Een ingebeelde kwaal

1 Strategisch vermogen
Strategie is een omstreden begrip zonder eenduidige definitie. Het is een begrip dat
in diverse verbanden verschillend wordt gebruikt, niet zelden op een wijze die op
dat moment het beste uitkomt, zonder dat iemand eigenlijk precies goed weet wat
ermee wordt bedoeld. Het heeft het karakter van een plastic word; woorden die zich
in hun betekenis plooien naar de omstandigheden waarin ze worden gebruikt, als
plastic Lego-stenen die eindeloos kunnen worden gecombineerd, gevarieerd en
ingewisseld, net zoals begrippen als proces, management of communicatie.
De vraag is dan wat strategie in het kader van de Rijksoverheid eigenlijk is.
In dit hoofdstuk verkennen we aan de hand van de wetenschappelijke literatuur
het thema strategie en duiden we de context waarin strategie bij de overheid vorm
krijgt. Op basis hiervan definiëren we het begrip strategisch vermogen.
1.1 strategie in de overheidsomgeving
Het is niet goed mogelijk om het begrip strategie te definiëren zonder te kijken naar
de context waarin die strategie tot stand moet worden gebracht. Veel wetenschappelijke
literatuur over strategie en strategievorming gaat over de private sector (Porter,
1980; Mintzberg, 1987). De private sector en de overheidssector zijn echter beperkt
vergelijkbaar. In het bedrijfsleven is strategie gericht op het vergroten van het marktaandeel,
het maximaliseren van de winst. Bij het formuleren van een bedrijfsstrategie
worden vragen beantwoord als: Welke producten en diensten brengen we op de
markt? Voor welke markt kiezen we? Zaken die te maken hebben met effectiviteit en
efficiency. De strategie is vervolgens het geheel van samenhangende keuzes met
betrekking tot de inzet van middelen om tot die doelen te komen. En die doelen worden
vervolgens gehaald, of niet. Die benadering is niet zonder meer of - misschien
wel - zonder meer niet toepasbaar op de overheid. Departementen werken in een
ambtelijke én politieke context; plannen, strategieën, beleidsvoorstellen worden al
dan niet gevoed door en uiteindelijk gewogen en beoordeeld vanuit een bredere politieke
rationaliteit. De Rijksoverheid moet vorm geven aan zijn strategie en daarover
publieke verantwoording afleggen in een politieke arena. Een omgeving die wordt
gekenmerkt door een (steeds sneller) ritme van opeenvolgende electorale cycli, politiek
risicomijdend gedrag, begrotingskaders, beeldvorming, de druk van de media,
incidenten en snel wisselende maatschappelijke opvattingen. Anders geformuleerd:
de wisselwerking tussen de politieke hit-and-run die veelal, en niet onbegrijpelijk, op
korte termijn succes is gericht kan ten koste gaan van lange termijn doelen en continuïteit
van het overheidsbeleid (In ’t Veld, 2010; van Eeten, 2010, Castells, 2007,
De Bruijn, 2011a).
Het gevolg is dat overheidsorganisaties, anders dan het bedrijfsleven, zelden op effectiviteit
of efficiëntie alleen zijn gericht maar hun effectiviteit in belangrijke mate ontlenen
aan de interactie met de politieke rationaliteit (Van Twist e.a., 2007). Het succes
van ‘de strategie’ van een departement wordt dan bepaald door een min of meer
toevallige wisselwerking die tussen de ambtelijke en de politieke rationaliteit kan
Strategisch vermogen
11