energienahen Dienstleistungen 50<br />
5.3.3 Markthemmnisse 52<br />
5.3.4 <strong>Best</strong>-<strong>Practice</strong> 52<br />
5.3.5 Fazit und Handlungsempfehlungen 54<br />
5.4 Sicherheitstechnik 55<br />
5.4.1 Marktentwicklung in der Sicherheitstechnik 55<br />
5.4.2 ÖPP-Potentiale im Markt der Sicherheitstechnik 57<br />
5.4.3 Markthemmnisse 57<br />
5.4.4 <strong>Best</strong>-<strong>Practice</strong> 58<br />
5.4.5 Fazit und Handlungsempfehlungen 60<br />
5.5 Verkehrstechnik 61<br />
5.5.1 Marktentwicklung in der Straßenverkehrstechnik 63<br />
5.5.2 ÖPP-Potentiale im Markt der Straßenverkehrstechnik 63<br />
5.5.3 Markthemmnisse im Bereich der Straßenverkehrstechnik 63<br />
5.5.4 Fazit und Handlungsempfehlungen (Straßenverkehrstechnik) 64<br />
5.5.5 Marktentwicklung in der Schienenverkehrstechnik 64<br />
5.5.6 ÖPP-Potentiale im Markt der Schienenverkehrstechnik 65<br />
5.5.7 Markthemmnisse im Bereich der Schienenverkehrstechnik 65<br />
5.5.8 <strong>Best</strong>-<strong>Practice</strong> 66<br />
5.5.9 Fazit und Handlungsempfehlungen (Schienenverkehrstechnik) 68<br />
6 Fazit 69<br />
Verzeichnis der Tabellen und Abbildungen 70<br />
Headline<br />
VORWORT<br />
Bellus oratori deciperet quinquennalis concubine. Bellus zothecas corrumperet fiducias, et quadrupei<br />
divinus adquireret oratori, ut aegre verecundus concubine insectat oratori, quod Medusa deciperet vix<br />
adlaudabilis cathedras, semper Augustus senesceret lascivius fiducias. Verecundus suis suffragarit plane<br />
quinquennalis catelli. Pessimus saetosus apparatus bellis fermentet gulosus ossifragi, iam adlaudabilis<br />
chirographi agnascor parsimonia fiducias.<br />
Chirographi corrumperet concubine, et ossifragi amputat fiducias, etiam perspicax umbraculi suffragarit<br />
Caesar, iam gulosus zothecas adquireret optimus tremulus matrimonii, etiam concubine iocari catelli.<br />
Saetosus oratori deciperet fragilis fiducias. Oratori frugaliter amputat perspicax chirographi, et parsimonia<br />
matrimonii adquireret plane fragilis oratori, quod rures suffragarit fiducias.<br />
Lascivius agricolae adquireret parsimonia syrtes, etiam perspicax cathedras senesceret rures, iam pretosius<br />
saburre verecunde deciperet fiducias. Quinquennalis cathedras amputat pessimus bellus rures.<br />
Syrtes adquireret utilitas cathedras, ut pretosius agricolae conubium santet Augustus. Fiducias agnascor<br />
Caesar. Incredibiliter perspicax agricolae vix infeliciter amputat cathedras. Suis adquireret agricolae,<br />
quamquam saetosus fiducias praemuniet zothecas, quod cathedras conubium santet concubine.<br />
Cathedras deciperet matrimonii, et chirographi senesceret apparatus bellis, etiam adfabilis fiducias<br />
aegre neglegenter amputat matrimonii. Suis verecunde circumgrediet Augustus. Fiducias plane celeriter<br />
miscere matrimonii, et syrtes praemuniet pretosius suis. Caesar miscere umbraculi, semper concubine<br />
praemuniet optimus utilitas umbraculi. Pessimus pretosius chirographi agnascor optimus adlaudabilis<br />
cathedras, quod agricolae fermentet fiducias, quamquam Octavius aegre spinosus agnascor concubine,<br />
semper pessimus fragilis saburre amputat pretosius oratori, etiam zothecas circumgrediet agricolae,<br />
quod perspicax concubine agnascor fiducias, quamquam adlaudabilis umbraculi libere praemuniet<br />
verecundus catelli, iam syrtes imputat adfabilis chirographi.<br />
Saburre aegre frugaliter praemuniet cathedras, quamquam saetosus saburre lucide corrumperet fragilis<br />
rures, quod incredibiliter quinquennalis saburre imputat quadrupei. Rures agnascor cathedras, utcunque<br />
matrimonii frugaliter vocificat pretosius suis. Umbraculi fermentet satis adlaudabilis fiducias,<br />
quamquam aegre adfabilis oratori pessimus neglegenter praemuniet pretosius fiducias. Aegre quinquennalis<br />
syrtes circumgrediet tremulus catelli. Chirographi conubium santet umbraculi.<br />
Frankfurt am Main, im Juni 2006<br />
XXXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXXXXXXXXXX<br />
5
6<br />
1 FÜR DEN SCHNELLEN LESER: ZUSAMMENFASSENDE HANDLUNGSEMPFEHLUNGEN<br />
1 Für den schnellen Leser:<br />
Zusammenfassende Handlungsempfehlungen<br />
Abbildung 1: Verteilung der 250 analysierten<br />
ÖPP-Praxisbeispiele nach ZVEI-Bereichen<br />
1 %<br />
Sicherheitstechnik<br />
5 %<br />
Energietechnik<br />
5 %<br />
Wehrtechnik<br />
Eines der wichtigsten aktuellen Themen in Deutschland ist die Modernisierung der öffentlichen Infrastruktur.<br />
Elektrotechnische und elektronische High-Tech-Infrastrukturen können einen entscheidenden<br />
Beitrag zur raschen Erschließung neuer Märkte und zur Entwicklung unserer Gesellschaft leisten.<br />
Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP) und vergleichbare Formen der Finanzierung öffentlicher Infrastruktur<br />
haben sich weltweit in vielen Bereichen der kommunalen und staatlichen Gebietskörperschaften<br />
etabliert. Häufig wird die öffentlich-private Zusammenarbeit bereits im Bereich baulicher Maßnahmen<br />
der öffentlichen Hand umgesetzt. Zielsetzung ist die effizientere Realisierung von Investitionen und<br />
Infrastrukturmaßnahmen mit Hilfe der privaten Wirtschaft.<br />
Angesichts der knappen Ressourcenausstattung öffentlicher Gebietskörperschaften, jedoch auch aus<br />
ordnungspolitischen Erwägungen wird der Frage nachgegangen, inwieweit ÖPP im Bereich der im ZVEI<br />
vertretenen Unternehmen umgesetzt werden können. Das Anliegen dieser <strong>Studie</strong> im Auftrag des ZVEI ist<br />
es, die allgemeinen und rechtlichen Rahmenbedingungen, inländische Marktpotentiale und -hemmnisse,<br />
ausgewählte Erfolgsbeispiele sowie Handlungsempfehlungen für die Elektrotechnik- und Elektronikindustrie<br />
praxisorientiert zusammenzufassen.<br />
Derzeit werden bei Bund, Ländern und Gemeinden rund 600 öffentlich-private Kooperationsprojekte<br />
geplant und umgesetzt. Die Projekte sind überwiegend der Baubranche und freiwilligen öffentlichen<br />
Aufgaben (Sport, Kultur etc.) zuzurechnen. Die im Rahmen der <strong>Studie</strong> durchgeführte (inter-)nationale<br />
Dokumentenanalyse und Internetrecherche hat über 250 Projektbeispiele im In- und Ausland identifiziert,<br />
die Relevanz für die ZVEI-Mitgliedsunternehmen besitzen.<br />
Die jeweiligen Marktbedingungen und Branchenspezifika der fünf ausgewählten Fachverbände werden<br />
dabei neben allgemeinen Trends angemessen berücksichtigt. Was die notwendigen Rahmenbedingungen<br />
angeht, sind seit Mitte der 1990er Jahre wichtige Fortschritte zu verzeichnen. Zum einen wurden<br />
förderliche gesetzliche Grundlagen geschaffen (z. B. aktuell das ÖPP-Beschleunigungsgesetz). Zum<br />
anderen kann eine allmähliche Verbreitung von (Teil-) Privatisierungen und ÖPP beobachtet werden.<br />
75 %<br />
Verkehrsbereich<br />
14 %<br />
IT-Bereich<br />
Die analysierten Praxisbeispiele lassen sich hinsichtlich<br />
der Branchenverteilung wie folgt zusammenfassen: Ca.<br />
75 % der dokumentierten Beispiele entstammen dem<br />
Verkehrsbereich. Straße und Schiene halten sich dabei<br />
in etwa die Waage. Diese erste Gruppe von Beispielen<br />
weist einen starken Baubezug auf. Ca. 14 % der Beispiele<br />
sind im weitesten Sinne dem IT-Sektor mit dem Schwerpunkt<br />
elektronische Datenverarbeitungseinrichtungen<br />
zuzurechnen. Auf die Wehrtechnik (5 %), Energietechnik<br />
(5 %) und Sicherheitstechnik (1 %) als weitere<br />
für den ZVEI relevante Branchen entfallen jeweils nur<br />
geringe Anteile (siehe Abbildung 1).<br />
Die allgemeinen Handlungsempfehlungen der <strong>Studie</strong><br />
für die Veränderung politischer und rechtlicher Rahmenbedingungen<br />
im Bereich der Mitgliedsunternehmen des<br />
ZVEI lauten angesichts der identifizierten Marktpotentiale<br />
(siehe Kapitel 4) wie folgt:<br />
7
8<br />
!<br />
!<br />
!<br />
1 FÜR DEN SCHNELLEN LESER: ZUSAMMENFASSENDE HANDLUNGSEMPFEHLUNGEN<br />
Folgende Maßnahmen sind im Bereich der Elektrotechnik- und Elektronikindustrie notwendig<br />
für die Optimierung der rechtlichen Rahmenbedingungen:<br />
• Optimierung des ÖPP-Beschleunigungsgesetzes, vor allem was die eindeutige Regelung von<br />
Dienstleistungskonzessionen angeht, auf Bundesebene (Harmonisierung mit EU-Recht);<br />
• Umsetzung der aus dem ÖPP-Beschleunigungsgesetz resultierenden rechtlichen Harmonisierung<br />
auf Landesebene;<br />
• Aktualisierung und Anpassung der sich daraus ergebenden Ausführungs- und Anwendungsbestimmungen<br />
für den kommunalen Bereich;<br />
• Vergleichbar dem Gerüst für einen Wirtschaftlichkeitsvergleich der PPP-Task-Force NRW (Public-<br />
Sector-Comparator, PSC) im Schulbereich sollten spezielle PSC-Gerüste für die Elektrotechnikund<br />
Elektronikindustrie entwickelt werden.<br />
Die folgenden Empfehlungen sollten als kommunikative Basis einer<br />
ÖPP-Veranstaltungsreihe dienen:<br />
• Verdeutlichung der mittel- und langfristigen Win-Win-Situation im Verhältnis zum kurzfristigen<br />
Aufwand (Transaktionskosten, Schulungen) anhand konkreter Beispiele;<br />
• Herausstellen des möglichen Nutzens nicht nur aus der Perspektive der Haushaltskonsolidierung<br />
und Kosteneinsparung, sondern auch aus der Sicht der Bürger (Steigerung von<br />
Leistungs- und Lebensqualität);<br />
• Kommunikation von Profilierungsmöglichkeiten für kommunale Entscheidungsträger, die als<br />
Vorreiter innovative Finanzierungs- und Organisationsmodelle in ihren Regionen realisieren;<br />
• Darstellung der Erfahrung, dass kleine und mittlere Unternehmen in den jeweiligen Regionen<br />
durch die Ausweitung von ÖPP im Regelfall nicht Marktanteile an (ausländische) Wettbewerber<br />
verlieren, sondern durch Referenzprojekte Wettbewerbsvorteile im In- und Ausland aufbauen<br />
können.<br />
Folgende Maßnahmen sind im Bereich der Elektrotechnik- und Elektronikindustrie<br />
notwendig für die Straffung und Beschleunigung von Genehmigungsverfahren:<br />
• Systematische Weiterbildung des Personals der Aufsichts- und Prüfstellen (Rechts- / Kommunalaufsicht,<br />
Vergabestellen),<br />
• Behebung von Personalengpässen in den Aufsichts- und Prüfstellen,<br />
• Entwicklung standardisierter Prüfungs-Checklisten, an welchen sich auch die beantragenden<br />
Einrichtungen und privaten Partner orientieren können,<br />
• Zusammenstellung von Listen mit Positivbeispielen für einzelne Finanzierungsinstrumente und<br />
Anwendungsbereiche.<br />
1 FÜR DEN SCHNELLEN LESER: ZUSAMMENFASSENDE HANDLUNGSEMPFEHLUNGEN<br />
In Kurzform lauten die Handlungsempfehlungen der <strong>Studie</strong> für die fünf ausgewählten Fachverbände des ZVEI:<br />
• Umsetzung von vier bis fünf planungsreifen öffentlich-privaten Bahnprojekten von nationaler Bedeutung<br />
für den Schienenverkehr, in welchen die öffentliche Hand das Auslastungsrisiko trägt,<br />
Kommunikation und Vermarktung erfolgreicher ÖPP Telematikprojekte;<br />
• Verpflichtende Entwicklung allgemeiner und verbindlicher Kennzahlen für einen realistischen und fairen<br />
öffentlich-privaten Wirtschaftlichkeitsvergleich sowie ein objektives Benchmarking zwischen Gebietskörperschaften<br />
für die Energiebedarfs-Planung;<br />
• Initiativen der Versicherungsträger, Bundesländer und kommunalen Spitzenverbände zur Förderung<br />
der Umwandlung öffentlicher Krankenhäuser in Eigengesellschaften (GmbH, gGmbH);<br />
• Realisierung mindestens eines öffentlich-privaten Kooperationsmodells der Bundeswehr im Aufgabenfeld<br />
Gebäudemanagement, Logistik / Fuhrpark, Beschaffung und IT unter Einbeziehung der G.E.B.B.;<br />
• Verbindliche Definition der (nicht-) militärischen und (nicht-) hoheitlichen Kernaufgaben der Bundeswehr<br />
sowie Zuordnung von Leistungen und Kosten;<br />
• Zuordnung von Aufgaben, Leistungen und Kosten im Bereich der öffentlichen Sicherheit und<br />
Ordnung, Kommunikation und Vermarktung von Erfolgsbeispielen im Bereich der Überwachung des<br />
öffentlichen Raumes.<br />
Unser Dank hinsichtlich der Ermittlung dieser Handlungs- und Veränderungsvorschläge gilt der<br />
Auskunfts- und Diskussionsbereitschaft vieler Experten, vor allem den Führungskräften privater und<br />
öffentlicher Unternehmen. Allen Beteiligten sei an dieser Stelle ausdrücklich für die Weitergabe von<br />
Expertenwissen gedankt.<br />
Allgemeine Fragenliste für ÖPP-interessierte Unternehmen im Bereich des ZVEI<br />
Aus Sicht der Unternehmen im Bereich des ZVEI als zentraler Zielgruppe dieser <strong>Studie</strong> neben den politischen<br />
Entscheidungsträgern lassen sich wesentliche Ergebnisse in Form einer allgemeinen Fragenliste<br />
für die (Vor-)Prüfung von ÖPP-Projektideen zusammenfassen:<br />
1. Kann ein praktikables und rentables Geschäftsmodell (Business Case) formuliert werden (kritisches<br />
Investitionsvolumen, Laufzeit für Amortisation)?<br />
Sind die dafür notwendigen Kennzahlen und Daten vorhanden?<br />
2. Verfügt das Unternehmen alleine oder mit geeigneten Partnern über die notwendige technologische<br />
Leistungsfähigkeit für eine Laufzeit von mindestens sieben bis zehn Jahren?<br />
3. Ist das geplante Projekt aus sich selbst heraus finanzierbar (Projektfinanzierung) oder sind (zusätzliche)<br />
externe Investitionen notwendig?<br />
Wie sind die Bedingungen für die Refinanzierung gestaltet (Zinsänderung, Transaktionskosten etc.)?<br />
Können gemeinsam mit dem öffentlichen Partner zusätzliche Finanzierungen und / oder Fördermittel<br />
eingeworben werden?<br />
4. Können bereits existierende ÖPP-Grundmodelle eingesetzt werden?<br />
Müssen sie ggf. projektspezifisch angepasst werden?<br />
5. Sind die Anforderungen des durchzuführenden Wirtschaftlichkeitsvergleichs bekannt und erfüllbar?<br />
6. Können die notwendigen Zahlungsflüsse für die Gewährleistung von Liquidität und Rendite / Kapitalverzinsung<br />
auch im Fall von Konflikten oder Projektverzögerungen gewährleistet werden?<br />
Wie sollen Qualitätsstandards und ggf. Vertragsstrafen geregelt werden?<br />
9
10<br />
2 EINLEITUNG<br />
7. Ist kurz- / mittel- oder langfristig mit Konkurrenzprojekten zu rechnen, welche das formulierte Geschäftsmodell<br />
negativ beeinflussen könnten?<br />
Lassen sich derartige Konkurrenzprojekte vertraglich ausschließen?<br />
8. Können sich Nachfrage- / Auslastungsschwankungen auf die Projektfinanzierung auswirken?<br />
Lassen sich die möglichen Auswirkungen vertraglich regeln?<br />
Kann das Unternehmen die Nachfrage / Auslastung steuern?<br />
9. Sind die wesentlichen Risiken im Rahmen des formulierten Geschäftsmodells bekannt?<br />
Lassen sich diese quantifizieren und monetarisieren?<br />
Inwieweit kann das Unternehmen sie steuern oder beeinflussen?<br />
Welche Gewährleistungspflichten bestehen? Inwieweit sind die Risiken versicherbar?<br />
10. Sind die steuer- und vergaberechtlichen Anforderungen<br />
(z. B. Umsatzsteuerpflicht, EU-weite Ausschreibung)<br />
genau bekannt?<br />
Können sie – in einem angemessenen Zeitrahmen –<br />
bewältigt werden?<br />
Ist dafür ggf. externe Beratung notwendig?<br />
Sind geeignete Berater verfügbar?<br />
11. Existieren Musterverträge, die – ggf. in angepasster Form –<br />
eingesetzt werden können?<br />
12. Ist kurz-, mittel- oder langfristig mit gesetzlichen Veränderungen<br />
zu rechnen, die das formulierte Geschäftsmodell<br />
negativ beeinflussen könnten?<br />
13. Welche Gremien und Strukturen für das Projektmanagement<br />
müssen geschaffen werden?<br />
Ist ein Aufsichts- oder Beirat notwendig bzw. gewünscht?<br />
14. Soll ggf. Personal übergeleitet werden?<br />
Wenn ja, welche Anforderungen sind dabei zu beachten?<br />
15. Welche Verfahren sind für den Konfliktfall bzw. eine<br />
etwaige Schlichtung vorzusehen?<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
2 Einleitung<br />
2.1 Ausgangslage<br />
24,6 24,7 24,3<br />
2 EINLEITUNG<br />
Abbildung 2: Sachinvestitionen der Gemeinden<br />
Datengrundlage Statistisches Bundesamt und Deutscher Städtetag<br />
Angaben ohne Stadtstaaten in Mrd. Euro<br />
Der ZVEI beabsichtigt die Möglichkeiten der verstärkten (Teil-) Privatisierung öffentlicher Aufgaben<br />
durch ÖPP für seine im Verband organisierten Unternehmen der Elektrotechnik- und Elektronikindustrie<br />
thematisch aufzubereiten. Die Darstellung von Rahmenbedingungen, Marktpotentialen und -hemmnissen<br />
sowie diesbezüglichem Veränderungsbedarf und „<strong>Best</strong>-<strong>Practice</strong>“ (Erfolgsbeispiele) soll dabei einen<br />
Orientierungsrahmen bieten. Vor diesem Hintergrund hat die FSG Group die nachfolgende <strong>Studie</strong> als<br />
„<strong>Best</strong>-<strong>Practice</strong>-<strong>Studie</strong> – Projektfinanzierung und Öffentlich-Private Partnerschaften im Markt der<br />
Elektrotechnik- und Elektronikindustrie“ erstellt.<br />
Öffentlich-Private Partnerschaften und vergleichbare Formen der privaten Finanzierung öffentlicher<br />
Infrastruktur in Deutschland gewinnen an Bedeutung. Allerdings ist gegenwärtig häufig noch offen, wie<br />
neuartige Formen der Zusammenarbeit für beide Seiten erfolgreich umgesetzt werden können. Seit dem<br />
Jahr 2000 wird ein Rückgang der Sachinvestitionen der Gemeinden und Gemeindeverbände festgestellt<br />
23,3<br />
21,4 21,2<br />
18,7 18,6*<br />
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006<br />
* Prognose deutscher Städtetag<br />
(siehe Abbildung 2). Der besorgniserregende Rückgang<br />
bei den Ausgaben für die kommunalen Sachinvestitionen<br />
der letzten Jahre hat sich nach Angaben des Deutschen<br />
Städtetages auch in 2005 fortgesetzt. Für das Jahr 2006<br />
rechnen die kommunalen Spitzenverbände mit 18,6 Mrd.<br />
Euro, was eine Stagnation auf diesem unzureichenden<br />
Niveau bedeutet. In der diesbezüglichen Veröffentlichung<br />
der kommunalen Spitzenverbände in Deutschland heißt<br />
es: „Die bestehenden hohen Ausgabenverpflichtungen<br />
(der Gemeinden) führen in den Jahren 2005 und 2006<br />
zu hohen Finanzierungssalden und erlauben nur einen<br />
geringfügigen Spielraum für unbedingt notwendige<br />
Investitionen in die kommunale Infrastruktur.“ Der<br />
gleichzeitige Zuwachs der Kassenkredite auf ein<br />
Rekordniveau von 23,7 Mrd. Euro hat zur Folge, dass<br />
die Kommunen ihre laufenden Zahlungen nur durch<br />
neue Kredite sicherstellen können, weil sie nachhaltig<br />
unterfinanziert sind.<br />
Die finanzielle Situation der öffentlichen Haushalte (Investitionsstau) in Verbindung mit defizitären<br />
Verwaltungshaushalten der Gemeinden wird die Entscheidungsträger in den nächsten Jahren zu einer<br />
verstärkten Nutzung von ÖPP zwingen. Die wesentlichen programmatischen Forderungen des ZVEI, des<br />
BDI und weiterer kooperierender Unternehmensverbände dazu können wie folgt zusammenfasst werden:<br />
1) Vorrang für materielle Privatisierung und<br />
2) Erfüllung aller Aufgaben unter Einbeziehung von Privaten, sofern die Beteiligung des Staates nicht<br />
(mehr) erforderlich ist,<br />
3) Chancen für „Win-Win“-Situationen durch schnellere, effektivere und effizientere Realisierung durch<br />
Private bei gleichbleibender oder besserer Leistungsqualität.<br />
11
12<br />
2.2 Aufbau der <strong>Studie</strong><br />
2.3 Methodik<br />
Abbildung 3: Methodik der <strong>Studie</strong><br />
(Inter-) Nationale Recherchen,<br />
Literatur, <strong>Studie</strong>n<br />
Ca. 250 Beispiele<br />
2 EINLEITUNG<br />
Ausgehend von der Zielstellung gliedert sich die <strong>Studie</strong> wie folgt:<br />
Kapitel 2 ist der Einleitung, Ausgangslage und Methodik gewidmet; ausländische ÖPP-Projekte werden<br />
bei den untersuchten Beispielen berücksichtigt;<br />
Kapitel 3 widmet sich der Klärung von Öffentlich-Privaten Partnerschaften als Instrument der privaten<br />
(Projekt-) Finanzierung öffentlicher Infrastruktur sowie der Darstellung der allgemeinen und rechtlichen<br />
Rahmenbedingungen;<br />
Kapitel 4 bewertet die Marktsituation und -potentiale für die im ZVEI organisierten Unternehmen der<br />
Elektrotechnik- und Elektroindustrie;<br />
In Kapitel 5 erfolgt die Einzeldarstellung für die fünf ausgewählten Bereiche Energietechnik, Medizintechnik,<br />
Sicherheitstechnik, Verkehrstechnik und Wehrtechnik.<br />
Kapitel 6 fasst die Ergebnisse der <strong>Studie</strong> in Form eines Fazits zusammen.<br />
Die methodische Vorgehensweise der <strong>Studie</strong> betraf vier Phasen, wobei das Untersuchungsinteresse<br />
jeweils den Rahmenbedingungen, Marktpotentialen, Markthemmnissen und diesbezüglichem Veränderungsbedarf<br />
sowie beispielhaften Projekten in Deutschland und im Ausland galt (siehe Abbildung 3):<br />
Eigene<br />
Erhebungen<br />
(Interviews)<br />
Dokumentation,<br />
Schlussfolgerungen<br />
• (Inter-) nationale Dokumentenanalyse, Internetrecherche und<br />
Grobuntersuchung von ca. 250 Projektbeispielen im In- und<br />
Ausland mit Relevanz für Mitgliedsunternehmen im ZVEI;<br />
• Detailanalyse ausgewählter Beispiele je ZVEI-Fachverband<br />
(siehe Kapitel 5);<br />
• Schlussfolgerung und Ableitung von Handlungsempfehlungen<br />
für Mitgliedsunternehmen und Entscheidungsträger in Politik<br />
sowie Verwaltung.<br />
Ausländische Rahmenbedingungen, Marktentwicklungen, Projekterfahrungen<br />
und Beispiele wurden in diesem Sinne als „Kontrollvariablen“<br />
verwendet, um Veränderungsbedarfe und Erfolg versprechende<br />
Potentiale in Deutschland zu ermitteln. Ähnliches gilt für die<br />
Berücksichtigung von über 80 (inter-) nationalen öffentlich-privaten<br />
Projekten, die mehrheitlich der Baubranche zuzurechnen sind (siehe<br />
Kapitel 4.5). Im Rahmen der eigenen Erhebungen wurden insgesamt<br />
zehn Hintergrundgespräche und elf Experteninterviews mit<br />
den Geschäftsführern der fünf ausgewählten ZVEI-Fachverbände,<br />
Unternehmern, Geschäftsführern und Vertretern öffentlicher Einrichtungen<br />
(z. B. Krankenhausdirektoren) vor Ort geführt.<br />
13
14<br />
3 FORMEN UND RAHMENBEDINGUNGEN VON ÖPP IN DEUTSCHLAND<br />
3 Formen und Rahmenbedingungen von ÖPP in Deutschland<br />
3.1 Formen und<br />
Grundmodelle der privaten<br />
Finanzierung öffentlicher<br />
Infrastruktur<br />
ÖPP als Instrument für die Teilprivatisierung öffentlicher Dienstleistungen ist der Sammelbegriff für<br />
Kooperationen zwischen privat-gewerblichen, nicht staatlichen und staatlichen bzw. kommunalen<br />
Akteuren in gemischtwirtschaftlichen Unternehmen oder langfristigen Vertragsbeziehungen. Sie erstellen<br />
gemeinsam Projekte und Leistungen, die auch in staatlicher Eigenregie erbracht werden könnten.<br />
Dafür bringen sie personelle, strategische (Know-how, Projekterfahrungen) und finanzielle Ressourcen ein.<br />
Die Betrachtung des kompletten Lebenszyklus eines Infrastrukturprojektes spielt dabei in vielen<br />
Definitionsversuchen eine wichtige Rolle. Damit ist gemeint, dass alle Projektphasen von der Planung,<br />
über den Bau bzw. die Errichtung und den Betrieb bis ggf. hin zum Projekttransfer an den öffentlichen<br />
Auftraggeber in einem umfassenden Geschäftsmodell detailliert betriebswirtschaftlich geplant werden.<br />
Diese Betrachtungsweise wäre zwar auch bei konventioneller, rein öffentlicher Finanzierung möglich.<br />
Aufgrund fehlender betriebswirtschaftlicher Instrumente ist sie jedoch in einer kameralistischen<br />
Planungsperspektive nicht darstellbar.<br />
3.1.1 Formen der Privatisierung<br />
Die praxisorientierte betriebswirtschaftliche und juristische Literatur unterscheidet nach Art, Umfang<br />
und Qualität von Privatisierungen folgende Formen:<br />
• Formale Privatisierung:<br />
Bei der formalen Privatisierung handelt es sich um eine Verlagerung von öffentlichen Aufgaben und<br />
Ressourcen in eine privatrechtliche Gesellschaft, deren Trägerschaft bei der öffentlichen Hand verbleibt<br />
(Organisationsprivatisierung).<br />
Abbildung 4: Möglichkeiten der Erfüllung öffentlicher Aufgaben • Funktionale Privatisierung:<br />
Bei der funktionalen Privatisierung erfolgt eine<br />
Übertragung der Aufgabenerfüllung auf einen priva-<br />
Ö<br />
F<br />
F<br />
E<br />
N<br />
T<br />
L<br />
I<br />
C<br />
H<br />
Formale<br />
Privatisierung<br />
Funktionale<br />
Privatisierung<br />
Materielle<br />
Privatisierung<br />
P<br />
R<br />
I<br />
V<br />
A<br />
T<br />
ten Vertragspartner (privates oder gemischtwirtschaftliches<br />
Unternehmen). Die Verantwortung für<br />
die Erfüllung der Aufgabe verbleibt bei der öffentlichen<br />
Hand. Die funktionale Privatisierung kann in<br />
Form von ÖPP erfolgen (Betreiber- und Konzessionsmodelle<br />
etc. sowie gemischtwirtschaftliche<br />
Unternehmen).<br />
• Materielle Privatisierung:<br />
Die öffentliche Hand trennt sich von den Aufgaben<br />
und übergibt das „Ob“ und „Wie“ der zukünftigen<br />
Aufgabenerfüllung dem Markt (Aufgabenprivatisierung).<br />
Diese drei Formen umfassen im Detail wiederum vielfältige, (leicht) unterschiedliche Grundmodelle,<br />
vertragliche Ausprägungen und Rechtsformen. Sie bezeichnen als Sammelbegriffe jeweils verschiedenartige<br />
Qualitäten der privaten bzw. öffentlichen Entscheidungskompetenz, Verantwortungs- und<br />
Risikoübernahme, Ergebnisverantwortung sowie Einflussnahme und Kontrolle durch staatliche oder<br />
kommunale Aufgabenträger (siehe Abbildung 4). Im Weiteren soll hier auf die Form der funktionalen<br />
Privatisierung eingegangen und sollen die unterschiedlichen Grundmodelle mit Relevanz für die im ZVEI<br />
organisierten Unternehmen dargestellt werden.<br />
Ö<br />
F<br />
F<br />
E<br />
N<br />
T<br />
L<br />
I<br />
C<br />
H<br />
3 FORMEN UND RAHMENBEDINGUNGEN VON ÖPP IN DEUTSCHLAND<br />
3.1.2 Grundmodelle funktionaler Privatisierung<br />
Die Grundmodelle der funktionalen Privatisierung sind in Abbildung 5 dargestellt. Als wichtigste<br />
Kriterien, um die Grundmodelle funktionaler Privatisierung als ÖPP im Sinne von „Partnerschaft“ zu<br />
charakterisieren, gelten:<br />
Abbildung 5: Grundmodelle der funktionaler Privatisierung<br />
Gemischtwirtschaftliche<br />
Unternehmen<br />
Contracting- und<br />
Factoringmodelle<br />
Bereitstellungsmodelle<br />
Betreibermodelle<br />
(BOT-Modelle)<br />
Konzessionsmodelle<br />
• Übernahme projektbezogener Risiken durch den<br />
privaten Partner,<br />
• gemeinsame langfristige und strategische Ziele für<br />
die Zusammenarbeit (über eine reine Auftraggeber-<br />
Auftragnehmer-Beziehung hinaus),<br />
• langfristige gegenseitige Abhängigkeiten.<br />
Auf Dauer angelegte gemischtwirtschaftliche Unternehmen<br />
bzw. Gesellschaften mit mindestens 50,1 %<br />
öffentlichen Anteilen stellen in den deutschen Kommunen<br />
das klassische Grundmodell für funktionale<br />
Privatisierung als ÖPP dar. Es ist vor allem in den Aufgabenbereichen<br />
Versorgung (Strom, Wasser, Gas) und<br />
Entsorgung (Abwasser, Abfall) verbreitet. Vielfältige<br />
Beispiele finden sich darüber hinaus auch in Aufgabenfeldern<br />
wie z. B. ÖPNV, Datenverarbeitung / Informations-<br />
technik, Tourismus, Sport, Kultur, Wirtschafts- und Technologieförderung, Kultur, Arbeitsförderung, Ausund<br />
Weiterbildung sowie Gesundheitswesen und Pflegedienstleistungen.<br />
Folgende Grundmodelle der funktionalen Privatisierung können insgesamt für ÖPP bei im ZVEI organisierten<br />
Unternehmen eine Rolle spielen:<br />
• Bereitstellungsmodelle,<br />
• Betreiber[fonds]- und Investorenmodelle (BOT-Modelle),<br />
• Contracting- und Factoringmodelle,<br />
• Konzessionsmodelle,<br />
• sowie die bereits genannten gemischtwirtschaftlichen Unternehmen (öffentlich-private Gesellschaften<br />
mit eigener Rechtspersönlichkeit, meist als GmbH) und damit verwandte Kooperationsmodelle.<br />
Leasing, Vermietung und Miet-Kauf sind demgegenüber keine eigenständigen ÖPP-Grundmodelle, sondern<br />
privatwirtschaftliche Finanzierungsinstrumente, die in allen genannten Grundmodellen Verwendung finden.<br />
3.1.2.1 Bereitstellungsmodelle<br />
P<br />
R<br />
I<br />
V<br />
A<br />
T<br />
Bereitstellungsmodelle verbinden die langfristige Nutzungskomponente für den öffentlichen Auftraggeber<br />
mit einem umfassenden Serviceangebot (siehe Abbildung 6). Ähnlich einer „Mobilitätsgarantie“<br />
durch Verkehrsanbieter erhält der öffentliche Nutzer auf diese Weise eine vertraglich langfristig vereinbarte<br />
Bereitstellungsgarantie. Vertragslaufzeiten betragen in der Regel ab zehn Jahre. Die Bereitstellungsgarantie<br />
deckt nahezu 100 % des maximal möglichen Nutzungszeitraumes ab. Der Bereitsteller,<br />
der in Kooperation mit einem (eigenen) Finanzierungsinstitut die notwendigen Investitionen vorfinanziert,<br />
erhält seine Refinanzierung und Kapitalrendite durch regelmäßige Nutzungsraten. Deren Höhe,<br />
Frequenz und Anpassung während der Vertragslaufzeit sind vertraglich vereinbart. Im Regelfall benötigt<br />
der öffentliche Auftraggeber zu Projektbeginn freie Investitionsmittel, um aufwändige Machbarkeitsstudien,<br />
EU-weite Vergabeverfahren und technische Anpassungen zu finanzieren.<br />
Bereitstellungsmodelle, die vor allem bei größeren und technologieintensiven Paketlösungen in den<br />
letzten Jahren vermehrt eingesetzt werden, kombinieren Planung, Installation, Betrieb, Wartung, Service<br />
und Reparatur. Dadurch ergeben sich innovative Infrastruktur- und Dienstleistungen aus einer Hand.<br />
15
16<br />
Abbildung 6: Bereitstellungsmodell<br />
Investition, Innovation<br />
Bereitsteller<br />
Vorfinanzierung<br />
Finanzierungsinstitut<br />
Bereitstellungsvertrag<br />
SLA<br />
Leistungspaket<br />
Treuhandkonto<br />
Abbildung 7: Betreibermodell<br />
Baukonzern<br />
Technologieanbieter<br />
Finanzierungsinstitut<br />
Konsortialvertrag<br />
Treuhandkonto<br />
Projektsteuerer<br />
3 FORMEN UND RAHMENBEDINGUNGEN VON ÖPP IN DEUTSCHLAND<br />
Derartige Leistungspakete beinhalten allerdings komplexe Risiken<br />
für den privaten Vertragspartner. Dieser muss sicher stellen, dass<br />
die bereit gestellte Anlage über die gesamte Vertragslaufzeit hinweg<br />
dem jeweils neuesten Stand der Technik entspricht und selten benötigte<br />
Ersatzteile jederzeit verfügbar sind. Daraus ergibt sich die<br />
Notwendigkeit einer Kapitalrendite, die höher sein muss als in vergleichbaren<br />
konventionellen Industrieprojekten.<br />
Zusammenfassend können folgende Voraussetzungen, Erfolgsfaktoren und Regelungsbedarfe benannt<br />
werden:<br />
• technologisch besonders anspruchsvolle Großprojekte mit überdurchschnittlich hohen Qualitätsstandards,<br />
• wartungs- und serviceintensive technologische Anwendungen mit vielen unterschiedlichen Einzelkomponenten,<br />
• grundsätzlich beherrschbare und betriebswirtschaftlich kalkulierbare Entwicklungsrisiken über die<br />
gesamte Vertragslaufzeit hinweg,<br />
• eindeutige vertragliche Definition „neuester Stand der Technik“,<br />
• Untergrenze für Projektvolumina ab ca. 15 bis 20 Mio. Euro,<br />
• Vertragslaufzeiten ab mindestens zehn Jahre,<br />
• deutlich höhere Kapitalrendite als bei stärker standardisierten Industrieprojekten vergleichbarer<br />
Größenordnung,<br />
• freie / übertragbare Investitionsmittel des privaten Partners (outputorientierte Budgetierung /<br />
Globalhaushalt oder kommunale / staatliche Eigengesellschaft mit eigener Rechtspersönlichkeit),<br />
• belastbare Bedarfsprognosen / Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen (Machbarkeitsstudien).<br />
Als Anwendungsgebiete für die im ZVEI organisierten Unternehmen sind folgende Bereiche relevant:<br />
• Medizintechnische Großgeräte / komplette OP-Säle (siehe Beispiel in Kapitel 5.2.4),<br />
• komplexe informationstechnische Großprojekte (z. B. bei Bundeswehr, großen Bundes- oder Landesbehörden).<br />
3.1.2.2 Betreibermodelle<br />
In Betreiber- oder Betreiberfondsmodellen, häufig als Synonym für BOT- oder Investorenmodelle verwendet,<br />
ist der private Partner operativer Verantwortlicher für alle Phasen des Projektlebenszyklus und<br />
zugleich Investor. Die Refinanzierung erfolgt durch ein (eigenes) Finanzierungsinstitut. In Betreibermodellen<br />
übernimmt der private Partner mindestens den Bau („build“) und Betrieb („operate“) öffentlicher<br />
Infrastruktureinrichtungen. T wie „transfer“ steht dafür, dass nach Beendigung der Vertragslaufzeit<br />
das Gebäude oder die Anlage in das Eigentum der öffentlichen Hand übergeht. Zusätzlich können<br />
die Planung („design“), Erhaltung („maintain“), Betriebsoptimierung („train“) und die<br />
Projektgesellschaft<br />
Planung<br />
Bau<br />
Betrieb<br />
...<br />
Anwaltskanzlei<br />
Nutzungsgebühren<br />
SLA<br />
(Pönalen)<br />
Konzession<br />
Beteibervertrag<br />
Transfer<br />
Anschubinvestition,<br />
Machbarkeitsstudie<br />
Auftraggeber<br />
Machbarkeitsstudie<br />
(eigeninitiativ oder in<br />
öffentlichem Auftrag)<br />
Öffentlicher<br />
Partner<br />
Nutzer<br />
Betriebs-/Nutzungsgebühren (Konzession)<br />
Finanzierung („finance“) auf den Privaten übertragen werden.<br />
Komplexität und Laufzeit von Betreibermodellen sind tendenziell<br />
umso höher bzw. länger, je mehr unterschiedliche Aktivitäten in<br />
einem Projekt gebündelt werden (siehe Abbildung 7).<br />
Projektfinanzierung als Prinzip bei Betreibermodellen<br />
Betreiber- oder BOT-Modelle sind im Regelfall am Prinzip der<br />
Projektfinanzierung ausgerichtet. Dies bedeutet, dass jeweils ein<br />
projektspezifisch maßgeschneidertes Planungs-, Umsetzungs-,<br />
Projektmanagement- und Finanzierungskonzept zu entwickeln ist.<br />
Ziel ist dabei, das jeweilige Projekt möglichst weitgehend „aus sich<br />
selbst heraus“ zu finanzieren. Dies gelingt allerdings nach bisherigen<br />
Schätzungen nur bei ca. 50 bis 60 % aller BOT-Projekte. In den<br />
anderen Fällen muss Eigenkapital der beteiligten privaten<br />
Investoren eingebracht werden. Als Umsetzungsorgan für BOT-<br />
Projekte wird üblicher Weise eine Projektgesellschaft (z. B. GmbH,<br />
GmbH & Co KG) gegründet, an welcher der öffentliche Partner eine<br />
3 FORMEN UND RAHMENBEDINGUNGEN VON ÖPP IN DEUTSCHLAND<br />
Minderheitsbeteiligung hält. Derartige Projektgesellschaften unterscheiden sich von gemischtwirtschaftlichen<br />
Unternehmen durch den strikten Projektfokus. Sie dienen ausschließlich der Durchführung eines<br />
Projektes und sind daher nicht auf Dauer angelegt.<br />
Für die Bilanz des privaten Partners sollte sich dadurch keine (unverhältnismäßige) Belastung ergeben<br />
(„Off Balance“). „Unverhältnismäßig“ bedeutet in diesem Zusammenhang, dass die Ratingstandards<br />
unter BASEL-2-Bedingungen möglichst nicht verschlechtert werden. Den privaten Investitionen und<br />
Kapitalkosten (Zins, Tilgung, Transaktionskosten) müssen bei jeder Projektfinanzierung regelmäßige<br />
Einnahmen gegenüber stehen. Dabei kann es sich entweder um Transferzahlungen des öffentlichen<br />
Auftraggebers oder – nach Abschluss der Bau- bzw. Errichtungsphase – Nutzungsgebühren handeln.<br />
Einnahmen aus Konzessionen stellen hier für BOT-Modelle insgesamt den häufigsten Fall dar. Im letzteren<br />
Fall liegen Kombinationen aus Betreiber- und Konzessionsmodellen vor. Derartige Kombinationsmodelle<br />
sind beispielsweise im Verkehrsbereich besonders weit verbreitet (vor allem A- und F-Modelle).<br />
Zusammenfassend können folgende Voraussetzungen, Erfolgsfaktoren und Regelungsbedarfe benannt werden:<br />
• Untergrenze für Projektvolumina ab ca. 10 bis 20 Mio. Euro,<br />
• Vertragslaufzeiten ab mindestens 15 bis 20 Jahre,<br />
• eindeutige Abgrenzung öffentlicher und privater Kompetenzen, Kontrollmöglichkeiten und<br />
Steuerungsinstrumente / Qualitätsstandards (Service-Level-Agreements, SLA),<br />
• gesicherte Finanzierungsströme (Cash Flows) auch im Fall von Projektverzögerungen oder kurzfristigen<br />
Leistungsmängeln (Strafzahlungen / Pönalen),<br />
• belastbare Bedarfsprognosen / Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen (Machbarkeitsstudien).<br />
Als Anwendungsgebiete für die im ZVEI organisierten Unternehmen sind folgende Bereiche relevant:<br />
• BOT-Modelle im Verkehrswesen (z. B. Verkehrsleitsysteme, Lichtsignalanlagen),<br />
• BOT-Modelle in der Wehrtechnik und bei informationstechnischen Großprojekten (z. B. Bundeswehr,<br />
Bundes- und Landesbehörden),<br />
• BOT-Modelle im Bereich der Sicherheitstechnik.<br />
3.1.2.3 Contracting- und Factoringmodelle<br />
Abbildung 8: Modelle Contracting und Factoring<br />
Contractor<br />
Lieferant<br />
Investition<br />
Know-how<br />
Projektgesellschaft<br />
Finanzierungsinstitut<br />
Liefer- / Einspar- /<br />
Modernisierungsvertrag<br />
SLA, Bonus- Malus-Syteme<br />
Auftraggeber<br />
(Anlage)<br />
Ergänzende<br />
Finanzierung<br />
(z. B. Bürgerfonds)<br />
Durch die Beteiligung an Contracting- bzw. Factoringmodellen verfolgen<br />
kommunale oder staatliche Einrichtungen das Ziel, die<br />
Kosten für eingegrenzte Leistungen aufgrund technischer und / oder<br />
organisatorischer Modernisierung deutlich zu senken. Die Leistungsqualität<br />
muss dabei zumindest gleich bleiben. Daneben existiert<br />
auch die Contractingausprägung, eingesparte Investitionen für<br />
Leistungsverbesserungen zu nutzen. Die spezielle Rolle des<br />
Contractors besteht darin, zwischen potentiellen Leistungsanbietern<br />
und -nachfragern zu vermitteln und dabei spezifisches eigenes technisches<br />
und betriebswirtschaftliches Know-how einzusetzen.<br />
Abhängig von den vereinbarten Leistungen wird zwischen Liefer-,<br />
Service- / Dienstleistungs-, Modernisierungs- und Einsparcontracting<br />
unterschieden. Im Fall einer Kostensenkung werden die Einspargewinne<br />
zwischen öffentlichem Auftraggeber und Contractor<br />
nach einem festgelegten Schlüssel aufgeteilt. Vertraglich geregelt<br />
ist dabei ein regulär zu vergütender Einsparkorridor mit einem<br />
Mindesteinsparvolumen (siehe Abbildung 8).<br />
Zusammenfassend können folgende Voraussetzungen, Erfolgsfaktoren und Regelungsbedarfe benannt<br />
werden:<br />
• Ausreichende Länge der Betriebsphase, um Modernisierungs- / Einsparinvestitionen zu amortisieren,<br />
• Anreize für den Privaten, die als Minimum festgelegten Leistungsziele zu überschreiten,<br />
• Untergrenze für Projektvolumina ab einer bis 1,5 Mio. Euro,<br />
• Vertragslaufzeiten ab mindestens fünf bis sieben Jahre,<br />
• belastbare Bedarfsprognosen / Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen (Machbarkeitsstudien).<br />
17
18<br />
3 FORMEN UND RAHMENBEDINGUNGEN VON ÖPP IN DEUTSCHLAND<br />
Als Anwendungsgebiete für die im ZVEI organisierten Unternehmen sind folgende Bereiche relevant:<br />
• Liefer-, Service- / Dienstleistungs-, Modernisierungs- und Einsparcontracting im Bereich der Energieversorgung<br />
sowie<br />
• Lichtsignalanlagen und vergleichbare verkehrstechnische Anlagen, Straßenbeleuchtung.<br />
3.1.2.4 Konzessionsmodelle<br />
Das Konzessionsmodell (siehe Abbildung 7: gleiche Grundstruktur wie Betreibermodell) ermöglicht es,<br />
dass ein privater Konzessionär über eine mehrjährige Laufzeit stellvertretend für einen staatlichen bzw.<br />
kommunalen Aufgabenträger ein bestimmtes öffentliches Infrastrukturvorhaben realisiert. Die Vertragslaufzeit<br />
beträgt mindestens 15 Jahre. Die Vergütung des Konzessionärs erfolgt aus Gebühren, welche die<br />
Nutzer der Infrastruktur- oder Dienstleistung entrichten. Bei einigen Konzessionsmodellen, z. B. Mautsystemen,<br />
erhebt der Konzessionär die Gebühren direkt. In anderen Modellen verbleibt dieses Recht<br />
beim Aufgabenträger, der Gebühren an den Konzessionär weiterleitet („Schattenmaut“). Zu unterscheiden<br />
sind hier Leistungen, für die ein Anschluss- und Benutzungszwang besteht und solche, deren<br />
Nutzung optional ist. Im ersten Fall ist die Finanzierungsgrundlage vergleichsweise einfach planbar. Der<br />
zweite Fall erfordert belastbare Bedarfs- und Nutzungsanalysen.<br />
F- und A-Modelle stellen die bisher in Deutschland praktizierten ÖPP-Konzessionsmodelle im Verkehrsbereich<br />
dar. Die F-Modelle haben ihren Namen durch das FstrPrivFinG erhalten, das in der ersten Hälfte<br />
der 1990er Jahre erstmals Formen der Teilprivatisierung durch Konzessionsmodelle für spezielle Infrastrukturlücken<br />
(Warnow-Querung in Rostock, Herren-Tunnel in Lübeck) als Pilotprojekte ermöglichte. Die<br />
A-Modelle (A wie Autobahn) bilden gleichsam die Nachfolgegeneration der ersten öffentlich-privaten<br />
Konzessionsmodelle in Deutschland. Anders als die F-Modelle sollen sie nach und nach für das gesamte<br />
Fernstraßennetz des Bundes bei Neubau und Modernisierung Anwendung finden. Die ersten Projekte<br />
werden derzeit bereits konkret vorbereitet und geplant. Die Finanzierung erfolgt aus Teileinnahmen der<br />
LKW-Maut, die nicht an das private Betreiberkonsortium abgeführt werden.<br />
Zusammenfassend können folgende Voraussetzungen, Erfolgsfaktoren und Regelungsbedarfe benannt<br />
werden:<br />
• Untergrenze für Projektvolumina ab ca. 10 bis 20 Mio. Euro,<br />
• Vertragslaufzeiten ab mindestens 15 bis 20 Jahre,<br />
• eindeutige Abgrenzung öffentlicher und privater Kompetenzen, Kontrollmöglichkeiten und Steuerungsinstrumente<br />
/ Qualitätsstandards (service level agreements, SLA),<br />
• gesicherte Finanzierungsströme (Cash flows) auch im Fall von Projektverzögerungen oder kurzfristigen<br />
Leistungsmängeln (Strafzahlungen / Pönalen),<br />
• klare Regelung von Laufzeit (einschließlich Anschlussregelungen), Höhe / Staffelung, Anpassungsbedingungen<br />
und -prozeduren, Gestaltung der Einnahme / Sammlung, ggf. Durchleitung<br />
(öffentlich und / oder privat),<br />
• rechtliche / vertragliche Begrenzungen für Konkurrenz- / Parallelprojekte,<br />
• belastbare Bedarfsprognosen / Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen (Machbarkeitsstudien).<br />
Als Anwendungsgebiete für die im ZVEI organisierten Unternehmen sind folgende Bereiche relevant:<br />
• Komplexe Betreiberverträge (DBFT) auf Konzessionsbasis im gesamten Verkehrsbereich und teilweise<br />
in der Wehrtechnik (Schnellzug-Schienenwege, Fernstraßen und Modernisierung großer informationstechnischer<br />
Systeme),<br />
• Komplexe Betreiberverträge (DBFT) ohne Transfer (z. B. Mautsysteme) auf Konzessionsbasis im Bereich<br />
der nationalen sowie regionalen / kommunalen Straßen- und Schienenwege.<br />
3.1.2.5 Gemischtwirtschaftliche Unternehmen und Kooperationsmodelle<br />
Gemischtwirtschaftliche Unternehmen (öffentlich-private Gesellschaften bzw. „Gesellschafts-ÖPP“) gelten<br />
oftmals als die klassische Form von ÖPP oder PPP schlechthin. Auf Dauer angelegte öffentlich-private<br />
GmbHs – häufig mit 50,1 Prozent öffentlichen Anteilen – sind auf kommunaler Ebene nach wie vor weit<br />
verbreitet.<br />
3 FORMEN UND RAHMENBEDINGUNGEN VON ÖPP IN DEUTSCHLAND<br />
Für die im ZVEI organisierten Unternehmen spielen klassische gemischtwirtschaftliche Unternehmen als<br />
Instrument der privaten Finanzierung öffentlicher Infrastruktur bisher nur in Einzelfällen eine Rolle.<br />
Verwandte Kooperationsmodelle mit Personalbeistellung bzw. Personalgestellung, die Formen der<br />
Personalüberleitung – wie sie für gemischtwirtschaftliche Unternehmen charakteristisch sind – umfassen,<br />
haben für den Bereich der Wehrtechnik Relevanz.<br />
Zusammenfassend können folgende Voraussetzungen, Erfolgsfaktoren und Regelungsbedarfe benannt<br />
werden:<br />
• Vergaberechtsproblematik, wenn die öffentliche Hand mehr als geringfügig (ca. 6 % der Gesellschaftsanteile)<br />
beteiligt ist,<br />
• Remanenzrisiko im Fall einer öffentlich-privaten Personalüberleitung<br />
(Schutzbereich des § 613a BGB),<br />
• Geeignetheit hinsichtlich der Anforderungen an flexible Risikoverteilung und Vertragsgestaltung,<br />
• belastbare Bedarfsprognosen / Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen (Machbarkeitsstudien).<br />
Als Anwendungsgebiete für die im ZVEI organisierten Unternehmen sind folgende Bereiche relevant:<br />
• Kooperationsmodelle im Bereich der Wehrtechnik,<br />
• Objektgesellschaften im Bereich der Energietechnik.<br />
3.1.2.6 Zusammenfassende Darstellung der wesentlichen Elemente der Grundmodelle<br />
Die wesentlichen Elemente der unterschiedlichen Modelle werden in der nachfolgenden Tabelle 1<br />
zusammenfassend dargestellt.<br />
Tabelle 1: Zusammenfassung der wesentlichen Elemente der Modelle<br />
Kriterien<br />
Ausprägungen<br />
Anwendungsgebiete<br />
Projektvolumen<br />
Laufzeit<br />
Vertragsinhalte<br />
Bereitstellungsmodelle<br />
Medizintechnische<br />
Großgeräte,<br />
OP-Säle,<br />
Informationstechnische<br />
Großprojekte<br />
Ab<br />
15 – 20 Mio. Euro<br />
Ab 10 Jahre<br />
Verfügbarkeit und<br />
Nutzungszeitraum<br />
Stand der Technik /<br />
Innovation<br />
Gebührenstaffelung /<br />
Payback, Öffentliche<br />
Anschubinvestition<br />
Service Level<br />
Agreements / Pönalen<br />
Machbarkeitsstudie<br />
Betreibermodelle<br />
BOT-Modelle<br />
Informationstechnische<br />
Großprojekte<br />
Ab<br />
10 – 20 Mio. Euro<br />
15 – 20 Jahre<br />
Eindeutige Abgrenzung<br />
öffentlicher<br />
und privater Kompetenzen,Kontrollmöglichkeiten<br />
und<br />
Steuerungsinstrumente<br />
Gesicherte<br />
Finanzierungsströme<br />
(Cash Flows) Service<br />
Level Agreements /<br />
Pönalen<br />
Machbarkeitsstudie<br />
Konzessionsmodelle<br />
Straßen- und<br />
Schienenwege:<br />
Mautsysteme<br />
Ab<br />
10 – 20 Mio. Euro<br />
15 – 20 Jahre<br />
Konzessionsdauer<br />
Gebührengestaltung<br />
Gebührenerhebung<br />
Verfahren nach Ablauf<br />
der Konzession<br />
Service Level<br />
Agreements /<br />
Pönalen<br />
Konkurrenzprojekte<br />
Machbarkeitsstudie<br />
Contractingmodelle<br />
Energieversorgung /<br />
-einsparung<br />
Lichtsignalanlagen<br />
Straßenbeleuchtung<br />
in der Regel ab<br />
1 – 1,5 Mio. Euro<br />
Ab 7 Jahre<br />
Mindesteinsparvolumen<br />
(bottom line)<br />
Modus Aufteilung<br />
Effizienz- /<br />
Einspargewinne<br />
Payback<br />
Bonus- /<br />
Malussysteme<br />
Projektgesellschaft<br />
Ergänzende<br />
Finanzierung<br />
Machbarkeitsstudie<br />
Kooperationsmodelle<br />
Personalgestellung<br />
und -beistellung,<br />
Kasernenmanagement,Gemeinschaftsprojekte<br />
Luftwaffe /<br />
Wehrtechnische<br />
Industrie, G.E.B.B.<br />
(Bundeswehr)<br />
Ab<br />
10 – 20 Mio. Euro<br />
15 – 20 Jahr<br />
Rechtlicher Status<br />
Gestellung<br />
Dienst- /<br />
Fachvorgesetzte<br />
Individuelle<br />
Einsatzplanung<br />
Sozial- /<br />
Rentenversicherungsbeiträge<br />
Datenschutz<br />
Machbarkeitsstudie<br />
19
20<br />
3 FORMEN UND RAHMENBEDINGUNGEN VON ÖPP IN DEUTSCHLAND<br />
3.1.3 Grundlegende Prinzipien der Risikoverteilung bei ÖPP für High-Tech-Infrastrukturen<br />
Im Unterschied beispielsweise zu öffentlich-privaten Bauprojekten ist bei „High-Tech-ÖPP“ im Bereich<br />
der ZVEI-Unternehmen häufig ein Entwicklungs-, Modernisierungs- und / oder Innovationsrisiko gegeben.<br />
Es müssen zum einen standardisierte technologische Problemlösungen bzw. (ergänzende) Dienstleistungen<br />
überhaupt erst entwickelt werden (Beispiel „Toll Collect“). Zum anderen ist die kontinuierliche<br />
Weiterentwicklung eingesetzter Technologien / Dienstleistungen während der gesamten Vertragslaufzeit<br />
notwendig, um jeweils dem neuesten Stand der Technik zu entsprechen (siehe Tabelle 2).<br />
Tabelle 2: Zusammenfassung der allgemeinen Risiken nach Modellen<br />
Risiken<br />
Öffentlicher<br />
Partner<br />
Beide<br />
Partner<br />
Privater<br />
Partner<br />
Bereitstellungsmodelle<br />
Auslastung<br />
Gesetzesänderung<br />
Höhere Gewalt<br />
Planung<br />
(nicht hoheitlich)<br />
Qualifizierung<br />
Personal<br />
Entwicklung /<br />
Innovation (Stand<br />
der Technik)<br />
Betrieb<br />
Gewährleistung<br />
Liquidität<br />
Seltene Ersatzteile<br />
Verfügbarkeit<br />
Währung<br />
Zinsänderung<br />
Betreibermodelle<br />
Gesetzesänderung<br />
Höhere Gewalt<br />
Auslastung (bei entsprechendem<br />
Business Case /<br />
Geschäftsmodell)<br />
Planung (nicht<br />
hoheitlich)<br />
Entwicklung<br />
Betrieb<br />
Gewährleistung<br />
Liquidität<br />
Modernisierung<br />
Verfügbarkeit<br />
Währung<br />
Zinsänderung<br />
Konzessionsmodelle<br />
Gesetzesänderung<br />
Höhere Gewalt<br />
Auslastung (bei entsprechendem<br />
Business Case /<br />
Geschäftsmodell)<br />
Bedarfsermittlung<br />
und Planung (nicht<br />
hoheitlich)<br />
Qualifizierung<br />
Personal<br />
Betrieb<br />
Energiepreisentwicklung<br />
Energieproduktion /<br />
-lieferung<br />
Gewährleistung<br />
Liquidität<br />
Modernisierung<br />
Verfügbarkeit<br />
Zinsänderung<br />
Contractingmodelle<br />
Gesetzesänderung<br />
Höhere Gewalt<br />
Auslastung (bei entsprechendem<br />
Business Case /<br />
Geschäftsmodell)<br />
Bedarfsermittlung<br />
und Planung (nicht<br />
hoheitlich)<br />
Qualifizierung<br />
Personal<br />
Betrieb<br />
Energiepreisentwicklung<br />
Energieproduktion /<br />
-lieferung<br />
Gewährleistung<br />
Liquidität<br />
Modernisierung<br />
Verfügbarkeit<br />
Zinsänderung<br />
Kooperationsmodelle<br />
Remanenz<br />
übergeleiteten<br />
Personals<br />
Auslastung (bei entsprechendem<br />
Business Case /<br />
Geschäftsmodell)<br />
Insolvenz / Geschäftsunfähigkeit<br />
Liquidität<br />
(Nachschuss)<br />
Planung<br />
(nicht hoheitlich)<br />
Qualifizierung<br />
Personal /<br />
Personalentwicklung<br />
Errichtung<br />
Betrieb<br />
Gewährleistung<br />
Modernisierung<br />
Verfügbarkeit<br />
Letztere Anforderung spielt besonders in der Medizintechnik eine große Rolle. Dieses spezifische „High-<br />
Tech-Risiko“ kann und muss der private Partner aufgrund seines Know-how sowie seiner Kernkompetenzen<br />
übernehmen. In bisherigen Grundrastern für öffentlich-private Wirtschaftlichkeitsvergleiche, z. B.<br />
demjenigen der PPP-Task-Force NRW für Schulprojekte, wird dieses spezielle Risiko noch nicht berücksichtigt.<br />
Hier besteht also noch Handlungsbedarf für die ÖPP-Kompetenzzentren des Bundes sowie der<br />
Länder.<br />
Errichtungs- und Betriebsrisiken sowie solche für Ersatzteilbeschaffung, Gewährleistung, Lieferung,<br />
Liquidität, Verfügbarkeit (im Rahmen der vertraglich festgelegten Zeiten / Perioden), Währungsschwankungen<br />
und Zinsänderungen übernimmt im Regelfall ebenfalls der private Partner. Diese Risiken kann<br />
er üblicher Weise im Rahmen seines projektspezifischen Geschäfts- und Finanzierungsmodells beeinflussen<br />
und steuern.<br />
Alle Risiken im Bereich der höheren Gewalt (z. B. Krieg, Bürgerkrieg, Naturkatastrophen etc.), der<br />
Remanenz (Beschäftigungsgarantie) für ehemals öffentliche Beschäftigte sowie von Gesetzes-<br />
3 FORMEN UND RAHMENBEDINGUNGEN VON ÖPP IN DEUTSCHLAND<br />
änderungen muss hingegen der öffentliche Partner übernehmen. Dasselbe gilt im Regelfall auch für<br />
Auslastungs- bzw. Nutzungsrisiken (z. B. ausreichende Anzahl von Gebühren- / Mautzahlern). In Ausnahmefällen,<br />
wenn ein belastbarer Business Case (Geschäftsmodell) konstruiert und durch<br />
Machbarkeitsstudien untermauert werden kann, ist die Übertragung des Auslastungsrisikos auch auf den<br />
privaten Partner möglich. Voraussetzung dafür ist entweder Anschluss- oder Benutzungszwang, ein<br />
besonders attraktives Dienstleistungsangebot (z. B. Premiumstrecken) für den Nutzer oder eine vertraglich<br />
bzw. rechtlich garantierte Beschränkung für Konkurrenzangebote (wie z. B. teilweise bei öffentlichprivaten<br />
Parkhäusern).<br />
Risiken der Bedarfsermittlung und nicht hoheitlichen Planung, der Personalqualifizierung / -entwicklung<br />
und der Liquidität (Nachschusspflicht) bei gemischtwirtschaftlichen Unternehmen müssen jeweils projektspezifisch<br />
zwischen dem öffentlichen und privaten Partner aufgeteilt werden. Hier gibt es keine verallgemeinerbaren<br />
Grundregeln. Entscheidend für eine adäquate Risikoverteilung sind die jeweiligen<br />
Kompetenzen, Erfahrungen und zur Verfügung stehenden Ressourcen.<br />
3.1.4 Ermittlung von Kennzahlen zur Beurteilung eines ÖPP-Business-Case<br />
Für die betriebswirtschaftliche Beurteilung einer ÖPP-Geschäftsidee bzw. eines ÖPP-Business-Case werden<br />
in der Praxis drei Typen von Kennzahlen in der Zusammenschau angewendet.<br />
3.1.4.1 Rendite<br />
Der erste Typ gibt Aufschluss über die zu erwartende Rendite und damit Rentabilität einer Projektidee.<br />
Kapitalrendite (ROI, Return On Invest) und Umsatzrendite (ROS, Return On Sales) sind hier üblich als<br />
Standardkennzahlen. Die Rentabilität wird jeweils für einzelne Perioden (meist Geschäftsjahre) anhand<br />
des Kapitalrückflusses bezogen auf getätigte Investitionen und / oder Umsätze gemessen. Beide Kennzahlen<br />
sind unverzichtbar bei jeder ÖPP-Wirtschaftlichkeitsuntersuchung.<br />
Seltener Verwendung findet bisher die Kennziffer TCO (Total Cost of Ownership, Gesamtinvestitionskosten<br />
und Folgekosten). Damit wird periodenunabhängig für den gesamten Lebenszyklus eines (geplanten)<br />
ÖPP-Projektes der komplette Investitionsaufwand einschließlich aller Betriebs- und Folgekosten<br />
angegeben. Gerade bei Dienstleistungsprojekten, z. B. im IT- / DV-Bereich, werden letztere Kostenarten<br />
häufig noch stark unterschätzt.<br />
Die Basiskennzahl für jeden öffentlich-privaten Wirtschaftlichkeitsvergleich und jede -untersuchung bildet<br />
der (Netto-)Barwert (auch NPV: Net Present Value). Diese Kennziffer gibt den inflationsbereinigten<br />
und abgezinsten Wert einer aktuellen Investition in der Zukunft an (z. B. in 20 oder 30 Jahren). Sie ist<br />
notwendig, um unterschiedliche langfristige ÖPP-Investitionsalternativen sowie öffentliche und private<br />
Problemlösungen realistisch miteinander vergleichen zu können. Der jeweilige Deckungsbeitrag schließlich<br />
gibt – z. B. bei unterschiedlichen Teilinvestitionen – den Anteil jeder einzelnen Teilinvestition am<br />
betriebswirtschaftlichen Gesamtergebnis an. Diese Information ist beispielsweise für die Risikobetrachtung<br />
und die zeitliche Planung von Investitionen notwendig.<br />
3.1.4.2 Kapitalfluss<br />
Der zweite Typ üblicher ÖPP-Kennzahlen hilft bei der Beurteilung des Cash Flow (Kapitalfluss) im<br />
Rahmen eines öffentlich-privaten Geschäftsmodells. Ein adäquater Kapitalfluss ist zum einen notwendige<br />
Voraussetzung für die Sicherstellung der Projektliquidität. Dies gilt besonders bei „Off-Balance-<br />
Projektfinanzierungen“ ohne Möglichkeit des Kapitalnachschusses aus dem Eigenkapital des Investors<br />
oder zusätzlichem Fremdkapital. Zum anderen können die benötigten Anteile von Eigen- und Fremdkapital<br />
in einzelnen Projektphasen und die Dauer des Fremdkapitalbezugs (und damit die Kapitalkosten)<br />
nur mit Bezug zum Cash Flow in den jeweiligen Perioden ermittelt werden.<br />
Zwei Kennziffern sind hier für jede ÖPP-Wirtschaftlichkeitsbetrachtung unumgänglich: interner Zinsfuß<br />
bzw. Zinsfluss (Internal Rate of Return, IRR) und Amortisationszeitraum (Pay Back). Die erstgenannte<br />
Kennzahl informiert darüber, in welchem Umfang einzelne Zahlungsflüsse (z. B. Gebühreneinnahmen)<br />
21
22<br />
3.2 Allgemeine<br />
Rahmenbedingungen<br />
3 FORMEN UND RAHMENBEDINGUNGEN VON ÖPP IN DEUTSCHLAND<br />
in das betrachtete Projekt (zurück-) fließen bzw. für den Kapitaldienst (Zinsen, Tilgung) und / oder sonstige<br />
Transaktionskosten aufgewendet werden müssen. Die zweite, darauf aufbauende Zahl zeigt den<br />
Zeitraum an, der für den Rückfluss (Rückzahlung) des eingesetzten Investitionskapitals notwendig ist. In<br />
diesem Zeitraum ist das Investitionskapital gebunden und steht nicht für alternative Anlagemöglichkeiten<br />
zu Verfügung.<br />
3.1.4.3 Fremdkapital<br />
Mit Hilfe des dritten Typs von Kennzahlen, die in der Regel bei ÖPP-Wirtschaftlichkeitsanalysen betrachtet<br />
werden, lässt sich die Qualität des Fremdkapitaleinsatzes bewerten. Der Deckungsbeitrag des eingesetzten<br />
Fremdkapitals (Debt Service Coverage Ratio, DSCR) im Rahmen der Gesamtinvestition verdeutlicht<br />
den Fremdkapitalanteil in einer bestimmten Periode, bezogen auf den Barwert des Cash Flow. Die<br />
auf den gesamten Projektlebenszyklus bezogene Betrachtung des Deckungsbeitrags des eingesetzten<br />
Fremdkapitals (Loan Life Coverage Ratio, LLCR) vermittelt die analoge Information für eine periodenunabhängige<br />
Betrachtung des Fremdkapitalanteils für die jeweilige Restlaufzeit.<br />
Hervorzuheben ist abschließend und zusammenfassend, dass die Zusammenschau der drei dargestellten<br />
Typen von Kennziffern unbedingt erforderlich ist, um zu einer ausgewogenen betriebswirtschaftlichen<br />
Bewertung jeglicher ÖPP-Projektideen zu gelangen. Die Vernachlässigung eines Typs führt mit<br />
großer Wahrscheinlichkeit zu starken Verzerrungen hinsichtlich einer realistischen Erfolgs- und Risikoeinschätzung.<br />
Feste Richtwerte für einzelne Kennzahlen im Sinne einer Ober- und / oder Untergrenze<br />
müssen dabei immer projektspezifisch festgelegt werden.<br />
Die Rahmenbedingungen für die private Finanzierung der öffentlichen Infrastruktur sind in einigen<br />
deutschen Bundesländern bereits seit den 1980er Jahren schrittweise verbessert worden. Durch das<br />
niedersächsische Betreibermodell „Abwasserwirtschaft“ und städtebauliche Großprojekte (Mediapark<br />
Köln, Kultur- / Medienzentrum Karlsruhe) wurden erste praktische Erfahrungen mit Teilprivatisierungen<br />
und öffentlich-privaten Partnerschaften gesammelt. Diese frühen ÖPP-Erfahrungen lassen sich dahingehend<br />
zusammenfassen, dass durch die Partnerschaft mit Privaten deutliche Effizienzgewinne in Form<br />
von Kosten- und Zeitersparnis realisiert werden können. Voraussetzung dafür sind eine flexible, projektspezifische<br />
Vertragsgestaltung und die klare Verteilung der Risiken. Direkt nach der deutschen<br />
Vereinigung wurden diese Erfahrungen in den neuen Bundesländern genutzt, um die notwendige<br />
Modernisierung der öffentlichen Infrastruktur zu beschleunigen.<br />
Seit Anfang der 1990er Jahre sind auf den Ebenen von Bund, Ländern und EU weitere förderliche<br />
Rahmensetzungen geschaffen worden:<br />
• Das Finanzierungsgesetz (1994) für den Bau von Fernstraßen durch Private (FstrPrivFinG) mit nachfolgenden<br />
Konkretisierungen und Ergänzungen hinsichtlich der Erhebung und Entrichtung der<br />
Mautgebühr für privat finanzierte Streckenabschnitte,<br />
• das seit September 2005 geltende ÖPP-Beschleunigungsgesetz mit Erleichterungen und Anpassungen<br />
in den Bereichen Vergaberecht, Entgeltregelung, Haushaltsordnung, Risikoübernahme und<br />
Investmentgesetz,<br />
• die bis spätestens zum Jahr 2012 geplante Einführung einer doppischen Haushaltsführung sowie der<br />
Kosten- und Leistungsrechnung in den kommunalen Gebietskörperschaften der Mehrzahl der<br />
Bundesländer als Voraussetzung für den realistischen Vergleich öffentlicher und privater Leistungserstellung,<br />
• der Abbau von Wettbewerbsbeschränkungen für die verstärkte Beteiligung Privater an der Finanzierung<br />
der öffentlichen Infrastruktur durch EU-Richtlinien (z. B. verpflichtende EU-weite Ausschreibung<br />
von ÖPNV-Konzessionen, Beschränkung der Quersubventionierung zwischen Energieversorgung<br />
und ÖPNV in Stadtwerken),<br />
• die Entscheidung des statistischen Amtes der EU aus dem Jahr 2003, Verbindlichkeiten im Rahmen<br />
von ÖPP nicht der staatlichen Verschuldung (Stichwort Maastricht-Kriterien) zuzurechen, wenn der<br />
private Partner den mehrheitlichen Anteil des finanziellen Risikos trägt.<br />
Mit der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs zur (EU-weiten) Vergabepflicht gemischtwirtschaftlicher<br />
Unternehmen vom 11. Januar 2005, die von der öffentlichen Hand wesentlich kontrolliert wer-<br />
Abbildung 9: Herausforderungen für ÖPP<br />
Steuerrecht<br />
Gesellschaftsrecht<br />
Vergaberecht<br />
Alternative<br />
Finanzierungen,<br />
Rendite<br />
3.3 Rechtliche<br />
Rahmenbedingungen<br />
3 FORMEN UND RAHMENBEDINGUNGEN VON ÖPP IN DEUTSCHLAND<br />
Kultur der<br />
Öffentlichen<br />
Hand<br />
ÖPP<br />
in der<br />
Praxis<br />
Besitzverhältnisse,<br />
Infrastruktur<br />
Wirtschaftlichkeitsnachweis<br />
den, haben rein vertraglich basierte Bereitstellungs-,<br />
Betreiber-, Contracting- und Konzessionsmodelle an<br />
Bedeutung für die Realisierung von ÖPP gewonnen.<br />
Als zentraler nicht-rechtlicher Erfolgsfaktor für alle in<br />
dieser <strong>Studie</strong> dargestellten deutschen Praxisbeispiele<br />
wird von den befragten Experten angeführt, dass sich<br />
die privaten Unternehmen im Vorfeld der Projektumsetzung<br />
sehr genau mit den spezifischen Bedingungen<br />
ihrer jeweiligen öffentlichen Kunden vertraut<br />
gemacht haben (siehe Abbildung 9).<br />
Dieses „Vertrautmachen“ bedeutet, dass die speziellen<br />
kulturellen Bedingungen des öffentlichen Sektors realistisch<br />
eingeschätzt und als besonderes Kundenmerkmal<br />
akzeptiert werden. Dazu gehört vor allem, dass bei<br />
öffentlichen Vergabeverfahren und Verträgen mit der<br />
öffentlichen Hand ein Mindestmaß an Öffentlichkeit<br />
und Transparenz gewahrt werden muss. Darüber hinaus ist wichtig, dass die politischen Repräsentanten<br />
ein legitimes Entscheidungs- bzw. Mitspracherecht haben, auch wenn dies einen bestimmten Aufwand<br />
und Kosten impliziert. Hinzu kommt, dass die sozialen Besitzstände und Informationsrechte der<br />
Beschäftigten und Bürger („Daseinsvorsorge“) eine wichtige Rolle spielen.<br />
3.3.1 Bundes- und Landesrecht<br />
Der Haushaltsplan ist die systematische Zusammenstellung aller voraussichtlichen Einnahmen und<br />
Ausgaben einer Gebietskörperschaft. Er dient der Feststellung und Deckung des Finanzbedarfes, der zur<br />
Erfüllung der staatlichen bzw. kommunalen Aufgaben in dem betreffenden Haushaltsjahr voraussichtlich<br />
benötigt wird. Der Bund und die Länder haben dabei den Erfordernissen des gesamtstaatlichen<br />
Gleichgewichtes Rechnung zu tragen. Die verfassungsrechtliche Bindung beschränkt die Kreditaufnahme<br />
auf die Höhe der Investitionen. Diese Regelung markiert die materielle Grenze für die Staatsverschuldung.<br />
Sie konkretisiert zugleich das sich aus dem Demokratieprinzip ergebende Gebot der Achtung der<br />
Entscheidungsfreiheit zukünftiger Generationen (Art. 115 GG).<br />
ÖPP-Projekte können die Handlungsfähigkeit zukünftiger Generationen einschränken. Dies ist immer<br />
dann der Fall, wenn die öffentliche Hand längerfristige Zahlungsverpflichtungen eingeht. Bei der staatlichen<br />
bzw. kommunalen Eigenrealisierung öffentlicher Aufgaben liegt allerdings ebenfalls regelmäßig<br />
eine Kreditfinanzierung zugrunde, die zu einer langfristigen Bindung führt. Es kann daher nicht unterstellt<br />
werden, dass mit einem ÖPP-Projekt automatisch eine weitergehende Belastung und Einengung<br />
verbunden ist als mit einer langfristigen Kreditaufnahme zur Eigenrealisierung. Jedoch ist für ein ÖPP-<br />
Projekt immer eine transparente haushaltsrechtliche Darstellung erforderlich, die Kredit und Investition<br />
eindeutig sowie für die gesamte Laufzeit zuordnet und darstellt.<br />
3.3.2 Kommunalrecht<br />
Leistungs-<br />
Verbesserung<br />
Innovative<br />
Technik<br />
Personalmodelle<br />
Die kommunale Selbstverwaltung ist in Art. 28 GG institutionell garantiert und umfasst alle „Angelegenheiten<br />
der örtlichen Gemeinschaft“. Das BVerfG fordert für die Umsetzung dieses Verfassungsgrundsatzes<br />
eine spezifische, über den reinen Sachbezug hinausgehende Ortsbezogenheit. Diese setzt voraus,<br />
dass jede kommunale Aufgabe in der örtlichen Gemeinschaft wurzelt. Die Ausweitung kommunaler<br />
Tätigkeit soll grundsätzlich eingeschränkt sein. Rechtlich zulässige Organisationsformen für die wirtschaftliche<br />
Betätigung der Kommunen und ihre inhaltlichen Ausgestaltungen regelt in diesem<br />
Verfassungsrahmen das jeweilige Gemeindewirtschaftsrecht der Länder. Die kommunale Selbstverwaltung<br />
mit der Möglichkeit der wirtschaftlichen Betätigung gilt bei Verfassungsrechtlern als<br />
Ausdruck des Demokratieprinzips. Die Basis dieser Interpretation besteht darin, dass die kommunalen<br />
Vertretungsorgane Volksvertretungen sind, durch die der Bürger in die Verwaltung hineinwirkt.<br />
23
24<br />
3 FORMEN UND RAHMENBEDINGUNGEN VON ÖPP IN DEUTSCHLAND<br />
Grenzen der Zusammenarbeit zwischen Kommunen bzw. staatlichen Einrichtungen und Privaten können<br />
sich dadurch ergeben, dass Bundes- und / oder Ländergesetze die partnerschaftliche Zusammenarbeit<br />
einengen oder sogar ausschließen. Für die Seite der (möglichen) öffentlichen Partner betrifft dies die<br />
Auftragsangelegenheiten und die pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben bzw. die Pflichtaufgaben zur<br />
Erfüllung. Die Gemeinden sind zur Ausführung dieser Aufgaben verpflichtet. Dies schließt nicht aus,<br />
dass eine Gemeinde bestimmte Aufgaben in Zusammenarbeit mit Privaten wahrnimmt. Die Gemeinde<br />
bleibt jedoch für die Erfüllung der Aufgabe verantwortlich. Eine solche Form der Verwaltungshilfe (funktionale<br />
Privatisierung) ist ohne gesetzliche Ermächtigungsgrundlage zulässig.<br />
3.3.3 Öffentliche Bedienstete<br />
Die (Teil-)Privatisierung öffentlicher Dienstleistungen ist für öffentliche Bedienstete eine Sonderform<br />
des Arbeitgeberwechsels. Dabei wird die öffentlich-rechtliche Aufgabenerfüllung auf privatrechtliche<br />
Träger überführt. Die Privatisierung öffentlicher Aufgaben bzw. die Ausgliederung von Verwaltungseinheiten<br />
kann für öffentliche Angestellte den Tatbestand eines Betriebsüberganges i. S. v. § 613a BGB<br />
bedeuten. Bisherige durch Tarifvertrag geregelte Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen werden in<br />
diesem Falle zum <strong>Best</strong>andteil des Arbeitsverhältnisses zwischen dem Arbeitnehmer und dem neuen<br />
Arbeitgeber. Wichtige Vereinbarungen der Tarifverträge für den öffentlichen Dienst betreffen Entgeltregelungen,<br />
Arbeitszeiten, Mehrarbeit, Urlaubs-, Aufstiegs- und Ruhestandsregelungen sowie spezielle<br />
Zusatzrentenversicherungen.<br />
Die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen dürfen bei Betriebsübergängen durch den neuen Arbeitgeber<br />
nicht vor Ablauf eines Jahres nach dem Zeitpunkt des Übergangs zum Nachteil des Arbeitnehmers<br />
geändert werden. Einige Bundesländer bzw. Kommunen haben als zusätzliche Absicherung für öffentliche<br />
Angestellte im Fall des Betriebsübergangs (Rahmen-) Tarifverträge abgeschlossen. Darin sind beispielsweise<br />
über die bereits genannten Inhalte hinaus der Ausschluss betriebsbedingter Kündigungen und<br />
Rückkehrrechte bei Insolvenz und Liquidation geregelt. Notwendig für einen einvernehmlichen<br />
Personalübergang ist auch bei Nichtabschluss eines Tarifvertrages ein Personalüberleitungsvertrag zwischen<br />
der zuständigen Dienststelle und dem neuen Arbeitgeber. Darüber hinaus können bei gemischtwirtschaftlichen<br />
Unternehmen ergänzende Regelungen in den Gesellschaftsvertrag aufgenommen werden.<br />
Dabei kann es sich beispielsweise um die Verpflichtung des privaten Arbeitgebers handeln, neue<br />
Tarifverträge abzuschließen. Weitere Regelungsmöglichkeiten betreffen Themen wie Weiterbildung,<br />
Personalentwicklung und betriebliche Anreizsysteme.<br />
Aufgrund derartiger Regelungen können für private Partner Remanenzrisiken entstehen. Dies bedeutet,<br />
dass ehemals öffentliche Mitarbeiter auch bei einem sich verschlechternden Betriebsergebnis zu<br />
Bedingungen weiterbeschäftigt werden müssen, die zu Beginn ihres Beschäftigungsverhältnisses galten.<br />
Daraus können sich erhebliche finanzielle Verpflichtungen für den Privaten ergeben. Wesentlich ist, dass<br />
der beschriebene Betriebsübergang sich kraft Rechtsgeschäfts vollzieht und nicht durch ein Gesetz. Das<br />
Merkmal „kraft Rechtsgeschäft“ soll den Anwendungsbereich der rechtlichen Regelung nicht einschränken,<br />
sondern sie lediglich gegenüber den Fällen der Gesamtsrechtsnachfolge abgrenzen. Die reine Übertragung<br />
von Verwaltungsaufgaben einer öffentlich-rechtlichen Verwaltung auf eine andere ist kein Betriebsübergang<br />
i.S.v. § 613a BGB. Liegen die Voraussetzungen für einen Betriebsübergang i. S. v. § 613a BGB<br />
vor, dann haben die Beschäftigten in dessen Rahmen ein Widerspruchsrecht gegen den Übergang ihres<br />
Arbeitsverhältnisses sowie Kündigungsschutz.<br />
Für Beamte bestehen spezifische Möglichkeiten der Personalüberleitung im öffentlichen Dienstrecht.<br />
Für die Überleitung von Beamten gibt es zum einen die Variante der Versetzung in den einstweiligen<br />
Ruhestand nach § 20 BRRG. Dies gilt allerdings nur, wenn die Behörde aufgelöst wird und bedarf einer<br />
gesetzlichen Grundlage. Eine Beurlaubung von Beamten ist nur für bestimmte Zeiträume möglich. Die<br />
Zuweisung eines Beamten nach § 123a I BRRG mit seiner Zustimmung ist nur vorübergehend und bei<br />
dringenden öffentlichen Interessen möglich. Die Anteile des privaten Partners im Falle eines gemischtwirtschaftlichen<br />
Unternehmens müssen dabei 50 % überschreiten. Eine derartige Zuweisung ohne<br />
Zustimmung nach § 123a II BRRG kann im Fall dringender öffentlicher Interessen erfolgen, wenn der<br />
Gesellschaftsanteil des privaten Partners 50 % unterschreitet. Dienstüberlassungsvereinbarungen sind<br />
theoretisch möglich, werden jedoch aufgrund ihrer hohen Komplexität in der Praxis nur in Ausnahmefällen<br />
angewendet. Vergleichbare Möglichkeiten bietet das Dienstrecht auch für öffentliche Angestellte.<br />
Diese Möglichkeiten stellen Alternativen zu einem Betriebsübergang i. S. v. § 613a BGB dar.<br />
3 FORMEN UND RAHMENBEDINGUNGEN VON ÖPP IN DEUTSCHLAND<br />
3.3.4 Öffentlicher Auftrag<br />
3.3.4.1 Vergaberecht<br />
Dem nationalen und europäischen Vergaberecht unterliegen sämtliche entgeltlichen Verträge zwischen<br />
einem öffentlichen Auftraggeber und einem privaten Unternehmen als Auftragnehmer. Ausnahmen bilden<br />
– für sich betrachtet – Verträge über Grundstücksmiete, Pacht und Grundstückserwerb sowie Verkauf<br />
oder Gesellschaftsanteilsveräußerungen durch die öffentliche Hand. Für die Zuordnung zum<br />
Vergaberecht ist die Rechtsform des zugrunde liegenden Vertrages unerheblich. Entscheidend ist allein,<br />
ob der öffentliche Auftraggeber von einem Dritten entgeltliche Leistungen beschafft.<br />
Die in § 98 GWB abschließend aufgezählten Auftraggeber sind dem Vergaberecht unterworfen. Klassisch<br />
sind dies Bund, Länder und Kommunen. Die Ausgestaltung regelt die Vergabeverordnung, insbesondere<br />
welche Abschnitte der verschiedenen Verdingungsordnungen Anwendung finden. Aufträge unterhalb<br />
der Schwellenwerte werden entsprechend des Haushaltsrechts in Verbindung mit Abschnitt 1 der<br />
Vergabeverordnung behandelt. Oberhalb der Schwellenwerte ist der öffentliche Auftraggeber grundsätzlich<br />
zu einer europaweiten Ausschreibung verpflichtet (Abschnitte 2 bis 4 der Vergabeverordnung).<br />
§ 98 GWB umfasst auch alle sonstigen Einrichtungen der öffentlichen Hand, die aufgrund ihrer<br />
Aufgabenerfüllung, Finanzierung etc. funktional als dem Staat zugehörig angesehen werden können.<br />
Dies schließt auch alle juristischen Personen des öffentlichen und privaten Rechts ein, die damit als<br />
öffentliche Auftraggeber zu behandeln sind. Auch sind gegebenenfalls private Subventionsempfänger<br />
bei bestimmten Investitionen als öffentliche Auftraggeber anzusehen (§98 Nr. 5 GWB). Im Rahmen von<br />
ÖPP-Projekten wird bei der Erteilung eines Auftrages oder einer Konzession regelmäßig davon auszugehen<br />
sein, dass § 98 GWB zur Anwendung kommt.<br />
Aufgrund eines Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 11. Januar 2005 mit dem Ergebnis, dass<br />
gemischtwirtschaftliche Unternehmen mit mehrheitlich öffentlichen Anteilen dem EU-weiten<br />
Vergaberecht unterliegen, werden ÖPP-Gesellschaften zukünftig mit hoher Wahrscheinlichkeit durch<br />
andere Modelle abgelöst. In Frage dafür kommen Bereitstellungs-, Betreiber-, Contracting- und<br />
Konzessionsmodelle sowie vergleichbare Vertragsmodelle oder ÖPP-Gesellschaften mit öffentlichen<br />
Minderheitsbeteiligungen (ca. 6 % als Richtlinie). Dies gilt nicht für befristete öffentlich-private Projektgesellschaften,<br />
die als reines Instrument der Projektsteuerung z. B. im Rahmen von Betreiber- und<br />
Konzessionsmodellen häufig eingesetzt werden und nicht an Vergabeverfahren beteiligt sind.<br />
3.3.4.2 Interessenbekundungsverfahren<br />
Ein Interessenbekundungsverfahren (IBV) dient der Feststellung, ob es zivile Anbieter in dem jeweiligen<br />
Markt gibt, die für ein geplantes ÖPP-Projekt als relevant eingeschätzt werden (Markterkundung in<br />
staatlicher Verantwortung). Dieses Verfahren kann nicht eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung bzw. einen<br />
-vergleich ersetzen und darf von öffentlichen Auftraggebern auch nicht dazu missbraucht werden, sich<br />
unentgeltlich Leistungsspezifikationen für ein Vergabeverfahren erarbeiten zu lassen. Grundsätzlich sollte<br />
jeder öffentliche Auftraggeber bei aufwändigeren Vorhaben in einer bezahlten Machbarkeitsstudie als<br />
Wirtschaftlichkeitsuntersuchung Einzelheiten des zu realisierenden Projektes abklären.<br />
25
26<br />
3 FORMEN UND RAHMENBEDINGUNGEN VON ÖPP IN DEUTSCHLAND<br />
3.3.5 Wirtschaftlichkeitsuntersuchung<br />
Der Bund, die Länder und die Kommunen sind zu einer sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung<br />
verpflichtet. Bereits im Vorfeld von Investitionsmaßnahmen sind Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen<br />
anzustellen. Problematisch ist, dass im Zusammenhang mit geplanten ÖPP-Projekten entsprechende<br />
Haushaltsmittel bereits im Vorfeld des Vergabeverfahrens eingestellt sein müssen. Belastbare objektbzw.<br />
projektbezogene Angaben über die Wirtschaftlichkeit einer Maßnahme erhält die an einem ÖPP-<br />
Projekt interessierte Verwaltung jedoch erst im Rahmen des formalen Vergabeverfahrens, sobald die<br />
Bieter ihre Angebote abgegeben haben. Es muss daher die Frage beantwortet werden, ob und wie die<br />
Verwaltung valide Daten für ihre Haushaltsplanung auf der Grundlage einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung<br />
erhält. Der Durchführung eines IBV im Vorfeld der Vergabe als „Ersatz“ einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung<br />
wird hier widersprochen, da die Bieter nicht an ihre etwaigen Preisbekundungen<br />
gebunden sind. Die Preisbekundungen der Privaten können lediglich als ein Indiz herangezogen werden.<br />
Diese stellen jedoch keine belastbare Grundlage für eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung dar.<br />
3.3.6 Steuerrecht<br />
Die Ertragsbesteuerung stellt ein wesentliches Element unseres Wirtschaftssystems dar. Dies führt zu<br />
einer ertragssteuerlichen Mehrbelastung des (interessierten) Privaten gegenüber der öffentlichen Hand<br />
beim Preis für viele potentielle ÖPP-Leistungen. Auch z. B. in Großbritannien existieren keine speziellen<br />
Regelungen zur Einkommens- und Körperschaftssteuer bei Öffentlich-Privaten Partnerschaften. Eine<br />
umsatzsteuerliche Wettbewerbsverzerrung ergibt sich für den Teil der Wertschöpfungskette, den beim<br />
konventionellen Beschaffungsansatz die öffentlichen Hand selbst produziert. Werden diese Leistungen<br />
von einem privaten Unternehmer in einer ÖPP erstellt, fällt hierauf entweder Umsatzsteuer an oder die<br />
Leistungen sind gemäß § 4 UStG steuerbefreit. Im Falle von ÖPP oder anderen Formen funktionaler<br />
Privatisierungen müssen Private diese Ungleichbehandlung durch Effizienzgewinne ausgleichen. Dies<br />
hängt damit zusammen, dass vergleichbare öffentliche Leistungsangebote häufig nicht im Rahmen<br />
eines Betriebes gewerblicher Art (BgA) erbracht werden. Beispielsweise Großbritannien und Schweden<br />
verfügen für diesen Fall über nationale Systeme der Refundierung (Rückerstattung). Aus diesen erhalten<br />
ÖPP Kompensationen, welche die auch dort vorhandene steuerliche Ungleichbehandlung öffentlicher<br />
und öffentlich-privater Leistungserstellung ausgleichen. Vorschläge für eine Refundierung der Umsatzsteuer<br />
für Öffentlich-Private Partnerschaften durch das föderale ÖPP-Kompetenzzentrum werden bisher<br />
politisch nur punktuell unterstützt.<br />
4 ÖPP IM BEREICH DER ELEKTROTECHNIK- UND ELEKTRONIKINDUSTRIE<br />
4 ÖPP im Bereich der Elektrotechnik- und Elektronikindustrie<br />
4.1 Marktentwicklung<br />
in der Elektrotechnik- und<br />
Elektronikindustrie<br />
Die Elektrotechnik- und Elektronikindustrie in Deutschland ist mit einem Gesamtumsatz von knapp 165 Mrd.<br />
Euro in 2005 die zweitgrößte Industriegruppe nach der Automobilindustrie. Im selben Jahr zählte dieser<br />
Wirtschaftszweig knapp 800.000 Beschäftigte, was ihn auch zum zweitwichtigsten industriellen Arbeitgeber<br />
nach der Maschinenbaubranche macht. Wichtigste Abnehmerländer für die elektrotechnischen<br />
Erzeugnisse sind vor allem die europäischen Nachbarländer Frankreich, Großbritannien und Italien<br />
sowie die USA.<br />
Während sich auf globaler Ebene der Markt nach den Krisenjahren von 2000 bis 2002 wieder auf einem<br />
klaren Wachstumskurs befindet, setzte sich die Stagnation in Deutschland zunächst fort. Erst ab 2004<br />
konnte wieder ein kleiner Umsatzzuwachs verzeichnet werden, der allerdings fast ausschließlich auf die<br />
günstige Exportentwicklung zurückzuführen war. Auch im Jahr 2005 bildete das Exportgeschäft mit einer<br />
Steigerung von 5,4 % auf ein Volumen von 135,5 Mrd. Euro das Rückrat der Elektroindustrie. Das<br />
Inlandsgeschäft verzeichnete leicht rückläufige Umsätze von minus 0,5 %. Trotz der zweifelsfrei gegebenen<br />
positiven Grundvoraussetzungen in Forschung und Entwicklung sowie wichtiger industrieller<br />
Infrastrukturvoraussetzungen hat die deutsche Elektroindustrie in den letzten Jahren einiges von ihrem<br />
früheren inländischen Nachfragevolumen verloren. Ursächlich hierfür sind zum einen die dringend<br />
erforderlichen Kostensenkungs- und Restrukturierungsmaßnahmen in vielen Bereichen von Wirtschaft<br />
und Gesellschaft sowie zum anderen die Kaufzurückhaltung der inländischen Konsumenten.<br />
In den zurückliegenden Jahren hat sich die finanzielle Situation der öffentlichen Hand weiter verschlechtert.<br />
Zurückgehende Einnahmen, steigende öffentliche Ausgaben und ein kontinuierlich wachsender<br />
Schuldenberg zwingen Bund, Länder und Kommunen oftmals dazu, notwendige Investitionen in<br />
Erhalt und Ausbau der öffentlichen Infrastruktur zu verschieben oder ganz zu streichen.<br />
Die Nutzung von privaten Finanzierungsressourcen wird daher in Zukunft eine entscheidende Bedeutung<br />
für die Sicherung des hohen infrastrukturellen Standards in der Bundesrepublik Deutschland haben.<br />
Dies ist für die deutschen Unternehmen der Elektrotechnik- und Elektroindustrie von grundsätzlicher<br />
Bedeutung, da dieser exportorientierte Wirtschaftszweig wesentlich von dem aktuell im internationalen<br />
Vergleich noch sehr hohen Niveau der öffentlichen Verkehrs-, Energie-, Medizin- und Sicherheitsinfrastruktur<br />
im Heimatmarkt abhängig ist.<br />
4.1.1 ZVEI-Initiativen zur privaten Finanzierung von öffentlicher Infrastruktur<br />
Die vom ZVEI getragene Initiative „Mut zum Wandel lohnt sich“ soll in diesem Zusammenhang einen<br />
Beitrag leisten, die Innovations-, Wachstums- und Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Elektrotechnikund<br />
Elektronikindustrie zu stärken. Für den ZVEI ist ein herausragender Schwerpunkt der Verbandsarbeit<br />
die Verzahnung verschiedener Initiativen zur Entwicklung von High-Tech-Infrastrukturen in Deutschland<br />
und Europa. Die betroffenen Fachverbände des ZVEI schätzen den allein im Bereich der elektrotechnischen<br />
und elektronischen Infrastrukturen aufgelaufenen Investitionsstau auf deutlich über 50 Mrd. Euro.<br />
Schwerpunkte werden dabei in den Bereichen Energieversorgung, Schienenverkehr und Verkehrstelematik /<br />
-steuerung, Digitalisierung von Hörfunk und Fernsehen, Ausbau des Breitbandkabelnetzes, öffentliche<br />
Sicherheit und Modernisierung des Gesundheitswesens sowie der Bundeswehr gesehen.<br />
Speziell für den öffentlichen Sektor wurde eine Task Force „Private Finanzierung von Infrastrukturaufgaben“<br />
eingerichtet. Zusammen mit weiteren Initiativen des ZVEI werden nachfolgende Ziele verfolgt:<br />
• Neue Technologien und neue Geschäftsfelder in Deutschland frühzeitig zur Anwendung bringen –<br />
Deutschland als internationalen Leitmarkt etablieren,<br />
27
28<br />
Abbildung 10: Verteilung von ÖPP-Projekten<br />
nach Bereichen 2000-2005<br />
30 %<br />
Schulen,<br />
Hochschulen<br />
7 %<br />
Sozialwesen<br />
4 %<br />
sonstige<br />
4.2 ÖPP-Potentiale<br />
im Markt der Elektrotechnikund<br />
Elektronikindustrie<br />
4 ÖPP IM BEREICH DER ELEKTROTECHNIK- UND ELEKTRONIKINDUSTRIE<br />
• mehr Dynamik für die jeweiligen Wertschöpfungsketten der Elektrotechnik- und Elektronikindustrie<br />
in den Märkten zu schaffen,<br />
• den Standortvorteil Infrastrukturen auch im 21. Jahrhundert für Deutschland und Europa sichern.<br />
4.1.2 ÖPP-<strong>Best</strong>andsaufnahme im Markt der Elektrotechnik- und Elektronikindustrie<br />
Die ermittelten Möglichkeiten und Potentiale für ÖPP sind in Deutschland erst in Ansätzen ausgeschöpft.<br />
Bisher entfallen – je nach Branche – lediglich zwischen einem und vier Prozent der öffentlichen Investitionen<br />
für Infrastrukturprojekte auf diese Finanzierungs- und Organisationsform. In Staaten mit einer<br />
starken Tradition öffentlich-privater Zusammenarbeit, wie z. B. UK, USA, Kanada oder Australien,<br />
beträgt der ÖPP-Anteil dagegen 15 bis 25 % (siehe Abbildung 10).<br />
4 %<br />
Verkehr<br />
16 %<br />
Verwaltungsbau,<br />
Liegenschaften<br />
2 %<br />
Gesundheitswesen<br />
12 %<br />
öffentliche<br />
Sicherheit,<br />
Justiz<br />
4 %<br />
Kultur<br />
21 %<br />
Sport, Freizeit,<br />
Touristik<br />
Nach einer <strong>Best</strong>andsaufnahme aller als ÖPP realisierten<br />
Projekte in den Jahren 2000 bis 2005 durch die PPP-<br />
Task-Force der Bundesregierung (angesiedelt beim<br />
föderalen ÖPP-Kompetenzzentrum) sind die für den<br />
ZVEI relevanten Bereiche (Verkehr, Gesundheitswesen,<br />
Energie-, Wehr- und Sicherheitstechnik) bisher nur<br />
unterdurchschnittlich vertreten. Sowohl bei der Quantität<br />
als auch beim finanziellen Gesamtvolumen wird das<br />
bisherige ÖPP-Erfahrungsfeld von Projekten aus dem<br />
öffentlichen Hochbau dominiert (Schulen, Hochschulen,<br />
Verwaltungsbauten). Lediglich 4 % der durchgeführten<br />
Projekte waren beispielsweise dem Verkehrsbereich und<br />
2 % dem Gesundheitswesen zuzuordnen (siehe Abbildung<br />
10). Dabei sind gerade die beiden letztgenannten<br />
Bereiche in besonderer Weise von der Finanziermisere<br />
der öffentlichen Hand betroffen. Allein die bestehende<br />
jährliche Finanzierungslücke für den Erhalt und den<br />
Ausbau der Bundesverkehrswege wird von der Expertenkommission<br />
Verkehrsinfrastrukturfinanzierung „Pällmann-<br />
Kommission“ auf fast drei Mrd. Euro geschätzt. Im<br />
Bereich des Gesundheitswesens beträgt der aufgelaufene Investitionsstau hinsichtlich der auf § 9 der<br />
KHG-Förderung basierenden Finanzierung nach einer <strong>Studie</strong> des Rheinisch-Westfälischen Institutes für<br />
Wirtschaftsforschung 27 Mrd. Euro. Diese Sachverhalte zeigen auf, dass ein erhebliches Potential für<br />
Projektdurchführungen mit ÖPP-Charakter in diesen für den ZVEI relevanten Bereichen besteht. Auch in<br />
den Feldern Wehr-, Energie- und Sicherheitstechnik bleiben relevante Potentiale für eine vermehrte<br />
ÖPP-Durchführung bisher ungenutzt.<br />
4.2.1 Potentiale nach Umsetzungsebenen<br />
Die durchgeführten Recherchen und Experteninterviews zeigen vor allem bisher ungenutzte Potentiale<br />
bei der öffentlichen Hand auf. Hier bilden (1) Verkehrssteuerung und Telematik, (2) Energie-Contracting<br />
und Gebäudemanagement, (3) moderne Medizintechnik (Großgeräte) sowie (4) der Einsatz von<br />
Sicherheitstechnik in öffentlichen Räumen vorrangig zu erschließende Handlungsfelder.<br />
Im Unterschied zu den analysierten Beispielen und Potentialen auf der Bundesebene (Straßen- und<br />
Schienenwege) können diese kommunalen Potentiale mit vergleichsweise kleinen, finanziell und organisatorisch<br />
überschaubaren sowie kurzfristig zu realisierenden Projekten erschlossen werden. Die in<br />
Kapitel 5 dargestellten Beispiele, die bisher bei relevanten kommunalen Entscheidern und Experten<br />
noch kaum bekannt sind, verdeutlichen flächendeckend umsetzbare Projektdesigns. Die jeweils exemplarisch<br />
dargestellten ÖPP-Grundmodelle sind dabei auf die anderen genannten Handlungsfelder übertragbar.<br />
Die am Beispiel von medizinischen Großgeräten, Lichtsignalanlagen sowie Energieversorgungssystemen<br />
dargestellten Mechanismen ZVEI-spezifischer Bereitstellungs-, Betreiber- und Contractingmodelle<br />
lassen sich projektspezifisch flexibel anpassen und kombinieren.<br />
Sowohl in mittel- als auch in langfristiger Perspektive sind erhebliche Wachstumspotentiale für ÖPP realistisch.<br />
4 ÖPP IM BEREICH DER ELEKTROTECHNIK- UND ELEKTRONIKINDUSTRIE<br />
4.2.2 Quantitative ÖPP-Potentiale nach ZVEI-Fachverbänden<br />
Die nachfolgende Tabelle 3 zeigt die Zusammenfassung der in dieser <strong>Studie</strong> vorgenommenen Analyse<br />
der ÖPP-Potentiale für die einzelnen ZVEI-Fachverbände. Die mittelfristig realisierbaren Marktpotentiale<br />
(bis fünf Jahre) belaufen sich dabei auf bis zu 2,2 Mrd. Euro jährlich. Die als maximal geschätzten langfristigen<br />
Marktpotentiale (über 5 – 15 Jahre) belaufen sich auf ca. 10 – 12 Mrd. Euro jährlich. Wie sich<br />
die ÖPP-Potentiale im Detail zusammensetzen und wie sie ermittelt wurden, ist Gegenstand von Kapitel 5.<br />
Tabelle 3: Marktpotentiale für die private Finanzierung öffentlicher Infrastruktur<br />
im Bereich der Elektrotechnik- und Elektronikindustrie (Beträge in Euro p. a.)<br />
Zeit<br />
Mittelfristig<br />
bis 5 Jahre<br />
Langfristig<br />
über 5 bis 15<br />
Jahre<br />
Energietechnik<br />
Ca. 70 Mio.<br />
(Kommunen bis<br />
50.000 EW)<br />
Ca. 100 Mio.<br />
(Kommunen ab<br />
50.000 EW)<br />
Ca. 30 Mio.<br />
(Landkreise)<br />
Ca. 100 Mio.<br />
(Bund und<br />
Länder)<br />
Ca. 2,0 Mrd.<br />
(Kommunen)<br />
Ca. 50 Mio.<br />
(Bund, zivil)<br />
Ca. 200 Mio.<br />
Länder<br />
Sicherheitstechnik<br />
Ca. 150 Mio.<br />
(Bund, Länder &<br />
Gemeinden)<br />
Ca. 0,5 – 0,7 Mrd.<br />
(Bund, Ländern &<br />
Gemeinden)<br />
Wehrtechnik<br />
Ca. 150 Mio.<br />
(Bund, Länder &<br />
Gemeinden)<br />
Ca. 3 – 3,5 Mrd.<br />
(Bundeswehr)<br />
Medizintechnik<br />
Ca. 200–300 Mio.<br />
(Bund, Länder &<br />
Gemeinden)<br />
Ca. 2,0 – 3,0 Mrd.<br />
(Bund, Ländern &<br />
Gemeinden)<br />
Verkehrstechnik<br />
Ca. 1,0 – 1,2 Mrd.<br />
(Schienenverkehr<br />
Bund &<br />
Kommunen,<br />
Telematik u.ä.)<br />
Ca. 3,0 – 3,8 Mrd.<br />
(Schienverkehr<br />
Bund &<br />
Kommunen,<br />
Telematik u. ä.)<br />
Gesamtpotential<br />
Ca. 2,2 Mrd.<br />
Euro<br />
Ca. 11,8 Mrd.<br />
Euro<br />
Die dargestellten Angaben, besonders für die maximalen langfristigen Marktpotentiale, sind selbstverständlich<br />
mit Unsicherheiten behaftet. Diese resultieren aus dynamischen, technischen, rechtlichen und<br />
politischen Marktveränderungen (z. B. Rohstoffpreisentwicklung, Veränderung steuerlicher Rahmenbedingungen,<br />
Umweltschutzauflagen etc.). Hinzu kommt, dass nur ein Teil der für derartige Einschätzungen<br />
relevanten Daten öffentlich zugänglich ist. Die Differenz zwischen den mittel- und langfristigen<br />
Marktpotentialen kann jedoch in jedem Fall qualitativ interpretiert werden. Diese Differenz verdeutlicht<br />
die erheblichen Potentiale hinsichtlich der Erhaltung und des Ausbaus der öffentlichen elektrotechnischen<br />
und elektronischen Infrastruktur, die in den Einzelbereichen in Kapitel 5 konkreter dargestellt werden.<br />
4.2.3 Volkswirtschaftlicher und gesellschaftlicher Nutzen durch ÖPP<br />
Mit den dargestellten quantitativen ÖPP-Potentialen sind gerade im Handlungsfeld des ZVEI auch starke<br />
qualitative Innovationspotentiale verbunden. Die untersuchten ÖPP-Projekte führen bereits kurzfristig<br />
zu Impulsen für Umsatzwachstum und Beschäftigung in Deutschland. Sie tragen mittel- und langfristig<br />
dazu bei, die globale Spitzenposition deutscher Unternehmen in strategischen, forschungsintensiven<br />
Technologiefeldern zu sichern.<br />
Dadurch werden Forschungs- und Entwicklungskapazitäten sowie das dazugehörige Fachpersonal<br />
(„Humankapital“) in Deutschland gehalten und langfristig gesichert. Es können gemeinsam mit öffentlichen<br />
Partnern neue „intelligente“ Infrastruktur- sowie Dienstleistungen entwickelt und umgesetzt werden,<br />
welche die Leistungsqualität und Sicherheit für die Bürger bei gleich bleibenden oder sogar sinkenden<br />
Kosten erhöhen. Der erfolgreiche Test derartiger Lösungen im Inland stärkt zugleich die<br />
29
30<br />
4.3 Handlungsbedarf<br />
!<br />
4 ÖPP IM BEREICH DER ELEKTROTECHNIK- UND ELEKTRONIKINDUSTRIE<br />
Exportfähigkeit deutscher Unternehmen. Auch kleine und mittelständische Unternehmen können ihr<br />
technologisches sowie Finanzierungs- und Organisations-Know-how durch die Mitarbeit in ÖPP-<br />
Projekten als Konsortialpartner und Zulieferer weiterentwickeln. Der aktuelle Fokus der politischen und<br />
gesellschaftlichen Diskussion hinsichtlich dieser qualitativen ÖPP-Potentiale liegt häufig auf<br />
Großprojekten. „Galileo“ (Satellitennavigation), „Herkules“ (Bundeswehr-IT) oder Toll-Collect“ (LKW-<br />
Maut) sind häufig zitierte Beispiele.<br />
In diesem Zusammenhang ist hervorzuheben, dass alle exemplarisch dargestellten ÖPP-Lösungen nicht<br />
nur einen betriebs- und volkswirtschaftlichen Beitrag in Form von Kostensenkung, Effizienzsteigerung,<br />
Erschließung langfristiger Finanzierungsmöglichkeiten und Sicherung von öffentlichen wie privaten<br />
Arbeitsplätzen leisten. Darüber hinaus werden wichtige politische und gesellschaftliche Ziele realisiert:<br />
• Umweltentlastung durch Schadstoff- und CO 2 -Reduktion in den Bereichen Energiewirtschaft und<br />
Verkehrswesen,<br />
• Erhöhung der Verkehrssicherheit,<br />
• Erhöhung der Sicherheit für Bürger in öffentlichen Räumen,<br />
• Sicherstellung der medizinischen Versorgung der Bevölkerung auf hohem Niveau,<br />
• Aufbau notwendigen ÖPP-Know-hows auch in kleinen und mittleren Unternehmen.<br />
Diese politischen und wirtschaftlichen Ziele der ausgewählten und in Kapitel 5 präsentierten Beispiele<br />
können zum Teil bereits innerhalb des bestehenden Rechtsrahmens realisiert werden.<br />
Um eine flächendeckende Verbreitung der beschriebenen Erfolgsbeispiele zu gewährleisten, ist in der<br />
gesellschaftlichen Diskussion ein Grundkonsens darüber zu erzielen, dass einer privaten Infrastrukturfinanzierung<br />
generell Priorität einzuräumen ist. Mittelfristig kann vor diesem Hintergrund durch weitere<br />
rechtliche Optimierungen nach Einschätzungen der befragten Experten die Zahl der bisher ermittelten<br />
ZVEI-spezifischen ÖPP-Pilotprojekte verdrei- bis verfünffacht werden. Folgende Maßnahmen sind<br />
dafür prioritär.<br />
Folgende Maßnahmen sind im Bereich der Elektrotechnik- und Elektronikindustrie<br />
notwendig:<br />
• Optimierung des ÖPP-Beschleunigungsgesetzes, vor allem was die eindeutige Regelung von<br />
Dienstleistungskonzessionen angeht, auf Bundesebene (Harmonisierung mit EU-Recht);<br />
• Umsetzung der aus dem ÖPP-Beschleunigungsgesetz resultierenden rechtlichen Harmonisierung<br />
auf Landesebene;<br />
• Aktualisierung und Anpassung der sich daraus ergebenden Ausführungs- und Anwendungsbestimmungen<br />
für den kommunalen Bereich.<br />
Diese (1) weitere Optimierung der rechtlichen Rahmenbedingungen ist jedoch nur das erste notwendige<br />
Maßnahmenbündel. Ein zweites besteht darin, die Länge von (2) Genehmigungsverfahren zu reduzieren<br />
und die Verfahrenssicherheit für alle beteiligten Parteien zu erhöhen. Drittens ist schließlich die<br />
Entwicklung einer gezielten Strategie für die (3) Vermarktung der ZVEI-spezifischen ÖPP-Grundmodelle<br />
und Erfolgsbeispiele notwendig.<br />
(2) setzt zudem voraus, dass die kommunalen Gremien sowie deren Aufsichtsbehörden (Kommunalaufsicht)<br />
über einen gewissen Grad an flexibler Gestaltungsfreiheit im Rahmen des Entscheidungsprozesses<br />
sowie über die notwendigen projektspezifischen Informationen verfügen.<br />
!<br />
4 ÖPP IM BEREICH DER ELEKTROTECHNIK- UND ELEKTRONIKINDUSTRIE<br />
Folgende Maßnahmen sind im Bereich der Elektrotechnik- und<br />
Elektronikindustrie notwendig:<br />
• Systematische Weiterbildung des Personals der Aufsichts- und Prüfstellen<br />
(Rechts- / Kommunalaufsicht, Vergabestellen),<br />
• Behebung von Personalengpässen in den Aufsichts- und Prüfstellen,<br />
• Entwicklung standardisierter Prüfungs-Checklisten, an welchen sich auch die beantragenden<br />
Einrichtungen und privaten Partner orientieren können,<br />
• Zusammenstellung von Listen mit „Positivbeispielen“ für einzelne Finanzierungsinstrumente und<br />
Anwendungsbereiche.<br />
4.3.1 Rechtlicher Veränderungsbedarf auf Bundesebene<br />
Auf Bundesebene ist die im Koalitionsvertrag angekündigte Novellierung des in 2005 beschlossenen<br />
ÖPP-Beschleunigungsgesetzes die wesentliche Maßnahme für die Optimierung der rechtlichen Rahmenbedingungen<br />
für ÖPP. In dem bisherigen ÖPP-Beschleunigungsgesetz fehlt eine Definition für Dienstleistungskonzessionen<br />
im Katalog der Änderungen des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen<br />
(§ 101). Dies gilt in diesem Kontext auch für mögliche Nachprüfungsverfahren hinsichtlich der<br />
Grundsätze Gleichbehandlung, Nichtdiskriminierung und Transparenz. Die entsprechende EU-Richtlinie<br />
und der EG-Vertrag bieten sich hier als Orientierung an. Konkrete Formulierungsvorschläge sind im<br />
Rahmen der Vorbereitung des ÖPP-Beschleunigungsgesetzes bereits gemacht worden. Dienstleistungskonzessionen<br />
als spezielle Form langfristiger ÖPP werden für die im ZVEI organisierten Unternehmen in<br />
den nächsten Jahren vermehrt an Bedeutung gewinnen. Sie erleichtern die langfristige und zuverlässige<br />
Bereitstellung komplexer Servicepakete für öffentliche Auftraggeber auf hohem technologischem<br />
Niveau. Ein weiterer Ergänzungsbedarf betrifft die sogenannte Projektanten-Problematik. Sie ist in der<br />
bisherigen Form zu restriktiv formuliert. Projektanten, also externe Berater öffentlicher Auftraggeber bei<br />
der Projektentwicklung, sind häufig zugleich auch potentielle ÖPP-Partner. Besonders in der<br />
Elektrotechnik- und Elektronikindustrie sind oftmals starke Synergieeffekte zwischen unterschiedlichen<br />
ÖPP-Projektphasen möglich. Dies gilt besonders bei technologisch besonders anspruchsvollen und innovativen<br />
Projekten. Davon profitiert natürlich auch der öffentliche Partner. Daher sollten Projektanten nur<br />
als Bieter ausgeschlossen werden, wenn ihre Beteiligung den Vergabewettbewerb entscheidend negativ<br />
beeinflussen kann. Die jetzige Gesetzesformulierung – Verfälschung des Wettbewerbs – ist dementsprechend<br />
zu weit gefasst. Auch hier bieten sich Formulierungen aus der entsprechenden EU-Richtlinie sowie dem<br />
WTO-Beschaffungsübereinkommen als Orientierungen an.<br />
4.3.2 Rechtlicher Veränderungsbedarf auf Landesebene<br />
In den Bundesländern besteht teilweise noch größerer gesetzlicher Optimierungsbedarf mit Blick auf<br />
ÖPP. Während in einigen Bundesländern bereits weitreichende Erfahrungen mit öffentlich-privaten<br />
Kooperationen und den daraus resultierenden rechtlichen Veränderungsbedarfen gemacht wurden (z. B.<br />
in NRW), sind beispielsweise in Thüringen notwendige landesrechtliche Regelungen für die Einführung<br />
von Doppik sowie Kosten- und Leistungsrechnung im Rahmen des kommunalen Haushaltswesens noch<br />
nicht verankert. Um konventionelle und ÖPP-Lösungen jedoch finanziell realistisch vergleichen zu können,<br />
sind diese Instrumente notwendig. Ihr Fehlen führt häufig dazu, dass rechtlich vorgeschriebene Wirtschaftlichkeitsvergleiche<br />
unrealistisch ausfallen. Projektplanungen für öffentlich-private Kooperationen<br />
werden aufgrund derartiger Fehleinschätzungen immer wieder zu früh abgebrochen.<br />
Zusätzlich ist die Harmonisierung der Landeshaushaltsordnungen mit dem ÖPP-Beschleunigungsgesetz<br />
aus dem Jahr 2005 bisher noch nicht umgesetzt worden.<br />
31
32<br />
!<br />
4 ÖPP IM BEREICH DER ELEKTROTECHNIK- UND ELEKTRONIKINDUSTRIE<br />
Ähnliches gilt für die erforderliche Harmonisierung der 16 unterschiedlichen Datenschutzbestimmungen<br />
der Bundesländer, die bisher eine notwendige Diskussion über die Einführung von Sicherheitstechnik im<br />
öffentlichen Raum behindert.<br />
Schließlich ist deren Uneinheitlichkeit Möglichkeit für eine ergebnisorientierte Budgetierung („Globalhaushalt“)<br />
im Rahmen einer dezentralen Ressourcenverantwortung aller Verwaltungseinheiten in den<br />
Gemeindeordnungen und Gemeindehaushaltsordnungen, Landeshaushaltsordnungen aller Bundesländer<br />
und der Bundeshaushaltsordnung über Experimentierklauseln / Pilotprojekte hinaus zu ermöglichen.<br />
Dies ist die Voraussetzung für das Ansparen von Investitionsmitteln durch Budgetübertragungen<br />
über Jahresgrenzen hinweg.<br />
4.3.3 Notwendigkeit von ÖPP-Pilotanwendungen<br />
Erfolgreiche ÖPP-Pilotprojekte erfüllen eine wichtige Funktion im Rahmen der politischen und gesellschaftlichen<br />
Diskussion über eine zukunftsfähige Aufgabenteilung zwischen öffentlicher Hand und der<br />
Privatwirtschaft. Eines der zentralen Ergebnisse dieser vom ZVEI beauftragten <strong>Studie</strong> ist, dass eine Reihe<br />
geeigneter Pilotprojekte im In- und Ausland bereits durchgeführt werden (siehe <strong>Best</strong>-<strong>Practice</strong>-Beispiele in<br />
Kapitel 5).<br />
Es ist zu begrüßen, dass das föderale ÖPP-Kompetenzzentrum in den letzten Monaten Listen vorrangig<br />
zu bearbeitender Pilotprojekte zusammen gestellt hat. ZVEI-spezifische Pilotprojekte sollten in diesem<br />
Kontext kurzfristig als praktische Musterbeispiele umgesetzt und dokumentiert werden. Die zu gewinnenden<br />
Erfahrungen sind im Sinne einer stärkeren Standardisierung der ÖPP-Projektentwicklung zu<br />
nutzen. Grundraster für die Vertragsgestaltung und Durchführung von Wirtschaftlichkeitsvergleichen<br />
müssen weiter- bzw. neu entwickelt werden. Die Ausweitung dieses Fokus ist dringend notwendig, da für<br />
ÖPP-Projekte im Bereich der ZVEI-Unternehmen spezifische Anforderungen gelten.<br />
Die wesentliche Anforderung ist die häufige Notwendigkeit technologischer Weiterentwicklungen während<br />
der Vertragslaufzeit. Diesbezügliche Risiken werden durch bisherige Konzepte und Musterformulare<br />
für Wirtschaftlichkeitsvergleiche nicht berücksichtigt. Vergleichbar dem Gerüst für einen Wirtschaftlichkeitsvergleich<br />
der PPP-Task-Force NRW (Public-Sector-Comparator, PSC) im Schulbereich sollten spezielle<br />
PSC-Gerüste für die Elektrotechnik- und Elektronikindustrie entwickelt werden.<br />
Folgende Kriterien sind im Bereich der Elektrotechnikund<br />
Elektronikindustrie zu berücksichtigen:<br />
• Messung sowie Bewertung der technischen Innovations- und Entwicklungsleistung („Upgrading“)<br />
während der Vertragslaufzeit;<br />
• die spezielle Risikomatrix (Innovationsrisiko, Risiken durch Anwendungs- / Nutzungsfehler,<br />
Ersatzteilrisiko, hohe Sicherheits-, Gewährleistungs- und Qualitätsanforderungen, spezielle<br />
Gesetzgebungsrisiken);<br />
• häufige Entwicklungspartnerschaften zwischen öffentlichem und privatem Partner<br />
(Leistungsabgrenzung).<br />
4.3.4 Initiative für ÖPP-Projekte in der Elektrotechnik- und Elektronikindustrie<br />
Was die notwendige Ausweitung der Kommunikation ZVEI-spezifischer Pilotprojekte angeht, ist auch die<br />
Kooperation mit den kommunalen Spitzenverbänden noch stark ausbaufähig. Im Bereich des öffentlichen<br />
Hochbaus gibt es hier bereits zahlreiche gemeinsame Leitfäden, Beispielsammlungen und<br />
Informationsveranstaltungen mit der Bauindustrie. Die Bereitschaft der kommunalen Spitzenverbänden<br />
hinsichtlich dieser Art der Zusammenarbeit erleichtert dabei die Ansprache öffentlicher Entscheider<br />
erheblich. Angesichts der für Praktiker nicht mehr überschaubaren Vielfalt von Veröffentlichungen und<br />
Veranstaltungen zu ÖPP-relevanten Themen gilt die Beteiligung von Städtetag, Landkreistag oder Städteund<br />
Gemeindebund bei vielen Verantwortungsträgern in Politik und Verwaltung als Gütesiegel.<br />
!<br />
4 ÖPP IM BEREICH DER ELEKTROTECHNIK- UND ELEKTRONIKINDUSTRIE<br />
Für den Ausbau von Kooperationen mit den kommunalen Spitzenverbänden sind dabei nicht nur ÖPP-<br />
Fragestellungen im engeren Sinne von Bedeutung. Die <strong>Studie</strong> zeigt vor allem im Bereich der Medizintechnik,<br />
dass die Bildung öffentlicher Eigengesellschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit eine wichtige<br />
Vorbedingung für längerfristige öffentlich-private Vertragsbeziehungen darstellt. Die Erfüllung dieser<br />
Vorbedingung allein ist zwar nicht hinreichend. Weitere förderliche Faktoren müssen hinzukommen:<br />
die Verfügbarkeit öffentlicher Investitionsmittel, Ressourcen für eine sorgfältige Projektentwicklung und<br />
-vorbereitung sowie kooperationswillige Klinikdirektoren. Für Kliniken ohne eigene Rechtspersönlichkeit<br />
ist die Teilnahme an längerfristigen Bereitstellungsmodellen de facto im Regelfall unmöglich. Der notwendige<br />
Genehmigungsaufwand ist derart hoch und zeitintensiv, dass er den zu erwartenden Projektnutzen<br />
für die Kliniken häufig nicht rechtfertigt. Hinzu kommt, dass Krankenhäuser ohne eigene Rechtspersönlichkeit<br />
aufgrund ihrer haushaltsrechtlichen Stellung nicht über notwendige Investitionsmittel<br />
verfügen.<br />
Darüber hinaus ist die Frage von zentraler Bedeutung, wie bei kommunalen Entscheidungsträgern die<br />
Akzeptanz für innovative – und damit natürlich auch erst einmal unbekannte – ÖPP-Lösungen gesteigert<br />
werden kann.<br />
Die Ergebnisse der <strong>Studie</strong> lassen sich hier in Form folgender Empfehlungen und Ansatzpunkte<br />
zusammenfassen und sollten als kommunikative Basis einer ÖPP-Workshop-Reihe<br />
dienen, die der ZVEI gemeinsam mit kommunalen Entscheidungsträgern und Unternehmensrepräsentanten<br />
aus den ZVEI-Fachverbänden durchführen könnte:<br />
• Verdeutlichung der mittel- und langfristigen Win-Win-Situation im Verhältnis zum kurzfristigen<br />
Aufwand (Transaktionskosten, Schulungen) anhand konkreter Beispiele;<br />
• Herausstellen des möglichen Nutzens nicht nur aus der Perspektive der Haushaltskonsolidierung<br />
und Kosteneinsparung, sondern auch aus der Sicht der Bürger<br />
(Steigerung von Leistungs- und Lebensqualität);<br />
• Kommunikation von Profilierungsmöglichkeiten für kommunale Entscheidungsträger, die als<br />
Vorreiter innovative Finanzierungs- und Organisationsmodelle in ihren Regionen realisieren;<br />
• Darstellung der Erfahrung, dass kleine und mittlere Unternehmen in den jeweiligen Regionen<br />
durch die Ausweitung von ÖPP im Regelfall nicht Marktanteile an (ausländische) Wettbewerber<br />
verlieren, sondern durch Referenzprojekte Wettbewerbsvorteile im In- und Ausland aufbauen<br />
können.<br />
Neben diesen kurzfristig umsetzbaren Maßnahmen sind die weiteren zentralen Rahmenbedingungen<br />
und Einflussfaktoren für die Realisierung der ermittelten langfristigen ÖPP-Potentiale mit größeren<br />
Auseinandersetzungen und Abstimmungsbedarfen verbunden.<br />
(1) Die Befreiung der Kommunen von der Umsatzsteuerpflicht (außerhalb von kommunalen Betrieben<br />
gewerblicher Art) als Steuerprivileg bzw. Subvention stößt bisher auf großen Widerstand der kommunalen<br />
Spitzenverbände. (2) Die grundlegende Vereinfachung des Steuer- und Vergaberechtes (Stichwort<br />
„Bürokratieabbau“) würde die bisher noch relativ hohen Transaktionskosten für ÖPP-Projekte (ca. fünf<br />
bis sieben Prozent des Projektvolumens) deutlich senken.<br />
Nimmt man (1) und (2) zusammen, könnten im Falle eines breiten politischen Konsens nach bisherigen<br />
– noch zu verfeinernden – Schätzungen einerseits die Kosten für ÖPP-Projekte um ca. drei bis fünf Prozent<br />
des Projektvolumens gesenkt werden. Andererseits wäre dies langfristig eine wesentliche Voraussetzung,<br />
um einen ÖPP-Anteil von 15 bis 25 % an den öffentlichen Infrastrukturinvestitionen zu erreichen.<br />
33
34<br />
4.4 Neue Chancen durch ÖPP<br />
für den Mittelstand<br />
4.5 Zusammenfassung der<br />
untersuchten Beispiele<br />
4 ÖPP IM BEREICH DER ELEKTROTECHNIK- UND ELEKTRONIKINDUSTRIE<br />
Die ermittelten Marktpotentiale für ZVEI-Mitgliedsunternehmen durch zusätzliche ÖPP-Projekte sind für<br />
größere Unternehmen und Großunternehmen leichter erschließbar als für kleine und mittlere Unternehmen.<br />
Mit großen Unterschieden hinsichtlich der verschiedenen Branchen schätzen die befragten<br />
Experten dennoch, dass zwischen ca. 20 und 40 % der mittelfristig ermittelten ÖPP-Potentiale auf<br />
mittelständische Mitgliedsunternehmen entfallen könnten. Als Argumente für diese Einschätzung werden<br />
die folgenden Chancen und Rahmenbedingungen angeführt.<br />
Eine erste wichtige Chance ist die Einbindung in Betreiber-Konsortien, für die öffentliche Auftraggeber<br />
in der Ausschreibung eine verpflichtende „Mittelstandskomponente“ vorsehen können. Dass mittelständisch<br />
geprägte Unternehmen durchaus auch in der Lage sind, ÖPP-Projekte eigenständig oder in<br />
Mittelstands-Konsortien abzuwickeln, zeigen erfolgreiche Beispiele aus dem Bereich des öffentlichen<br />
Hochbaus. Hier konnten sich entsprechende Anbieter trotz der erforderlichen EU-weiten Ausschreibung<br />
gegen die „Großen“ im Markt durchsetzen. Für die mittelständischen Unternehmen können in diesem<br />
Zusammenhang durch eine multifunktionale Integration in den Projektablauf erhebliche Wert- und<br />
Erfahrungsvorteile resultieren, die sie auch bei anderen Aufträgen wiederum um- und einsetzen können.<br />
Daneben bieten Vor- und Machbarkeitsstudien sowie vor allem Einsparungs- und Bedarfsanalysen neue<br />
Marktchancen für kleine und mittlere – entsprechend spezialisierte – Ingenieurfirmen.<br />
Der Trend zu größeren Paketlösungen (siehe Kapitel 5) bei öffentlich-privaten Vertragsmodellen<br />
(Betrieb, Service / Wartung, Reparatur etc.) eröffnet spezialisierten mittelständischen Nischenanbietern<br />
ebenfalls zusätzliche Erwerbsmöglichkeiten. Aufgrund der wachsenden Bedeutung kleinerer Projektvolumina<br />
in einigen Bereichen, wie z. B. dem Energie-Contracting, ergeben sich darüber hinaus auch<br />
neue Möglichkeiten für das eigenständige Engagement kleiner und mittlerer Unternehmen.<br />
Belastungen des Eigenkapitals (Equity) sollten nach Möglichkeit dabei nur insoweit in die Bilanzen des<br />
mittelständischen privaten Partners eingehen, als sie die Bonität und das Rating auch unter Basel 2-<br />
Bedingungen zumindest nicht wesentlich verschlechtern. Gerade für kleine und mittlere Unternehmen<br />
wird in den nächsten Jahren die Bedeutung der Eigenkapitalbonität als Beurteilungskriterium bei der<br />
Kreditvergabe durch Finanzierungsinstitute noch weiter zunehmen. Typische Mittelstandsbanken wie die<br />
Sparkassen sowie Volks- und Raiffeisenbanken sind derzeit dabei, ihre entsprechenden Richtlinien für<br />
die Kreditvergabe zu überarbeiten. Diese sich abzeichnenden veränderten Bedingungen für die Refinanzierung<br />
mittelständischer Unternehmen müssen bei jedem ÖPP-Projektdesign berücksichtigt werden.<br />
Zu beachten ist besonders für Mittelständler weiterhin, dass zur Beurteilung der Bonität EU-weit bzw.<br />
international tätiger Unternehmen immer weniger die deutschen Bilanzierungsstandards auf Basis des<br />
HGB relevant sind. Mögliche Bonitätsprobleme werden dadurch im Allgemeinen, als Faustregel transparenter.<br />
Stattdessen gewinnen die IAS-Verordnung 1606 / 2002 (IAS-VO, analog International Financial<br />
Reporting Standards, IFRS) der Europäischen Union und US-GAPP an Bedeutung. Bereits ab Januar<br />
2005 gilt für börsennotierte Unternehmen die IAS-VO. Eine Ausweitung des Anwendungsbereichs auf<br />
nicht börsennotierte Großunternehmen und größere Mittelständler wird derzeit in Deutschland und der<br />
EU politisch diskutiert. In Zusammenhang mit derartigen wachsenden Anforderungen an Bonität und<br />
Rechnungslegung bietet die Mitarbeit in ÖPP-Projekten aufgrund des damit verbundenen Aufbaus<br />
neuen Know-hows jedoch auch und gerade mittelständischen Unternehmen die Möglichkeit, sich im<br />
Bereich internationaler Standards zu qualifizieren und zu professionalisieren.<br />
Im Rahmen dieser <strong>Studie</strong> wurden 80 (inter-) nationale öffentlich-private Projekte untersucht, die nachfolgend<br />
dargestellt werden.<br />
Materielle<br />
Privatisierung<br />
Bahnnetz / -transport UK,<br />
Bahntransport<br />
Schweden,<br />
Bahnnetz / -transport<br />
Japan,<br />
Bahnnetz- / transport<br />
USA,<br />
Bahnnetz- / transport<br />
Neuseeland<br />
Klinik-Privatisierung /<br />
-fusion<br />
Marburg / Gießen<br />
4 ÖPP IM BEREICH DER ELEKTROTECHNIK- UND ELEKTRONIKINDUSTRIE<br />
Tabelle 4: Untersuchte (inter-)nationale öffentlich-private Projekte<br />
Verkehrstechnik<br />
Medizintechnik<br />
Sicherheitstechnik<br />
Verkehrstechnik<br />
Wehrtechnik<br />
Gemischtwirtschaftliche<br />
Unternehmen<br />
GVZ Dresden<br />
GVZ Kassel<br />
GVZ Magdeburg<br />
GVZ Nürnberg<br />
GVZ Regensbg.<br />
GVZ Wolfsburg<br />
Flughafen HH<br />
Flughafen<br />
Düsseldorf<br />
Regionalflughäfen<br />
(Nordholz, Kassel-<br />
Calden, Paderborn)<br />
Gallileo<br />
Krankenhaus-Holding<br />
Nordhessen<br />
Betreibermodelle<br />
Technische Verkehrseinrichtungen<br />
Braunschweiger<br />
Versorgungs-AG<br />
Projekt Ruhrpilot<br />
Verkehrsmanagementzentrale<br />
Berlin<br />
Medical Device<br />
Projects, (National<br />
Health Service / UK),<br />
Pilotprojekte<br />
Massachusetts Medical<br />
Device Industry<br />
Council (USA)<br />
Polizeifunk (BMI)<br />
JVA Hünfeld<br />
Videoüberwachung<br />
ÖPNV Berlin<br />
Videoüberwachung:<br />
London, Amsterdam,<br />
Rottderdam, Liverpool,<br />
Edingburgh, Sheffield,<br />
Birmingham,<br />
Manchester Brüssel,<br />
Video-Überwachung von<br />
Bundeswehrstandorten<br />
IT-Projekt-Herkules<br />
Marine-IT-Projekte<br />
(USA / UK)<br />
Transporthubschrauber-<br />
Projekt NH90<br />
Konzessionsmodelle<br />
Toll Collect<br />
Connex-Strecken<br />
ÖPNV-Strecken<br />
Autobahn-Brücken:<br />
Istanbul, Lissabon,<br />
Öresund,<br />
Rio de Janeiro,<br />
Autobahnen M 1 / 5<br />
Ungarn, Autobahnen<br />
Tschechische Republik<br />
Nationale Autobahn-<br />
Maut-Systeme in<br />
Italien, Spanien,<br />
Frankreich, Portugal<br />
High Speed Link Zuid<br />
(NL), Stadtbahnen<br />
Bangkok, Mexiko City,<br />
Dubai, Kapstadt,<br />
Sidney, Sao Palo<br />
London Tube<br />
Warnow-Querung<br />
Herrentunnel<br />
Hochgeschwindigkeitsstrecke<br />
Südfrankreich<br />
Bereitstellungs- /<br />
Contractingmodelle<br />
Lokomotiv-Vermietung<br />
NE Bahnen / Siemens AG,<br />
Einzelne kommunale<br />
Telematik Projekte /<br />
Siemens AG<br />
Bereitstellungsmodell<br />
radiologischer Geräte<br />
Städtisches Klinikum<br />
St. Georg Leipzig /<br />
Siemens AG<br />
Energiecontracting in<br />
Kommunen in Polen,<br />
Tschechien und Ungarn<br />
(kleine, mittlere und<br />
größere Kommunen)<br />
Kooperationsmodell<br />
MTU / Luftwaffe<br />
35<br />
Wehrtec<br />
Verkehr
36<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.1 WEHRTECHNIK<br />
5 Einzeldarstellungen für ausgewählte ZVEI-Fachverbände<br />
5.1 Wehrtechnik<br />
Der Markt für wehrtechnische Produkte ist in Deutschland durch die finanzielle und rechtliche Rahmenbedingung<br />
der Kameralistik geprägt. Als Hauptauftraggeber ist der Bund mit seinem nicht privatisierbaren<br />
Verteidigungsauftrag den engen Spielräumen des Haushaltsrechtes unterworfen.<br />
Die Anbieterseite zeichnet sich durch Produzenten und Dienstleister aus, die bei technologisch anspruchsvollen<br />
wehrtechnischen Großprojekten vermehrt im Rahmen europäischer Konsortien agieren. Die zunehmende<br />
Bedeutung der Informations- und Kommunikationstechniken bei den Teilstreitkräften hat in<br />
den zurückliegenden Jahren zusätzlich zu einer Ausweitung des zivilen Komponenteneinsatzes (COTS /<br />
MOTS) im militärischen Bereich geführt. Vormals waren die privaten Dienstleister häufig in rein zivilen<br />
Anwendungsfeldern tätig. In diesem veränderten Marktumfeld versteht sich der Fachverband Wehrtechnik<br />
des ZVEI als die Dialogplattform zwischen der Bundeswehr und der Elektrotechnik- und Elektronikindustrie.<br />
Die Auftragslage im wehrtechnischen Bereich ist zum einen seit längerem durch die immer enger werdenden<br />
finanziellen Spielräume des Bundes geprägt. Zum anderen befindet sich die Bundeswehr im<br />
umfassendsten Umstrukturierungsprozess ihrer Geschichte. Die militärische Neuausrichtung der Streitkräfte<br />
von reinen Landesverteidigungskräften mit schweren Panzerverbänden hin zu einer hochmobilen,<br />
weltweit einsetzbaren Eingreiftruppe ist mit einem hohen Modernisierungs- und Qualifizierungsbedarf<br />
hinsichtlich Infrastruktur und Personal verbunden. Vorrangige Anforderungen für die nächsten Jahre<br />
sind dabei die Verbesserung der Führungs-, Informations- und Kommunikationssysteme, die Fähigkeit<br />
zur weltweiten Aufklärung und der Ausbau des geschützten Transportes. Trotz dieser neuen Anforderungen<br />
wird die Reduzierung der Personalstärke der Bundeswehr sowie der zivilen Angestellten weiter<br />
fortgesetzt.<br />
5.1.2 ÖPP-Potentiale im Markt der Wehrtechnik<br />
Aufgrund des Personalabbaus ist eine Konzentration der Aufgaben der Bundeswehr auf ihre militärischen<br />
Kernkompetenzen unumgänglich. Eine verstärkte Nutzung von privat und gemischtwirtschaftlich<br />
angebotenen Leistungen kann diesen Prozess unterstützen. Angesichts der langen Nutzungsdauer und<br />
hohen Komplexität der wehrtechnischen Systeme werden Kooperationsmodelle zwischen Herstellern und<br />
militärischen Anwendern im Sinne einer Systempartnerschaft weiter an Bedeutung gewinnen.<br />
Ein Beispiel für ein solches Modell der Übertragung von vormals öffentlichen Aufgaben auf private<br />
Anbieter im Bereich der Bundeswehr ist die bereits seit langem praktizierte und in diesem Kapitel ebenfalls<br />
dokumentierte Bewachung von Bundeswehrstandorten durch private Sicherheitsdienste. Ein weiteres<br />
Beispiel für kostensparende öffentlich-private Nutzungsmodelle ist die an mehreren Standorten praktizierte<br />
gemeinsame Nutzung von ehemals reinen Militärflughäfen durch die Bundeswehr und zivile<br />
Flughafengesellschaften. Die Projekte Rostock und Nordholz zeigen beispielhaft die Möglichkeiten einer<br />
gemeinsamen Nutzung von Infrastruktureinrichtungen.<br />
Ein zusätzliches Ergebnis des wachsenden Interesses im BMVg und bei der Bundeswehrverwaltung für<br />
betriebswirtschaftliche Organisations- und Finanzierungsformen ist die im Jahr 2000 gegründete privatrechtliche<br />
Gesellschaft für Entwicklung, Beschaffung und Betrieb mbH (G.E.B.B.). Bisherige Maßnahmen<br />
dieser Eigengesellschaft führten bereits dazu, dass die Betriebskosten der Bundeswehr reduziert werden<br />
konnten. Eine private Beteiligung an der G.E.B.B. mit dem Ziel der weitergehenden Reduzierung von<br />
Betriebskosten wäre aufgrund der privaten Rechtsform jederzeit möglich. Verschiedene Formen der<br />
öffentlich-privaten Zusammenarbeit finden darüber hinaus im Rahmen langfristiger vertraglicher<br />
Regelungen für Offiziere und Soldaten der Bundeswehr Anwendung. Offiziere und Soldaten werden in<br />
wehrtechnischen Projekten und für das technische und organisatorische Management von Bundeswehrstandorten<br />
auf Zeit privatwirtschaftlichen Unternehmen beigestellt.<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.1 WEHRTECHNIK<br />
Vergleichbare Modelle einer längerfristigen vertraglichen Bindung für die Bereiche IT, Logistik, Beschaffung<br />
und Gebäudemanagement existieren in den USA sowie in Großbritannien mit deutlich größerem und<br />
komplexerem Umfang bereits seit einigen Jahren. Ein Volumen des analog zu diesen Erfahrungen (teil-)<br />
privatisierbaren wehrtechnischen Binnenmarktes in Deutschland für die nächsten 10 – 15 Jahre von<br />
jährlich ca. 3 bis 3,5 Mrd. Euro wird von den befragten Experten auf Basis des aktuellen Verteidigungshaushaltes<br />
als realistisch eingeschätzt.<br />
5.1.3 Markthemmnisse<br />
Markthemmnisse, welche öffentlich-private Kooperationen der Bundeswehr erschweren, sind die kameralistische<br />
Haushaltswirtschaft mit zu starren Budgetgrenzen, das gesamte Anordnungsverfahren sowie<br />
langwierige Genehmigungen für kreditähnliche Geschäfte und die Überlassung von Personal an Private.<br />
Erfahrungen der beteiligten Unternehmen im Rahmen des Vergabeverfahrens für das IT-Großprojekt<br />
„Herkules“ können dazu genutzt werden, zukünftig administrative Schwächen bei der Vergabe von ÖPP-<br />
Projektleistungen zu beseitigen. Diese betreffen vor allem die Qualität der Projektsteuerung und des<br />
Projektmanagements, die Aufgabenbeschreibung und Leistungsspezifikation sowie Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen<br />
im Vorfeld.<br />
5.1.4 <strong>Best</strong>-<strong>Practice</strong><br />
Aufgrund der Erfahrungen mit komplexen öffentlich-privaten Großprojekten beschreiten einzelne<br />
Unternehmen der wehrtechnischen Industrie aktuell einen anderen Weg der Kooperation gemeinsam<br />
mit der deutschen Luftwaffe. In kleineren Pilotprojekten testen sie „Kooperationsmodelle für den<br />
gemeinsamen Personaleinsatz“ als spezielle Variante von ÖPP. Derartige Kooperationsmodelle (siehe<br />
Tabelle 5) verfolgen als Zielsetzungen vor allem:<br />
1. die längerfristige Integration militärischen Personals in Produktions- und Serviceprozesse der privaten<br />
wehrtechnischen Industrie und zivile Mitnutzung militärischer Infrastruktur sowie<br />
2. den schrittweisen Abbau doppelt – militärisch und zivil – aufgebauter technischer Infrastruktur-<br />
Einrichtungen.<br />
Ein weiteres aktuelles ÖPP-Beispiel ist die Anschaffung von Simulatorsystemen für das Transporthubschrauber-Projekt<br />
NH-90. Partner des ersten privat finanzierten Projektes im Bereich der fliegerischen<br />
Ausbildung (Volumen: knapp 500 Mio. Euro) sind die vier Unternehmen CAE, Eurocopter, Thales und<br />
Rheinmetall Defence Electronics. Diese großen und mittelständischen Unternehmen werden die<br />
Simulatoren im Rahmen eines Betreibermodells konzipieren, bauen und betreiben. Die Bundeswehr<br />
kommt in diesem Zusammenhang für die genutzten Stunden auf. Die Industrie erbringt die Entwicklung<br />
und Beschaffung des Geräts in finanzieller Vorleistung. Neben der Bereitstellung der gesamten technischen<br />
Infrastruktur sind die privaten Partner auch für den reibungslosen Betrieb der technischen<br />
Systeme verantwortlich. Für die Umsetzung von kontinuierlichen technischen Upgrades bleibt die<br />
Bundeswehr in finanzieller Hinsicht verantwortlich. Derzeit sind vier Simulatoren an unterschiedlichen<br />
Standorten geplant, die ab 2008 in Betrieb gehen sollen.<br />
37
38<br />
Finanzvolumen<br />
Projektstart<br />
Ziele / Aufgagen<br />
Partner<br />
Gremien<br />
Notwendige<br />
Entscheidungen<br />
Markt- /<br />
Umfeldanalyse<br />
Organisationsmodell<br />
Finanzierungsmodell<br />
Vertragsmodell<br />
Risiko-Verteilung<br />
Probleme /<br />
Hemmnisse<br />
Wesentliche<br />
Erfolgsfaktoren<br />
Übertragbarkeit<br />
Schlussfolgerungen<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.1 WEHRTECHNIK<br />
Tabelle 5: <strong>Best</strong>-<strong>Practice</strong>-Beispiel für den Bereich Wehrtechnik<br />
Kooperationsmodell für den gemeinsamen Personaleinsatz<br />
zwischen Luftwaffe und wehrtechnischer Industrie in Erding (bei München)<br />
Ca. 40 Mio. Euro<br />
2006<br />
Integration militärischen Personals in Produktions- und Serviceprozesse der privaten wehrtechnischen<br />
Industrie und zugleich zivile Mit-Nutzung militärischer Infrastruktur (Kaserne / Fuhrpark)<br />
Vermittlung und kontinuierliche Aktualisierung des notwendigen technischen Know-hows für<br />
Kriseneinsätze<br />
Schrittweiser Abbau doppelt – miltärisch und zivil – aufgebauter technischer Infrastruktur-Einrichtungen<br />
(Reparatur, Wartung, Service, Beschaffung, Logistik / Fuhrpark, IT)<br />
Luftwaffe der Deutschen Bundeswehr<br />
MTU Aero Engines Holding AG<br />
Nach Entscheidung: Geschäftsführung MTU / Standortkommandant<br />
BMVg, Personalverwaltung der Bundeswehr / Luftwaffe, Standortkommando<br />
Interne Organisations- und Machbarkeitsstudie<br />
Umfassende personalrechtliche (Vor-)Prüfung<br />
Langfristiges Modell für Personalbeistellung / -bereitstellung<br />
Analog der Personalüberlassung durch Personal-Service-Agenturen in der Privatwirtschaft<br />
Laufzeit: 15 Jahre<br />
Personalbeistellungsvertrag<br />
Nutzungs- / Wartungs- / Serviceverträge für militärische Infrastruktur<br />
Ausgewogene Risikoteilung (kein „Remanenzrisiko“, da Personalbeistellung grundsätzlich zeitlich befristet)<br />
Spezifische Interessen der Personalvertretungen der beteiligten Standorte<br />
Unterschiedliche Gehalts- und Versorgungsmodelle im privaten und<br />
öffentlichen Sektor (z. B. verpflichtende Zusatz-Rentenversorgung im öffentlichen Dienst)<br />
Flexible Handhabung der personalpolitischen Instrumente des öffentlichen Dienstes für Beistellung<br />
von Beschäftigten der Luftwaffe; Soldaten / Offiziere sind weiterhin öffentliche Bedienstete<br />
(sozialer Besitzstand bleibt gewahrt)<br />
Fachliche Anleitung durch MTU-Führungskräfte Individuelle Personaleinsatzplanung<br />
Praktikabler Projektzuschnitt (kritische Masse erreicht, keine Überkomplexität / Überdimensioniertheit wie<br />
z. B. beim Bundeswehr-IT-Projekt „Herkules“)<br />
Bedingt gegeben, da die flexible Handhabung der personalpolitischen Instrumente aufgrund des Status<br />
als Pilotprojekt möglich war<br />
Das Kooperationsmodell ist kein reines Finanzierungsmodell: Es eröffnet sowohl für die Bundeswehr als<br />
auch für die wehrtechnische Industrie neue Möglichkeiten der Personalgewinnung / -entwicklung<br />
Realisierte Projektbeispiele<br />
Wehrtechnk<br />
Kooperationsmodelle (Inland)<br />
Kooperationsmodelle (Ausland)<br />
Weitergehende Outsourcing-<br />
Modelle (Ausland)<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.1 WEHRTECHNIK<br />
Die Ausbildung der Besatzungen wird ebenfalls von einem privaten Partner, der Helicopter Flight Training<br />
Services GmbH (HFTS), durchgeführt. Ende des Jahres 2004 hat das Bundesamt für Wehrtechnik und<br />
Beschaffung einen Vertrag mit der HTFS unterzeichnet, in welchem die Ausbildung für die Besatzungen<br />
geregelt ist. Kurz zuvor hatte der deutsche Bundestag das Vorhaben beschlossen. Dass auch jenseits von<br />
Pilotprojekten weitere Anwendungsfelder (vor allem IT, Beschaffung und Logistik) für ÖPP im Bereich der<br />
Wehrtechnik bestehen, belegen Erfahrungen von ZVEI-Mitgliedsunternehmen im Ausland (siehe Tabelle 6).<br />
Tabelle 6: Ausgewählte (inter-)nationale ÖPP-Beispiele für den Bereich Wehrtechnik<br />
Ansprechpartner<br />
RA Peter Vondung<br />
ZVEI Fachverbandsgeschäftsführer<br />
Wehrtechnik<br />
Ulrich Ostermair<br />
Leiter Programme und<br />
Kooperationsmodelle<br />
MTU Aero Engines GmbH in München<br />
Mit Beteiligung von für ZVEI<br />
relevanten Branchen<br />
Anschaffung von Simulatorsystemen für<br />
Transporthubschrauber-Projekt NH-90<br />
Planungen für Kooperationsmodelle nach<br />
deutschem Vorbild mit der Luftwaffe<br />
(Österreich, Schweiz)<br />
Outsourcing des kompletten IT-Betriebes der<br />
US-Marine<br />
Outsourcing des kompletten IT-Betriebes der<br />
UK-Marine<br />
5.1.5 Fazit und Handlungsempfehlungen<br />
Engagement von<br />
ZVEI-Mitgliedsunternehmen<br />
Anschaffung von Simulatorsystemen für<br />
Transporthubschrauber-Projekt NH-90<br />
Kooperationsmodelle für einzelne Standorte der<br />
Luftwaffe (z. B. Erding bei München)<br />
Planungen für Kooperationsmodelle nach<br />
deutschem Vorbild mit der Luftwaffe<br />
(Österreich, Schweiz)<br />
Outsourcing des kompletten IT-Betriebes der<br />
US-Marine<br />
Outsourcing des kompletten IT-Betriebes der<br />
UK-Marine<br />
Die Rahmenbedingungen für (Teil-)Privatisierungen sind für die im Fachverband vertretenen Unternehmen<br />
derzeit als bedingt positiv einzuschätzen. Dennoch sind erfolgreiche Öffentlich-Private Partnerschaften<br />
bei der Bereitstellung und Unterhaltung technischer Systeme oder (Ausbildungs-) Dienstleistungen<br />
für den wehrtechnischen Bereich realisierbar. Im Rahmen einer Umsetzung öffentlich-privater Kooperationsmodelle<br />
zwischen der Bundeswehr und privaten Dienstleistern sind verschiedene Erfolgsfaktoren<br />
identifiziert worden. Zum einen ist die flexible Handhabung der personalpolitischen Instrumente des<br />
öffentlichen Dienstes für die Beistellung von Beschäftigten der Bundeswehr durch den öffentlichen<br />
Partner relevant. Zum anderen spielt ein praktikabler Projektzuschnitt bei ausreichendem Investitionsvolumen<br />
(„kritische Masse“) eine wichtige Rolle. Dieser ist erforderlich, um für den privaten<br />
Partner betriebswirtschaftliche Rentabilität zu ermöglichen.<br />
Im Rahmen von haushalts- sowie personalrechtlichen Experimentierklauseln existieren in Pilotprojekten<br />
bereits heute die notwendigen Rahmenbedingungen, um ÖPP auf der Basis langfristiger vertraglicher<br />
Vereinbarungen zu realisieren. Als wichtigste Forderungen für die Erleichterung längerfristiger öffentlichprivater<br />
Zusammenarbeit jenseits von Experimentierklauseln lassen sich anführen:<br />
• Lockerung starrer Budgetgrenzen im Haushaltsrecht,<br />
• Beschleunigung der Genehmigungsverfahren für kreditähnliche Geschäfte,<br />
• Flexible Handhabung der Regelungen für die Beistellung von Bundeswehrbediensteten auf Zeit.<br />
Um die mittelständische Industrie bei der Beschaffung für die Bundeswehr intensiver einzubinden, sollte<br />
das Bundesamt für Wehrtechnik und Beschaffung bei Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen<br />
• verstärkt Bietergemeinschaften aus kleinen und großen Unternehmen berücksichtigen und<br />
• die Haftungshöchstgrenzen in einer Form gestalten, dass deren Beteiligung an Ausschreibungen<br />
möglich wird.<br />
Grundsätzlich spielt gerade auch für mittelständische Unternehmen eine klare Formulierung der Leistungsspezifikation<br />
durch die öffentliche Hand im Rahmen der Ausschreibung eine wichtige Rolle. Mit der<br />
privatrechtlichen Eigengesellschaft G.E.B.B verfügt die Bundeswehr bereits heute über eine geeignete<br />
Plattform zur Intensivierung Öffentlich-Privater Partnerschaften. Die zukünftige Nutzung dieser Plattform<br />
sollte möglichst kurzfristig umgesetzt werden.<br />
39
40<br />
5.2 Medizintechnik<br />
Abbildung 11: Krankenhäuser in Deutschland<br />
(Entwicklung der Einrichtung in den Jahren 1991 bis 2004)<br />
2.500<br />
2.000<br />
1.500<br />
1.000<br />
500<br />
0<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.2 MEDIZINTECHNIK<br />
5.2.1 Marktentwicklung in der Elektromedizintechnik<br />
Nach den USA und Japan ist Deutschland mit einem jährlichen Umsatz von 1,2 Mrd. Euro der größte<br />
Einzelmarkt für elektromedizinische Produkte. Der wichtigste Teil dieses Marktes entfällt auf Schnittbildverfahren<br />
der Computertomographie, der Magnetresonanztomographie und der Ultraschalldiagnostik.<br />
Mit über 22.000 Beschäftigten und ca. vier bis fünf Prozent der jährlichen Gesamtumsätze repräsentiert<br />
die Elektromedizin quantitativ nur einen vergleichsweise geringen Anteil der deutschen Elektrotechnikund<br />
Elektronikindustrie. Hervorzuheben ist ihre Funktion als Impulsgeber für den gesamten Gesundheitsmarkt<br />
mit seinen rund vier Millionen Beschäftigten in Deutschland. Ein leistungsfähiger Gesundheitssektor<br />
ist in hohem Maße auch von der Leistungs- und Innovationskraft der medizintechnischen Anbieter<br />
abhängig.<br />
Der Markt für Elektromedizin befindet sich in einer bereits fünf Jahre andauernden Stagnationsphase<br />
und wird im Wesentlichen gestützt von der weiter steigenden Exportquote. Wurden im Jahr 1980 erst<br />
ca. 47 % der Umsätze im Ausland erzielt, stieg dieser Anteil auf über 62 % im Jahr 2004 an.<br />
In Deutschland wird der Markt für die Medizintechnikanbieter zur Zeit entscheidend durch die Investitionshemmnisse<br />
der öffentlichen Krankenhäuser begrenzt. Der Abbau von Investitionsmitteln aus dem<br />
Krankenhausfinanzierungsgesetz, die Reduzierung des Umfangs von Förderprogrammen sowie die veränderten<br />
Abrechnungsmodalitäten der Krankenkassen (Stichworte Fallpauschalen / Landesbasisquote)<br />
haben den Investitionsstau in den letzten Jahren anwachsen lassen.<br />
Zusätzlich sind die Krankenhäuser von einem intensivierten Wettbewerbsdruck betroffen, der wiederum<br />
zu vermehrten Zusammenschlüssen in Klinikverbünden und Holdings führt. Es ist zu erwarten, dass kleinere<br />
Krankenhäuser, insbesondere im ländlichen Raum, in den nächsten Jahren wirtschaftlich noch stärker<br />
unter Druck geraten werden. Besonders betroffen sind von dieser Situation auf der Produzentenseite<br />
Anbieter von medizintechnischen Großsystemen. Für deren Neubeschaffung und Modernisierung lassen<br />
die Rahmenbedingungen der Haushaltsordnungen der<br />
Länder kaum Spielräume. Hersteller von Kleingeräten<br />
leiden dagegen weniger unter der dargestellten Problematik,<br />
da ihre Produkte in erster Linie an Arztpraxen<br />
verkauft werden.<br />
Trägerschaft und Rechtsform von Krankenhäusern<br />
Die Anbieter von Elektromedizin im Bereich des ZVEI<br />
haben nach Unternehmensangaben in den letzten Jahren<br />
vor allem von Investitionen privater Krankenhausbetreiber<br />
profitiert. Die Anzahl der privaten Einrichtungen<br />
hat sich in den zurückliegenden Jahren zwar<br />
kontinuierlich erhöht. Diese Entwicklung konnte den<br />
Rückgang der Aufträge für medizinisch-technische<br />
Großgeräte durch die öffentlichen Krankenhäuser allerdings<br />
nicht ausgleichen. Die Grunddaten der Abbildungen<br />
11 bis 15 sind der Fachserie 12 aus 2004 des Statistischen<br />
Bundesamtes entnommen. Rechtsgrundlage für die Erhebung ist die Krankenhausstatistik-Verordnung<br />
(KHStatV). Sie gilt in Verbindung mit dem Bundesstatistikgesetz (BStatG).<br />
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004<br />
öffentliche Einrichtungen freigemeinnützige Einrichtungen private Einrichtungen<br />
Die Abbildung 11 zeigt die Entwicklung der Einrichtungen nach Trägerschaft. Danach verringerte sich<br />
die Zahl der Einrichtungen in den Jahren 1991 bis 2004 absolut von 2.411 auf 2.166 Krankenhäuser<br />
(Quelle: Statistisches Bundesamt). Während sich die Zahl der öffentlichen und freigemeinnützigen<br />
Einrichtungen von 1.110 auf 780 bzw. von 943 auf 831 reduzierte, verzeichnen die privaten Einrichtungen<br />
einen Zuwachs von 358 auf 555 im Jahr 2004.<br />
Abbildung 12: Rechtsformen der Einrichtung<br />
in öffentlicher Trägerschaft<br />
(Entwicklung in den Jahren 2002 bis 2004)<br />
800<br />
700<br />
600<br />
500<br />
400<br />
300<br />
200<br />
100<br />
588<br />
231<br />
in privatrechtlicher Rechtsform in öffentlich-rechtlicher Rechtsform (nicht rechtsfähig)<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.2 MEDIZINTECHNIK<br />
551 493<br />
Abbildung 13: Krankenhäuser nach Trägerschaft<br />
(insgesamt: 2.166 Einrichtungen im Jahr 2004)<br />
831<br />
öffentliche<br />
Krankenhäuser<br />
245<br />
780<br />
freigemeinützige<br />
Krankenhäuser<br />
555<br />
private<br />
Krankenhäuser<br />
Abbildung 14: Medizinisch-technische Großgeräte<br />
in Krankenhäusern<br />
(Anzahl nach Trägerschaft der Einrichtung in 2004)<br />
6000<br />
5000<br />
4000<br />
3000<br />
2000<br />
1000<br />
0<br />
5.296<br />
Großgeräte<br />
Öffentliche<br />
Krankenhäuser<br />
739<br />
Großgeräte<br />
Private<br />
Krankenhäuser<br />
287<br />
1.527<br />
Großgeräte<br />
Freigemeinnützige<br />
Krankenhäuser<br />
Die Abbildung 12 zeigt die Rechtsformen der Einrichtungen in<br />
öffentlicher Trägerschaft in den Jahren 2002 bis 2004 an (Quelle:<br />
Statistisches Bundesamt). In den letzten Jahren sind vermehrt<br />
Einrichtungen in öffentlicher Trägerschaft in privater Rechtsform<br />
geführt worden. In der Regel wurden rechtlich unselbstständige Einrichtungen<br />
(Regiebetrieb, Eigenbetrieb, nicht rechtsfähige Anstalt)<br />
in die Rechtsform einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung<br />
(GmbH) überführt. Die Zahl der Einrichtungen in rechtlich<br />
unselbstständiger Rechtsform in öffentlicher Trägerschaft hat sich in<br />
den Jahren 2002 bis 2004 um 94 auf 371 verringert. Davon wurde<br />
eine Einrichtung in eine rechtsfähige öffentliche Anstalt und 56 Einrichtungen<br />
wurden in eine privatrechtliche Rechtsform überführt.<br />
37 Einrichtungen sind mit anderen Krankenhäusern fusioniert, privatisiert<br />
oder aufgegeben worden (siehe Abbildung 13).<br />
Die dargestellten Zahlen machen deutlich, dass sich die deutsche<br />
Krankenhauslandschaft in einem Strukturwandel enormen Ausmaßes<br />
befindet. Jedoch ist diese Entwicklung nicht neu. Bereits zwischen<br />
1990 und 2001 ist im Akutkrankenhausbereich die Zahl der<br />
öffentlichen Betten um gut 28 % gesunken.<br />
Gleichzeitig stieg die Zahl der Betten in privater Trägerschaft bis<br />
zum Jahr 2001 um gut 78 %. Bei den aufgestellten Krankenhausbetten<br />
ist ein Rückgang um 10.568 auf 531.333 aufgestellte Betten<br />
zu verzeichnen. Seit 1990 sind somit 22,5 % der Bettenkapazität<br />
(154.643 Betten) abgebaut worden.<br />
Krankenhausfinanzierung<br />
Nach der dualistischen Finanzierung des deutschen Krankenhauswesens<br />
werden nur die laufenden Betriebskosten von den mit den<br />
Krankenkassen ausgehandelten Budgets (Pflegesätzen) getragen,<br />
wohingegen die Investitionsfinanzierung (für Anlagevermögen, insbesondere<br />
Gebäude und medizinisch-technische Geräte) dem Staat<br />
obliegt. Aufgrund der rein öffentlich-rechtlichen Vorgaben dürften<br />
hier theoretisch keine Probleme entstehen, da alle Plankrankenhäuser<br />
nach § 8 f KHG einen Anspruch auf die Finanzierung ihrer<br />
notwendigen Investitionen haben. Dieser Rechtsanspruch ist aber<br />
aufgrund der Finanzknappheit der Länder inhaltlich entleert.<br />
Verteilung der medizinisch-technischen Großgeräte<br />
Dass bei medizinisch-technischen Großgeräten 1 der deutlich größte<br />
Nachfrageanteil weiterhin auf Krankenhäuser in öffentlicher Trägerschaft<br />
entfällt, verdeutlichen die nachfolgenden Daten, die nebenstehend<br />
als Grafik dargestellt sind (siehe Abbildung 14). Von den<br />
2.166 Krankenhäusern in Deutschland verfügt knapp die Hälfte der<br />
Häuser (1.050) über mindestens ein medizinisch-technisches Großgerät.<br />
Von den insgesamt 8.562 gezählten Großgeräten befinden<br />
sich 5.296 in Einrichtungen in öffentlicher Trägerschaft und 2.527<br />
Großgeräte in Krankenhäusern freigemeinnütziger Träger. Nur 739<br />
Großgeräte sind in privaten Krankenhäusern aufgestellt.<br />
41
42<br />
Abbildung 15: Medizinisch-technische Großgeräte<br />
in öffentlichen Krankenhäusern<br />
(Anzahl nach Rechtsform in 2004)<br />
1.620 Geräte in<br />
rechtlich selbstständigen<br />
Einrichtungen<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.2 MEDIZINTECHNIK<br />
1.606 in<br />
Einrichtungen<br />
privatrechtlicher<br />
Form<br />
2.070 Geräte in<br />
rechtlich unselbstständigen<br />
Einrichtungen<br />
Von 5.296 Großgeräten in öffentlicher Trägerschaft befinden sich<br />
1.606 Großgeräte in Einrichtungen privatrechtlicher Form und 3.690<br />
Großgeräte in Einrichtungen öffentlich-rechtlicher Form. Davon wiederum<br />
entfallen 2.070 Großgeräte auf Einrichtungen, die als rechtlich<br />
unselbstständig zu bezeichnen sind (Regiebetrieb, Eigenbetrieb<br />
oder nicht rechtsfähige Anstalt). 1.620 Großgeräte sind in öffentlichem<br />
Eigentum im Rahmen einer rechtlich selbstständigen Rechtsform.<br />
Dies sind in der Regel Landeskrankenhäuser oder Universitätskliniken,<br />
die in der Rechtsform einer rechtsfähigen Anstalt öffentlichen<br />
Rechts betrieben werden (siehe Abbildung 15).<br />
Wege aus dem Finanzierungsdilemma<br />
Der Investitionsstau in den deutschen Krankenhäusern liegt nach einer<br />
<strong>Studie</strong> des Rheinisch-Westfälischen Instituts für Wirtschaftsforschung<br />
aktuell bei 27 Mrd. Euro. Auf den Bereich der Medizintechnikanlagen<br />
fallen hierbei rund 10 – 15 Mrd. Euro. Diese Lücke müssten die<br />
Krankenhausträger theoretisch durch eigene Mittel schließen.<br />
Aufgrund dieser Dimension sowie des weiter fortschreitenden Abbaus von Fördermitteln werden die<br />
Marktakteure im Bereich der Medizintechnik zukünftig vermehrt zur Erprobung neuer Kooperationsformen<br />
gezwungen sein.<br />
Die Rahmenbedingungen für (Teil-)Privatisierungen wurden für die im Fachverband vertretenen medizintechnischen<br />
Unternehmen seit Anfang der 1990er Jahre aufgrund verschiedener wirtschaftlicher,<br />
politischer und rechtlicher Entwicklungen schrittweise verbessert. Was die politische und rechtliche<br />
Rahmensetzung angeht, spielte hier besonders der starke vereinigungsbedingte Modernisierungsdruck<br />
in den neuen Bundesländern als „Katalysator“ für die Entwicklung neuer, innovativer Finanzierungsinstrumente<br />
eine wichtige Rolle.<br />
Neben der noch zu realisierenden Beschleunigung von Genehmigungsverfahren für kreditähnliche<br />
Geschäfte lassen sich auch bereits existierende förderliche Trends für die wachsende Akzeptanz längerfristiger<br />
öffentlich-privater Finanzierungsmodelle im Gesundheitssektor wie folgt zusammenfassen:<br />
1) Der durch den dynamischen technischen Fortschritt in der Medizin- und Informationstechnik bedingte<br />
Trend hin zu aufwändigen und service- bzw. wartungsintensiven Systemlösungen, die längerfristige<br />
Finanzierungs- und Partnerschaftsmodelle begünstigen;<br />
2) der verstärkte Druck auf einzelne Krankenhäuser, sich auf möglichst hohem medizintechnischem<br />
Niveau verstärkt zu spezialisieren und in strategischen Netzwerken mit weiteren öffentlichen und privaten<br />
Dienstleistern zu kooperieren;<br />
3) der zunehmende Trend hin zur informationstechnischen Vernetzung der unterschiedlichen Akteure<br />
des Gesundheitswesens (Arztpraxen, Krankenhäuser, Krankenkassen), der derartige Systemlösungen<br />
zusätzlich befördert;<br />
4) die veränderten Abrechnungsbestimmungen der Krankenkassen (Fallpauschalen), die auf Seiten des kaufmännischen<br />
Managements der Krankenhäuser die Bereitschaft fördern, mit ÖPP zu experimentieren.<br />
5.2.2 ÖPP-Potentiale im Markt der Elektro-Medizintechnik<br />
Die im ZVEI organisierten Medizintechnikanbieter mussten zwischen 1995 und 2004 einen Auftragsrückgang<br />
im Inland von rund 10 % hinnehmen. Durch innovative ÖPP-Bereitstellungsmodelle, welche<br />
die Bereitstellung, den Betrieb, die Wartung und die Modernisierung von medizintechnischen Geräten<br />
in öffentlichen Kliniken durch private Anbieter beinhalten, lassen sich die beschriebenen Finanzierungsengpässe<br />
zumindest zum Teil ausgleichen und somit auch zusätzliche Marktpotentiale für die Hersteller<br />
von elektromedizinischen Systemen erschließen.<br />
1 Nach der Erhebung des Statistischen Bundesamtes umfassen die medizinisch-technischen Großgeräte folgende Gerätetypen: Computertomographen, Dialysegeräte, Digitale<br />
Subraktions-Angiographiegeräte, Gammakameras, Herz-Lungen-Maschinen, Kernspintomographen, Koronarangiographische Arbeitsplätze, Linearbeschleuniger (Kreisbeschleuniger),<br />
Positronen-Emissions-Computertomographen, Stoßwellenlithotripter, Tele-Kobalt-Therapiegeräte. Nachgewiesen werden medizinisch-technische Großgeräte, die sich im Besitz<br />
der Einrichtung befinden und zur Versorgung von Patienten und Patientinnen der Einrichtung genutzt werden. Geräte, die lediglich für Demonstrations- und Lehrzwecke oder<br />
ausschließlich im Rahmen der kassenärztlichen Versorgung genutzt werden, sind nicht enthalten. Nutzen mehrere Einrichtungen ein Gerät, so wird es nur von der Einrichtung<br />
gemeldet, in der es aufgestellt ist.<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.2 MEDIZINTECHNIK<br />
Rechnerisch besitzt etwa jedes zweite der 2.166 Krankenhäuser in Deutschland mindestens ein medizinisch-technisches<br />
Großgerät. Insgesamt sind dabei 5.269 medizinisch-technische Großgeräte in Krankenhäusern<br />
mit einer öffentlich-rechtlichen Trägerschaft zu finden. Für die Medizintechnikanbieter sind<br />
hierbei vor allem die bildgebenden Systeme, wie Computertomographen (CT) und Magnetresonanztomographen<br />
(MRT) von Bedeutung. Im Jahr 2004 waren deutschlandweit 2.550 CT und 1.667 MRT<br />
Systeme im Einsatz. Etwas weniger als die Hälfte dieser Geräte befanden sich in Krankenhäusern. Die<br />
Versorgungsdichte in Deutschland ist dabei im Vergleich zu den USA oder Kanada eher gering. Moderne<br />
bildgebende Systeme gelten durch fortlaufende technische Innovationen teilweise bereits nach fünf<br />
Jahren als technisch überholt und nicht nachrüstbar, weshalb aus technischer Sicht derzeit ein Ersatzbedarf<br />
von 900 CT und 600 MRT Geräten mit einem Finanzvolumen von mehreren Mrd. Euro alleine für<br />
die öffentlichen Krankenhäuser besteht.<br />
Für die vollständige Erneuerung einer Radiologie, wie im Falle des Leipziger Klinikums St. Georg, sind<br />
beispielsweise jeweils Investitionssummen im zweistelligen Millionenbereich notwendig. Die langfristige<br />
Sicherstellung der flächendeckenden Verfügbarkeit medizinisch-technischer Großgeräten in öffentlichen<br />
Krankenhäusern durch Fördermittelzuweisung ist bereits seit Jahren nur noch begrenzt möglich. Die im<br />
Jahr 2004 von den Bundesländern zur Verfügung gestellten Fördermittel erreichten lediglich 2,88 Mrd.<br />
Euro, was im Vergleich zu 1994 einer Abnahme von 32,3 % entspricht. Von dieser 2004 zur Verfügung<br />
gestellten Summe entfielen lediglich 1,74 Mrd. Euro auf Einzelfördermittel und wurden damit schwerpunktmäßig<br />
zur Finanzierung von langfristigen Anlagegütern verwendet.<br />
Durch eine vermehrte Anwendung von innovativen ÖPP-Modellen wie dem Leipziger Bereitstellungsmodell,<br />
könnte ein wichtiger Beitrag geleistet werden, den Finanzierungsengpass abzufedern. Mittelfristig<br />
(in den nächsten drei bis fünf Jahren) sollte es gelingen, den Anteil am Gesamtinvestitionsvolumen<br />
im Bereich der Medizintechnik auszuweiten. Dies würde alleine bei den CT- und MRT-Systemen<br />
jährlich 75–150 zusätzlichen Investitionsvorhaben mit einem Projektvolumen von rund 700.000 Euro<br />
für einen einzelnen CT und über 20 Mio. Euro für eine vollständige neue Radiologie entsprechen. Langfristig<br />
ist durch die flächendeckende Beteiligung privater Partner ein weitgehender Abbau des Investitionsstaus<br />
im Klinikbereich anzustreben. Daraus würde sich nach heutiger Schätzung auf Basis der in diesem<br />
Kapitel angeführten Investitionsvolumina für medizintechnische Großgeräte verschiedenen Typs ein<br />
Potential von zwei bis drei Mrd. Euro pro Jahr ergeben.<br />
5.2.3 Markthemmnisse<br />
Als wichtigste Hemmnisse für Öffentlich-Private Partnerschaften sind das System der dualen<br />
Finanzierung sowie die lange Dauer der Genehmigungsverfahren für kreditähnliche Geschäfte in den<br />
Bundesländern und die fehlende Möglichkeit der Übertragbarkeit von Budgets über Jahresgrenzen hinweg<br />
für die Kliniken in öffentlicher Rechtsform zu nennen. Das haushaltsrechtliche Prinzip der<br />
Jährlichkeit behindert langfristige Investitionsentscheidungen aufgrund der stark limitierten Möglichkeit<br />
zur Bildung von Investitionsrücklagen.<br />
Die duale Krankenhausfinanzierung beschränkt den notwendigen Modernisierungsprozess. Nach einmalig<br />
erfolgter Baufinanzierung durch die öffentliche Hand sind zumeist nur die laufenden Betriebskosten<br />
gedeckt und es gibt wenig Spielraum für größere Neuinvestitionen. Was die vorherrschende<br />
Vergabepraxis angeht, führt der Grundsatz „Auswahl des kostengünstigsten Angebots“ häufig dazu, dass<br />
die kurzfristigen Investitionskosten gegenüber den längerfristigen Betriebskosten zu hoch gewichtet werden.<br />
Die Anwendung betriebswirtschaftlicher Kosten- und Leistungsrechung mit quantitativen und qualitativen<br />
Kennzahlen ist bei Krankenhäusern in öffentlicher Rechtsform oftmals noch nicht verankert. Investitionsentscheidungen<br />
werden daher häufig auf Basis unzureichender betriebswirtschaftlicher Kriterien getroffen.<br />
Bisher hat im Bereich der Medizintechnik außer ansatzweise in NRW 2 noch kein Bundesland begonnen, die<br />
für eine flächendeckende ÖPP-Verbreitung nötigen rechtlichen und organisatorischen Rahmenbedingungen<br />
zu setzen. Das dokumentierte Erfolgsbeispiel in Leipzig konnte nur aufgrund der sehr liberalen<br />
Interpretation und Handhabung der rechtlichen Rahmenbedingungen in der Nachwendezeit relativ<br />
rasch umgesetzt werden. Schließlich wird von den privaten Anbietern überwiegend das Fehlen eines professionellen<br />
Projektmanagements auf Seiten der Leitungen der Krankenhäuser bei der Ausschreibung,<br />
Finanzierung und Baudurchführung bemängelt.<br />
43
Tabelle 7: Vorteile von Bereitstellungsmodellen<br />
Vorteile für das Krankenhaus sind:<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.2 MEDIZINTECHNIK<br />
5.2.4 <strong>Best</strong>-<strong>Practice</strong>: Langfristige Bereitstellungsverträge<br />
Reduzierung des Aufwandes bei der Gerätebeschaffung durch<br />
Einmalentscheidung<br />
Einheitliches Gerätesystem<br />
(überschaubar, benutzerfreundlich, Synergieeffekte)<br />
Sicherung des technischen Know-hows und damit der<br />
Wettbewerbsfähigkeit des Klinikums<br />
Integriertes Investitions-, Wartungs- und Instandhaltungskonzept<br />
(Wartung, Reparatur und technische Elemente sind enthalten)<br />
Entlastung des Investitionsfonds auf dem Gebiet der<br />
pauschalen Förderung<br />
Erhaltung der finanziellen Handlungsfähigkeit des Klinikums,<br />
auch wenn die jährlichen Raten für die Gerätebereitstellung in<br />
die Bilanz eingehen müssen<br />
Kostensenkung gegenüber der herkömmlichen Investition durch<br />
günstigere Angebote beim Bereitstellungsmodell infolge der<br />
Paketlösung, einer langfristigen Kundenbindung, eines damit<br />
verbundenen geringeren Vertriebsaufwandes und geringerer<br />
Kosten bei der Serviceerbringung<br />
Ein praktikabler Lösungsansatz für die oben angesprochenen Herausforderungen wurde im Städtischen<br />
Klinikum St. Georg in Leipzig umgesetzt. Die wesentlichen Erfolgskriterien sind nachfolgend dargestellt.<br />
Die Grundstruktur des Bereitstellungsmodells wird in Kapitel 3.1.2.1 erläutert. Die eingangs zusammengefassten<br />
Markthemmnisse (siehe Kapitel 5.2.3) sind im Projekt Städtisches Klinikum St. Georg Leipzig<br />
durch die Ausgestaltung eines langfristigen Partnerschaftsvertrags zwischen Krankenhaus und<br />
Systemanbieter zum beiderseitigen Nutzen überwunden worden.<br />
Bei dem Beispiel des Bereitstellungsmodells handelt es sich weder um einen Miet-Kauf noch um ein traditionelles<br />
Leasinggeschäft. Die im Bereitstellungsmodell vertraglich vereinbarte Partnerschaft umfasst<br />
ein Paket unterschiedlicher Leistungen. Es werden neben den sachwertäquivalenten Leistungen (Bereitstellung<br />
der Gerätesysteme) auch Serviceleistungen (Wartung), die Bereitstellung von Betriebsmitteln<br />
sowie die Verpflichtung zu einem kontinuierlichen Systemupgrade durch eine Innovationsklausel für<br />
einen mittelfristigen Vertragszeitraum festgeschrieben.<br />
Bereitstellungsmodelle<br />
Vorteile für den Bereitsteller sind:<br />
Für das Städtische Klinikum St. Georg beinhaltet das Bereitstellungsmodell den Vorteil, dass durch die Großgerätebeschaffung<br />
mit einem Projektvolumen von über 20 Mio. Euro das technische Know-how und damit<br />
die Wettbewerbsfähigkeit gesichert wird. Gleichzeitig bleibt die finanzielle Handlungsfähigkeit erhalten.<br />
Für den Bereitsteller auf der privaten Seite hat dieses Modell den Nutzen, dass durch die Vertragsgestaltung<br />
und die Beteiligung am Innovationserhalt eine langfristige Kundenbindung erreicht wird.<br />
Diese beinhaltet auch eine Mitsprache beim Neu- und Ersatzgeschäft.<br />
Die förderlichen Rahmenbedingungen der erfolgreichen Kooperation lassen sich wie folgt zusammenfassen:<br />
• Möglichkeit des Städtischen Klinikums in öffentlicher Trägerschaft (ab 1. Januar 2006 als gGmbH geführt)<br />
für die Erwirtschaftung eigener Überschüsse, um eigenverantwortlich notwendige Investitionen zu tätigen,<br />
• positive Erfahrungen mit „kreditähnlichen Geschäften“ in Krankenhäusern der neuen Bundesländern<br />
bereits Anfang der 1990er Jahre;<br />
• gesicherte Refinanzierung;<br />
• ausgewogene Berücksichtigung von Folgekosten / indirekten Kosten für aufwändige/n Service / Wartung<br />
bereits bei der Vorbereitung des Vergabeverfahrens und der Festlegung der Bewertungskriterien für<br />
die privaten Angebote.<br />
44 2 Anzeige- statt Genehmigungspflicht für öffentliche Leasinggeschäfte, Runderlass des Innenministers aus 1995.<br />
Langfristiger Partnerschaftsvertrag über zehn Jahre sowie der<br />
effektive vertriebliche Einsatz<br />
Platzierung einer Gesamtlösung im Markt<br />
(Modalitätengeschäft, Servicegeschäft, Finanzierungsgeschäft)<br />
Mitsprache beim Neu- und Ersatzgeschäft<br />
Partizipation am Innovationserhalt durch kontinuierliche<br />
Systemupgrades<br />
Definierte Einnahmen durch abgestimmten Zahlungsverlauf<br />
Partizipation an Verwertungserlösen oder Eigentumsübergang<br />
Nutzung des Klinikums als Referenzeinrichtung<br />
Tabelle 8: <strong>Best</strong>-<strong>Practice</strong>-Beispiel für den Bereich Medizintechnik<br />
Finanzvolumen<br />
Projektstart<br />
Ziele / Aufgaben<br />
Partner<br />
Gremien<br />
Notwendige<br />
Entscheidungen<br />
Markt- /<br />
Umfeldanalyse<br />
Organisationsmodell<br />
Finanzierungsmodell<br />
Vertragsmodell<br />
Vergabe- / Ausschreibungs-modell<br />
Risiko-Verteilung<br />
Probleme /<br />
Hemmnisse<br />
Erfolgseinschätzung<br />
Wesentliche<br />
Erfolgsfaktoren<br />
Übertragbarkeit<br />
Schlussfolgerungen<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.2 MEDIZINTECHNIK<br />
Langfristige Bereitstellung radiologischer Großgeräte: Städtisches Klinikum St. Georg in Leipzig<br />
Über 20 Mio. Euro<br />
2004 / 2005<br />
Bereitstellung und Wartung des kompletten Systems<br />
Kontinuierliche Innovationstätigkeit des privaten Partners<br />
Klinikum St. Georg und Siemens AG<br />
Nach Entscheidung: Geschäftsführung des Klinikums<br />
Beschluss Stadtrat, Genehmigung Regierungspräsidium, Wirtschaftsprüfung<br />
Interne Organisations-, Technologie- und Machbarkeitsstudie<br />
Langfristiges Bereitstellungsmodell für eine komplette Systemlösung<br />
Klinikum entrichtet monatliche Bereitstellungs-Gebühr (kein Leasing, kein Miet-Kauf)<br />
Laufzeit: zehn Jahre; Finanzielle Anreizsysteme für den privaten Partner (z. B. Bonus für Innovation)<br />
Service-Level-Agreement; Innovations-Komponente (Weiterentwicklung der Technologie während der<br />
Vertragslaufzeit)<br />
EU-weite Ausschreibung<br />
Sehr differenziertes Bewertungsraster für den Vergleich der privaten Angebote mit Hilfe externer Berater<br />
Überwiegend beim privaten Partner, vor allem Innovations-Risiko<br />
Budgetdeckelung durch das Landeshaushaltsrecht<br />
Gefahr der Wettbewerbseinschränkung durch zu starke öffentlich-private Abhängigkeiten<br />
Nach bisherigen Erfahrungen Modell mit Vorbildcharakter („<strong>Best</strong> <strong>Practice</strong>“)<br />
Möglichkeit für die Erwirtschaftung eigener Überschüsse, um eigenverantwortlich notwendige Investitionen<br />
zu tätigen<br />
Positive Erfahrungen mit derartigen Finanzierungsmodellen in den neuen Bundesländern bereits Anfang der<br />
1990er Jahre<br />
Gesicherte Refinanzierung und Berücksichtigung von Folgekosten / indirekten Kosten bereits im Vorfeld<br />
des Vergabeprozesses<br />
Grundsätzlich gegeben, wenn die folgenden Schlussfolgerungen berücksichtigt werden<br />
Beschleunigung von Genehmigungsverfahren für kreditähnliche Geschäfte in den Bundesländern<br />
Aufhebung oder Heraufsetzung von Budgetgrenzen in den Landeshaushaltsordnungen<br />
Verbot der Überschuldung für Krankenhäuser / Kliniken wäre erforderlich<br />
5.2.5 Fazit und Handlungsempfehlungen<br />
Die erfolgreiche Durchführung des europaweit beachteten Referenz-Modells in Leipzig zeigt, dass die<br />
Implementierung betriebswirtschaftlicher Handlungsmuster auch in öffentlichen Krankenhäusern ein<br />
wesentlicher Erfolgsfaktor für ÖPP ist. Die Etablierung eines geeigneten Controlling- und Projektmanagements<br />
auf Seiten des Krankenhauses schafft die Basis für neue innovative Investitionsformen.<br />
Mit deren Hilfe lassen sich auch zusätzliche finanzielle Handlungsspielräume erschließen. Es ist unbedingt<br />
darauf hinzuwirken, dass die Krankenhäuser ihre Möglichkeiten für eine ausreichende Eigenkapitalversorgung<br />
nutzen können. Durch die Übertragung abgegrenzter Aufgabenbereiche, wie Kantinen,<br />
Wäschereien oder Energieversorgung, an effiziente private Dienstleistungsanbieter können in diesem<br />
Kontext Einsparpotentiale und somit auch neue finanzielle Handlungsspielräume erschlossen werden.<br />
Für den öffentlichen Partner sind notwendige Investitionsspielräume auch erforderlich, um aufwändige<br />
Organisations- und Machbarkeitsstudien im Projektvorfeld durchführen zu können. Hinzu kommen die<br />
differenzierte Leistungsspezifikation und Angebotsbewertung im Rahmen des EU-weiten Vergabeprozesses.<br />
45
46<br />
!<br />
Ansprechpartner<br />
Dipl. Vw. Hans-Peter Bursig<br />
ZVEI Fachverbandsgeschäftsführer<br />
Elektromedizinische Technik<br />
Prof. Dr. Karsten Güldner<br />
Klinikumsdirektor<br />
Städtisches Klinikum<br />
„St. Georg“ in Leipzig<br />
Dipl.-Ing. Hans-Jürgen Curs<br />
Stellvertr. Krankenhausdirektor<br />
Städtisches Klinikum<br />
„St. Georg“ in Leipzig<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.2 MEDIZINTECHNIK<br />
Die Überführung öffentlicher Krankenhäuser in eigenständige GmbHs und damit verbunden die Einführung<br />
einer betriebswirtschaftlichen Kosten- und Leistungsrechung führen zusätzlich zu mehr Leistungstransparenz<br />
im Markt der Medizintechnik. Der aktuelle Trend auf öffentlicher Seite, verstärkt Einrichtungen<br />
in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft in eine rechtlich selbstständige Rechtsform zu überführen,<br />
sollte unterstützt werden. Eine Einbindung von Privatunternehmen und die Gründung fachspezifischer<br />
Tochtergesellschaften werden somit ebenfalls erleichtert. Gleichzeitig lassen sich auf diese Weise auch<br />
die Umsatzsteuerproblematik und die haushaltsrechtlichen Hemmnisse ausgleichen.<br />
Als Voraussetzung für eine erfolgreiche ÖPP im Medizintechnikbereich ist sicher zu stellen, dass der private<br />
Partner über fundierte Projekterfahrungen, spezifisches Know-how, hochqualifizierte/s Fachpersonal<br />
bzw. Lieferanten und stabile Refinanzierungsmöglichkeiten verfügt. Darüber hinaus ist der private<br />
Anbieter bereit, das „Innovationsrisiko“ für die Weiterentwicklung der bereit gestellten Medizintechnologien<br />
über mindestens zehn Jahre hinweg zu tragen. Die Übernahme dieses Risikos kann durch finanzielle<br />
Anreizsysteme (Bonus- / Malus-Systeme) erleichtert werden. Erfolgreiche Referenzmodelle wie das<br />
beschriebene Bereitstellungsmodell für bildgebende Systeme in Leipzig sollten im Rahmen einer zielgerichteten<br />
Informationspolitik gegenüber den Entscheidungsträgern im Gesundheitswesen, bei Sozialversicherungsträgern,<br />
Ländern und Kommunen verstärkt kommuniziert werden.<br />
Für kleinere und mittlere Unternehmen im Bereich der Medizintechnik, die ein hohes innovatives<br />
Potential besitzen, ist zukünftig eine vermehrte Angebotsformulierung im Rahmen von Bietergemeinschaften<br />
bzw. die Beteiligung an Bietergemeinschaften zu unterstützen. Dabei ist besonders die Orientierung an<br />
klinischen / medizinischen Anwendungsbeispielen zu prüfen. Im Rahmen von Bietergemeinschaften oder<br />
als eigenständige Systemanbieter sind KMU bereits erfolgreich als Hersteller von Endoskopen sowie<br />
Sterilisations- und Chirurgieausrüstungen am Markt tätig. Die Mindestvolumina für die verschiedenen<br />
Projekt-Typen sind für Mittelständler in der Medizintechnik derzeit noch relativ hoch. Standardmodelle<br />
und -verträge für ÖPP spielen aber auch bei kleineren Projektvolumina aufgrund der hohen Spezifität<br />
der bisher umgesetzten, geplanten und konzeptionell diskutierten Bereitstellungs- und Contractingmodelle<br />
keine wichtige Rolle.<br />
ÖPP Grundmodelle im Bereich der Elektro-Medizintechnik<br />
• Bereitstellungsmodelle<br />
Anwendungsbeispiele im Bereich der Medizintechnik<br />
• Bereitstellung, Betrieb, Wartung und Modernisierung von medizintechnischen Geräten in öffentlichen<br />
Kliniken<br />
• Errichtung, Betrieb und Wartung von medizintechnischen Informationssystemen (z. B. auch für Verbund<br />
von Kliniken)<br />
Zusammenfassende Handlungsempfehlungen<br />
• Überführung öffentlicher Krankenhäuser in rechtlich selbständige Gesellschaften (im Regelfall<br />
als gGmbH 3 ) mit betriebswirtschaftlicher Kosten- und Leistungsrechnung;<br />
• Aufhebung oder Heraufsetzung von bisher starren jährlichen Budgetgrenzen für kommunale<br />
Krankenhäuser in den Landeshaushaltsordnungen; 4<br />
• Beschleunigung der Genehmigungsverfahren für kreditähnliche Geschäfte in den Bundesländern;<br />
• Es ist zu prüfen, ob für ÖPP-Projekte zusätzliche (auch außerhalb der Krankenhausfinanzierung)<br />
Fördermittel für die Prüfung und Vorbereitung zur Verfügung gestellt werden können;<br />
• Outputorientierte Budgetierung 5 („Globalhaushalt“) im Rahmen des Hochschulbaufinanzierungsgesetzes<br />
(Bund: Universitätskliniken) und der Hochschulgesetze aller Länder zulassen;<br />
• Unterstützung der Angebotsformulierung von kleinen und mittleren Unternehmen im Rahmen<br />
der Beteiligung an Bietergemeinschaften mit dem Fokus klinische Anwendungsbeispiele;<br />
• Kommunikation und Vermarktung von erfolgreichen Referenzprojekten.<br />
5.3 Energietechnik<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.3 ENERGIETECHNIK<br />
5.3.1 Marktentwicklung in der Energietechnik und im Contracting<br />
Der Fachverband der Energietechnik umfasst innerhalb der Verbandsstrukturen des ZVEI mittlerweile<br />
60 Unternehmen mit etwa 60.000 Mitarbeitern. Neben überwiegend mittelständischen Unternehmen<br />
sind auch einige Konzerne mit Tochtergesellschaften vertreten. Der Verband versteht sich als Kompetenzverbund<br />
über die gesamte Wertschöpfungs- und Leistungskette der Energieversorgung, von der zentralen<br />
und dezentralen Energieerzeugung über die Übertragung bis zur Verteilung an die Haushalte und<br />
die Unternehmen.<br />
Bei einem Umsatz von rund zehn Mrd. Euro konnte im Jahr 2005 das Geschäftsvolumen der im ZVEI<br />
organisierten Energietechnikanbieter im Vergleich zum Vorjahr um 3 Prozentpunkte gesteigert werden.<br />
Auch in diesem Marktsegment ist die Geschäftslage geprägt von einem stagnierenden Inlandsmarkt in<br />
den letzten fünf Jahren und einer gleichzeitig dynamischen Entwicklung des Auslandsgeschäfts (+ 7,1 Prozent<br />
Auslandsumsatz gegenüber Vorjahr). ÖPP-Projekte spielen bei der Übertragung und Verteilung von<br />
Strom bisher kaum eine Rolle.<br />
Bei den energienahen Dienstleistungen sieht das Bild anders aus. Das Contracting Forum im ZVEI ist die<br />
Plattform für industrielle Contracting-Anbieter in Deutschland. Bei einem „klassischen“ Contracting mit<br />
der Übernahme einer komplexen Medienversorgung für ein produzierendes Unternehmen oder für<br />
Handel und Gewerbe bzw. Einrichtungen der Öffentlichen Hand stehen umfangreiche Investitionen in<br />
die Anlagentechnik an. Neben der reinen Prozessoptimierung für den Betrieb und die Nutzung des<br />
Objektes sind in der Regel Effizienzinvestitionen die wesentliche Stellschraube zur Erzielung der vereinbarten<br />
Kostenreduzierungen. Damit einhergehend ist häufig die Gründung einer Betriebsgesellschaft<br />
zum Betrieb der früheren Eigenanlagen, die nun vom Contracting-Anbieter in voller Verantwortung<br />
geführt werden.<br />
Die neue Betriebsgesellschaft zur Medienversorgung profitiert von kürzeren Entscheidungswegen in<br />
einer flachen Organisation. Sie trägt als Profit-Center auch mehr Verantwortung als das frühere Cost-<br />
Center im Rahmen der Eigenversorgungslösung. Diese Erläuterungen sollen deutlich machen, dass es neben<br />
der Optimierung von technischen Einrichtungen und Medienversorgung immer auch auf die Optimierung<br />
von Prozessen ankommt, wenn Contracting-Lösungen die prognostizierten Resultate erzielen sollen.<br />
Contracting-Anbieter sind klassische Vertreter des produzierenden Gewerbes mit der Gesamtpalette an<br />
anspruchsvollen Leistungen, die ein hohes Maß an Wissen über die Prozesse beim Kunden voraussetzen.<br />
Um ihre Kunden professionell bedienen zu können, verfügen sie über eigene Engineering- sowie Projektabwicklungs-Kompetenzen<br />
als technische Plattform für ihr Geschäft. Auf dieser Basis tragen sie auch<br />
materiell das technisch-wirtschaftliche Risiko der zu garantierenden Effizienzsteigerungen.<br />
Contracting „lebt“ von der Effizienzsteigerung aller mit der Nutzenergie- und Medienbereitstellung verbundenen<br />
Prozesse beim Kunden und ist deshalb ein ideales Mittel, die notwendigen Erneuerungs- und<br />
Effizienzinvestitionen auszulösen, die sonst häufig ausbleiben oder nur verspätet getätigt werden.<br />
Kostensenkung durch Steigerung der energetischen Effizienz bedeutet natürlich auch Vorteile für die<br />
Umwelt – das Contracting „lebt“ insofern auch von negativen CO 2-Vermeidungskosten. Ohne Bedarf an<br />
Subventionen ist die Effizienzsteigerung deshalb auch weiterhin die volks- und betriebswirtschaftlich<br />
sinnvollste CO 2-Vermeidungsmaßnahme. Dabei liegen die Umweltvorteile prozentual häufig deutlich<br />
über den erreichten Kosteneinsparungen.<br />
3 gGmbh (gemeinnützige Gesellschaft mit beschränkter Haftung)<br />
4 Betrifft die Investitionsfördermittel der Länder, die für potentielle ÖPP-Projekte zur Verfügung stehen sowie deren Übertragbarkeit auf folgende Budgetjahre.<br />
5 Mit der Einführung der neuen Instrumente der Verwaltungssteuerung (Neue Steuerungsmodelle) wird der Fokus auf die messbaren Ergebnisse, also den Output der Verwaltung<br />
gelenkt. Es ist daher konsequent, auch die Konzeption und Handhabung der Budgets outputorientiert auszurichten. Die Zuweisung der Finanzmittel muss mit konkreten, operationalisierbaren<br />
Leistungsvorgaben (Ziele und messbare Ergebnisse) verknüpft und im Rahmen eines verbindlichen Kontraktmanagements abgebildet werden. Eine<br />
„Heraufsetzung jährlicher Budgetgrenzen“ vergrößert den Spielraum der Mittelverausgabung (Anordnung) und damit den Entscheidungsspielraum der Verantwortlichen.<br />
47
48<br />
GWh 120<br />
Energie<br />
Abbildung 16: Beispiel für optimierten Energieeinsatz<br />
(Reduzierung von Energieeinsatz und CO 2-Emissionen)<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
52 GWh<br />
46 GWh<br />
10.400 t<br />
12.377 t<br />
3.803 t<br />
8.831 t<br />
0<br />
0<br />
vor Contracting nach Contracting<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.3 ENERGIETECHNIK<br />
Wärme<br />
31 GWh<br />
Kälte<br />
33 GWh<br />
25000<br />
20000<br />
15000<br />
10000<br />
5000<br />
Kohlendioxid<br />
Durch einen Mix an Investitionen gelingt es zum<br />
Beispiel, den Energieeinsatz bei gleichzeitiger Minimierung<br />
von CO 2-Emissionen in der Größenordnung<br />
von 40 Prozent zu reduzieren. Durch moderne Anlagen<br />
zur Wärmeerzeugung einschließlich Wärmepumpen<br />
wurde der Gasbedarf gesenkt, effiziente Kälte- und<br />
Druckluftkompressoren sorgen mit für eine signifikante<br />
Reduzierung der Stromspitzen. Generell gilt für die<br />
meisten Projekte: Mit der Übernahme häufig veralteter<br />
und ineffizienter Anlagen durch die Contracting-<br />
Anbieter sowie deren anschließende Modernisierung<br />
fließen erhebliche Teile der Anlageninvestitionen auch<br />
in die Kraft-Wärme-Kopplungs-Technik (KWK) mit ihren<br />
bekannt hohen Wirkungsgraden von über 80 Prozent.<br />
Die Nutzung hochmoderner KWK-Anlagentechnik bietet<br />
nicht nur das größte Potenzial zur Effizienzsteigerung<br />
und damit zur Kostensenkung, sondern spielt auch eine<br />
Schlüsselrolle bei der Reduzierung von Emissionen.<br />
Über die „klassische“ Lösung mit Gasturbine, Abhitzekessel und nachgeschalteter Dampfturbine oder<br />
einer Gasmotorenanlage mit Zusatzkessel hinaus können zum Beispiel moderne Kesselanlagen mit<br />
Braunkohlenstaubfeuerung und Dampfturbine ökologisch und ökonomisch eine Alternative sein. Selbst<br />
die „schmutzige“ Primärenergie Braunkohle kann bei den Abgasen alle Umweltstandards einhalten oder<br />
unterbietet sie sogar. Gleichzeitig bietet dieser Energieträger eine höhere Preissicherheit, als die<br />
Importenergien Öl, Erdgas oder auch Importkohle. Generell rückt immer mehr die Nutzung „alternativer“<br />
Brennstoffe zur Wärmeerzeugung in den Fokus. Als ein Ergebnis der verbesserten Rahmenbindungen für<br />
den Einsatz von Biomasse durch das novellierte EGG werden vermehrt Contracting-Lösungen auf der<br />
Basis von Biomasse realisiert. Teilweise kennzeichnen die Anlagenkonzepte eine Multi Fuel-Philosophie,<br />
zum Beispiel durch die Einbeziehung von Brennstoffen wie Öl, Gas und Biomasse.<br />
Naturbelassene, konditionierte Bio-Brennstoffe wie Holz-Pellets, -Briketts oder -Hackschnitzel sind auf<br />
dem Wege, durchaus auch in industriellen Anlagen bei Contracting-Lösungen zum Einsatz zu kommen.<br />
Die Bandbreite für Contracting-Projekte auf Basis von Biomasse reicht vom Biogas-BHKW mit einigen<br />
hundert Kilowatt bis zur Großanlage im Rahmen der Fördergrenze von 20 MW nach dem Erneuerbare-<br />
Energien-Gesetz (EGG).<br />
Formen des Energie-Contractings 6<br />
Für Öffentlich-Private Partnerschaften im energietechnischen Markt sind vor allem langfristige vertragliche<br />
Vereinbarungen im Bereich des Energie-Contracting bedeutend. Insbesondere die Kosten für die<br />
Energieversorgung sind der bedeutendste Ausgabenposten bei der Bewirtschaftung staatlicher und kommunaler<br />
Liegenschaften. Im Hinblick auf tendenziell weiterhin stark ansteigende Energiepreise gewinnt<br />
die Optimierung der Energieversorgung große Bedeutung. Die folgenden vier Modelle des Energie-<br />
Contracting haben sich in den letzten Jahren entwickelt:<br />
1. Energieeinspar-Contracting<br />
6 Beschreibung nach Deutsche Energie-Agentur GmbH (dena)<br />
CO 2(Wärme)<br />
CO 2(Kälte)<br />
Energie Wärme<br />
Energie Kälte<br />
- 40 Prozent weniger<br />
Energieeinsatz<br />
- 45 Prozent weniger CO 2<br />
Emissionen<br />
Beim Energieeinspar-Contracting plant, finanziert und realisiert ein spezialisiertes Dienstleistungsunternehmen<br />
(Contractor) Energiesparmaßnahmen. Die Investitionen müssen sich innerhalb des Vertragszeitraums<br />
(häufig sieben bis zwölf Jahre) vollständig aus den erzielten Einsparungen amortisieren. Der<br />
Contractor trägt das volle unternehmerische Risiko für den Erfolg der Energiesparmaßnahmen und für<br />
die Funktionsfähigkeit der technischen Anlagen trägt.<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.3 ENERGIETECHNIK<br />
2. Energiespar-Contracting mit baulicher Sanierung<br />
Diese Energiespar-Contracting-Modelle beinhalten zusätzlich bauliche Maßnahmen (insbesondere Wärmeschutzmaßnahmen<br />
an der Gebäudehülle).<br />
3. Energieliefer-Contracting<br />
Beim Energieliefer-Contracting besteht für die Wärme- bzw. Stromlieferung kein separater Vertrag mehr<br />
zwischen der kommunalen oder staatlichen Einrichtung und einem Energieversorgungsunternehmen.<br />
Der Contractor tritt an die Stelle des bisherigen Energielieferanten und übernimmt die Zuständigkeit für<br />
die Energieversorgung.<br />
4. Forfaitierung beim Energie-Contracting<br />
Tabelle 9: Klassifizierung des Contractings nach DIN<br />
Inhalte<br />
Anlagenbetrieb<br />
Begriffe<br />
Anlagenoptimierung<br />
Finanzierung<br />
Anlagenbau und<br />
-erneuerung<br />
Lieferung von<br />
Nutzenergie<br />
Facility Management<br />
Im Hinblick auf die Finanzierung von Investitionen bei Contracting-Projekten hat das Bundesministerium<br />
der Finanzen grundsätzlich die Zulässigkeit der Finanzierungsform Forfaitierung festgestellt, wenn diese<br />
insgesamt wirtschaftlich ist. Forfaitierung ist der regresslose Verkauf zukünftiger Forderungen eines<br />
Contractors an ein Finanzierungsunternehmen und gewinnt bei Contracting-Projekten immer mehr an<br />
Bedeutung. Die Bank als Forderungskäufer verlangt dabei vom Contractor als Schuldner eine Einrede- bzw.<br />
Einwendeverzichtserklärung des Auftraggebers. Der Contractor kann mit den durch den Forderungskäufer<br />
gezahlten Mitteln die beim Auftraggeber zu errichtenden Anlagen günstiger finanzieren. Letztlich können<br />
dadurch die Angebotskonditionen beim Contracting im Vergleich zu einer herkömmlichen Kreditfinanzierung<br />
deutlich verbessert werden.<br />
Im Rahmen der Weiterentwicklung des Contractings wurde in Anlehnung nach DIN 8930-5 die in Tabelle<br />
9 dargestellte Klassifizierung der Aufgaben vorgenommen.<br />
Technisches Anlgenmanagement<br />
Einspar-<br />
Contracting<br />
Energieliefer-<br />
Contracting<br />
Full-Service<br />
Contracting<br />
49
50<br />
Abbildung 17: Größenklassen der Gemeinden und<br />
Gemeindeverbände ab 10.000 Einwohnern<br />
866<br />
Gemeinden mit<br />
10.000 bis 20.000<br />
Einwohnern<br />
15<br />
Beziksverbände<br />
323<br />
Landkreise<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.3 ENERGIETECHNIK<br />
5.3.2 ÖPP-Potentiale im Markt der energienahen Dienstleistungen<br />
Es besteht aufgrund der starken Modernisierungs- und Sanierungsbedürftigkeit öffentlicher Liegenschaften<br />
und Einrichtungen zum Zwecke der Steigerung der Energieeffizienz ein bisher nur in Ansätzen<br />
ausgeschöpftes Potenzial für Öffentlich-Private Partnerschaften. Angesichts der steigenden Ausgabenentwicklung<br />
der Gemeinden, Städte und Landkreise im Bereich der Energiekosten bietet sich aufgrund<br />
der Struktur der kommunalen Gebietskörperschaften für den Mittelstand ein erhebliches Potential. In<br />
Deutschland zählen 14.444 Gebietskörperschaften zur kommunalen Familie: 112 Kreisfreie Städte und<br />
34<br />
Gemeinden über<br />
200.000 Einwohner<br />
504<br />
Gemeinden mit<br />
20.000 bis 50.000<br />
Einwohnern<br />
152<br />
Gemeinden mit<br />
50.000 bis 200.000<br />
Einwohnern<br />
Abbildung 18: Geschätzte Energiekosten<br />
ausgewählter Gemeindeverbände und Gemeinden<br />
(Anhaben in Mio. Euro im Jahr 2003)<br />
450<br />
400<br />
350<br />
300<br />
250<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
240<br />
Gemeinden mit<br />
10.000 bis<br />
20.000<br />
Einwohnern<br />
310<br />
Gemeinden mit<br />
20.000 bis<br />
50.000<br />
Einwohnern<br />
340<br />
Gemeinden mit<br />
50.000 bis<br />
200.000<br />
Einwohnern<br />
Gemeinden über<br />
200.000<br />
Einwohner<br />
Landkreise Beziksverbände<br />
Abbildung 19: Geschätzte Energiekosten von Bund,<br />
Ländern und ausgewählten Gemeinden<br />
(Anhaben in Mio. Euro)<br />
700<br />
600<br />
500<br />
400<br />
300<br />
200<br />
100<br />
0<br />
428<br />
Kreisangehörige<br />
Gemeinden<br />
ab 20.000<br />
Einwohnern<br />
634<br />
Kreisfreie<br />
Städte<br />
298<br />
13<br />
Landkreise Bezirksverbände<br />
7 Kreisfreie Stadt Kassel, 195.000 Einwohner.<br />
8 Landkreis Kassel, 245.000 Einwohner.<br />
410<br />
492<br />
300<br />
724<br />
13<br />
150<br />
Bund Länder Zweckverbände<br />
12.983 kreisangehörige Städte und Gemeinden. Darüber hinaus<br />
sind die Kommunen gegliedert in a) 1.011 Ämter, Samtgemeinden<br />
und Verbandsgemeinden, b) 323 Landkreisen und c) 15 Bezirksverbänden.<br />
Der weitaus größte Teil (11.539 Gemeinden) hat weniger<br />
als 10.000 Einwohner. Die Abbildung 17 zeigt die Anzahl der<br />
Städte und Gemeinden in Größenklassen ab 10.000 bis unter<br />
500.000 und mehr Einwohnern an. Auf der Grundlage der Erhebungen<br />
des Statistischen Bundesamtes zu den Ausgaben der<br />
Gemeinden in Deutschland wurden Berechnungen zu den Energiekosten<br />
für das Jahr 2003 angestellt.<br />
Abbildung 18 stellt die geschätzten jährlichen Energiekosten entsprechend<br />
der Einwohnergrößenklassen dar. Nach unseren Berechnungen<br />
verursachen die dargestellten Gemeinden, Gemeindeverbände,<br />
Landkreise und Bezirksverbände (ab 10.000 Einwohnern)<br />
jährliche Energiekosten in Höhe von über 1.600 Millionen Euro. Die<br />
deutsche Energieagentur dena geht in ihren veröffentlichten<br />
<strong>Studie</strong>n von Einsparpotentialen in einer Höhe von 10 % bis 30 %<br />
der Energiekosten aus. Ausgehend von einer Einsparquote von 15 %<br />
könnten Einsparvolumen in einer Größenordnung von über 240 Mio.<br />
Euro jährlich erzielt werden.<br />
Die Energieausgaben des Bundes und der Länder sowie von Zweckverbänden<br />
belaufen sich im selben Zeitraum auf annährend 1.400<br />
Mio. Euro. Es können ähnliche Einsparpotentiale unterstellt werden.<br />
Die Energiekosten von Bund, Ländern und Kommunen sind in<br />
Abbildung 19 zusammengefasst.<br />
Bei Berücksichtigung des derzeitigen rasanten Energiepreisanstiegs ist<br />
in Zukunft von einem noch deutlich höheren Einsparvolumen auszugehen.<br />
Nach Angaben der kreisfreien Stadt Kassel 7 stiegen die<br />
Energiekosten für die städtischen Gebäude im Winterhalbjahr 2005 /<br />
2006 alleine gegenüber dem Vorjahreszeitraum um 24 %. Diese<br />
Kostenexplosion, die in einem ähnlichen Umfang auch alle anderen<br />
deutschen Großstädte betrifft, führt zu einer Mehrbelastung des städtischen<br />
Haushaltes der nordhessischen Großstadt von 370.000 Euro.<br />
Für den Landkreis Kassel 8 bedeuteten die höheren Energiekosten<br />
Mehrausgaben in Höhe von rund 150.000 Euro (8 % Steigerung).<br />
Rechnet man den Mehrbedarf aller deutschen Gebietskörperschaften<br />
ab 10.000 Einwohnern für das Winterhalbjahr 2005/2006 zusammen,<br />
ist insgesamt von einer Zunahme bei den Energiekosten von<br />
rund 200 Mio. Euro auszugehen. Diese Momentaufnahme unterstreicht<br />
die Notwendigkeit von ÖPP-Energieeinsparprojekten für die<br />
öffentliche Hand.<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.3 ENERGIETECHNIK<br />
Ein Großteil des Einsparvolumens ergibt sich auch daraus, dass die Bausubstanz der öffentlichen<br />
Gebäude in hohem Maße sanierungsbedürftig ist. Vergleichbares gilt in einem ähnlichen Umfang für<br />
die energietechnische Ausstattung der Gebäude. Das ehrgeizige Ziel der Bundesregierung, die Energieeffizienz<br />
bis zum Jahr 2020 zu verdoppeln, setzt ein umfassendes und integriertes Konzept zur energetischen<br />
Sanierung der veralteten Gebäudesubstanz sowie der effizienten Energieversorgung voraus.<br />
Die vom Bundeskabinett beschlossene Aufstockung der Fördermittel des CO 2-Gebäudesanierungsprogrammes<br />
von derzeit 360 Mio. Euro auf ein Fördervolumen von 1,5 Mrd. Euro stellt dabei insbesondere<br />
für KMU ein wichtiges zusätzliches Potential hinsichtlich auf ÖPP basierenden Contractingmodellen dar.<br />
Diese können neben dem Energieeinsparaspekt auch die Umsetzung baulicher Maßnahmen beinhalten.<br />
Grundvoraussetzung für eine vermehrte Anwendung solcher Modelle ist die Schaffung von Transparenz bei<br />
der Ermittlung und Planung des Energiebedarfes sowie der -versorgung durch die und in den Gebietskörperschaften.<br />
Dies ist notwendig, um öffentlich-private Wettbewerbsverzerrungen und damit Marktbarrieren<br />
für private Energie-Contracter abzubauen und realistische Einsparpotentiale offen zu legen.<br />
Falls es gelingt, die bestehenden Barrieren auf der öffentlichen Seite abzubauen, ist langfristig von<br />
einem zusätzlich zu realisierenden Volumen von bis zu zwei Mrd. Euro pro Jahr durch die verschiedenen<br />
Formen des Energie-Contractings auszugehen.<br />
Als weitere förderliche Rahmenbedingungen für die Verbreitung kombinierter Contracting-Dienstleistungen<br />
bei Gebietskörperschaften und öffentlichen Unternehmen sind zu nennen:<br />
• Eine wachsende Zahl von Kommunen, die im Rahmen ihres neu geschaffenen Gebäudemanagements<br />
die Themen Energie-Contracting und regenerative Energieerzeugung aufgreifen und nach geeigneten<br />
privaten Partnern für die Realisierung suchen;<br />
• Initiativen der Bundesländer für eine verbesserte Förderung interkommunaler Zusammenarbeit, die<br />
häufig notwendig ist, um eine ausreichende kritische Verbrauchsmenge an Energie zu erreichen (z. B.<br />
Förderprogramme für interkommunale Gewerbegebiete oder Schulprojekte);<br />
• ein inzwischen erreichter Stand der Energietechnik (z. B. bei der Holzpyrolyse), der auch kleinere<br />
öffentlich-private Contracting-Projekte ab einer Investitionssumme von unter einer Million Euro für private<br />
Partner unterschiedlicher Größe betriebswirtschaftlich rentabel macht. Dies betrifft die<br />
Gemeindegrößenklasse 5.000 bis unter 10.000 Einwohnern mit 1.296 Gemeinden und 1.011<br />
Gemeindeverbänden;<br />
• Initiativen für Öffentlich-Private Partnerschaften sollen durch Maßnahmen der Bundesregierung verstärkt<br />
werden: Die Regierungsparteien haben in ihrer Koalitionsvereinbarung vom 11.11.2005 die<br />
Aufstockung des CO 2-Gebäudesanierungsprogramms von derzeit 360 Mio. Euro auf ein Fördervolumen<br />
von 1,5 Mrd. Euro angekündigt.<br />
Chancen für den Mittelstand?<br />
Insbesondere die Ankündigung der Aufstockung der Fördermittel im Bereich der Gebäudesanierung<br />
kann als Chance für kleine und mittelständische Unternehmen gesehen werden, an ÖPP-Projekten zu<br />
partizipieren. Die annährend 1.300 Gemeinden (5.000 bis 10.000 Einwohner) mit jährlichen Energiekosten<br />
in Höhe von 100 Mio. Euro stellen einen relevanten Markt für kleine private Energiecontractoren<br />
in den nächsten Jahren dar. Hier sind allerdings Maßnahmen der Zusammenarbeit und der Poolbildung<br />
erforderlich, um für die privaten Anbieter von Energie-Contracting-Lösungen einen attraktiven Markt bei<br />
kleineren Gemeinden und Gemeindeverbänden zu schaffen.<br />
Für größere Energieanbieter sind derartige kommende Märkte nur begrenzt interessant. Jedoch stellen<br />
die 690 kommunalen Gebietskörperschaften in Größenklassen ab 10.000 Einwohner und jährlichen<br />
Energiekosten von geschätzten 1.300 Mio. Euro einen durchaus relevanten Markt dar. Ferner sind die 338<br />
Landkreise und Bezirksverbände mit jährlichen Energiekosten in Höhe von rund 300 Mio. Euro anzuführen.<br />
Diese übergeordnete kommunale Ebene hat aufgrund ihrer Aufgabenzuweisung in der Regel<br />
Einrichtungen für die kreisangehörige Gemeinde vorzuhalten (z. B. Schulen, Multifunktionshallen, Verund<br />
Entsorgung).<br />
51
52<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.3 ENERGIETECHNIK<br />
Bisher wurden lediglich vereinzelt erste Erfahrungen im Rahmen von Verträgen für Energie-Contracting<br />
zwischen überregionalen Dienstleistungs-Anbietern und öffentlichen Contracting-Nehmern gesammelt.<br />
Diese Projekte sind zumeist in Form von „Energiepools“ für bestimmte öffentliche Einrichtungen vergeben<br />
worden. Mit der Bündelung einer Vielzahl öffentlicher Gebäude wird im Vorfeld eines Vergabeverfahrens<br />
die erforderliche Größenordnung bei der Energiebedarfsmessung erreicht.<br />
Überregionale Energieanbieter versorgen beispielsweise mehrere Schulen und Krankenhäuser in Berlin<br />
und anderen Großstädten mit Strom und Wärme. Diese Projekte konnten sich noch nicht über die Testphase<br />
hinaus entwickeln und wurden von der Unternehmensseite nur selten als erfolgreich bezeichnet.<br />
5.3.3 Markthemmnisse<br />
Den verbesserten Rahmenbedingungen für das Energie-Contracting durch Öffentlich-Private Partnerschaften<br />
stehen derzeit noch Marktbarrieren für die Zusammenarbeit im größeren Maßstab entgegen.<br />
Von Seiten der Contracting-Anbieter wurde in den Experteninterviews auf die bestehenden Markteintrittsbarrieren<br />
verwiesen, die gerade in größeren Städten den kommunalen Versorgungsmarkt abschotten.<br />
Stadtwerke haben darüber hinaus günstigere Optionen der Refinanzierung aufgrund der Bonität ihrer<br />
öffentlichen Eigentümer. Zusätzlich erweisen sich die im Vergabeverfahren von der öffentlichen Seite<br />
angesetzten Basiszahlen für den benötigten Energiebedarf häufig als wenig transparent und in der<br />
Regel zu niedrig angesetzt. Der während der Projektplanung nicht kalkulierbare Mehrbedarf stellt für<br />
die privaten Contracting-Anbieter oftmals ein schwer einzuschätzendes wirtschaftliches Risiko dar.<br />
Als weitere Markthemmnisse für Energie-Contracting sind anzuführen:<br />
• Die hohe Komplexität der von privatwirtschaftlichen Spezialisten angebotenen Contracting-Dienstleistungen,<br />
deren Verständnis auch beim (potentiellen) öffentlichen Partner und den beteiligten politischen<br />
Gremien detailliertes Know-how voraussetzt;<br />
• aus Sicht privater Dienstleister wenig hilfreiche Musterverträge als unzureichende Standardisierungsversuche;<br />
• Ein hoher, in der Regel unvergüteter Ressourcen- und Zeitaufwand für die Entwicklung und Anbahnung<br />
von Projekten, der sich aufgrund der Komplexität und geringen Standardisierbarkeit von Contracting-Leistungen<br />
ergibt;<br />
• Von den privaten Partnern durchsetzbare Vertragslaufzeiten und Kapitalrenditen (ca. 5 bis 8 %<br />
ROI/ROS), die häufig deutlich unterhalb der Laufzeiten bzw. Schwellen für vergleichbare Industrieprojekte<br />
liegen;<br />
• die Länge des Zeitraumes für den Payback des eingesetzten Kapitals, der aus Sicht des privaten<br />
Investors im Regelfall deutlich über demjenigen vergleichbarer Industrieprojekte angesiedelt ist;<br />
• aufwändige und Contractingmodelle hemmende Abrechnungsvorschriften für die Umlage von Energiekosten<br />
auf Nutzer bzw. Mieter (z. B. für kommunale Wohnungsbauunternehmen, die Investitionskosten<br />
aufgrund von Contracting nicht auf die Mieter umlegen dürfen);<br />
• erschwerte Refinanzierungsbedingungen, besonders für kleine und mittlere Unternehmen, aufgrund<br />
der Rating-Bedingungen im Zuge des EU-Abkommens „Basel II“.<br />
5.3.4 <strong>Best</strong>-<strong>Practice</strong><br />
Trotz dieser Hemmnisse aus Sicht privater Contracting-Partner kann der wachsende öffentliche Markt,<br />
insbesondere auch bei kleinen und mittleren Kommunen, unter bestimmten Bedingungen erfolgreich<br />
erschlossen werden. Das Beispiel „Objektgesellschaften für Bio-Brennstoffwerke und kommunales Energie-<br />
Contracting in Baden-Württemberg“ verdeutlicht diese Bedingungen (siehe Tabelle 10).<br />
Projektstart<br />
Finanzvolumen<br />
Ziele / Aufgaben<br />
Partner<br />
Gremien<br />
Notwendige<br />
Entscheidungen<br />
Markt- /<br />
Umfeldanalyse<br />
Organisationsmodell<br />
Finanzierungsmodell<br />
Vertragsmodell<br />
Vergabe- /<br />
Ausschreibungs-<br />
Modell<br />
Risiko-Verteilung<br />
Probleme /<br />
Hemmnisse<br />
Erfolgseinschätzung<br />
Wesentliche<br />
Erfolgsfaktoren<br />
Übertragbarkeit<br />
Schlussfolgerungen<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.3 ENERGIETECHNIK<br />
Tabelle 10: <strong>Best</strong>-<strong>Practice</strong>-Beispiel für den Bereich Energietechnik<br />
Objektgesellschaften für Bio-Brennstoffwerke und<br />
kommunales Energie-Contracting in Baden-Württemberg<br />
Ende der 1990er Jahre<br />
Ab ca. 300.000 Euro Kosten für Energieverbrauch pro Jahr (minimale kritische Masse)<br />
Einspar-Contracting, Liefer-Contracting<br />
Mittelständischer privater Energie-Contractor (i. d. R. Hauptgesellschafter)<br />
Mehrere benachbarte Kommunen (mindestens zwei)<br />
Privater Holzlieferant (Pellets) und privater Anlagenbauer<br />
Gesellschafterversammlung, Geschäftsführung, Beirat (Politik, Unternehmen, Bürger)<br />
Ratsbeschluss<br />
Machbarkeitsstudien (Energiebedarfs- und Energieeinsparungs-Analysen)<br />
Öffentlich-private Objektgesellschaft (GmbH) mit kommunaler Minderheitsbeteiligung<br />
Vorfinanzierung durch private Kreditinstitute<br />
Payback: 4,5 Jahre (ca. zwei Jahre bei Industrieprojekten)<br />
Ergänzender Kommunalkredit oder „Bürgerfonds“<br />
(Modell für stille Teilhaber mit garantierter überdurchschnittlicher Verzinsung)<br />
Laufzeit: sieben bis 14 Jahre (flexibel vereinbar)<br />
Energieliefer-Vertrag<br />
Einspar-Vertrag (mit garantiertem Mindest-Einsparvolumen) teilweise mit Bonus- / Malus-System)<br />
Gesellschafter- / Geschäftsführungs-Vertrag<br />
Objektgesellschaft schreibt national oder EU-weit aus, falls Schwellenwerte überschritten werden<br />
Bewertungsmatrix für den Vergleich der Angebote, die neben dem Preis auch die Zuverlässigkeit der<br />
Systeme, die Kontinuität der Anbieter und das Management mit beinhaltet<br />
Überwiegend bei den privaten Unternehmen, Öffentlich-private Objektgesellschaft als Möglichkeit der<br />
Risikobegrenzung für die privaten Partner<br />
Den öffentlichen Entscheidungsträgern fehlen häufig die notwendigen Kompetenzen, um die Vorteile von<br />
Contracting-Projekten zu erkennen und in ihren Gremien durchzusetzen<br />
Sehr lange Projektvorlaufzeiten<br />
Der mittelständische private Energie-Contractor ist aufgrund seiner technischen Kapazitäten i. d. R. auf<br />
einen Aktionsradius von ca. 200 km beschränkt<br />
Erschwerte Refinanzierungsbedingungen aufgrund von „Basel II“<br />
Kapitalrenditen liegen zumeist deutlich unterhalb des Niveaus von Industrieprojekten (5 – 8 % ROI, ROS)<br />
Verträge sind nicht standardisierbar, Korruption, Intransparenz<br />
Das Modell Contracting-Objektgesellschaft ist für einen relevanten kommunalen Markt grundsätzlich geeignet<br />
Starke private und öffentliche Promotoren<br />
Kooperation privater Unternehmen entlang der gesamten Wertschöpfungskette<br />
Kombination von ÖPP und interkommunaler Kooperation<br />
Vorhandene Ressourcen für die Projektvorbereitung<br />
Bedingt gegeben, da stark von lokalen / regionalen Konstellationen abhängig<br />
5000 kleine und mittlere Gemeinden, die einen jährlich Energiebedarf ab drei MW haben, bilden einen<br />
relevanten Markt<br />
Öffentlich-private Objektgesellschaften sind neben längerfristigem Vertrags-Contracting ein relevantes<br />
ÖPP-Modell im Bereich der Energietechnik<br />
53
54<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.3 ENERGIETECHNIK<br />
Die wesentlichen Erfolgsfaktoren dieses Beispiels lassen sich wie folgt zusammenfassen:<br />
• Starke private und öffentliche Promotoren,<br />
• Kooperation privater Unternehmen und öffentlicher Partner entlang der gesamten Wertschöpfungskette<br />
für Holzenergie,<br />
• Kombination von ÖPP und interkommunaler Kooperation sowie<br />
• vorhandene Ressourcen für die langfristige Projektvorbereitung.<br />
Die Machbarkeit derartiger Referenzprojekte belegen Erfahrungen, die ZVEI-Mitgliedsunternehmen in<br />
den letzten Jahren erwerben konnten (siehe Tabelle 11).<br />
Tabelle 11: Ausgewählte (inter-)nationale ÖPP-Beispiele für den Bereich Energietechnik<br />
Realisierte Projektbeispiele<br />
öffentlich-privates<br />
Energie-Contracting<br />
Inland<br />
Ausland<br />
Engagement von ZVEI-Mitgliedsunternehmen<br />
Objektgesellschaften in Baden-Württemberg (kleine und mittlere Kommunen)<br />
Vertrags-Contracting in Kommunen in Hessen, Bayern, NRW und Baden-Württemberg<br />
(kleine, mittlere und größere Kommunen)<br />
Vertrags-Contracting in Kommunen in Polen, Tschechien und Ungarn<br />
(kleine, mittlere und größere Kommunen)<br />
5.3.5 Fazit und Handlungsempfehlungen<br />
Für den Contracting-Markt bestehen in Deutschland derzeit noch Hemmnisse, die eine wirtschaftlich<br />
erfolgreiche Anwendung vor allem auch in den Großstädten erschweren. Die benannten Markteintrittsbarrieren<br />
und die oftmals wenig professionelle Abwicklung der Vergabeverfahren haben bisher zu einer<br />
negativen Bewertung der Möglichkeiten von ÖPP durch die Contracting-Anbieter geführt.<br />
Öffentlich-Private Energie-Contracting-Partnerschaften zwischen kleineren Kommunen und KMU stellen<br />
ein quantitativ und qualitativ relevantes (Teil-) Privatisierungs-Potential. Durch die mittlerweile sowohl<br />
in der Privatwirtschaft als auch im öffentlichen Sektor etablierte Dienstleistungspalette des Energie-<br />
Contracting steht dafür ein technisch und betriebswirtschaftlich geeignetes Instrumentarium zur Verfügung.<br />
Bei der dezentralen Energieversorgung spielt die Nutzung vorhandener regionaler Ressourcen, wie z. B.<br />
nachwachsende Rohstoffe, sowohl auf der (privaten) Anbieter- als auch der (öffentlichen) Nutzerseite<br />
eine wesentliche Rolle. Die zunehmend öffentliche Förderung verstärkter interkommunaler Zusammenarbeit<br />
kann diese Entwicklung weiter forcieren.<br />
Im Sinne einer strategischen privat-öffentlichen Kooperation im Energiesektor ist das aus Sicht der<br />
öffentlichen Kunden vorrangige Einspar-Contracting mit weiteren Contracting-Dienstleistungen kombinierbar.<br />
Die Ankündigung zur Aufstockung der Fördermittel im Bereich der Gebäudesanierung verbunden<br />
mit ÖPP-Initiativen der Bundesregierung kann als Chance für die Entwicklung Öffentlich-Privater<br />
Partnerschaften, insbesondere im kommunalen Bereich, angesehen werden.<br />
Notwendige Grundvoraussetzung für das Gelingen öffentlich-privater Modelle für Energie-Contracting<br />
ist zum einen die Öffnung der regionalen und kommunalen Märkte für externe Anbieter. Hier gilt es die<br />
kommunalen Verflechtungen zwischen Politik und Stadtwerken zu verringern. Dies kann einerseits gelingen,<br />
wenn die jeweiligen kommunalen EVUs der Verpflichtung zur Erstellung einer transparenten<br />
Energieeinsparbilanz und Energieplanung nachkommen. Die dafür notwendigen betriebswirtschaftlichen<br />
Kennziffern sind mit Hilfe der Kosten- und Leistungsrechnung zu ermitteln und offen zu legen.<br />
Andererseits müssen die Aufsichts- und Rechnungsprüfungsbehörden verstärkt einbezogen werden, um<br />
diese Forderung nach Energietransparenz umzusetzen.<br />
!<br />
Ansprechpartner<br />
Rüdiger Haake<br />
ZVEI Fachverbandsgeschäftsführer<br />
Energietechnik<br />
Dr. Ing. Ulrich Kaier<br />
Geschäftsführer<br />
Energie-Contracting Heidelberg GmbH<br />
in Heidelberg (BaWü)<br />
Dr. Jobst Klien<br />
Vattenfall Europe (Hamburg)<br />
Vorsitzender des Contractingforums<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.3 ENERGIETECHNIK<br />
Mittelfristig ist für die Sanierung der Energieversorgungs-Infrastruktur ein integratives Konzept Energie &<br />
Bau geboten, das auch mögliche Effizienzgewinne durch eine verstärkte interkommunale Zusammenarbeit<br />
umfasst.<br />
ÖPP-Grundmodelle im Bereich der Energietechnik<br />
Langfristige Contractingverträge, die sowohl<br />
• Energielieferung (Energieliefer-Contracting),<br />
• Energieeinsparung (Energie-Sparcontracting),<br />
• Energetische Sanierungsmaßnahmen<br />
• und Finanzierungsaspekte (Forfaitierung) beinhalten können.<br />
Anwendungsbeispiele im Bereich der Energietechnik<br />
• Liefer-Contracting für mehrere regionale Abnehmer (interkommunaler Verbund), z. B. privates Kleinkraftwerk<br />
mit alternativer Energieerzeugung für mehrere benachbarte Gemeinden, mit Abnahmegarantie<br />
durch Gemeinden<br />
• Einspar-Contracting: Betrieb, Wartung und Umbau eines Kraftwerkes durch einen privaten Partner.<br />
Zusammenfassende Handlungsempfehlungen<br />
• Verbesserungen in kommunalen Beteiligungsberichten, Verpflichtung zur Erstellung transparenter<br />
Energieeinsparbilanzen und Energiebedarfsplanungen für kommunale EVUs, öffentlich<br />
zugängliche kommunale Beteiligungsberichte in allen Bundesländern als Voraussetzung;<br />
• Verpflichtung sowie zusätzlich Landesförderung und Anreize für interkommunale Zusammenarbeit<br />
(Hebung von Effizienzgewinnen) im Bereich Energie-Contracting;<br />
• Regionalisierungsgesetze der Bundesländer analog zum Bereich des ÖPNV, (z. B. in NRW:<br />
Verpflichtungen sowie zusätzlich Anreize durch spezielle Förderprogramme bei bestimmten<br />
Bedingungen, z. B. bestimmte Einwohnergrößenklassen / Siedlungsstrukturen);<br />
• Aufnahme von Klimaschutz als Pflichtaufgabe in die Gemeindeordnungen der Bundesländer.<br />
55
56<br />
5.4 Sicherheitstechnik<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.4 SICHERHEITSTECHNIK<br />
5.4.1 Marktentwicklung in der Sicherheitstechnik<br />
Im Fachverband Sicherheitstechnik sind ca. 60 Unternehmen organisiert. Das Markvolumen für elektrotechnische<br />
Sicherheitssysteme betrug im Jahr 2003 rund zwei Mrd. Euro. Davon entfielen ca. 90 % auf<br />
die im Verband organisierten Unternehmen.Bei den Dienstleistern handelt es sich überwiegend um kleinere<br />
Unternehmen, die aber oftmals die Marktführerschaft in ihrem jeweiligen Marktsegment besitzen.<br />
Unterteilen lässt sich der Markt für Sicherheitstechnik in kleinere Nischenmärkte mit einer jeweils sehr<br />
spezifischen Struktur. So können u. a. folgende Bereiche abgegrenzt werden: Brandmeldesysteme, Videoüberwachung,<br />
Einbruchsicherung, Gegensprechsysteme, Beschallungs- bzw. Evakuierungssysteme sowie<br />
Rauchmeldesysteme.<br />
In den letzten Jahren ist die Bedeutung von Sicherheit als „Gut“ für Unternehmen, jedoch auch für den<br />
Bürger weiter gestiegen. Dies ist unter anderem auf die Wahrnehmung der Gefahren durch den internationalen<br />
Terrorismus zurückzuführen. Im Bereich der Sicherheitsdienstleistungen haben sich die Großanbieter<br />
zu Systemanbietern entwickelt. Sie bieten ihren Kunden komplette Sicherheitspakete von der<br />
Analyse über die Beratung bis hin zur technischen Umsetzung an. Die Bereiche „Safety“ (u. a. Brandmeldetechnik)<br />
und „Security“ (Zutrittskontrolle, Einbruchmeldetechnik, Gebäudeüberwachung) konnten sich<br />
in den letzten Jahren gleichermaßen positiv entwickeln.<br />
In der Sicherheitstechnik haben sich weitgehend globale Maßstäbe mit weltweit identischen Produktpaletten<br />
durchgesetzt. Das „Managen“ von Sicherheitsprozessen hat sich zu einem globalen Thema entwickelt.<br />
In dem weltweiten Wettbewerb der großen Systemanbieter sind vor allem die britischen und<br />
amerikanischen Anbieter (Honeywell, Johnson Controlls) auf dem deutschen Markt aktiv. Während das<br />
Leistungsspektrum für Unternehmenskunden meist ohne größere Hemmnisse auf das jeweilige Anforderungsprofil<br />
umgesetzt werden kann, ist die Thematik der Sicherheitstechnik im öffentlichen Raum mit<br />
großen Vorbehalten bei Politik und Bürgern behaftet. Dass private Sicherheitsdienstleister im Rahmen<br />
langfristiger Betreibermodelle kostensparend für die öffentliche Hand tätig werden können, zeigt die<br />
seit langem praktizierte Überwachung von Bundeswehrstandorten. Dieses Projekt war anfänglich auf<br />
starke politische Widerstände gestoßen (siehe Tabelle 12 in Kapitel 5.4.4 <strong>Best</strong>-<strong>Practice</strong>).<br />
Bisherige ÖPP-Erfahrungen im Bereich der Sicherheitstechnik<br />
Derzeit werden bei den großen Systemanbietern (z. B. Bosch Sicherheitssysteme) etwa 15 bis 20 % des<br />
Umsatzes für die öffentliche Hand erbracht. Das mittel- und langfristig für dieses Kundensegment mögliche<br />
Marktpotential wurde jedoch von den befragten Experten als deutlich größer eingeschätzt.<br />
Im Gegensatz zu Großbritannien und den Niederlanden sind die Gebietskörperschaften in Deutschland<br />
noch weit von einer flächendeckenden Anwendung sicherheitstechnischer Überwachungssysteme im<br />
öffentlichen Raum entfernt. Zwar konnten in einigen deutschen Großstädten in den letzten Jahren positive<br />
Erfahrungen mit dem intensivierten Einsatz präventiver Videotechnik gesammelt werden. ÖPP-<br />
Projekte spielten dabei jedoch noch keine wesentliche Rolle. Die Auswertungen der Pilotprojekte zeigten<br />
in der Summe, dass durch eine Kamerapräsenz im öffentlichen Raum Vandalismusschäden deutlich verringert<br />
wurden. Beispielsweise konnten in Berliner U- und S-Bahnen Sachbeschädigungen durch den<br />
Kameraeinsatz um bis zu 85 % reduziert werden. Damit einhergehend war eine deutliche Zunahme der<br />
Nutzung speziell gekennzeichneter U- und S-Bahnen durch Kunden in der Altersgruppe von über<br />
50 Jahren zu verzeichnen.<br />
Derartige Formen der „Rückeroberung des öffentlichen Raumes“ bergen nach Ansicht der interviewten<br />
Unternehmensvertreter großes Potential für mögliche Öffentlich-Private Partnerschaften. Die „Sicherheitspartnerschaft<br />
für die moderne Stadt“ könnte nach Ansicht der Gesprächspartner für fast alle Städte zwischen<br />
50.000 und unter 100.000 Einwohnern Anwendung finden. Dabei gewinnt der Sicherheitsaspekt<br />
zunehmend auch als Faktor bei der touristischen und wirtschaftlichen Vermarktung der Städte an<br />
Bedeutung (Frankfurter Bahnhofs- und Bankenviertel).<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.4 SICHERHEITSTECHNIK<br />
Die noch über die beschriebenen Pilotprojekte hinausgehende Bündelung von Überwachungsaufgaben<br />
verschiedener Städte in Form interkommunaler Leitstellen mit entsprechenden Effekten der Kosteneinsparung<br />
wird in den Niederlanden bereits erfolgreich praktiziert.<br />
Als weitere Faktoren, die komplexere öffentlich-private und interkommunale Kooperationsmodelle im<br />
Bereich der Sicherheitstechnik begünstigen, sind zu nennen:<br />
• Eine wachsende Anzahl von Kooperationsprojekten zwischen Stadtverwaltungen und Zusammenschlüssen<br />
von Innenstadtkaufleuten, um – z. B. durch Videoüberwachung öffentlicher Räume – soziale<br />
Brennpunkte zu entschärfen;<br />
• neu geschaffene rechtliche und organisatorische Möglichkeiten in einigen Bundesländern (z. B.<br />
Hessen) für die Entlastung der regulären, fachlich hoch qualifizierten Polizeibeamten durch Polizeihilfskräfte<br />
mit deutlich kürzerer und einfacherer Ausbildung („Schutzpolizei“).<br />
Die Komplexität der Technik ist der wesentliche Punkt auf Grund dessen Kommunen effiziente private<br />
Anbieter bei Sicherheitsdienstleistungen für den öffentlichen Raum vermehrt in Anspruch nehmen.<br />
Service und Wartung mit den notwendigen technischen Anpassungen können dabei zumeist nur von privaten<br />
Anbietern umgesetzt werden, die über langjähriges technisches Know-how verfügen.<br />
Der Einbau einer komplexen sicherheitstechnischen Infrastruktur innerhalb geschlossener öffentlicher<br />
Gebäude („Safety“ & „Security“) wird dagegen bereits seit langem erfolgreich praktiziert. Der entscheidende<br />
Nutzen privater Projektbeteiligung für die öffentliche Hand besteht hier darin, dass der Kostenund<br />
Zeitaufwand für Planung, Installation, Betrieb, Projektmanagement und Finanzierung gegenüber konventionellen<br />
Projekten deutlich (im Durchschnitt um ca. 15 bis 20 %) verringert werden kann.<br />
5.4.2 ÖPP-Potentiale im Markt der Sicherheitstechnik<br />
Während in Großbritannien sowie in den Niederlanden die flächendeckende Überwachung der<br />
Innenstädte bereits seit einigen Jahren Alltagspraxis ist, sind innerstädtische Überwachungsprojekte in<br />
Deutschland bisher auf wenige Pilotprojekte beschränkt. Dass ÖPP auch im Sicherheitsbereich, z. B. in<br />
der Form langfristige Betreibermodelle, zweifelsfrei Vorteile birgt, zeigt die seit langem praktizierte<br />
Überwachung von Liegenschaften der Bundeswehr durch private Anbieter.<br />
Im öffentlichen Raum stehen den Vorteilen einer möglichen Steigerung des subjektiven Sicherheitsempfindens<br />
der Bürger sowie einer höheren Aufklärungsquote bei der Strafverfolgung Bedenken der<br />
Datenschützer und eine weit verbreitete Technikskepsis in der Bevölkerung gegenüber. Falls sich in der<br />
politischen und gesellschaftlichen Diskussion die Befürworter des Einsatzes technischer Überwachungssysteme<br />
durchsetzen, ist generell in allen Städten ab 50.000 Einwohnern sowie zusätzlich auch in kleineren<br />
Kommunen mit besonderem Gefährdungspotential in Agglomerationsräumen der Einsatz von<br />
Videoüberwachungs-Systemen denkbar. Je nach Umfang der Leistungen werden durch den privaten<br />
Anbieter die technischen Komponenten bereit gestellt, betrieben und gewartet.<br />
Neben den 82 Großstädten kommen auch die 109 Städte mit einer Einwohnerzahl von 50.000 bis unter<br />
100.000 sowie einige Dutzend kleinere Kommunen für einen Einsatz dieser technischen Systeme in<br />
Frage. Das Projektvolumen liegt dabei je nach Komplexität der Technik zwischen 30.000 Euro für<br />
Einzelkameras und bis zu 600.000 Euro für eine Systemüberwachung mit eigener IT und Leitstelle. Geht<br />
man von einem durchschnittlichen Projektvolumen von ca. 300.000 Euro aus, ergibt sich bei ca. 300<br />
möglichen neuen Anwenderkommunen in Deutschland ein zusätzliches Investitionspotential von ca. 90<br />
Mio. Euro für die Technik im öffentlichen Raum. Im Rahmen längerfristiger Betreiber- und Wartungsverträge<br />
errechnet sich dann ein darauf aufbauendes zusätzliches Potential in zweistelliger Millionenhöhe.<br />
Eine Ausdehnung der Überwachungsleistung auf weitere öffentliche Liegenschaften nach dem Vorbild<br />
der Kasernenüberwachung bietet daneben ein zusätzliches Potential. Langfristig ist von einem zusätzlichen<br />
Volumen für ÖPP-Projekte im Bereich der Sicherheitstechnik in einer Höhe von ca. 500 bis 700<br />
Mio. Euro p. a. auszugehen<br />
57
58<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.4 SICHERHEITSTECHNIK<br />
5.4.3 Markthemmnisse<br />
Ein wesentliches Markthemmnis für die Umsetzung Öffentlich-Privater Partnerschaften im Bereich der<br />
Sicherheitstechnik ist, dass diese Systeme oftmals von öffentlichen Entscheidern nur als „Anhängsel“<br />
größerer Bauinvestitionen wahrgenommen werden. Bei der Realisierung moderner Bauvorhaben ist<br />
Sicherheitstechnik zwar eine wichtige Komponente. Ihr Anteil liegt jedoch in der Regel lediglich bei drei<br />
bis acht Prozent der Gesamtinvestitionssumme. Diese „Baulastigkeit“ vieler öffentlicher Projekte hat zur<br />
Folge, dass oftmals nur ein Baukonzern als Generalunternehmen im Rahmen des Vergabeverfahrens an<br />
die öffentliche Seite herantritt.<br />
Zwar kann der Anteil der Systemtechnik am Gesamtbauvolumen durch eine Ausweitung der Produktpalette<br />
in Form einer gebäudetechnischen Gesamtlösung (IT, Sicherheits- und Gebäudetechnik) auf bis<br />
zu 20 % der Bauinvestition ausgebaut werden. Doch steigt für den potentiellen privaten Anbieter auch<br />
das Risiko um so mehr, je weiter er sich von seinem eigentlichen Kerngeschäft entfernt. Die Vergabepraxis<br />
der öffentlichen Hand bewertet zumeist die kurzfristige Investition gegenüber den längerfristigen<br />
Service- und Wartungsleistungen unterschiedlich. Diese Beurteilung ist im Hinblick auf mögliche<br />
Kosteneinsparungen bei einer ganzheitlichen Betrachtung (Lebenszyklusansatz) technischer Systemlösungen<br />
wenig hilfreich.<br />
Darüber hinaus sind die langen und aufwändigen Genehmigungsverfahren für kreditähnliche Geschäfte<br />
relevant. Im Bereich der Sicherheitstechnik betrifft dieses Markthemmnis vor allem langfristige<br />
Betreibermodelle. Ein weiteres wesentliches Konfliktfeld für den flächendeckenden Einsatz von Überwachungstechnik<br />
ist in der rechtlich verankerten Hoheitlichkeit der Wahrung von Sicherheit und Ordnung<br />
durch die öffentliche Hand zu sehen. Hier weisen die befragten Unternehmensvertreter darauf hin, dass<br />
oftmals eine verstärkte Überwachung öffentlicher Räume von den Einwohnern vor Ort selbst eingefordert<br />
wird. Jedoch stellen die 16 unterschiedlichen Datenschutzbestimmungen der Bundesländer eine<br />
nicht zu unterschätzende Marktbarriere für die Einführung von Videoüberwachungssystemen dar.<br />
5.4.4 <strong>Best</strong>-<strong>Practice</strong><br />
Als ein erfolgreiches Praxisbeispiel für die Umsetzung von Einsparpotentialen der öffentlichen Hand bei<br />
der Aufgabenerledigung kann die Überwachung von Bundeswehrliegenschaften durch private Sicherheitsunternehmen<br />
vorgestellt werden (siehe Tabelle 12). Zielsetzungen des Projektes sind die Reduzierung<br />
von Haushaltsmitteln und die effektivere Nutzung von Ressourcen (u. a. personelle Entlastung von Wachdienstfunktionen).<br />
Ferner sollte die standortübergreifende Flexibilität der Truppe gestärkt werden.<br />
Die seit 1992 bestehende Öffentlich-Private Partnerschaft in der Form eines langfristigen Betreibermodells<br />
umfasst gegenwärtig über 80 Bundeswehrobjekte. Das jährliche Gesamtvolumen wird mit 100<br />
Mio. Euro angegeben. Entstanden ist dieses Modell durch die Initiative von Bundeswehroffizieren. Diese<br />
haben eine Strategie gemeinsam mit dem BMVg, dem Militärischen Abschirmdienst (MAD) und dem<br />
Bundesamt für Wehrtechnik und Beschaffung entwickelt. Daran schloss sich die Ausarbeitung einer<br />
Machbarkeitsstudie unter Beteiligung Privater an.<br />
Ein erster Betreibervertrag konnte schließlich im Jahre 1995 mit den privaten Partnern Dornier Systems,<br />
Bosch Sicherheitssysteme und Siemens AG abgeschlossen werden. Dieser Vertrag umfasst die Planung, die<br />
Realisierung und den Betrieb der technischen Objektüberwachung über einen Zeitraum von zehn Jahren<br />
mit der Option einer Verlängerung.<br />
Dieses Modell garantiert dem Bund einen Festpreis über die gesamte Projektlaufzeit sowie die Möglichkeit<br />
der Eigentumsübertragung (Transfer) der von den privaten Anbietern vorfinanzierten Sicherheitstechnik<br />
nach Ablauf der Vertragslaufzeit. Der Vorteil der privaten Seite besteht in der langfristig gesicherten<br />
Zahlungsfähigkeit des Auftraggebers.<br />
Finanzvolumen<br />
Projektstart<br />
Ziele / Aufgaben<br />
Partner<br />
Gremien<br />
Notwendige<br />
Entscheidungen<br />
Markt- /<br />
Umfeldanalyse<br />
Organisationsmodell<br />
Finanzierungsmodell<br />
Vertragsmodell<br />
Vergabe- / Ausschreibungs-modell<br />
Risiko-Verteilung<br />
Probleme /<br />
Hemmnisse<br />
Erfolgseinschätzung<br />
Wesentliche<br />
Erfolgsfaktoren<br />
Übertragbarkeit<br />
Schlussfolgerungen<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.4 SICHERHEITSTECHNIK<br />
Tabelle 12: <strong>Best</strong>-<strong>Practice</strong>-Beispiel für den Bereich Sicherheitstechnik<br />
Langfristige Betreibermodelle für Videoüberwachung von Bundeswehrkasernen durch Bosch<br />
Sicherheitssysteme / Dornier Systems<br />
100 Mio. Euro p. a. (Angabe aus Datenschutzgründen für alle Projekte)<br />
1995: 1. Vertragsabschluss<br />
Entlastung der Bundeswehrkräfte von Routineaufgaben, Erhöhung der standortübergreifenden<br />
Flexibilisierung der Bundeswehr<br />
Bosch Sicherheitssysteme, Dornier Systems. BMVg, Militärischer Abschirmdienst, Siemens AG<br />
Bundesamt für Wehrtechnik und Beschaffung<br />
Entscheidung durch das Bundesamt für Wehrtechnik und Beschaffung<br />
Wirtschaftlichkeitsabschätzung für jeden einzelnen Standort<br />
Machbarkeitsstudie<br />
Betreibermodell: Planung-Realisierung-Betrieb aus einer Hand bei Festpreisgarantie über den Vertragszeitlauf<br />
Betreibermodell / Vorfinanzierung der Sicherheitssysteme / Option der Eigentumsübergabe an den Bund<br />
nach Vertragsablauf<br />
Langfristiger Leasingvertrag, Laufzeit: zehn Jahre mit der Option auf Verlängerung<br />
EU-weit / international / sieben Interessenten auf der privaten Seite<br />
Hohe Vorfinanzierug erforderlich, aber Bonität des Bundes garantiert Zahlung<br />
Langfristiger und zeitaufwändiger Vorbereitungs- und Planungsprozess, Finanzierung der Technik<br />
Nach bisherigen Einschätzungen und Prognosen: hohe Einsparungen auf finanzieller und personeller<br />
Ebene, Entlastung der Bundeswehr<br />
Schnellere Projektrealisierung durch flache Entscheidungsstrukturen bei den privaten Anbietern<br />
Bedingt gegeben, da starke Widerstände bei Politik und Bürgern beim Einsatz von Sicherheitstechnik im<br />
öffentlichen Raum<br />
Übertragbarkeit des Modells auf Kommunen: Für die geschätzten Potentiale für die Beteiligung Privater<br />
an der Modernisierung der Sicherheitstechnik in deutschen Großstädten bestehen im Rahmen der<br />
dargestellten Rahmenbedingungen Realisierungschancen<br />
59
60<br />
!<br />
Ansprechpartner<br />
RA Hans-Martin Fischer<br />
ZVEI Fachverbandsgeschäftsführer<br />
Sicherheitssysteme<br />
Rene Kiefer<br />
Leiter Systems & Solutions<br />
Security Systems Deutschland<br />
Siemens Building Technologies GmbH & Co. oHG<br />
in Karlsruhe<br />
Klaus Niesen<br />
Leiter Betreibermodelle und Projekte<br />
Bosch Sicherheitssysteme GmbH in München<br />
Bernd Giegerich<br />
Vetriebsleiter Produktbereich Gebäudesicherung<br />
Bosch Sicherheitssysteme GmbH in München<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.4 SICHERHEITSTECHNIK<br />
5.4.5 Fazit und Handlungsempfehlungen<br />
Die Umsetzung Öffentlich-Privater Partnerschaften im Bereich der Sicherheitstechnik ist derzeit durch<br />
die genannten Hemmnisse eingeschränkt. Private Leistungserbringung für die öffentliche Seite im<br />
Rahmen langfristiger Betreibermodelle ist vor allem dort anwendbar, wo sie zu eindeutig kalkulierbaren<br />
Kosteneinsparungen führt. Dies gilt jedoch nur dann, wenn diese Einsparungen nicht mit den Aspekten<br />
des Datenschutzes und der Beschränkung persönlicher Freiheiten der Bürger kollidieren. Um den im<br />
ZVEI vertretenen Unternehmen der Sicherheitstechnik den Markteintritt in den öffentlichen Sektor weiter<br />
zu erleichtern, ist es notwendig, dass bei der Anwendung der öffentlichen Haushaltsordnungen die<br />
Grundidee des Lebenszyklusansatzes verstärkt Berücksichtigung findet.<br />
Daneben ist als politischer und rechtlicher Handlungsbedarf relevant, dass die Datenschutzbestimmungen<br />
der Länder harmonisiert werden. Dies würde zum einen den Aufwand in Vergabeverfahren für die privaten<br />
Anbieter verringern. Zum anderen könnte auch die gesellschaftlich notwendige Diskussion über<br />
den Einsatz von Sicherheitstechnik in öffentlichen Räumen vereinfacht werden.<br />
Um diese Diskussion mit mehr Offenheit und Pragmatismus als bisher führen zu können, ist eine verstärkte<br />
wissenschaftliche Begleitung von Pilotmaßnahmen notwendig. Im Rahmen dieser notwendigen<br />
gesellschaftlichen Diskussion ist es entscheidend, dass die hoheitlichen Aufgaben eindeutig gegenüber<br />
anderen Aufgaben abgrenzt werden, die durch private Dienstleister durchgeführt werden können.<br />
ÖPP Grundmodelle im Bereich der Sicherheitstechnik<br />
• Betreibermodelle<br />
• Bereitstellungsmodelle<br />
Anwendungsbeispiele im Bereich der Sicherheitstechnik<br />
• Konzipierung, Errichtung, Betrieb und Wartung von Objektüberwachungsanlagen<br />
• Kamera-Überwachungssysteme für öffentliche Plätze, Bahnhöfe, etc.<br />
• Betrieb von Ampel- und Signalanlagen<br />
Zusammenfassende Handlungsempfehlungen<br />
• Beschleunigung der Genehmigungsverfahren für kreditähnliche Geschäfte in den Bundesländern;<br />
• Berücksichtigung des Lebenszyklusansatzes bei der Anwendung der Landeshaushaltsordungen;<br />
• Harmonisierung der Datenschutzbestimmung der Bundesländer;<br />
• wissenschaftliche Dokumentation und Evaluation von Pilotanwendungen.<br />
5.5 Verkehrstechnik<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.5 VERKEHRSTECHNIK<br />
Auch für den Bereich der bodengebundenen Infrastrukturausstattung (Schienennetz, Fernstraßen, Telematiksysteme)<br />
hat sich in den letzten Jahren die politische Diskussion über die Möglichkeiten einer (teil-) privaten<br />
Ausgestaltung von Finanzierung, Bau und Betrieb von Streckenabschnitten aufgrund der Engpässe<br />
der öffentlichen Haushalte und der Abhängigkeiten der Deutschen Bahn weiter intensiviert. Das deutsche<br />
Fernstraßennetz weist in vielen Teilbereichen dringenden Sanierungs- und Ausbaubedarf auf.<br />
Gleiches gilt für die Schieneninfrastruktur im Nah- und Fernverkehrsbereich.<br />
Trotz des hohen Investitionsbedarfes beträgt der Anteil von Verkehrsprojekten am Gesamtinvestitionsvolumen<br />
bei ÖPP-Projekten in Deutschland nach einer Erhebung des Deutschen Institutes für Urbanistik<br />
(2005) lediglich 19 % und liegt damit deutlich hinter dem Projektvolumen für Hochbauprojekte im<br />
Bereich des Schulwesens (29 %). Die von der Bundesregierung eingesetzte Expertenkommission Verkehrsinfrastrukturfinanzierung<br />
„Pällmann-Kommission“ stufte bereits im Jahr 2000 den Rückstand bei Neuund<br />
Ausbau sowie bei der qualifizierten Substanzerhaltung als kritisch ein. Der Finanzierungsbedarf,<br />
ohne dessen Deckung es zwangsläufig zu einem Substanzverfall und zur Verzögerung von dringend erforderlichen<br />
Aus- und Neubauten kommt, bezifferte die Expertenkommission auf jährlich rund 3,9 Mrd. Euro<br />
(siehe Abbildung 20).<br />
5.5.1 Marktentwicklung in der Straßenverkehrstechnik<br />
Abbildung 20: Jährlicher Finanzierungsbedarf bei den<br />
Investitionen in die Bundesverkehrswege<br />
(Angaben in Mrd. Euro)<br />
2,50<br />
2,00<br />
1,50<br />
1,00<br />
0,50<br />
0<br />
2,07<br />
Finanzierung der Straßeninfrastruktur<br />
In den zurückliegenden Jahren konnten in Deutschland bereits einige Erfahrungen mit der Durchführung<br />
von ÖPP-Projekten bei Straßeninfrastrukturvorhaben gemacht werden. So wurden mit den beiden<br />
„F-Modellen“, der „Warnow-Querung“ in Rostock und dem „Herrentunnel“ in Lübeck, zwei innerstädtische<br />
Tunnelprojekte im Rahmen von Konzessionsmodellen realisiert. Die Erfahrungen zeigen allerdings, dass<br />
diese F-Modelle, die auf spezielle Engpasssituationen im Fernstraßennetz begrenzt wurden, nur dann für<br />
beide Seiten nachhaltig erfolgreich sind, wenn im Vorfeld eine gründliche Bedarfs- und Risikoanalyse<br />
erfolgt. Daneben befinden sich zur Zeit zwölf Ausbauprojekte für überlastete Autobahnabschnitte<br />
(„A-Modelle) in Planung.<br />
1,55<br />
0,26<br />
Bundesfernstraßen Bunsdesschienenwege Bundeswasserstraßen<br />
Diese beiden Modelle markieren allerdings erst den Beginn einer<br />
möglichen völligen Neugestaltung der Fernstraßenfinanzierung. Der<br />
milliardenschwere Investitionsstau im Bereich des deutschen Autobahnnetzes<br />
wird zwangsläufig zu weiteren (Teil-) Privatisierungsmodellen<br />
führen müssen: Einerseits aufgrund der kontinuierlichen<br />
Zunahme der Verkehrsströme innerhalb Europas, die weitere<br />
Investitionen notwendig machen; andererseits angesichts der angespannten<br />
Haushaltslage auf Bundes-, Landes- und kommunaler<br />
Ebene. In diesem Kontext ist die funktionale Privatisierung<br />
(Grundmodelle siehe unter Kap. 3.1) für die nachhaltige Aufrechterhaltung<br />
und Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur am besten<br />
geeignet. Für die Verteilung von Konzessionen (der Bund bleibt<br />
nach wie vor Eigentümer) im Rahmen der Ausbauvorhaben für<br />
Autobahnteilstücke spricht vor allem, dass der Staat weiterhin eine<br />
Kontrollfunktion ausüben kann und mögliche Monopolsituationen<br />
auf der Seite der privaten Betreiber vermeidbar sind. Gleichzeitig<br />
erleichtert der Wettbewerb um die ausgeschriebenen Teilstrecken<br />
eine möglichst effiziente Projektumsetzung.<br />
Eine flächendeckende Umstellung der Bundesfernstraßenfinanzierung von der Haushalts- auf die Nutzerfinanzierung<br />
würde nicht nur zu einer Entlastung des Bundeshaushaltes führen, sondern auch das Prinzip<br />
der Verursachergerechtigkeit bei der Nutzung des deutschen Fernstraßennetzes implementieren. Ein nutzerfinanziertes<br />
System für den Autobahnausbau ermöglicht zudem eine enge Bindung zwischen den<br />
Verkehrsabgaben und den Ausgaben für die Infrastruktur. Langfristig ist ausgehend von der flächendeckenden<br />
Anwendung der A-Modelle eine funktionale Privatisierung des gesamten deutschen Autobahnnetzes<br />
denkbar. Ein mögliches Szenario dafür wäre die Aufteilung des deutschen Autobahnnetzes in<br />
mehrere Cluster, die dann im Rahmen eines Bieterverfahrens auf Zeit an leistungsfähige Betreiber vergeben<br />
werden könnten. Der Netzkonzessionär würde dann die Verantwortung für (Aus-) Bau, Betrieb und<br />
61
62<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.5 VERKEHRSTECHNIK<br />
Unterhalt tragen und sich über die Mauteinnahmen refinanzieren. Eine adäquate Berücksichtigung<br />
mittelständischer Unternehmen bei der Vergabe wäre durch eine entsprechende Gestaltung des Vergabeverfahrens<br />
denkbar. Begleitend wird eine Weiterentwicklung der bestehenden Verkehrsinfrastrukturgesellschaft<br />
(VIFG) zu einer Verkehrsinfrastrukturmanagementgesellschaft (VIMG), welche die planerische<br />
Gesamtverantwortung für das um die wichtigsten Fernstraßen erweiterte deutsche Autobahnnetz trägt,<br />
von der Pällmann-Kommission – die seit 1999 Möglichkeiten der Finanzierung von Bundesverkehrswegen<br />
außerhalb des Bundeshaushaltes prüft – angeregt.<br />
Telematikanwendungen<br />
Auch bei der Umsetzung von technisch aufwändigen Verkehrsmanagement-Systemen, die besonders in<br />
Ballungszentren Anwendung finden, können ÖPP-Betreibermodelle einen wesentlichen Beitrag leisten.<br />
Diese Telematiksysteme, die den Verkehrsfluss harmonisieren und dazu beitragen sollen, dass die vorhandene<br />
Infrastruktur effizient genutzt wird, müssten in den nächsten Jahren in neuralgischen Verkehrsbereichen<br />
flächendeckend Anwendung finden. Die Erfassung der relevanten Verkehrsdaten erfolgt dabei<br />
i. d. R. über Induktionsschleifen auf den Fahrbahnen. Der private Betreiber der Systeme hat – wie im<br />
Fall der Berliner Verkehrsmanagementzentrale – sicher zu stellen, dass die Daten gesammelt und aufbereitet<br />
sowie zielgerichtet weiter gegeben werden.<br />
Betreibermodelle für Lichtsignalanlagen<br />
Ein großes Potential ist ebenfalls für Modelle festzustellen, die den Betrieb und die Instandhaltung städtischer<br />
Ampelanlagen und anderer technischer Verkehrseinrichtungen durch private Anbieter umfassen.<br />
Im Oktober 2005 wurde in diesem Zusammenhang zwischen der Stadt Braunschweig und der Siemens<br />
AG ein erster Modellvertrag geschlossen. Dieser regelt die Übertragung von Betrieb, Instandhaltung und<br />
kontinuierliche Erneuerung sämtlicher Straßenverkehrseinrichtungen an ein privates Betreiberkonsortium,<br />
dem neben Siemens auch die Braunschweiger Versorgungs AG angehört. Über eine Vertragslaufzeit<br />
von 20 Jahren übernimmt die Siemens AG die Betreuung von 204 Lichtsignalanlagen sowie das<br />
computergestützte Verkehrsmanagement-System der Stadt. Der Konsortialpartner, die Braunschweiger<br />
Versorgungs-AG, realisiert die Betreuung von 33.000 Straßenleuchten. Dieses ÖPP-Pilotprojekt umfasst<br />
darüber hinaus die Übernahme von 52 Mitarbeitern durch das Konsortium. Nach Angaben der Stadt<br />
Braunschweig führen die Maßnahmen zu jährlichen Einsparungen von rund einer Mio. Euro.<br />
Die geschilderten Beispiele im Bereich der Telematik sowie der Verkehrssteuerung zeigen auf, dass mit<br />
innovativen ÖPP-Modellen klare Vorteile für beide Seiten erzielt werden können. Neben einer Entlastung<br />
der kommunalen Haushalte werden auch für die privaten Anbieter neue Marktchancen erschlossen. Die<br />
flächendeckende Einführung moderner Signal- und Verkehrsleitsysteme reduziert daneben Zeitverluste<br />
durch stehenden Verkehr, trägt zu einer Reduktion der Umweltbelastung bei und stärkt letztendlich den<br />
Innovationsstandort Deutschland (siehe Tabelle 13).<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.5 VERKEHRSTECHNIK<br />
Tabelle 13: <strong>Best</strong>-<strong>Practice</strong>-Beispiele im Bereich Straßenverkehr<br />
Bereich<br />
Telematik, Verkehrsmanagement<br />
Telematik, Verkehrsmanagement<br />
Fernstraßenausbau<br />
Verkehrsanlagen<br />
Projekt / Ziele<br />
Verkehrsmanagementzentrale Berlin<br />
Nachfrage beeinflussen und Verkehr<br />
nachhaltig managen<br />
Projekt Ruhrpilot<br />
Intelligente Verkehrslenkung<br />
und Information<br />
A-Modelle<br />
Ausbau hochbelasteter<br />
Autobahnteilstücke auf drei<br />
Fahrstreifen je Richtung<br />
Übernahme von Betrieb und<br />
Wartung städtischer technischer<br />
Straßenverkehrsinfrastruktur<br />
ÖPP-Modell<br />
Betreibermodell<br />
Betreibermodell<br />
Betreibermodell<br />
Betreibermodell<br />
5.5.2 ÖPP-Potentiale im Markt der Straßenverkehrstechnik<br />
Im Bereich Straßenverkehrswesen besteht aufgrund des flächendeckenden hohen Investitionsbedarfs<br />
sowie der neuen technischen Systementwicklungen im Bereich der Telematik ein großes Potential für<br />
Öffentlich-Private Partnerschaften. Dieser Sachverhalt hat die Diskussionen um eine (Teil-) Privatisierung<br />
des Fernstraßennetzes weiter aufleben lassen. Neben der Umsetzung der bereits beschlossenen<br />
A-Modelle sind insbesondere technische Erneuerungen verkehrstechnischer Steuerungssysteme für die<br />
im ZVEI organisierten Unternehmen relevant. Dass sowohl die öffentliche Hand als auch Systemanbieter<br />
in hohem Maße von innovativen ÖPP-Modellen profitieren können, zeigt das dargestellte Pilotbeispiel.<br />
5.5.3 Markthemmnisse im Bereich der Straßenverkehrstechnik<br />
Partner / Laufzeit<br />
Land Berlin, Siemens AG<br />
Laufzeit: zehn Jahre<br />
Land NRW, 11 kreisfreie Städte, vier<br />
Landkreise, 13 Verkehrsunternehmen /<br />
Laufzeit: 13 Jahre<br />
Bund, privater Konzessionär<br />
Laufzeit: 15 Jahre<br />
Stadt Braunschweig, Konsortium<br />
aus Siemens AG und Braunschweiger<br />
Versorgungs AG<br />
Laufzeit: 20 Jahre<br />
Eines der wesentlichen Hemmnisse für die zügige Umsetzung straßengebundener Infrastrukturprojekte<br />
sind die hohen Hürden im Planungsrecht sowie die im europäischen Vergleich sehr langen und mit<br />
hohen Kosten verbundenen Genehmigungsverfahren. Für die Linienfindung und Baufreigabe eines<br />
Autobahnabschnittes werden durchschnittlich 15 bis 18 Jahre kalkuliert. Eine Vereinfachung der<br />
Genehmigungsverfahren – die eine Reduzierung der Planungsebenen auf eine Verfahrensstufe umfasst<br />
(Wegfall des Raumordnungsverfahrens) – wäre in diesem Zusammenhang ein erster Schritt, um<br />
Konzessionsmodelle für private Anbieter interessanter zu gestalten. Dies würde insbesondere auch<br />
mittelständischen Unternehmen entgegen kommen, für welche die bisher unkalkulierbare Verfahrenslänge<br />
ein gravierendes Problem darstellt.<br />
63
64<br />
!<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.5 VERKEHRSTECHNIK<br />
5.5.4 Fazit und Handlungsempfehlungen (Straßenverkehrstechnik)<br />
Im Straßenverkehrswesen bieten insbesondere ÖPP-Projekte im Bereich der Erneuerungen veralteter<br />
verkehrstechnischer Infrastruktur auf kommunaler Ebene sowie bei der Etablierung von Verkehrsmanagement-Systemen<br />
ein hohes Marktpotential für die im ZVEI organisierten Unternehmen. Betreibermodelle<br />
können hier in Zukunft für die Kommunen ein erhebliches Einsparvolumen und den Unternehmen ein<br />
zukunftsträchtiges Innovationsfeld erschließen. Eine flächendeckende Umstellung der Bundesfernstraßenfinanzierung<br />
von der Steuer- auf die Nutzerfinanzierung ist politisch und gesellschaftlich anzustreben.<br />
Zunächst gilt es, die bereits bestehenden Möglichkeiten für A-Modelle auszuweiten und die<br />
beschlossenen Modelle umzusetzen und zu evaluieren. In diesem Kontext ist die bestehende Verkehrsinfrastrukturgesellschaft<br />
(VIFG) zu einer Verkehrsinfrastrukturmanagementgesellschaft (VIMG) weiter<br />
zu entwickeln. Diese trägt die Gesamtverantwortung für die Planung und die Konzessionierung des<br />
deutschen Autobahnnetzes. Bei der Vergabe von Konzessionen ist eine spezielle Mittelstandskomponente<br />
zu implementieren.<br />
Unbestritten ist die Forderung nach einer effizienteren Gestaltung des bestehenden Planungsrechts, insbesondere<br />
um die Planungsdauer auf ein notwendiges Mindestmaß zu reduzieren. Dagegen wird strittig<br />
auszutragen sein, den derzeitigen zweistufigen Verfahrensverlauf (Raumordnungs- und Planfeststellungsverfahren)<br />
für Fernstraßenvorhaben zugunsten eines einstufigen Verfahrens aufzugeben. Für den<br />
Bereich der Telematikanwendungen gilt es, die bestehenden positiven Erfahrungen mit dem Betrieb von<br />
Verkehrsmanagementsystemen durch private Anbieter für eine flächendeckende Umsetzung solcher<br />
Projekte in Ballungsräumen zu nutzen.<br />
Anwendungsbeispiele im Bereich der Straßen-Verkehrstechnik<br />
• Verkehrsmanagement-Zentralen<br />
• City-Maut-Systeme<br />
• Tunnelanlagen<br />
• Parkleitsysteme<br />
• Verkehrsabhängige Streckenleitsysteme<br />
Zusammenfassende Handlungsempfehlungen<br />
• Änderung der bestehenden Gesetze im Planungsrecht mit dem Ziel der Beschleunigung der<br />
Planungsverfahren;<br />
• Förderung von ÖPP-Projekten mit klaren Regelungen zu Auslastungsrisiken, die im Regelfall<br />
bei der öffentlichen Hand liegen (staatliche Infrastrukturversorgung);<br />
• Vertragliche Regelung zwischen öffentlichem und privatem Partner bei tragfähigen<br />
Geschäftsmodellen;<br />
• Spezielle Wirtschaftlichkeitsvergleiche auf Basis eines spezifischen Gerüstes<br />
(ähnlich dem Grundraster der PPP-Task Force NRW);<br />
• Weitere Teilprivatisierung des Bundesfernstraßennetzes<br />
(kein Verkauf, sondern langfristiges Konzessionsmodell für einzelne regionale Cluster);<br />
• Reduktion des Prüfungsaufwandes für kreditähnliche Geschäfte in den Bundesländern;<br />
• Kommunikation und Vermarktung der Erfolgsbeispiele im Bereich der Telematik<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.5 VERKEHRSTECHNIK<br />
5.5.5 Marktentwicklung in der Schienenverkehrstechnik<br />
Die Marktsituation im Bereich der Schieneninfrastruktur ist in Deutschland geprägt von der weiter bestehenden<br />
Monopolstellung der Deutschen Bahn AG als vormaligem Staatsunternehmen. Dabei stellt vor<br />
allem die Abhängigkeit von den knapper werdenden Bundeszuschüssen ein erhebliches Problem bei der<br />
Planung und Durchführung notwendiger Investitionen in die Schieneninfrastruktur dar. Alleine der jährliche<br />
Bedarf an Ersatz- und Erhaltungsinvestitionen wird mit etwa 2,5 Mrd. Euro veranschlagt. Ein weiteres<br />
Anwachsen des jährlichen Finanzierungsbedarfes wird daher nur durch die Nutzung privater<br />
Finanzierungsressourcen zu verhindern sein. Eine leistungsfähige einheimische Schieneninfrastruktur ist<br />
dabei inbesondere auch für die exportorientierten Systemanbieter von großer Bedeutung, um im<br />
globalen Wettbewerb weiter als Innovationsführer agieren zu können. In diesem Marktumfeld sind im<br />
ZVEI-Fachverband Elektrobahnen und -fahrzeuge 40 Hersteller von Schienenfahrzeugen (Fern- und<br />
Nahverkehrsbahnen) und deren Zulieferunternehmen zusammen geschlossen.<br />
Bisherige ÖPP-Erfahrungen im Bereich der Schiene<br />
In Deutschland wie auch im europäischen Ausland, sind bisher mehrheitlich Nahverkehrsprojekte als<br />
ÖPP realisiert worden. Hierbei handelt es sich um Regionalbahnprojekte, S-Bahn- und U-Bahnsysteme<br />
sowie Flughafenzubringerstrecken. In Deutschland wurden vor allem bei der Reaktivierung regionaler<br />
Teilstrecken Projekte mit ÖPP-Komponenten durchgeführt, z. B. für Teilstrecken bei Freiberg (Sachsen),<br />
Sonneberg (Thüringen) und Kaarst (NRW). Als weltweit größtes Anwendungsbeispiel für eine ÖPP ist in<br />
diesem Zusammenhang der Ausbau der Londoner U-Bahn mit einem Volumen von 2,65 Mrd. Pfund zu<br />
nennen.<br />
Für den Bereich von Hochgeschwindigkeitsstrecken existiert in Deutschland im Gegensatz zu europäischen<br />
Nachbarstaaten keine Referenzstrecke mit ÖPP-Hintergrund. Neben der ausführlich als <strong>Best</strong>-<br />
<strong>Practice</strong>-Beispiel dargestellten High-Speed-Link HSL Zuid (Investitionsvolumen ca. 1,4 Mrd. Euro in den<br />
Niederlanden (siehe Kapitel 5.5.8) wurden bereits in Schweden mit dem Arlanda-Express sowie in<br />
Frankreich und Spanien mit dem TEN Teilstück Perpignan-Figueras (Investitionsvolumen ca. 1,13 Mrd.<br />
Euro) Erfahrungen bei der Durchführung von ÖPP-Projekten im Schienenfernverkehr gesammelt. Auch<br />
in Österreich sind bereits Planungen für ein ÖPP-Projekt im Schienenbau mit einem Volumen von ca.<br />
850 Mio. Euro abgeschlossen worden.<br />
5.5.6 ÖPP-Potentiale im Markt der Schienenverkehrstechnik<br />
Für den Bereich der Schienenverkehrstechnik besteht ein jährlicher Investitionsbedarf für Wartung,<br />
Ersatz und Erweiterung in Höhe von rund 1,55 Mrd. Euro. In der jetzigen Struktur mit der Deutschen<br />
Bahn AG als staatlich finanziertem Monopolanbieter ist der notwendige Ausbau der Schieneninfrastruktur<br />
nur in einem sehr begrenzten Umfang möglich. Neben den bestehenden Markteintrittsbarrieren<br />
bilden auch die hohen technischen Systemanforderungen sowie das i. d. R. große Investitionsvolumen<br />
bereits für kleinere Streckenabschnitte Hürden für private Systemanbieter. Daher sollte der<br />
Bund in Zusammenarbeit mit den betroffenen Ländern und Regionen unter Einbindung privater<br />
Unternehmen vier bis fünf Pilotprojekte als Konzessionsmodelle (DBFOT – siehe Kapitel 3.1) umsetzen.<br />
Das derart zu realisierende zusätzliche ÖPP-Projektvolumen beträgt – basierend auf den angeführten<br />
Pilotstrecken – langfristig fünf bis sieben Mrd. Euro.<br />
Für mehrere Ausbauvorhaben im Bereich der Schieneninfrastruktur – für die bereits konkrete Vorplanungen<br />
durchgeführt wurden – ist absehbar, dass sie alleine mit öffentlichen Mitteln derzeit nicht realisierbar<br />
sind. Zu nennen sind vor allem folgende Teilstrecken, für die teilweise bereits befürwortende ÖPP-<br />
Modellberechnungen vorliegen:<br />
• Ausbau des Abschnitts Emmerich-Oberhausen (Verlängerung der niederländischen „Betuwe-Linie“<br />
im Jahr 2007), Investitionsvolumen voraussichtlich eine Mrd. Euro;<br />
• Ausbau der Strecke Karlsruhe-Basel als wichtige europäische Achse im Güter- und Personenverkehr<br />
auch im Hinblick auf den Bau des Gotthard-Basistunnels im Jahr 2015, Investitionsvolumen<br />
ca. 2,5 Mrd. Euro;<br />
65
66<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.5 VERKEHRSTECHNIK<br />
• Bau der „Niederschlesischen Magistrale“ / Anbindung des polnischen Kohlenreviers für den Güterverkehr<br />
nach Mitteldeutschland, Investitionsvolumen 0,4 Mrd. bis einer Mrd. Euro;<br />
• Ausbau der Teilabschnitte Frankfurt-Mannheim und München-Freilassing auf Hochgeschwindigkeitsniveau;<br />
• Ausbau der Strecke Dresden-Görlitz zu einem belastungsfähigen Fernverkehrsabschnitt.<br />
5.5.7 Markthemmnisse im Bereich der Schienenverkehrstechnik<br />
Für ÖPP-Projekte im Bereich der schienengebundenen Infrastruktur gelten i. d. R. höhere Anforderungen<br />
als für Projekte im öffentlichen Hoch-, Straßen- oder Klinikbau. Dies liegt zum einen daran, dass von<br />
der Planung über den Bau bis zur Instandhaltung einer Strecke nicht selten mehr als 30 Jahre vergehen<br />
können. Auch erreichen übliche Projektvolumina eine Größenordnung von über 50 Mio. Euro. Daneben<br />
bestehen hohe technische Systemanforderungen sowie eisenbahnspezifische Wechselwirkungen von<br />
Infrastrukturelementen (Schienen, Signalanlagen, Bahnhöfe), deren Anbieter nicht beliebig austauschbar<br />
sind. Die notwendige Integration in bestehende Expertennetzwerke und ein entsprechend detailliertes<br />
Vertragswesen führen dazu, dass für private Partner höhere Risiken als bei anderen ÖPP-<br />
Projekten existieren, die bei der Angebotsgestaltung entsprechend berücksichtigt werden müssen.<br />
Eine weitere Problematik liegt darin, dass die Kosten für den Ausbau des Schienennetzes – mit Ausnahme<br />
von Nahverkehrsprojekten – kaum von privaten Anbietern alleine getragen werden können.<br />
Massive Herausforderungen erwachsen in dieser Situation zusätzlich durch das Finanzgeflecht mit<br />
Fördermittelanteilen der Geldgeber. Das Prinzip der Gleichbehandlung öffentlicher und privater Anbieter<br />
sollte auch im Schienenverkehrswesen als wesentlicher Grundsatz etabliert werden. Allerdings ist<br />
in diesem Kontext noch juristischer Prüfbedarf gegeben. Ein Lösungsansatz, der diese Problematik<br />
berücksichtigt und den Markt schrittweise für mehr ÖPP öffnet, ist das Modell einer bundeseigenen<br />
Fahrweg AG. Bei diesem Modell würde das Eigentum der Schienenfernverkehrs-Infrastruktur auf die<br />
Fahrweg AG übertragen, die dann nachfolgend Trassenvergabe und -preisbildung organisiert. Eine vollständige<br />
materielle Privatisierung der DB AG (ohne Netz) wäre unter diesen Voraussetzungen theoretisch<br />
darstellbar. Der auf diese Weise entstehende Wettbewerb zwischen verschiedenen Anbietern auf der<br />
Schiene würde mit hoher Wahrscheinlichkeit zu Effizienzgewinnen führen, die dann letztlich auch dem<br />
Endkunden zugute kämen.<br />
5.5.8 <strong>Best</strong>-<strong>Practice</strong><br />
Eine weitere Variante für die Planung und Realisierung schienenbezogener Neubauvorhaben basiert auf<br />
dem entscheidenden Prinzip der Übernahme des Auslastungsrisikos (Passagieraufkommen) für einzelne<br />
Strecken durch die öffentliche Hand. Dies gewährleistet dem Betreiber im Rahmen eines Konzessionsmodelles<br />
maximal mögliche Planungssicherheit für den späteren Betrieb. Dieses Modell wird derzeit in<br />
den Niederlanden für die Neubaustrecke „High Speed Link Zuid“ erprobt (siehe Tabelle 14).<br />
Tabelle 14: <strong>Best</strong>-<strong>Practice</strong>-Beispiel für den Bereich Verkehrstechnik<br />
Finanzvolumen<br />
Projektstart<br />
Betriebsbeginn<br />
Ziele / Aufgaben<br />
Partner<br />
Gremien<br />
Notwendige<br />
Entscheidungen<br />
Markt- /<br />
Umfeldanalyse<br />
Organisationsmodell<br />
Finanzierungsmodell<br />
Vertragsmodell<br />
Vergabe-/<br />
Ausschreibungsmodell<br />
Förder-Komponente<br />
Risiko-Verteilung<br />
Probleme /<br />
Hemmnisse<br />
Erfolgseinschätzung<br />
Wesentliche<br />
Erfolgsfaktoren<br />
Übertragbarkeit<br />
Schlussfolgerungen<br />
High Speed Link Zuid (NL)<br />
1,4 Mrd. Euro<br />
1996 (Baubeginn 2000)<br />
Geplante Eröffnung 2007<br />
Finanzierung, Bau und Betrieb der zentralen Schienenverkehrs-Ader für die Niederlande und Europa<br />
(Amsterdam, Rotterdam, Brüssel, Paris)<br />
DHV Consultancy and Engineering Group<br />
Ministry of Transport, Public Works and Water Management Dutch Railway Company<br />
acht internationale Baukonsortien (mit Beteiligung von ZVEI-Mitgliedsunternehmen)<br />
Politische Projektsteuerung:<br />
Ministry of Transport, Public Works and Water Management<br />
Projektsteuerung 2: DHV als Haupt-Contractor / Dutch Railway Company<br />
Beirat (Umweltverbände, betroffene Gebietskörperschaften, betroffene Bürger)<br />
Ministry of Transport, Public Works and Water Management Dutch Railway Company<br />
Betroffene Gebietskörperschaften<br />
Verkehrsprognose / wirtschaftliche, verkehrliche und regionalplanerische Machbarkeitsstudien<br />
Technische Machbarkeitsstudie<br />
Umweltverträglichkeits-Prüfung<br />
Design, Build, Operate, Finance, Transfer (DBOFT)<br />
Design, Build, Operate, Finance, Transfer (DBOFT)<br />
Keine reine Projektfinanzierung, Private Eigenkapital-Beteiligung<br />
Laufzeit: 26 Jahre inklusive Bauzeit<br />
(DBOFT)<br />
Garantierte Verfügbarkeit: 95 % (Schwellenwert für Pönalen)<br />
Anreizsystem mit Bonus- und Malus-Mechanismen<br />
EU-weit / international<br />
Öffentlich-privater Wirtschaftlichkeitsvergleich unter Berücksichtigung der Kosten für übertragbare<br />
Risiken (1. Stufe)<br />
Differenzierter Wirtschaftlichkeitsvergleich für den Vergleich der privaten Angebote unter<br />
Berücksichtigung der unterschiedlichen Risikokalkulationen (2. Stufe)<br />
Vergleichbare öffentliche Förderung durch die niederländische Zentralregierung und die EU<br />
(Transeuropäische Netze / TEN) wie im Falle konventioneller Realisierung<br />
Kein privates Auslastungsrisiko<br />
Private Planungs-, Bau-, Betriebs- und Finanzierungsrisiken<br />
Langfristiger und zeitaufwändiger Vorbereitungs- und Planungsprozess aufgrund der Größe und<br />
Heterogenität des privaten Konsortiums<br />
Widerstände von lokalen Politikern und betroffenen Bürgern<br />
Nach bisherigen Einschätzungen und Prognosen funktionierendes Modell<br />
(endgültige Erfolgseinschätzung erst ab 2007)<br />
Erwartete Kapitalrendite größer zehn Prozent<br />
Pay-Back beginnend bei Betriebsbeginn<br />
Übernahme des Auslastungsrisikos durch die öffentliche Hand und starke politische Unterstützung auf<br />
nationaler, regionaler und lokaler Ebene<br />
Sehr gute Auslastungsprognosen (Strecke ist „Filetstück“)<br />
Hauptcontractor / Projektsteuerer und Konsortien mit breiten und langjährigen internationalen<br />
Erfahrungen, was die Realisierung komplexer Betreibermodelle für Verkehrsgroßprojekte angeht<br />
Gegeben, wenn von öffentlichen Partnern / Auftraggebern keine Beteiligung der Privaten am<br />
Auslastungsrisiko gefordert wird<br />
Auslastungsrisiko für vergleichbare deutsche Schienenverkehrs-Projekte muss bei der öffentlichen<br />
Hand liegen<br />
67
68<br />
!<br />
Ansprechpartner<br />
Herbert Zimmermann<br />
ZVEI Fachverbandsgeschäftsführer<br />
Elektrobahnen und -fahrzeuge<br />
Hans-Joachim Schade<br />
Industrial Solutions and Services,<br />
Intelligent Traffic Systems<br />
Siemens AG in München<br />
Stefan Rohn<br />
Transportation Systems<br />
Siemens AG in München<br />
5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.5 VERKEHRSTECHNIK<br />
5.5.9 Fazit und Handlungsempfehlungen (Schienenverkehrstechnik)<br />
Im Fall der Schieneninfrastruktur stehen einer Ausweitung von ÖPP-Projekten strukturelle Hemmnisse<br />
im Wege, die von der Seite des Bundes und der Länder schrittweise beseitigt werden müssen. Die Umsetzung<br />
einiger der bereits planungsreifen Streckenausbauvorhaben auf Grundlage von ÖPP wäre ein<br />
wichtiger Schritt zum Erhalt des hohen Infrastrukturniveaus in Deutschland und ein deutliches Signal für<br />
die Systemanbieter am Standort Deutschland. Auf Basis der dargestellten Ausgangslage ist die Realisierung<br />
von vier bis fünf notwendigen Neu- und Ausbauvorhaben als ÖPP anzustreben. Die Einbindung der<br />
möglichen Projekte in eine geeignete Förderkulisse (z. B. Transeuropäische Netze, TEN) sollte hierbei<br />
berücksichtigt werden. Eine für den privaten Partner kalkulierbare Übernahme des Auslastungsrisikos<br />
durch die öffentliche Hand ist für diese Referenzprojekte zu gewährleisten.<br />
Anwendungsbeispiele in der Schienen-Verkehrstechnik:<br />
• Öffentlicher Schienen-Nahverkehr (Invest und Wartung / Betrieb von Straßenbahnen, U-Bahnen,<br />
S-Bahnen);<br />
• Flughafenzubringer (Errichtung und Wartung / Betrieb von S-Bahnen, Transrapid);<br />
• Invest und Wartung von Schienenfahrzeugen (Beispiele aus UK, Asien);<br />
• Invest, Wartung und Betrieb von Spezialstrecken (z. B. neue Hochgeschwindigkeitsstrecken).<br />
Zusammenfassende Handlungsempfehlungen<br />
• Das Prinzip der Gleichbehandlung von öffentlicher und privater Anbieter bei der Verkehrsinfrastruktur-Förderung<br />
durch den Bund sollte auch im Schienenverkehrswesen als wesentlicher<br />
Grundsatz etabliert werden;<br />
• Auf Grundlage der dargestellten Ausgangslage ist die Umsetzung von vier bis fünf notwendigen<br />
Neu- und Ausbauvorhaben als ÖPP anzustreben;<br />
• Das Auslastungsrisiko bei diesen Pilotprojekten muss in der Regel bei der öffentlichen Hand<br />
liegen (staatliche Infrastrukturversorgung);<br />
• Die Einbindung der möglichen Projekte in eine geeignete Förderkulisse<br />
(z. B. Transeuropäische Netze) ist zu berücksichtigen.<br />
6 Fazit<br />
6 FAZIT<br />
Das zentrale Ergebnis der vorgelegten <strong>Studie</strong> ist, dass in allen für den ZVEI wichtigen Branchen und<br />
Aufgabenfeldern bereits Erfolgsbeispiele für Öffentlich-Private Partnerschaften existieren. Weitere zukünftige<br />
privatwirtschaftliche Initiativen für die langfristige Aufrechterhaltung und Weiterentwicklung des hohen<br />
Niveaus der öffentlichen technischen Infrastruktur in Deutschland können auf den Erfahrungen der<br />
bestehenden Pilotprojekte aufbauen.<br />
Die festgestellte wachsende Bedeutung von ÖPP auch im Bereich des ZVEI ist in erster Linie auf die<br />
Finanzmisere der öffentlichen Haushalte zurückzuführen. Der Bedarf an Neu-, Ersatz- und Ausbauinvestitionen<br />
im Bereich der öffentlichen Infrastruktur ist durch Bund, Länder und Kommunen nicht<br />
mehr in ausreichendem Maße zu bewerkstelligen. Der daraus resultierende Investitionsstau beläuft sich<br />
nach vorsichtigen Schätzungen allein für die Elektrotechnik- und Elektronikindustrie auf deutlich über<br />
50 Mrd. Euro.<br />
Die dokumentierten ÖPP-Erfolgsbeispiele zeigen, wie notwendige Investitionen für den Erhalt und<br />
Ausbau der High-Tech-Infrastruktur in Deutschland trotz öffentlicher Haushaltsprobleme realisiert werden<br />
können. Von zentrale Bedeutung für die Erreichung dieses Zieles sind innovative und hinsichtlich<br />
der speziellen Bedingungen der ZVEI-Einzelmärkte angepasste ÖPP-Konzepte.<br />
Die als Basis dafür dargestellten ÖPP-Grundmodelle und -Erfolgsbeispiele leisten einen wichtigen<br />
Beitrag zur Sicherung des Innovationsstandortes Deutschland. Sie tragen im Falle einer flächendeckenden<br />
Anwendung und Umsetzung mit dazu bei, den im Grundgesetz verankerten Grundsatz der Sicherstellung<br />
gleichwertiger Lebensbedingungen in allen Teilen der Bundesrepublik zu verwirklichen. Die<br />
Realisierung der dargestellten ÖPP-Projekte bedeutet neben Kosten- und Zeiteinsparung sowie Effizienzsteigerung<br />
bei der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen auch, dass positive gesellschaftliche Effekte<br />
wie effiziente Verkehrsabwicklung, Verminderung von Schadstoffbelastungen, bestmögliche medizintechnische<br />
Versorgung sowie Gewährleistung der inneren und äußeren Sicherheit erzielt werden.<br />
In für den ZVEI wichtigen Aufgabenfeldern, wie vor allem Schienenverkehr und Telematik, Medizintechnik<br />
sowie Energie-Contracting, finden sich in den letzten Jahren vermehrt praktische Beispiele für<br />
Teilprivatisierung als ÖPP. Die im Rahmen der <strong>Studie</strong> durchgeführte (inter-)nationale Dokumentenanalyse,<br />
Internetrecherche und Grobuntersuchung hat ca. 250 Projektbeispiele im In- und Ausland<br />
identifiziert, die eine Relevanz für ZVEI-Mitgliedsunternehmen besitzen.<br />
Die Zahl der realisierten oder in Planung befindlichen Projekte in der Elektrotechnik- und Elektronikindustrie<br />
ist dabei zur Zeit noch geringer als in der Baubranche. Im Bereich der Sicherheits- und Wehrtechnik<br />
existieren bisher nur einzelne öffentlich-private Pilotprojekte mit innovativen Privatisierungsund<br />
Partnerschaftskonzepten.<br />
Die aktuell existierenden ÖPP-Beispiele aus für den ZVEI relevanten Branchen decken momentan lediglich<br />
einen Bruchteil der möglichen ÖPP-Marktpotentiale für Unternehmen aus dem Bereich des ZVEI im<br />
öffentlichen Sektor ab. Nach vorsichtigen Schätzungen besteht in den nächsten 10 bis 15 Jahren für die<br />
ZVEI-Branchen ein maximales Marktvolumen von etwa 12 Mrd. Euro pro Jahr für die private Finanzierung<br />
öffentlicher Infrastruktur. Mittelfristig werden ca. 2,2 Mrd. Euro per annum für die nächsten<br />
fünf Jahre als realisierbar eingeschätzt.<br />
Wichtigste Voraussetzung für die Umsetzung Öffentlich-Privater Partnerschaften ist die Herstellung<br />
eines politischen und gesellschaftlichen Grundkonsenses darüber, welche Aufgaben zukünftig von der<br />
öffentlichen Hand erbracht und welche durch die private Wirtschaft angeboten werden sollen. Entscheidendes<br />
Kriterium bei der Findung dieses Konsenses sollte immer die Beantwortung der Frage sein,<br />
wer die beste Leistung für die Erhaltung der öffentlichen Infrastruktur in Deutschland anbieten und<br />
erbringen kann.<br />
69
70<br />
Verzeichnis der Tabellen und Abbildungen<br />
Tabelle 1: Zusammenfassung der wesentlichen Elemente der Modelle 19<br />
Tabelle 2: Zusammenfassung der allgemeinen Risiken nach Modellen<br />
Tabelle 3: Marktpotentiale für die private Finanzierung öffentlicher<br />
20<br />
Infrastruktur im Bereich der Elektrotechnik- und Elektronikindustrie 29<br />
Tabelle 4: Untersuchte (inter-)nationale öffentlich-private Projekte 35<br />
Tabelle 5: <strong>Best</strong>-<strong>Practice</strong>-Beispiel für den Bereich Wehrtechnik 38<br />
Tabelle 6: Ausgewählte (inter-)nationale ÖPP-Beispiele für den Bereich Wehrtechnik 39<br />
Tabelle 7: Vorteile von Bereitstellungsmodellen 44<br />
Tabelle 8: <strong>Best</strong>-<strong>Practice</strong>-Beispiel für den Bereich Medizintechnik 45<br />
Tabelle 9: Klassifizierung des Contractings nach DIN 49<br />
Tabelle 10: <strong>Best</strong>-<strong>Practice</strong>-Beispiel für den Bereich Energietechnik 53<br />
Tabelle 11: Ausgewählte (inter-)nationale ÖPP-Beispiele für den Bereich Energietechnik 54<br />
Tabelle 12: <strong>Best</strong>-<strong>Practice</strong>-Beispiel für den Bereich Sicherheitstechnik 59<br />
Tabelle 13: <strong>Best</strong>-<strong>Practice</strong>-Beispiele im Bereich Straßenverkehr 63<br />
Tabelle 14: <strong>Best</strong>-<strong>Practice</strong>-Beispiel für den Bereich Verkehrstechnik 67<br />
Abbildung 1: Verteilung der 250 analysierten ÖPP-Praxisbeispiele nach ZVEI-Bereichen 7<br />
Abbildung 2: Sachinvestitionen der Gemeinden 11<br />
Abbildung 3: Methodik der <strong>Studie</strong> 12<br />
Abbildung 4: Möglichkeiten der Erfüllung öffentlicher Aufgaben 14<br />
Abbildung 5: Grundmodelle der funktionalen Privatisierung 15<br />
Abbildung 6: Bereitstellungsmodell 16<br />
Abbildung 7: Betreibermodell 16<br />
Abbildung 8: Modelle Contracting und Factoring 17<br />
Abbildung 9: Herausforderungen für ÖPP 23<br />
Abbildung 10: Verteilung von ÖPP-Projekten nach Bereichen 2000-2005 28<br />
Abbildung 11: Krankenhäuser in Deutschland 40<br />
Abbildung 12: Rechtsformen der Einrichtungen in öffentlicher Trägerschaft 41<br />
Abbildung 13: Krankenhäuser nach Trägerschaft 41<br />
Abbildung 14: Medizinisch-technische Großgeräte in Krankenhäusern 41<br />
Abbildung 15: Medizinisch-technische Großgeräte in öffentlichen Krankenhäusern 42<br />
Abbildung 16: Beispiel für optimierten Energieeinsatz 48<br />
Abbildung 17: Größenklassen der Gemeinden und Gemeindeverbände ab 10.000 Einwohnern 50<br />
Abbildung 18: Geschätzte Energiekosten ausgewählter Gemeindeverbände und Gemeinden 50<br />
Abbildung 19: Geschätzte Energiekosten von Bund, Ländern und ausgewählten Gemeinden 50<br />
Abbildung 20: Jährlicher Finanzierungsbedarf bei den Investitionen in die Bundesverkehrswege 61