Een ingebeelde kwaal

nsob.nl
  • No tags were found...

Een ingebeelde kwaal - School voor Openbaar Bestuur

Een ingebeelde kwaal

Het strategisch vermogen van de Rijksoverheid

Mariska Wijnbelt

Hugo Klijn

José Faber-Bosma

Jeroen van Bergenhenegouwen

Aniel Bangoer

Master of Public Administration (MPA)


Colofon

Dit is een onderzoek in opdracht van het sgo, het overleg van Secretarissengeneraal

van de Rijksoverheid in het in het kader van de opleiding tot Master

of Public Administration aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur.

Begeleider

M.A. van der Steen

Auteurs

Mariska Wijnbelt

Hugo Klijn

José Faber-Bosma

Jeroen van Bergenhenegouwen

Aniel Bangoer

Juni 2013


Het belang van kennis voor strategisch vermogen is onomstreden, maar uit ons

onderzoek blijkt dat het nut van externe adviesraden en kennisinstellingen voor het

strategisch vermogen van de Rijksoverheid wordt betwijfeld. Deze uitkomst verdient

aandacht. Er is bovendien bezorgdheid over het institutionele geheugen op de departementen.

Dit geheugen staat onder druk door de toegenomen mobiliteit in de ambtelijke

dienst.

Tijdens de uitvoering van ons onderzoek hebben wij onszelf de vraag gesteld waarom

de vraag naar de verbetering van het strategisch vermogen steeds terugkeert op de

agenda. Het schijnbare onvermogen om voldoende strategisch vermogen te genereren

heeft mogelijk ook met iets anders te maken: een onzekere Rijksoverheid die worstelt

met haar rol en positie in een snel veranderende samenleving, een twijfelende Rijksoverheid

die op zoek is naar nieuwe kerntaken en een nieuwe balans in de verhouding

tussen overheid en burger. Meer duidelijkheid over deze fundamentele vragen zal het

strategisch vermogen van de Rijksoverheid uiteindelijk ten goede komen.

Samenvatting

5


6 Een ingebeelde kwaal


Inleiding

The best way to predict the future is to invent it (Alan Kay)

Het Secretarissen-generaal Overleg (sgo) heeft een opdracht verstrekt de inrichting

van de kennis-, innovatie- en strategiefunctie binnen de verschillende departementen

in beeld te brengen en te beoordelen. Ook een belangrijke vraag is ‘hoe de samenwerking

bevorderd kan worden tussen de (…) departementen en het algehele rijksbrede

strategisch vermogen kan worden versterkt’. Deze brede opdracht veronderstelt

enerzijds dat er een probleem is, en roept anderzijds om zelfbeperking van de onderzoekers.

Of, indien men een klinisch idioom prefereert: de patiënt voelt zich niet

lekker, en het artsenteam zal naar vermogen een diagnose stellen en, zonodig, een

therapie voorschrijven.

In het kader van de zelfbeperking hebben we de redenering gevolgd dat kennis benodigd

is om een doordachte strategie te kunnen formuleren die kan leiden tot innovatief beleid.

In deze trits beschouwen we strategie als het kernbegrip. In het kader van de verbijzondering

van onze opdracht is het goed hier al meteen iets over te zeggen. Strategie is

immers een containerbegrip dat losjes wordt gebruikt, in een omgeving waarin de roep

om strategie steeds luider wordt. Dat laatste heeft veel te maken met de verwarrende

tijden die we doormaken, waarin veel zekerheden wegvallen en die getekend worden

door ernstige crises. Strategie moet dan de stip aan de horizon verschaffen, als baken in

een woelige zee. Deze verwarring volgt op de relatieve voorspelbaarheid van de tweede

helft van de vorige eeuw, toen overheden betrekkelijk veel zeggenschap hadden over

grenzen en markten, en het grote optimisme dat aan het eind van die eeuw zijn intrede

deed. Zowel die voorspelbaarheid als dat optimisme is verdwenen, wat bijdraagt aan het

gevoel van ontreddering en de roep om strategie versterkt.

De omvangrijke bibliotheek met strategieliteratuur lijkt hierbij slechts beperkt toepasbaar

op de specifieke situatie en context van de Rijksoverheid. Aangezien de toekomst

nu eenmaal onkenbaar is ligt het voor de hand al te klassieke noties van predictive

strategy terzijde te leggen. Evenmin willen we ons teveel richten op in het bedrijfsleven

ontwikkelde concepten van strategy development, omdat de op deelbelangen gerichte

daadkracht die hierin besloten ligt zich niet altijd goed verdraagt met het publieke

domein. Ook lijkt het minder raadzaam ons te richten op de specifieke vraag naar de

strategische functie, maar eerder aan te haken bij het laatste onderdeel van de opdracht,

namelijk de vraag naar het strategisch vermogen binnen de Rijksoverheid.

We zijn daartoe mede gestimuleerd door de verkennende gesprekken met de opdrachtgever

namens het sgo, de Secretaris-generaal van het Ministerie van Onderwijs,

Cultuur en Wetenschappen. Hij vatte het strategisch vermogen samen als een permanent

proces van strategisch handelen tegen de achtergrond van de politieke hit-andrun

van alledag, en het leggen van verbindingen tussen strategische inzichten en het

lopende beleid. Hierbij sloeg hij ‘persoonlijke inbreng’ hoger aan dan ‘structuren’,

die weliswaar niet onbelangrijk maar allerminst zaligmakend zijn. Uiteindelijk komt

strategie dan neer op wat je doet, concludeerden we.

Inleiding

7


Vanuit die keuze voor strategie als handeling – en strategisch vermogen als het vermogen

tot dat handelen – was het een kleine stap om dit perspectief in verband te brengen

met de in nsob-kringen dikwijls aangehaalde strategy as practice-school. Deze

denkrichting bepleit bij het onderzoeken van strategisch vermogen te kijken naar wat

mensen binnen organisaties doen in plaats van naar hoe organisaties zijn gestructureerd,

meer naar het how te kijken dan naar het why. Strategie is ook hier een permanent

proces dat is ingebed in de praktijk van alledag van de organisatie: een benadering

die ons inziens beter aansluit bij de behoeften van Secretarissen-generaal, die

immers aan het hoofd van deze organisaties staan, dan het doen van aanbevelingen

over de al dan niet ‘dubbele ophanging van de Hoofdstrateeg’.

De vraag die wij in dit onderzoek willen beantwoorden luidt derhalve: hoe kan het

strategisch vermogen van de Rijksoverheid worden versterkt? Deze vraag, en dat is

een tweede belangrijke keuze in onze aanpak, benaderen wij op empirische wijze.

Daartoe hebben we een survey uitgezet onder 873 hogere ambtenaren op de departementen

om het ‘zelfbeeld’ te genereren dat bestaat van het eigen, en elkaars, strategisch

vermogen (de bodyscan). De survey brengt in beeld welke factoren als bepalend

worden gezien voor het huidige strategisch vermogen van de Rijksoverheid en welke

elementen in aanmerking komen voor verbetering. Voorts hebben we naar aanleiding

van de resultaten van deze scan door middel van interviews een drietal departementen

nader bekeken (de anamnese). Dit zijn de Ministeries van Economische Zaken,

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Infrastructuur en Milieu, waar relatief

veel sprake is van, respectievelijk, beleidssturing, coördinatie en uitvoering. De uitkomsten

van de survey boden hiertoe ook aanleiding omdat het strategisch vermogen

van deze ministeries ten opzichte van het gemiddelde in positieve of negatieve zin

werd geduid. Dit verdiepende en meer kwalitatieve onderzoek heeft ons in staat gesteld

resultaten uit de survey te duiden. Ook hebben wij hierdoor meer inzicht gekregen

in praktijken die het strategisch vermogen van de Rijksoverheid concreet kunnen

versterken. Zo is inzicht ontstaan in hoe het met het strategisch vermogen bij het Rijk

is gesteld, wat de belangrijkste constituerende elementen zijn en hoe het volgens betrokkenen

beter kan.

Tijdens de uitvoering van ons onderzoek hebben we onszelf steeds de vraag gesteld

waarom de zoektocht naar verbetering van het strategisch vermogen binnen de overheid

zo repetitief is. We hebben daarom ook gereflecteerd op de onderzoeksvraag zelf.

De vraag naar strategisch vermogen staat immers niet los van de context en condities

waarin hij gesteld wordt. Talloze heelmeesters hebben zich eerder over dit vraagstuk

gebogen, de strategische functie is op afstand de meest gereorganiseerde functie binnen

de overheid en toch wordt de vraag steeds opnieuw gesteld. Kennelijk zijn de

klachten chronisch van aard. De onderhavige opdracht van het sgo wekt in dit verband

zelfs de indruk van een bepaalde verslagenheid ten opzichte van het onderwerp:

laten we het in hemelsnaam dan nog maar eens vragen. Vragen die steeds weer worden

gesteld en klaarblijkelijk nooit tot bevredigende antwoorden leiden gaan meestal

over iets anders. Gaandeweg zijn wij gaan vermoeden dat iets dergelijks ook hier

speelt, dat de steevaste diagnose van gebrekkig strategisch vermogen onzekerheden

verraadt over een structurelere, dieperliggende conditie. We sluiten niet uit dat de veranderende

positie van de overheid in de samenleving en het veranderende DNA van

8 Een ingebeelde kwaal


die Rijksoverheid zelf hierbij een rol spelen. Kortom: het strategiedebat als symptoom

van een onzekere overheid. Deze gedachtegang willen wij in ons rapport eveneens

uitwerken (de second opinion) waarbij we ook deze meer reflexieve opbrengsten meenemen

in onze conclusies en aanbevelingen.

In Hoofdstuk 1 zullen we begrippen nader gaan afbakenen, en met literatuurverwijzingen

onze benaderingswijze theoretisch en methodologisch inbedden. In Hoofdstuk 2

en 3 lichten we de uitkomsten van onze survey toe mede aan de hand van het nadere

onderzoek naar de drie genoemde departementen. In Hoofdstuk 4 gaan wij in op de

hierboven genoemde secundaire gedachtegang. In Hoofdstuk 5 proberen we een antwoord

op de onderzoeksvraag te formuleren en presenteren we conclusies en aanbevelingen.

Inleiding

9


1 Strategisch vermogen

Strategie is een omstreden begrip zonder eenduidige definitie. Het is een begrip dat

in diverse verbanden verschillend wordt gebruikt, niet zelden op een wijze die op

dat moment het beste uitkomt, zonder dat iemand eigenlijk precies goed weet wat

ermee wordt bedoeld. Het heeft het karakter van een plastic word; woorden die zich

in hun betekenis plooien naar de omstandigheden waarin ze worden gebruikt, als

plastic Lego-stenen die eindeloos kunnen worden gecombineerd, gevarieerd en

ingewisseld, net zoals begrippen als proces, management of communicatie.

De vraag is dan wat strategie in het kader van de Rijksoverheid eigenlijk is.

In dit hoofdstuk verkennen we aan de hand van de wetenschappelijke literatuur

het thema strategie en duiden we de context waarin strategie bij de overheid vorm

krijgt. Op basis hiervan definiëren we het begrip strategisch vermogen.

1.1 strategie in de overheidsomgeving

Het is niet goed mogelijk om het begrip strategie te definiëren zonder te kijken naar

de context waarin die strategie tot stand moet worden gebracht. Veel wetenschappelijke

literatuur over strategie en strategievorming gaat over de private sector (Porter,

1980; Mintzberg, 1987). De private sector en de overheidssector zijn echter beperkt

vergelijkbaar. In het bedrijfsleven is strategie gericht op het vergroten van het marktaandeel,

het maximaliseren van de winst. Bij het formuleren van een bedrijfsstrategie

worden vragen beantwoord als: Welke producten en diensten brengen we op de

markt? Voor welke markt kiezen we? Zaken die te maken hebben met effectiviteit en

efficiency. De strategie is vervolgens het geheel van samenhangende keuzes met

betrekking tot de inzet van middelen om tot die doelen te komen. En die doelen worden

vervolgens gehaald, of niet. Die benadering is niet zonder meer of - misschien

wel - zonder meer niet toepasbaar op de overheid. Departementen werken in een

ambtelijke én politieke context; plannen, strategieën, beleidsvoorstellen worden al

dan niet gevoed door en uiteindelijk gewogen en beoordeeld vanuit een bredere politieke

rationaliteit. De Rijksoverheid moet vorm geven aan zijn strategie en daarover

publieke verantwoording afleggen in een politieke arena. Een omgeving die wordt

gekenmerkt door een (steeds sneller) ritme van opeenvolgende electorale cycli, politiek

risicomijdend gedrag, begrotingskaders, beeldvorming, de druk van de media,

incidenten en snel wisselende maatschappelijke opvattingen. Anders geformuleerd:

de wisselwerking tussen de politieke hit-and-run die veelal, en niet onbegrijpelijk, op

korte termijn succes is gericht kan ten koste gaan van lange termijn doelen en continuïteit

van het overheidsbeleid (In ’t Veld, 2010; van Eeten, 2010, Castells, 2007,

De Bruijn, 2011a).

Het gevolg is dat overheidsorganisaties, anders dan het bedrijfsleven, zelden op effectiviteit

of efficiëntie alleen zijn gericht maar hun effectiviteit in belangrijke mate ontlenen

aan de interactie met de politieke rationaliteit (Van Twist e.a., 2007). Het succes

van ‘de strategie’ van een departement wordt dan bepaald door een min of meer

toevallige wisselwerking die tussen de ambtelijke en de politieke rationaliteit kan

Strategisch vermogen

11


ontstaan. De recente politieke keuzes om de hypotheekrenteaftrek aan te pakken of

om de kostenstijgingen in de zorg te beteugelen zijn hiervan voorbeelden. Onder druk

van de noodzaak om te bezuinigen op de uitgaven ontstaat politieke ruimte om

ambtelijk al veel langer gearticuleerde aanpassingen in de woningmarkt en de zorg te

doen. Dan blijkt dat ambtelijke en politieke cycli niet altijd hoeven samen te vallen,

maar dat zonder die politieke ruimte een dergelijke keuze niet kan worden gemaakt.

Daarbij komt dat een zichzelf respecterende ambtelijke organisatie niet wil volstaan

met ‘implementatiestrategie’, met het invullen van door de politiek bepaalde doelstellingen,

maar ook zelf doelstellingen wil formuleren. Hiermee kan overlap met de

politieke agenda ontstaan.

Bovendien zijn maatschappelijke opgaven waar de overheid zich voor gesteld ziet

veelal niet met elkaar in lijn maar ambigu: doelstellingen conflicteren, zijn omstreden,

er is geen eenduidig beeld van de aard van de problemen die moeten worden

opgelost noch van de oplossingsrichtingen (zie onder anderen Frissen, 2007, 2009,

In ’t Veld, 2010, 2011; De Bruijn, 2011). De uitbreiding van het industrieterrein wordt

door het bedrijfsleven toegejuicht, maar betreurd door omwonenden. Een grote

kolencentrale houdt elektriciteit betaalbaar en is bevorderlijk voor de betrouwbaarheid

van de energievoorziening, maar is niet noodzakelijkerwijs wenselijk vanuit

de doelstelling voor een schone energievoorziening. Als doelstellingen en onderliggende

waarden conflicteren is het niet mogelijk om alle partijen tevreden te stellen:

‘a context of inconsistent demands and insoluble problems makes articulated

strategy to satisfy all stakeholders both difficult to formulate and problematic in

terms of its realization’ (Llwellyn & Tappin, 2003). Tegelijk kan de overheid zich niet

aan dergelijke maatschappelijke vraagstukken onttrekken (zoals een marktpartij

zou kunnen doen), of liggen ze juist vanwege de complexiteit op het bord van de

overheid. Strategie bij de overheid gaat dus niet zozeer om het ontwikkelen van

een plan om eenduidige doelen te realiseren, maar om het vinden van manieren

om uit meervoudige doelen tot realistisch en zinvol handelen te komen.

Naast de politieke en maatschappelijke dynamiek speelt voor departementen dat

de prestaties die worden geleverd zelden in splendid isolation tot stand komen. In de

meeste gevallen is samenwerking met andere departementen, andere overheden

(in Nederland en daarbuiten) en andere actoren in de samenleving noodzakelijk

om plannen te maken en ten uitvoer te brengen. Dat is nu eenmaal de aard van de

publieke zaak. De overheid bepaalt de strategie niet alleen, of moet voor het uitvoeren

van de strategie met anderen samenwerken; het is een product van interactie

met anderen die de ruimte en de mogelijkheden tot strategisch handelen

soms vergroten en elders juist weer begrenzen.

Strategie bij de Rijksoverheid krijgt dus vorm in een meervoudige werkelijkheid

waarin de effectiviteit niet alleen wordt bepaald door het handelen van die overheid

zelf. De vraag die dan opkomt, is hoe je effectief kunt sturen in omstandigheden

waarin je niet volledig in control bent. In allerlei opzichten is dit de steeds

terugkerende vraag voor de Rijksoverheid als het gaat om beleidsontwikkeling of

beleidsuitvoering en de strategische keuzes die daarin worden gemaakt (Peeters

e.a. 2011).

12 Een ingebeelde kwaal


Belangrijk is ook de organisatievorm en traditie waarin in Nederland beleid en strategie

tot stand komen. Die publieke zaak wordt in Nederland gekenmerkt door het uitgangspunt

van collegiaal bestuur en staat daarmee ver af van stelsels waarin een

president of premier een sterk coördinerende rol vervult. Anders gezegd, Nederland

ontbeert een machtscentrum, waardoor besluiten altijd een onderhandeld karakter

hebben. De afzonderlijke ministeries komt veel autonomie toe bij het vaststellen van

beleid en uitvoering (Peeters, Van der Steen & Van Twist, 2008). Achter het uniforme

logo van de Rijksoverheid gaat hierdoor by design een eilandenrijk van belangen,

perspectieven en invloedssferen schuil. Daar wordt weliswaar veelvuldig overlegd en

afgestemd, maar voor de Grondwet zijn alle ministers gelijk, en het lijkt erg van de

persoon van de premier af te hangen in hoeverre het ministerie van Algemene Zaken

een centrale regie wil voeren (wrr, 1987). Deze bestuurlijke invulling en daarmee gepaard

gaande bestuurscultuur leidt daarmee automatisch tot versnippering van het

strategisch vermogen van de Rijksoverheid. Dat hoeft overigens niet altijd bezwaarlijk

te zijn, want niet alle dossiers vergen een departementoverstijgende aanpak. Anderzijds

voedt deze cultuur de terugkerende gesprekken over functionaliteit en herindeling

van departementen. Welke keuze er ook wordt gemaakt, het leidt altijd tot

afstemmingsvraagstukken en vereist zorgvuldige departementale omgang. Richting

kiezen, besluiten nemen en de koers bepalen hebben zodoende altijd het karakter

van een compromis.

Is strategie of strategisch vermogen in de context van de Rijksoverheid dan een

obsoleet begrip? De aandacht voor strategie bij de Rijksoverheid is de laatste jaren

toegenomen. Departementen beschikken over een strategie, een mission-statement,

een visie, ‘gewaagde doelen’ voor de toekomst. Ministeries hebben directies

die over de strategie gaan, soms centraal, soms decentraal ondergebracht in de

directoraten-generaal. Er zijn mensen in dienst die zich strateeg mogen noemen

(Peeters, Van der Steen & Van Twist 2007; 2008; Van Twist 2008a). Kennelijk is er

binnen de Rijksoverheid een grote behoefte aan strategie en wordt er ook van alles

en op verschillende manieren aan en mee gedaan. Niet zozeer als academische

behoefte maar in de reële praktijk. Dat roept de vraag op wat strategie in de overheidsomgeving

dan eigenlijk is.

1.2 ontwikkeling in strategiedenken

Whittington (1996) constateert dat het denken over strategie sinds de jaren zestig

een ontwikkeling heeft doorgemaakt waarbij de aandacht langzamerhand verschoven

is van een planning approach gericht op individuele plannen, naar een policy

approach in de jaren zeventig waarbij strategie als plan voor de organisatie als geheel

centraal stond. In de jaren tachtig en negentig ontstond vervolgens meer aandacht

voor de processen en de personen die strategie in de praktijk brengen, met daarbij

tevens oog voor de relativering van de rol van het plan.

Dat laatste, de invulling van strategie als plan, is door Mintzberg (1994) in zijn klassieker

The Rise And Fall Of Strategic Planning sterk gerelativeerd. Mintzberg wijst op

de gebrekkige voorspellende waarde van strategische planning (de wereld staat

Strategisch vermogen

13


niet stil) en de illusie dat een strategie, eenmaal geformuleerd, systematisch en

top-down tot uitvoering zou kunnen worden gebracht (strategie ontstaat ook toevallig,

geleidelijk en van onderop). Strategie ontstaat niet alleen door het vastleggen

van procedures, systemen en rapportages als middel om tot strategie te komen

maar ook door te experimenteren, door patronen die inslijten en het internaliseren

van signalen uit de omgeving; strategie als uitkomst van een mix van intended en

unintended actions (Mintzberg, 1987; 1994). De wereld van vandaag vraagt immers

om flexibiliteit en vereist van een organisatie dat:

‘[it] must respond continuously to a complex, unpredictable environment, it cannot

rely on deliberate strategy. In other words, it cannot predetermine precise patterns in

its activities and then impose them on its work through some kind of formal planning

process. Rather, many of its actions must be decided upon individually, according

to the needs of the moment. It proceeds incrementally; to use Charles Lindblom’s

words, it prefers ‘continual nibbling’ to a ‘good bite’ ‘(Mintzberg et al., (2001) p. 413).

Het denken over strategie als een op kennis, analyse en lineair toekomstdenken

gerichte activiteit heeft daarmee plaatsgemaakt voor een veel bredere oriëntatie en

een veelheid aan perspectieven waarbij strategie zich in allerlei (elkaar conflicterende)

gedaanten voordoet met evenzoveel scholen en benaderingen (Van der

Steen & Van Twist, 2012). Illustratief zijn de beroemd geworden 5 p’s die Mintzberg

(1987) identificeerde. In zijn benadering kan strategie een plan zijn, een middel om

via een doordachte planning en implementatie tot een beoogd resultaat te komen,

maar ook een ‘ploy’, een manoeuvre om de positie ten opzichte van een andere

partij te sturen, strategie als machtsspel. Strategie kan ook een patroon zijn waarbij

strategie wordt gezien als de resultante van al dan niet doelbewust consistent gedrag,

ofwel een perspectief waarbij strategie iets zegt over de manier waarop een

organisatie zichzelf positioneert, als een wijze van denken en doen. Ten slotte

schetst hij een benadering waarbij strategie wordt gezien als een positie, als de

manier waarop een organisatie zichzelf positioneert in de omgeving. Kortom, de

schakeringen zijn schier oneindig.

Het domein van strategieonderzoek is lange tijd voorbij gegaan aan de grotere

sociale verbanden en structuren waarin strategievorming als vorm van menselijk

handelen plaatsvindt. Waar de klassieke stroom strategie ziet als iets wat een organisatie

heeft of kan inzetten (o.a. Ansoff, 1965; Porter, 1980), bepleit een groeiend

aantal auteurs dat strategie is wat mensen in organisaties doen (Whittington e.a.,

2006; Jarzabkowski & Seidl, 2006; Van Twist e.a., 2007, Jacobs, 2007, Johnson, 2012).

Strategie is geen ding, maar een activiteit. De focus van deze strategy as practiceschool

is gericht op handelende actoren, die in de woorden van Van Twist (2007):

‘niet alleen beïnvloed worden door hun organisatorische, sociale en institutionele

context, maar die zelf ook deze contexten (proberen te) beïnvloeden om veranderingen

te bewerkstelligen. Handelende actoren construeren en ‘produceren’ de verbinding

tussen enerzijds de abstracte conceptuele werkelijkheid van de analyse van de

omgeving en anderzijds de sociale interactie waarbinnen dit plaatsvindt.’

14 Een ingebeelde kwaal


In de strategy as practice-benadering worden normatieve opvattingen over wat

strategie is zoveel mogelijk uit de weg gegaan (Van Twist e.a., 2008) maar wordt

gekeken naar wat strategen in de praktijk van nú doen en laten. Het gaat over getting

things done en minder over strategische analyses of forecasting (Whittington

e.a., 2006). De focus ligt op het kunnen anticiperen en opletten in het hier en nu:

het bewust bezig zijn met het werk. Het draait om het vermogen om vragen te kunnen

beantwoorden als: op welke manier kunnen we als organisatie doelbewust

strategievorming bevorderen? Zijn onze routines, onze procedures, plannen en

werkwijzen voldoende geschikt om ons te wapenen als het onverwachte gebeurt?

Welk improvisatietalent is in de organisatie aanwezig? Hoe zorgen we ervoor dat

we potentiële bedreigingen vroegtijdig zien aankomen en hoe kunnen deze in

nieuwe kansen worden omgezet?

In dit onderzoek kiezen we voor deze strategy as practice-benadering als perspectief

voor de analyse van het strategisch vermogen bij de overheid – of vanuit dat perspectief

beter gezegd, het vermogen tot strategie. Gegeven de ambigue context waarbinnen

strategie bij de Rijksoverheid vorm moet krijgen ligt immers voor de hand deze te

bezien vanuit deze benadering, en niet vanuit een abstract, planbaar en op effectiviteit

en efficiency gericht blikveld. De vervolgvraag is dan hoe het denken over het

strategisch vermogen binnen die Rijksoverheid inhoud wordt gegeven. Welke begrippen

en thema’s zijn daarbij relevant? Uit welke elementen bestaat het strategisch

vermogen van de Rijksoverheid?

1.3 strategische ambities rijksoverheid

Als ijkpunt voor het recente denken over strategie bij de Rijksoverheid geldt de

rapportage van een onderzoekscommissie onder leiding van voormalig Directeurgeneraal

en lid van de Raad van State Hans Borstlap, in 2002. Deze rapportage

onder de titel Kracht zonder Macht, die daarna door Hans Leeflang (2003) in een

werkplan is uitgewerkt, werd in opdracht van het sgo opgesteld. Het sgo achtte het

wenselijk het strategisch vermogen van de Rijksoverheid te versterken. Een wens

die werd ingegeven door de gedachte dat de Rijksoverheid ontwikkelingen in de

samenleving onvoldoende aanvoelde omdat onder de ‘Haagse kaasstolp’ trends en

ontwikkelingen werden gemist en er onvoldoende kritische zelfreflectie was ten

aanzien van de ‘oude vertrouwde beleidslijnen’ (Borstlap, 2002a).

In de op Borstlap geïnspireerde visie van het sgo moet de versterking van de strategische

functie bij de overheid ten eerste bijdragen aan de toekomstbestendigheid van

het overheidsbeleid. Toekomstbestendigheid wordt daarbij in verband gebracht

met de spanning tussen ‘de politieke waan van alle dag’ en de ervaren noodzaak

om meer oog te hebben voor de langetermijneffecten en de bestendigheid van het

overheidsbeleid. Ten tweede wordt betere benutting van kennis en onderzoek bij de

totstandkoming van beleid nodig geacht ten behoeve van de versterking van het

strategisch vermogen; meer doordacht en minder opportunistisch beleid. Ten derde

kan aandacht voor strategie een bijdrage leveren aan de samenhang in beleid en het

doorbreken van verkokering, zowel binnen als tussen de departementen. De vierde

Strategisch vermogen

15


ambitie van het sgo is om de externe oriëntatie te verstevigen om daarmee de betrokkenheid

van de samenleving bij het functioneren van de Rijksoverheid te versterken.

We constateren daarnaast dat het laatste decennium de aandacht voor de omgang

met incidenten en actuele gebeurtenissen binnen de overheid is gegroeid. Departementen

zijn het reageren op kritische incidenten steeds meer gaan benaderen als een

voor de minister en de organisatie strategisch vraagstuk. Niet verwonderlijk, want

de werkelijkheid binnen ministeries is nu eenmaal dat actuele prestaties een

steeds belangrijker rol spelen. Departementen zien zich bijvoorbeeld geconfronteerd

met een toename in het aantal Kamervragen en –debatten, die bovendien

sterk op de actualiteit inspelen. Zo nam tussen de parlementaire jaren 2005/2006

en 2010/2011 het aantal Kamervragen toe van 2391 tot 3220. 70 tot 80% van die

vragen in 2011 had een aanleiding in de media (Atteveld e.a., 2011). Ook crises of

andere onverwachte gebeurtenissen kunnen plotseling om interventies van de

overheid vragen (Ferket, 2011, Noordegraaf, 2008). De noodzakelijke aandacht voor

de actualiteit die het werk bij de Rijksoverheid nu eenmaal kenmerkt en de wens

om daar adequaat op te reageren heeft ertoe geleid dat op ministeries in toenemende

mate een bewust beleid wordt gevolgd. Zo ontwikkelde het ministerie

van Justitie een incidentenstrategie en daarbij horende ‘strategische routines’ voor de

omgang met de iedere keer unieke, onverwachte maar in hun verschijning wel

voorspelbare incidenten. De gedachte hierachter is dat bewuste omgang met incidenten

overzicht brengt om weloverwogen vervolgstappen te zetten (Burgers,

2006). Incidenten, kunnen bovendien een voedingsbodem vormen voor nieuwe

beleidskaders en/of strategische kansen opleveren; in de strategieliteratuur wordt

dan wel gesproken over focusing events (Frissen, 2007; Van Eeten, 2010; Ansoff, 1975,

Clegg, 2011, Raad voor Openbaar Bestuur, 2012). In die zin is de omgang met incidenten

in toenemende mate te beschouwen als een strategische ambitie van de

Rijksoverheid. Deels doordat incidenten nú goede opvolging en afhandeling vereisen,

maar ook omdat daarmee de ruimte en legitimiteit voor strategisch handelen

in de nabije toekomst mede wordt bepaald.

De omgang met deze vijf strategische ambities bepaalt in samenhang het strategisch

vermogen van de Rijksoverheid. Samengevat gaat het om vijf gevoelde en

door het rijk zelf benoemde tekorten waar strategische ambities tegenover geplaatst

worden. Zie Figuur 1.

1.4 onderzoeksvraag: strategisch vermogen van de rijksoverheid

De onderzoeksvraag die wij in dit onderzoek beantwoorden luidt:

hoe kan het strategisch vermogen van de Rijksoverheid worden versterkt?

In lijn met de geschetste strategie-als-praktijk benadering en de hiervoor beschreven

strategische ambities definiëren we strategisch vermogen als het vermogen

om afgewogen en toekomstgerichte beleidskeuzes te maken. Het vermogen om in

16 Een ingebeelde kwaal


Tekorten in overheidsoptreden

Korte termijnfocus

Niet voorbij electorale cyclus of begroting

kijken

Gebrekkige kennisbenutting

Uiteenlopende oriëntatie van praktijk en

wetenschap

Verkokerde organisatie

Eigen verantwoordelijkheid en belang staan

voorop

Gerichtheid naar binnen

Omgeving onvoldoende betrokken bij

beleidsprocessen

Onvoldoende anticiperend vermogen op

incidenten

Signalen worden niet tijdig opgevangen

Strategische ambities

Versterking langetermijnoriëntatie

Toekomstbestendig beleid

Aansluiting tussen kennis en beleid

Kennisgebaseerd beleid

Ontwikkelen integraal perspectief

Samenhangend beleid

Binnenbrengen van de buitenwereld

Extern georiënteerd beleid

Het plaatsen van actuele gebeurtenissen

in een bredere beleidscontext

Adequate omgang met incidenten

Figuur 1, (Borstlap, 2002; bewerkt)

de specifieke context waarin de Rijksoverheid opereert in staat te zijn om met een

naar buiten gerichte blik, met oog voor de verhoudingen tussen het ambtelijke en

het politieke en met inachtneming van de aard en de dynamiek van de vraagstukken

die aan de overheid zijn toevertrouwd, een handelingsperspectief te genereren

dat voldoende robuust en toekomstbestendig is om maatschappelijke vraagstukken

op een adequate manier te adresseren. Met de mensen die daarvoor aan de lat

staan.

Opvallend is dat in veel studies over strategie bij de Rijksoverheid - ook door de

strategy as practice-aanhangers – vooral wordt gekeken naar wat de strategen bij de

ministeries doen (Van Twist e.a., 2007, 2008, 2010, 2013). Dat ligt op het eerste gezicht

voor de hand, maar het laat een hele reeks andere crafstmen van strategie

(Whittington, 2006) binnen de departementen buiten beschouwing. Wij kiezen een

andere benadering. Onze aandacht ligt niet bij strategieafdelingen maar in eerste

instantie bij leidinggevenden: Secretarissen-generaal, Directeuren-generaal, Directeuren

en andere leidinggevenden van beleidsdirecties. Dus niet bij de voorbereiders

van strategische besluitvorming, maar bij de strategische beslissers. Niet omdat

zij het besluit nemen, maar omdat strategie als praktijk in hun dagelijks werk

bij uitstek vorm krijgt. Strategie bij de Rijksoverheid is in onze benadering immers

niet iets wat uitstijgt boven de dagelijkse beleidspraktijk en in een apart organisatieonderdeel

is geïsoleerd, maar iets wat een essentieel deel uitmaakt van het werk

dat leidinggevenden op de departementen doen. Deze benadering sluit aan bij de

profielen die zijn vastgelegd in het functiegebouw Rijk waarin is bepaald dat

Strategisch vermogen

17


leiding gevenden bij de beleidsdirecties ‘verantwoordelijk [zijn] voor strategische

beleidsontwikkeling op de korte, middellange en lange termijn en worden geacht

zowel een interne, op de organisatie gerichte focus te hebben als een externe, op de

buitenwereld gerichte blik’. Strategie staat niet buiten de praktijk van leidinggevenden,

maar maakt daar inherent deel van uit. Dat is daarom ook de plaats waar we

in dit onderzoek het strategisch vermogen ‘zoeken’ en onderzoeken.

Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden is als eerste stap een survey

uitgezet onder leidinggevenden op de departementen om een ‘zelfbeeld’ (bodyscan)

te genereren dat bestaat uit een beoordeling van het eigen strategisch vermogen.

De survey is opgebouwd rondom de vijf geïdentificeerde strategische ambities.

Om deze ambities nader te operationaliseren zijn verkennende gesprekken gevoerd

met verschillende (voormalig) Secretarissen-generaal. De survey is ingericht

op beantwoording van de volgende vragen:

• Hoe gaat het met het strategisch vermogen bij de Rijksoverheid?

• Wat gaat goed en wat gaat minder goed?

• Welke factoren bepalen het oordeel over strategisch vermogen?

• Welke elementen zijn van belang om het strategisch vermogen te verbeteren en

kunnen daarvoor als aangrijpingspunt worden benut?

• Waar, in welk departement, is het strategisch vermogen beter ontwikkeld en

waar is het minder goed ontwikkeld?

De survey is uitgevoerd onder 873 leidinggevenden die werkzaam zijn bij beleidsdirecties

van de ministeries. Aan hen is gevraagd uitspraken te doen over het

departement waar zij werkzaam zijn. Alle uitkomsten tezamen vormen een betrouwbare

indicatie van het zelfbeeld van de leidinggevenden over de Rijksoverheid

als geheel. 298 leidinggevenden hebben de vragenlijst ingevuld waaronder vijf

respondenten op het niveau van Secretaris-generaal en achttien op het niveau van

Directeur-generaal. De totale respons is 34%. Op basis van deze respons kunnen we

met voldoende betrouwbaarheid uitspraken doen over wat leidinggevenden binnen

de Rijksoverheid vinden (χ2 = 75,67; df = 40; p < 0.001). In de bijlage is een onderzoekstechnische

verantwoording opgenomen. In de presentatie van de resultaten

van de survey (hoofdstuk 2 en 3) is, waar relevant, onderscheid gemaakt naar

functie niveau.

Voor duiding en nadere toelichting van de survey zijn interviews uitgevoerd met

Secretarissen-generaal, Directeuren-generaal, Directeuren en coördinerende en

senior beleidsambtenaren bij het Ministerie van ez, het Ministerie van i&m en het

Ministerie van bkz. Deze ministeries werden door respondenten in de survey ten

opzichte van het gemiddelde in positieve of negatieve zin geduid.

18 Een ingebeelde kwaal


Strategisch vermogen

19


20 Een ingebeelde kwaal


2 Bodyscan

Hieronder volgen de resultaten van de belangrijkste vragen uit de survey en worden

deze van commentaar voorzien.

2.1 beoordeling strategisch vermogen

Een goed functionerende overheid bezit een sterk ontwikkeld strategisch vermogen

om maatschappelijke vraagstukken op een verstandige wijze aan te kunnen pakken.

Gevraagd naar de mening over het strategisch vermogen geeft echter een derde van de

leidinggevenden een uitgesproken negatief oordeel. Zij vinden dat de Rijksoverheid op

dit vlak onvoldoende tot slecht presteert. Slechts 11% van de leidinggevenden vindt

dat het strategisch vermogen als goed kan worden beoordeeld. Ongeveer de helft van

de leidinggevenden kwalificeert het strategisch vermogen als neutraal tot voldoende.

Het oordeel over het strategisch vermogen loopt aldus sterk uiteen.

Beoordeling strategisch vermogen

goed

voldoende

neutraal

onvoldoende

slecht

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

slecht onvoldoende neutraal voldoende goed

Totaal leidinggevenden 5% 27% 22% 35% 11%

Directeuren en andere

leidinggevenden

4% 28% 23% 32% 13%

dg 0% 5% 17% 78% 0%

sg 60% 0% 0% 40% 0%

Grafiek 1: beoordeling strategisch vermogen departement uitgesplitst naar functie;

n=298; (χ2 = 75,67; df = 40; p < 0.001)

De ambtelijke eindverantwoordelijken voor de Rijksdienst vinden het strategisch vermogen

niet goed. Secretarissen-generaal zijn bovendien onderling sterk verdeeld in

hun opvattingen. 60% van de respondenten acht het strategisch vermogen ver onder

de maat, terwijl 40% het als voldoende beoordeelt. Directeuren-generaal zijn opvallend

positief in vergelijking met andere leidinggevenden, in het bijzonder ten opzichte van

de Secretarissen-generaal.

Bodyscan

21


In vergelijking met 5 jaar geleden verbeterd?

volledig eens

eens

neutraal

oneens

volledig oneens

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

volledig

oneens

oneens neutraal eens volledig eens

Totaal leidinggevenden 5% 25% 36% 30% 4%

Directeuren en andere

leidinggevenden

5% 26% 38% 28% 3%

dg 0% 11% 28% 55% 6%

sg 60% 0% 20% 20% 0%

Grafiek 2: beoordeling strategisch vermogen departement in vergelijking met 5 jaar

geleden uitgesplitst naar functie; n=298; (χ2 = 66,29; df = 40; p < 0.006)

Ten opzichte van vijf jaar geleden vindt een derde dat het strategisch vermogen is

verslechterd. Ongeveer een zelfde deel ziet verbetering. Het contrast tussen respondenten

op het niveau van Secretaris-generaal en de rest van de Rijksdienst is groot.

Ook hier springt het verschil van inzicht in het oog: sg’s zijn in overwegende mate

negatief terwijl dg’s in ruime meerderheid een verbetering hebben waargenomen.

Op basis van de survey kunnen we inzicht krijgen in de achterliggende opvattingen

voor dit oordeel. Daarvoor grijpen we eerst terug op de vijf strategische ambities van

de Rijksoverheid. Voor elk van deze ambities is in kaart gebracht of leidinggevenden

vinden dat hun departementen op die ambities goed presteren. Vervolgens is gekeken

ten aanzien van welke strategische ambities verbetering nodig is.

2.2 rijksoverheid teveel gericht op korte termijn

Het oordeel over het huidig functioneren van de Rijksoverheid op de vijf strategische

ambities is weergegeven in Grafiek 3. Op plaats één staat de hoogst scorende ambitie

en op plaats vijf de laagst scorende ambitie.

Leidinggevenden vinden dat de Rijksoverheid het beste scoort op de strategische ambitie

ten aanzien van de externe oriëntatie en op de toepassing van kennis in beleid. Het strategisch

vermogen van de Rijksoverheid wordt het slechtst beoordeeld op twee ambities.

22 Een ingebeelde kwaal


Beoordeling strategisch vermogen op dit moment

Externe oriëntatie

Toepassing kennis

Inspelen op actuele gebeurtenissen

Verkokering doorbreken

Toekomstbestendigheid

2,9 3 3,1 3,2 3,3 3,4 3,5

Grafiek 3: de gemiddelde scores op de strategische ambities van de Rijksoverheid.

De respondenten beantwoorden de vraag ‘mijn departement is bij beleidsontwikkeling

goed in’ op een schaal van 1 (volledig mee oneens) tot 5 (volledig

mee eens); n=298; (t = 85,55, df = 297, p < 0.001)

Ten eerste de toekomstbestendigheid van het beleid: het gaat dan met name om het verder

kijken dan de huidige kabinetstermijn en het inzichtelijk maken van langetermijneffecten.

Ten tweede de beoordeling ten aanzien van verkokering: dit betreft de samenwerking

met andere departementen en de interne samenwerking tussen beleidsdirecties.

Uit de survey komt een opvallende uitkomst ten aanzien van de beoordeling van sg’s

over het huidig functioneren van hun departement op twee strategische ambities.

4

Beoordeling huidig strategisch vermogen op de ambities verkokering

doorbreken & inspelen op actuele gebeurtenissen

3

2

1

verkokerig doorbreken

inspelen op actuele

gebeurtenissen

0

sg dg Alle leidinggevenden

Grafiek 4: de gemiddelde scores op de strategische ambities ‘verkokering doorbreken

en inspelen op actuele gebeurtenissen’. Respondenten beantwoorden de

vraag ‘mijn departement is goed in’ op een schaal van 1 (volledig mee oneens)

tot 5 (volledig mee eens); n=298.

Bodyscan

23


In vergelijking met het gemiddelde oordelen sg’s veel negatiever over beide strategische

ambities. Het is bovendien opmerkelijk dat het oordeel sterk afwijkt van hoe dg’s deze

ambities beoordelen. Deze zijn vrij positief over het huidig vermogen om in te spelen op

actuele gebeurtenissen. Hetzelfde geldt voor het doorbreken van ver kokering.

Voor dit laatste is een mogelijke verklaring dat sg’s vooral naar het functioneren van

het departement als geheel kijken, terwijl dg’s meer gericht zijn op hun eigen organisatieonderdeel.

Verkokering binnen een departement is daarmee in de beleving van

een sg wellicht eerder problematisch dan in de beleving van een dg.

Het verschil in opvatting over het inspelen op actuele gebeurtenissen kan mogelijk

ook worden verklaard door de verschillende rollen van sg’s en dg’s op een departement.

Wellicht wordt er al veel gedaan om adequaat op incidenten te anticiperen en te

reageren, maar zal een sg eerder worden geconfronteerd met die gevallen waarbij het

departement hiertoe niét goed in staat was gebleken.

We hebben vervolgens gevraagd naar het oordeel over het gewenste functioneren van de

Rijksoverheid met betrekking tot deze vijf strategische ambities. Het gaat hier dus om

wensen voor de toekomst. Deze scores zijn weergegeven in onderstaande grafiek. Op

plaats één staat de ambitie die volgens de respondenten het meest verbetering behoeft

en op plaats vijf staat de ambitie die het minst verbetering behoeft. De strategische

ambities voor de toekomst vormen in hoge mate het spiegelbeeld ten opzichte van de

huidige situatie.

Gewenste verbetering

Toekomstbestendigheid

Verkokering doorbreken

Inspelen op actuele gebeurtenissen

Externe oriëntatie

Toepassing kennis

3,2 3,3 3,4 3,5 3,6 3,7 3,8

Grafiek 5: de gemiddelde scores op de gewenste strategische ambities van de Rijksoverheid.

De respondenten beantwoorden de vraag ‘mijn departement moet

bij beleidsontwikkeling beter worden in’ op een schaal van 1 (volledig mee

oneens) tot 5 (volledig mee eens); n=298; (t = 95,15, df = 297, p < 0.001).

Volgens leidinggevenden moet de strategische ambitie om aandacht te schenken aan de

lange termijn (toekomstbestendigheid) het meest dringend worden verbeterd. Bovendien

vinden zij dat de samenhang in beleid (verkokering doorbreken) moet worden versterkt.

De toepassing van kennis in beleid (het benutten van actuele wetenschappelijke

24 Een ingebeelde kwaal


inzichten en het toepassen van relevante kennis) behoeft volgens leidinggevenden het

minst dringend verbetering. Het beter inspelen op actuele gebeurtenissen, zoals het

anticiperen op mogelijke incidenten of het plaatsen van actuele gebeurtenissen in een

bredere beleidscontext, neemt een middenpositie in.

In onderstaande grafiek zijn op het niveau van de Rijksoverheid de gemiddelde scores

ten aanzien van de huidige en de gewenste situatie in samenhang weergegeven. De

beoordelingen naar aanleiding van de verschillende strategische ambities zowel ten

aanzien van de huidige als ten aanzien van de gewenste situatie variëren van neutraal

tot gematigd positief.

Toekomstbestendigheid

Inspelen op actuele

gebeurtenissen

Toepassing kennis

Verkokering doorbreken

Externe oriëntatie

Mijn departement is goed in..

Mijn departement moet beter worden in..

Grafiek 6: beoordeling door de respondenten van de vijf items die het strategisch

vermogen van de departementen vormen in de huidige situatie en in de

gewenste situatie; n=298

2.3 ambtelijke top bepalend voor strategisch vermogen

De vervolgvraag is welke aspecten van invloed zijn op het strategisch vermogen.

Daartoe is in kaart gebracht welke factoren op dit moment bepalend zijn voor het

strategische vermogen van de Rijksoverheid. Vervolgens is bekeken welke elementen

van belang zijn om het strategisch vermogen te versterken.

Aan de respondenten is een lijst voorgelegd met 10 factoren die van invloed kunnen

zijn op het strategisch vermogen van hun departement. Vervolgens is de vraag gesteld

welke factoren op dit moment het meest bepalend zijn voor het strategisch vermogen.

In onderstaande grafiek staan de scores op deze 10 factoren weergegeven. De percentages

in deze grafiek geven de percentages weer van de respondenten die de betreffende

factoren hebben gekozen als één van de drie factoren die op dit moment het

meest bepalend zijn.

Bodyscan

25


Elementen ter verbetering van strategisch vermogen

Verbinding met de maatschappij

Visie van de ambtelijke top

Betrekken afwijkende standpunten

bij beleidsvorming

Samenwerking tussen

beleidsdirecties

Expertise en vaardigheden

van de medewerkers

Interdepartementale

samenwerking

Inrichting van de departementale

organisatiestructuur

Gebruik van adviesraden en

kennisinstellingen

Anders

0 10 20 30 40 50 60

Grafiek 8: elementen die bijdragen aan de verbetering van het strategisch vermogen

van de departementen, uitgedrukt in percentages. De respondenten selecteerden

3 opties; n=298.

Het bevorderen van de verbinding met de samenleving wordt met 55% als belangrijkste

element genoemd om tot verbetering te komen van strategisch vermogen.

Het uitdragen van de visie door de ambtelijke top scoorde al hoog bij de vraag naar

factoren die op dit moment van belang zijn, maar volgens een meerderheid van de

leidinggevenden (54%) kan de ambtelijke top, waar zij overigens zichzelf ook onder

kan scharen, hier nog het nodige aan doen. Het meer stimuleren dat afwijkende

standpunten worden betrokken in de beleidsvorming staat voor leidinggevenden

met 50% op de derde plaats. De helft van de respondenten vindt dit een belangrijk

element om tot verbetering van het strategisch vermogen te komen. Voor leidinggevenden

moet het heil niet worden gezocht in het aanpassen van de departementale

organisatiestructuur. Het meer gebruik maken van kennis, hetzij via adviesraden

dan wel via kennisinstellingen wordt slechts door 14% van de leidinggevenden

genoemd.

In onderstaande grafiek zijn deze twee uitkomsten naast elkaar gezet in één overzicht.

Daardoor kunnen we goed zien op welke elementen volgens leidinggevenden

moeten worden ingezet om het strategisch vermogen te versterken en welke

elementen minder van belang zijn. Aan de linkerkant staat de minst belangrijke

verbetermogelijkheid (het gebruik van adviesraden en kennisinstellingen) en rechts

de belangrijkste verbetermogelijkheid (de verbinding met de maatschappij).

Bodyscan

27


De categorie ‘anders’ is hier buiten beschouwing gelaten. Een beperkt aantal respondenten

heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid om relevante factoren toe te voegen

die van invloed zouden kunnen zijn op het (verbeteren van het) strategisch vermogen

van de rijksoverheid. Deze toevoegingen geven geen aanleiding om te concluderen dat

relevante factoren in de vragenlijst ontbreken.

Gebruik van adviesraden

en kennisinstellingen

80

70

Nu bepalend

60

50

40

30

20

10

Inrichting van de departementale

organisatiestructuur

Verbetermogelijkheid

0

Interdepartementale

samenwerking

Expertise en vaardigheden

van de medewerkers

Samenwerking tussen

beleidsdirecties

Betrekken afwijkende standpunten

bij beleidsvorming

Visie van de

ambtelijke top

Verbinding met

de maatschappij

(Visie politieke

leiding)

Grafiek 9: bepalende factoren op dit moment vs. verbetermogelijkheden (n=298)

Het overzicht maakt een aantal zaken zichtbaar. Ten eerste lijkt de conclusie gerechtvaardigd

dat leidinggevenden slechts geringe toegevoegde waarde zien in de bijdrage

die kennisinstellingen of adviesraden nu leveren of zouden kunnen leveren. Het is

opmerkelijk dat de kennisintensieve organisatie die de Rijksoverheid nu eenmaal is

een dergelijk secundair belang hecht aan instellingen die in het leven zijn geroepen

om die kennis te leveren. Een interessant gegeven, niet in de laatste plaats in het licht

van de keuze van het huidige kabinet om een aparte minister te benoemen om de

bezuinigingen op de Rijksoverheid vorm te geven, onder meer door de organisatie van

de kennis- en adviesfunctie te onderzoeken.

Ten tweede valt op dat thema’s die te maken hebben met samenwerking en structuur

grote verschillen laten zien. De inrichting van de departementale organisatiestructuur

wordt op dit moment nog als enigszins bepalend gezien voor het huidig strategisch

vermogen. Het aanpassen van de organisatiestructuur vinden leidinggevenden in dit

verband echter minder van belang. Daar staat tegenover dat het verbeteren van de

samenwerking tussen beleidsdirecties binnen het departement betrekkelijk hoog

28 Een ingebeelde kwaal


scoort. Blijkbaar hebben leidinggevenden meer vertrouwen in het nut van het verbeteren

van de interne samenwerking dan in het aanpassen van de structuur waarbinnen

die samenwerking zou moeten plaatsvinden. In vergelijking met andere mogelijke verbetermogelijkheden

scoort interdepartementale samenwerking relatief laag. Om het

strategisch vermogen van de Rijksoverheid te versterken moet de focus wat leidinggevenden

betreft dus primair liggen bij het anders werken binnen het eigen departement.

Versterking van strategisch vermogen is niet direct een gevolg van structuuringrepen,

maar eerder een zaak van goed of beter omgaan met de bestaande structuren. Dat is

een interessant gegeven in het kader van de vernieuwing van de Rijksdienst.

Ten derde constateren we op basis van de survey dat voor leidinggevenden expertise

en vaardigheden van medewerkers voor de toekomst geen belangrijke verbetermogelijkheden

zijn. Dit element wordt als redelijk bepalend gezien voor het huidig

strategisch vermogen (top-3, 46%) maar als verbetermogelijkheid slechts door 33%

van de leidinggevenden opgevoerd. Wij leiden hieruit af dat leidinggevenden in overwegende

mate van mening zijn dat een extra investering in de expertise en vaardigheden

van medewerkers in relatie tot de andere elementen minder doeltreffend is om

het strategisch vermogen van de Rijksoverheid te vergroten.

Ten vierde valt op hoe nadrukkelijk aandacht wordt gevraagd voor het betrekken van

afwijkende standpunten bij beleidsvorming als verbetermogelijkheid. Slechts 13%

van de respondenten noemt dit punt als een op dit moment bepalende factor voor

strategisch vermogen. Hiermee bungelt deze factor onderaan, net boven het belang

dat wordt gehecht aan adviesraden en kennisinstellingen. Als verbetermogelijkheid

om het strategisch vermogen te versterken staat dit element met 50% in de top 3. De

conclusie lijkt gerechtvaardigd dat de ruimte die in de beleidsvorming wordt geboden

om afwijkende standpunten in te nemen op dit moment als onvoldoende wordt beschouwd

en dat leidinggevenden van mening zijn dat het strategisch vermogen van

de Rijksoverheid aan kracht kan winnen door die ruimte wel te creëren.

Ten vijfde wordt treffend zichtbaar dat het strategisch vermogen van de Rijksoverheid

wordt bepaald door de ambtelijke top zelf. De politiek wikt en beschikt maar het

functioneren van de ambtelijke top is én op dit moment een bepalende factor voor

het strategisch vermogen, én maatgevend voor wat de Rijksoverheid zelf zou kunnen

doen om het strategisch vermogen te versterken. Dat betekent tevens dat de top het

probleem niet alleen agendeert, maar zelf ook in belangrijke mate bijdraagt aan de

oplossing.

Het zesde punt, ten slotte, betreft de verbinding met de samenleving. We zagen eerder

al dat leidinggevenden vinden dat de Rijksoverheid relatief goed in staat is ‘de

buitenwereld binnen te brengen’. Maar we zagen ook dat leidinggevenden andere

strategische ambities (zoals een beter toekomstbestendig beleid en het doorbreken

van verkokering) voor de toekomst belangrijker vinden dan (het vergroten van) de

externe oriëntatie. Hieruit zou je kunnen afleiden dat men vindt dat het met die

externe oriëntatie wel goed zit. Dit blijkt toch anders te liggen, nu de respondenten

aangeven dat het bevorderen van de verbinding met de maatschappij het belangrijkste

verbeterelement is.

Bodyscan

29


Helemaal onverwacht is dit niet. De verbinding met de samenleving raakt immers aan

de kern van wat we de bestaansreden van de Rijksoverheid zouden kunnen noemen:

het dagelijks leveren van publieke diensten. In die zin is de mate waarin de overheid

in staat is de verbinding te leggen met de samenleving tegelijkertijd doel en middel. Dit

zijn bovendien bewegende doelen en middelen: de toename van de complexiteit van

de (netwerk)samenleving gaat hand in hand gaat met toenemende onvoorspelbaarheid

en onbeheersbaarheid. Dit is ook van invloed op de positie van de overheid:

besturen is daardoor met allerlei onzekerheid omgeven. De resultaten van de survey

lijken dit beeld te bevestigen: de verbinding met de samenleving is top of mind als doel,

maar als middel nog een zoektocht.

2.4 financiën ‘best presterende’, bzk ‘minst presterende’

ministerie

We hebben tot slot gevraagd hoe leidinggevenden het eigen departement beoordelen

in vergelijking met andere departementen.

Top-4 ‘beste’ departementen

40

30

20

10

0

Financien i&m ez v&j

Grafiek 10: procentuele score per departement op de vraag ‘welk departement heeft

een beter strategisch vermogen dan uw eigen departement’ (n=132).

Het Ministerie van Financiën onderscheidt zich volgens leidinggevenden duidelijk

positief van het eigen departement. Andere ministeries die relatief vaak worden

genoemd zijn Infrastructuur en Milieu, Economische Zaken en Veiligheid en Justitie.

Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wordt het meest

genoemd als we leidinggevenden vragen welk departement een minder goed strategisch

vermogen heeft dan het departement waar ze zelf werkzaam zijn. Zie Grafiek 11.

Twee zaken vallen op. Het is opmerkelijk dat twee departementen, i&m en ez, zowel in

de top-4 best presterende als in de top-4 minst presterende departementen staan. Ook

is het opvallend dat Financiën en bkz respectievelijk zo uitgesproken positief en negatief

worden beoordeeld.

30 Een ingebeelde kwaal


Top-4 ‘slechtste’ departementen

40

30

20

10

0

bzk ocw i&m ez

Grafiek 11: procentuele score per departement op de vraag ‘welk departement heeft

een minder goed strategisch vermogen dan uw eigen departement’ (n=105).

Op basis van deze resultaten uit de survey hebben we ez, i&m en bzk benaderd voor

verdiepend onderzoek. In het volgende hoofdstuk gaan we nader in op de uitkomsten

uit die verdiepende ronde, maar hier is al interessant te vermelden welke duiding

gesprekspartners bij deze ministeries hebben gegeven over deze uitkomsten. In de

gesprekken wordt aangegeven dat leidinggevenden op dit moment een verschillend

beeld van ez en i&m zouden kunnen hebben omdat deze ministeries recent zijn gefuseerd

en het oordeel wordt gekleurd door de ervaringen die leidinggevenden hebben

met één van de oude onderdelen van beide ministeries. Bij ez wordt daarnaast

aangegeven dat het ministerie als tactisch sterk te boek staat omdat het in staat is de

eigen meerwaarde goed kenbaar te maken, hoewel de keerzijde is dat ez om diezelfde

reden ook als lastig en strategisch minder goed wordt ervaren. Voor i&m geeft men als

aanvullende verklaring aan dat i&m bij veel mensen een beeld oproept van langetermijnbeleid

(‘de dijken in 2100’) maar dat op een reeks van andere onderwerpen, zoals

milieu, de indruk zou kunnen zijn dat het strategisch vermogen te wensen overlaat.

In onze gesprekken op de ministeries hebben we ook gevraagd naar een verklaring

voor de expliciete scores van bkz en Financiën. Aangegeven wordt dat het oordeel

over Financiën samenhangt met het oude adagium ‘wie betaalt, bepaalt’; het is de

vraag of strategisch vermogen dan niet te snel met macht wordt verward. Voor bkz

hangt de perceptie van leidinggevenden samen met twee aspecten van dat ministerie:

de coördinerende rol en de relatief recente taakverschuivingen waarbij taken van

voormalig vrom onder verantwoordelijkheid zijn gebracht van bkz en tegelijk ook een

aantal taken rondom veiligheid is overgeheveld naar het ministerie van Veiligheid en

Justitie. bkz-medewerkers zijn bovendien kritisch over de eigen organisatie: zij geven

aan dat voor delen van bkz geldt dat de organisatie onvoldoende in staat is de meerwaarde

van het departement naar voren te brengen, een beperkt repertoire interventiestrategieën

heeft en weinig innovatief opereert.

Bodyscan

31


2.5 conclusie

Over het strategisch vermogen van de Rijksoverheid bestaat geen eenduidig beeld.

Een derde deel van de leidinggevenden vindt dat de Rijksoverheid onvoldoende tot

slecht presteert, terwijl bijna de helft van de leidinggevenden een tegenovergestelde

mening heeft. sg’s zijn behoorlijk kritisch over het strategisch vermogen, terwijl dg’s

veel positiever zijn gestemd. Het verschil is vooral opmerkelijk ten aanzien van twee

strategische ambities: ‘doorbreken van verkokering’ en ‘het inspelen op actuele gebeurtenissen’.

Terwijl sg’s hierover opvallend negatief oordelen, zijn dg’s gematigd

positief gestemd.

De strategische ambitie ‘het vermogen om aandacht te schenken aan de lange termijn’

(toekomstbestendig beleid) wordt door leidinggevenden het meest negatief beoordeeld.

Dit punt is volgens hen het meest dringend aan verbetering toe.

De visie van de politieke leiding en de visie van de ambtelijke top zijn de meest bepalende

factoren voor het huidig strategisch vermogen van de Rijksoverheid. De respondenten

zijn van mening dat de ambtelijke top bij het versterken van het strategisch

vermogen een sleutelfunctie vervult.

De belangrijkste verbetermogelijkheid voor strategisch vermogen is volgens leidinggevenden

het (verder) bevorderen van de verbinding met de samenleving. Ook het

meer stimuleren dat afwijkende standpunten worden betrokken bij beleidsvorming is

van belang.

Om het strategisch vermogen van de Rijksoverheid te versterken moet de focus primair

liggen op anders werken binnen het eigen departement, en niet op het veranderen van

de departementale organisatiestructuur of het bevorderen van de interdepartementale

samenwerking.

De benutting van kennisinstellingen en adviesraden speelt nauwelijks een rol bij het

huidig strategisch vermogen van de rijksoverheid. Het meer gebruikmaken van adviesraden

en kennisinstellingen levert geen bijdrage aan de versterking van het strategisch

vermogen.

In het volgende hoofdstuk gaan we dieper op deze generieke uitkomsten in en

analyseren we het strategisch vermogen van de Rijksoverheid nader op basis van

de combinatie van surveydata en opbrengsten uit verdiepende interviews.

32 Een ingebeelde kwaal


Bodyscan

33


3 Anamnese

Een aantal uitkomsten uit de survey geeft aanleiding tot inkleuring, nadere verklaring

en verdieping. We doen dit op basis van gesprekken die zijn gevoerd met enkele tientallen

personen, in het bijzonder van de ministeries van bkz, ez en i&m.

In de gesprekken keren vier thema’s terug in relatie tot het onderwerp strategisch

vermogen.

1 Politiek-ambtelijke verhoudingen

Uit de survey blijkt dat leidinggevenden aandacht vragen voor het denken voorbij

de lopende kabinetstermijn. Ook andere zorgen zoals de ruimte om afwijkende

standpunten te betrekken, het anticiperen op mogelijke incidenten of het plaatsen

van actuele gebeurtenissen in een bredere beleidscontext zijn voor veel leidinggevenden

een aandachtspunt. Het zijn elementen die we al eerder hebben geduid

als part of the deal in de politiek-ambtelijke verhoudingen. We bezien hoe op verschillende

niveaus binnen de Rijksoverheid hierover gedacht wordt en hoe mensen

in de praktijk met die dynamiek omgaan.

2 Verkokering

Leidinggevenden zijn in de survey relatief kritisch over de samenhang in beleid,

zowel tussen de ministeries als binnen het eigen departement. Het belang dat gehecht

wordt aan het aanpassen van de departementale organisatiestructuur is

klein. We bekijken hoe deze samenhang kan worden verbeterd.

3 Kennis

In de survey kennen respondenten tamelijk consistent weinig waarde toe aan

externe adviesraden en kennisinstellingen. In de gesprekken hebben we naar de

achtergronden van deze op het oog negatieve beoordeling gevraagd.

4 Externe oriëntatie

We gaan nader in op de externe oriëntatie van de Rijksoverheid en hoe op de

ministeries in de praktijk wordt omgegaan met het versterken van de verbinding

met de maatschappij. Hoe kijken gesprekspartners aan tegen de interactie van

beleid en de externe omgeving, en hoe verhoudt dat zich tot strategisch vermogen?

3.1 politiek – ambtelijke verhoudingen

De survey maakt rond strategisch vermogen direct de spanning zichtbaar tussen de

politieke en ambtelijke rationaliteit: meer aandacht voor het inzichtelijk maken van

langere termijneffecten, het denken voorbij de lopende kabinetstermijn, de ruimte om

afwijkende standpunten te betrekken bij beleidsvorming et cetera. Het zijn allemaal

relevante ambities, die echter verwezenlijkt moeten worden in een context waarin de

visie van de politieke leiding onomstotelijk de meest bepalende factor is voor het

strategisch vermogen. De ambtelijke top speelt hierin volgens de respondenten een

Anamnese

35


Verbeteren uitdragen visie ambtelijke top

Overige leidinggevenden

Directeuren

dg

sg

0% 20% 40% 60% 80% 100%

sg dg Directeuren

Overige

leidinggevenden

belangrijk 60% 44% 51% 59%

niet belangrijk 40% 56% 49% 41%

Grafiek 12: de mate waarin belang wordt gehecht aan het uitdragen van visie door

de ambtelijke top teneinde het strategisch vermogen te verbeteren naar

functie uitgesplitst; n=298

belangrijke rol: zowel bij het huidig strategisch vermogen als bij de verbetering hiervan.

Het wordt gezien als cruciale factor voor het verbeteren van het strategisch vermogen.

We zoomen hier dieper in op drie elementen: (1) de verhouding tussen de bewindspersonen

en het ambtelijk apparaat, (2) de ruimte om tegenkracht te bieden aan

de politiek en (3) het vermogen om binnen het departement afwijkende standpunten

in te kunnen nemen.

De minister bepaalt de ruimte…

De politieke leiding is volgens de surveyuitkomsten bepalend voor de ruimte die er is

om als Rijksoverheid het strategisch vermogen te versterken. De kwaliteit van beleid

is in hoge mate afhankelijk van de persoonlijke invulling van de minister. Hij bepaalt

niet alleen het handelen van het departement maar vooral ook welke bewegingsruimte

er binnen een departement is. Door meerdere mensen wordt in de gesprekken

gesteld dat in het werk steeds sterker de nadruk komt te liggen op het uitsluitend

volgen van politieke wensen waardoor de aandacht voor langetermijneffecten steeds

minder wordt: ‘het Regeerakkoord wordt gezien als de stenen tafelen die van de berg

Sinaï afkomen. We zijn vooral bezig met het interpreteren van deze teksten en het

zorgen voor argumenten waarmee deze teksten kunnen worden onderbouwd. Topambtenaren

moeten creatiever zijn in de reframing van politieke wensen zodat die

uitvoerbaar zijn, maar niet ten koste gaan van het maatschappelijk belang.’

Bewindslieden verleggen volgens gesprekspartners de focus steeds meer naar de

korte termijn, nu beleidscycli korter worden door de relatief snelle kabinetswisselingen

van de afgelopen 10 jaar. De in strategische termen al korte kabinetscyclus

wordt steeds korter en dwingender. In gesprekken wordt benadrukt dat dit resulteert

in minder consistent beleid en het strategisch vermogen hierdoor onder druk

komt te staan.

36 Een ingebeelde kwaal


…maar de ambtelijke top moet die ruimte dan wel pakken…

Uit de survey komt naar boven dat leidinggevenden op alle niveaus het belang onderschrijven

dat de ambtelijke top een actievere rol moet spelen om het strategisch vermogen

te versterken. Zij vormt met de politieke leiding het belangrijkste ankerpunt

voor strategisch vermogen. Zie Grafiek 12.

Over de rol die de ambtelijke top op dit moment speelt wordt kritisch geoordeeld: respondenten

zien het belang van de rol van de top, maar zijn daarmee niet per definitie

lovend over de invulling die daaraan wordt gegeven. In de interviews wordt gesteld dat

de ambtelijke top steeds minder tegendruk biedt tegen de dwang van het hier en nu en

dat dit ten koste gaat van het strategisch vermogen. Topambtenaren zijn tegenwoordig

volgens sommigen vooral bezig om bewindspersonen uit de wind te houden en te beschermen

tegen de druk van media en parlement: ‘het huidige type topambtenaar is

meer spindoctor dan iets anders. Ze zijn steeds beter in het oplossen van de actuele

kwesties, maar verliezen daarbij de achterliggende strategische ambities uit het oog.’

In een aantal gesprekken is aangegeven dat de frequentie waarmee topambtenaren

tegenwoordig van positie wisselen eraan bijdraagt dat zij te weinig verbinding hebben

met de strategische koers van hun departement. Dit brengt het risico van verschraling

met zich mee van ‘alsmaar meer generalisten die weliswaar overal inzetbaar zijn maar

te weinig affiniteit hebben met de strategie’. Topambtenaren zijn ter zake kundig en

goed ingelezen, maar de tijd om dossiers uit te diepen ontbreekt. Strategisch vermogen

komt daarmee in het gedrang.

Om het strategisch vermogen te versterken zou, aldus gesprekspartners, de departementale

top meer oog moet hebben voor maatschappelijke ontwikkelingen en daar

meer proactief op moeten anticiperen, los van de focus van de politieke leiding: ‘het

sgo, bijvoorbeeld, is niet strategisch bezig, maar vooral met de politieke actualiteit en

het managen en voorbereiden van de volgende Ministerraad’.

Belang van tegendenken op dit moment

Overige leidinggevenden

Directeur

dg

sg

0% 20% 40% 60% 80% 100%

sg dg Directeur

Overige

leidinggevenden

Belangrijk 0% 6% 13% 21%

Niet belangrijk 100% 94% 87% 79%

Grafiek 13: de mate waarin het betrekken van afwijkende standpunten op dit moment

een bepalende factor is afgezet tegen functie; n=298

Anamnese

37


…bijvoorbeeld door meer gelegenheid te bieden om tegengas te geven…

De mogelijkheid afwijkende standpunten te betrekken bij beleidsvorming scoort in

de survey relatief laag als bepalende factor voor het huidig strategisch vermogen.

Als we dieper naar de achterliggende cijfers kijken dan valt op dat er grote verschillen

zijn tussen de verschillende categorieën leidinggevenden. Naarmate een leidinggevende

lager in de organisatie opereert wordt vaker aangegeven dat het kunnen

betrekken van afwijkende standpunten bij beleidsvorming van belang wordt geacht.

In de top wordt dit aanzienlijk minder van belang gevonden: het wordt door geen

enkele Secretaris-generaal en door slechts 6% van de Directeuren-generaal genoemd.

Zie Grafiek 13.

Er zit spanning tussen de ruimte die medewerkers zouden willen hebben en de ruimte

die ze op dit moment daadwerkelijk krijgen. Dit biedt een kans voor verbetering:

het meer stimuleren dat afwijkende standpunten worden betrokken bij de beleidsvorming

vindt ongeveer de helft van de leidinggevenden belangrijk, en vier op de vijf

Secretarissen-generaal.

Tegendenken stimuleren

Overige leidinggevenden

Directeuren

dg

sg

0,00% 20,00% 40,00% 60,00% 80,00% 100,00%

sg dg Directeuren

Overige

leidinggevenden

belangrijk 80,00% 50,00% 52,00% 47,00%

niet belangrijk 20,00% 50,00% 48,00% 53,00%

Grafiek 14: de mate waarin het stimuleren van tegendenken als element voor verbetering

wordt gezien afgezet tegen functie; n=298

In de gesprekken wordt meermaals aangegeven dat in de top van de ambtelijke organisatie

het vooral van belang wordt geacht om als departement een eenduidig verhaal

te formuleren. Er moet immers vanuit het departement met één mond naar buiten

worden gesproken. Dat levert spanning op omdat dit de ruimte beperkt om tegen te

denken. Hiernaast speelt het moment waarop tegengeluid wordt gegeven een rol: ‘als

er eenmaal beleidskeuzes zijn gemaakt, dan is dat het moment waarop de ambtelijke

organisatie zich moet voegen en is het (blijven) inbrengen van afwijkende standpunten

niet constructief’. Om het strategisch vermogen te versterken zou daarom volgens

geïnterviewden het bieden van ruimte voor afwijkende standpunten standaard in een

vroege fase van het proces van beleidsontwikkeling verankerd moeten worden.

38 Een ingebeelde kwaal


Ook de hectiek en waan van de dag leiden er volgens gesprekspartners toe dat binnen

een departement onvoldoende tijd en ruimte is voor tegendenken. Voor het strategisch

vermogen van het departement zou het volgens sommigen goed zijn dat er medewerkers

zijn met de expliciete verantwoordelijkheid om afwijkende standpunten in te

blijven nemen (horzelfunctie). Een dergelijke ambtenaar kan - gezien zijn rol - langer

tegenwicht bieden.

Daarnaast verbindt men de ruimte om afwijkende standpunten in te nemen aan de

wisselwerking tussen de kwaliteit van het ambtelijke apparaat en de politieke leiding:

Een staatssecretaris moet ook wel willen luisteren. Wij hebben er bijvoorbeeld één die

vaak dingen vraagt die helemaal niet kunnen zonder enorme schade aan het systeem

toe te brengen. Je merkt dat we daar negen keer met goede argumenten tegenin gaan.

Dat moet hij dan accepteren maar hij wordt wel heel boos. De tiende keer durft niemand

nog duidelijk te zeggen dat iets niet kan, terwijl dat natuurlijk wel zou moeten.

De praktijk is dat we dan nog maar een onderzoekje doen of een half jaar gaan monitoren,

terwijl we allang onze conclusies hebben getrokken. Een Directeur of Directeurgeneraal

zou dan meer ruggengraat moeten tonen en zeggen waar het op staat. Het is

bij strategie de dood in de pot als de feiten niet meer op tafel mogen komen.’

…en met gepast oog voor de expertise van medewerkers

In de survey zien we dat leidinggevenden grotere expertise en vaardigheden van

mede werkers niet beschouwen als een belangrijke mogelijkheid om tot verbetering

van het strategisch vermogen te komen. Volgens gesprekspartners staat het collectieve

langetermijngeheugen van de Rijksoverheid echter wel onder druk doordat de mobiliteit

in de ambtelijke dienst in vergelijking met vroeger is toegenomen en vakinhoudelijke

kennis daardoor schaarser is. Dit draagt eraan bij dat pro’s en contra’s niet altijd

op het netvlies komen en de beleidsimpact van maatregelen verkeerd wordt ingeschat.

Hierdoor neemt het strategisch vermogen van de Rijksoverheid af. Niet voor niets

Vergroten expertise en vaardigheden medewerkers

Overige leidinggevenden

Directeuren

dg

sg

0% 20% 40% 60% 80% 100%

sg dg Directeuren

Overige

leidinggevenden

belangrijk 40% 28% 33% 33%

niet belangrijk 60% 72% 67% 67%

Grafiek 15: de mate waarin het vergroten van de expertise en vaardigheden van medewerkers

als belangrijk element wordt gezien om het strategisch vermogen

te vergroten naar functie gesplitst; n=298

Anamnese

39


wordt door verschillende gesprekspartners opgemerkt dat het bij strategisch vermogen

vooral gaat om de professionaliteit van de ambtenaar die in staat is om integraal

te kijken naar zijn beleidsportefeuille en daarbij binnen en buiten de organisatie verbinding

maakt met relevante spelers. Zie Grafiek 15.

3.2 doorbreken verkokering is mensenwerk

Om het strategisch vermogen van de Rijksoverheid te vergroten is het ontwikkelen

van een integraal perspectief van belang. Voor ministeries geldt dat veel zaken relatief

eenvoudig en meestal binnen de eigen beleidskolom kunnen worden geregeld. Anderzijds

brengt dit het risico met zich mee dat maatschappelijke vraagstukken die

samen werking met andere departementen en uitwisseling van informatie vergen niet

tijdig worden geïdentificeerd. Leidinggevenden zijn in de survey kritisch over de prestaties

op dit terrein. Zij vinden dat de afstemming van beleid verbetering behoeft.

Structuuraanpassingen zijn niet altijd de oplossing…

In het algemeen zien leidinggevenden geen heil in het aanpassen van de departementale

organisatiestructuur om daarmee het strategisch vermogen te versterken. Secretarissen-generaal

denken daar in de survey anders over. Zij vinden dit in meerderheid

wel een bepalend aspect voor het versterken van het strategisch vermogen.

Aanpassen van de departementale oranisatiestructuur

Overige leidinggevenden

Directeur

dg

sg

0% 20% 40% 60% 80% 100%

sg dg Directeur

Overige

leidinggevenden

belangrijk 60% 11% 19% 11%

niet belangrijk 40% 89% 81% 89%

Grafiek 16: de mate waarin het aanpassen van de departementale organisatiestructuur

als belangrijk element wordt gezien afgezet tegen functie; n=298

Een verklaring zou kunnen zijn dat een Secretaris-generaal meer dan anderen gericht

is op de structuur van een departement terwijl Directeuren-generaal en andere

leiding gevenden primair op de eigen beleidskolom gericht zijn. In gesprekken wagen

sommigen zich zelfs aan de uitspraak dat de organisatiestructuur maar één van de

weinige dingen is waar een Secretaris-generaal daadwerkelijk over gaat.

40 Een ingebeelde kwaal


In de survey wordt samenwerking tussen beleidsdirecties gemiddeld genomen door

meer respondenten als een tastbare verbetermogelijkheid gezien. Het één sluit het

ander natuurlijk niet uit. Structuurveranderingen kunnen er volgens sommigen toe

leiden dat er beter wordt samengewerkt. Zo geeft een gesprekspartner aan dat ‘door

mensen bij elkaar te zetten in een directie, nieuwe verbanden ontstaan waardoor

mensen gedwongen worden om samen te werken.’

Versterken samenwerking tussen beleidsdirecties

Overige leidinggevenden

Directeuren

dg

sg

0% 20% 40% 60% 80% 100%

sg dg Directeuren

Overige

leidinggevenden

belangrijk 60% 34% 43% 44%

niet belangrijk 40% 67% 57% 56%

Grafiek 17: de mate waarin het versterken van de samenwerking tussen beleidsdirecties

als belangrijk element wordt gezien afgezet tegen functie; n=298

…hetzelfde geldt voor het bevorderen van interdepartementale samenwerking…

Geen enkele Secretaris-generaal noemt het bevorderen van de interdepartementale

samenwerking als element om tot verbetering van het strategisch vermogen te komen,

terwijl bijna een derde van de overige leidinggevenden dat in de survey wel doet. De

sg’s lijken van opvatting dat het strategisch vermogen niet sterk wordt bevorderd door

nog slimmere combinaties van taken en portefeuilles. Zij zien kennelijk meer mogelijkheden

om binnen het eigen departement verbeteringen aan te brengen. Een andere

mogelijke verklaring voor het gebrek aan enthousiasme is dat dit soort keuzes primair

aan de politiek zijn. Over de recente departementale herindelingen werd tijdens de

formatie besloten. Volgens direct betrokkenen was de ambtelijke invloed op die besluitvorming

vrij gering, laat staan dat de versterking van het strategisch vermogen een

belangrijk argument was.

Opvallend is dat vrijwel geen enkele gesprekspartner het Strategieberaad Rijksbreed

(sbr) noemt als belangrijke speler in de versterking van het rijksbrede strategisch vermogen.

Het sbr wordt kennelijk niet gezien als relevant overlegorgaan voor interdepartementale

afstemming van strategische vraagstukken. Een gesprekspartner

merkt op dat het sbr ooit bedoeld was als overlegorgaan van strategiedirecteuren,

inmiddels ‘sturen sommige departementen de plaatsvervangers van de plaatsvervangers’.

Het sgo zou het sbr een stevigere positie kunnen geven door zich duidelijker als

opdrachtgever op te stellen. Dit was oorspronkelijk ook de bedoeling van de Commis-

Anamnese

41


sie Borstlap (2002). Op die manier zou in het sgo bovendien meer ruimte ontstaan om

aandacht te besteden aan strategische vraagstukken.

Het bevorderen van interdepartementale samenwerking

Overige leidinggevenden

Directeuren

dg

sg

0% 20% 40% 60% 80% 100%

sg dg Directeuren

Overige

leidinggevenden

belangrijk 0% 28% 27% 31%

niet belangrijk 100% 72% 73% 69%

Grafiek 18: de mate waarin het bevorderen van de interdepartementale samenwerking

als belangrijk element wordt gezien afgezet tegen functie; n=298

…want het doorbreken van verkokering is in de eerste plaats mensenwerk

Verkokering heeft een ongunstige klank maar is in feite inherent aan elke organisatievorm

en gaat dus ook aan de Rijksoverheid niet voorbij. In veel gesprekken is aangegeven

dat niet de organisatievorm bepalend is voor het strategisch vermogen, maar het

gedrag van de mensen die in die organisatie werken. Strategisch vermogen draait niet

om structuren maar om mensen. Leidinggevenden en medewerkers spelen in dat opzicht

een rol bij het doorbreken van negatieve effecten van verkokering, of het nu

binnen het eigen departement is of in de relatie met collega’s op andere ministeries.

Verschillende gesprekspartners benadrukken dat beleidsdossiers steeds complexer worden,

waarbij de onderlinge verwevenheid steeds verder toeneemt. Het kernwoord is dan

samenwerking: naar elkaar luisteren, rekening houden met de belangen van anderen en

verder kijken dan het eigen beleidsterrein. Die ruimte moeten leidinggevenden zelf

nemen en ook actief stimuleren bij hun medewerkers. Dat veronderstelt dan wel, zo

wordt aangegeven, dat het belang van die samenwerking ook wordt erkend en beloond.

3.3 kennis

Externe adviesraden bieden op dit moment geen soelaas…

In de survey is men het over de volle breedte eens: meer gebruik maken van adviesraden

en kennisinstellingen is het minst van belang om het strategisch vermogen van

de Rijksoverheid te versterken. In de gesprekken wordt overigens aangegeven dat dit

negatieve oordeel meer betrekking heeft op adviesraden dan op kennisinstellingen.

In onderstaande grafiek is dit oordeel per functiecategorie weergegeven. Dit laat nagenoeg

geen verschil van opvatting tussen soorten leidinggevenden zien.

42 Een ingebeelde kwaal


Meer gebruik maken van kennisinstellingen en adviesraden

Overige leidinggevenden

Directeuren

dg

sg

0% 20% 40% 60% 80% 100%

sg dg Directeuren

Overige

leidinggevenden

belangrijk 20% 17% 13% 15%

niet belangrijk 80% 83% 87% 85%

Grafiek 19: de mate waarin het meer gebruik maken van adviesraden en kennisinstellingen

als belangrijk element wordt gezien afgezet tegen functie; n=298

….want men is kritisch over de toegevoegde waarde

In gesprekken twijfelt niemand aan het belang van kennis voor het strategisch vermogen.

Integendeel, kennis is juist cruciaal voor strategisch vermogen. De specifieke

bijdrage van adviesraden wordt desondanks kritisch becommentarieerd. De

belangrijkste klachten kunnen als volgt worden omschreven: adviesraden komen

(veel) te laat met adviezen, adviezen zijn weinig origineel, leveren te weinig nieuwe

invalshoeken op en bieden onvoldoende inzicht in wat de samenleving vindt. De

wijze waarop adviesaanvragen ambtelijk worden voorbereid, waarbij vlakke keuzes

worden gemaakt met het oog op de verplichte kabinetsreactie, speelt hierin mogelijk

ook een rol. In gesprekken klinkt de roep door om gedurfder, en misschien ‘ongemakkelijker’

advisering vanuit deze raden.

Uit de gesprekken blijkt dat departementen worstelen met de vraag hoe met adviesraden

om te gaan. Als adviesraden te onafhankelijk van het departement opereren

dan komen ze met adviezen waar een departement niets mee kan omdat de adviezen

onvoldoende zijn toegespitst op de vraag of behoefte. Als een adviesraad

louter opschrijft wat een beleidsdirectie toch al van plan was, bijvoorbeeld omdat

de raad in kwestie nauw verbonden is met één departement, dan werkt het advies

enkel mee aan de legitimatie van beleid. ‘Sommige adviesraden zijn instituties op

zich, die met sleetse adviezen komen en onvoldoende gezaghebbend zijn’, aldus

een gesprekpartner. In de praktijk – zeker als het er echt toe doet – worden adviesraden

met enige regelmaat gepasseerd en wordt op basis van het specifieke onderwerp

een geschikte (wetenschappelijke) adviseur gezocht met de juiste statuur,

kennis en expertise.

In het kader van de vernieuwing van de Rijksdienst wordt gekeken naar de structuur

en ophanging van de adviesraden. Gelet op bovenstaande zou het sgo moeten

streven naar een productievere relatie tussen de departementen en de adviesraden.

Anamnese

43


3.4 in dienst van de samenleving

Het bevorderen van de verbinding met de samenleving wordt in de survey als belangrijkste

element genoemd om tot verbetering van het strategisch vermogen te komen.

Meer dan de helft van de respondenten heeft dit element genoemd. Voor Directeurengeneraal

geldt dit in nog sterkere mate: 83% van hen noemt dit als verbeterelement.

Belang bevorderen verbinding met de maatschappij

Overige leidinggevenden

Directeuren

dg

sg

0% 20% 40% 60% 80% 100%

sg dg Directeuren

Overige

leidinggevenden

belangrijk 40% 83% 59% 49%

niet belangrijk 60% 17% 41% 51%

Grafiek 20: de mate waarin het bevorderen van de verbinding met de maatschappij als

element wordt gezien om tot verbetering van het strategisch vermogen te

komen afgezet tegen functie; n=298

De overheid ziet zich geconfronteerd met een toenemend aantal ongestructureerde

vraagstukken. Over de aard van deze problemen en over oplossingsrichtingen bestaat

geen gedeelde visie, laat staan dat de overheid die problemen eigenhandig kan oplossen.

De veranderende, meer gelijkwaardige positie van de overheid ten opzichte van

andere actoren in de samenleving brengt met zich mee dat de overheid minder verticaal

kan sturen en tegenwoordig meer als procesbegeleider samen met stakeholders tot oplossingen

voor maatschappelijke vraagstukken moet komen. Bovendien wordt onder druk

van bezuinigingen op de Rijksoverheid steeds meer aan de samenleving en andere overheden

overgelaten. Deze ontwikkelingen zijn van invloed op het strategisch vermogen

van de Rijksoverheid: grip en controle maken plaats voor onvoorspelbaarheid en ongrijpbaarheid

in een omgeving waar het belang van toekomstgericht en weloverwogen

beleid alleen maar groter wordt. Voor een aantal gesprekspartners raakt dit ook aan de

vraag waarom het thema strategie steeds terugkeert op de agenda van de Rijksoverheid.

Men geeft aan dat de Rijksoverheid op dit moment worstelt met haar eigen positie.

In de praktijk krijgt de interactie met de omgeving steeds meer gewicht, maar zijn

ministeries zoekende hoe daar in de beleidsontwikkeling op een passende manier

invulling aan kan worden gegeven. Veel gesprekspartners wijzen op het gebruik van

sociale media, waardoor burgers en organisaties die voorheen buiten het blikveld van

de departementen bleven steeds meer mogelijkheden hebben om zich in het debat te

44 Een ingebeelde kwaal


mengen. Dit kan leiden tot een versterking van de maatschappelijke antenne en het vermogen

om eerder en beter te kunnen anticiperen op verschuivende opvattingen in de

samenleving. Gesprekspartners stellen dat ministeries hier pro-actiever en slimmer gebruik

van kunnen maken ten behoeve van de beleidsvorming. Daar wordt ook volop mee

geëxperimenteerd. Het blijkt wel dat er verschillen zijn tussen de ministeries. Bij het ene

ministerie wordt benadrukt dat er een cultuur is waarbij mensen van nature een brede

groep relevante externe actoren bij de beleidsontwikkeling betrekken. Bij andere ministeries

is men kritischer over de mate van contact met de buitenwereld, waarmee het risico

ontstaat dat departementen te ver af komen te staan van vraagstukken die in de samenleving

spelen (‘er wordt te veel en te vaak op de Haagse kilometer geopereerd’).

De interactie met de omgeving kan volgens gesprekspartners ook schuren, en is niet per

definitie de uitweg om het strategisch vermogen te versterken. De uitvoering van een

politiek compromis verdraagt zich niet altijd even goed met een proces waarbij alle

stakeholders vooraf worden betrokken. De houdbaarheid van de overheidsfinanciën

brengt ook de nodige beperkingen met zich mee. Dat betekent dat af en toe ook de

confrontatie moet worden opgezocht of knopen moeten worden doorgehakt, en besluiten

moeten worden genomen waar veel verzet tegen is.

Op alle niveaus wordt in de gesprekken benadrukt dat versterking van de externe oriëntatie

het strategisch vermogen van de overheid ten goede komt. Het biedt niet alleen

kansen om meer van buiten naar binnen te werken, maar ook om meer van binnen naar

buiten te brengen, en daarmee te zorgen voor draagvlak voor beleid. Door ons geïnterviewde

ambtenaren geven aan dat de buitenwereld tegenwoordig om die reden vanaf

het begin wordt betrokken bij beleidsontwikkeling. Dat vraagt dan wel om het bewaken

van grenzen, het managen van verwachtingen en bovenal goed communiceren. Niet in

de laatste plaats met de politieke leiding: ‘Naarmate de interactie met de omgeving toeneemt

en partijen meer gelijkwaardig ten opzichte van elkaar komen te staan en beleidslijnen

als het ware ‘ontstaan’ als resultante van die interactie, verschuiven ook de

politiek-ambtelijke verhoudingen.’

3.5 conclusie

In dit hoofdstuk zijn de uitkomsten uit de survey aangevuld en nader geduid op basis

van gesprekken die wij met enkele tientallen personen – merendeels werkzaam op de

ministeries ez, bkz en i&m – hebben gevoerd. De volgende conclusies komen daarbij naar

voren.

De politieke leiding bepaalt de ruimte voor strategisch vermogen. Uit de gesprekken

valt op te maken dat de politiek zich steeds meer richt op de korte termijn. Hierdoor is

sprake van minder toekomstgericht en minder toekomstbestendig beleid. Het strategisch

vermogen komt hiermee onder druk te staan. De ambtelijke top is volgens gesprekspartners

nadrukkelijk aan zet: er is brede consensus over de noodzaak dat de

ambtelijke top actiever en creatiever optreedt om het strategisch vermogen van de

Rijksoverheid te versterken. Los van de focus van de politieke leiding zou de departementale

top meer oog moeten hebben voor maatschappelijke ontwikkelingen.

Anamnese

45


Ook is het belangrijk dat er in de ambtelijke organisatie meer gelegenheid wordt geboden

om tegengas te geven. Strategisch vermogen is gebaat bij een rijk, breed en op

de gezette tijden kritisch debat. Die kritische dialoog moet volgens gesprekspartners

versterkt worden om het strategisch vermogen te vergroten. De ambtelijke top moet

de bedding verschaffen, waarbinnen anderen vervolgens hun kritische rol moeten

vervullen. Het één kan niet zonder het ander.

Een zeker collectief langetermijngeheugen draagt bij aan het strategisch vermogen

van een departement. Dat gaat niet zozeer om vooruitkijken, maar om kennis en

reken schap van het verleden van dossiers. Het institutionele geheugen neemt af door

de toegenomen mobiliteit in de ambtelijke dienst, aldus gesprekspartners. De departementale

top zal in het oog moeten houden dat vakinhoudelijke kennis en ervaring op

het departement in voldoende mate aanwezig zijn. Bij strategisch vermogen hoort niet

alleen vooruit kijken, maar is ook de spiegel van het verleden van belang.

Er is kritiek op de samenhang in beleid, zowel tussen de ministeries als binnen het

eigen departement. In veel gesprekken is aangegeven dat het gedrag van mensen bepalend

is voor het doorbreken van negatieve effecten van verkokering, en niet zozeer

de organisatievorm. Het gaat om samenwerking, niet om structuren. Leidinggevenden

zullen dit gedrag (samenwerken, naar elkaar luisteren, rekening houden met de belangen

van de ander en verder kijken dan het eigen beleidsterrein) actief moeten stimuleren

bij medewerkers.

Opvallend is dat het bevorderen van de interdepartementale samenwerking weinig

wordt genoemd als mogelijkheid om tot verbetering van het strategisch vermogen te

komen. Vrijwel niemand noemt het Strategieberaad Rijksbreed (sbr) als belangrijke

speler in dit verband. Een steviger positie van het sbr – met het sgo in de rol van opdrachtgever

– kan eraan bijdragen dat in het sgo meer aandacht wordt besteed aan

strategische vraagstukken. Het sgo kan zichzelf daarmee als platform profileren voor

rijksbrede strategie.

Uit de survey blijkt dat er weinig waarde wordt gehecht aan de bijdrage van adviesraden

en kennisinstellingen aan strategisch vermogen. Dit geldt in het bijzonder voor

adviesraden. Ook in de gesprekken is men hierover uiterst kritisch. Het is duidelijk dat

departementen worstelen met de vraag hoe met adviesraden om te gaan. Het sgo zou,

in het kader van de vernieuwing van de Rijksdienst, nader kunnen kijken naar een

productievere relatie tussen departementen en adviesraden.

Door de omgeving beter te betrekken bij beleidsprocessen kan volgens respondenten

het strategisch vermogen worden versterkt. Uit gesprekken blijkt dat ministeries

zoekende zijn hoe de interactie met de samenleving op een passende manier in te

vullen. Enerzijds is er consensus over de noodzaak om de buitenwereld niet eenmalig,

maar gedurende het hele beleidsproces te betrekken bij beleidsvorming.

Anderzijds ontstaan hierdoor allerlei praktische en (soms) principiële spanningen.

46 Een ingebeelde kwaal


Uit de combinatie van survey en interviews is een duidelijk beeld ontstaan over hoe het

met het strategisch vermogen van de Rijksoverheid gesteld is, wat daarvoor belangrijke

factoren zijn en waar verbetermogelijkheden liggen. De vraag is waarom de roep om

versterking van het strategisch vermogen steeds terugkeert op de agenda. Dit heeft

volgens sommige gesprekspartners te maken met een Rijksoverheid die worstelt met

onoplosbare maatschappelijke vraagstukken en onzeker is ten aanzien van haar rol en

positie in een veranderende samenleving. Dit sluit aan bij wat wij in de inleiding hebben

verwoord als ‘het strategiedebat als symptoom van een onzekere overheid’. Deze

gedachtegang werken wij in het volgende hoofdstuk verder uit.

Anamnese

47


4 Second Opinion

In de voorafgaande hoofdstukken hebben we naar aanleiding van de survey en

gesprekken de vragen behandeld ‘wat is strategisch vermogen’, ‘hoe is het ermee

gesteld’ en ‘hoe zou het beter kunnen’. Zoals in de inleiding en het voorgaande

hoofdstuk aangegeven willen we hieronder nader reflecteren op de vraag waarom

de zoektocht naar verbetering van het strategisch vermogen zo persistent is. We

stelden in dit verband eerder dat vragen die steeds weer worden gesteld en kennelijk

nooit tot bevredigende antwoorden leiden meestal ergens anders over gaan.

Verder suggereerden we dat die ‘andere kwestie’ wel eens te maken zou kunnen

hebben met een groeiende onzekerheid over de rol en positie van de departementen.

Deze onzekerheid zou passen in een breder patroon van een veranderende

overheid in een snel veranderende samenleving, waarmee de kerntaak van deze

overheid, publieke dienstverlening, inmiddels minder goed uit de verf zou komen.

In dit hoofdstuk verkennen we deze gedachte nader en reflecteren we op de betekenis

van deze ontwikkelingen voor de vraag naar de staat van het strategisch vermogen

van de Rijksoverheid.

Allereerst willen we benadrukken ons ervan bewust te zijn dat de samenleving,

en daarmee de overheid, voortdurend aan verandering onderhevig is. In die zin

zou er dus niet zoveel nieuws onder de zon zijn. Bovendien is ‘strategie’ altijd een

worsteling, zeker in het publieke domein waar per definitie onderling strijdige belangen

spelen. Kortom: de hardnekkigheid van de vraagstelling is in dat opzicht een

natuurlijk gegeven. Daarnaast geldt dat het niet eenvoudig is immuun te blijven

voor de verleiding van het broken system-denken, dat altijd en overal slecht functionerende

organisaties ontwaart die verbetering behoeven. Secretarissen-generaal,

die in de survey de stand van het strategisch vermogen kritisch beoordelen terwijl

iets minder dan de helft van de respondenten hier positief tegenover staat, zouden

wel eens ontvankelijk kunnen zijn voor deze perceptie. In dat verband zou het

woord van organisatiekundige Jeff Lawrence heilzaam kunnen werken: ‘There is no

such thing as a dysfunctional organization, because every organization is perfectly

aligned to achieve the results it currently gets’ (Heifetz, Grashow, Linsky, 2009).

Anderzijds wordt in de survey door respondenten aangegeven dat de relatief sterke

strategische kwaliteiten die men zichzelf toeschrijft, zoals externe oriëntatie, ook

gelden als belangrijkste verbeterpunten. Kennelijk is men er dus toch niet gerust

op. Tijdens de gesprekken met beleidsambtenaren werd deze indruk van onzekerheid

ten aanzien van de positie en rol van de eigen organisatie versterkt, zoals blijkt

uit hoofdstuk 3. Dit is wat ons betreft een belangrijk gegeven in het kader van de

vraag naar verbetering van het strategisch vermogen. Strategie ontstaat immers

naar aanleiding van de hoofdtaken van een departement, en moet passen binnen de

missie van de organisatie. Strategievorming op bijzaken zal weinig succes genereren.

Wie moeite heeft deze taken en missie te formuleren zal minder goed in staat zijn

strategisch te handelen. Wie zelf zwalkt, heeft moeite stippen aan de horizon te

identificeren.

Second Opinion

49


De verhouding overheid-burger…

De veronderstelling van een identiteitscrisis binnen de Rijksoverheid grijpt ook terug

op het actuele politiek debat. Dit debat gaat voor een belangrijk deel over de veranderende

verhouding overheid-burger. Waar de burger voorheen geneigd was te

buigen voor de bestuurder, en een vierjaarlijkse mandatering via algemene verkiezingen

volstond ter legitimering van het gezag, is die burger inmiddels ongeduriger,

mondiger en electoraal minder honkvast geworden. Tegelijkertijd keert de overheid,

na de hoogtijdagen van het overheidsingrijpen ter vervolmaking van de verzorgingsstaat

die een ‘doelgerichte’ politiek met zich mee bracht, in ieder geval retorisch op

zijn schreden terug. Die terugtrekking verloopt echter allesbehalve probleemloos.

Dat heeft mede te maken met de macht der gewoonte, die ertoe leidt dat de overheid

nog altijd reflexmatig vele beleidsopdrachten voor zichzelf ziet weggelegd. Maar de

kritische burger laat de overheid ook niet zomaar gaan, want het verwachtingspatroon

ten aanzien van zijn ‘democratisch verworven rechten’ blijft onveranderd

hoog, zeker als zich ook nog beeldbepalende incidenten voordoen. In dit verband

wordt wel gesproken van een governance gap: de kloof die gaapt tussen die hoog

gespannen verwachtingen van de burger en het afnemende animo en vermogen van

de overheid universele claims te leggen en complexe problemen tot een voor allen

acceptabele oplossing te brengen. De ‘vermarkting’ van de publieke sfeer, waarbij de

politiek zelf een aanbieder-klant relatie heeft gepropageerd, keert zich nu tegen het

bestuur. De burger heeft immers onder het motto ‘klant is koning’ deze verhouding

vooral in zijn eigen voordeel uitgelegd en heeft de wederkerige notie van burgerschap

ingeruild voor een consumptief klantperspectief. De overheid wordt nu juist

geacht te buigen voor de burger.

De bedrijfsmatige kijk op de overheid dateert van eind vorige eeuw en begon als een

reactie op de alomtegenwoordige overheid van de verzorgingsstaat. Grondgedachte

hierbij was dat de overheid als het op efficiency en resultaatgerichtheid aankomt

veel kon opsteken van het bedrijfsleven. Concepten als ‘de ondernemende overheid’

winnen deze jaren veel terrein (Osborne en Gaebler, 1993) en er zou een stroming

onder de naam New Public Management ontstaan die gekenmerkt werd door een

sterk economische oriëntatie. Een aantal van de principes van deze school is nog

altijd actueel: op output-legitimiteit gebaseerd overheidsoptreden, de verzelfstandiging

van publieke diensten, een zo rigoureus mogelijke scheiding tussen beleid en

uitvoering (inclusief een stevige rol voor de toezichthouder) en het decentraliseren

van bestuur. Ondanks het feit dat het neoliberalisme onder druk van de financieeleconomische

crisis veel van zijn glans heeft verloren, houdt het strikte bezuinigingsbeleid

dat als crisismanagement wordt gevoerd veel van deze uitgangspunten

overeind. Maar ook indertijd ontstond al kritiek op deze denkrichting door waarnemers

die meenden dat de overheid nu juist niet als een bedrijf gerund dient te

worden. Zo ontwikkelde de Amerikaanse bestuurskundige Robert Denhardt het

‘tegenbegrip’ New Public Service (Denhardt & Denhardt, 2002). Bij hem staan begrippen

als gerichtheid op waarden en missie, dienstbaarheid aan de burger en toewijding

aan de publieke zaak centraal: principes die weliswaar gedeeld worden door

veel npm-adepten maar die hier vanuit een andere benadering worden nagestreefd.

Het gaat dan niet zozeer om een overheid als bespeler van een markt, maar als

bemiddelende instantie die zich dienstbaar opstelt ten behoeve van een naar belan-

50 Een ingebeelde kwaal


gen en wensen verscheiden publiek. De door ons gesignaleerde vertwijfeling over de

rol en taakopvatting van de overheid heeft naar het zich laat aanzien veel te maken

met het spanningsveld tussen beide bovengenoemde scholen. Want terwijl temidden

van de crisis pogingen worden ondernomen de contouren te schetsen van een

New Public Service, wordt er ook nog ijverig verwezen naar New Public Management:

zie in dit verband bijvoorbeeld de verdere verzelfstandiging van uitvoeringsorganisaties

en het introduceren van marktwerking in de zorgsector.

…en de representatieve democratie

Niet alleen de huidige financieel-economische crisis, maar ook wat door sommigen

wordt betiteld als de crisis van de representatieve democratie draagt bij aan de verwarring.

Het door een ondernemende overheid aangewakkerde individualisme van

de kiezer, die nu eens in deze en dan weer in die speciaalzaak wil shoppen, botst

met het wezen van ons politieke bestel, waarin de politieke partij nog altijd het

warenhuis wil zijn waar de vaste klant alles van zijn gading zou moeten kunnen

vinden. Deze crisis heeft gevolgen voor de positie van de politiek en daarmee van de

Rijksoverheid. De mondigheid van de burger slaat over naar de media, die politiek

en overheid fel op de huid zitten en die vooral het eerste domein steeds persoonlijker

en ‘afrekenbaarder’ maken. Die afrekencultuur wordt moeiteloos doorvertaald

naar de ambtenarij. Traditionele media voelen hierbij de hete adem in de nek van

nieuwe media, die door de burger zelf worden beheerd. In deze kakofonie wordt het

steeds lastiger politiek bedrijven, ook al twitteren de bewindspersoon en de topambtenaar

driftig mee over trending topics. De paradox die hier optreedt is dat de

overheid zich uit ideologische en financiële overwegingen wil terugtrekken, maar

zich anderzijds genoodzaakt ziet direct op incidenten te reageren. Er hoeft maar

een bultrug voor de kust van Texel te stranden, of de Minister van Economische

Zaken kondigt een Protocol Aangespoelde Zeezoogdieren aan. Er ontstaat een spanningsveld

tussen de oproep tot burgerlijke zelfredzaamheid en een mede door de

media aangeblazen dwingende ‘normaliteit’, waarmee steeds meer ‘afwijkingen’

worden gesignaleerd die juist oproepen tot interventies en de ruimte voor de burger

eerder beperken. Of de politiek maakt zich schuldig aan gratuit aansporingsbeleid

(‘voedt je kinderen beter op!’) zonder daar concrete middelen of maatregelen aan te

verbinden. In zo’n omgeving wordt het lastig te bepalen wat de kerntaak van de

overheid, te weten publieke dienstverlening, nu precies inhoudt.

Politiek-ambtelijke verhoudingen komen hierdoor onder druk te staan. Max Weber

wees al op de uitersten van een technocratische, Zwecklose ambtenarij als een gevaar

voor de politiek, maar anderzijds op ambtelijke politisering als een gevaar voor

de ambtenarij, en daarmee voor de publieke zaak. Het risico van een dergelijke politisering

is onder de huidige coalitieregering misschien wel extra hoog, aangezien

de oppositie actief bewerkt moet worden om beleid door de Eerste Kamer te loodsen.

De survey leert dat de visie van de politieke leiding als meest bepalend wordt

gezien voor het huidige strategische vermogen, met als goede tweede de visie van

de ambtelijke leiding – die in de praktijk vaak een vertaalslag van de wensen van de

bewindspersoon vormt. In hoeverre is de huidige ambtenaar dan nog in staat de

publieke zaak te dienen, en deze te onderscheiden van het enkel bedienen van de

bewindspersoon? Het politieke primaat is het uitgangspunt van ons democratische

Second Opinion

51


estel, en de ambtenaar draagt bij aan de verwezenlijking van waarden die politiek

worden vastgesteld. Maar dat ontslaat die ambtenaar niet van de plicht de bewindspersoon

te wijzen op diens rol van publieke belangenbehartiger, een hoedanigheid

die dikwijls een langere adem vergt dan de gemiddelde kabinetstermijn. Het zal

niet toevallig zijn dat in de survey ‘verbinding met de maatschappij’ het hoogst

scoort als verbeterpunt, en ‘betrekken afwijkende standpunten bij beleidsvorming’

als op twee na hoogst. Maar kan de ambtenaar, die steeds minder op knowledge

wordt beoordeeld en steeds meer op skills, die klassieke rol nog wel vervullen? In

hoeverre kunnen ‘procesbewakers’ inhoudelijk tegenwicht bieden? Over processen

gesproken: wordt er nog voldoende ruimte geboden aan zuiver procesmanagement,

dat voorziet in bescherming van kernwaarden en in committering vooraf aan de

kwaliteit van het proces, en niet zozeer aan de uitkomsten? Als de huidige generatie

topambtenaren, in de woorden van die geïnterviewde sg, dikwijls de rol aanneemt

van spindoctor wiens hoogste doel het zou zijn de bewindspersoon te dekken, is deze

ambtelijke professionaliteit dan nog wel gewaarborgd?

beroepseer.nl

In veel gesprekken in het kader van dit onderzoek kwam het thema ‘professionaliteit

van de ambtenaar’ aan de orde. Wellicht hebben hernieuwde pogingen om de

positie van de ambtenaar te ‘normaliseren’, i.c. gelijk te trekken met de positie van

werknemers in de private sector, hiertoe bijgedragen. Misschien speelt ook mee dat

veel jongere ambtenaren klagen over het feit dat, ondanks een schier eindeloos

aanbod van workshops, lunchlezingen, seminars en kenniskamers (het ministerie

als fun factory) hun niet altijd de ruimte wordt geboden om die inhoudelijke kennis

te onderhouden of op te doen die relevant is voor hun werk – ook al zegt de survey

dat zijn leidinggevende dat relevant vindt voor strategisch vermogen. Bij deze ambtenaren

leeft dikwijls het gevoel in een koekjesfabriek werkzaam te zijn die is ingericht

op politieke spoedbestellingen. De ambtenaar wordt voorts binnen zijn of

haar organisatie steeds nauwer de maat genomen, door een permanent controleen

beoordelingsregime dat de indruk wekt dat vertrouwen in de professionaliteit

van de werknemer niet altijd een uitgangspunt is. Bovendien lijken de politieke en

ambtelijke leiding niet altijd pal voor de organisatie te willen staan, en wordt er

soms, in een kennelijke buiging richting de boze burger en media, nogal schielijk

met de vinger naar het ‘apparaat’ gewezen. Waar aanvankelijk, na het bekend worden

van een niet met de Kamer gedeeld rapport inzake ProRail, werd geschermd

met gerechtelijke stappen richting de betreffende afdelingen, bleek er later op dat

vlak toch niet zoveel aan de hand te zijn. Ook de staatssecretaris van Financiën verwees

na het losbarsten van het ‘Bulgarenfraude’-tumult in eerste instantie naar zijn

ambtenaren, wat bij betrokkenen bepaald niet in goede aarde viel. Misschien is het

daarom dat initiatieven als Stichting Beroepseer floreren, die ijveren voor herwaardering

van de deskundigheid, kwaliteit en trots op de werkvloer. Dit initiatief

bestrijkt weliswaar de gehele arbeidsmarkt, maar heeft gezien de reacties vooral

snaren geraakt binnen de overheid. Hier wordt verzet gepleegd tegen een dominant

markt- en doelmatigheidsdenken, tegen permanente reorganisaties, schaalvergroting

en regelzucht. Deze ontwikkelingen versterken wat ons betreft de roep

om herstel van het ambacht van de ambtenaar; een roep die ook doorklonk in onze

gesprekken en tevens hoorbaar is in een aantal survey-uitkomsten.

52 Een ingebeelde kwaal


Concluderend denken we dus dat er meer aan de hand is dan de gebruikelijke onzekerheid

en spanning die inherent is aan overheidsstrategie. Niet alleen lijken veranderingen

zich in een hoger tempo voor te doen dan voorheen, ze lijken ook fundamenteler

in te grijpen in de relatie tussen overheid en burger, met belangrijke strategische gevolgen

die hun weerslag hebben op de gezondheidstoestand van de Rijksoverheid. We

denken dat de zoektocht naar een nieuwe balans in het publieke domein relevant is

voor het strategisch vermogen van de Rijksoverheid als geheel. Reden te meer om deze

zoektocht serieus te nemen, en waar mogelijk te stimuleren en te faciliteren.

Second Opinion

53


5 Conclusies en aanbevelingen

Teneinde een therapie te kunnen voorschrijven hebben we de onderzoeksvraag naar

het strategisch vermogen van de Rijksoverheid op verschillende manieren benaderd.

In de hoofdstukken 2 en 3 hebben we de vraag vanuit een onderzoeksperspectief behandeld.

In hoofdstuk 4 hebben we een reflexief perspectief gekozen en nagedacht

over wat het met enige regelmaat stellen van vragen over strategisch vermogen betekent.

We komen nu toe aan het formuleren van een antwoord op de onderzoeksvraag

en het schetsen van een aantal handelingsopties. We putten hierbij uit de resultaten

van de survey, de door ons gevoerde gesprekken en onze bespiegelingen in het voorgaande

hoofdstuk.

‘Rijksbreed’

De oorspronkelijke vraagstelling repte van versterking van het ‘algehele rijksbrede

strategisch vermogen’. Wij hebben dit bewust geïnterpreteerd als ‘strategisch

ver mogen van de Rijksoverheid’. Uit de survey komt het beeld van departementale

homogeniteit naar voren, en blijkt dat er weinig heil wordt verwacht van meer interdepartementale

samenwerking. ‘Rijksbreed’ blijft in de Nederlandse bestuursarchipel

een moeizaam begrip. Het collegiale bestel, de gekoesterde autonomie van de departementen,

de bescheiden opstelling van Algemene Zaken als het gaat om centrale aansturing,

de verschillende tijdshorizonten die worden gehanteerd: het zijn alle elementen

die aanleiding geven het vooral te zoeken in de intramurale zorg. Strategie als

praktijk voltrekt zich amper boven de departementen, in mindere mate tussen de departementen

en primair binnen de departementen. Het moet daarom in eerste instantie

gaan om het verbeteren van het strategisch vermogen van het eigen departement, ook

omdat dat een grotere eigen verantwoordelijkheid met zich meebrengt en de kansen

op resultaten verhoogt. Bij het verbeteren van het strategisch vermogen van het eigen

departement wordt overigens weinig waarde gehecht aan het veranderen van de

bestaande organisatiestructuur. Meer heil wordt verwacht van het stimuleren van op

samenwerking gericht gedrag van medewerkers.

De ambtelijke top

De rol van de ambtelijke top ter bepaling van het huidige strategisch vermogen is

groot, zo blijkt uit ons onderzoek. Men zou dat kunnen lezen als een waardeoordeel,

maar ook als een feitelijke constatering. Deze rol is echter ook een belangrijk verbeterpunt,

wat de ambtelijke top een mandaat verschaft om aan de slag te gaan met strategisch

vermogen. Uit het onderzoek blijkt dat er behoefte is aan ‘toekomstbestendiger

beleid’. In gesprekken werd daar de notie aan toegevoegd dat ambtelijk leiderschap

inhoudt dat er ‘koersvast’ beleid wordt gemaakt, met andere woorden dat de politiek

bij de les wordt gehouden. De survey laat zien dat meer ruimte moet ontstaan voor

verbinding met de maatschappij en voor het betrekken van afwijkende standpunten

bij de beleidsvorming. De ambtelijke top dient ervoor te zorgen dat deze ruimte, waarin

strategie als praktijk invulling krijgt, beschikbaar komt.

Conclusies en aanbevelingen

55


Kennis

Een opvallende bevinding uit dit onderzoek is dat adviesraden en kennisinstellingen

volgens de respondenten hoegenaamd niet bijdragen aan strategisch vermogen. Bovendien

wordt niet verwacht dat dit in de toekomst veel beter zal worden. Uit gesprekken

bleek dat deze visie vooral betrekking heeft op adviesraden. Kennelijk wordt daarvan

dus niet goed gebruik gemaakt. Dit zou te maken kunnen hebben met het feit dat

adviesaanvragen zorgvuldig ambtelijk worden voorbereid, en er uiteindelijk vlakke

keuzen worden geformuleerd met het oog op de verplichte kabinetsreactie. Ook worden

de werkprogramma’s dikwijls volgestopt – iedere commissie moet haar portie krijgen

– waardoor er weinig ruimte voor spontane advisering resteert. Bovendien bestaat de

neiging voor grote adviesaanvragen ad hoc-raden in te stellen onder voorzitterschap

van een prominent. Verbetering op dit punt zou niet moeten bestaan uit een reorganisatie

van het adviesstelsel, maar uit minder en gedurfder opdrachten en het toestaan

van meer spontane advisering, ook al brengt dit het ‘risico’ van minder opportune aanbevelingen

met zich mee.

Er is bezorgdheid over het institutionele geheugen als gevolg van toegenomen ambtelijke

mobiliteit. De departementale top zal met het oog op het strategisch vermogen

moeten zorgen dat vakinhoudelijke kennis en ervaring in voldoende mate aanwezig

zijn.

In dienst van de samenleving

Uit het onderzoek is ook een behoefte gebleken voor departementen zich ‘meer horizontaal’

op te stellen. In de praktijk krijgt de interactie met de omgeving steeds meer

gewicht, maar zijn ministeries nog zoekende hoe dit op een passende en meer strategische

wijze in te vullen. Dat is voor deze veelal traditioneel hiërarchisch gestructureerde

organisaties geen sinecure. Tezelfdertijd moeten al dan niet sluimerende onzekerheden

ten aanzien van de eigen positionering worden benoemd en geadresseerd,

en niet worden verbloemd door een mechanisch strategiedebat te voeren. Dan verwordt

het strategiedebat tot symptoombestrijding, waar een meer principieel debat op

zijn plaats is. Hoe meer richting wordt gegeven aan de omgang met de grote variëteit

aan opvattingen en mogelijkheden die een dergelijke opstelling biedt, hoe groter de

kans dat de ambtenaar zich hervindt in zijn rol van publieke dienstverlener binnen

een politiek raamwerk. Onder druk van een serie bezuinigingsronden stelt een flink

aantal departementen zich weer fundamentele vragen over de eigen rol en kerntaken.

Hoewel deze aanleiding misschien niet vrolijk stemt, is dit een nuttig proces dat

echter niet vrijblijvend mag zijn en dat op een zeker moment ook, althans voorlopige,

afronding behoeft. Pas als de kwakkelende patiënt zich zeker en fit genoeg voelt, kan

hij weer gaan werken aan zijn strategisch vermogen.

56 Een ingebeelde kwaal


***

In dit onderzoek hebben we bekeken hoe het gesteld is met het strategisch vermogen

van de Rijksoverheid en hoe dit kan worden versterkt. Strategie blijft weerbarstige

materie, en je krijgt het nooit helemaal goed. Maar een eeuwige kwaal heeft

veel weg van een ingebeelde kwaal, en hoeft niet wanhopig te stemmen. Wel is enige

bescheidenheid op zijn plaats, en voorlopig zou de reikwijdte van het eigen departement

richtinggevend moeten zijn. Niettemin is er wat ons betreft een aantal bruikbare

handreikingen uit het onderzoek naar voren gekomen waar een ambtelijke

top mee uit de voeten zou kunnen. Laat de gehele organisatie zich bewust zijn van

het feit dat zij voortdurend strategie bedrijft. Zorg ervoor dat de ruimte daarvoor

beschikbaar is, ook door het voeren van een personeelsbeleid dat rekening houdt

met relevante kennisopbouw. Bescherm die strategische ruimte tegenover de politiek,

door inzichtelijk te maken dat weloverwogen en toekomstbestendig beleid uiteindelijk

ook de erfenis van de bewindspersoon bepaalt. Entameer, ten slotte, discussies

over doelen en taken van de organisatie. Naarmate hier meer duidelijkheid over

bestaat, stelt de organisatie zich strategischer op en komt zij beter toe aan haar opdracht

van publieke dienstverlening, waar het uiteindelijk om te doen is.

Conclusies en aanbevelingen

57


Onderzoekstechnische verantwoording survey

Het onderzoek is opgezet als een kwantitatief onderzoek bestaande uit een online

survey aangevuld met gesprekken en interviews. Het kwantitatieve deel van onderzoek

heeft tot doel actuele informatie te verschaffen over opvattingen van leidinggevenden

bij beleidskernen van ministeries over het strategisch vermogen van de

Rijksoverheid. Het gaat hier om de Rijksoverheid in enge zin: uitvoeringsorganisaties,

agentschappen, inspecties en andere onderdelen van de Rijksoverheid en andere –

niet tot de Haagse beleidskern behorende onderdelen van de Rijksoverheid – zijn

buiten beschouwing gelaten.

Vragenlijst

Voor dit onderzoek is gebruikgemaakt van een gestructureerde vragenlijst (zie appendix).

Aanvullend op het online onderzoek zijn gesprekken/interviews gevoerd met

leiding gevenden en andere medewerkers bij drie ministeries: bkz, ez, i&m. De vragenlijsten

voor deze gesprekken zijn eveneens in de bijlage opgenomen.

In de vragenlijst van het online/schriftelijk onderzoek zijn de volgende algemene

vragen opgenomen:

• Ministerie

• Functie

• Periode in huidige functie/departement/Rijksoverheid

• Geslacht

In deze vragenlijst zijn de onderstaande thema’s behandeld:

• Het oordeel over het strategisch vermogen van het departement in vergelijking met

andere departementen

• Aspecten van strategisch vermogen waar het departement goed in is en aspecten

die in de toekomst zouden moeten verbeteren

• De belangrijkste factoren die op dit moment van invloed zijn op het strategisch

vermogen

• De belangrijkste factoren om tot verbetering van het strategisch vermogen te

komen

In hoofdstuk 1 van het rapport is een theoretisch kader geschetst. Dit kader vormt

het uitgangspunt voor de in de vragenlijst gehanteerde begrippen en de verschillende

aspecten en factoren die als antwoordcategorieën bij de vragen zijn opgenomen.

Voor vraag 3a en 3b (factoren die van invloed zijn op het strategisch vermogen) van

de vragenlijst is een niet-limitatieve lijst opgenomen. De factoren zijn opgenomen op

basis van geraadpleegde literatuur en gesprekken met een vijftal Secretarissengeneraal.

Een beperkt aantal respondenten heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid

om additionele relevante factoren toe te voegen die van invloed zouden kunnen

zijn op het (verbeteren van het) strategisch vermogen. Deze toevoegingen geven geen

aanleiding om te concluderen dat relevante factoren in de vragenlijst ontbreken.

58 Een ingebeelde kwaal


Uitvoering van het onderzoek

Het onderzoek is uitgevoerd door middel van een online onderzoek (computer assisted

web interviewing). Hiervoor is gebruik gemaakt van software van de nsob. Het onderzoek

is uitgevoerd tussen 25 maart en 8 april 2013. Respondenten zijn per e-mail

uitgenodigd aan het onderzoek deel te nemen door de Secretaris-generaal van ocw.

Zij hebben van het onderzoeksteam een aparte e-mail ontvangen met daarin een link

naar de online vragenlijst. Op 2 april en 5 april zijn herinneringsmails gestuurd.

Respondenten konden de vragenlijst één keer invullen. De gemiddelde invultijd van

de online vragenlijst was ongeveer 10 minuten.

Populatie

De populatie, en onderzoeksdoelgroep, bestaat uit leidinggevenden bij beleidsdirecties

bij de kerndepartementen behorende tot de Rijksoverheid. Om vast te stellen

wie tot deze groep behoort, is als uitgangspunt het Functiegebouw Rijk genomen.

Het Functiegebouw Rijk bestaat uit acht functiefamilies. Een functiefamilie is een

verzameling van functies, werkzaamheden of werkpakketten die qua aard een

grote verwantschap met elkaar hebben. Elk werkpakket binnen het Rijk kan tot een

functiefamilie toegerekend worden. Elke functiefamilie kent een definitie die voor

afbakening zorgt ten opzichte van de andere functiefamilies. Voor dit onderzoek is

de populatie opgebouwd uit de functiefamilie lijnmanagement. In de beschrijving

van het functiegebouw Rijk betreft dit functies waarin men verantwoordelijk is voor

de realisatie van de doelen van het organisatieonderdeel door leiderschap en op

basis van toegewezen (hiërarchische) verantwoordelijkheden en bevoegdheden

(o.a. het nemen van beheersbeslissingen). Het gaat hier om leidinggevende functies

die de positie en bijbehorende (hiërarchische) bevoegdheden hebben zoals het

houden van functioneringsgesprekken.

Op basis hiervan zijn per ministerie de volgende categorieën leidinggevenden onderscheiden:

• Secretarissen-generaal

• Directeuren-generaal en plaatsvervangend Directeuren-generaal

• Directeuren en plaatsvervangend directeuren

• Andere leidinggevenden

Bij gebrek aan uniformiteit tussen de verschillende departementen is een categorie

andere leidinggevenden onderscheiden. Deze verzamelnaam geldt voor leidinggevenden

die - ondanks het functiegebouw Rijk - uiteenlopende functiebenamingen

hanteren zoals middenmanager, mt-lid, of lid van het directieteam.

Selectie

De populatie is geselecteerd op basis van twee bronnen. Het bestand van de Algemene

Bestuursdienst (ABD) en de Rijksoverheidsadresgids. Beide bestanden zijn gefilterd op

personen die (1) werkzaam zijn binnen de functiefamilie lijnmanagement en (2) werkzaam

zijn bij een beleidsdirectie binnen het kerndepartement. Leidinggevenden bij

beleidsdirecties zijn geselecteerd op basis van de hiërarchische positie onder een

Onderzoekstechnische verantwoording survey

59


Directoraat-generaal. Op basis hiervan is een populatie van 927 leidinggevenden

samengesteld. *

Responsverantwoording

In de volgende tabel is per ministerie aangeven hoeveel mensen de survey hebben

ingevuld. In de derde kolom is de relatieve respons per departement opgenomen.

N Freq. Relatief

Percentage

Percentage

Cumulatief

Percentage

Algemene Zaken 17 6 35,3 2,0 2,0

bkz 105 36 34,3 12,1 14,1

bz 105 35 33,3 11,7 25,8

Defensie 70 14 20,0 4,7 30,5

Economische Zaken 90 37 41,1 12,4 43,0

Financiën 108 32 30,0 10,7 53,7

Infrastructuur & Milieu 131 44 33,6 14,8 68,5

ocw 59 20 33,9 6,7 75,2

szw 54 21 38,9 7,0 82,2

Veiligheid en Justitie 53 23 43,4 7,7 89,9

vws 81 30 37,0 10,1 100,0

Totaal 873 298 34,1 100,0

De volgende tabel geeft de totale responsverantwoording weer.

Absoluut Relatief

Bruto online vragenlijst waarvan: 927 100%

- Afwezig gedurende survey 52 5,6%

Aantal contacten waarvan: 873 94,4% = 100%

- Vragenlijst afgebroken 84

- Internetlink ongebruikt 489

Netto respons 298 34,1%

* Bij de ministeries waren eind 2011 in totaal 2091 personen in dienst in de bbra-schalen 15 en hoger,

maar dit is inclusief niet leidinggevende functies en leidinggevende functies bij andere directies

dan beleidsdirecties. Op basis hiervan is aannemelijk dat met de 927 uitgezette surveys de totale

populatie is bereikt. Bron: Kennisbank Arbeidszaken en Overheid (Arbeidenoverheid.nl)

60 Een ingebeelde kwaal


De vragenlijst is ingevuld door 23 respondenten op het niveau sg/dg:

Frequentie Percentage Cumulatief

Secretaris-generaal 5 1,7 1,7

(plv) Directeur-generaal 18 6,0 7,7

(plv) Directeur 135 45,3 53,0

Andere leidinggevenden 140 47,0 100,0

Totaal 298 100,0

De meeste respondenten hebben een lange carrière binnen de Rijksoverheid achter de

rug. De helft werkt langer dan 20 jaar bij het Rijk. De meeste respondenten blijken honkvast;

50% werkt langer dan 10 jaar bij hetzelfde departement. Het aandeel vrouwen in

hogere functies bij de Rijksoverheid is 25% (Kennisbank Arbeidszaken en Overheid,

cijfers over 2011). Dit percentage komt goed overeen met het aandeel vrouwen (27%)

dat de survey heeft ingevuld.

Werkzaam bij

Rijksoverheid

Frequentie Percentage Cumulatief

Percentage

Minder dan 1 jaar 3 1,0 1,0

1-5 jaar 4 1,3 2,3

5-10 jaar 17 5,7 8,1

10-20 jaar 126 42,3 50,3

Meer dan 20 jaar 148 49,7 100,0

Totaal 298 100,0

Betrouwbaarheid en nauwkeurigheid

Het onderzoek is gebaseerd op een steekproef, dat wil in dit geval zeggen dat weliswaar

de gehele populatie is benaderd maar niet de gehele populatie de survey heeft

ingevuld. Op basis van de data uit de steekproef worden uitspraken gedaan over de

gehele populatie. Om te toetsen in hoeverre de uitkomsten van de survey bij herhaalde

meting al dan niet berusten op toeval zijn betrouwbaarheidstoetsen gedaan. Deze

toetsen berekenen de significantie. Deze wordt bepaald door de steekproefgrootte en

de homogeniteit van de steekproef (Baarda et al., 2007, p 28). In dit onderzoek is als

uitgangspunt genomen dat er sprake is van significantie als de overschrijdingskans

kleiner is dan 5 procent. Indien er sprake is van significantie betekent dit dat er met

minstens 95% zekerheid aangegeven kan worden dat de te verwachten uitkomst van

de populatie ligt tussen het resultaat vanuit de steekproef minus en plus tweemaal

de standaardfout. De standaardfout geeft aan in hoeverre de gevonden uitkomst een

goede schatting is van de uitkomst van de populatie (Baarda et al., 2007, 28).

Onderzoekstechnische verantwoording survey

61


Om op basis van het onderzoek uitspraken over de populatie te kunnen doen, is het

van belang dat de steekproef representatief is voor de populatie. Dit betekent eenvoudig

gezegd dat de samenstelling van de steekproef zoveel mogelijk overeen moet

komen met de samenstelling van de populatie. Door non-repons wijkt de steekproef

qua samenstelling af van de populatie. Hiervoor heeft geen weging plaatsgevonden.

Verschillen beoordeling strategisch vermogen

Verondersteld wordt dat het departement waar de respondent werkt in grote mate

bepaalt hoe de respondent de verschillende vragen over het strategisch vermogen

beantwoordt. Om te toetsen of de verschillen tussen hoe de respondenten de vragen

beantwoorden significant zijn, is de Chi-kwadraattoets gebruikt (Baarda et al., 2007:

122). Hieruit blijkt dat er significante verschillen zijn tussen hoe de respondenten van

de verschillende departementen het strategisch vermogen van hun eigen departement

over het algemeen beoordelen (χ2 = 75,67; df = 40; p < 0.001) en hoe de respondenten

het strategisch vermogen in vergelijking tot vijf jaar geleden scoren (χ2 = 66,29; df = 40;

p < 0.006).

Betrouwbaarheid meting strategisch vermogen

In het onderzoek is het concept strategisch vermogen vertaald naar vijf strategisch

ambities. Deze zijn voor de survey geoperationaliseerd in tien items die gezamenlijk

het strategisch vermogen meten. In de vragenlijst is daartoe bij vraag 2a en vraag 2b

aan de respondenten gevraagd hoe de departementen op een vijfpuntsschaal scoren

op deze tien items. Om vast te stellen in hoeverre de tien items bij vraag 2a en 2b

gezamenlijk hetzelfde meten is de Cronbach Alpha berekend (Baarda et al., 2007: 75).

Het resultaat van deze testen, de homogeniteitscoëfficient, is uitgerekend over de

scores van de tien items bij vraag 2a, α = 0.857 en bij vraag 2b, α = 0.871. Deze score is

relatief hoog. Hoe dichter bij de 1,00 (wat wijst op een volledig homogene schaal) hoe

homogener de samengestelde score ‘strategisch vermogen’ is. Voor minder complexe

begrippen wordt een betrouwbaarheidscoëfficiënt van 0,8 aangehouden en voor complexe

begrippen een minimale alpha van 0,6. De alphas van 0.857 en 0.871 wijzen erop

dat de tien items bij vraag 2a en 2b in de vragenlijst als samengestelde scores in sterke

mate het begrip strategisch vermogen meten.

Met behulp van Spearman’s Rho kunnen we de betrouwbaarheid onderzoeken van de

antwoorden van respondenten in relatie tot het departement. Hoe hoger de coëfficiënt

des te groter is de samenhang tussen de antwoorden die een respondent geeft en het

departement waar hij werkt. De uitkomst van deze analyse voor vraag 2a is dat er

sprake is van een correlatiecoëfficiënt van 0.029. Dit betekent dat betrouwbaarheid

van de beoordeling van strategisch vermogen in relatie tot het departement waar

iemand werkt groter is dan 97,1%. Op basis hiervan kunnen we concluderen dat we

significant betrouwbare uitspraken kunnen doen over het oordeel van leidinggevenden

over het strategisch vermogen van hun departement. Dezelfde analyse geeft voor

alle departementen gezamenlijk een correlatiecoëfficiënt van 0.137 (86,3%) voor de

vraag waar departementen in relatie tot strategisch vermogen beter in zouden moeten

worden. De uitkomst is zeer waarschijnlijk te verklaren door een relatief klein aantal

respondenten bij een aantal kleinere ministeries. Als we alleen kijken naar de ministeries

met meer dan 20 respondenten dan zijn de uitkomsten van bkz, buza, ez, fin, i&m,

62 Een ingebeelde kwaal


szw en vws significant betrouwbaar met een correlatiecoëfficient van 0.026. Voor ocw

en VenJ kunnen we voor deze vraag betrouwbare uitspraken doen, maar deze zijn niet

statistisch significant. De uitkomsten van Defensie en az kunnen we voor deze vraag

beschouwen als redelijke indicaties.

Overig

Het team is bij dit kwantitatieve onderzoek ondersteund door Arno van Wijk, student

aan de Universiteit Utrecht en als junior onderzoeker verbonden aan de nsob. Hij heeft

in opdracht van het onderzoeksteam zorggedragen voor de presentatie van de survey

op het online-platform van de nsob, de verwerking van de ruwe data in spss en de betrouwbaarheidsanalyses.

Alle interpretatie van de gegevens is voor rekening van het

onderzoeksteam.

Onderzoekstechnische verantwoording survey

63


Vragenlijst survey en interviews

Strategisch vermogen is: het vermogen om te komen tot afgewogen en toekomstbestendige

beleidskeuzes.

A1 Vraag 1a

Hoe beoordeelt u dit vermogen van uw departement?

(1. slecht – 2. onvoldoende – 3. neutraal – 4. voldoende – 5. goed)

A2 Vraag 1b

In vergelijking met vijf jaar geleden is dit vermogen van mijn departement verbeterd.

(1. volledig mee oneens – 2. mee oneens – 3. neutraal – 4. mee eens – 5. volledig mee eens)

A3 Vraag 1c

Mijn departement is hier beter in dan andere departementen.

(1. volledig mee oneens – 2. mee oneens – 3. neutraal – 4. mee eens – 5. volledig mee eens)

A4 Vraag 1d

Kunt u een departement noemen dat hier beter in is dan uw eigen departement?

1. Ja, namelijk…(selecteren)

0. Nee

99. Kan ik niet beoordelen

A5 Vraag 1e

Kunt u een departement noemen dat hier minder goed in is dan uw eigen departement?

1. Ja, namelijk…(selecteren)

0. Nee

99. Kan ik niet beoordelen

B1 Vraag 2a

Hieronder staan 10 stellingen. Selecteer bij elke stelling één antwoordoptie. Het gaat hier

uitdrukkelijk om de huidige situatie.

Ik vind mijn departement bij beleidsontwikkeling goed in (randomized):

1. Het inzichtelijk maken van langere termijneffecten

2. Het verder kijken dan de huidige kabinetstermijn

3. Het benutten van actuele wetenschappelijke inzichten

4. Het toepassen van relevante kennis

5. Het betrekken van maatschappelijke opvattingen

6. Het betrekken van relevante externe actoren

7. Samenwerking met andere departementen

8. Interne samenwerking tussen beleidsdirecties

9. Het voorkomen van ondoordachte reacties op incidenten

10. Het plaatsen van actuele gebeurtenissen in een bredere beleidscontext

(1. volledig mee oneens – 2. mee oneens – 3. neutraal – 4. mee eens – 5. volledig mee

eens)

64 Een ingebeelde kwaal


B2 Vraag 2b

Hieronder staan 10 stellingen. Selecteer bij elke stelling één antwoordoptie. Het gaat

hier uitdrukkelijk om de gewenste situatie.

Ik vind dat mijn departement bij beleidsontwikkeling beter moet worden in

(randomized):

1. Het inzichtelijk maken van langere termijneffecten

2. Het verder kijken dan de huidige kabinetstermijn

3. Het benutten van actuele wetenschappelijke inzichten

4. Het toepassen van relevante kennis

5. Het betrekken van maatschappelijke opvattingen

6. Het betrekken van relevante externe actoren

7. Samenwerking met andere departementen

8. Interne samenwerking tussen beleidsdirecties

9. Het voorkomen van ondoordachte reacties op incidenten

10. Het plaatsen van actuele gebeurtenissen in een bredere beleidscontext

(1. volledig mee oneens – 2. mee oneens – 3. neutraal – 4. mee eens – 5. volledig

mee eens)

C1 Vraag 3a

Hieronder treft u een lijst met factoren aan die van invloed kunnen zijn op het

vermogen van uw departement om te komen tot afgewogen en toekomstbestendige

beleidskeuzes.

Welke 3 factoren vindt u voor uw departement op dit moment het meest bepalend?

Wij vragen u deze factoren te rangschikken in volgorde van belangrijkheid.

1. De visie van de politieke leiding

2. De visie van de ambtelijke top

3. De inrichting van de departementale organisatiestructuur

4. De samenwerking tussen beleidsdirecties binnen het departement

5. De expertise en vaardigheden van de medewerkers

6. De mogelijkheid afwijkende standpunten te betrekken bij beleidsvorming

7. De interdepartementale samenwerking

8. Het gebruik maken van relevante externe adviesraden en kennisinstellingen

9. De verbinding met de maatschappij

10. Anders, namelijk…(invulveld)

Vragenlijst survey en interviews

65


C2 Vraag 3b

Hieronder treft u een lijst met elementen aan die van invloed kunnen zijn op het

verbeteren van het vermogen van uw departement om te komen tot afgewogen en

toekomstbestendige beleidskeuzes.

Welke 3 elementen vindt u voor uw departement het meest van toepassing om tot

verbetering te komen? Wij vragen u deze elementen te rangschikken in volgorde van

belangrijkheid.

1. Het uitdragen van de visie door de ambtelijke top

2. Het aanpassen van de departementale organisatiestructuur

3. Het versterken van de samenwerking tussen beleidsdirecties binnen het

departement

4. Het vergroten van de expertise en vaardigheden van de medewerkers

5. Het stimuleren van de mogelijkheid afwijkende standpunten te betrekken bij

beleidsvorming

6. Het bevorderen van interdepartementale samenwerking

7. Het meer gebruik maken van relevante externe adviesraden en kennisinstellingen

8. Het bevorderen van de verbinding met de maatschappij

9. Anders, namelijk…(invulveld)

D Vraag 4 - Persoonlijke informatie

D1 Bij welk departement bent u werkzaam?

1. Algemene Zaken

2. Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties

3. Buitenlandse Zaken

4. Defensie

5. Economische Zaken

6. Financiën

7. Infrastructuur en Milieu

8. Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

9. Sociale Zaken en Werkgelegenheid

10. Veiligheid en Justitie

11. Volksgezondheid, Welzijn en Sport

D2 Welke functie heeft u?

1. sg

2. (plv.) dg

3. (plv.) Directeur

4. Anders

D3 Hoeveel jaar werkt u al..

Minder dan 1 jaar 1−5 jaar 5−10 jaar 10−20 jaar Meer dan 20 jaar

..bij de Rijksoverheid?

..op uw huidige departement?

..in uw huidige functie?

66 Een ingebeelde kwaal


D4 Wat is uw geslacht?

0. Man

1. Vrouw

E Heeft u nog opmerkingen die relevant zijn voor dit onderzoek?

(…)

Vragenlijst survey en interviews

67


Vragenlijst interviews

Algemeen

1. Het thema ‘strategie’ keert steeds terug op de agenda van de Rijksoverheid. Uit het

zelfbeeld volgt echter dat leidinggevenden binnen de Rijksoverheid niet negatief

zijn over het strategisch vermogen van de Rijksoverheid (en het strategisch vermogen

ook niet verslechterd is ten opzichte van vijf jaar geleden). Heeft u hier een

verklaring voor?

Politiek/ambtelijke verhoudingen, toekomstbestendig beleid en tegendenken

2. De visie van de politieke leiding wordt gezien als de meest bepalende factor voor

het huidige strategisch vermogen van de departementen. Herkent u dit beeld?

Heeft u hier een verklaring voor?

3. Hoe kijkt u aan tegen de politieke invloed op het beleid van uw departement?

Is die invloed te dominant in de zin dat als gevolg daarvan onvoldoende toekomstbestendige

besluiten worden genomen of is het in uw visie juist goed in balans?

Kunt u daar een voorbeeld van geven?

4. Het zelfbeeld is dat departementen bij beleidsontwikkeling relatief slecht zijn in

het aandacht hebben voor de lange termijn (toekomstbestendig beleid). Het zelfbeeld

van bkz is op dit onderdeel nog beduidend negatiever dan het zelfbeeld van

andere departementen. Als het gaat om de vraag waar een departement zich bij

beleidsontwikkeling op zou moeten verbeteren, scoort deze factor het hoogst.

Herkent u dit beeld? Heeft u hier een verklaring voor?

5. Men vindt dat de ambtelijke top meer visie moet uitdragen om het strategisch

vermogen van het departement te verbeteren. Gaat het dan volgens u om het

eigen geluid van de ambtelijke top (tegenkracht) of om een betere doorvertaling

van de visie van de politieke leiding?

6. De mogelijkheid om afwijkende standpunten te betrekken bij beleidsvorming

(het ‘tegendenken’) wordt niet gezien als een bepalende factor voor het huidige

strategisch vermogen. Het ‘tegendenken’ wordt wél gezien als een belangrijk element

om het strategisch vermogen te verbeteren. Heeft u hier een verklaring voor?

7. Hoe kan het ‘tegendenken’ vanuit het eigen departement in de praktijk worden

bewerkstelligd?

Externe oriëntatie

8. De verbinding met de maatschappij wordt gezien als het belangrijkste element om

tot verbetering van het strategisch vermogen te komen. Deze verbinding met de

maatschappij wordt echter - in vergelijking met andere factoren - niet als zeer

bepalend gezien voor het huidige strategisch vermogen. Herkent u dit beeld?

Heeft u hiervoor een verklaring?

9. Kunt u aangeven op welke manier de verbinding met de maatschappij in de

praktijk verbeterd kan worden?

Interne organisatie / verkokering doorbreken

10. Het verbeteren van de samenwerking tussen beleidsdirecties binnen het departement

wordt gezien als een belangrijk element om het strategisch vermogen van de

Rijksoverheid te verbeteren. Het belang dat gehecht wordt aan het aanpassen van

68 Een ingebeelde kwaal


de departementale organisatiestructuur is een stuk kleiner. Heeft u hier een verklaring

voor?

11. Een meerderheid van de sg’s is van oordeel dat het aanpassen van de departementale

organisatiestructuur wél een belangrijk element is om tot verbetering te

komen van het strategisch vermogen. De andere leidinggevenden vinden van niet.

Kunt u een verklaring geven voor dit verschil in opvatting?

12. Kunt u aangeven op welke manier de samenwerking tussen beleidsdirecties in de

praktijk kan worden verbeterd?

13. Kunt u aangeven op welke manier de samenwerking tussen de departementen in

de praktijk kan worden verbeterd?

Kennis (optioneel)

14. Kunt u verklaren waarom er in relatie tot het strategisch vermogen weinig waarde

wordt toegekend aan relevante externe adviesraden en kennisinstellingen?

15. Als je dit zou willen veranderen, wat moet je dan doen?

Departementspecifieke vragen

bkz

1. Bij de vraag welk departement slechter is dan het eigen departement als het gaat

om strategisch vermogen wordt bkz het vaakst genoemd. Heeft u hiervoor een

verklaring?

2. Bij bkz is het oordeel over het strategisch vermogen sterk verdeeld. De dg’s zijn

tevreden, de directeuren verdeeld en de mt-leden opvallend ontevreden. Heeft u

een verklaring voor dit verschil?

3. Het zelfbeeld is dat departementen bij beleidsontwikkeling relatief slecht zijn in

het aandacht hebben voor de lange termijn (toekomstbestendig beleid). Het zelfbeeld

van bkz is op dit onderdeel nog beduidend negatiever dan het zelfbeeld van

andere departementen. Als het gaat om de vraag waar een departement zich bij

beleidsontwikkeling op zou moeten verbeteren, scoort deze factor het hoogst.

Herkent u dit beeld? Heeft u hier een verklaring voor?

ez

1. Bij de vraag welk departement beter is dan het eigen departement als het gaat om

strategisch vermogen wordt ez relatief vaak genoemd (top 3). Echter, ook bij de

vraag welk departement hier slechter in is wordt ez relatief vaak genoemd (top 4).

De positie van ez in dit verband is kennelijk omstreden. Heeft u hiervoor een verklaring?

2. ez-leidinggevenden beantwoorden de vraag of hun departement beter is dan

andere departementen als het gaat om strategisch vermogen neutraal tot negatief.

Heeft u hier een verklaring voor?

3. Het zelfbeeld van ez is opvallend positief ten aanzien van het betrekken van

relevante actoren bij beleidsontwikkeling. Herkent u dit beeld? Heeft u hiervoor

een verklaring?

4. Het zelfbeeld van ez is opvallend positief ten aanzien van het samenwerken met

andere departementen bij beleidsontwikkeling. Herkent u dit beeld? Heeft u hiervoor

een verklaring?

Vragenlijst survey en interviews

69


i&m

1. Bij de vraag welk departement beter is dan het eigen departement als het gaat

om strategisch vermogen wordt i&m relatief vaak genoemd (top 2). Echter, ook bij

de vraag welk departement hier slechter in is, wordt i&m relatief vaak genoemd

(top 3). De positie van i&m in dit verband is kennelijk omstreden. Heeft u hiervoor

een verklaring?

2. De bestuursraad is van oordeel dat het eigen departement beter is dan andere

departementen als het gaat om strategisch vermogen. De directeuren en andere

leidinggevenden denken hier negatiever over. Heeft u een verklaring voor dit

verschil?

3. Het zelfbeeld van i&m is opvallend positief ten aanzien van het betrekken van

relevante actoren en maatschappelijke opvattingen bij beleidsontwikkeling.

Herkent u dit beeld? Heeft u hiervoor een verklaring?

70 Een ingebeelde kwaal


Gesprekken

Ministerie van Algemene Zaken

• Lenny Verloop, Adviseur, Secretaris sg-overleg;

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

• Mark Frequin, Directeur-generaal Wonen en Bouwen;

• Milan Jansen, Projectleider opschaling en versterking uitvoeringskracht gemeenten;

• Ferdi Licher, Directeur Kennis en Verkenningen, Directoraat-Generaal Wonen en

Bouwen;

• Titus Livius, Directeur Bestuur, Democratie en Financiën;

Directoraat-Generaal Bestuur en Koninkrijksrelaties;

• Edwin Kools, Senior coördinerend beleidsmedewerker, Secretaris icbr;

• Boudewijn Steur, Adviseur Strategie;

Ministerie van Buitenlandse Zaken

• Maarten Lak, Speciaal vertegenwoordiger buurlanden, Directie Europa;

Ministerie van Economische Zaken

• Patrick van der Berghe, Raadsadviseur Europees Recht;

• Chris Buijink, Secretaris-generaal;

• Joost Dieleman, Projectleider Regiegroep Regeldruk;

• Erik ten Elshof, Senior beleidsmedewerker Directie Energie en Duurzaamheid;

• Dick Koelega, Directie Algemene Economische Politiek;

• Roald Laperre, Directeur Europees Landbouwbeleid en Voedselzekerheid en

Plv. Directeur-generaal Agro;

• Roel Meeuwesse, Sr. Beleidsmedewerker Directie Kennis en Innovatie;

Ministerie van Infrastructuur en Milieu

• Elaine Alwayn, Directeur Water en Bodem, dg ruimtelijke ordening;

• Michele Blom, Directeur Wegen, Plv.. dg Bereikbaarheid;

• Sebe Buitenkamp, Hoofd Unit Strategie, dg Milieu en Internationaal;

• Hans Leeflang, Directeur Kennis Innovatie en Strategie (kis);

• Emiel Reiding, Hoofd Unit Strategie, dg Bereikbaarheid;

• Siebe Riedstra, Secretaris-generaal;

• Johan Sliggers, Directoraat-Generaal Milieu en Internationaal;

• Luc de Vries, Directoraat-Generaal Bereikbaarheid;

• Peter Torbijn, Directeur Veiligheid & Risico’s, dg Milieu en Internationaal;

Gesprekken

71


Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen

• Hans van der Vlist, Secretaris-generaal;

Ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport

• Geert van Maanen, Secretaris-generaal;

• Cees Vos, Senior adviseur kennisbeleid, Directie meva/strategie;

Overig

• Roel Bekker, bijzonder hoogleraar arbeidsverhoudingen bij de overheid, rul;

• Wim Kuijken, Deltacommissaris en adviseur topmanagement abd;

• Stavros Zouridis, Hoogleraar Bestuurskunde aan de Universiteit van Tilburg,

co-decaan nsob.

72 Een ingebeelde kwaal


Referenties

Ansoff, H. I. (1965), Corporate strategy, McGraw Hill, New York

Ansoff, H. I. (1975), ‘Managing strategic surprise by response to weak signals’, California

Management Review, 18 (2), pp. 23.

Atteveld, W. (2011), Regeert de waan van de dag? De interactie tussen Parlement en

media, Nederlandse nieuwsmonitor, Vrije Universiteit Amsterdam

Baarda, D.B., De Goede, M.P.M. & Van Dijkum, C.J. (2007), Basisboek statistiek met spss.

Noordhoff Uitgevers, Groningen

Borstlap, H. et al. (2002), Kracht zonder macht.

Borstlap, H. (2002a), ‘Over strategie in het overheidsbeleid: een persoonlijke impressie

van de directie aep’, Tijdschrift voor Politieke Ekonomie, 2002 (1), pp. 51-59

Bruijn, H. en Heuvelhof, E., ten, (2011), Management in netwerken, Den Haag

Bruijn, de H. (2011a), Framing. Over de macht van taal in de politiek. Atlas, Amsterdam

Burgers, G., T. Lexmond, S. Zouridis (2006), Haagse hectiek. Een incidentenstrategie

voor Justitie, Ministerie van Justitie

Castells, M. (2007), Communication, Power and counter-power in the network society.

International Journal of Communication (1): 238-66

Denhardt R.B., J. V. Denhardt (2002), The new public service: Serving rather than

steering, Public Administration Review, vol. 60(6):549-559.

Eeten, M. van (2010), Techniek van de onmacht. Fatalisme in politiek en technologie,

Den Haag

Ferket, J. (2011), Actualiteit als opportunity? Een onderzoek naar strategen bij de Rijksoverheid

en hun omgang met ‘actuele gebeurtenissen’, Amsterdam

Frissen, P., (2007), De staat van verschil, Van Gennep, Amsterdam

Frissen, P.H.A. (2009), Gevaar verplicht, Van Gennep, Amsterdam

Heifetz, R. A., Linsky, M., & Grashow, A. (2009), The practice of adaptive leadership:

Tools and tactics for changing your organization and the world. Harvard Business

Press, Cambridge

Jacobs. C.D., L. Heracleous (2007), Strategizing through playful design, Journal of

Business Strategy, vol. 28 (4), 75-80

Referenties

73


Jarzabkowski P., D. Seidl (2006), The Role of Meetings in the Social Practice of Strategy,

Organization Studies, 2008-29, pp. 1391-1426

Johnson G., S. Prashantham, S. W. Floyd, N. Bourque (2012), The Ritualization of

StrategyWorkshops, Organization Studies, vol. 31, 1590-1618

Leeflang (2003), Bruggen bouwen. Eindverslag rijksbrede strategische functie.

Enkele waarnemingen na een jaar kwartiermaken

Mintzberg, H. (1987). ‘The strategy concept I: Five Ps for strategy’, California management

review, 30 (1), pp.11-24.

Mintzberg, H. (1994), The Rise And Fall Of Strategic Planning, Free Press, New York

Mintzberg, H., B. Ahlstrand, J. Lampel, (2001), Strategy safari: A guided tour through the

wilds of strategic management, Prentice Hall, Upper Saddle River

Noordegraaf, M. (2008) [2004], Management in het publieke domein. Issues, instituties

en instrumenten, Bussum

Osborne, D., T. Gaebler (1993), Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit

is Transforming the Public Sector, Pinguin, New York

Peeters, R. , M. Schulz , M.J.W. van Twist (2011), Beweging bestendigen. Over de

dynamica van overheidssturing in het rizoom, nsob, Den Haag

Peeters, R. , M.J.W. van Twist, M.A. van der Steen (2008), Verschuivende verwachtingen.

Over rolverandering en vormgeven aan strategische professionaliteit, nsob,

Den Haag

Porter, M. (1980), Competitive Strategy, Free Press, New York

Raad voor openbaar bestuur (2012), Belichaming van de kundige overheid. Over openbaar

bestuur, incidentreflexen en risicoaanvaarding, Den Haag

Steen, M. van der e.a., (2010), De boom en het rizoom, Den Haag

Steen, M.A. van der, M.J.W. van Twist (2012), Tools of the trade: Models & methods of

strategy. Strategic Management in the Public Sector, Powerpoint, Hertie School of

Governance Executive Seminar

Trappenburg, M. (15/05/2010), ’Is er een overdreven roep om regels en controle na

incidenten?, nrc Handelsblad

Twist, M.J.W. van, R. Peeters, M.A. van der Steen (2008a), ‘De professie van de

overheidsstrateeg’. Openbaar Bestuur, maart 2008, pp. 31-34

74 Een ingebeelde kwaal


Twist, M.J.W. van, R. Peeters, M.A. van der Steen (2007), Balanceren tussen inkapseling

en afstoting. Een essay over de strategische functie bij de Rijksoverheid, nsob, Den

Haag

Veld, R.J., In ’t. (2010), Kennisdemocratie. Opkomend stormtij, Den Haag.

Whittington R. , E. Molloy, M. Mayer, A. Smith (2006),Practices of Strategising Organising.

Broadening Strategy Work and Skills, Long Range Planning, 2006-39, pp. 615-629

wrr, (1987), Voor de Eenheid van beleid. Beschouwingen ter gelegenheid van vijftig

jaar ministerie van Algemene Zaken, Den Haag

wrr (2012), Vertrouwen in burgers, Den Haag

Referenties

75


76 Een ingebeelde kwaal

More magazines by this user
Similar magazines