Een ingebeelde kwaal

Een ingebeelde kwaal
Het strategisch vermogen van de Rijksoverheid
Mariska Wijnbelt
Hugo Klijn
José Faber-Bosma
Jeroen van Bergenhenegouwen
Aniel Bangoer
Master of Public Administration (MPA)

Colofon
Dit is een onderzoek in opdracht van het sgo, het overleg van Secretarissengeneraal
van de Rijksoverheid in het in het kader van de opleiding tot Master
of Public Administration aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur.
Begeleider
M.A. van der Steen
Auteurs
Mariska Wijnbelt
Hugo Klijn
José Faber-Bosma
Jeroen van Bergenhenegouwen
Aniel Bangoer
Juni 2013

Het belang van kennis voor strategisch vermogen is onomstreden, maar uit ons
onderzoek blijkt dat het nut van externe adviesraden en kennisinstellingen voor het
strategisch vermogen van de Rijksoverheid wordt betwijfeld. Deze uitkomst verdient
aandacht. Er is bovendien bezorgdheid over het institutionele geheugen op de departementen.
Dit geheugen staat onder druk door de toegenomen mobiliteit in de ambtelijke
dienst.
Tijdens de uitvoering van ons onderzoek hebben wij onszelf de vraag gesteld waarom
de vraag naar de verbetering van het strategisch vermogen steeds terugkeert op de
agenda. Het schijnbare onvermogen om voldoende strategisch vermogen te genereren
heeft mogelijk ook met iets anders te maken: een onzekere Rijksoverheid die worstelt
met haar rol en positie in een snel veranderende samenleving, een twijfelende Rijksoverheid
die op zoek is naar nieuwe kerntaken en een nieuwe balans in de verhouding
tussen overheid en burger. Meer duidelijkheid over deze fundamentele vragen zal het
strategisch vermogen van de Rijksoverheid uiteindelijk ten goede komen.
Samenvatting
5

6 Een ingebeelde kwaal

Inleiding
The best way to predict the future is to invent it (Alan Kay)
Het Secretarissen-generaal Overleg (sgo) heeft een opdracht verstrekt de inrichting
van de kennis-, innovatie- en strategiefunctie binnen de verschillende departementen
in beeld te brengen en te beoordelen. Ook een belangrijke vraag is ‘hoe de samenwerking
bevorderd kan worden tussen de (…) departementen en het algehele rijksbrede
strategisch vermogen kan worden versterkt’. Deze brede opdracht veronderstelt
enerzijds dat er een probleem is, en roept anderzijds om zelfbeperking van de onderzoekers.
Of, indien men een klinisch idioom prefereert: de patiënt voelt zich niet
lekker, en het artsenteam zal naar vermogen een diagnose stellen en, zonodig, een
therapie voorschrijven.
In het kader van de zelfbeperking hebben we de redenering gevolgd dat kennis benodigd
is om een doordachte strategie te kunnen formuleren die kan leiden tot innovatief beleid.
In deze trits beschouwen we strategie als het kernbegrip. In het kader van de verbijzondering
van onze opdracht is het goed hier al meteen iets over te zeggen. Strategie is
immers een containerbegrip dat losjes wordt gebruikt, in een omgeving waarin de roep
om strategie steeds luider wordt. Dat laatste heeft veel te maken met de verwarrende
tijden die we doormaken, waarin veel zekerheden wegvallen en die getekend worden
door ernstige crises. Strategie moet dan de stip aan de horizon verschaffen, als baken in
een woelige zee. Deze verwarring volgt op de relatieve voorspelbaarheid van de tweede
helft van de vorige eeuw, toen overheden betrekkelijk veel zeggenschap hadden over
grenzen en markten, en het grote optimisme dat aan het eind van die eeuw zijn intrede
deed. Zowel die voorspelbaarheid als dat optimisme is verdwenen, wat bijdraagt aan het
gevoel van ontreddering en de roep om strategie versterkt.
De omvangrijke bibliotheek met strategieliteratuur lijkt hierbij slechts beperkt toepasbaar
op de specifieke situatie en context van de Rijksoverheid. Aangezien de toekomst
nu eenmaal onkenbaar is ligt het voor de hand al te klassieke noties van predictive
strategy terzijde te leggen. Evenmin willen we ons teveel richten op in het bedrijfsleven
ontwikkelde concepten van strategy development, omdat de op deelbelangen gerichte
daadkracht die hierin besloten ligt zich niet altijd goed verdraagt met het publieke
domein. Ook lijkt het minder raadzaam ons te richten op de specifieke vraag naar de
strategische functie, maar eerder aan te haken bij het laatste onderdeel van de opdracht,
namelijk de vraag naar het strategisch vermogen binnen de Rijksoverheid.
We zijn daartoe mede gestimuleerd door de verkennende gesprekken met de opdrachtgever
namens het sgo, de Secretaris-generaal van het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen. Hij vatte het strategisch vermogen samen als een permanent
proces van strategisch handelen tegen de achtergrond van de politieke hit-andrun
van alledag, en het leggen van verbindingen tussen strategische inzichten en het
lopende beleid. Hierbij sloeg hij ‘persoonlijke inbreng’ hoger aan dan ‘structuren’,
die weliswaar niet onbelangrijk maar allerminst zaligmakend zijn. Uiteindelijk komt
strategie dan neer op wat je doet, concludeerden we.
Inleiding
7

Vanuit die keuze voor strategie als handeling – en strategisch vermogen als het vermogen
tot dat handelen – was het een kleine stap om dit perspectief in verband te brengen
met de in nsob-kringen dikwijls aangehaalde strategy as practice-school. Deze
denkrichting bepleit bij het onderzoeken van strategisch vermogen te kijken naar wat
mensen binnen organisaties doen in plaats van naar hoe organisaties zijn gestructureerd,
meer naar het how te kijken dan naar het why. Strategie is ook hier een permanent
proces dat is ingebed in de praktijk van alledag van de organisatie: een benadering
die ons inziens beter aansluit bij de behoeften van Secretarissen-generaal, die
immers aan het hoofd van deze organisaties staan, dan het doen van aanbevelingen
over de al dan niet ‘dubbele ophanging van de Hoofdstrateeg’.
De vraag die wij in dit onderzoek willen beantwoorden luidt derhalve: hoe kan het
strategisch vermogen van de Rijksoverheid worden versterkt? Deze vraag, en dat is
een tweede belangrijke keuze in onze aanpak, benaderen wij op empirische wijze.
Daartoe hebben we een survey uitgezet onder 873 hogere ambtenaren op de departementen
om het ‘zelfbeeld’ te genereren dat bestaat van het eigen, en elkaars, strategisch
vermogen (de bodyscan). De survey brengt in beeld welke factoren als bepalend
worden gezien voor het huidige strategisch vermogen van de Rijksoverheid en welke
elementen in aanmerking komen voor verbetering. Voorts hebben we naar aanleiding
van de resultaten van deze scan door middel van interviews een drietal departementen
nader bekeken (de anamnese). Dit zijn de Ministeries van Economische Zaken,
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Infrastructuur en Milieu, waar relatief
veel sprake is van, respectievelijk, beleidssturing, coördinatie en uitvoering. De uitkomsten
van de survey boden hiertoe ook aanleiding omdat het strategisch vermogen
van deze ministeries ten opzichte van het gemiddelde in positieve of negatieve zin
werd geduid. Dit verdiepende en meer kwalitatieve onderzoek heeft ons in staat gesteld
resultaten uit de survey te duiden. Ook hebben wij hierdoor meer inzicht gekregen
in praktijken die het strategisch vermogen van de Rijksoverheid concreet kunnen
versterken. Zo is inzicht ontstaan in hoe het met het strategisch vermogen bij het Rijk
is gesteld, wat de belangrijkste constituerende elementen zijn en hoe het volgens betrokkenen
beter kan.
Tijdens de uitvoering van ons onderzoek hebben we onszelf steeds de vraag gesteld
waarom de zoektocht naar verbetering van het strategisch vermogen binnen de overheid
zo repetitief is. We hebben daarom ook gereflecteerd op de onderzoeksvraag zelf.
De vraag naar strategisch vermogen staat immers niet los van de context en condities
waarin hij gesteld wordt. Talloze heelmeesters hebben zich eerder over dit vraagstuk
gebogen, de strategische functie is op afstand de meest gereorganiseerde functie binnen
de overheid en toch wordt de vraag steeds opnieuw gesteld. Kennelijk zijn de
klachten chronisch van aard. De onderhavige opdracht van het sgo wekt in dit verband
zelfs de indruk van een bepaalde verslagenheid ten opzichte van het onderwerp:
laten we het in hemelsnaam dan nog maar eens vragen. Vragen die steeds weer worden
gesteld en klaarblijkelijk nooit tot bevredigende antwoorden leiden gaan meestal
over iets anders. Gaandeweg zijn wij gaan vermoeden dat iets dergelijks ook hier
speelt, dat de steevaste diagnose van gebrekkig strategisch vermogen onzekerheden
verraadt over een structurelere, dieperliggende conditie. We sluiten niet uit dat de veranderende
positie van de overheid in de samenleving en het veranderende DNA van
8 Een ingebeelde kwaal

die Rijksoverheid zelf hierbij een rol spelen. Kortom: het strategiedebat als symptoom
van een onzekere overheid. Deze gedachtegang willen wij in ons rapport eveneens
uitwerken (de second opinion) waarbij we ook deze meer reflexieve opbrengsten meenemen
in onze conclusies en aanbevelingen.
In Hoofdstuk 1 zullen we begrippen nader gaan afbakenen, en met literatuurverwijzingen
onze benaderingswijze theoretisch en methodologisch inbedden. In Hoofdstuk 2
en 3 lichten we de uitkomsten van onze survey toe mede aan de hand van het nadere
onderzoek naar de drie genoemde departementen. In Hoofdstuk 4 gaan wij in op de
hierboven genoemde secundaire gedachtegang. In Hoofdstuk 5 proberen we een antwoord
op de onderzoeksvraag te formuleren en presenteren we conclusies en aanbevelingen.
Inleiding
9

1 Strategisch vermogen
Strategie is een omstreden begrip zonder eenduidige definitie. Het is een begrip dat
in diverse verbanden verschillend wordt gebruikt, niet zelden op een wijze die op
dat moment het beste uitkomt, zonder dat iemand eigenlijk precies goed weet wat
ermee wordt bedoeld. Het heeft het karakter van een plastic word; woorden die zich
in hun betekenis plooien naar de omstandigheden waarin ze worden gebruikt, als
plastic Lego-stenen die eindeloos kunnen worden gecombineerd, gevarieerd en
ingewisseld, net zoals begrippen als proces, management of communicatie.
De vraag is dan wat strategie in het kader van de Rijksoverheid eigenlijk is.
In dit hoofdstuk verkennen we aan de hand van de wetenschappelijke literatuur
het thema strategie en duiden we de context waarin strategie bij de overheid vorm
krijgt. Op basis hiervan definiëren we het begrip strategisch vermogen.
1.1 strategie in de overheidsomgeving
Het is niet goed mogelijk om het begrip strategie te definiëren zonder te kijken naar
de context waarin die strategie tot stand moet worden gebracht. Veel wetenschappelijke
literatuur over strategie en strategievorming gaat over de private sector (Porter,
1980; Mintzberg, 1987). De private sector en de overheidssector zijn echter beperkt
vergelijkbaar. In het bedrijfsleven is strategie gericht op het vergroten van het marktaandeel,
het maximaliseren van de winst. Bij het formuleren van een bedrijfsstrategie
worden vragen beantwoord als: Welke producten en diensten brengen we op de
markt? Voor welke markt kiezen we? Zaken die te maken hebben met effectiviteit en
efficiency. De strategie is vervolgens het geheel van samenhangende keuzes met
betrekking tot de inzet van middelen om tot die doelen te komen. En die doelen worden
vervolgens gehaald, of niet. Die benadering is niet zonder meer of - misschien
wel - zonder meer niet toepasbaar op de overheid. Departementen werken in een
ambtelijke én politieke context; plannen, strategieën, beleidsvoorstellen worden al
dan niet gevoed door en uiteindelijk gewogen en beoordeeld vanuit een bredere politieke
rationaliteit. De Rijksoverheid moet vorm geven aan zijn strategie en daarover
publieke verantwoording afleggen in een politieke arena. Een omgeving die wordt
gekenmerkt door een (steeds sneller) ritme van opeenvolgende electorale cycli, politiek
risicomijdend gedrag, begrotingskaders, beeldvorming, de druk van de media,
incidenten en snel wisselende maatschappelijke opvattingen. Anders geformuleerd:
de wisselwerking tussen de politieke hit-and-run die veelal, en niet onbegrijpelijk, op
korte termijn succes is gericht kan ten koste gaan van lange termijn doelen en continuïteit
van het overheidsbeleid (In ’t Veld, 2010; van Eeten, 2010, Castells, 2007,
De Bruijn, 2011a).
Het gevolg is dat overheidsorganisaties, anders dan het bedrijfsleven, zelden op effectiviteit
of efficiëntie alleen zijn gericht maar hun effectiviteit in belangrijke mate ontlenen
aan de interactie met de politieke rationaliteit (Van Twist e.a., 2007). Het succes
van ‘de strategie’ van een departement wordt dan bepaald door een min of meer
toevallige wisselwerking die tussen de ambtelijke en de politieke rationaliteit kan
Strategisch vermogen
11

ontstaan. De recente politieke keuzes om de hypotheekrenteaftrek aan te pakken of
om de kostenstijgingen in de zorg te beteugelen zijn hiervan voorbeelden. Onder druk
van de noodzaak om te bezuinigen op de uitgaven ontstaat politieke ruimte om
ambtelijk al veel langer gearticuleerde aanpassingen in de woningmarkt en de zorg te
doen. Dan blijkt dat ambtelijke en politieke cycli niet altijd hoeven samen te vallen,
maar dat zonder die politieke ruimte een dergelijke keuze niet kan worden gemaakt.
Daarbij komt dat een zichzelf respecterende ambtelijke organisatie niet wil volstaan
met ‘implementatiestrategie’, met het invullen van door de politiek bepaalde doelstellingen,
maar ook zelf doelstellingen wil formuleren. Hiermee kan overlap met de
politieke agenda ontstaan.
Bovendien zijn maatschappelijke opgaven waar de overheid zich voor gesteld ziet
veelal niet met elkaar in lijn maar ambigu: doelstellingen conflicteren, zijn omstreden,
er is geen eenduidig beeld van de aard van de problemen die moeten worden
opgelost noch van de oplossingsrichtingen (zie onder anderen Frissen, 2007, 2009,
In ’t Veld, 2010, 2011; De Bruijn, 2011). De uitbreiding van het industrieterrein wordt
door het bedrijfsleven toegejuicht, maar betreurd door omwonenden. Een grote
kolencentrale houdt elektriciteit betaalbaar en is bevorderlijk voor de betrouwbaarheid
van de energievoorziening, maar is niet noodzakelijkerwijs wenselijk vanuit
de doelstelling voor een schone energievoorziening. Als doelstellingen en onderliggende
waarden conflicteren is het niet mogelijk om alle partijen tevreden te stellen:
‘a context of inconsistent demands and insoluble problems makes articulated
strategy to satisfy all stakeholders both difficult to formulate and problematic in
terms of its realization’ (Llwellyn & Tappin, 2003). Tegelijk kan de overheid zich niet
aan dergelijke maatschappelijke vraagstukken onttrekken (zoals een marktpartij
zou kunnen doen), of liggen ze juist vanwege de complexiteit op het bord van de
overheid. Strategie bij de overheid gaat dus niet zozeer om het ontwikkelen van
een plan om eenduidige doelen te realiseren, maar om het vinden van manieren
om uit meervoudige doelen tot realistisch en zinvol handelen te komen.
Naast de politieke en maatschappelijke dynamiek speelt voor departementen dat
de prestaties die worden geleverd zelden in splendid isolation tot stand komen. In de
meeste gevallen is samenwerking met andere departementen, andere overheden
(in Nederland en daarbuiten) en andere actoren in de samenleving noodzakelijk
om plannen te maken en ten uitvoer te brengen. Dat is nu eenmaal de aard van de
publieke zaak. De overheid bepaalt de strategie niet alleen, of moet voor het uitvoeren
van de strategie met anderen samenwerken; het is een product van interactie
met anderen die de ruimte en de mogelijkheden tot strategisch handelen
soms vergroten en elders juist weer begrenzen.
Strategie bij de Rijksoverheid krijgt dus vorm in een meervoudige werkelijkheid
waarin de effectiviteit niet alleen wordt bepaald door het handelen van die overheid
zelf. De vraag die dan opkomt, is hoe je effectief kunt sturen in omstandigheden
waarin je niet volledig in control bent. In allerlei opzichten is dit de steeds
terugkerende vraag voor de Rijksoverheid als het gaat om beleidsontwikkeling of
beleidsuitvoering en de strategische keuzes die daarin worden gemaakt (Peeters
e.a. 2011).
12 Een ingebeelde kwaal

Belangrijk is ook de organisatievorm en traditie waarin in Nederland beleid en strategie
tot stand komen. Die publieke zaak wordt in Nederland gekenmerkt door het uitgangspunt
van collegiaal bestuur en staat daarmee ver af van stelsels waarin een
president of premier een sterk coördinerende rol vervult. Anders gezegd, Nederland
ontbeert een machtscentrum, waardoor besluiten altijd een onderhandeld karakter
hebben. De afzonderlijke ministeries komt veel autonomie toe bij het vaststellen van
beleid en uitvoering (Peeters, Van der Steen & Van Twist, 2008). Achter het uniforme
logo van de Rijksoverheid gaat hierdoor by design een eilandenrijk van belangen,
perspectieven en invloedssferen schuil. Daar wordt weliswaar veelvuldig overlegd en
afgestemd, maar voor de Grondwet zijn alle ministers gelijk, en het lijkt erg van de
persoon van de premier af te hangen in hoeverre het ministerie van Algemene Zaken
een centrale regie wil voeren (wrr, 1987). Deze bestuurlijke invulling en daarmee gepaard
gaande bestuurscultuur leidt daarmee automatisch tot versnippering van het
strategisch vermogen van de Rijksoverheid. Dat hoeft overigens niet altijd bezwaarlijk
te zijn, want niet alle dossiers vergen een departementoverstijgende aanpak. Anderzijds
voedt deze cultuur de terugkerende gesprekken over functionaliteit en herindeling
van departementen. Welke keuze er ook wordt gemaakt, het leidt altijd tot
afstemmingsvraagstukken en vereist zorgvuldige departementale omgang. Richting
kiezen, besluiten nemen en de koers bepalen hebben zodoende altijd het karakter
van een compromis.
Is strategie of strategisch vermogen in de context van de Rijksoverheid dan een
obsoleet begrip? De aandacht voor strategie bij de Rijksoverheid is de laatste jaren
toegenomen. Departementen beschikken over een strategie, een mission-statement,
een visie, ‘gewaagde doelen’ voor de toekomst. Ministeries hebben directies
die over de strategie gaan, soms centraal, soms decentraal ondergebracht in de
directoraten-generaal. Er zijn mensen in dienst die zich strateeg mogen noemen
(Peeters, Van der Steen & Van Twist 2007; 2008; Van Twist 2008a). Kennelijk is er
binnen de Rijksoverheid een grote behoefte aan strategie en wordt er ook van alles
en op verschillende manieren aan en mee gedaan. Niet zozeer als academische
behoefte maar in de reële praktijk. Dat roept de vraag op wat strategie in de overheidsomgeving
dan eigenlijk is.
1.2 ontwikkeling in strategiedenken
Whittington (1996) constateert dat het denken over strategie sinds de jaren zestig
een ontwikkeling heeft doorgemaakt waarbij de aandacht langzamerhand verschoven
is van een planning approach gericht op individuele plannen, naar een policy
approach in de jaren zeventig waarbij strategie als plan voor de organisatie als geheel
centraal stond. In de jaren tachtig en negentig ontstond vervolgens meer aandacht
voor de processen en de personen die strategie in de praktijk brengen, met daarbij
tevens oog voor de relativering van de rol van het plan.
Dat laatste, de invulling van strategie als plan, is door Mintzberg (1994) in zijn klassieker
The Rise And Fall Of Strategic Planning sterk gerelativeerd. Mintzberg wijst op
de gebrekkige voorspellende waarde van strategische planning (de wereld staat
Strategisch vermogen
13

niet stil) en de illusie dat een strategie, eenmaal geformuleerd, systematisch en
top-down tot uitvoering zou kunnen worden gebracht (strategie ontstaat ook toevallig,
geleidelijk en van onderop). Strategie ontstaat niet alleen door het vastleggen
van procedures, systemen en rapportages als middel om tot strategie te komen
maar ook door te experimenteren, door patronen die inslijten en het internaliseren
van signalen uit de omgeving; strategie als uitkomst van een mix van intended en
unintended actions (Mintzberg, 1987; 1994). De wereld van vandaag vraagt immers
om flexibiliteit en vereist van een organisatie dat:
‘[it] must respond continuously to a complex, unpredictable environment, it cannot
rely on deliberate strategy. In other words, it cannot predetermine precise patterns in
its activities and then impose them on its work through some kind of formal planning
process. Rather, many of its actions must be decided upon individually, according
to the needs of the moment. It proceeds incrementally; to use Charles Lindblom’s
words, it prefers ‘continual nibbling’ to a ‘good bite’ ‘(Mintzberg et al., (2001) p. 413).
Het denken over strategie als een op kennis, analyse en lineair toekomstdenken
gerichte activiteit heeft daarmee plaatsgemaakt voor een veel bredere oriëntatie en
een veelheid aan perspectieven waarbij strategie zich in allerlei (elkaar conflicterende)
gedaanten voordoet met evenzoveel scholen en benaderingen (Van der
Steen & Van Twist, 2012). Illustratief zijn de beroemd geworden 5 p’s die Mintzberg
(1987) identificeerde. In zijn benadering kan strategie een plan zijn, een middel om
via een doordachte planning en implementatie tot een beoogd resultaat te komen,
maar ook een ‘ploy’, een manoeuvre om de positie ten opzichte van een andere
partij te sturen, strategie als machtsspel. Strategie kan ook een patroon zijn waarbij
strategie wordt gezien als de resultante van al dan niet doelbewust consistent gedrag,
ofwel een perspectief waarbij strategie iets zegt over de manier waarop een
organisatie zichzelf positioneert, als een wijze van denken en doen. Ten slotte
schetst hij een benadering waarbij strategie wordt gezien als een positie, als de
manier waarop een organisatie zichzelf positioneert in de omgeving. Kortom, de
schakeringen zijn schier oneindig.
Het domein van strategieonderzoek is lange tijd voorbij gegaan aan de grotere
sociale verbanden en structuren waarin strategievorming als vorm van menselijk
handelen plaatsvindt. Waar de klassieke stroom strategie ziet als iets wat een organisatie
heeft of kan inzetten (o.a. Ansoff, 1965; Porter, 1980), bepleit een groeiend
aantal auteurs dat strategie is wat mensen in organisaties doen (Whittington e.a.,
2006; Jarzabkowski & Seidl, 2006; Van Twist e.a., 2007, Jacobs, 2007, Johnson, 2012).
Strategie is geen ding, maar een activiteit. De focus van deze strategy as practiceschool
is gericht op handelende actoren, die in de woorden van Van Twist (2007):
‘niet alleen beïnvloed worden door hun organisatorische, sociale en institutionele
context, maar die zelf ook deze contexten (proberen te) beïnvloeden om veranderingen
te bewerkstelligen. Handelende actoren construeren en ‘produceren’ de verbinding
tussen enerzijds de abstracte conceptuele werkelijkheid van de analyse van de
omgeving en anderzijds de sociale interactie waarbinnen dit plaatsvindt.’
14 Een ingebeelde kwaal

In de strategy as practice-benadering worden normatieve opvattingen over wat
strategie is zoveel mogelijk uit de weg gegaan (Van Twist e.a., 2008) maar wordt
gekeken naar wat strategen in de praktijk van nú doen en laten. Het gaat over getting
things done en minder over strategische analyses of forecasting (Whittington
e.a., 2006). De focus ligt op het kunnen anticiperen en opletten in het hier en nu:
het bewust bezig zijn met het werk. Het draait om het vermogen om vragen te kunnen
beantwoorden als: op welke manier kunnen we als organisatie doelbewust
strategievorming bevorderen? Zijn onze routines, onze procedures, plannen en
werkwijzen voldoende geschikt om ons te wapenen als het onverwachte gebeurt?
Welk improvisatietalent is in de organisatie aanwezig? Hoe zorgen we ervoor dat
we potentiële bedreigingen vroegtijdig zien aankomen en hoe kunnen deze in
nieuwe kansen worden omgezet?
In dit onderzoek kiezen we voor deze strategy as practice-benadering als perspectief
voor de analyse van het strategisch vermogen bij de overheid – of vanuit dat perspectief
beter gezegd, het vermogen tot strategie. Gegeven de ambigue context waarbinnen
strategie bij de Rijksoverheid vorm moet krijgen ligt immers voor de hand deze te
bezien vanuit deze benadering, en niet vanuit een abstract, planbaar en op effectiviteit
en efficiency gericht blikveld. De vervolgvraag is dan hoe het denken over het
strategisch vermogen binnen die Rijksoverheid inhoud wordt gegeven. Welke begrippen
en thema’s zijn daarbij relevant? Uit welke elementen bestaat het strategisch
vermogen van de Rijksoverheid?
1.3 strategische ambities rijksoverheid
Als ijkpunt voor het recente denken over strategie bij de Rijksoverheid geldt de
rapportage van een onderzoekscommissie onder leiding van voormalig Directeurgeneraal
en lid van de Raad van State Hans Borstlap, in 2002. Deze rapportage
onder de titel Kracht zonder Macht, die daarna door Hans Leeflang (2003) in een
werkplan is uitgewerkt, werd in opdracht van het sgo opgesteld. Het sgo achtte het
wenselijk het strategisch vermogen van de Rijksoverheid te versterken. Een wens
die werd ingegeven door de gedachte dat de Rijksoverheid ontwikkelingen in de
samenleving onvoldoende aanvoelde omdat onder de ‘Haagse kaasstolp’ trends en
ontwikkelingen werden gemist en er onvoldoende kritische zelfreflectie was ten
aanzien van de ‘oude vertrouwde beleidslijnen’ (Borstlap, 2002a).
In de op Borstlap geïnspireerde visie van het sgo moet de versterking van de strategische
functie bij de overheid ten eerste bijdragen aan de toekomstbestendigheid van
het overheidsbeleid. Toekomstbestendigheid wordt daarbij in verband gebracht
met de spanning tussen ‘de politieke waan van alle dag’ en de ervaren noodzaak
om meer oog te hebben voor de langetermijneffecten en de bestendigheid van het
overheidsbeleid. Ten tweede wordt betere benutting van kennis en onderzoek bij de
totstandkoming van beleid nodig geacht ten behoeve van de versterking van het
strategisch vermogen; meer doordacht en minder opportunistisch beleid. Ten derde
kan aandacht voor strategie een bijdrage leveren aan de samenhang in beleid en het
doorbreken van verkokering, zowel binnen als tussen de departementen. De vierde
Strategisch vermogen
15

ambitie van het sgo is om de externe oriëntatie te verstevigen om daarmee de betrokkenheid
van de samenleving bij het functioneren van de Rijksoverheid te versterken.
We constateren daarnaast dat het laatste decennium de aandacht voor de omgang
met incidenten en actuele gebeurtenissen binnen de overheid is gegroeid. Departementen
zijn het reageren op kritische incidenten steeds meer gaan benaderen als een
voor de minister en de organisatie strategisch vraagstuk. Niet verwonderlijk, want
de werkelijkheid binnen ministeries is nu eenmaal dat actuele prestaties een
steeds belangrijker rol spelen. Departementen zien zich bijvoorbeeld geconfronteerd
met een toename in het aantal Kamervragen en –debatten, die bovendien
sterk op de actualiteit inspelen. Zo nam tussen de parlementaire jaren 2005/2006
en 2010/2011 het aantal Kamervragen toe van 2391 tot 3220. 70 tot 80% van die
vragen in 2011 had een aanleiding in de media (Atteveld e.a., 2011). Ook crises of
andere onverwachte gebeurtenissen kunnen plotseling om interventies van de
overheid vragen (Ferket, 2011, Noordegraaf, 2008). De noodzakelijke aandacht voor
de actualiteit die het werk bij de Rijksoverheid nu eenmaal kenmerkt en de wens
om daar adequaat op te reageren heeft ertoe geleid dat op ministeries in toenemende
mate een bewust beleid wordt gevolgd. Zo ontwikkelde het ministerie
van Justitie een incidentenstrategie en daarbij horende ‘strategische routines’ voor de
omgang met de iedere keer unieke, onverwachte maar in hun verschijning wel
voorspelbare incidenten. De gedachte hierachter is dat bewuste omgang met incidenten
overzicht brengt om weloverwogen vervolgstappen te zetten (Burgers,
2006). Incidenten, kunnen bovendien een voedingsbodem vormen voor nieuwe
beleidskaders en/of strategische kansen opleveren; in de strategieliteratuur wordt
dan wel gesproken over focusing events (Frissen, 2007; Van Eeten, 2010; Ansoff, 1975,
Clegg, 2011, Raad voor Openbaar Bestuur, 2012). In die zin is de omgang met incidenten
in toenemende mate te beschouwen als een strategische ambitie van de
Rijksoverheid. Deels doordat incidenten nú goede opvolging en afhandeling vereisen,
maar ook omdat daarmee de ruimte en legitimiteit voor strategisch handelen
in de nabije toekomst mede wordt bepaald.
De omgang met deze vijf strategische ambities bepaalt in samenhang het strategisch
vermogen van de Rijksoverheid. Samengevat gaat het om vijf gevoelde en
door het rijk zelf benoemde tekorten waar strategische ambities tegenover geplaatst
worden. Zie Figuur 1.
1.4 onderzoeksvraag: strategisch vermogen van de rijksoverheid
De onderzoeksvraag die wij in dit onderzoek beantwoorden luidt:
hoe kan het strategisch vermogen van de Rijksoverheid worden versterkt?
In lijn met de geschetste strategie-als-praktijk benadering en de hiervoor beschreven
strategische ambities definiëren we strategisch vermogen als het vermogen
om afgewogen en toekomstgerichte beleidskeuzes te maken. Het vermogen om in
16 Een ingebeelde kwaal

Tekorten in overheidsoptreden
Korte termijnfocus
Niet voorbij electorale cyclus of begroting
kijken
Gebrekkige kennisbenutting
Uiteenlopende oriëntatie van praktijk en
wetenschap
Verkokerde organisatie
Eigen verantwoordelijkheid en belang staan
voorop
Gerichtheid naar binnen
Omgeving onvoldoende betrokken bij
beleidsprocessen
Onvoldoende anticiperend vermogen op
incidenten
Signalen worden niet tijdig opgevangen
Strategische ambities
Versterking langetermijnoriëntatie
Toekomstbestendig beleid
Aansluiting tussen kennis en beleid
Kennisgebaseerd beleid
Ontwikkelen integraal perspectief
Samenhangend beleid
Binnenbrengen van de buitenwereld
Extern georiënteerd beleid
Het plaatsen van actuele gebeurtenissen
in een bredere beleidscontext
Adequate omgang met incidenten
Figuur 1, (Borstlap, 2002; bewerkt)
de specifieke context waarin de Rijksoverheid opereert in staat te zijn om met een
naar buiten gerichte blik, met oog voor de verhoudingen tussen het ambtelijke en
het politieke en met inachtneming van de aard en de dynamiek van de vraagstukken
die aan de overheid zijn toevertrouwd, een handelingsperspectief te genereren
dat voldoende robuust en toekomstbestendig is om maatschappelijke vraagstukken
op een adequate manier te adresseren. Met de mensen die daarvoor aan de lat
staan.
Opvallend is dat in veel studies over strategie bij de Rijksoverheid - ook door de
strategy as practice-aanhangers – vooral wordt gekeken naar wat de strategen bij de
ministeries doen (Van Twist e.a., 2007, 2008, 2010, 2013). Dat ligt op het eerste gezicht
voor de hand, maar het laat een hele reeks andere crafstmen van strategie
(Whittington, 2006) binnen de departementen buiten beschouwing. Wij kiezen een
andere benadering. Onze aandacht ligt niet bij strategieafdelingen maar in eerste
instantie bij leidinggevenden: Secretarissen-generaal, Directeuren-generaal, Directeuren
en andere leidinggevenden van beleidsdirecties. Dus niet bij de voorbereiders
van strategische besluitvorming, maar bij de strategische beslissers. Niet omdat
zij het besluit nemen, maar omdat strategie als praktijk in hun dagelijks werk
bij uitstek vorm krijgt. Strategie bij de Rijksoverheid is in onze benadering immers
niet iets wat uitstijgt boven de dagelijkse beleidspraktijk en in een apart organisatieonderdeel
is geïsoleerd, maar iets wat een essentieel deel uitmaakt van het werk
dat leidinggevenden op de departementen doen. Deze benadering sluit aan bij de
profielen die zijn vastgelegd in het functiegebouw Rijk waarin is bepaald dat
Strategisch vermogen
17

leiding gevenden bij de beleidsdirecties ‘verantwoordelijk [zijn] voor strategische
beleidsontwikkeling op de korte, middellange en lange termijn en worden geacht
zowel een interne, op de organisatie gerichte focus te hebben als een externe, op de
buitenwereld gerichte blik’. Strategie staat niet buiten de praktijk van leidinggevenden,
maar maakt daar inherent deel van uit. Dat is daarom ook de plaats waar we
in dit onderzoek het strategisch vermogen ‘zoeken’ en onderzoeken.
Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden is als eerste stap een survey
uitgezet onder leidinggevenden op de departementen om een ‘zelfbeeld’ (bodyscan)
te genereren dat bestaat uit een beoordeling van het eigen strategisch vermogen.
De survey is opgebouwd rondom de vijf geïdentificeerde strategische ambities.
Om deze ambities nader te operationaliseren zijn verkennende gesprekken gevoerd
met verschillende (voormalig) Secretarissen-generaal. De survey is ingericht
op beantwoording van de volgende vragen:
• Hoe gaat het met het strategisch vermogen bij de Rijksoverheid?
• Wat gaat goed en wat gaat minder goed?
• Welke factoren bepalen het oordeel over strategisch vermogen?
• Welke elementen zijn van belang om het strategisch vermogen te verbeteren en
kunnen daarvoor als aangrijpingspunt worden benut?
• Waar, in welk departement, is het strategisch vermogen beter ontwikkeld en
waar is het minder goed ontwikkeld?
De survey is uitgevoerd onder 873 leidinggevenden die werkzaam zijn bij beleidsdirecties
van de ministeries. Aan hen is gevraagd uitspraken te doen over het
departement waar zij werkzaam zijn. Alle uitkomsten tezamen vormen een betrouwbare
indicatie van het zelfbeeld van de leidinggevenden over de Rijksoverheid
als geheel. 298 leidinggevenden hebben de vragenlijst ingevuld waaronder vijf
respondenten op het niveau van Secretaris-generaal en achttien op het niveau van
Directeur-generaal. De totale respons is 34%. Op basis van deze respons kunnen we
met voldoende betrouwbaarheid uitspraken doen over wat leidinggevenden binnen
de Rijksoverheid vinden (χ2 = 75,67; df = 40; p < 0.001). In de bijlage is een onderzoekstechnische
verantwoording opgenomen. In de presentatie van de resultaten
van de survey (hoofdstuk 2 en 3) is, waar relevant, onderscheid gemaakt naar
functie niveau.
Voor duiding en nadere toelichting van de survey zijn interviews uitgevoerd met
Secretarissen-generaal, Directeuren-generaal, Directeuren en coördinerende en
senior beleidsambtenaren bij het Ministerie van ez, het Ministerie van i&m en het
Ministerie van bkz. Deze ministeries werden door respondenten in de survey ten
opzichte van het gemiddelde in positieve of negatieve zin geduid.
18 Een ingebeelde kwaal

Strategisch vermogen
19

20 Een ingebeelde kwaal

2 Bodyscan
Hieronder volgen de resultaten van de belangrijkste vragen uit de survey en worden
deze van commentaar voorzien.
2.1 beoordeling strategisch vermogen
Een goed functionerende overheid bezit een sterk ontwikkeld strategisch vermogen
om maatschappelijke vraagstukken op een verstandige wijze aan te kunnen pakken.
Gevraagd naar de mening over het strategisch vermogen geeft echter een derde van de
leidinggevenden een uitgesproken negatief oordeel. Zij vinden dat de Rijksoverheid op
dit vlak onvoldoende tot slecht presteert. Slechts 11% van de leidinggevenden vindt
dat het strategisch vermogen als goed kan worden beoordeeld. Ongeveer de helft van
de leidinggevenden kwalificeert het strategisch vermogen als neutraal tot voldoende.
Het oordeel over het strategisch vermogen loopt aldus sterk uiteen.
Beoordeling strategisch vermogen
goed
voldoende
neutraal
onvoldoende
slecht
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%
slecht onvoldoende neutraal voldoende goed
Totaal leidinggevenden 5% 27% 22% 35% 11%
Directeuren en andere
leidinggevenden
4% 28% 23% 32% 13%
dg 0% 5% 17% 78% 0%
sg 60% 0% 0% 40% 0%
Grafiek 1: beoordeling strategisch vermogen departement uitgesplitst naar functie;
n=298; (χ2 = 75,67; df = 40; p < 0.001)
De ambtelijke eindverantwoordelijken voor de Rijksdienst vinden het strategisch vermogen
niet goed. Secretarissen-generaal zijn bovendien onderling sterk verdeeld in
hun opvattingen. 60% van de respondenten acht het strategisch vermogen ver onder
de maat, terwijl 40% het als voldoende beoordeelt. Directeuren-generaal zijn opvallend
positief in vergelijking met andere leidinggevenden, in het bijzonder ten opzichte van
de Secretarissen-generaal.
Bodyscan
21

In vergelijking met 5 jaar geleden verbeterd?
volledig eens
eens
neutraal
oneens
volledig oneens
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
volledig
oneens
oneens neutraal eens volledig eens
Totaal leidinggevenden 5% 25% 36% 30% 4%
Directeuren en andere
leidinggevenden
5% 26% 38% 28% 3%
dg 0% 11% 28% 55% 6%
sg 60% 0% 20% 20% 0%
Grafiek 2: beoordeling strategisch vermogen departement in vergelijking met 5 jaar
geleden uitgesplitst naar functie; n=298; (χ2 = 66,29; df = 40; p < 0.006)
Ten opzichte van vijf jaar geleden vindt een derde dat het strategisch vermogen is
verslechterd. Ongeveer een zelfde deel ziet verbetering. Het contrast tussen respondenten
op het niveau van Secretaris-generaal en de rest van de Rijksdienst is groot.
Ook hier springt het verschil van inzicht in het oog: sg’s zijn in overwegende mate
negatief terwijl dg’s in ruime meerderheid een verbetering hebben waargenomen.
Op basis van de survey kunnen we inzicht krijgen in de achterliggende opvattingen
voor dit oordeel. Daarvoor grijpen we eerst terug op de vijf strategische ambities van
de Rijksoverheid. Voor elk van deze ambities is in kaart gebracht of leidinggevenden
vinden dat hun departementen op die ambities goed presteren. Vervolgens is gekeken
ten aanzien van welke strategische ambities verbetering nodig is.
2.2 rijksoverheid teveel gericht op korte termijn
Het oordeel over het huidig functioneren van de Rijksoverheid op de vijf strategische
ambities is weergegeven in Grafiek 3. Op plaats één staat de hoogst scorende ambitie
en op plaats vijf de laagst scorende ambitie.
Leidinggevenden vinden dat de Rijksoverheid het beste scoort op de strategische ambitie
ten aanzien van de externe oriëntatie en op de toepassing van kennis in beleid. Het strategisch
vermogen van de Rijksoverheid wordt het slechtst beoordeeld op twee ambities.
22 Een ingebeelde kwaal

Beoordeling strategisch vermogen op dit moment
Externe oriëntatie
Toepassing kennis
Inspelen op actuele gebeurtenissen
Verkokering doorbreken
Toekomstbestendigheid
2,9 3 3,1 3,2 3,3 3,4 3,5
Grafiek 3: de gemiddelde scores op de strategische ambities van de Rijksoverheid.
De respondenten beantwoorden de vraag ‘mijn departement is bij beleidsontwikkeling
goed in’ op een schaal van 1 (volledig mee oneens) tot 5 (volledig
mee eens); n=298; (t = 85,55, df = 297, p < 0.001)
Ten eerste de toekomstbestendigheid van het beleid: het gaat dan met name om het verder
kijken dan de huidige kabinetstermijn en het inzichtelijk maken van langetermijneffecten.
Ten tweede de beoordeling ten aanzien van verkokering: dit betreft de samenwerking
met andere departementen en de interne samenwerking tussen beleidsdirecties.
Uit de survey komt een opvallende uitkomst ten aanzien van de beoordeling van sg’s
over het huidig functioneren van hun departement op twee strategische ambities.
4
Beoordeling huidig strategisch vermogen op de ambities verkokering
doorbreken & inspelen op actuele gebeurtenissen
3
2
1
verkokerig doorbreken
inspelen op actuele
gebeurtenissen
0
sg dg Alle leidinggevenden
Grafiek 4: de gemiddelde scores op de strategische ambities ‘verkokering doorbreken
en inspelen op actuele gebeurtenissen’. Respondenten beantwoorden de
vraag ‘mijn departement is goed in’ op een schaal van 1 (volledig mee oneens)
tot 5 (volledig mee eens); n=298.
Bodyscan
23

In vergelijking met het gemiddelde oordelen sg’s veel negatiever over beide strategische
ambities. Het is bovendien opmerkelijk dat het oordeel sterk afwijkt van hoe dg’s deze
ambities beoordelen. Deze zijn vrij positief over het huidig vermogen om in te spelen op
actuele gebeurtenissen. Hetzelfde geldt voor het doorbreken van ver kokering.
Voor dit laatste is een mogelijke verklaring dat sg’s vooral naar het functioneren van
het departement als geheel kijken, terwijl dg’s meer gericht zijn op hun eigen organisatieonderdeel.
Verkokering binnen een departement is daarmee in de beleving van
een sg wellicht eerder problematisch dan in de beleving van een dg.
Het verschil in opvatting over het inspelen op actuele gebeurtenissen kan mogelijk
ook worden verklaard door de verschillende rollen van sg’s en dg’s op een departement.
Wellicht wordt er al veel gedaan om adequaat op incidenten te anticiperen en te
reageren, maar zal een sg eerder worden geconfronteerd met die gevallen waarbij het
departement hiertoe niét goed in staat was gebleken.
We hebben vervolgens gevraagd naar het oordeel over het gewenste functioneren van de
Rijksoverheid met betrekking tot deze vijf strategische ambities. Het gaat hier dus om
wensen voor de toekomst. Deze scores zijn weergegeven in onderstaande grafiek. Op
plaats één staat de ambitie die volgens de respondenten het meest verbetering behoeft
en op plaats vijf staat de ambitie die het minst verbetering behoeft. De strategische
ambities voor de toekomst vormen in hoge mate het spiegelbeeld ten opzichte van de
huidige situatie.
Gewenste verbetering
Toekomstbestendigheid
Verkokering doorbreken
Inspelen op actuele gebeurtenissen
Externe oriëntatie
Toepassing kennis
3,2 3,3 3,4 3,5 3,6 3,7 3,8
Grafiek 5: de gemiddelde scores op de gewenste strategische ambities van de Rijksoverheid.
De respondenten beantwoorden de vraag ‘mijn departement moet
bij beleidsontwikkeling beter worden in’ op een schaal van 1 (volledig mee
oneens) tot 5 (volledig mee eens); n=298; (t = 95,15, df = 297, p < 0.001).
Volgens leidinggevenden moet de strategische ambitie om aandacht te schenken aan de
lange termijn (toekomstbestendigheid) het meest dringend worden verbeterd. Bovendien
vinden zij dat de samenhang in beleid (verkokering doorbreken) moet worden versterkt.
De toepassing van kennis in beleid (het benutten van actuele wetenschappelijke
24 Een ingebeelde kwaal

inzichten en het toepassen van relevante kennis) behoeft volgens leidinggevenden het
minst dringend verbetering. Het beter inspelen op actuele gebeurtenissen, zoals het
anticiperen op mogelijke incidenten of het plaatsen van actuele gebeurtenissen in een
bredere beleidscontext, neemt een middenpositie in.
In onderstaande grafiek zijn op het niveau van de Rijksoverheid de gemiddelde scores
ten aanzien van de huidige en de gewenste situatie in samenhang weergegeven. De
beoordelingen naar aanleiding van de verschillende strategische ambities zowel ten
aanzien van de huidige als ten aanzien van de gewenste situatie variëren van neutraal
tot gematigd positief.
Toekomstbestendigheid
Inspelen op actuele
gebeurtenissen
Toepassing kennis
Verkokering doorbreken
Externe oriëntatie
Mijn departement is goed in..
Mijn departement moet beter worden in..
Grafiek 6: beoordeling door de respondenten van de vijf items die het strategisch
vermogen van de departementen vormen in de huidige situatie en in de
gewenste situatie; n=298
2.3 ambtelijke top bepalend voor strategisch vermogen
De vervolgvraag is welke aspecten van invloed zijn op het strategisch vermogen.
Daartoe is in kaart gebracht welke factoren op dit moment bepalend zijn voor het
strategische vermogen van de Rijksoverheid. Vervolgens is bekeken welke elementen
van belang zijn om het strategisch vermogen te versterken.
Aan de respondenten is een lijst voorgelegd met 10 factoren die van invloed kunnen
zijn op het strategisch vermogen van hun departement. Vervolgens is de vraag gesteld
welke factoren op dit moment het meest bepalend zijn voor het strategisch vermogen.
In onderstaande grafiek staan de scores op deze 10 factoren weergegeven. De percentages
in deze grafiek geven de percentages weer van de respondenten die de betreffende
factoren hebben gekozen als één van de drie factoren die op dit moment het
meest bepalend zijn.
Bodyscan
25

Elementen ter verbetering van strategisch vermogen
Verbinding met de maatschappij
Visie van de ambtelijke top
Betrekken afwijkende standpunten
bij beleidsvorming
Samenwerking tussen
beleidsdirecties
Expertise en vaardigheden
van de medewerkers
Interdepartementale
samenwerking
Inrichting van de departementale
organisatiestructuur
Gebruik van adviesraden en
kennisinstellingen
Anders
0 10 20 30 40 50 60
Grafiek 8: elementen die bijdragen aan de verbetering van het strategisch vermogen
van de departementen, uitgedrukt in percentages. De respondenten selecteerden
3 opties; n=298.
Het bevorderen van de verbinding met de samenleving wordt met 55% als belangrijkste
element genoemd om tot verbetering te komen van strategisch vermogen.
Het uitdragen van de visie door de ambtelijke top scoorde al hoog bij de vraag naar
factoren die op dit moment van belang zijn, maar volgens een meerderheid van de
leidinggevenden (54%) kan de ambtelijke top, waar zij overigens zichzelf ook onder
kan scharen, hier nog het nodige aan doen. Het meer stimuleren dat afwijkende
standpunten worden betrokken in de beleidsvorming staat voor leidinggevenden
met 50% op de derde plaats. De helft van de respondenten vindt dit een belangrijk
element om tot verbetering van het strategisch vermogen te komen. Voor leidinggevenden
moet het heil niet worden gezocht in het aanpassen van de departementale
organisatiestructuur. Het meer gebruik maken van kennis, hetzij via adviesraden
dan wel via kennisinstellingen wordt slechts door 14% van de leidinggevenden
genoemd.
In onderstaande grafiek zijn deze twee uitkomsten naast elkaar gezet in één overzicht.
Daardoor kunnen we goed zien op welke elementen volgens leidinggevenden
moeten worden ingezet om het strategisch vermogen te versterken en welke
elementen minder van belang zijn. Aan de linkerkant staat de minst belangrijke
verbetermogelijkheid (het gebruik van adviesraden en kennisinstellingen) en rechts
de belangrijkste verbetermogelijkheid (de verbinding met de maatschappij).
Bodyscan
27

De categorie ‘anders’ is hier buiten beschouwing gelaten. Een beperkt aantal respondenten
heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid om relevante factoren toe te voegen
die van invloed zouden kunnen zijn op het (verbeteren van het) strategisch vermogen
van de rijksoverheid. Deze toevoegingen geven geen aanleiding om te concluderen dat
relevante factoren in de vragenlijst ontbreken.
Gebruik van adviesraden
en kennisinstellingen
80
70
Nu bepalend
60
50
40
30
20
10
Inrichting van de departementale
organisatiestructuur
Verbetermogelijkheid
0
Interdepartementale
samenwerking
Expertise en vaardigheden
van de medewerkers
Samenwerking tussen
beleidsdirecties
Betrekken afwijkende standpunten
bij beleidsvorming
Visie van de
ambtelijke top
Verbinding met
de maatschappij
(Visie politieke
leiding)
Grafiek 9: bepalende factoren op dit moment vs. verbetermogelijkheden (n=298)
Het overzicht maakt een aantal zaken zichtbaar. Ten eerste lijkt de conclusie gerechtvaardigd
dat leidinggevenden slechts geringe toegevoegde waarde zien in de bijdrage
die kennisinstellingen of adviesraden nu leveren of zouden kunnen leveren. Het is
opmerkelijk dat de kennisintensieve organisatie die de Rijksoverheid nu eenmaal is
een dergelijk secundair belang hecht aan instellingen die in het leven zijn geroepen
om die kennis te leveren. Een interessant gegeven, niet in de laatste plaats in het licht
van de keuze van het huidige kabinet om een aparte minister te benoemen om de
bezuinigingen op de Rijksoverheid vorm te geven, onder meer door de organisatie van
de kennis- en adviesfunctie te onderzoeken.
Ten tweede valt op dat thema’s die te maken hebben met samenwerking en structuur
grote verschillen laten zien. De inrichting van de departementale organisatiestructuur
wordt op dit moment nog als enigszins bepalend gezien voor het huidig strategisch
vermogen. Het aanpassen van de organisatiestructuur vinden leidinggevenden in dit
verband echter minder van belang. Daar staat tegenover dat het verbeteren van de
samenwerking tussen beleidsdirecties binnen het departement betrekkelijk hoog
28 Een ingebeelde kwaal

scoort. Blijkbaar hebben leidinggevenden meer vertrouwen in het nut van het verbeteren
van de interne samenwerking dan in het aanpassen van de structuur waarbinnen
die samenwerking zou moeten plaatsvinden. In vergelijking met andere mogelijke verbetermogelijkheden
scoort interdepartementale samenwerking relatief laag. Om het
strategisch vermogen van de Rijksoverheid te versterken moet de focus wat leidinggevenden
betreft dus primair liggen bij het anders werken binnen het eigen departement.
Versterking van strategisch vermogen is niet direct een gevolg van structuuringrepen,
maar eerder een zaak van goed of beter omgaan met de bestaande structuren. Dat is
een interessant gegeven in het kader van de vernieuwing van de Rijksdienst.
Ten derde constateren we op basis van de survey dat voor leidinggevenden expertise
en vaardigheden van medewerkers voor de toekomst geen belangrijke verbetermogelijkheden
zijn. Dit element wordt als redelijk bepalend gezien voor het huidig
strategisch vermogen (top-3, 46%) maar als verbetermogelijkheid slechts door 33%
van de leidinggevenden opgevoerd. Wij leiden hieruit af dat leidinggevenden in overwegende
mate van mening zijn dat een extra investering in de expertise en vaardigheden
van medewerkers in relatie tot de andere elementen minder doeltreffend is om
het strategisch vermogen van de Rijksoverheid te vergroten.
Ten vierde valt op hoe nadrukkelijk aandacht wordt gevraagd voor het betrekken van
afwijkende standpunten bij beleidsvorming als verbetermogelijkheid. Slechts 13%
van de respondenten noemt dit punt als een op dit moment bepalende factor voor
strategisch vermogen. Hiermee bungelt deze factor onderaan, net boven het belang
dat wordt gehecht aan adviesraden en kennisinstellingen. Als verbetermogelijkheid
om het strategisch vermogen te versterken staat dit element met 50% in de top 3. De
conclusie lijkt gerechtvaardigd dat de ruimte die in de beleidsvorming wordt geboden
om afwijkende standpunten in te nemen op dit moment als onvoldoende wordt beschouwd
en dat leidinggevenden van mening zijn dat het strategisch vermogen van
de Rijksoverheid aan kracht kan winnen door die ruimte wel te creëren.
Ten vijfde wordt treffend zichtbaar dat het strategisch vermogen van de Rijksoverheid
wordt bepaald door de ambtelijke top zelf. De politiek wikt en beschikt maar het
functioneren van de ambtelijke top is én op dit moment een bepalende factor voor
het strategisch vermogen, én maatgevend voor wat de Rijksoverheid zelf zou kunnen
doen om het strategisch vermogen te versterken. Dat betekent tevens dat de top het
probleem niet alleen agendeert, maar zelf ook in belangrijke mate bijdraagt aan de
oplossing.
Het zesde punt, ten slotte, betreft de verbinding met de samenleving. We zagen eerder
al dat leidinggevenden vinden dat de Rijksoverheid relatief goed in staat is ‘de
buitenwereld binnen te brengen’. Maar we zagen ook dat leidinggevenden andere
strategische ambities (zoals een beter toekomstbestendig beleid en het doorbreken
van verkokering) voor de toekomst belangrijker vinden dan (het vergroten van) de
externe oriëntatie. Hieruit zou je kunnen afleiden dat men vindt dat het met die
externe oriëntatie wel goed zit. Dit blijkt toch anders te liggen, nu de respondenten
aangeven dat het bevorderen van de verbinding met de maatschappij het belangrijkste
verbeterelement is.
Bodyscan
29

Helemaal onverwacht is dit niet. De verbinding met de samenleving raakt immers aan
de kern van wat we de bestaansreden van de Rijksoverheid zouden kunnen noemen:
het dagelijks leveren van publieke diensten. In die zin is de mate waarin de overheid
in staat is de verbinding te leggen met de samenleving tegelijkertijd doel en middel. Dit
zijn bovendien bewegende doelen en middelen: de toename van de complexiteit van
de (netwerk)samenleving gaat hand in hand gaat met toenemende onvoorspelbaarheid
en onbeheersbaarheid. Dit is ook van invloed op de positie van de overheid:
besturen is daardoor met allerlei onzekerheid omgeven. De resultaten van de survey
lijken dit beeld te bevestigen: de verbinding met de samenleving is top of mind als doel,
maar als middel nog een zoektocht.
2.4 financiën ‘best presterende’, bzk ‘minst presterende’
ministerie
We hebben tot slot gevraagd hoe leidinggevenden het eigen departement beoordelen
in vergelijking met andere departementen.
Top-4 ‘beste’ departementen
40
30
20
10
0
Financien i&m ez v&j
Grafiek 10: procentuele score per departement op de vraag ‘welk departement heeft
een beter strategisch vermogen dan uw eigen departement’ (n=132).
Het Ministerie van Financiën onderscheidt zich volgens leidinggevenden duidelijk
positief van het eigen departement. Andere ministeries die relatief vaak worden
genoemd zijn Infrastructuur en Milieu, Economische Zaken en Veiligheid en Justitie.
Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wordt het meest
genoemd als we leidinggevenden vragen welk departement een minder goed strategisch
vermogen heeft dan het departement waar ze zelf werkzaam zijn. Zie Grafiek 11.
Twee zaken vallen op. Het is opmerkelijk dat twee departementen, i&m en ez, zowel in
de top-4 best presterende als in de top-4 minst presterende departementen staan. Ook
is het opvallend dat Financiën en bkz respectievelijk zo uitgesproken positief en negatief
worden beoordeeld.
30 Een ingebeelde kwaal

Top-4 ‘slechtste’ departementen
40
30
20
10
0
bzk ocw i&m ez
Grafiek 11: procentuele score per departement op de vraag ‘welk departement heeft
een minder goed strategisch vermogen dan uw eigen departement’ (n=105).
Op basis van deze resultaten uit de survey hebben we ez, i&m en bzk benaderd voor
verdiepend onderzoek. In het volgende hoofdstuk gaan we nader in op de uitkomsten
uit die verdiepende ronde, maar hier is al interessant te vermelden welke duiding
gesprekspartners bij deze ministeries hebben gegeven over deze uitkomsten. In de
gesprekken wordt aangegeven dat leidinggevenden op dit moment een verschillend
beeld van ez en i&m zouden kunnen hebben omdat deze ministeries recent zijn gefuseerd
en het oordeel wordt gekleurd door de ervaringen die leidinggevenden hebben
met één van de oude onderdelen van beide ministeries. Bij ez wordt daarnaast
aangegeven dat het ministerie als tactisch sterk te boek staat omdat het in staat is de
eigen meerwaarde goed kenbaar te maken, hoewel de keerzijde is dat ez om diezelfde
reden ook als lastig en strategisch minder goed wordt ervaren. Voor i&m geeft men als
aanvullende verklaring aan dat i&m bij veel mensen een beeld oproept van langetermijnbeleid
(‘de dijken in 2100’) maar dat op een reeks van andere onderwerpen, zoals
milieu, de indruk zou kunnen zijn dat het strategisch vermogen te wensen overlaat.
In onze gesprekken op de ministeries hebben we ook gevraagd naar een verklaring
voor de expliciete scores van bkz en Financiën. Aangegeven wordt dat het oordeel
over Financiën samenhangt met het oude adagium ‘wie betaalt, bepaalt’; het is de
vraag of strategisch vermogen dan niet te snel met macht wordt verward. Voor bkz
hangt de perceptie van leidinggevenden samen met twee aspecten van dat ministerie:
de coördinerende rol en de relatief recente taakverschuivingen waarbij taken van
voormalig vrom onder verantwoordelijkheid zijn gebracht van bkz en tegelijk ook een
aantal taken rondom veiligheid is overgeheveld naar het ministerie van Veiligheid en
Justitie. bkz-medewerkers zijn bovendien kritisch over de eigen organisatie: zij geven
aan dat voor delen van bkz geldt dat de organisatie onvoldoende in staat is de meerwaarde
van het departement naar voren te brengen, een beperkt repertoire interventiestrategieën
heeft en weinig innovatief opereert.
Bodyscan
31

2.5 conclusie
Over het strategisch vermogen van de Rijksoverheid bestaat geen eenduidig beeld.
Een derde deel van de leidinggevenden vindt dat de Rijksoverheid onvoldoende tot
slecht presteert, terwijl bijna de helft van de leidinggevenden een tegenovergestelde
mening heeft. sg’s zijn behoorlijk kritisch over het strategisch vermogen, terwijl dg’s
veel positiever zijn gestemd. Het verschil is vooral opmerkelijk ten aanzien van twee
strategische ambities: ‘doorbreken van verkokering’ en ‘het inspelen op actuele gebeurtenissen’.
Terwijl sg’s hierover opvallend negatief oordelen, zijn dg’s gematigd
positief gestemd.
De strategische ambitie ‘het vermogen om aandacht te schenken aan de lange termijn’
(toekomstbestendig beleid) wordt door leidinggevenden het meest negatief beoordeeld.
Dit punt is volgens hen het meest dringend aan verbetering toe.
De visie van de politieke leiding en de visie van de ambtelijke top zijn de meest bepalende
factoren voor het huidig strategisch vermogen van de Rijksoverheid. De respondenten
zijn van mening dat de ambtelijke top bij het versterken van het strategisch
vermogen een sleutelfunctie vervult.
De belangrijkste verbetermogelijkheid voor strategisch vermogen is volgens leidinggevenden
het (verder) bevorderen van de verbinding met de samenleving. Ook het
meer stimuleren dat afwijkende standpunten worden betrokken bij beleidsvorming is
van belang.
Om het strategisch vermogen van de Rijksoverheid te versterken moet de focus primair
liggen op anders werken binnen het eigen departement, en niet op het veranderen van
de departementale organisatiestructuur of het bevorderen van de interdepartementale
samenwerking.
De benutting van kennisinstellingen en adviesraden speelt nauwelijks een rol bij het
huidig strategisch vermogen van de rijksoverheid. Het meer gebruikmaken van adviesraden
en kennisinstellingen levert geen bijdrage aan de versterking van het strategisch
vermogen.
In het volgende hoofdstuk gaan we dieper op deze generieke uitkomsten in en
analyseren we het strategisch vermogen van de Rijksoverheid nader op basis van
de combinatie van surveydata en opbrengsten uit verdiepende interviews.
32 Een ingebeelde kwaal

Bodyscan
33

3 Anamnese
Een aantal uitkomsten uit de survey geeft aanleiding tot inkleuring, nadere verklaring
en verdieping. We doen dit op basis van gesprekken die zijn gevoerd met enkele tientallen
personen, in het bijzonder van de ministeries van bkz, ez en i&m.
In de gesprekken keren vier thema’s terug in relatie tot het onderwerp strategisch
vermogen.
1 Politiek-ambtelijke verhoudingen
Uit de survey blijkt dat leidinggevenden aandacht vragen voor het denken voorbij
de lopende kabinetstermijn. Ook andere zorgen zoals de ruimte om afwijkende
standpunten te betrekken, het anticiperen op mogelijke incidenten of het plaatsen
van actuele gebeurtenissen in een bredere beleidscontext zijn voor veel leidinggevenden
een aandachtspunt. Het zijn elementen die we al eerder hebben geduid
als part of the deal in de politiek-ambtelijke verhoudingen. We bezien hoe op verschillende
niveaus binnen de Rijksoverheid hierover gedacht wordt en hoe mensen
in de praktijk met die dynamiek omgaan.
2 Verkokering
Leidinggevenden zijn in de survey relatief kritisch over de samenhang in beleid,
zowel tussen de ministeries als binnen het eigen departement. Het belang dat gehecht
wordt aan het aanpassen van de departementale organisatiestructuur is
klein. We bekijken hoe deze samenhang kan worden verbeterd.
3 Kennis
In de survey kennen respondenten tamelijk consistent weinig waarde toe aan
externe adviesraden en kennisinstellingen. In de gesprekken hebben we naar de
achtergronden van deze op het oog negatieve beoordeling gevraagd.
4 Externe oriëntatie
We gaan nader in op de externe oriëntatie van de Rijksoverheid en hoe op de
ministeries in de praktijk wordt omgegaan met het versterken van de verbinding
met de maatschappij. Hoe kijken gesprekspartners aan tegen de interactie van
beleid en de externe omgeving, en hoe verhoudt dat zich tot strategisch vermogen?
3.1 politiek – ambtelijke verhoudingen
De survey maakt rond strategisch vermogen direct de spanning zichtbaar tussen de
politieke en ambtelijke rationaliteit: meer aandacht voor het inzichtelijk maken van
langere termijneffecten, het denken voorbij de lopende kabinetstermijn, de ruimte om
afwijkende standpunten te betrekken bij beleidsvorming et cetera. Het zijn allemaal
relevante ambities, die echter verwezenlijkt moeten worden in een context waarin de
visie van de politieke leiding onomstotelijk de meest bepalende factor is voor het
strategisch vermogen. De ambtelijke top speelt hierin volgens de respondenten een
Anamnese
35

Verbeteren uitdragen visie ambtelijke top
Overige leidinggevenden
Directeuren
dg
sg
0% 20% 40% 60% 80% 100%
sg dg Directeuren
Overige
leidinggevenden
belangrijk 60% 44% 51% 59%
niet belangrijk 40% 56% 49% 41%
Grafiek 12: de mate waarin belang wordt gehecht aan het uitdragen van visie door
de ambtelijke top teneinde het strategisch vermogen te verbeteren naar
functie uitgesplitst; n=298
belangrijke rol: zowel bij het huidig strategisch vermogen als bij de verbetering hiervan.
Het wordt gezien als cruciale factor voor het verbeteren van het strategisch vermogen.
We zoomen hier dieper in op drie elementen: (1) de verhouding tussen de bewindspersonen
en het ambtelijk apparaat, (2) de ruimte om tegenkracht te bieden aan
de politiek en (3) het vermogen om binnen het departement afwijkende standpunten
in te kunnen nemen.
De minister bepaalt de ruimte…
De politieke leiding is volgens de surveyuitkomsten bepalend voor de ruimte die er is
om als Rijksoverheid het strategisch vermogen te versterken. De kwaliteit van beleid
is in hoge mate afhankelijk van de persoonlijke invulling van de minister. Hij bepaalt
niet alleen het handelen van het departement maar vooral ook welke bewegingsruimte
er binnen een departement is. Door meerdere mensen wordt in de gesprekken
gesteld dat in het werk steeds sterker de nadruk komt te liggen op het uitsluitend
volgen van politieke wensen waardoor de aandacht voor langetermijneffecten steeds
minder wordt: ‘het Regeerakkoord wordt gezien als de stenen tafelen die van de berg
Sinaï afkomen. We zijn vooral bezig met het interpreteren van deze teksten en het
zorgen voor argumenten waarmee deze teksten kunnen worden onderbouwd. Topambtenaren
moeten creatiever zijn in de reframing van politieke wensen zodat die
uitvoerbaar zijn, maar niet ten koste gaan van het maatschappelijk belang.’
Bewindslieden verleggen volgens gesprekspartners de focus steeds meer naar de
korte termijn, nu beleidscycli korter worden door de relatief snelle kabinetswisselingen
van de afgelopen 10 jaar. De in strategische termen al korte kabinetscyclus
wordt steeds korter en dwingender. In gesprekken wordt benadrukt dat dit resulteert
in minder consistent beleid en het strategisch vermogen hierdoor onder druk
komt te staan.
36 Een ingebeelde kwaal

…maar de ambtelijke top moet die ruimte dan wel pakken…
Uit de survey komt naar boven dat leidinggevenden op alle niveaus het belang onderschrijven
dat de ambtelijke top een actievere rol moet spelen om het strategisch vermogen
te versterken. Zij vormt met de politieke leiding het belangrijkste ankerpunt
voor strategisch vermogen. Zie Grafiek 12.
Over de rol die de ambtelijke top op dit moment speelt wordt kritisch geoordeeld: respondenten
zien het belang van de rol van de top, maar zijn daarmee niet per definitie
lovend over de invulling die daaraan wordt gegeven. In de interviews wordt gesteld dat
de ambtelijke top steeds minder tegendruk biedt tegen de dwang van het hier en nu en
dat dit ten koste gaat van het strategisch vermogen. Topambtenaren zijn tegenwoordig
volgens sommigen vooral bezig om bewindspersonen uit de wind te houden en te beschermen
tegen de druk van media en parlement: ‘het huidige type topambtenaar is
meer spindoctor dan iets anders. Ze zijn steeds beter in het oplossen van de actuele
kwesties, maar verliezen daarbij de achterliggende strategische ambities uit het oog.’
In een aantal gesprekken is aangegeven dat de frequentie waarmee topambtenaren
tegenwoordig van positie wisselen eraan bijdraagt dat zij te weinig verbinding hebben
met de strategische koers van hun departement. Dit brengt het risico van verschraling
met zich mee van ‘alsmaar meer generalisten die weliswaar overal inzetbaar zijn maar
te weinig affiniteit hebben met de strategie’. Topambtenaren zijn ter zake kundig en
goed ingelezen, maar de tijd om dossiers uit te diepen ontbreekt. Strategisch vermogen
komt daarmee in het gedrang.
Om het strategisch vermogen te versterken zou, aldus gesprekspartners, de departementale
top meer oog moet hebben voor maatschappelijke ontwikkelingen en daar
meer proactief op moeten anticiperen, los van de focus van de politieke leiding: ‘het
sgo, bijvoorbeeld, is niet strategisch bezig, maar vooral met de politieke actualiteit en
het managen en voorbereiden van de volgende Ministerraad’.
Belang van tegendenken op dit moment
Overige leidinggevenden
Directeur
dg
sg
0% 20% 40% 60% 80% 100%
sg dg Directeur
Overige
leidinggevenden
Belangrijk 0% 6% 13% 21%
Niet belangrijk 100% 94% 87% 79%
Grafiek 13: de mate waarin het betrekken van afwijkende standpunten op dit moment
een bepalende factor is afgezet tegen functie; n=298
Anamnese
37

…bijvoorbeeld door meer gelegenheid te bieden om tegengas te geven…
De mogelijkheid afwijkende standpunten te betrekken bij beleidsvorming scoort in
de survey relatief laag als bepalende factor voor het huidig strategisch vermogen.
Als we dieper naar de achterliggende cijfers kijken dan valt op dat er grote verschillen
zijn tussen de verschillende categorieën leidinggevenden. Naarmate een leidinggevende
lager in de organisatie opereert wordt vaker aangegeven dat het kunnen
betrekken van afwijkende standpunten bij beleidsvorming van belang wordt geacht.
In de top wordt dit aanzienlijk minder van belang gevonden: het wordt door geen
enkele Secretaris-generaal en door slechts 6% van de Directeuren-generaal genoemd.
Zie Grafiek 13.
Er zit spanning tussen de ruimte die medewerkers zouden willen hebben en de ruimte
die ze op dit moment daadwerkelijk krijgen. Dit biedt een kans voor verbetering:
het meer stimuleren dat afwijkende standpunten worden betrokken bij de beleidsvorming
vindt ongeveer de helft van de leidinggevenden belangrijk, en vier op de vijf
Secretarissen-generaal.
Tegendenken stimuleren
Overige leidinggevenden
Directeuren
dg
sg
0,00% 20,00% 40,00% 60,00% 80,00% 100,00%
sg dg Directeuren
Overige
leidinggevenden
belangrijk 80,00% 50,00% 52,00% 47,00%
niet belangrijk 20,00% 50,00% 48,00% 53,00%
Grafiek 14: de mate waarin het stimuleren van tegendenken als element voor verbetering
wordt gezien afgezet tegen functie; n=298
In de gesprekken wordt meermaals aangegeven dat in de top van de ambtelijke organisatie
het vooral van belang wordt geacht om als departement een eenduidig verhaal
te formuleren. Er moet immers vanuit het departement met één mond naar buiten
worden gesproken. Dat levert spanning op omdat dit de ruimte beperkt om tegen te
denken. Hiernaast speelt het moment waarop tegengeluid wordt gegeven een rol: ‘als
er eenmaal beleidskeuzes zijn gemaakt, dan is dat het moment waarop de ambtelijke
organisatie zich moet voegen en is het (blijven) inbrengen van afwijkende standpunten
niet constructief’. Om het strategisch vermogen te versterken zou daarom volgens
geïnterviewden het bieden van ruimte voor afwijkende standpunten standaard in een
vroege fase van het proces van beleidsontwikkeling verankerd moeten worden.
38 Een ingebeelde kwaal

Ook de hectiek en waan van de dag leiden er volgens gesprekspartners toe dat binnen
een departement onvoldoende tijd en ruimte is voor tegendenken. Voor het strategisch
vermogen van het departement zou het volgens sommigen goed zijn dat er medewerkers
zijn met de expliciete verantwoordelijkheid om afwijkende standpunten in te
blijven nemen (horzelfunctie). Een dergelijke ambtenaar kan - gezien zijn rol - langer
tegenwicht bieden.
Daarnaast verbindt men de ruimte om afwijkende standpunten in te nemen aan de
wisselwerking tussen de kwaliteit van het ambtelijke apparaat en de politieke leiding:
‘Een staatssecretaris moet ook wel willen luisteren. Wij hebben er bijvoorbeeld één die
vaak dingen vraagt die helemaal niet kunnen zonder enorme schade aan het systeem
toe te brengen. Je merkt dat we daar negen keer met goede argumenten tegenin gaan.
Dat moet hij dan accepteren maar hij wordt wel heel boos. De tiende keer durft niemand
nog duidelijk te zeggen dat iets niet kan, terwijl dat natuurlijk wel zou moeten.
De praktijk is dat we dan nog maar een onderzoekje doen of een half jaar gaan monitoren,
terwijl we allang onze conclusies hebben getrokken. Een Directeur of Directeurgeneraal
zou dan meer ruggengraat moeten tonen en zeggen waar het op staat. Het is
bij strategie de dood in de pot als de feiten niet meer op tafel mogen komen.’
…en met gepast oog voor de expertise van medewerkers
In de survey zien we dat leidinggevenden grotere expertise en vaardigheden van
mede werkers niet beschouwen als een belangrijke mogelijkheid om tot verbetering
van het strategisch vermogen te komen. Volgens gesprekspartners staat het collectieve
langetermijngeheugen van de Rijksoverheid echter wel onder druk doordat de mobiliteit
in de ambtelijke dienst in vergelijking met vroeger is toegenomen en vakinhoudelijke
kennis daardoor schaarser is. Dit draagt eraan bij dat pro’s en contra’s niet altijd
op het netvlies komen en de beleidsimpact van maatregelen verkeerd wordt ingeschat.
Hierdoor neemt het strategisch vermogen van de Rijksoverheid af. Niet voor niets
Vergroten expertise en vaardigheden medewerkers
Overige leidinggevenden
Directeuren
dg
sg
0% 20% 40% 60% 80% 100%
sg dg Directeuren
Overige
leidinggevenden
belangrijk 40% 28% 33% 33%
niet belangrijk 60% 72% 67% 67%
Grafiek 15: de mate waarin het vergroten van de expertise en vaardigheden van medewerkers
als belangrijk element wordt gezien om het strategisch vermogen
te vergroten naar functie gesplitst; n=298
Anamnese
39

wordt door verschillende gesprekspartners opgemerkt dat het bij strategisch vermogen
vooral gaat om de professionaliteit van de ambtenaar die in staat is om integraal
te kijken naar zijn beleidsportefeuille en daarbij binnen en buiten de organisatie verbinding
maakt met relevante spelers. Zie Grafiek 15.
3.2 doorbreken verkokering is mensenwerk
Om het strategisch vermogen van de Rijksoverheid te vergroten is het ontwikkelen
van een integraal perspectief van belang. Voor ministeries geldt dat veel zaken relatief
eenvoudig en meestal binnen de eigen beleidskolom kunnen worden geregeld. Anderzijds
brengt dit het risico met zich mee dat maatschappelijke vraagstukken die
samen werking met andere departementen en uitwisseling van informatie vergen niet
tijdig worden geïdentificeerd. Leidinggevenden zijn in de survey kritisch over de prestaties
op dit terrein. Zij vinden dat de afstemming van beleid verbetering behoeft.
Structuuraanpassingen zijn niet altijd de oplossing…
In het algemeen zien leidinggevenden geen heil in het aanpassen van de departementale
organisatiestructuur om daarmee het strategisch vermogen te versterken. Secretarissen-generaal
denken daar in de survey anders over. Zij vinden dit in meerderheid
wel een bepalend aspect voor het versterken van het strategisch vermogen.
Aanpassen van de departementale oranisatiestructuur
Overige leidinggevenden
Directeur
dg
sg
0% 20% 40% 60% 80% 100%
sg dg Directeur
Overige
leidinggevenden
belangrijk 60% 11% 19% 11%
niet belangrijk 40% 89% 81% 89%
Grafiek 16: de mate waarin het aanpassen van de departementale organisatiestructuur
als belangrijk element wordt gezien afgezet tegen functie; n=298
Een verklaring zou kunnen zijn dat een Secretaris-generaal meer dan anderen gericht
is op de structuur van een departement terwijl Directeuren-generaal en andere
leiding gevenden primair op de eigen beleidskolom gericht zijn. In gesprekken wagen
sommigen zich zelfs aan de uitspraak dat de organisatiestructuur maar één van de
weinige dingen is waar een Secretaris-generaal daadwerkelijk over gaat.
40 Een ingebeelde kwaal

In de survey wordt samenwerking tussen beleidsdirecties gemiddeld genomen door
meer respondenten als een tastbare verbetermogelijkheid gezien. Het één sluit het
ander natuurlijk niet uit. Structuurveranderingen kunnen er volgens sommigen toe
leiden dat er beter wordt samengewerkt. Zo geeft een gesprekspartner aan dat ‘door
mensen bij elkaar te zetten in een directie, nieuwe verbanden ontstaan waardoor
mensen gedwongen worden om samen te werken.’
Versterken samenwerking tussen beleidsdirecties
Overige leidinggevenden
Directeuren
dg
sg
0% 20% 40% 60% 80% 100%
sg dg Directeuren
Overige
leidinggevenden
belangrijk 60% 34% 43% 44%
niet belangrijk 40% 67% 57% 56%
Grafiek 17: de mate waarin het versterken van de samenwerking tussen beleidsdirecties
als belangrijk element wordt gezien afgezet tegen functie; n=298
…hetzelfde geldt voor het bevorderen van interdepartementale samenwerking…
Geen enkele Secretaris-generaal noemt het bevorderen van de interdepartementale
samenwerking als element om tot verbetering van het strategisch vermogen te komen,
terwijl bijna een derde van de overige leidinggevenden dat in de survey wel doet. De
sg’s lijken van opvatting dat het strategisch vermogen niet sterk wordt bevorderd door
nog slimmere combinaties van taken en portefeuilles. Zij zien kennelijk meer mogelijkheden
om binnen het eigen departement verbeteringen aan te brengen. Een andere
mogelijke verklaring voor het gebrek aan enthousiasme is dat dit soort keuzes primair
aan de politiek zijn. Over de recente departementale herindelingen werd tijdens de
formatie besloten. Volgens direct betrokkenen was de ambtelijke invloed op die besluitvorming
vrij gering, laat staan dat de versterking van het strategisch vermogen een
belangrijk argument was.
Opvallend is dat vrijwel geen enkele gesprekspartner het Strategieberaad Rijksbreed
(sbr) noemt als belangrijke speler in de versterking van het rijksbrede strategisch vermogen.
Het sbr wordt kennelijk niet gezien als relevant overlegorgaan voor interdepartementale
afstemming van strategische vraagstukken. Een gesprekspartner
merkt op dat het sbr ooit bedoeld was als overlegorgaan van strategiedirecteuren,
inmiddels ‘sturen sommige departementen de plaatsvervangers van de plaatsvervangers’.
Het sgo zou het sbr een stevigere positie kunnen geven door zich duidelijker als
opdrachtgever op te stellen. Dit was oorspronkelijk ook de bedoeling van de Commis-
Anamnese
41

sie Borstlap (2002). Op die manier zou in het sgo bovendien meer ruimte ontstaan om
aandacht te besteden aan strategische vraagstukken.
Het bevorderen van interdepartementale samenwerking
Overige leidinggevenden
Directeuren
dg
sg
0% 20% 40% 60% 80% 100%
sg dg Directeuren
Overige
leidinggevenden
belangrijk 0% 28% 27% 31%
niet belangrijk 100% 72% 73% 69%
Grafiek 18: de mate waarin het bevorderen van de interdepartementale samenwerking
als belangrijk element wordt gezien afgezet tegen functie; n=298
…want het doorbreken van verkokering is in de eerste plaats mensenwerk
Verkokering heeft een ongunstige klank maar is in feite inherent aan elke organisatievorm
en gaat dus ook aan de Rijksoverheid niet voorbij. In veel gesprekken is aangegeven
dat niet de organisatievorm bepalend is voor het strategisch vermogen, maar het
gedrag van de mensen die in die organisatie werken. Strategisch vermogen draait niet
om structuren maar om mensen. Leidinggevenden en medewerkers spelen in dat opzicht
een rol bij het doorbreken van negatieve effecten van verkokering, of het nu
binnen het eigen departement is of in de relatie met collega’s op andere ministeries.
Verschillende gesprekspartners benadrukken dat beleidsdossiers steeds complexer worden,
waarbij de onderlinge verwevenheid steeds verder toeneemt. Het kernwoord is dan
samenwerking: naar elkaar luisteren, rekening houden met de belangen van anderen en
verder kijken dan het eigen beleidsterrein. Die ruimte moeten leidinggevenden zelf
nemen en ook actief stimuleren bij hun medewerkers. Dat veronderstelt dan wel, zo
wordt aangegeven, dat het belang van die samenwerking ook wordt erkend en beloond.
3.3 kennis
Externe adviesraden bieden op dit moment geen soelaas…
In de survey is men het over de volle breedte eens: meer gebruik maken van adviesraden
en kennisinstellingen is het minst van belang om het strategisch vermogen van
de Rijksoverheid te versterken. In de gesprekken wordt overigens aangegeven dat dit
negatieve oordeel meer betrekking heeft op adviesraden dan op kennisinstellingen.
In onderstaande grafiek is dit oordeel per functiecategorie weergegeven. Dit laat nagenoeg
geen verschil van opvatting tussen soorten leidinggevenden zien.
42 Een ingebeelde kwaal

Meer gebruik maken van kennisinstellingen en adviesraden
Overige leidinggevenden
Directeuren
dg
sg
0% 20% 40% 60% 80% 100%
sg dg Directeuren
Overige
leidinggevenden
belangrijk 20% 17% 13% 15%
niet belangrijk 80% 83% 87% 85%
Grafiek 19: de mate waarin het meer gebruik maken van adviesraden en kennisinstellingen
als belangrijk element wordt gezien afgezet tegen functie; n=298
….want men is kritisch over de toegevoegde waarde
In gesprekken twijfelt niemand aan het belang van kennis voor het strategisch vermogen.
Integendeel, kennis is juist cruciaal voor strategisch vermogen. De specifieke
bijdrage van adviesraden wordt desondanks kritisch becommentarieerd. De
belangrijkste klachten kunnen als volgt worden omschreven: adviesraden komen
(veel) te laat met adviezen, adviezen zijn weinig origineel, leveren te weinig nieuwe
invalshoeken op en bieden onvoldoende inzicht in wat de samenleving vindt. De
wijze waarop adviesaanvragen ambtelijk worden voorbereid, waarbij vlakke keuzes
worden gemaakt met het oog op de verplichte kabinetsreactie, speelt hierin mogelijk
ook een rol. In gesprekken klinkt de roep door om gedurfder, en misschien ‘ongemakkelijker’
advisering vanuit deze raden.
Uit de gesprekken blijkt dat departementen worstelen met de vraag hoe met adviesraden
om te gaan. Als adviesraden te onafhankelijk van het departement opereren
dan komen ze met adviezen waar een departement niets mee kan omdat de adviezen
onvoldoende zijn toegespitst op de vraag of behoefte. Als een adviesraad
louter opschrijft wat een beleidsdirectie toch al van plan was, bijvoorbeeld omdat
de raad in kwestie nauw verbonden is met één departement, dan werkt het advies
enkel mee aan de legitimatie van beleid. ‘Sommige adviesraden zijn instituties op
zich, die met sleetse adviezen komen en onvoldoende gezaghebbend zijn’, aldus
een gesprekpartner. In de praktijk – zeker als het er echt toe doet – worden adviesraden
met enige regelmaat gepasseerd en wordt op basis van het specifieke onderwerp
een geschikte (wetenschappelijke) adviseur gezocht met de juiste statuur,
kennis en expertise.
In het kader van de vernieuwing van de Rijksdienst wordt gekeken naar de structuur
en ophanging van de adviesraden. Gelet op bovenstaande zou het sgo moeten
streven naar een productievere relatie tussen de departementen en de adviesraden.
Anamnese
43

3.4 in dienst van de samenleving
Het bevorderen van de verbinding met de samenleving wordt in de survey als belangrijkste
element genoemd om tot verbetering van het strategisch vermogen te komen.
Meer dan de helft van de respondenten heeft dit element genoemd. Voor Directeurengeneraal
geldt dit in nog sterkere mate: 83% van hen noemt dit als verbeterelement.
Belang bevorderen verbinding met de maatschappij
Overige leidinggevenden
Directeuren
dg
sg
0% 20% 40% 60% 80% 100%
sg dg Directeuren
Overige
leidinggevenden
belangrijk 40% 83% 59% 49%
niet belangrijk 60% 17% 41% 51%
Grafiek 20: de mate waarin het bevorderen van de verbinding met de maatschappij als
element wordt gezien om tot verbetering van het strategisch vermogen te
komen afgezet tegen functie; n=298
De overheid ziet zich geconfronteerd met een toenemend aantal ongestructureerde
vraagstukken. Over de aard van deze problemen en over oplossingsrichtingen bestaat
geen gedeelde visie, laat staan dat de overheid die problemen eigenhandig kan oplossen.
De veranderende, meer gelijkwaardige positie van de overheid ten opzichte van
andere actoren in de samenleving brengt met zich mee dat de overheid minder verticaal
kan sturen en tegenwoordig meer als procesbegeleider samen met stakeholders tot oplossingen
voor maatschappelijke vraagstukken moet komen. Bovendien wordt onder druk
van bezuinigingen op de Rijksoverheid steeds meer aan de samenleving en andere overheden
overgelaten. Deze ontwikkelingen zijn van invloed op het strategisch vermogen
van de Rijksoverheid: grip en controle maken plaats voor onvoorspelbaarheid en ongrijpbaarheid
in een omgeving waar het belang van toekomstgericht en weloverwogen
beleid alleen maar groter wordt. Voor een aantal gesprekspartners raakt dit ook aan de
vraag waarom het thema strategie steeds terugkeert op de agenda van de Rijksoverheid.
Men geeft aan dat de Rijksoverheid op dit moment worstelt met haar eigen positie.
In de praktijk krijgt de interactie met de omgeving steeds meer gewicht, maar zijn
ministeries zoekende hoe daar in de beleidsontwikkeling op een passende manier
invulling aan kan worden gegeven. Veel gesprekspartners wijzen op het gebruik van
sociale media, waardoor burgers en organisaties die voorheen buiten het blikveld van
de departementen bleven steeds meer mogelijkheden hebben om zich in het debat te
44 Een ingebeelde kwaal

mengen. Dit kan leiden tot een versterking van de maatschappelijke antenne en het vermogen
om eerder en beter te kunnen anticiperen op verschuivende opvattingen in de
samenleving. Gesprekspartners stellen dat ministeries hier pro-actiever en slimmer gebruik
van kunnen maken ten behoeve van de beleidsvorming. Daar wordt ook volop mee
geëxperimenteerd. Het blijkt wel dat er verschillen zijn tussen de ministeries. Bij het ene
ministerie wordt benadrukt dat er een cultuur is waarbij mensen van nature een brede
groep relevante externe actoren bij de beleidsontwikkeling betrekken. Bij andere ministeries
is men kritischer over de mate van contact met de buitenwereld, waarmee het risico
ontstaat dat departementen te ver af komen te staan van vraagstukken die in de samenleving
spelen (‘er wordt te veel en te vaak op de Haagse kilometer geopereerd’).
De interactie met de omgeving kan volgens gesprekspartners ook schuren, en is niet per
definitie de uitweg om het strategisch vermogen te versterken. De uitvoering van een
politiek compromis verdraagt zich niet altijd even goed met een proces waarbij alle
stakeholders vooraf worden betrokken. De houdbaarheid van de overheidsfinanciën
brengt ook de nodige beperkingen met zich mee. Dat betekent dat af en toe ook de
confrontatie moet worden opgezocht of knopen moeten worden doorgehakt, en besluiten
moeten worden genomen waar veel verzet tegen is.
Op alle niveaus wordt in de gesprekken benadrukt dat versterking van de externe oriëntatie
het strategisch vermogen van de overheid ten goede komt. Het biedt niet alleen
kansen om meer van buiten naar binnen te werken, maar ook om meer van binnen naar
buiten te brengen, en daarmee te zorgen voor draagvlak voor beleid. Door ons geïnterviewde
ambtenaren geven aan dat de buitenwereld tegenwoordig om die reden vanaf
het begin wordt betrokken bij beleidsontwikkeling. Dat vraagt dan wel om het bewaken
van grenzen, het managen van verwachtingen en bovenal goed communiceren. Niet in
de laatste plaats met de politieke leiding: ‘Naarmate de interactie met de omgeving toeneemt
en partijen meer gelijkwaardig ten opzichte van elkaar komen te staan en beleidslijnen
als het ware ‘ontstaan’ als resultante van die interactie, verschuiven ook de
politiek-ambtelijke verhoudingen.’
3.5 conclusie
In dit hoofdstuk zijn de uitkomsten uit de survey aangevuld en nader geduid op basis
van gesprekken die wij met enkele tientallen personen – merendeels werkzaam op de
ministeries ez, bkz en i&m – hebben gevoerd. De volgende conclusies komen daarbij naar
voren.
De politieke leiding bepaalt de ruimte voor strategisch vermogen. Uit de gesprekken
valt op te maken dat de politiek zich steeds meer richt op de korte termijn. Hierdoor is
sprake van minder toekomstgericht en minder toekomstbestendig beleid. Het strategisch
vermogen komt hiermee onder druk te staan. De ambtelijke top is volgens gesprekspartners
nadrukkelijk aan zet: er is brede consensus over de noodzaak dat de
ambtelijke top actiever en creatiever optreedt om het strategisch vermogen van de
Rijksoverheid te versterken. Los van de focus van de politieke leiding zou de departementale
top meer oog moeten hebben voor maatschappelijke ontwikkelingen.
Anamnese
45

Ook is het belangrijk dat er in de ambtelijke organisatie meer gelegenheid wordt geboden
om tegengas te geven. Strategisch vermogen is gebaat bij een rijk, breed en op
de gezette tijden kritisch debat. Die kritische dialoog moet volgens gesprekspartners
versterkt worden om het strategisch vermogen te vergroten. De ambtelijke top moet
de bedding verschaffen, waarbinnen anderen vervolgens hun kritische rol moeten
vervullen. Het één kan niet zonder het ander.
Een zeker collectief langetermijngeheugen draagt bij aan het strategisch vermogen
van een departement. Dat gaat niet zozeer om vooruitkijken, maar om kennis en
reken schap van het verleden van dossiers. Het institutionele geheugen neemt af door
de toegenomen mobiliteit in de ambtelijke dienst, aldus gesprekspartners. De departementale
top zal in het oog moeten houden dat vakinhoudelijke kennis en ervaring op
het departement in voldoende mate aanwezig zijn. Bij strategisch vermogen hoort niet
alleen vooruit kijken, maar is ook de spiegel van het verleden van belang.
Er is kritiek op de samenhang in beleid, zowel tussen de ministeries als binnen het
eigen departement. In veel gesprekken is aangegeven dat het gedrag van mensen bepalend
is voor het doorbreken van negatieve effecten van verkokering, en niet zozeer
de organisatievorm. Het gaat om samenwerking, niet om structuren. Leidinggevenden
zullen dit gedrag (samenwerken, naar elkaar luisteren, rekening houden met de belangen
van de ander en verder kijken dan het eigen beleidsterrein) actief moeten stimuleren
bij medewerkers.
Opvallend is dat het bevorderen van de interdepartementale samenwerking weinig
wordt genoemd als mogelijkheid om tot verbetering van het strategisch vermogen te
komen. Vrijwel niemand noemt het Strategieberaad Rijksbreed (sbr) als belangrijke
speler in dit verband. Een steviger positie van het sbr – met het sgo in de rol van opdrachtgever
– kan eraan bijdragen dat in het sgo meer aandacht wordt besteed aan
strategische vraagstukken. Het sgo kan zichzelf daarmee als platform profileren voor
rijksbrede strategie.
Uit de survey blijkt dat er weinig waarde wordt gehecht aan de bijdrage van adviesraden
en kennisinstellingen aan strategisch vermogen. Dit geldt in het bijzonder voor
adviesraden. Ook in de gesprekken is men hierover uiterst kritisch. Het is duidelijk dat
departementen worstelen met de vraag hoe met adviesraden om te gaan. Het sgo zou,
in het kader van de vernieuwing van de Rijksdienst, nader kunnen kijken naar een
productievere relatie tussen departementen en adviesraden.
Door de omgeving beter te betrekken bij beleidsprocessen kan volgens respondenten
het strategisch vermogen worden versterkt. Uit gesprekken blijkt dat ministeries
zoekende zijn hoe de interactie met de samenleving op een passende manier in te
vullen. Enerzijds is er consensus over de noodzaak om de buitenwereld niet eenmalig,
maar gedurende het hele beleidsproces te betrekken bij beleidsvorming.
Anderzijds ontstaan hierdoor allerlei praktische en (soms) principiële spanningen.
46 Een ingebeelde kwaal

Uit de combinatie van survey en interviews is een duidelijk beeld ontstaan over hoe het
met het strategisch vermogen van de Rijksoverheid gesteld is, wat daarvoor belangrijke
factoren zijn en waar verbetermogelijkheden liggen. De vraag is waarom de roep om
versterking van het strategisch vermogen steeds terugkeert op de agenda. Dit heeft
volgens sommige gesprekspartners te maken met een Rijksoverheid die worstelt met
onoplosbare maatschappelijke vraagstukken en onzeker is ten aanzien van haar rol en
positie in een veranderende samenleving. Dit sluit aan bij wat wij in de inleiding hebben
verwoord als ‘het strategiedebat als symptoom van een onzekere overheid’. Deze
gedachtegang werken wij in het volgende hoofdstuk verder uit.
Anamnese
47

4 Second Opinion
In de voorafgaande hoofdstukken hebben we naar aanleiding van de survey en
gesprekken de vragen behandeld ‘wat is strategisch vermogen’, ‘hoe is het ermee
gesteld’ en ‘hoe zou het beter kunnen’. Zoals in de inleiding en het voorgaande
hoofdstuk aangegeven willen we hieronder nader reflecteren op de vraag waarom
de zoektocht naar verbetering van het strategisch vermogen zo persistent is. We
stelden in dit verband eerder dat vragen die steeds weer worden gesteld en kennelijk
nooit tot bevredigende antwoorden leiden meestal ergens anders over gaan.
Verder suggereerden we dat die ‘andere kwestie’ wel eens te maken zou kunnen
hebben met een groeiende onzekerheid over de rol en positie van de departementen.
Deze onzekerheid zou passen in een breder patroon van een veranderende
overheid in een snel veranderende samenleving, waarmee de kerntaak van deze
overheid, publieke dienstverlening, inmiddels minder goed uit de verf zou komen.
In dit hoofdstuk verkennen we deze gedachte nader en reflecteren we op de betekenis
van deze ontwikkelingen voor de vraag naar de staat van het strategisch vermogen
van de Rijksoverheid.
Allereerst willen we benadrukken ons ervan bewust te zijn dat de samenleving,
en daarmee de overheid, voortdurend aan verandering onderhevig is. In die zin
zou er dus niet zoveel nieuws onder de zon zijn. Bovendien is ‘strategie’ altijd een
worsteling, zeker in het publieke domein waar per definitie onderling strijdige belangen
spelen. Kortom: de hardnekkigheid van de vraagstelling is in dat opzicht een
natuurlijk gegeven. Daarnaast geldt dat het niet eenvoudig is immuun te blijven
voor de verleiding van het broken system-denken, dat altijd en overal slecht functionerende
organisaties ontwaart die verbetering behoeven. Secretarissen-generaal,
die in de survey de stand van het strategisch vermogen kritisch beoordelen terwijl
iets minder dan de helft van de respondenten hier positief tegenover staat, zouden
wel eens ontvankelijk kunnen zijn voor deze perceptie. In dat verband zou het
woord van organisatiekundige Jeff Lawrence heilzaam kunnen werken: ‘There is no
such thing as a dysfunctional organization, because every organization is perfectly
aligned to achieve the results it currently gets’ (Heifetz, Grashow, Linsky, 2009).
Anderzijds wordt in de survey door respondenten aangegeven dat de relatief sterke
strategische kwaliteiten die men zichzelf toeschrijft, zoals externe oriëntatie, ook
gelden als belangrijkste verbeterpunten. Kennelijk is men er dus toch niet gerust
op. Tijdens de gesprekken met beleidsambtenaren werd deze indruk van onzekerheid
ten aanzien van de positie en rol van de eigen organisatie versterkt, zoals blijkt
uit hoofdstuk 3. Dit is wat ons betreft een belangrijk gegeven in het kader van de
vraag naar verbetering van het strategisch vermogen. Strategie ontstaat immers
naar aanleiding van de hoofdtaken van een departement, en moet passen binnen de
missie van de organisatie. Strategievorming op bijzaken zal weinig succes genereren.
Wie moeite heeft deze taken en missie te formuleren zal minder goed in staat zijn
strategisch te handelen. Wie zelf zwalkt, heeft moeite stippen aan de horizon te
identificeren.
Second Opinion
49

De verhouding overheid-burger…
De veronderstelling van een identiteitscrisis binnen de Rijksoverheid grijpt ook terug
op het actuele politiek debat. Dit debat gaat voor een belangrijk deel over de veranderende
verhouding overheid-burger. Waar de burger voorheen geneigd was te
buigen voor de bestuurder, en een vierjaarlijkse mandatering via algemene verkiezingen
volstond ter legitimering van het gezag, is die burger inmiddels ongeduriger,
mondiger en electoraal minder honkvast geworden. Tegelijkertijd keert de overheid,
na de hoogtijdagen van het overheidsingrijpen ter vervolmaking van de verzorgingsstaat
die een ‘doelgerichte’ politiek met zich mee bracht, in ieder geval retorisch op
zijn schreden terug. Die terugtrekking verloopt echter allesbehalve probleemloos.
Dat heeft mede te maken met de macht der gewoonte, die ertoe leidt dat de overheid
nog altijd reflexmatig vele beleidsopdrachten voor zichzelf ziet weggelegd. Maar de
kritische burger laat de overheid ook niet zomaar gaan, want het verwachtingspatroon
ten aanzien van zijn ‘democratisch verworven rechten’ blijft onveranderd
hoog, zeker als zich ook nog beeldbepalende incidenten voordoen. In dit verband
wordt wel gesproken van een governance gap: de kloof die gaapt tussen die hoog
gespannen verwachtingen van de burger en het afnemende animo en vermogen van
de overheid universele claims te leggen en complexe problemen tot een voor allen
acceptabele oplossing te brengen. De ‘vermarkting’ van de publieke sfeer, waarbij de
politiek zelf een aanbieder-klant relatie heeft gepropageerd, keert zich nu tegen het
bestuur. De burger heeft immers onder het motto ‘klant is koning’ deze verhouding
vooral in zijn eigen voordeel uitgelegd en heeft de wederkerige notie van burgerschap
ingeruild voor een consumptief klantperspectief. De overheid wordt nu juist
geacht te buigen voor de burger.
De bedrijfsmatige kijk op de overheid dateert van eind vorige eeuw en begon als een
reactie op de alomtegenwoordige overheid van de verzorgingsstaat. Grondgedachte
hierbij was dat de overheid als het op efficiency en resultaatgerichtheid aankomt
veel kon opsteken van het bedrijfsleven. Concepten als ‘de ondernemende overheid’
winnen deze jaren veel terrein (Osborne en Gaebler, 1993) en er zou een stroming
onder de naam New Public Management ontstaan die gekenmerkt werd door een
sterk economische oriëntatie. Een aantal van de principes van deze school is nog
altijd actueel: op output-legitimiteit gebaseerd overheidsoptreden, de verzelfstandiging
van publieke diensten, een zo rigoureus mogelijke scheiding tussen beleid en
uitvoering (inclusief een stevige rol voor de toezichthouder) en het decentraliseren
van bestuur. Ondanks het feit dat het neoliberalisme onder druk van de financieeleconomische
crisis veel van zijn glans heeft verloren, houdt het strikte bezuinigingsbeleid
dat als crisismanagement wordt gevoerd veel van deze uitgangspunten
overeind. Maar ook indertijd ontstond al kritiek op deze denkrichting door waarnemers
die meenden dat de overheid nu juist niet als een bedrijf gerund dient te
worden. Zo ontwikkelde de Amerikaanse bestuurskundige Robert Denhardt het
‘tegenbegrip’ New Public Service (Denhardt & Denhardt, 2002). Bij hem staan begrippen
als gerichtheid op waarden en missie, dienstbaarheid aan de burger en toewijding
aan de publieke zaak centraal: principes die weliswaar gedeeld worden door
veel npm-adepten maar die hier vanuit een andere benadering worden nagestreefd.
Het gaat dan niet zozeer om een overheid als bespeler van een markt, maar als
bemiddelende instantie die zich dienstbaar opstelt ten behoeve van een naar belan-
50 Een ingebeelde kwaal

gen en wensen verscheiden publiek. De door ons gesignaleerde vertwijfeling over de
rol en taakopvatting van de overheid heeft naar het zich laat aanzien veel te maken
met het spanningsveld tussen beide bovengenoemde scholen. Want terwijl temidden
van de crisis pogingen worden ondernomen de contouren te schetsen van een
New Public Service, wordt er ook nog ijverig verwezen naar New Public Management:
zie in dit verband bijvoorbeeld de verdere verzelfstandiging van uitvoeringsorganisaties
en het introduceren van marktwerking in de zorgsector.
…en de representatieve democratie
Niet alleen de huidige financieel-economische crisis, maar ook wat door sommigen
wordt betiteld als de crisis van de representatieve democratie draagt bij aan de verwarring.
Het door een ondernemende overheid aangewakkerde individualisme van
de kiezer, die nu eens in deze en dan weer in die speciaalzaak wil shoppen, botst
met het wezen van ons politieke bestel, waarin de politieke partij nog altijd het
warenhuis wil zijn waar de vaste klant alles van zijn gading zou moeten kunnen
vinden. Deze crisis heeft gevolgen voor de positie van de politiek en daarmee van de
Rijksoverheid. De mondigheid van de burger slaat over naar de media, die politiek
en overheid fel op de huid zitten en die vooral het eerste domein steeds persoonlijker
en ‘afrekenbaarder’ maken. Die afrekencultuur wordt moeiteloos doorvertaald
naar de ambtenarij. Traditionele media voelen hierbij de hete adem in de nek van
nieuwe media, die door de burger zelf worden beheerd. In deze kakofonie wordt het
steeds lastiger politiek bedrijven, ook al twitteren de bewindspersoon en de topambtenaar
driftig mee over trending topics. De paradox die hier optreedt is dat de
overheid zich uit ideologische en financiële overwegingen wil terugtrekken, maar
zich anderzijds genoodzaakt ziet direct op incidenten te reageren. Er hoeft maar
een bultrug voor de kust van Texel te stranden, of de Minister van Economische
Zaken kondigt een Protocol Aangespoelde Zeezoogdieren aan. Er ontstaat een spanningsveld
tussen de oproep tot burgerlijke zelfredzaamheid en een mede door de
media aangeblazen dwingende ‘normaliteit’, waarmee steeds meer ‘afwijkingen’
worden gesignaleerd die juist oproepen tot interventies en de ruimte voor de burger
eerder beperken. Of de politiek maakt zich schuldig aan gratuit aansporingsbeleid
(‘voedt je kinderen beter op!’) zonder daar concrete middelen of maatregelen aan te
verbinden. In zo’n omgeving wordt het lastig te bepalen wat de kerntaak van de
overheid, te weten publieke dienstverlening, nu precies inhoudt.
Politiek-ambtelijke verhoudingen komen hierdoor onder druk te staan. Max Weber
wees al op de uitersten van een technocratische, Zwecklose ambtenarij als een gevaar
voor de politiek, maar anderzijds op ambtelijke politisering als een gevaar voor
de ambtenarij, en daarmee voor de publieke zaak. Het risico van een dergelijke politisering
is onder de huidige coalitieregering misschien wel extra hoog, aangezien
de oppositie actief bewerkt moet worden om beleid door de Eerste Kamer te loodsen.
De survey leert dat de visie van de politieke leiding als meest bepalend wordt
gezien voor het huidige strategische vermogen, met als goede tweede de visie van
de ambtelijke leiding – die in de praktijk vaak een vertaalslag van de wensen van de
bewindspersoon vormt. In hoeverre is de huidige ambtenaar dan nog in staat de
publieke zaak te dienen, en deze te onderscheiden van het enkel bedienen van de
bewindspersoon? Het politieke primaat is het uitgangspunt van ons democratische
Second Opinion
51

estel, en de ambtenaar draagt bij aan de verwezenlijking van waarden die politiek
worden vastgesteld. Maar dat ontslaat die ambtenaar niet van de plicht de bewindspersoon
te wijzen op diens rol van publieke belangenbehartiger, een hoedanigheid
die dikwijls een langere adem vergt dan de gemiddelde kabinetstermijn. Het zal
niet toevallig zijn dat in de survey ‘verbinding met de maatschappij’ het hoogst
scoort als verbeterpunt, en ‘betrekken afwijkende standpunten bij beleidsvorming’
als op twee na hoogst. Maar kan de ambtenaar, die steeds minder op knowledge
wordt beoordeeld en steeds meer op skills, die klassieke rol nog wel vervullen? In
hoeverre kunnen ‘procesbewakers’ inhoudelijk tegenwicht bieden? Over processen
gesproken: wordt er nog voldoende ruimte geboden aan zuiver procesmanagement,
dat voorziet in bescherming van kernwaarden en in committering vooraf aan de
kwaliteit van het proces, en niet zozeer aan de uitkomsten? Als de huidige generatie
topambtenaren, in de woorden van die geïnterviewde sg, dikwijls de rol aanneemt
van spindoctor wiens hoogste doel het zou zijn de bewindspersoon te dekken, is deze
ambtelijke professionaliteit dan nog wel gewaarborgd?
beroepseer.nl
In veel gesprekken in het kader van dit onderzoek kwam het thema ‘professionaliteit
van de ambtenaar’ aan de orde. Wellicht hebben hernieuwde pogingen om de
positie van de ambtenaar te ‘normaliseren’, i.c. gelijk te trekken met de positie van
werknemers in de private sector, hiertoe bijgedragen. Misschien speelt ook mee dat
veel jongere ambtenaren klagen over het feit dat, ondanks een schier eindeloos
aanbod van workshops, lunchlezingen, seminars en kenniskamers (het ministerie
als fun factory) hun niet altijd de ruimte wordt geboden om die inhoudelijke kennis
te onderhouden of op te doen die relevant is voor hun werk – ook al zegt de survey
dat zijn leidinggevende dat relevant vindt voor strategisch vermogen. Bij deze ambtenaren
leeft dikwijls het gevoel in een koekjesfabriek werkzaam te zijn die is ingericht
op politieke spoedbestellingen. De ambtenaar wordt voorts binnen zijn of
haar organisatie steeds nauwer de maat genomen, door een permanent controleen
beoordelingsregime dat de indruk wekt dat vertrouwen in de professionaliteit
van de werknemer niet altijd een uitgangspunt is. Bovendien lijken de politieke en
ambtelijke leiding niet altijd pal voor de organisatie te willen staan, en wordt er
soms, in een kennelijke buiging richting de boze burger en media, nogal schielijk
met de vinger naar het ‘apparaat’ gewezen. Waar aanvankelijk, na het bekend worden
van een niet met de Kamer gedeeld rapport inzake ProRail, werd geschermd
met gerechtelijke stappen richting de betreffende afdelingen, bleek er later op dat
vlak toch niet zoveel aan de hand te zijn. Ook de staatssecretaris van Financiën verwees
na het losbarsten van het ‘Bulgarenfraude’-tumult in eerste instantie naar zijn
ambtenaren, wat bij betrokkenen bepaald niet in goede aarde viel. Misschien is het
daarom dat initiatieven als Stichting Beroepseer floreren, die ijveren voor herwaardering
van de deskundigheid, kwaliteit en trots op de werkvloer. Dit initiatief
bestrijkt weliswaar de gehele arbeidsmarkt, maar heeft gezien de reacties vooral
snaren geraakt binnen de overheid. Hier wordt verzet gepleegd tegen een dominant
markt- en doelmatigheidsdenken, tegen permanente reorganisaties, schaalvergroting
en regelzucht. Deze ontwikkelingen versterken wat ons betreft de roep
om herstel van het ambacht van de ambtenaar; een roep die ook doorklonk in onze
gesprekken en tevens hoorbaar is in een aantal survey-uitkomsten.
52 Een ingebeelde kwaal

Concluderend denken we dus dat er meer aan de hand is dan de gebruikelijke onzekerheid
en spanning die inherent is aan overheidsstrategie. Niet alleen lijken veranderingen
zich in een hoger tempo voor te doen dan voorheen, ze lijken ook fundamenteler
in te grijpen in de relatie tussen overheid en burger, met belangrijke strategische gevolgen
die hun weerslag hebben op de gezondheidstoestand van de Rijksoverheid. We
denken dat de zoektocht naar een nieuwe balans in het publieke domein relevant is
voor het strategisch vermogen van de Rijksoverheid als geheel. Reden te meer om deze
zoektocht serieus te nemen, en waar mogelijk te stimuleren en te faciliteren.
Second Opinion
53

5 Conclusies en aanbevelingen
Teneinde een therapie te kunnen voorschrijven hebben we de onderzoeksvraag naar
het strategisch vermogen van de Rijksoverheid op verschillende manieren benaderd.
In de hoofdstukken 2 en 3 hebben we de vraag vanuit een onderzoeksperspectief behandeld.
In hoofdstuk 4 hebben we een reflexief perspectief gekozen en nagedacht
over wat het met enige regelmaat stellen van vragen over strategisch vermogen betekent.
We komen nu toe aan het formuleren van een antwoord op de onderzoeksvraag
en het schetsen van een aantal handelingsopties. We putten hierbij uit de resultaten
van de survey, de door ons gevoerde gesprekken en onze bespiegelingen in het voorgaande
hoofdstuk.
‘Rijksbreed’
De oorspronkelijke vraagstelling repte van versterking van het ‘algehele rijksbrede
strategisch vermogen’. Wij hebben dit bewust geïnterpreteerd als ‘strategisch
ver mogen van de Rijksoverheid’. Uit de survey komt het beeld van departementale
homogeniteit naar voren, en blijkt dat er weinig heil wordt verwacht van meer interdepartementale
samenwerking. ‘Rijksbreed’ blijft in de Nederlandse bestuursarchipel
een moeizaam begrip. Het collegiale bestel, de gekoesterde autonomie van de departementen,
de bescheiden opstelling van Algemene Zaken als het gaat om centrale aansturing,
de verschillende tijdshorizonten die worden gehanteerd: het zijn alle elementen
die aanleiding geven het vooral te zoeken in de intramurale zorg. Strategie als
praktijk voltrekt zich amper boven de departementen, in mindere mate tussen de departementen
en primair binnen de departementen. Het moet daarom in eerste instantie
gaan om het verbeteren van het strategisch vermogen van het eigen departement, ook
omdat dat een grotere eigen verantwoordelijkheid met zich meebrengt en de kansen
op resultaten verhoogt. Bij het verbeteren van het strategisch vermogen van het eigen
departement wordt overigens weinig waarde gehecht aan het veranderen van de
bestaande organisatiestructuur. Meer heil wordt verwacht van het stimuleren van op
samenwerking gericht gedrag van medewerkers.
De ambtelijke top
De rol van de ambtelijke top ter bepaling van het huidige strategisch vermogen is
groot, zo blijkt uit ons onderzoek. Men zou dat kunnen lezen als een waardeoordeel,
maar ook als een feitelijke constatering. Deze rol is echter ook een belangrijk verbeterpunt,
wat de ambtelijke top een mandaat verschaft om aan de slag te gaan met strategisch
vermogen. Uit het onderzoek blijkt dat er behoefte is aan ‘toekomstbestendiger
beleid’. In gesprekken werd daar de notie aan toegevoegd dat ambtelijk leiderschap
inhoudt dat er ‘koersvast’ beleid wordt gemaakt, met andere woorden dat de politiek
bij de les wordt gehouden. De survey laat zien dat meer ruimte moet ontstaan voor
verbinding met de maatschappij en voor het betrekken van afwijkende standpunten
bij de beleidsvorming. De ambtelijke top dient ervoor te zorgen dat deze ruimte, waarin
strategie als praktijk invulling krijgt, beschikbaar komt.
Conclusies en aanbevelingen
55

Kennis
Een opvallende bevinding uit dit onderzoek is dat adviesraden en kennisinstellingen
volgens de respondenten hoegenaamd niet bijdragen aan strategisch vermogen. Bovendien
wordt niet verwacht dat dit in de toekomst veel beter zal worden. Uit gesprekken
bleek dat deze visie vooral betrekking heeft op adviesraden. Kennelijk wordt daarvan
dus niet goed gebruik gemaakt. Dit zou te maken kunnen hebben met het feit dat
adviesaanvragen zorgvuldig ambtelijk worden voorbereid, en er uiteindelijk vlakke
keuzen worden geformuleerd met het oog op de verplichte kabinetsreactie. Ook worden
de werkprogramma’s dikwijls volgestopt – iedere commissie moet haar portie krijgen
– waardoor er weinig ruimte voor spontane advisering resteert. Bovendien bestaat de
neiging voor grote adviesaanvragen ad hoc-raden in te stellen onder voorzitterschap
van een prominent. Verbetering op dit punt zou niet moeten bestaan uit een reorganisatie
van het adviesstelsel, maar uit minder en gedurfder opdrachten en het toestaan
van meer spontane advisering, ook al brengt dit het ‘risico’ van minder opportune aanbevelingen
met zich mee.
Er is bezorgdheid over het institutionele geheugen als gevolg van toegenomen ambtelijke
mobiliteit. De departementale top zal met het oog op het strategisch vermogen
moeten zorgen dat vakinhoudelijke kennis en ervaring in voldoende mate aanwezig
zijn.
In dienst van de samenleving
Uit het onderzoek is ook een behoefte gebleken voor departementen zich ‘meer horizontaal’
op te stellen. In de praktijk krijgt de interactie met de omgeving steeds meer
gewicht, maar zijn ministeries nog zoekende hoe dit op een passende en meer strategische
wijze in te vullen. Dat is voor deze veelal traditioneel hiërarchisch gestructureerde
organisaties geen sinecure. Tezelfdertijd moeten al dan niet sluimerende onzekerheden
ten aanzien van de eigen positionering worden benoemd en geadresseerd,
en niet worden verbloemd door een mechanisch strategiedebat te voeren. Dan verwordt
het strategiedebat tot symptoombestrijding, waar een meer principieel debat op
zijn plaats is. Hoe meer richting wordt gegeven aan de omgang met de grote variëteit
aan opvattingen en mogelijkheden die een dergelijke opstelling biedt, hoe groter de
kans dat de ambtenaar zich hervindt in zijn rol van publieke dienstverlener binnen
een politiek raamwerk. Onder druk van een serie bezuinigingsronden stelt een flink
aantal departementen zich weer fundamentele vragen over de eigen rol en kerntaken.
Hoewel deze aanleiding misschien niet vrolijk stemt, is dit een nuttig proces dat
echter niet vrijblijvend mag zijn en dat op een zeker moment ook, althans voorlopige,
afronding behoeft. Pas als de kwakkelende patiënt zich zeker en fit genoeg voelt, kan
hij weer gaan werken aan zijn strategisch vermogen.
56 Een ingebeelde kwaal

***
In dit onderzoek hebben we bekeken hoe het gesteld is met het strategisch vermogen
van de Rijksoverheid en hoe dit kan worden versterkt. Strategie blijft weerbarstige
materie, en je krijgt het nooit helemaal goed. Maar een eeuwige kwaal heeft
veel weg van een ingebeelde kwaal, en hoeft niet wanhopig te stemmen. Wel is enige
bescheidenheid op zijn plaats, en voorlopig zou de reikwijdte van het eigen departement
richtinggevend moeten zijn. Niettemin is er wat ons betreft een aantal bruikbare
handreikingen uit het onderzoek naar voren gekomen waar een ambtelijke
top mee uit de voeten zou kunnen. Laat de gehele organisatie zich bewust zijn van
het feit dat zij voortdurend strategie bedrijft. Zorg ervoor dat de ruimte daarvoor
beschikbaar is, ook door het voeren van een personeelsbeleid dat rekening houdt
met relevante kennisopbouw. Bescherm die strategische ruimte tegenover de politiek,
door inzichtelijk te maken dat weloverwogen en toekomstbestendig beleid uiteindelijk
ook de erfenis van de bewindspersoon bepaalt. Entameer, ten slotte, discussies
over doelen en taken van de organisatie. Naarmate hier meer duidelijkheid over
bestaat, stelt de organisatie zich strategischer op en komt zij beter toe aan haar opdracht
van publieke dienstverlening, waar het uiteindelijk om te doen is.
Conclusies en aanbevelingen
57

Onderzoekstechnische verantwoording survey
Het onderzoek is opgezet als een kwantitatief onderzoek bestaande uit een online
survey aangevuld met gesprekken en interviews. Het kwantitatieve deel van onderzoek
heeft tot doel actuele informatie te verschaffen over opvattingen van leidinggevenden
bij beleidskernen van ministeries over het strategisch vermogen van de
Rijksoverheid. Het gaat hier om de Rijksoverheid in enge zin: uitvoeringsorganisaties,
agentschappen, inspecties en andere onderdelen van de Rijksoverheid en andere –
niet tot de Haagse beleidskern behorende onderdelen van de Rijksoverheid – zijn
buiten beschouwing gelaten.
Vragenlijst
Voor dit onderzoek is gebruikgemaakt van een gestructureerde vragenlijst (zie appendix).
Aanvullend op het online onderzoek zijn gesprekken/interviews gevoerd met
leiding gevenden en andere medewerkers bij drie ministeries: bkz, ez, i&m. De vragenlijsten
voor deze gesprekken zijn eveneens in de bijlage opgenomen.
In de vragenlijst van het online/schriftelijk onderzoek zijn de volgende algemene
vragen opgenomen:
• Ministerie
• Functie
• Periode in huidige functie/departement/Rijksoverheid
• Geslacht
In deze vragenlijst zijn de onderstaande thema’s behandeld:
• Het oordeel over het strategisch vermogen van het departement in vergelijking met
andere departementen
• Aspecten van strategisch vermogen waar het departement goed in is en aspecten
die in de toekomst zouden moeten verbeteren
• De belangrijkste factoren die op dit moment van invloed zijn op het strategisch
vermogen
• De belangrijkste factoren om tot verbetering van het strategisch vermogen te
komen
In hoofdstuk 1 van het rapport is een theoretisch kader geschetst. Dit kader vormt
het uitgangspunt voor de in de vragenlijst gehanteerde begrippen en de verschillende
aspecten en factoren die als antwoordcategorieën bij de vragen zijn opgenomen.
Voor vraag 3a en 3b (factoren die van invloed zijn op het strategisch vermogen) van
de vragenlijst is een niet-limitatieve lijst opgenomen. De factoren zijn opgenomen op
basis van geraadpleegde literatuur en gesprekken met een vijftal Secretarissengeneraal.
Een beperkt aantal respondenten heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid
om additionele relevante factoren toe te voegen die van invloed zouden kunnen
zijn op het (verbeteren van het) strategisch vermogen. Deze toevoegingen geven geen
aanleiding om te concluderen dat relevante factoren in de vragenlijst ontbreken.
58 Een ingebeelde kwaal

Uitvoering van het onderzoek
Het onderzoek is uitgevoerd door middel van een online onderzoek (computer assisted
web interviewing). Hiervoor is gebruik gemaakt van software van de nsob. Het onderzoek
is uitgevoerd tussen 25 maart en 8 april 2013. Respondenten zijn per e-mail
uitgenodigd aan het onderzoek deel te nemen door de Secretaris-generaal van ocw.
Zij hebben van het onderzoeksteam een aparte e-mail ontvangen met daarin een link
naar de online vragenlijst. Op 2 april en 5 april zijn herinneringsmails gestuurd.
Respondenten konden de vragenlijst één keer invullen. De gemiddelde invultijd van
de online vragenlijst was ongeveer 10 minuten.
Populatie
De populatie, en onderzoeksdoelgroep, bestaat uit leidinggevenden bij beleidsdirecties
bij de kerndepartementen behorende tot de Rijksoverheid. Om vast te stellen
wie tot deze groep behoort, is als uitgangspunt het Functiegebouw Rijk genomen.
Het Functiegebouw Rijk bestaat uit acht functiefamilies. Een functiefamilie is een
verzameling van functies, werkzaamheden of werkpakketten die qua aard een
grote verwantschap met elkaar hebben. Elk werkpakket binnen het Rijk kan tot een
functiefamilie toegerekend worden. Elke functiefamilie kent een definitie die voor
afbakening zorgt ten opzichte van de andere functiefamilies. Voor dit onderzoek is
de populatie opgebouwd uit de functiefamilie lijnmanagement. In de beschrijving
van het functiegebouw Rijk betreft dit functies waarin men verantwoordelijk is voor
de realisatie van de doelen van het organisatieonderdeel door leiderschap en op
basis van toegewezen (hiërarchische) verantwoordelijkheden en bevoegdheden
(o.a. het nemen van beheersbeslissingen). Het gaat hier om leidinggevende functies
die de positie en bijbehorende (hiërarchische) bevoegdheden hebben zoals het
houden van functioneringsgesprekken.
Op basis hiervan zijn per ministerie de volgende categorieën leidinggevenden onderscheiden:
• Secretarissen-generaal
• Directeuren-generaal en plaatsvervangend Directeuren-generaal
• Directeuren en plaatsvervangend directeuren
• Andere leidinggevenden
Bij gebrek aan uniformiteit tussen de verschillende departementen is een categorie
andere leidinggevenden onderscheiden. Deze verzamelnaam geldt voor leidinggevenden
die - ondanks het functiegebouw Rijk - uiteenlopende functiebenamingen
hanteren zoals middenmanager, mt-lid, of lid van het directieteam.
Selectie
De populatie is geselecteerd op basis van twee bronnen. Het bestand van de Algemene
Bestuursdienst (ABD) en de Rijksoverheidsadresgids. Beide bestanden zijn gefilterd op
personen die (1) werkzaam zijn binnen de functiefamilie lijnmanagement en (2) werkzaam
zijn bij een beleidsdirectie binnen het kerndepartement. Leidinggevenden bij
beleidsdirecties zijn geselecteerd op basis van de hiërarchische positie onder een
Onderzoekstechnische verantwoording survey
59

Directoraat-generaal. Op basis hiervan is een populatie van 927 leidinggevenden
samengesteld. *
Responsverantwoording
In de volgende tabel is per ministerie aangeven hoeveel mensen de survey hebben
ingevuld. In de derde kolom is de relatieve respons per departement opgenomen.
N Freq. Relatief
Percentage
Percentage
Cumulatief
Percentage
Algemene Zaken 17 6 35,3 2,0 2,0
bkz 105 36 34,3 12,1 14,1
bz 105 35 33,3 11,7 25,8
Defensie 70 14 20,0 4,7 30,5
Economische Zaken 90 37 41,1 12,4 43,0
Financiën 108 32 30,0 10,7 53,7
Infrastructuur & Milieu 131 44 33,6 14,8 68,5
ocw 59 20 33,9 6,7 75,2
szw 54 21 38,9 7,0 82,2
Veiligheid en Justitie 53 23 43,4 7,7 89,9
vws 81 30 37,0 10,1 100,0
Totaal 873 298 34,1 100,0
De volgende tabel geeft de totale responsverantwoording weer.
Absoluut Relatief
Bruto online vragenlijst waarvan: 927 100%
- Afwezig gedurende survey 52 5,6%
Aantal contacten waarvan: 873 94,4% = 100%
- Vragenlijst afgebroken 84
- Internetlink ongebruikt 489
Netto respons 298 34,1%
* Bij de ministeries waren eind 2011 in totaal 2091 personen in dienst in de bbra-schalen 15 en hoger,
maar dit is inclusief niet leidinggevende functies en leidinggevende functies bij andere directies
dan beleidsdirecties. Op basis hiervan is aannemelijk dat met de 927 uitgezette surveys de totale
populatie is bereikt. Bron: Kennisbank Arbeidszaken en Overheid (Arbeidenoverheid.nl)
60 Een ingebeelde kwaal

De vragenlijst is ingevuld door 23 respondenten op het niveau sg/dg:
Frequentie Percentage Cumulatief
Secretaris-generaal 5 1,7 1,7
(plv) Directeur-generaal 18 6,0 7,7
(plv) Directeur 135 45,3 53,0
Andere leidinggevenden 140 47,0 100,0
Totaal 298 100,0
De meeste respondenten hebben een lange carrière binnen de Rijksoverheid achter de
rug. De helft werkt langer dan 20 jaar bij het Rijk. De meeste respondenten blijken honkvast;
50% werkt langer dan 10 jaar bij hetzelfde departement. Het aandeel vrouwen in
hogere functies bij de Rijksoverheid is 25% (Kennisbank Arbeidszaken en Overheid,
cijfers over 2011). Dit percentage komt goed overeen met het aandeel vrouwen (27%)
dat de survey heeft ingevuld.
Werkzaam bij
Rijksoverheid
Frequentie Percentage Cumulatief
Percentage
Minder dan 1 jaar 3 1,0 1,0
1-5 jaar 4 1,3 2,3
5-10 jaar 17 5,7 8,1
10-20 jaar 126 42,3 50,3
Meer dan 20 jaar 148 49,7 100,0
Totaal 298 100,0
Betrouwbaarheid en nauwkeurigheid
Het onderzoek is gebaseerd op een steekproef, dat wil in dit geval zeggen dat weliswaar
de gehele populatie is benaderd maar niet de gehele populatie de survey heeft
ingevuld. Op basis van de data uit de steekproef worden uitspraken gedaan over de
gehele populatie. Om te toetsen in hoeverre de uitkomsten van de survey bij herhaalde
meting al dan niet berusten op toeval zijn betrouwbaarheidstoetsen gedaan. Deze
toetsen berekenen de significantie. Deze wordt bepaald door de steekproefgrootte en
de homogeniteit van de steekproef (Baarda et al., 2007, p 28). In dit onderzoek is als
uitgangspunt genomen dat er sprake is van significantie als de overschrijdingskans
kleiner is dan 5 procent. Indien er sprake is van significantie betekent dit dat er met
minstens 95% zekerheid aangegeven kan worden dat de te verwachten uitkomst van
de populatie ligt tussen het resultaat vanuit de steekproef minus en plus tweemaal
de standaardfout. De standaardfout geeft aan in hoeverre de gevonden uitkomst een
goede schatting is van de uitkomst van de populatie (Baarda et al., 2007, 28).
Onderzoekstechnische verantwoording survey
61

Om op basis van het onderzoek uitspraken over de populatie te kunnen doen, is het
van belang dat de steekproef representatief is voor de populatie. Dit betekent eenvoudig
gezegd dat de samenstelling van de steekproef zoveel mogelijk overeen moet
komen met de samenstelling van de populatie. Door non-repons wijkt de steekproef
qua samenstelling af van de populatie. Hiervoor heeft geen weging plaatsgevonden.
Verschillen beoordeling strategisch vermogen
Verondersteld wordt dat het departement waar de respondent werkt in grote mate
bepaalt hoe de respondent de verschillende vragen over het strategisch vermogen
beantwoordt. Om te toetsen of de verschillen tussen hoe de respondenten de vragen
beantwoorden significant zijn, is de Chi-kwadraattoets gebruikt (Baarda et al., 2007:
122). Hieruit blijkt dat er significante verschillen zijn tussen hoe de respondenten van
de verschillende departementen het strategisch vermogen van hun eigen departement
over het algemeen beoordelen (χ2 = 75,67; df = 40; p < 0.001) en hoe de respondenten
het strategisch vermogen in vergelijking tot vijf jaar geleden scoren (χ2 = 66,29; df = 40;
p < 0.006).
Betrouwbaarheid meting strategisch vermogen
In het onderzoek is het concept strategisch vermogen vertaald naar vijf strategisch
ambities. Deze zijn voor de survey geoperationaliseerd in tien items die gezamenlijk
het strategisch vermogen meten. In de vragenlijst is daartoe bij vraag 2a en vraag 2b
aan de respondenten gevraagd hoe de departementen op een vijfpuntsschaal scoren
op deze tien items. Om vast te stellen in hoeverre de tien items bij vraag 2a en 2b
gezamenlijk hetzelfde meten is de Cronbach Alpha berekend (Baarda et al., 2007: 75).
Het resultaat van deze testen, de homogeniteitscoëfficient, is uitgerekend over de
scores van de tien items bij vraag 2a, α = 0.857 en bij vraag 2b, α = 0.871. Deze score is
relatief hoog. Hoe dichter bij de 1,00 (wat wijst op een volledig homogene schaal) hoe
homogener de samengestelde score ‘strategisch vermogen’ is. Voor minder complexe
begrippen wordt een betrouwbaarheidscoëfficiënt van 0,8 aangehouden en voor complexe
begrippen een minimale alpha van 0,6. De alphas van 0.857 en 0.871 wijzen erop
dat de tien items bij vraag 2a en 2b in de vragenlijst als samengestelde scores in sterke
mate het begrip strategisch vermogen meten.
Met behulp van Spearman’s Rho kunnen we de betrouwbaarheid onderzoeken van de
antwoorden van respondenten in relatie tot het departement. Hoe hoger de coëfficiënt
des te groter is de samenhang tussen de antwoorden die een respondent geeft en het
departement waar hij werkt. De uitkomst van deze analyse voor vraag 2a is dat er
sprake is van een correlatiecoëfficiënt van 0.029. Dit betekent dat betrouwbaarheid
van de beoordeling van strategisch vermogen in relatie tot het departement waar
iemand werkt groter is dan 97,1%. Op basis hiervan kunnen we concluderen dat we
significant betrouwbare uitspraken kunnen doen over het oordeel van leidinggevenden
over het strategisch vermogen van hun departement. Dezelfde analyse geeft voor
alle departementen gezamenlijk een correlatiecoëfficiënt van 0.137 (86,3%) voor de
vraag waar departementen in relatie tot strategisch vermogen beter in zouden moeten
worden. De uitkomst is zeer waarschijnlijk te verklaren door een relatief klein aantal
respondenten bij een aantal kleinere ministeries. Als we alleen kijken naar de ministeries
met meer dan 20 respondenten dan zijn de uitkomsten van bkz, buza, ez, fin, i&m,
62 Een ingebeelde kwaal

szw en vws significant betrouwbaar met een correlatiecoëfficient van 0.026. Voor ocw
en VenJ kunnen we voor deze vraag betrouwbare uitspraken doen, maar deze zijn niet
statistisch significant. De uitkomsten van Defensie en az kunnen we voor deze vraag
beschouwen als redelijke indicaties.
Overig
Het team is bij dit kwantitatieve onderzoek ondersteund door Arno van Wijk, student
aan de Universiteit Utrecht en als junior onderzoeker verbonden aan de nsob. Hij heeft
in opdracht van het onderzoeksteam zorggedragen voor de presentatie van de survey
op het online-platform van de nsob, de verwerking van de ruwe data in spss en de betrouwbaarheidsanalyses.
Alle interpretatie van de gegevens is voor rekening van het
onderzoeksteam.
Onderzoekstechnische verantwoording survey
63

Vragenlijst survey en interviews
Strategisch vermogen is: het vermogen om te komen tot afgewogen en toekomstbestendige
beleidskeuzes.
A1 Vraag 1a
Hoe beoordeelt u dit vermogen van uw departement?
(1. slecht – 2. onvoldoende – 3. neutraal – 4. voldoende – 5. goed)
A2 Vraag 1b
In vergelijking met vijf jaar geleden is dit vermogen van mijn departement verbeterd.
(1. volledig mee oneens – 2. mee oneens – 3. neutraal – 4. mee eens – 5. volledig mee eens)
A3 Vraag 1c
Mijn departement is hier beter in dan andere departementen.
(1. volledig mee oneens – 2. mee oneens – 3. neutraal – 4. mee eens – 5. volledig mee eens)
A4 Vraag 1d
Kunt u een departement noemen dat hier beter in is dan uw eigen departement?
1. Ja, namelijk…(selecteren)
0. Nee
99. Kan ik niet beoordelen
A5 Vraag 1e
Kunt u een departement noemen dat hier minder goed in is dan uw eigen departement?
1. Ja, namelijk…(selecteren)
0. Nee
99. Kan ik niet beoordelen
B1 Vraag 2a
Hieronder staan 10 stellingen. Selecteer bij elke stelling één antwoordoptie. Het gaat hier
uitdrukkelijk om de huidige situatie.
Ik vind mijn departement bij beleidsontwikkeling goed in (randomized):
1. Het inzichtelijk maken van langere termijneffecten
2. Het verder kijken dan de huidige kabinetstermijn
3. Het benutten van actuele wetenschappelijke inzichten
4. Het toepassen van relevante kennis
5. Het betrekken van maatschappelijke opvattingen
6. Het betrekken van relevante externe actoren
7. Samenwerking met andere departementen
8. Interne samenwerking tussen beleidsdirecties
9. Het voorkomen van ondoordachte reacties op incidenten
10. Het plaatsen van actuele gebeurtenissen in een bredere beleidscontext
(1. volledig mee oneens – 2. mee oneens – 3. neutraal – 4. mee eens – 5. volledig mee
eens)
64 Een ingebeelde kwaal

B2 Vraag 2b
Hieronder staan 10 stellingen. Selecteer bij elke stelling één antwoordoptie. Het gaat
hier uitdrukkelijk om de gewenste situatie.
Ik vind dat mijn departement bij beleidsontwikkeling beter moet worden in
(randomized):
1. Het inzichtelijk maken van langere termijneffecten
2. Het verder kijken dan de huidige kabinetstermijn
3. Het benutten van actuele wetenschappelijke inzichten
4. Het toepassen van relevante kennis
5. Het betrekken van maatschappelijke opvattingen
6. Het betrekken van relevante externe actoren
7. Samenwerking met andere departementen
8. Interne samenwerking tussen beleidsdirecties
9. Het voorkomen van ondoordachte reacties op incidenten
10. Het plaatsen van actuele gebeurtenissen in een bredere beleidscontext
(1. volledig mee oneens – 2. mee oneens – 3. neutraal – 4. mee eens – 5. volledig
mee eens)
C1 Vraag 3a
Hieronder treft u een lijst met factoren aan die van invloed kunnen zijn op het
vermogen van uw departement om te komen tot afgewogen en toekomstbestendige
beleidskeuzes.
Welke 3 factoren vindt u voor uw departement op dit moment het meest bepalend?
Wij vragen u deze factoren te rangschikken in volgorde van belangrijkheid.
1. De visie van de politieke leiding
2. De visie van de ambtelijke top
3. De inrichting van de departementale organisatiestructuur
4. De samenwerking tussen beleidsdirecties binnen het departement
5. De expertise en vaardigheden van de medewerkers
6. De mogelijkheid afwijkende standpunten te betrekken bij beleidsvorming
7. De interdepartementale samenwerking
8. Het gebruik maken van relevante externe adviesraden en kennisinstellingen
9. De verbinding met de maatschappij
10. Anders, namelijk…(invulveld)
Vragenlijst survey en interviews
65

C2 Vraag 3b
Hieronder treft u een lijst met elementen aan die van invloed kunnen zijn op het
verbeteren van het vermogen van uw departement om te komen tot afgewogen en
toekomstbestendige beleidskeuzes.
Welke 3 elementen vindt u voor uw departement het meest van toepassing om tot
verbetering te komen? Wij vragen u deze elementen te rangschikken in volgorde van
belangrijkheid.
1. Het uitdragen van de visie door de ambtelijke top
2. Het aanpassen van de departementale organisatiestructuur
3. Het versterken van de samenwerking tussen beleidsdirecties binnen het
departement
4. Het vergroten van de expertise en vaardigheden van de medewerkers
5. Het stimuleren van de mogelijkheid afwijkende standpunten te betrekken bij
beleidsvorming
6. Het bevorderen van interdepartementale samenwerking
7. Het meer gebruik maken van relevante externe adviesraden en kennisinstellingen
8. Het bevorderen van de verbinding met de maatschappij
9. Anders, namelijk…(invulveld)
D Vraag 4 - Persoonlijke informatie
D1 Bij welk departement bent u werkzaam?
1. Algemene Zaken
2. Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties
3. Buitenlandse Zaken
4. Defensie
5. Economische Zaken
6. Financiën
7. Infrastructuur en Milieu
8. Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
9. Sociale Zaken en Werkgelegenheid
10. Veiligheid en Justitie
11. Volksgezondheid, Welzijn en Sport
D2 Welke functie heeft u?
1. sg
2. (plv.) dg
3. (plv.) Directeur
4. Anders
D3 Hoeveel jaar werkt u al..
Minder dan 1 jaar 1−5 jaar 5−10 jaar 10−20 jaar Meer dan 20 jaar
..bij de Rijksoverheid?
..op uw huidige departement?
..in uw huidige functie?
66 Een ingebeelde kwaal

D4 Wat is uw geslacht?
0. Man
1. Vrouw
E Heeft u nog opmerkingen die relevant zijn voor dit onderzoek?
(…)
Vragenlijst survey en interviews
67

Vragenlijst interviews
Algemeen
1. Het thema ‘strategie’ keert steeds terug op de agenda van de Rijksoverheid. Uit het
zelfbeeld volgt echter dat leidinggevenden binnen de Rijksoverheid niet negatief
zijn over het strategisch vermogen van de Rijksoverheid (en het strategisch vermogen
ook niet verslechterd is ten opzichte van vijf jaar geleden). Heeft u hier een
verklaring voor?
Politiek/ambtelijke verhoudingen, toekomstbestendig beleid en tegendenken
2. De visie van de politieke leiding wordt gezien als de meest bepalende factor voor
het huidige strategisch vermogen van de departementen. Herkent u dit beeld?
Heeft u hier een verklaring voor?
3. Hoe kijkt u aan tegen de politieke invloed op het beleid van uw departement?
Is die invloed te dominant in de zin dat als gevolg daarvan onvoldoende toekomstbestendige
besluiten worden genomen of is het in uw visie juist goed in balans?
Kunt u daar een voorbeeld van geven?
4. Het zelfbeeld is dat departementen bij beleidsontwikkeling relatief slecht zijn in
het aandacht hebben voor de lange termijn (toekomstbestendig beleid). Het zelfbeeld
van bkz is op dit onderdeel nog beduidend negatiever dan het zelfbeeld van
andere departementen. Als het gaat om de vraag waar een departement zich bij
beleidsontwikkeling op zou moeten verbeteren, scoort deze factor het hoogst.
Herkent u dit beeld? Heeft u hier een verklaring voor?
5. Men vindt dat de ambtelijke top meer visie moet uitdragen om het strategisch
vermogen van het departement te verbeteren. Gaat het dan volgens u om het
eigen geluid van de ambtelijke top (tegenkracht) of om een betere doorvertaling
van de visie van de politieke leiding?
6. De mogelijkheid om afwijkende standpunten te betrekken bij beleidsvorming
(het ‘tegendenken’) wordt niet gezien als een bepalende factor voor het huidige
strategisch vermogen. Het ‘tegendenken’ wordt wél gezien als een belangrijk element
om het strategisch vermogen te verbeteren. Heeft u hier een verklaring voor?
7. Hoe kan het ‘tegendenken’ vanuit het eigen departement in de praktijk worden
bewerkstelligd?
Externe oriëntatie
8. De verbinding met de maatschappij wordt gezien als het belangrijkste element om
tot verbetering van het strategisch vermogen te komen. Deze verbinding met de
maatschappij wordt echter - in vergelijking met andere factoren - niet als zeer
bepalend gezien voor het huidige strategisch vermogen. Herkent u dit beeld?
Heeft u hiervoor een verklaring?
9. Kunt u aangeven op welke manier de verbinding met de maatschappij in de
praktijk verbeterd kan worden?
Interne organisatie / verkokering doorbreken
10. Het verbeteren van de samenwerking tussen beleidsdirecties binnen het departement
wordt gezien als een belangrijk element om het strategisch vermogen van de
Rijksoverheid te verbeteren. Het belang dat gehecht wordt aan het aanpassen van
68 Een ingebeelde kwaal

de departementale organisatiestructuur is een stuk kleiner. Heeft u hier een verklaring
voor?
11. Een meerderheid van de sg’s is van oordeel dat het aanpassen van de departementale
organisatiestructuur wél een belangrijk element is om tot verbetering te
komen van het strategisch vermogen. De andere leidinggevenden vinden van niet.
Kunt u een verklaring geven voor dit verschil in opvatting?
12. Kunt u aangeven op welke manier de samenwerking tussen beleidsdirecties in de
praktijk kan worden verbeterd?
13. Kunt u aangeven op welke manier de samenwerking tussen de departementen in
de praktijk kan worden verbeterd?
Kennis (optioneel)
14. Kunt u verklaren waarom er in relatie tot het strategisch vermogen weinig waarde
wordt toegekend aan relevante externe adviesraden en kennisinstellingen?
15. Als je dit zou willen veranderen, wat moet je dan doen?
Departementspecifieke vragen
bkz
1. Bij de vraag welk departement slechter is dan het eigen departement als het gaat
om strategisch vermogen wordt bkz het vaakst genoemd. Heeft u hiervoor een
verklaring?
2. Bij bkz is het oordeel over het strategisch vermogen sterk verdeeld. De dg’s zijn
tevreden, de directeuren verdeeld en de mt-leden opvallend ontevreden. Heeft u
een verklaring voor dit verschil?
3. Het zelfbeeld is dat departementen bij beleidsontwikkeling relatief slecht zijn in
het aandacht hebben voor de lange termijn (toekomstbestendig beleid). Het zelfbeeld
van bkz is op dit onderdeel nog beduidend negatiever dan het zelfbeeld van
andere departementen. Als het gaat om de vraag waar een departement zich bij
beleidsontwikkeling op zou moeten verbeteren, scoort deze factor het hoogst.
Herkent u dit beeld? Heeft u hier een verklaring voor?
ez
1. Bij de vraag welk departement beter is dan het eigen departement als het gaat om
strategisch vermogen wordt ez relatief vaak genoemd (top 3). Echter, ook bij de
vraag welk departement hier slechter in is wordt ez relatief vaak genoemd (top 4).
De positie van ez in dit verband is kennelijk omstreden. Heeft u hiervoor een verklaring?
2. ez-leidinggevenden beantwoorden de vraag of hun departement beter is dan
andere departementen als het gaat om strategisch vermogen neutraal tot negatief.
Heeft u hier een verklaring voor?
3. Het zelfbeeld van ez is opvallend positief ten aanzien van het betrekken van
relevante actoren bij beleidsontwikkeling. Herkent u dit beeld? Heeft u hiervoor
een verklaring?
4. Het zelfbeeld van ez is opvallend positief ten aanzien van het samenwerken met
andere departementen bij beleidsontwikkeling. Herkent u dit beeld? Heeft u hiervoor
een verklaring?
Vragenlijst survey en interviews
69

i&m
1. Bij de vraag welk departement beter is dan het eigen departement als het gaat
om strategisch vermogen wordt i&m relatief vaak genoemd (top 2). Echter, ook bij
de vraag welk departement hier slechter in is, wordt i&m relatief vaak genoemd
(top 3). De positie van i&m in dit verband is kennelijk omstreden. Heeft u hiervoor
een verklaring?
2. De bestuursraad is van oordeel dat het eigen departement beter is dan andere
departementen als het gaat om strategisch vermogen. De directeuren en andere
leidinggevenden denken hier negatiever over. Heeft u een verklaring voor dit
verschil?
3. Het zelfbeeld van i&m is opvallend positief ten aanzien van het betrekken van
relevante actoren en maatschappelijke opvattingen bij beleidsontwikkeling.
Herkent u dit beeld? Heeft u hiervoor een verklaring?
70 Een ingebeelde kwaal

Gesprekken
Ministerie van Algemene Zaken
• Lenny Verloop, Adviseur, Secretaris sg-overleg;
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
• Mark Frequin, Directeur-generaal Wonen en Bouwen;
• Milan Jansen, Projectleider opschaling en versterking uitvoeringskracht gemeenten;
• Ferdi Licher, Directeur Kennis en Verkenningen, Directoraat-Generaal Wonen en
Bouwen;
• Titus Livius, Directeur Bestuur, Democratie en Financiën;
Directoraat-Generaal Bestuur en Koninkrijksrelaties;
• Edwin Kools, Senior coördinerend beleidsmedewerker, Secretaris icbr;
• Boudewijn Steur, Adviseur Strategie;
Ministerie van Buitenlandse Zaken
• Maarten Lak, Speciaal vertegenwoordiger buurlanden, Directie Europa;
Ministerie van Economische Zaken
• Patrick van der Berghe, Raadsadviseur Europees Recht;
• Chris Buijink, Secretaris-generaal;
• Joost Dieleman, Projectleider Regiegroep Regeldruk;
• Erik ten Elshof, Senior beleidsmedewerker Directie Energie en Duurzaamheid;
• Dick Koelega, Directie Algemene Economische Politiek;
• Roald Laperre, Directeur Europees Landbouwbeleid en Voedselzekerheid en
Plv. Directeur-generaal Agro;
• Roel Meeuwesse, Sr. Beleidsmedewerker Directie Kennis en Innovatie;
Ministerie van Infrastructuur en Milieu
• Elaine Alwayn, Directeur Water en Bodem, dg ruimtelijke ordening;
• Michele Blom, Directeur Wegen, Plv.. dg Bereikbaarheid;
• Sebe Buitenkamp, Hoofd Unit Strategie, dg Milieu en Internationaal;
• Hans Leeflang, Directeur Kennis Innovatie en Strategie (kis);
• Emiel Reiding, Hoofd Unit Strategie, dg Bereikbaarheid;
• Siebe Riedstra, Secretaris-generaal;
• Johan Sliggers, Directoraat-Generaal Milieu en Internationaal;
• Luc de Vries, Directoraat-Generaal Bereikbaarheid;
• Peter Torbijn, Directeur Veiligheid & Risico’s, dg Milieu en Internationaal;
Gesprekken
71

Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen
• Hans van der Vlist, Secretaris-generaal;
Ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport
• Geert van Maanen, Secretaris-generaal;
• Cees Vos, Senior adviseur kennisbeleid, Directie meva/strategie;
Overig
• Roel Bekker, bijzonder hoogleraar arbeidsverhoudingen bij de overheid, rul;
• Wim Kuijken, Deltacommissaris en adviseur topmanagement abd;
• Stavros Zouridis, Hoogleraar Bestuurskunde aan de Universiteit van Tilburg,
co-decaan nsob.
72 Een ingebeelde kwaal

Referenties
Ansoff, H. I. (1965), Corporate strategy, McGraw Hill, New York
Ansoff, H. I. (1975), ‘Managing strategic surprise by response to weak signals’, California
Management Review, 18 (2), pp. 23.
Atteveld, W. (2011), Regeert de waan van de dag? De interactie tussen Parlement en
media, Nederlandse nieuwsmonitor, Vrije Universiteit Amsterdam
Baarda, D.B., De Goede, M.P.M. & Van Dijkum, C.J. (2007), Basisboek statistiek met spss.
Noordhoff Uitgevers, Groningen
Borstlap, H. et al. (2002), Kracht zonder macht.
Borstlap, H. (2002a), ‘Over strategie in het overheidsbeleid: een persoonlijke impressie
van de directie aep’, Tijdschrift voor Politieke Ekonomie, 2002 (1), pp. 51-59
Bruijn, H. en Heuvelhof, E., ten, (2011), Management in netwerken, Den Haag
Bruijn, de H. (2011a), Framing. Over de macht van taal in de politiek. Atlas, Amsterdam
Burgers, G., T. Lexmond, S. Zouridis (2006), Haagse hectiek. Een incidentenstrategie
voor Justitie, Ministerie van Justitie
Castells, M. (2007), Communication, Power and counter-power in the network society.
International Journal of Communication (1): 238-66
Denhardt R.B., J. V. Denhardt (2002), The new public service: Serving rather than
steering, Public Administration Review, vol. 60(6):549-559.
Eeten, M. van (2010), Techniek van de onmacht. Fatalisme in politiek en technologie,
Den Haag
Ferket, J. (2011), Actualiteit als opportunity? Een onderzoek naar strategen bij de Rijksoverheid
en hun omgang met ‘actuele gebeurtenissen’, Amsterdam
Frissen, P., (2007), De staat van verschil, Van Gennep, Amsterdam
Frissen, P.H.A. (2009), Gevaar verplicht, Van Gennep, Amsterdam
Heifetz, R. A., Linsky, M., & Grashow, A. (2009), The practice of adaptive leadership:
Tools and tactics for changing your organization and the world. Harvard Business
Press, Cambridge
Jacobs. C.D., L. Heracleous (2007), Strategizing through playful design, Journal of
Business Strategy, vol. 28 (4), 75-80
Referenties
73

Jarzabkowski P., D. Seidl (2006), The Role of Meetings in the Social Practice of Strategy,
Organization Studies, 2008-29, pp. 1391-1426
Johnson G., S. Prashantham, S. W. Floyd, N. Bourque (2012), The Ritualization of
StrategyWorkshops, Organization Studies, vol. 31, 1590-1618
Leeflang (2003), Bruggen bouwen. Eindverslag rijksbrede strategische functie.
Enkele waarnemingen na een jaar kwartiermaken
Mintzberg, H. (1987). ‘The strategy concept I: Five Ps for strategy’, California management
review, 30 (1), pp.11-24.
Mintzberg, H. (1994), The Rise And Fall Of Strategic Planning, Free Press, New York
Mintzberg, H., B. Ahlstrand, J. Lampel, (2001), Strategy safari: A guided tour through the
wilds of strategic management, Prentice Hall, Upper Saddle River
Noordegraaf, M. (2008) [2004], Management in het publieke domein. Issues, instituties
en instrumenten, Bussum
Osborne, D., T. Gaebler (1993), Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit
is Transforming the Public Sector, Pinguin, New York
Peeters, R. , M. Schulz , M.J.W. van Twist (2011), Beweging bestendigen. Over de
dynamica van overheidssturing in het rizoom, nsob, Den Haag
Peeters, R. , M.J.W. van Twist, M.A. van der Steen (2008), Verschuivende verwachtingen.
Over rolverandering en vormgeven aan strategische professionaliteit, nsob,
Den Haag
Porter, M. (1980), Competitive Strategy, Free Press, New York
Raad voor openbaar bestuur (2012), Belichaming van de kundige overheid. Over openbaar
bestuur, incidentreflexen en risicoaanvaarding, Den Haag
Steen, M. van der e.a., (2010), De boom en het rizoom, Den Haag
Steen, M.A. van der, M.J.W. van Twist (2012), Tools of the trade: Models & methods of
strategy. Strategic Management in the Public Sector, Powerpoint, Hertie School of
Governance Executive Seminar
Trappenburg, M. (15/05/2010), ’Is er een overdreven roep om regels en controle na
incidenten?, nrc Handelsblad
Twist, M.J.W. van, R. Peeters, M.A. van der Steen (2008a), ‘De professie van de
overheidsstrateeg’. Openbaar Bestuur, maart 2008, pp. 31-34
74 Een ingebeelde kwaal

Twist, M.J.W. van, R. Peeters, M.A. van der Steen (2007), Balanceren tussen inkapseling
en afstoting. Een essay over de strategische functie bij de Rijksoverheid, nsob, Den
Haag
Veld, R.J., In ’t. (2010), Kennisdemocratie. Opkomend stormtij, Den Haag.
Whittington R. , E. Molloy, M. Mayer, A. Smith (2006),Practices of Strategising Organising.
Broadening Strategy Work and Skills, Long Range Planning, 2006-39, pp. 615-629
wrr, (1987), Voor de Eenheid van beleid. Beschouwingen ter gelegenheid van vijftig
jaar ministerie van Algemene Zaken, Den Haag
wrr (2012), Vertrouwen in burgers, Den Haag
Referenties
75

76 Een ingebeelde kwaal