Best-Practice-Studie - IHI Zittau

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14 3 FORMEN UND RAHMENBEDINGUNGEN VON ÖPP IN DEUTSCHLAND 3 Formen und Rahmenbedingungen von ÖPP in Deutschland 3.1 Formen und Grundmodelle der privaten Finanzierung öffentlicher Infrastruktur ÖPP als Instrument für die Teilprivatisierung öffentlicher Dienstleistungen ist der Sammelbegriff für Kooperationen zwischen privat-gewerblichen, nicht staatlichen und staatlichen bzw. kommunalen Akteuren in gemischtwirtschaftlichen Unternehmen oder langfristigen Vertragsbeziehungen. Sie erstellen gemeinsam Projekte und Leistungen, die auch in staatlicher Eigenregie erbracht werden könnten. Dafür bringen sie personelle, strategische (Know-how, Projekterfahrungen) und finanzielle Ressourcen ein. Die Betrachtung des kompletten Lebenszyklus eines Infrastrukturprojektes spielt dabei in vielen Definitionsversuchen eine wichtige Rolle. Damit ist gemeint, dass alle Projektphasen von der Planung, über den Bau bzw. die Errichtung und den Betrieb bis ggf. hin zum Projekttransfer an den öffentlichen Auftraggeber in einem umfassenden Geschäftsmodell detailliert betriebswirtschaftlich geplant werden. Diese Betrachtungsweise wäre zwar auch bei konventioneller, rein öffentlicher Finanzierung möglich. Aufgrund fehlender betriebswirtschaftlicher Instrumente ist sie jedoch in einer kameralistischen Planungsperspektive nicht darstellbar. 3.1.1 Formen der Privatisierung Die praxisorientierte betriebswirtschaftliche und juristische Literatur unterscheidet nach Art, Umfang und Qualität von Privatisierungen folgende Formen: • Formale Privatisierung: Bei der formalen Privatisierung handelt es sich um eine Verlagerung von öffentlichen Aufgaben und Ressourcen in eine privatrechtliche Gesellschaft, deren Trägerschaft bei der öffentlichen Hand verbleibt (Organisationsprivatisierung). Abbildung 4: Möglichkeiten der Erfüllung öffentlicher Aufgaben • Funktionale Privatisierung: Bei der funktionalen Privatisierung erfolgt eine Übertragung der Aufgabenerfüllung auf einen priva- Ö F F E N T L I C H Formale Privatisierung Funktionale Privatisierung Materielle Privatisierung P R I V A T ten Vertragspartner (privates oder gemischtwirtschaftliches Unternehmen). Die Verantwortung für die Erfüllung der Aufgabe verbleibt bei der öffentlichen Hand. Die funktionale Privatisierung kann in Form von ÖPP erfolgen (Betreiber- und Konzessionsmodelle etc. sowie gemischtwirtschaftliche Unternehmen). • Materielle Privatisierung: Die öffentliche Hand trennt sich von den Aufgaben und übergibt das „Ob“ und „Wie“ der zukünftigen Aufgabenerfüllung dem Markt (Aufgabenprivatisierung). Diese drei Formen umfassen im Detail wiederum vielfältige, (leicht) unterschiedliche Grundmodelle, vertragliche Ausprägungen und Rechtsformen. Sie bezeichnen als Sammelbegriffe jeweils verschiedenartige Qualitäten der privaten bzw. öffentlichen Entscheidungskompetenz, Verantwortungs- und Risikoübernahme, Ergebnisverantwortung sowie Einflussnahme und Kontrolle durch staatliche oder kommunale Aufgabenträger (siehe Abbildung 4). Im Weiteren soll hier auf die Form der funktionalen Privatisierung eingegangen und sollen die unterschiedlichen Grundmodelle mit Relevanz für die im ZVEI organisierten Unternehmen dargestellt werden. Ö F F E N T L I C H 3 FORMEN UND RAHMENBEDINGUNGEN VON ÖPP IN DEUTSCHLAND 3.1.2 Grundmodelle funktionaler Privatisierung Die Grundmodelle der funktionalen Privatisierung sind in Abbildung 5 dargestellt. Als wichtigste Kriterien, um die Grundmodelle funktionaler Privatisierung als ÖPP im Sinne von „Partnerschaft“ zu charakterisieren, gelten: Abbildung 5: Grundmodelle der funktionaler Privatisierung Gemischtwirtschaftliche Unternehmen Contracting- und Factoringmodelle Bereitstellungsmodelle Betreibermodelle (BOT-Modelle) Konzessionsmodelle • Übernahme projektbezogener Risiken durch den privaten Partner, • gemeinsame langfristige und strategische Ziele für die Zusammenarbeit (über eine reine Auftraggeber- Auftragnehmer-Beziehung hinaus), • langfristige gegenseitige Abhängigkeiten. Auf Dauer angelegte gemischtwirtschaftliche Unternehmen bzw. Gesellschaften mit mindestens 50,1 % öffentlichen Anteilen stellen in den deutschen Kommunen das klassische Grundmodell für funktionale Privatisierung als ÖPP dar. Es ist vor allem in den Aufgabenbereichen Versorgung (Strom, Wasser, Gas) und Entsorgung (Abwasser, Abfall) verbreitet. Vielfältige Beispiele finden sich darüber hinaus auch in Aufgabenfeldern wie z. B. ÖPNV, Datenverarbeitung / Informations- technik, Tourismus, Sport, Kultur, Wirtschafts- und Technologieförderung, Kultur, Arbeitsförderung, Ausund Weiterbildung sowie Gesundheitswesen und Pflegedienstleistungen. Folgende Grundmodelle der funktionalen Privatisierung können insgesamt für ÖPP bei im ZVEI organisierten Unternehmen eine Rolle spielen: • Bereitstellungsmodelle, • Betreiber[fonds]- und Investorenmodelle (BOT-Modelle), • Contracting- und Factoringmodelle, • Konzessionsmodelle, • sowie die bereits genannten gemischtwirtschaftlichen Unternehmen (öffentlich-private Gesellschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit, meist als GmbH) und damit verwandte Kooperationsmodelle. Leasing, Vermietung und Miet-Kauf sind demgegenüber keine eigenständigen ÖPP-Grundmodelle, sondern privatwirtschaftliche Finanzierungsinstrumente, die in allen genannten Grundmodellen Verwendung finden. 3.1.2.1 Bereitstellungsmodelle P R I V A T Bereitstellungsmodelle verbinden die langfristige Nutzungskomponente für den öffentlichen Auftraggeber mit einem umfassenden Serviceangebot (siehe Abbildung 6). Ähnlich einer „Mobilitätsgarantie“ durch Verkehrsanbieter erhält der öffentliche Nutzer auf diese Weise eine vertraglich langfristig vereinbarte Bereitstellungsgarantie. Vertragslaufzeiten betragen in der Regel ab zehn Jahre. Die Bereitstellungsgarantie deckt nahezu 100 % des maximal möglichen Nutzungszeitraumes ab. Der Bereitsteller, der in Kooperation mit einem (eigenen) Finanzierungsinstitut die notwendigen Investitionen vorfinanziert, erhält seine Refinanzierung und Kapitalrendite durch regelmäßige Nutzungsraten. Deren Höhe, Frequenz und Anpassung während der Vertragslaufzeit sind vertraglich vereinbart. Im Regelfall benötigt der öffentliche Auftraggeber zu Projektbeginn freie Investitionsmittel, um aufwändige Machbarkeitsstudien, EU-weite Vergabeverfahren und technische Anpassungen zu finanzieren. Bereitstellungsmodelle, die vor allem bei größeren und technologieintensiven Paketlösungen in den letzten Jahren vermehrt eingesetzt werden, kombinieren Planung, Installation, Betrieb, Wartung, Service und Reparatur. Dadurch ergeben sich innovative Infrastruktur- und Dienstleistungen aus einer Hand. 15
16 Abbildung 6: Bereitstellungsmodell Investition, Innovation Bereitsteller Vorfinanzierung Finanzierungsinstitut Bereitstellungsvertrag SLA Leistungspaket Treuhandkonto Abbildung 7: Betreibermodell Baukonzern Technologieanbieter Finanzierungsinstitut Konsortialvertrag Treuhandkonto Projektsteuerer 3 FORMEN UND RAHMENBEDINGUNGEN VON ÖPP IN DEUTSCHLAND Derartige Leistungspakete beinhalten allerdings komplexe Risiken für den privaten Vertragspartner. Dieser muss sicher stellen, dass die bereit gestellte Anlage über die gesamte Vertragslaufzeit hinweg dem jeweils neuesten Stand der Technik entspricht und selten benötigte Ersatzteile jederzeit verfügbar sind. Daraus ergibt sich die Notwendigkeit einer Kapitalrendite, die höher sein muss als in vergleichbaren konventionellen Industrieprojekten. Zusammenfassend können folgende Voraussetzungen, Erfolgsfaktoren und Regelungsbedarfe benannt werden: • technologisch besonders anspruchsvolle Großprojekte mit überdurchschnittlich hohen Qualitätsstandards, • wartungs- und serviceintensive technologische Anwendungen mit vielen unterschiedlichen Einzelkomponenten, • grundsätzlich beherrschbare und betriebswirtschaftlich kalkulierbare Entwicklungsrisiken über die gesamte Vertragslaufzeit hinweg, • eindeutige vertragliche Definition „neuester Stand der Technik“, • Untergrenze für Projektvolumina ab ca. 15 bis 20 Mio. Euro, • Vertragslaufzeiten ab mindestens zehn Jahre, • deutlich höhere Kapitalrendite als bei stärker standardisierten Industrieprojekten vergleichbarer Größenordnung, • freie / übertragbare Investitionsmittel des privaten Partners (outputorientierte Budgetierung / Globalhaushalt oder kommunale / staatliche Eigengesellschaft mit eigener Rechtspersönlichkeit), • belastbare Bedarfsprognosen / Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen (Machbarkeitsstudien). Als Anwendungsgebiete für die im ZVEI organisierten Unternehmen sind folgende Bereiche relevant: • Medizintechnische Großgeräte / komplette OP-Säle (siehe Beispiel in Kapitel 5.2.4), • komplexe informationstechnische Großprojekte (z. B. bei Bundeswehr, großen Bundes- oder Landesbehörden). 3.1.2.2 Betreibermodelle In Betreiber- oder Betreiberfondsmodellen, häufig als Synonym für BOT- oder Investorenmodelle verwendet, ist der private Partner operativer Verantwortlicher für alle Phasen des Projektlebenszyklus und zugleich Investor. Die Refinanzierung erfolgt durch ein (eigenes) Finanzierungsinstitut. In Betreibermodellen übernimmt der private Partner mindestens den Bau („build“) und Betrieb („operate“) öffentlicher Infrastruktureinrichtungen. T wie „transfer“ steht dafür, dass nach Beendigung der Vertragslaufzeit das Gebäude oder die Anlage in das Eigentum der öffentlichen Hand übergeht. Zusätzlich können die Planung („design“), Erhaltung („maintain“), Betriebsoptimierung („train“) und die Projektgesellschaft Planung Bau Betrieb ... Anwaltskanzlei Nutzungsgebühren SLA (Pönalen) Konzession Beteibervertrag Transfer Anschubinvestition, Machbarkeitsstudie Auftraggeber Machbarkeitsstudie (eigeninitiativ oder in öffentlichem Auftrag) Öffentlicher Partner Nutzer Betriebs-/Nutzungsgebühren (Konzession) Finanzierung („finance“) auf den Privaten übertragen werden. Komplexität und Laufzeit von Betreibermodellen sind tendenziell umso höher bzw. länger, je mehr unterschiedliche Aktivitäten in einem Projekt gebündelt werden (siehe Abbildung 7). Projektfinanzierung als Prinzip bei Betreibermodellen Betreiber- oder BOT-Modelle sind im Regelfall am Prinzip der Projektfinanzierung ausgerichtet. Dies bedeutet, dass jeweils ein projektspezifisch maßgeschneidertes Planungs-, Umsetzungs-, Projektmanagement- und Finanzierungskonzept zu entwickeln ist. Ziel ist dabei, das jeweilige Projekt möglichst weitgehend „aus sich selbst heraus“ zu finanzieren. Dies gelingt allerdings nach bisherigen Schätzungen nur bei ca. 50 bis 60 % aller BOT-Projekte. In den anderen Fällen muss Eigenkapital der beteiligten privaten Investoren eingebracht werden. Als Umsetzungsorgan für BOT- Projekte wird üblicher Weise eine Projektgesellschaft (z. B. GmbH, GmbH & Co KG) gegründet, an welcher der öffentliche Partner eine 3 FORMEN UND RAHMENBEDINGUNGEN VON ÖPP IN DEUTSCHLAND Minderheitsbeteiligung hält. Derartige Projektgesellschaften unterscheiden sich von gemischtwirtschaftlichen Unternehmen durch den strikten Projektfokus. Sie dienen ausschließlich der Durchführung eines Projektes und sind daher nicht auf Dauer angelegt. Für die Bilanz des privaten Partners sollte sich dadurch keine (unverhältnismäßige) Belastung ergeben („Off Balance“). „Unverhältnismäßig“ bedeutet in diesem Zusammenhang, dass die Ratingstandards unter BASEL-2-Bedingungen möglichst nicht verschlechtert werden. Den privaten Investitionen und Kapitalkosten (Zins, Tilgung, Transaktionskosten) müssen bei jeder Projektfinanzierung regelmäßige Einnahmen gegenüber stehen. Dabei kann es sich entweder um Transferzahlungen des öffentlichen Auftraggebers oder – nach Abschluss der Bau- bzw. Errichtungsphase – Nutzungsgebühren handeln. Einnahmen aus Konzessionen stellen hier für BOT-Modelle insgesamt den häufigsten Fall dar. Im letzteren Fall liegen Kombinationen aus Betreiber- und Konzessionsmodellen vor. Derartige Kombinationsmodelle sind beispielsweise im Verkehrsbereich besonders weit verbreitet (vor allem A- und F-Modelle). Zusammenfassend können folgende Voraussetzungen, Erfolgsfaktoren und Regelungsbedarfe benannt werden: • Untergrenze für Projektvolumina ab ca. 10 bis 20 Mio. Euro, • Vertragslaufzeiten ab mindestens 15 bis 20 Jahre, • eindeutige Abgrenzung öffentlicher und privater Kompetenzen, Kontrollmöglichkeiten und Steuerungsinstrumente / Qualitätsstandards (Service-Level-Agreements, SLA), • gesicherte Finanzierungsströme (Cash Flows) auch im Fall von Projektverzögerungen oder kurzfristigen Leistungsmängeln (Strafzahlungen / Pönalen), • belastbare Bedarfsprognosen / Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen (Machbarkeitsstudien). Als Anwendungsgebiete für die im ZVEI organisierten Unternehmen sind folgende Bereiche relevant: • BOT-Modelle im Verkehrswesen (z. B. Verkehrsleitsysteme, Lichtsignalanlagen), • BOT-Modelle in der Wehrtechnik und bei informationstechnischen Großprojekten (z. B. Bundeswehr, Bundes- und Landesbehörden), • BOT-Modelle im Bereich der Sicherheitstechnik. 3.1.2.3 Contracting- und Factoringmodelle Abbildung 8: Modelle Contracting und Factoring Contractor Lieferant Investition Know-how Projektgesellschaft Finanzierungsinstitut Liefer- / Einspar- / Modernisierungsvertrag SLA, Bonus- Malus-Syteme Auftraggeber (Anlage) Ergänzende Finanzierung (z. B. Bürgerfonds) Durch die Beteiligung an Contracting- bzw. Factoringmodellen verfolgen kommunale oder staatliche Einrichtungen das Ziel, die Kosten für eingegrenzte Leistungen aufgrund technischer und / oder organisatorischer Modernisierung deutlich zu senken. Die Leistungsqualität muss dabei zumindest gleich bleiben. Daneben existiert auch die Contractingausprägung, eingesparte Investitionen für Leistungsverbesserungen zu nutzen. Die spezielle Rolle des Contractors besteht darin, zwischen potentiellen Leistungsanbietern und -nachfragern zu vermitteln und dabei spezifisches eigenes technisches und betriebswirtschaftliches Know-how einzusetzen. Abhängig von den vereinbarten Leistungen wird zwischen Liefer-, Service- / Dienstleistungs-, Modernisierungs- und Einsparcontracting unterschieden. Im Fall einer Kostensenkung werden die Einspargewinne zwischen öffentlichem Auftraggeber und Contractor nach einem festgelegten Schlüssel aufgeteilt. Vertraglich geregelt ist dabei ein regulär zu vergütender Einsparkorridor mit einem Mindesteinsparvolumen (siehe Abbildung 8). Zusammenfassend können folgende Voraussetzungen, Erfolgsfaktoren und Regelungsbedarfe benannt werden: • Ausreichende Länge der Betriebsphase, um Modernisierungs- / Einsparinvestitionen zu amortisieren, • Anreize für den Privaten, die als Minimum festgelegten Leistungsziele zu überschreiten, • Untergrenze für Projektvolumina ab einer bis 1,5 Mio. Euro, • Vertragslaufzeiten ab mindestens fünf bis sieben Jahre, • belastbare Bedarfsprognosen / Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen (Machbarkeitsstudien). 17
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