De blik van een buitenstaander

De blik van
een buitenstaander
Een spiegel voor het
hoger beroepsonderwijs
Jan van Beuningen
Niels van Campen
Erica de Heus
Lars Hoedemaker
Liesbeth Schuijer
Master of Public Administration (MPA)

Over de auteurs
Jan van Beuningen is coördinerend jurist bij het ministerie van
Economische Zaken en doet een promotieonderzoek naar de
averechtse effecten van systemische sturing aan de rug.
Niels van Campen is coördinerend beleidsmedewerker bij het
ministerie van Economische Zaken. Erica de Heus is directeur
onderwijs bij de Politieacademie. Lars Hoedemaker is manager
sociaal medische zaken bij uwv. Liesbeth Schuijer is officier van
justitie en teamleider bij het Openbaar Ministerie, arrondissementsparket
Rotterdam.
De auteurs zijn dank verschuldigd aan Dick van Campen, Cor van
Beuningen, Marinke Sussenbach, Aldert Jonkman en Jaap Broers
voor het commentaar op eerdere versies en hun nuttige suggesties.

De blik van
een buitenstaander
Een spiegel voor het hoger beroepsonderwijs
“Steeds opnieuw lijkt hij een stap terug te doen,
zich opzettelijk te verwijderen, juist om dichterbij te komen,
door te dringen tot essenties, nog scherper te kunnen zien.
Hij vermijdt onze blik, weigert nadrukkelijk door onze ogen
te kijken. Hij is de buitenstaander die je dwingt
opnieuw te kijken, die een overbekende,
doodse werkelijkheid onverwacht
nieuw leven inblaast.”
- Bas Heijne -
Jan van Beuningen
Niels van Campen
Erica de Heus
Lars Hoedemaker
Liesbeth Schuijer
Master of Public Administration (MPA)
Juni 2013

Inhoudsopgave
Voorwoord 4
Advies 5
1 Inleiding 9
1.1 Autonomie en kwaliteit 9
1.2 Vraagstelling 10
1.3 Kern van de analyse 11
1.4 Opzet van dit rapport 12
2 Casus: Hogeschool Inholland 15
3 Analyse 19
3.1 Ontwikkeling en emancipatie van een sector 19
3.2 Schaalvergroting en concurrentie 19
3.3 Perverterende systemen 20
3.4 Beleidsspiraal na een incident 22
3.5 Effecten van de beleidsspiraal en schaalvergroting
op de processen in de hogescholen 25
3.6 Effecten van de beleidsspiraal op de professional en de student 27
3.7 Het doorbreken van eenvoudige verticale, dehumaniserende sturing 30
4 Oplossingsrichtingen 33
4.1 Inleiding 33
4.2 Naar een professionele logica; het onderwijs centraal 34
4.3 Vitale onderwijsorganisaties creëren; de positie van de professional 35
4.4 Opbouwen van een positieve spiraal door horizontale verantwoording 37
4.5 De positie van bestuurders en het management 40
4.6 De opdracht van het ministerie van ocw 42
4.7 Toezicht en accreditatie 46
4.8 Slotbeschouwing 48
2 De blik van een buitenstaander

5 De Vereniging Hogescholen 51
5.1 Inleiding 51
5.2 De historie van de Vereniging 52
5.3 De nieuwe koers van de Vereniging 53
5.4 Het voeden van de positieve spiraal 56
5.5 Maatschappelijke trends en brancheverenigingen 56
5.6 Stabiliteit en dynamisering 58
5.7 De nieuwe Vereniging; opdracht, rollen en inrichting 59
5.8 Slotoverweging 66
Bronnen 67
Bijlage 1 Feitenrelaas crisis Inholland 71
Bijlage 2 Leren van anderen 81
Inhoudsopgave
3

Voorwoord
Het hoger beroepsonderwijs heeft geen makkelijke tijd achter de rug. Geplaagd
door incidenten stond de hbo-sector er in de publieke opinie slecht voor. In de afgelopen
maanden, toevalligerwijs de maanden waarin dit onderzoek plaatsvond,
voltrok zich een geleidelijke omslag. Vraaggesprekken veranderden van toon,
scepsis werd enthousiasme en hardop werd uitgesproken dat er weliswaar ernstige
fouten waren gemaakt, maar dat nu een nieuwe koers was ingezet. Een
koers die zijn beslag kreeg in het beleid van de nieuwe bewindspersonen op het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Een koerswijziging ook die op
het niveau van de koepelorganisatie tot uitdrukking kwam in de naamgeving: de
hbo-raad maakte plaats voor de Vereniging Hogescholen. Nomen est omen – de
nieuwe naam brengt tot uitdrukking waar het om gaat: een instantie van, voor en
door hogescholen.
Anders dan de publicaties die in dit kader recent door de Onderwijsinspectie, nvao
en Onderwijsraad zijn uitgebracht, hebben wij de problematiek nadrukkelijk als
buitenstaander benaderd; van een afstand, maar betrokken. Op die manier trachten
we een overbekende werkelijkheid van nieuwe fundamenten en krachtlijnen
te voorzien. We hopen dat de spiegel voor het hbo, die daarvan het resultaat is,
zal bijdragen aan het nieuwe elan, dat tijdens ons onderzoek voelbaar en zichtbaar
werd.
We hebben in het kader van dit onderzoek tal van hbo-docenten, wetenschappers,
beleidsmakers, toezichthouders, bestuurders en managers gesproken. Hen zeggen
we dank voor de buitengewoon plezierige, openhartige en scherpe gesprekken.
Zonder hen, en zonder de enorme gedrevenheid, passie en kunde van onze
begeleider Roel in ’t Veld was dit rapport niet geworden tot wat het nu is.
4 De blik van een buitenstaander

Advies
Wij bevelen aan dat hogescholen en hun vereniging zich vanaf nu ontwikkelen
vanuit de overtuiging dat het stelsel van hoger beroepsonderwijs dienstbaar is aan
de samenleving en dat hogescholen en hun vereniging dienstbaar zijn aan dit stelsel.
Binnen het stelsel zijn docenten, bestuurders en managers gezamenlijk
dienstbaar aan de leer- en ontwikkelingsprocessen van studenten.
Deze dienstbaarheid komt tot uitdrukking in arrangementen die de van buiten
komende maatschappelijke dynamiek en de interne dynamiek kunnen accommoderen.
In het beroepsonderwijs is de dynamiek van de arbeidsmarkt een gegeven:
niet alleen de gedaanten van de organisatie van werk veranderen sterk en snel,
ook verdwijnen beroepen en zelfs hele bedrijfstakken. Nieuwe bedrijvigheid komt
op en kennis veroudert in hoog tempo. De verhouding tussen wat jongeren binnen
en buiten het onderwijs leren is aan snelle verandering onderhevig. Dit geldt voor
kennis maar ook voor sociale en morele competenties. Technologische en maatschappelijke
ontwikkelingen moeten hun vertaling krijgen in de inhouden van
onderwijs én in de wijze waarop het onderwijs zelf wordt vormgegeven.
Het hoger beroepsonderwijs moet dus antwoorden vinden die leiden tot innovaties
in methoden en inhouden van onderwijs, maar ook in het herschikken van soorten
van opleidingen en organisatorische inrichting van het onderwijs. Tegelijkertijd
zullen ook de interne leerprocessen tot aanpassingen leiden.
De recente geschiedenis kent golven van innovatie en stagnatie, en van vooruitgang
en crisis. Het in de jaren tachtig gevonden besturingsconcept van het hoger
beroepsonderwijs - een balans van verticale en horizontale sturing, autonomie en
verantwoording - is te lang verstoken gebleven van groot onderhoud, door de jaren
heen uit balans geraakt en geperverteerd. Dit gold zowel voor de bekostiging,
waarbij de hbo-fraude het onbedoelde gevolg was, als voor de kwaliteitszorg,
waarvan de diploma-affaire bij Inholland het dieptepunt vormde. Incidenten die
zich tot schandaal ontwikkelden konden niet uitblijven en de reacties op de incidenten
leidden tot een nog grotere disbalans in het bestel. Daarnaast hebben
schaalvergroting, marktdenken en een dominante bureaucratische logica binnen
en tussen de instellingen eveneens geleid tot disbalans tussen verticale en horizontale
sturing, autonomie en kwaliteit. De voor iedere vorm van hoogwaardig
onderwijs noodzakelijke intensiteit en intimiteit in de relatie tussen docent en
student ging op veel plekken verloren, hoewel deze ook in grote instellingen
goed te organiseren is.
Advies
5

Dat de hogescholen kwetsbaar bleken voor schandalen, is mede het gevolg van
gepolariseerde discoursen. Het stelsel bleek weinig weerstandsvermogen te bezitten.
Interne solidariteit binnen de sector verdween. In het door een bureaucratische
logica gedomineerde bestel was onvoldoende ruimte voor dialoog over zingeving
en beroepseer. Deze onbevredigende combinatie leidde tot generalisaties, onbegrip
en daaruit voortvloeiend wantrouwen, begeleid door cartoons over graaiende
managers en klagerige luie docenten. De politieke reflex van toenemende
sturing en toezicht werd mede door deze vertroebelde verhoudingen gevoed.
Deze reflex en de bureaucratische logica van beheren en beheersen traden tegelijk
op en raakten met elkaar verstrengeld. Beide berusten op de vooronderstelling dat
resultaten vooraf te bepalen zijn, beschreven in meetbare termen en dat zij via
een proces van gerichte interventies maakbaar zijn. Op deze wijze wordt gestuurd
en gecontroleerd totdat men tot het inzicht komt dat de doelrealiserende professionele
capaciteit van de sector systematisch werd uitgehold, doordat dit bij de bestuurden
een negatieve spiraal genereert van minder mogen - minder kunnen -
minder willen en meer ongewenst gedrag. Dat is vervolgens aanleiding voor nog
meer sturing. In het kielzog hiervan banaliseerde en mechaniseerde het kwaliteitsbegrip.
Zowel het geloof in maakbaarheid als het vertrouwen op een bureaucratische managementlogica
wordt in toenemende mate aan kritiek blootgesteld en er ontstaan
mogelijkheden ten gunste van meervoudige sturingsconcepten. De herordening
van het discours is nu een urgente noodzaak. Het opnieuw centraal stellen van de
te dienen publieke waarden moet met zich brengen dat het discours ook in waarderende
dimensies vorm kan krijgen.
De publieke waarde, ‘de bedoeling’, kan zich alleen ontplooien in een complex
samenspel van actoren. Waar het hogescholen betreft moet dit worden vormgegeven
in een context die tegelijk vraagt om coöperatie als om concurrentie. Daarvoor
zijn specifieke omgangsvormen noodzakelijk. Omgangsvormen die deze inherente
spanning onderkennen, waarderen en vruchtbaar maken. Verkend is welk samenspel
binnen en rond onderwijs nodig is om de kwaliteit van onderwijs en onderzoek
verder te brengen en te borgen. Daarvoor moeten mensen en hun verbanden
weer motieven én ruimte krijgen om samen aan de slag te gaan, om in vrijheid
verantwoordelijkheid te nemen voor de maatschappelijke functies van het onderwijs,
en daardoor gaandeweg hun professionaliteit vergroten en hun verbanden
versterken. We moeten af van systemen die ons vastzetten, die ons fixeren op
waar het níet om gaat. Maar we moeten naar een beweging waarin alle betrokkenen,
vanuit ieders verantwoordelijkheid, meedenken en bijdragen aan de realisering
van de essentiële maatschappelijke opdracht: de (persoons-) vorming van
nieuwe generaties.
6 De blik van een buitenstaander

In dit rapport maken wij meer gedetailleerd inzichtelijk welke grote gevolgen het
geven van een meervoudige invulling van het besturingsconcept van het hoger
beroepsonderwijs heeft voor elke actor. Kwaliteit te willen optimaliseren is hierbij
uitgangspunt, autonomie - de vrijheid tot het vormgeven van het professionele
handelen - is hiervoor een voorwaarde en de bereidheid tot het afleggen van verantwoording
een noodzaak. Daarbij is deze autonomie niet te interpreteren als
autarkie, maar als het vervullen van een zelfstandige waarderende en gewaardeerde
rol in de noodzakelijke dialoog. Wij beogen een duiding te geven aan en
een bodem te leggen onder de vele bewegingen die in en rondom de sector gaande
zijn. Bewegingen die, in onze waarneming, uitdrukking zijn van een ontluikende
maatschappelijke trend naar meervoudige sturing, waarin het proces van versterken
van de individuele en collectieve vermogens van mensen en hun verbanden
centraal staat.
In dit meervoudige samenspel kan de Vereniging een dragende speler zijn. De eerste
stappen hiertoe zijn gezet. Het consequent doordenken van de implicaties van
een meervoudig sturingsconcept is dat de sector niet zonder een sociëteit, een gilde
en een diplomaat kan - functies die bij uitstek zijn te vervullen door de Vereniging.
Maar daarvoor moet zij wel veranderen, in structuur, taakopvatting en inrichting.
De gerichtheid op dynamiek en dienstbaarheid moet in iedere vezel van
haar zijn tot uitdrukking komen, primair in de inhoud van het debat, maar ook in
de organisatie van de Vereniging.
Uiteraard is de gewenste dynamiek alleen dan te bereiken indien ook de andere
relevante actoren, met name de overheid en de onderwijsinspectie, bereid zijn zo
op het verleden te reflecteren dat vanaf nu steeds voldoende aandacht gemobiliseerd
blijft voor de waarneming van pervertering, voor de noodzaak van permanent
onderhoud, voor het bevorderen van constructieve verhoudingen, en voor het
waarderen van duurzame kwaliteit.
Advies
7

8 De blik van een buitenstaander

1 Inleiding
1.1 autonomie en kwaliteit
Hogescholen op grotere afstand van Den Haag. Voor dat besturingsmodel is in de jaren
tachtig gekozen voor het hoger onderwijs. Beleidsnota’s als ‘Minder regels, meer ruimte’
en ‘Autonomie en kwaliteit’ gaven hogescholen meer verantwoordelijkheden op terreinen
zoals huisvesting en werkgeverszaken. Ook ten opzichte van de onderwijsinhoud
werden instellingen autonoom. Daarbij kregen ze de taak zich over de kwaliteit van
het onderwijs te verantwoorden naar de overheid en naar de omgeving. Door middel
van visitatie gaf de sector vorm aan deze verantwoordingsplicht. Later ontstond een
systeem van accreditatie via de Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (nvao).
De onderwijsinspectie trad op als toezichthouder op het systeem van kwaliteitszorg.
De decennia na de invoering van hoak (Hoger Onderwijs: Autonomie en Kwaliteit, nota
uit 1985) kenmerkten zich door een proces van schaalvergroting. Fusies op alle niveaus
stelden nieuwe eisen aan inrichting en organisatie. Veel bestuurlijke aandacht ging uit
naar marktpositie, omvang en onderlinge concurrentieverhoudingen. Gaandeweg ging
dit ten koste van de aandacht voor de maatschappelijke opdracht. De bekostigingsfraude
bij een aantal hogescholen in 2001 en de kwestie rondom onwaardige diploma’s bij
Hogeschool Inholland legden een gebrek aan checks and balances bloot. Dit resulteerde
in een toenemende politieke en maatschappelijke roep om meer directe overheidssturing
en intensivering van het toezicht op de hogescholen en op het onderwijs.
Voor de instellingen betekende dit dat zij zich geconfronteerd zagen met een toenemende
en steeds gedetailleerdere vraag naar verantwoording. Om aan de verantwoordingsdruk
te voldoen groeide de staf- en beleidscapaciteit ten koste van de capaciteit
voor het onderwijsproces. Vanuit staf en beleid werd niet alleen gewerkt aan de besturing
van de beheersprocessen, maar werd in toenemende mate ook gestuurd op onderwijsprocessen.
Het inperken van de autonomie van de instellingen werkte op deze
wijze door in een beperking van de professionele ruimte van de docent.
Zo werd een spiraalbeweging gegenereerd van verticale sturing, negatieve reflexiviteit
en afnemend commitment en probleemoplossend vermogen in de sector – met nog meer
verticale sturing als onvermijdelijke uitkomst. Parallel aan de hierboven geschetste
ontwikkelingen kwamen de verhoudingen binnen de Vereniging Hogescholen (voorheen
hbo-raad, verder: de Vereniging) onder druk te staan. Nieuwe hogeschoolkolossen
hadden eigen stafdiensten en hadden de Vereniging niet langer nodig voor professionele
ondersteuning. Ook leidde het proces van schaalvergroting tot toegenomen diversiteit
tussen de leden en scherpere onderlinge concurrentieverhoudingen. Dit maakte dat de
belangen van de leden minder dan daarvoor gelijkgericht waren. Daarmee kwam de
vraag aan de orde naar de aard, functie en betekenis van de Vereniging voor haar leden.
Op inbreuken door de overheid in de systeemafspraken zoals neergelegd in hoak,
reageerde de Vereniging doorgaans defensief. Sturing werd in dat debat door de Vereniging
steeds geduid als een inbreuk op de autonomie van de sector. Tegelijkertijd
was er weinig animo voor het agenderen van zelfreflectie, voor het organiseren van
het zelfreinigend vermogen en voor het waarmaken en behouden van autonomie van
de sector. De Vereniging voelt nu aan dat zo’n defensieve strategie niet langer houdbaar
is en zoekt naar een alternatieve handelingsstrategie.
Inleiding
9

1.2 vraagstelling
Tegen deze achtergrond luidt de vraagstelling van dit rapport:
“De bestuurlijke inrichting van het hoger onderwijs wordt nog altijd bepaald door de
nota Hoger Onderwijs: Autonomie en Kwaliteit uit 1985. Incidenten in de afgelopen
jaren hebben echter geleid tot discussie over zelfbestuur in het hoger onderwijs en
een steeds luider wordende roep om overheidsmaatregelen. Het advies analyseert
de ontwikkelingen in het hoger onderwijsbeleid in het licht van recente incidenten
en de politieke reactie daarop en geeft antwoord op de volgende vragen:
Hoe moeten hogescholen zich, afzonderlijk en gezamenlijk, verhouden tot vraagstukken
rondom autonomie en kwaliteit?
Welke positie moet de Vereniging Hogescholen, als branchevereniging van de hogescholen,
kiezen in relatie tot de overheid en andere stakeholders?”
1.3 kern van de analyse
Spanning in de semipublieke sector
De spanning in het hoger onderwijs is ook elders in (semi)publieke sectoren herkenbaar.
Enerzijds betreft het de continue aandacht voor adequate verantwoording over
de besteding van de publieke middelen. Hierin hebben politiek en bestuur een belangrijke
rol. Anderzijds kan onderwijs alleen door de sector zelf goed vorm gegeven worden.
Een sturingssysteem moet de spanning tussen deze noodzaak van autonomie en
het afleggen van publieke verantwoording kunnen accommoderen. Alle actoren op alle
niveaus dienen bij het hanteren van deze spanning het belang van het primaire proces
voor ogen te houden. Goed hoger beroepsonderwijs is immers een uitkomst van
vruchtbare interactie op het microniveau tussen docenten, studenten, onderzoekers
en begeleiders op de stageplek. Elke interventie of maatregel van de onderscheiden
actoren moet dienstbaar zijn aan die vruchtbare interactie.
Verstoord evenwicht
Ten grondslag aan het besturingssysteem van het hbo ligt de gedachte dat er brede
consensus bestaat over de maatschappelijke opdracht van het hbo. De groei van de
scholen, de concurrentie en de bekostigingssystematiek leidden ertoe dat er een proces
van vervreemding van die opdracht kon ontstaan en de focus zich verplaatste naar het
optimaliseren van het verdienmodel en overleving van de organisaties als zodanig. De
maatschappelijke opdracht, het uitgangspunt van het besturingssysteem, was niet
meer leidend. Zo verdween de balans uit het systeem; het perverteerde. Horizontale
checks and balances hielden geen gelijke tred met de spanningen die in het systeem
konden ontstaan. Het was wachten op incidenten.
Regelreflex
De reactie van de politiek op incidenten is bekend. Ze duidt een incident als een symptoom
van een omvattender probleem. Zou een politicus aandacht vragen voor een incident
en vervolgens zelf aangeven dat het maar een incident betreft, dan ontkracht hij
immers zijn eigen inzet. Dit structurele probleem verdient dus een oplossing. De bijbehorende
opvatting is dat meer regulering incidenten in de toekomst zal voorkomen.
10 De blik van een buitenstaander

Sturing en toezicht kunnen echter nooit goedmaken wat in het primaire proces verkeerd
gaat. Hoewel ingezet vanuit de beste bedoelingen werkt het doorgaans contraproductief.
Ook de reactie van de actoren die zich geconfronteerd zien met deze regelreflex
van de overheid voltrekt zich volgens een bekend patroon:
• De actoren die aan de verantwoordingsvraag moeten voldoen ervaren ‘ballast’ die
samenhangt met het voldoen aan verantwoordingsvereisten waarvan nut en noodzaak
onvoldoende worden ervaren. Tegelijkertijd heeft men het gevoel afgeleid te
worden van de primaire taak
• Altijd aanwezige reflexiviteit, dat is het zich voortdurend aanpassen van sociale
systemen aan nieuwe situaties (In ‘t Veld, 2010), leidt tot strategisch gedrag dat – in
de logica van de regelreflex – weer zal moeten worden ondervangen door nieuwe,
verfijndere regels
• Bestuurden verliezen het gevoel van eigenaarschap voor een systeem dat zij niet
als het hunne ervaren.
Als gevolg van de toenemende regulering door de overheid komt ook de verantwoordelijkheid
voor de feitelijke realisatie van publieke belangen steeds meer bij de overheid
te liggen. Dit is een verantwoordelijkheid die de overheid, vanuit haar positie en
beschikbare middelen, nooit volledig kan waarmaken. Tegelijkertijd miskent de probleemoplossende
overheidsbemoeienis de betekenis die problemen hebben voor de
dynamiek en ontwikkeling van de samenleving. Op lange termijn resulteert dit in bestuurden
die het vermogen zijn kwijtgeraakt om problemen, maar ook kansen en mogelijkheden,
tijdig te signaleren en daar goed mee om te gaan.
Onhoudbare dynamiek
Verticale sturing en negatieve reflexiviteit genereren een spiraalbeweging van afnemend
commitment en probleemoplossend vermogen in de sector, met nog meer verticale
sturing als onvermijdelijke uitkomst. Het systeem wordt disfunctioneel. Het is
daarom van belang dat bestuurders, politici en beleidsmakers die zich bezig houden
met de inrichting van maatschappelijke sectoren hun sturingspretenties matigen
(rmo, 2011), mede met het oog op de toezichts- en uitvoeringslasten die een al-regelende
overheid over zich afroept.
De omgekeerde beweging: een positieve spiraal
Hoe kan de deze negatieve spiraalbeweging worden gestopt en in een positieve spiraalbeweging
worden omgebogen? – een beweging van minder sturing, meer ruimte om in
vrijheid verantwoordelijkheid te nemen, meer probleemoplossend vermogen in de
sector en de scholen, minder sturing, enzovoort. Het verdienen en behouden van autonomie
vereist hard werken en de bereidheid transparant te zijn over de beleidsdoelen
en de realisatie daarvan, in meervoudige verantwoordingsrelaties.
Positieve spiraal voeden is langdurig en ingewikkeld proces
Hierbij moet in aanmerking worden genomen dat ruimte laten voor de verantwoordelijkheid
van actoren hen er niet altijd toe zal aanzetten die verantwoordelijkheid ook
daadwerkelijk te nemen. Misschien laten ze de verantwoordelijkheid liever bij de bestuurders
of de overheid, die deze houding zelf ook heeft bevorderd en gelegitimeerd,
door de verantwoordelijkheden naar zich toe te trekken en de bestuurden te herdefiniëren
tot uitvoerder van elders tot stand gekomen beleid. Om het tij te keren zal
Inleiding
11

in interactie met de beleidsmakers bij ocw een proces in gang moeten worden gezet.
Een proces waarin de instellingen en hun professionals naarmate ze meer verantwoordelijkheden
willen en kunnen dragen, ze ook steeds meer mogen. Daarvoor is het
cruciaal dat ze tevens de bevoegdheden daarvoor verkrijgen. Dit is een delicaat en
langdurig proces, maar het alternatief is niet minder dan een al-regelende overheid
en een geparalyseerde sector. Welke rol kan de Vereniging in dit proces spelen?
1.4 opzet van dit rapport
Voor dit rapport is gebruik gemaakt van de volgende onderzoeksmethoden: lezing en
bespreking van wetenschappelijke literatuur; bestudering van beleidsnota’s en kamerstukken;
casestudy; internationale vergelijking; en interviews met wetenschappers,
bestuurders en docenten.
Na het inleidende eerste hoofdstuk wordt in het tweede hoofdstuk de crisis bij Hogeschool
Inholland geanalyseerd. Bijlage I bevat een uitgebreid feitenrelaas over de casus
Inholland.
In hoofdstuk 3 volgt een theoretische analyse van het politiek-bestuurlijke stelsel, de
ontwikkelingen in de sector en in de onderwijsinstellingen. Op elk van deze niveaus
zijn processen te zien waarin angst en controle een rol spelen. Deze processen leiden
de aandacht af van het primaire proces. Er is sprake van een dynamiek die moeilijk te
doorbreken lijkt. Hoofdstuk 4 verkent, redenerend vanuit de behoefte van het primaire
proces, op diezelfde niveaus hoe deze dynamiek wel kan worden doorbroken.
In hoofdstuk 5 staat het advies aan de Vereniging Hogescholen centraal en wordt de
onderzoeksvraag beantwoord. De historie van de Vereniging wordt geschetst, geplaatst
in de maatschappelijke ontwikkelingen en er worden – naast de analyse en oplossingsrichtingen
uit de hoofdstukken 3 en 4 – concepten aangedragen om de opdracht,
rol en inrichting van de Vereniging optimaal in dienst te stellen van de sector. Daarbij
wordt ingegaan op de wijze waarop de Vereniging zich moet verhouden tot de overheid
en andere externe stakeholders, in het debat over autonomie, kwaliteit, verantwoording
en toezicht – met als doel een beter hoger beroepsonderwijs.
12 De blik van een buitenstaander

Inleiding
13

14 De blik van een buitenstaander

2 Casus: Hogeschool Inholland
In juli 2010 verscheen in de Volkskrant het bericht ‘Slechte scriptie toch je bul’ (Volkskrant,
10 juli 2010). Het artikel beschreef hoe ten minste tweehonderdvijftig studenten
aan de opleiding Media & Entertainment Management (mem) van de Hogeschool Inholland
in Haarlem via een verkorte procedure hun diploma hadden behaald. De eisen
die deze alternatieve afstudeertrajecten stelden kwamen niet overeen met het niveau
dat van een hbo-opleiding mocht worden verwacht.
De alternatieve afstudeertrajecten waren bedoeld voor studenten die de gebruikelijke
studietijd van vier jaar ruim hadden overschreden. Met een aangepast programma, de
Theo-route, naar de verantwoordelijke docent, kregen langstudeerders – zogenaamde
stuwmeerstudenten – de kans alsnog binnen afzienbare tijd af te studeren. In de interne
notitie alternatief Afstudeertraject van maart 2008 staat beschreven dat in de meeste
gevallen de school contact opnam met de studenten en ze het aanbod deed eenvoudig
hun diploma te halen.
Eén van de uitgangspunten van het alternatieve traject was dat “bij invulling van het
afstudeertraject zal worden uitgegaan van het principe een dunne zes is voldoende”.
Verder verordonneerde de notitie: “alle betrokkenen (…) conformeren zich daaraan”
(Commissie Leers, 2010). Een belangrijke, in de notitie geformuleerde, overweging voor
de alternatieve afstudeerroute was dat een stuwmeerstudent vanaf het vijfde studiejaar
minder, en in latere jaren helemaal geen inkomsten voor de hogeschool meer
opleverde. Na het tiende jaar moest zelfs een deel van de financiering worden terugbetaald.
De Theo-route vormt zo een indringende illustratie van de wijze waarop een
(bekostigings)systeem tot strategisch gedrag heeft geleid.
De Tweede Kamer reageerde op 13 juli 2010 op de misstanden die door de media aan
het licht waren gebracht. Woordvoerders van vrijwel alle partijen riepen de minister
ter verantwoording. Ze vroegen welke maatregelen de minister ging nemen en of de
Inspectie van het Onderwijs opdracht kon krijgen om “de zaak, die zo schadelijk is
voor het civiel effect van diploma’s, diepgaand te onderzoeken” (Kamerstukken ii
2009/10, aanhangsel 3226). De media-aandacht voor deze zaak was in de zomerse
komkommertijd van 2010 enorm. Nieuwssite geenstijl.nl meldde dat bij meerdere
opleidingen dergelijk praktijken aan de orde waren. Ook Eén Vandaag besteedde op
21 juli 2010 een nieuwsitem aan de diplomafraude bij Inholland.
De staatssecretaris reageerde op 28 juli 2010 in een brief aan de Kamer. Daarin zegde
hij toe de zaak nader te zullen onderzoeken. Hij verklaarde dat “al voor de recente berichten
in de pers de inspectie was gestart met een onderzoek naar verkorte trajecten
in het hoger onderwijs. Genoemde berichten zijn voor de inspectie aanleiding om dit
onderzoek uit te breiden met een deelonderzoek naar separate afstudeertrajecten.
Dit deelonderzoek zal met voorrang uitgevoerd worden en verbreed worden naar
alle hoger onderwijsinstellingen” (Kamerstukken ii 2009/10, 31 288, nr. 109).
Op 28 april 2011 presenteerde de Inspectie van het Onderwijs (onderwijsinspectie)
een tweetal samenhangende, vernietigende rapporten. In het rapport “Alternatieve
afstudeertrajecten en de bewaking van het eindniveau in het hoger onderwijs” ging
de onderwijsinspectie in op alternatieve vormen van toetsen en afstuderen en uitte
Casus: Hogeschool Inholland
15

ze haar zorg over alternatieve trajecten en het eindniveau van sommige opleidingen
(Onderwijsinspectie, 2011b, 2011c). Op dezelfde datum publiceert ook het nvao een
onderzoek dat deel uitmaakt van het landelijke onderzoek van de onderwijsinspectie
naar (het bestaan van) onterechte alternatieve afstudeertrajecten bij hogescholen en
de wijze waarop instellingen voldoen aan de regelgeving en praktijk rond examenregelingen
en –commissies (nvao, 2011).
Tijdens die periode van Kamerdebatten, moties en ronde tafeldebatten volgde op 20 mei
2011 een beleidsbrief van Staatssecretaris Zijlstra. In die brief valt onder meer te lezen:
“Voor de toekomst van het hoger onderwijs is het cruciaal dat de gaten in het systeem
gedicht worden. En die zijn er. De interne kwaliteitszorg van de desbetreffende instellingen
schoot tekort en de externe borgingsmechanismen werden pas actief nadat er
media-aandacht ontstond en er op basis daarvan signalen bij de Inspectie van het
Onderwijs binnenkwamen. Het systeem heeft dus niet gewerkt zoals het zou moeten
werken. Er zit nu teveel vrijblijvendheid in het systeem van toezicht en kwaliteitszorg,
constateert ook de Inspectie van het Onderwijs. En dat is niet voor het eerst. De afgelopen
jaren heeft zij hier eerder zorgen over geuit en is er sprake geweest van kritische
signalen. Die vrijblijvendheid moet eruit. Onderwijsinstellingen hebben veel autonomie,
maar daarbij hoort het nemen van verantwoordelijkheid en het afleggen van verantwoording.
Daarom zijn nu krachtige stappen nodig om het vertrouwen in het functioneren
van het stelsel te herstellen. Dat vloeit ook voort uit de grondwettelijke zorg van
de overheid voor het toezicht op de kwaliteit van het onderwijs. Mijn aanpak is gericht
op het wegnemen van de gebleken tekortkomingen en het borgen van de kwaliteit op
stelselniveau” (Kamerstukken ii 2010/11, 31 288, nr. 167).
Het resulteerde in het wetsvoorstel Versterking kwaliteitswaarborgen hoger onderwijs
waarin onder meer werd voorgesteld het accreditatiestelsel aan te scherpen, risicogericht
toezicht in te voeren op de kwaliteit van het hoger onderwijs, de onafhankelijkheid
van de examencommissie te vergroten en de minister een aanwijzingsbevoegdheid
te geven in geval van wanbeheer. Een wetsvoorstel waar de Afdeling advisering
van de Raad van State heel kritisch over was. De afdeling constateerde dat het wetsvoorstel
was gebaseerd op onderzoeken waaruit niet kon worden afgeleid dat het hoger
onderwijs kampt met een structureel nalevings- of kwaliteitsprobleem. In de tweede
plaats gaven de onderzoeken geen aanleiding voor de gedachte dat het wettelijke
stelsel onvoldoende waarborgen bevatte en ten slotte was inmiddels een groot aantal
(wettelijke) maatregelen in werking getreden of vastgesteld, waardoor herhaling van
“Inholland” minder waarschijnlijk was. De afdeling concludeerde als volgt: “In verband
met het voorgaande acht de Afdeling de noodzaak en urgentie van vrijwel geen enkel
onderdeel van het voorstel overtuigend aangetoond” (Kamerstukken ii, 2011/12, 33 472,
nr. 4). Na beperkte aanpassing werd het voorstel op 6 november 2012 aan de Tweede
Kamer aangeboden.
Bijlage I biedt een uitgebreid feitenrelaas van de gebeurtenissen rondom Hogeschool
Inholland. Inholland was niet het eerste incident dat de sector in een kwaad daglicht
stelde. De bekostigingsfraude in het hbo had het vertrouwen van de politiek in autonomie
en kwaliteit in het hoger beroepsonderwijs tien jaar eerder ook al op de proef
gesteld. Inholland was niet de enige aanleiding voor de massieve reactie vanuit de
politiek, maar het was de druppel die de emmer deed overlopen.
16 De blik van een buitenstaander

Casus: Hogeschool Inholland
17

18 De blik van een buitenstaander

3 Analyse
3.1 ontwikkeling en emancipatie van een sector
Een belangrijk deel van het ‘technisch’ hbo-onderwijs vindt zijn wortels in de negentiende
eeuw, parallel aan de technificering en professionalisering van landbouw,
zeevaart en nijverheid. Het ‘niet-technisch’ hbo-onderwijs is een fenomeen van de
twintigste eeuw. De opkomst van de verzorgingsstaat heeft als katalysator voor de
ontwikkeling van het hoger onderwijs gefungeerd. De christelijke emancipatiegedachte,
het socialistische verheffingsideaal en de liberale visie op onderwijs als motor van
de economie vonden elkaar in het hbo, dat zo kon uitgroeien tot de onomstreden
– in de term van In ’t Veld – “love-baby van de politiek”.
Het hbo is door de Mammoetwet van 1968 als afzonderlijke onderwijssector gepositioneerd.
Het duurde vervolgens nog tot 1984 voordat het hbo werd losgemaakt uit het
voortgezet onderwijs. De emancipatie van het hbo vond pas echt zijn voltooiing in de
nota Hoger Onderwijs, Autonomie en Kwaliteit (hoak) uit 1985 en in de formele erkenning
als hoger onderwijs in de Wet op het hbo (whbo), die een jaar later van kracht
werd. Dit bracht voor hbo-instellingen (sindsdien hogescholen genoemd) veel meer
handelingsvrijheid met zich mee. In één klap verdwenen overheidsvoorschriften op
het terrein van de inrichting van het onderwijs (zoals de verplichte lessentabellen) en
van de examinering, alsmede de strikte inkadering van bevoegdheden van docenten.
Het eigenmeesterschap van de instellingen nam aanzienlijk toe. De onderwijsinspecteur
verdween achter uit de klas en de nieuwe onderwijsinspectie wijdde zich aan
metakwaliteitszorg, terwijl de instellingen zelf de verantwoordelijkheid aanvaardden
voor het stelsel van kwaliteitszorg (In ’t Veld, 2011).
De ontwikkelingen brachten veel goeds. Steeds meer havisten vonden hun weg naar
het hbo en steeds meer mbo-ers stroomden in. Het aantal studenten steeg van 200.000
in 1985 naar ruim 423.000 nu. Er kwamen grote nieuwe gebouwen om deze studenten
te huisvesten. Ron Bormans, bestuursvoorzitter van de Hogeschool Rotterdam,
daarover: “Vijfentwintig jaar geleden hadden we vierhonderd schooltjes in aftandse
gebouwen. Nu hebben we prachtige, functionele gebouwen. De kachel snort, de medewerkers
lopen er tevreden rond, de studenten vinden het geweldig. Het is een succesverhaal.”
3.2 schaalvergroting en concurrentie
Tussen 1985 en 2012 vond in de sector een enorme schaalvergroting plaats. Het aantal
hogescholen daalde van ruim vierhonderd naar 39 instellingen. De overheid stimuleerde
deze schaalvergroting. Achterliggende gedachte daarbij was dat door bestuurlijke
fusies aanzienlijke onderwijskundige en financiële schaalvoordelen vielen te behalen.
Ondersteunende processen zouden veel professioneler en doelmatiger georganiseerd
kunnen worden en de financiële risico’s beter gespreid. Het management van
hogescholen richtte zijn aandacht meer en meer op de bedrijfsmatige processen. Met
Analyse
19

de schaalvergroting en bedrijfsmatige professionalisering zijn ook rendement en concurrentie
als positieve waarden geïntroduceerd. Rendabele studierichtingen en grote
hoorcolleges compenseerden zo de kleinere opleidingen en intensieve onderwijsvormen.
Zwakke onderwijsrichtingen werden versterkt door fusies, of ze verdwenen.
Naast de gedachte dat fusies onderwijskundige voordelen en efficiencywinst zouden
opleveren, diende schaalvergroting in de jaren tachtig ook als middel om bezuinigingstaakstellingen
in het onderwijs te realiseren. Andere maatregelen daartoe waren de
beperking van de studieduur, de korting op onderwijssalarissen, de verlaging van het
aanvangssalaris (hos-nota) en bezuinigingen op studiefinanciering. De nota Schaalvergroting,
taakverdeling en concentratie (stc, 1983) beoogde, naast de opdracht tot bezuinigingen
en het in gang zetten van een ingrijpend fusieproces binnen de sector, bovenal
een versterking van de sector. De instellingen kregen ruimere vrijheid bij de besteding
van de fondsen en voor het doen van experimenten. Voor wat, hoort wat. Drie jaar
later al kon de minister juichend constateren: “De daadkracht waarmee de hbo-instellingen
de ontwikkeling van hun onderwijssector ter hand hebben genomen verdient
bewondering. Voor de coördinerende en stimulerende rol die de stc-procescoördinator
(de Vereniging Hogescholen, red) daarbij heeft vervuld, bestaat veel waardering” (Kamerstukken
ii 1986/87, 18 049, nr. 11).
Onder invloed van schaalvergroting en de nieuwe focus op bedrijfsprocessen veranderde
gaandeweg ook de kwalitatieve en professionele samenstelling van de managementteams.
De eerste generatie bestuurders, vaak nog afkomstig uit één van de fusiepartners,
maakte in de jaren negentig plaats voor een nieuw type hogeschoolbestuurder.
Deze kwam veelal niet uit het primaire onderwijsproces. De nieuwe bestuurder kreeg
de opdracht om de eigen instelling groot en sterk te maken. Zo kon het gebeuren
dat bedrijfsmatige exploitatie en beheersbaarheid kernwaarden werden en dat het
oorspronkelijke doel – een kwaliteitsimpuls voor het onderwijs – gaandeweg naar de
achtergrond verschoof.
3.3 perverterende systemen
De invoering van een bedrijfsmatige logica kende dus ook een schaduwzijde. Fusies,
ingewikkelde bekostigingsstructuren, complexe verantwoordingssystemen, autonome
groei en concurrentie veroorzaakten een proces dat ertoe leidde dat hogescholen
steeds verder konden afdrijven van hun maatschappelijke opdracht. Het nastreven
van bedrijfskundige doelen, vaak geformuleerd als noodzakelijk om de continuïteit
van de instelling en daarmee de vervulling van de maatschappelijke opdracht te
borgen, leidde de aandacht steeds meer af van het bieden van goed onderwijs aan
de studenten.
20 De blik van een buitenstaander

Het was vooral de prestatiebekostiging die perverse gevolgen had. De focus kwam te
liggen op het verstrekken van diploma’s, zo snel en zo veel mogelijk – vanuit onderwijskundig
oogpunt een merkwaardige situatie. Ook de fixatie op bedrijfskundige indicatoren
had perverse effecten. Hogescholen met een financieel probleem bedachten
handigheidjes waardoor de rendementen administratief omhoog gingen. Onderwijs
werd een kwestie van kwantiteit in plaats van kwaliteit. Dat ook ambitie, innovatie
en professionaliteit leden onder de perverse fixatie is dan ook een logisch gevolg.
Studenten en docenten werden niet langer uitgedaagd het beste uit zichzelf te halen
omdat dit alleen maar ruis en risico zou opleveren.
Onderhandelbare beloningsstructuren en imperiumgedrag deden hun intrede. Rens
Rottier, bestuursvoorzitter van Driestar Educatief zegt daarover: “Er zaten types bij die
het ging om hun eigen ego en persoonlijke belangen. Ze waren groter dan het instituut
waar ze voor werkten”. Door de bestuurlijke schaalvergroting groeide de afstand tussen
besturen enerzijds en docenten, studenten en het beroepenveld anderzijds. De
positie van deze laatsten verzwakte navenant. Tegenkrachten, noodzakelijk om perverse
effecten te beperken, konden zich onvoldoende ontwikkelen (Onderwijsraad,
2013). “Met de groei van Inholland werd de school steeds meer centraal aangestuurd.
Het college stuurde topdown en er was een angstcultuur. De meerwaarde van tegenspraak
werd niet ingezien. Sterker nog, tegenspraak werd niet geduld”, aldus een
aantal geïnterviewde docenten.
Perverse omgang met de sturingsmechanismen leidde tot incidenten. De diplomaaffaire
bij Inholland, zoals beschreven in het tweede hoofdstuk, is illustratief voor dit
proces. Inholland-bestuurder Doekle Terpstra merkt hierover op: “Wij zijn de metafoor
voor de onvolkomenheden in de sector geweest, maar het had overal kunnen gebeuren”.
Ron Bormans nuanceert dit enigszins: “Bij Inholland was sprake van een giftig
mengsel. Veel van de kenmerken zijn ook bij andere hogescholen aanwezig, maar niet
in die giftige verhouding. Als je een opleiding hebt met een lage identiteit, een grote
schaal, een gebrekkige professionaliteit, met een bestuurlijk professionele ethiek waar
vraagtekens bij te stellen zijn, in een prikkelomgeving die bepaald soort gedrag beloont
met te weinig countervailing powers, en in die intensiteit dan heb je zo’n giftige
combinatie te pakken”.
Incidenten kennen een stereotype vervolg. Zowel de overheid, de sector als de hogescholen
zelf stapelen maatregelen en controlemechanismen op elkaar. Op zichzelf zijn
instrumenten of werkwijzen ten behoeve van coördinatie, risicobeoordeling en resultaatsturing
noodzakelijk, ook om verantwoording af te leggen over de rechtmatige
verdeling en besteding van schaarse publieke middelen. De toenemende systeemcomplexiteit
die daarvan het gevolg is, vraagt echter vaak om nog meer toezicht.
Een rol die een toezichthouder graag inneemt – maar zo kan het ook gebeuren dat
dit de weg terug naar de maatschappelijke opdracht blokkeert.
Analyse
21

Perverterende systemen
Instituties en arrangementen hebben de neiging te perverteren als gevolg van reflexiviteit
van de bestuurden. Reflexiviteit is de voortdurende aanpassing van ieder
sociaal systeem aan nieuwe situaties. Actoren binnen een systeem kennen hun
eigen betekenis toe aan de beleidswerkelijkheid en passen hun gedrag daar op aan.
Deze aanpassingen kunnen productieve, maar ook perverse effecten genereren.
Perverse effecten zijn vaak niet of nauwelijks te vermijden, het zijn bijproducten
van goedbedoelde beleidsinstrumenten. Naarmate de complexiteit van een systeem
en de meervoudigheid van belangen groter is, neemt het risico voor het optreden
van perverse effecten toe.
In zijn in 2012 verschenen rapport Tegenkracht organiseren stelt de Raad voor Maatschappelijke
Ontwikkeling (rmo) vast dat wanneer die meervoudigheid binnen een
sociaal systeem onvoldoende tot haar recht komt, er onvoldoende tegenkracht is
om te voorkomen dat reflexiviteit ontaard in perversiteit. In zijn analyse onderscheidt
de rmo een patroon van drie stappen: abstraheren, domineren en strategisch
gedrag. Meervoudige belangen worden geabstraheerd in een sturingsmodel;
één belang domineert de andere belangen en alle actoren vertonen vervolgens
strategisch gedrag, dat tevoren niet was ingecalculeerd.
In (semi)publieke organisaties is de voornaamste spanning die tussen de externe
functie gericht op de maatschappelijke kerntaak en de interne functie gericht op
het behoud en de uitbreiding van de eigen organisatie. Wanneer de aandacht te
veel komt te liggen op het laatste, is het optreden van perverse effecten vrijwel
onvermijdelijk. Dat is bij diverse hogescholen pijnlijk aan het licht gekomen.
3.4 beleidsspiraal na een incident
De reactie op verschillende incidenten kenmerkt zich door een vast patroon. Dat patroon,
dat hierna in algemene termen beschreven wordt, kan moeiteloos uit de gebeurtenissen
bij Inholland, zoals beschreven in hoofdstuk 2 (en uitgebreid in bijlage I), worden
gedestilleerd: perversiteit; incidenten; politieke aandacht; onderzoek; beleidsvorming
en –accumulatie; en toenemend toezicht.
Hier moet worden opgemerkt dat het rapport dat de Commissie Veerman opstelde
een andere beleidsmatige uitwerking kreeg dan beoogd door de gebeurtenissen bij
Inholland. Die commissie kwam met een agenda voor het hoger onderwijs met als
doel kwaliteitsverbetering en differentiatie, benadrukkend dat dit vooral een agenda
is voor de instellingen zelf, tot uitvoering te brengen in een nauwe dialoog tussen professionals,
studenten en bestuur van de instelling. De aanbevelingen aan de overheid
richtten zich vooral op de randvoorwaarden waaronder instellingen opereren. Doel
was om de instellingen meer ruimte te geven, beter te faciliteren en een gerichte
stimulans te geven (Commissie Toekomstbestendig Hoger Onderwijs Stelsel, 2010).
Waar deze adviezen in de eerste kabinetsreactie “worden omarmd”, kent de daarna
(door ocw) geformuleerde strategische agenda een andere toon, zoals al zichtbaar
22 De blik van een buitenstaander

hbo. Dat is dermate serieus dat ik dan vind (…) dat de gaten in de wetgeving moeten
worden gedicht. You live up to your responsibilty.“ Fatalisme, in de betekenis van terughoudendheid
betrachten of zelfs niets doen, is in de politiek geen optie. Van Eeten
noemt een aantal motieven die politici hanteren om niet te besluiten tot niet handelen:
het zou moreel verdacht zijn, de burger zou het niet pikken, de media zouden het afstraffen
en men is veroordeeld tot betekenisloosheid. Leed is immers politiek kapitaal
en stelt politici in staat om zich te engageren en te profileren. Bovendien levert welhandelen
positieve aandacht van de media op, terwijl het risico van niet-handelen
is dat dit geen of negatieve aandacht genereert. ‘Kamerleden zelf realiseren zich
vrijwel elke dag dat ze ‘verbijsterd’, ‘geschokt’ en ‘hoogst onaangenaam verrast’ zijn’
(Van Eeten 2010).
Ambtenaren gaan aan de slag
Via moties en vragen van de Tweede Kamer komen de problemen op de departementen
terecht. Ze worden onderdeel van de bureaucratische rationaliteit. In die rationaliteit
domineren inzichten over New public management. Centraal daarbij staat het idee
dat de overheid meer resultaatgericht, meer ondernemend en meer kostenbewust kan
opereren (Nelissen, e.a. 2004). In deze lijn merkt Tjeenk Willink in het jaarverslag van
de Raad van State uit 2005 op dat zich de laatste vijfentwintig jaar een bureaucratischbedrijfsmatige
logica heeft geïnstalleerd. Soms lijkt het wel of iedere (incidentele) misstand
een nieuwe (algemene) norm, een verfijnder protocol of een scherper toezichtmodel
oplevert. ‘Meer van hetzelfde’, waardoor de risico’s van fouten groter wordt in
plaats van kleiner.’ (Tjeenk Willink, 2005, p. 35)
Verticale beleidsinterventies leiden tot beleidsaccumulatie, verlies van verantwoordelijkheid
en tot minder probleemoplossend vermogen
Het is evident dat deze interventies zorgen voor administratieve lasten. De actoren die
aan de verantwoordingsvraag moeten voldoen ervaren ‘ballast’ die samenhangt met
het voldoen aan verantwoordingsvereisten waarvan nut en noodzaak onvoldoende
wordt ervaren. Daarbij leidt het tot veel toezichts- en uitvoeringslasten bij een overheid
die zelf sterk moet inkrimpen. Naast deze lastentoename sorteert het op verschillende
niveaus ongewenste effecten in de sector:
• De nieuwe inrichting van een systeem zal via reflexiviteit leiden tot nieuw strategisch
gedrag. Men ontwikkelt mechanismen om te voldoen aan het systeem, of om
louter de voordelen van het systeem in termen van geld te benutten. De stereotype
reactie van de zijde van beleidsmakers op afnemende effectiviteit ‘zal beleidsaccumulatie
zijn bestaande uit de totstandkoming van meer beleid, meer gedetailleerde
regels, meer controleprocedures’ (In ’t Veld, 1989, p. 24). Maatregelen die het systeem
nog een slag complexer en ondoorzichtiger maken; het resultaat is toenemende
institutionele en organisatorische spaghetti, een alsmaar troebeler zicht, en dus
een roep om nog meer toezicht (Trommel, 2010, p. 11).
• De verantwoordelijkheid voor de publieke belangen komt daarmee steeds exclusiever
bij de overheid te liggen. Aan de andere kant, als spiegelbeeld daarvan, achten
de bestuurden zich gelegitimeerd problemen niet als hun probleem te zien; uiteindelijk
zijn zij niet langer verantwoordelijk en willen ze ook steeds minder verantwoordelijkheid
dragen voor een systeem dat ‘niet van hen’ is. Geïnstalleerde horizontale
verantwoordingsmechanismen kwijnen weg.
24 De blik van een buitenstaander

les bij biotechnologie problemen op,” aldus een betrokken docent. “Soms moeten studenten
cellen op kweek zetten en dan met tussenpozen van een aantal uren aan hun
preparaat werken. Om toestemming te krijgen voor afwijking van de algemene regel
moest een voorstel daartoe een aantal keren de hele lijn door.” In reactie op de klachten
van de docenten maakte het bestuur foto’s van lege parkeerplaatsen en lokalen,
op dagen waarover uit het docentenkorps werd geklaagd dat er te weinig ruimte
was. De geïnterviewde docenten toonden zich geschrokken door dit georganiseerde
wantrouwen.
Op centraal niveau is het irreëel te verwachten dat het afkondigen en toelichten van
een werkwijze leidt tot het gedrag dat bij die werkwijze past. Er ontstaat een toename
van de beheersverantwoording; met elke beleidscyclus ontstaan nadere protocollen
rondom kwaliteit, rondom personeel of rondom wettelijk voorgeschreven bewaartijden.
Veel van deze informatie moet komen uit de onderwijsuitvoering. De administratieve
lastendruk is op instellingsniveau terug te zien in de toename van het aantal stafmedewerkers
dat belast is met verantwoordingstaken. In het primaire proces is sprake
van een toename van de administratieve taken die docenten moeten verrichten.
De drang om te beheren, beheersen en verantwoorden is zover ontwikkeld dat veel
van de huidige protocollen niet langer te handhaven zijn. Ze blijken te complex, te
omvangrijk en vaak ook te beperkend voor de uitvoering. De kosten voor verantwoording
nemen intussen toe. Dit gaat ten koste gaat van middelen voor de onderwijsuitvoering.
Geïnterviewde docenten hierover: “De angst regeert. De affaire Inholland
heeft de rol van examencommissies heel groot gemaakt. Er is een managementwereld
ontstaan; meten is weten, lijstjes. Daarbij wordt vergeten dat het gaat om de kwaliteit
van de docent als persoon ten opzichte van de student als persoon.” Een ander vult
aan: “Na de crisis is bij Inholland de neiging ontstaan om de regels nog strikter toe te
passen dan noodzakelijk. Zie de archiveringsregels: elk werkstuk van elke student
moet gedurende tien jaar bewaard worden. Deze regeldrift houdt iedereen gevangen.”
… “Inholland regelt het nog strakker dan nodig is, is roomser dan de paus. Het college
van bestuur heeft op allerlei plekken in de organisatie zogenaamde versnellingskamers
ingericht, daar vanuit wordt maatregel op maatregel afgekondigd. Een tentamen kijk
ik in tien minuten na, maar ik ben dertig minuten bezig met de afhandeling.”
Protocollen en regels bepalen ook de maat en de meetbare normen die aantonen of
het onderwijs aan de maat is. Maar wat is de maat? Wie bepaalt de normen? Hoe
maak je dat transparant? Hier vinden we eenzelfde mechanisme als beschreven in
paragraaf 3.2; de bestuurlijke reflex is om dit centraal en ongedifferentieerd op te willen
leggen. Maar ook hier geldt, de maat krijgt alleen betekenis in de concrete context,
die van déze opleiding, met déze docenten en déze studenten. Het is die context die
de maat van normen voorziet. Door van bovenaf, zonder overleg, de maat te benoemen
en de normen te bepalen worden de verantwoordelijken voor de uitvoering van
het onderwijs, de docenten, vervreemd van het werk en genormeerd naar de standaardmaat.
Dat die maat ook de middelmaat kan betekenen, wordt niet als risico onderkend.
En precies dat risico manifesteert zich, getuige ook het rapport van de onderwijsinspectie
waarvan de teneur is dat het Nederlandse onderwijs uitblinkt in middelmatigheid
(Onderwijsinspectie, 2013).
26 De blik van een buitenstaander

Organisatierituelen om angsten te bezweren
Het is zeker niet zo dat alle protocollen ertoe leiden dat het primaire proces beter
wordt uitgevoerd. Van der Loo beschrijft in “Waarom leren gevaarlijk is” hoe
protocollen organisatierituelen zijn om angsten te bezweren.
Primaire
taak
Risico’s
Angsten
Social
defences
on task
anti task
off task
De primaire taak van een organisatie is het werk dat men moet verrichten om de kern
van de organisatiedoelen te halen. Als de primaire taak cruciaal is voor het halen van
organisatiedoelen, dan kan men in deze taak falen. Elke primaire taak brengt daarom
ook een primair risico met zich mee. Dat risico roept angst op waarmee de betrokkenen
(managers en professionals) moeten leren omgaan. In het goede geval kunnen zij
de aan het werk verbonden risico’s aan. Het risicobesef, de angst, de onzekerheid en
de mogelijkheid dat het fout gaat versterkt de aandacht en energie om het moeilijke
werk te verrichten. Men is in dat geval on task. Wanneer de groep onvoldoende raad
weet met de primaire taak en de daaraan verbonden risico’s, dan ligt op de loer dat
een groep off task raakt. De beste en meeste energie gaat dan zitten in (onbewuste)
verdedigingsmanoeuvres, afweerreacties. In plaats van de echte lastigheden samen te
bespreken kunnen groepen soms te lang overleggen of hun toevlucht teveel zoeken in
protocollen. Dit kan zelfs zover gaan dat men anti task raakt: de primaire taak wordt
ondermijnd en de gevaren nemen toe. Deze afweerreacties of social defences zijn te
beschouwen als organisatierituelen om de angsten te bezweren. Procedures, protocollen
en gevestigde werkwijzen blijken opeens een belangrijke afweerfunctie te kunnen
vervullen. De afweer wordt geïnstitutionaliseerd en gedepersonaliseerd, zodat de
werkgerelateerde emoties getemperd worden. De primaire taak raakt volledig uit beeld
(Van der Loo, 2012).
3.6 effecten van de beleidsspiraal op de professional en de
student
In de grote organisaties is de afstand tussen bestuur en de docenten sterk toegenomen;
zowel fysiek als psychologisch. Fysiek, door de vele managementlagen en stafdiensten
die noodzakelijk werden geacht om de organisatie te beheren en beheersen.
Psychologisch, doordat de aandacht voor beheren en beheersen leidend is geworden
boven de aandacht voor goed onderwijs. Een docent merkt in dit kader treffend op:
“Managers en directeuren vormen een kleilaag, overigens zowel voor het college van
Analyse
27

estuur als voor de docenten.” Gevolg is dat het gesprek over de bedoeling op het niveau
van bestuur beperkt plaatsvindt en dat er evenmin gestuurd wordt op het stimuleren
en faciliteren van het gesprek hierover met en tussen docenten, studenten, samenwerkingspartners
en andere belanghebbenden.
“De docent is een vergeten positie in het onderwijs. Vanaf de tachtiger jaren is de docent
overbodig gemaakt”, betoogt een directeur van een hogeschool. Door de invoering van
de herziening onderwijs salarisstructuur (hos-nota, 1985) is de positie ook formeel
klein gemaakt. Die invoering leidde tot een drastische verlaging van de docentensalarissen.
Het was ook niet langer mogelijk om als leraar promotie te maken door aktes
te halen. Promotie maken was voortaan voorbehouden aan het management dat aanmerkelijk
hoger werd ingeschaald en waarin je verder kon doorgroeien. Een andere
geïnterviewde: “Goede professionals die wat wilden, moesten het lokaal verlaten en
het management in. (…) Het loongebouw heeft de docent neergezet als de kneus van
de organisatie.”
De docent verwerd tot de uitvoerder van beleid van onderwijskundigen. Een docent:
“De invoering van het competentiegericht leren heeft veel schade aan gericht. De onderwijskundigen
die dit hebben in- en doorgevoerd hebben veel kapot gemaakt. Bij de
huidige reorganisatie blijkt dat de school te kampen heeft met ‘kwalitatieve frictie’: er
zijn veel mensen die alleen kunnen coachen of tutoren en niet meer kunnen onderwijzen.”
Opvallend is ook de afwezigheid van hardnekkige oppositie tegen het uitrollen
van dergelijke concepten. De enkelen die dat wel deden vormden de uitzondering.
Wim Boomkamp, voorzitter van Saxion hierover: “Ik had een directeur van de pabo en
die wilde niet meegaan in dit competentiegerichte onderwijs. Uiteindelijk heeft hij
zijn in gekregen. Nu is het de beste pabo van Nederland.”
Ook de averechtse effecten van de verticale sturing komen helder in beeld in gesprekken
met docenten. Zo merkt één van de docenten op: “De politiek heeft het onderwijs
eerst op afstand gezet, is de grip kwijtgeraakt, zag zich geconfronteerd met excessen
en wil repareren. Omdat het onderwijs op afstand van de politiek is gezet, kan er
alleen maar worden gerepareerd met verscherpt toezicht. Het is een golf die over de
docenten heen is gespoeld. De pedagogische opdracht is daarbij weggevaagd.” Men
ervaart veel bureaucratie en ballast: “Voor ieder onderdeel van de opleiding, hoe klein
ook, waar een cijfer voor wordt gegeven, moet iedere docent apart worden aangesteld
door de examencommissie. Dit aanstellingsbesluit moet worden voorafgegaan door
een aanvraag, die de teamleiders voor de docenten moeten indienen. Veel werk en
bureaucratisch”. Een eventuele stap naar centrale examinering wordt met afgrijzen
begroet: “Originaliteit en oorspronkelijkheid worden er helemaal uitgeveegd en dat
is niet onschuldig, het is zelfs maligne, alsof wij al die jaren maar wat hebben lopen
kutten.”
De kwantitatieve fixatie bracht met zich mee dat het ontbrak aan sturing op de inhoud
van het werk. Kwaliteit is jarenlang het exclusieve domein geweest van de individuele
docent. Met een beroep op de professionele autonomie – in de betekenis van ‘vrijheid
van inmenging van anderen’ – konden docenten op veel plaatsen hun gang gaan. Enkelen
vonden dit prettig. Maar ook het horizontale gesprek tussen docenten over wat
verstaan wordt onder goed onderwijs en ieders bijdrage daaraan ontbrak. Boomkamp
daarover: “Een gesprek over de normen van het docentschap – je bereidt je lessen voor,
je kent je studenten, je houdt je vak bij, je werkt samen, je gaat mee met vernieuwingen
– is onvoldoende gevoerd. Van een aanspreekcultuur is nauwelijks sprake. Soms
28 De blik van een buitenstaander

kwam ik bij lessen die niet doorgingen omdat er vanuit werd gegaan dat de studenten
toch niet kwamen”.
Daarbij hebben docenten eigen mechanismen ontwikkeld die een uiting zijn van perversiteit
van het systeem. Studenten die slecht presteren worden bij elkaar gezet teneinde
vroegtijdige uitstroom te bevorderen. Deze “bus met achterblijvers” wordt vroeg
geselecteerd opdat zij het onderwijsproces van anderen niet negatief beïnvloeden. Een
good practice bezien vanuit de bedrijfsbureaucratische logica; een worst practice bezien
vanuit de bildungs- en de mobiliteits- en emancipatiefunctie van het hbo.
Waar de missie van het onderwijs uit het vizier is geraakt, zijn ook degenen voor wie
dit onderwijs bedoeld is, de studenten, naar de achtergrond verschoven. Studenten
vonden dit wel prima; vrijheid en blijheid konden de boventoon voeren. Het beeld van
de student als consument van onderwijs, verschraling van eisen, vrijblijvendheid in de
uitvoering en het uitblijven van echte uitdaging hebben geleid tot een klimaat waar de
middelmaat de norm is, waar excellentie afwijkend is en waar degenen die het niveau
van de middelmaat niet halen, afvallen. De Nederlandse ambitie om tot de top van de
kenniseconomie te behoren wordt mede hierom niet gehaald, zo concludeert ook de
onderwijsinspectie (onderwijsinspectie, 2013).
Waarom Nederland niet goed werkt
Niet alleen in Den Haag, maar ook in de instellingen doet deze bedrijfsbureaucratische
logica zijn werk: managers maken nog nauwkeuriger instructies, kwaliteitsindicatoren
en protocollen. Deze vormen een strak omlijst kader waarbinnen de taken dienen te
worden uitgevoerd. In zo’n ‘systemisch’ organisatiemodel worden professionals zoals
leraren en artsen gereduceerd tot anonieme processoren die extern worden aangestuurd
(Verbrugge, 2005). In dit ‘onderdrukkingsmechanisme’ oefent het systeem zijn
macht uit op het individu, dat slechts het onderwerp, het object wordt van management
en hierbij zijn eigen professionaliteit verliest. Organisaties worden ontmoedigende
dwangsystemen; ze hebben mensen gedehumaniseerd: letterlijk onpersoonlijk
en functioneel gemaakt (Van den Brink e.a., 2005). De organisatie verliest ten slotte het
contact met de werkelijkheid en kan niet meer omgaan met de snelle dynamiek en
complexe variëteit die haar kenmerkt. Elkaar snel opvolgende reorganisaties kunnen
haar niet meer redden. Niet alleen de relatie tussen het management en de processor,
maar ook de relaties tussen de processor en zijn sociale omgeving raken hierbij vervormd.
Het zijn nog slechts functionele relaties, ontdaan of gestript van hun morele
lading, van hun humaniserende dynamiek en effect. De manager stuurt en controleert
totdat hij tot het inzicht komt dat hij bezig is doelrealiserende capaciteit van zijn organisatie
– belichaamd in de creatieve, morele en sociale vermogens van zijn medewerkers
– systematisch uit te hollen, doordat zijn sturing bij de bestuurden een negatieve
spiraal genereert van minder mogen – minder kunnen – minder willen; en dus meer
ongewenst gedrag; aanleiding voor nog meer sturing (Van Beuningen 2012).
Maar bij dat geven van autonomie passen twee kanttekeningen:
1. Autonomie is een voorwaarde voor goed presteren, maar biedt tegelijk de mogelijkheid
onderpresteren en volstrekte geslotenheid te legitimeren (De Bruijn in Van
den Brink 2005). Ron Bormans daarover: “Als je iemand volledige autonomie geeft
Inleiding
29

en niet meer prikkelt, dan ben je afhankelijk van de intrinsieke professionele motivatie
om de dingen te doen die gedaan moeten worden. Die motivatie zal in veel
gevallen goed gericht en authentiek zijn, maar in een aantal gevallen is dat echter
ook niet zo”. Er zijn ook gewoon slecht functionerende docenten die daarop aangesproken
moeten worden. Managers en ook collega’s kunnen daarbij een belangrijke
rol spelen.
2. Thijs Jansen komt tot de conclusie dat de professional zich de sturing en onteigening
maar al te gemakkelijk heeft laten aanleunen. “Het slachtofferperspectief bedient
de passieve, gelaten en vaak ook nog klagerige groepen en dat versterkt hun
gedrag alleen maar.” Hiermee is dus ook gezegd het een romantisch beeld is dat als
de professional autonoom is, hij ook professioneel zal handelen en zijn talenten zal
aanspreken en ontwikkelen (Jansen, 2013).
3.7 het doorbreken van eenvoudig verticale,
dehumaniserende sturing
Samenvattend kunnen we stellen dat het met hoak gegeven besturingssysteem van
het onderwijs gaandeweg perverteerde. Op instellingsniveau genereerde het (ook,
maar niet alleen) ongewenste uitkomsten. De verworven autonomie werd een legitimatie
voor underperformance, de hogescholen dreven af van hun maatschappelijke opdracht
en de bekostigingssystematiek leidde tot strategisch gedrag. Dat resulteerde in
een aantal incidenten zoals de hbo-fraude en de diplomafraude bij Hogeschool Inholland.
De politieke-bestuurlijke reactie op deze misstanden was voorspelbaar. De verticaal
interveniërende overheid trad op als probleemoplosser. Niet alleen in Den Haag,
maar ook in de instellingen doet deze logica zijn werk. Nog nauwkeuriger instructies,
minutieuzere kwaliteitsindicatoren en dwingender protocollen vormen een steeds
strakker kader waarbinnen het onderwijs moet plaatsvinden.
De effecten van de interventies zijn tegengesteld aan de bedoelingen ervan. De kwaliteit
van het werk van de docent neemt af omdat de ballast van registratie en verantwoording
minder tijd en aandacht laat voor het onderwijs. Op instellingsniveau groeien
de staven om aan de eisen van registratie en verantwoording te kunnen voldoen.
Het nieuwe systeem lokt strategisch gedrag uit. Ownership en verantwoordelijkheidsgevoel
in de hele sector nemen verder af door de sturende en onteigenende overheid.
Resultaat is dat het onderwijs verslechtert en dat vormt dan weer een reden voor nader
ingrijpen. Zo komt de Onderwijsraad tot de conclusie: “Meer nadruk op structuur
en regels maakt dat betrokkenen in het onderwijs een grote regeldruk en verantwoordingslast
ervaren, terwijl tegelijkertijd een beeld bestaat dat onderwijsorganisaties te
autonoom zijn geworden en zich te weinig richten op hun primaire taak: zorg dragen
voor kwalitatief goed onderwijs” (Onderwijsraad, 2013).
Het lijkt wel of alle actoren gevangen zitten in een negatieve spiraal en dat niemand
die weet te doorbreken. “Degenen die dat moeten doen, wetgever en bestuur, hebben
zich van die logica afhankelijk gemaakt; de professionele uitvoerders zijn ervan afhankelijk
geraakt” betoogt Tjeenk Willink (2005). “Soms lijkt het wel of iedere (incidentele)
misstand een nieuwe (algemene) norm, een verfijnder protocol of een scherper toe-
30 De blik van een buitenstaander

zichtmodel oplevert. Meer van hetzelfde, waardoor de risico’s van fouten groter wordt
in plaats van kleiner.” Treffend in dit kader is de opmerking van Minister Schippers in
het debat van 23 mei 2013 over de zorgfraude: “We zijn de zwakke plekken voortdurend
aan het dichten. Helaas ontstaan er dan weer nieuwe zwakke plekken.” Sturing,
toezicht en protocollen kunnen niet goedmaken wat in het primaire proces verkeerd
gaat, het doet er juist verder afbreuk aan. Er wordt geblust met benzine.
We moeten beseffen dat oplossingen niet liggen in meer van hetzelfde; in aanpassingen
en aanvullingen op het systeem; op meer verticale interventies. Niet de inrichting
en het functioneren van het systeem dienen centraal te staan, maar de mensen die
samenwerken bij het organiseren en uitvoeren van een belangrijke maatschappelijke
opdracht.
Making Democracy Work – Civic traditions in modern Italy, van Robert Putnam
In Making Democracy Work – Civic traditions in modern Italy, presenteert Robert Putnam
(1994) de resultaten van een empirisch onderzoek naar de oorzaken van de sociaaleconomische
bloei van Noord Italië, en de stagnatie hiervan in Zuid Italië. Hij concludeerde
dat de verklaring ligt in burgerzin, vertrouwen en sociaal kapitaal. Dat was
er allemaal wél in Noord Italië en niet in Zuid Italië. Sociaal kapitaal was van doorslaggevend
belang voor een grotere economische groei en een beter functionerende
overheid.
Belangrijk in het kader van dit rapport is de constatering dat de twee regionale samenlevingen
die hij vergelijkt, Noord- en Zuid Italië, dezelfde institutionele infrastructuur,
hetzelfde raamwerk van juridische, politieke en publieke regelingen en diensten hebben,
maar dat de vitaliteit van de twee samenlevingen desondanks radicaal verschillend
is. Het is blijkbaar niet zo dat de vitaliteit van een samenleving zuiver en alleen
afhangt van wetten en maatregelen, publieke instellingen, het openbaar bestuursapparaat
enzovoort.
Daarmee is niet gezegd dat wetten en overheidsinstellingen niet belangrijk zouden
zijn voor het goed functioneren van de samenleving. Maar die wetten en instellingen
doen hun werk pas naar behoren als ze zijn ingebed in een samenleving met ruime
burgerzin, vertrouwen en sociaal kapitaal.
Analyse
31

32 De blik van een buitenstaander

4 Oplossingsrichtingen
4.1 inleiding
De probleemanalyse uit het vorige hoofdstuk zou tot de mismoedige conclusie kunnen
leiden, dat alle actoren gevangen zitten in een geperverteerd systeem, waaruit geen
ontsnapping mogelijk is. Binnen dit systeem is de overheid een reactieve regelmachine,
zijn bestuurders en managers bureaucraten en professionals het slachtoffer. Het begrip
‘autonomie’ dreigt in deze situatie door de instellingen en de professionals vooral te
worden opgevoerd als schild om ongestoord de eigen gang te kunnen gaan.
De vaststelling dat ieder systeem reflexief is en de neiging heeft te perverteren, lijkt
het er niet beter op te maken. Toch biedt deze vaststelling juist de bewegingsruimte
om te ontsnappen. Het is nu immers duidelijk hoe de sector is geïmmuniseerd en dat
er onvoldoende noodzaak werd ervaren om de kwaliteitssystemen te vernieuwen.
Daar kan op ingespeeld worden, door te onderkennen dat er sprake is van meervoudige
belangen en perspectieven, die elkaar positief kunnen beïnvloeden en tegenkracht
kunnen bieden tegen perverse effecten.
rmo – Tegenkracht organiseren
“Als de kans op perversiteit nu een gegeven is, wat kunnen we er dan aan doen? Een
eerste conclusie is dat meervoudigheid aan belangen altijd zal blijven bestaan, ongeacht
welk sturingsmechanisme er wordt gehanteerd. En omdat reflexiviteit – het zich
voortdurend aanpassen aan nieuwe situaties – inherent is aan sociale systemen, is
het van belang om meervoudigheid in die systemen ook tot haar recht te laten komen.
Gebeurt dat niet, dan is er te weinig tegenkracht om te voorkomen dat reflexiviteit
ontaardt in perversiteit. De belangrijkste aanbeveling is dan ook om duurzame tegenkrachten
te organiseren. Dat kan ten eerste door een variëteit aan sturings- en selectie-instrumenten
toe te passen. Het is een teken van methodische armoede als slechts
één instrument gebruikt wordt, zeker wanneer er een eenduidige koppeling bestaat
tussen financieringsstromen en het desbetreffende instrument. Daarnaast is het van
belang om voortdurend tegendruk binnen de eigen organisatie of sector mogelijk te
maken die bestaande handelingspatronen ter discussie kan stellen, hoe moeilijk dat
soms ook is. Het is bewezen dat correctie- en controlemechanismen die draagvlak
hebben binnen de eigen organisatie, effectiever zijn dan extern opgelegde correcties.
Extern toezicht kan nog steeds plaatsvinden. Dat externe toezicht dient echter niet
zelf te corrigeren, maar er op toe te zien dat er voldoende vormen van zelfregulering
zijn.”
Oplossingsrichtingen
33

In de inleiding van dit rapport is al vastgesteld dat er een nieuw elan merkbaar is
in het hbo. In de navolgende paragrafen wordt uitgewerkt hoe binnen het hbo de
positieve spiraal verder kan worden gevoed. Daarbij is het vertrekpunt dat er een
onverbrekelijke relatie is tussen autonomie, kwaliteit en verantwoording. Kwaliteit
moet het leidende uitgangspunt zijn, autonomie is daarvoor een voorwaarde en
verantwoording een noodzakelijke factor.
4.2 naar een professionele logica; het onderwijs centraal
Naast de bedrijfsbureaucratische logica die de hele onderwijssector op alle niveaus
(politiek, openbaar bestuur, bestuur, management en docent) heeft gedehumaniseerd,
wordt hier de professionele, humaniserende logica geplaatst. Daarin staat de bedoeling
van onderwijs centraal. Onderwijs is een vak. Een vak met een eigen professionele
logica. Dat begint aan de basis. De persoonlijke interactie tussen student en docent is
bepalend voor de uitkomsten, dat maakt de professionele logica ook tot een humane
logica. Humanisering van relaties is nodig om in alle lagen de onderlinge functionele
verbanden weer vruchtbaar en duurzaam te maken. Dit geldt niet alleen voor de relatie
van de docent met de student, maar ook die van de manager met de docent en die
van de bestuurder met de bestuurde.
Deze professionele, humaniserende logica ligt eigenlijk al besloten in de kernfunctie
van het hoger onderwijs. Kwaliteit als opdracht stelt dat de eigen identiteit van het
hoger beroepsonderwijs zich kenmerkt door oriëntatie op de beroepspraktijk én verticale
mobiliteit en emancipatie (hbo-raad, 2009). Daarbij gaat het er in de eerste plaats
om dat jonge mensen zich door middel van het onderwijs voorbereiden op een samenleving
die zijzelf mede zullen voortbrengen, de bildungsfunctie. Daarnaast gaat het
erom dat onderwijs mensen in staat stelt zich te verbeteren, de mobiliteits- en emancipatiefunctie.
Tevens dient beroepsonderwijs mensen toe te leiden en in te wijden in een beroep
dat zij vervolgens zelf moeten kunnen doorontwikkelen, de vakontwikkelingsfunctie.
Of, zoals de Strategische Agenda (Kwaliteit in verscheidenheid) het verwoord: “in de
beroepsgerichtheid ligt de kracht van de hogescholen. Deze beroepsgerichtheid staat
centraal in al het bacheloronderwijs, het masteronderwijs en in het praktijkgericht
onderzoek. Hbo-afgestudeerden dragen bij aan het innovatievermogen van de beroepspraktijk.”
Het hbo moet mensen toeleiden tot de arbeidsmarkt en zo bijdragen aan de personele
vraag, de sociaaleconomische functie. Tenslotte dient het hoger beroepsonderwijs als
motor van wat de kennissamenleving is gaan heten en wordt het geacht een grote en
zeer diverse toestroom van studenten te kunnen opnemen.
Dit is de bedoeling van het hoger onderwijs. Door op alle niveaus terug te keren naar
deze bedoeling zullen onderlinge relaties intensiveren en vitale samenwerkingsverbanden
ontstaan. Zo wordt de kwaliteit van onderwijs, dat het leidende uitgangspunt
dient te zijn, gediend.
34 De blik van een buitenstaander

4.3 vitale onderwijsorganisaties creëren;
de positie van de professional
Mensen bepalen de vitaliteit van een organisatie. Zij doen dit door hun talenten in te
zetten en te ontwikkelen. De centrale vraag moet daarom zijn wat de professional
nodig heeft om het goede te doen, en om goed te doen. Kortom: wat is nodig om de
bedoeling van het hoger onderwijs waar te maken?
Daarbij is autonomie in de zin van zelfregie een eerste vereiste. Zelfregie is de bevoegdheid
om naar bevind van zaken te kunnen handelen. Dit impliceert wederzijds vertrouwen;
de vrijheid om verantwoordelijkheid te dragen en de wil om die verantwoordelijkheid
waar te maken (willen). Op het niveau van het individu (en het individuele) is het
een koppeling van competenties; jouw bevoegdheid, jouw probleem, jouw oplossing.
Een tweede element is vakmanschap. Competentie, beroepstrots, creativiteit en passie
(kunnen) zijn de ingrediënten van vakmanschap. De toewijding en het plezier die gepaard
gaan met de totstandbrenging van zaken en de constante gedrevenheid om te
verbeteren, te excelleren en te innoveren. Ook hiervoor is het van belang dat mensen
de ruimte ervaren om eer te leggen in hun functie. De vakman wil zich geen uitvoerder
voelen van beleid dat elders wordt gemaakt. Een docent aan de Hogeschool Leiden
verwoordt het als volgt: “Ik werk nu al 23 jaar in het hoger onderwijs en ik ervaar veel
vrijheid om een relevante bijdrage te leveren en echt mooi onderwijs te maken.”
Veel beleidsdenken over professionele autonomie veronderstelt dat ruimte geven aan
eigen verantwoordelijkheid er altijd toe aanzet dat actoren die verantwoordelijkheid
ook daadwerkelijk nemen. Willen en kunnen ze dat wel? Inhollandbestuurder Doekle
Terpstra constateert: “Ik zet alle ramen open, maar uit angst voor toegenomen transparantie
en autonomie is de docent onder de tafel gaan zitten.” Een docent bevestigt
dit: “Onder Doekle Terpstra staan opeens de ramen weer open. Daar hoort transparantie
bij, ook van docenten en een nieuwe angst, namelijk voor autonomie en vrijheid.”
De vraag of docenten in staat zijn de verantwoordelijkheden waar te maken is gerechtvaardigd.
Door eerder verantwoordelijkheden naar zich toe te trekken – en de
docent te reduceren tot uitvoerder van beleid – hebben bestuurders en overheid dit
niet bevorderd, maar het risico genomen de professionele capaciteiten stuk te maken
en de ontwikkeling van nieuwe vermogens te verhinderen.
Willen en kunnen zijn lastig op te leggen of af te dwingen. Datgene wat de vitaliteit van
een organisatie uitmaakt kan dus niet worden gemaakt: beroepstrots kan niet worden
georganiseerd; passie kan niet worden gedecreteerd; bereidheid niet verordonneerd.
Regels hebben hier dan ook geen zin.
Voorwaarden scheppen is wel mogelijk. Daarvoor is het ten eerste van belang dat er
een betekenisvol doel (bedoeling) wordt gedeeld; een sense of purpose. Zo ontstaat zingeving,
het gevoel bij te dragen. In de woorden van Saxionvoorzitter Wim Boomkamp:
“Het meest inspirerende gesprek dat ik heb gehad op Saxion was een gesprek met
veertig voorzitters van de examencommissies over de vraag waartoe wij op aarde
waren. Wat doen we en wat is onze bedoeling? (…) Daarna ging eigenlijk alles als
vanzelf.” Het roept de gedachte op aan een tekst die toegeschreven is aan Antoine de
Saint-Exupéry: “Wie een schip wil bouwen, roept de werklui bijeen, niet om hen op te dragen
hout te verzamelen, het werk te verdelen of orders te geven, maar om hen te leren verlangen
naar de eindeloze zee.”
Oplossingsrichtingen
35

Ten tweede moet er interactie worden georganiseerd; een teamverband. Centrale aspecten
zijn sense of belonging en sense of connectedness; het gevoel deel uit te maken van
een gemeenschap die de deelnemers erkent als leden en als mens (Van Beuningen,
2010). Bereidheid, vakmanschap, een bedoeling en teamverband komen samen als
mensen samen aan de slag gaan. Het motief daartoe kan een probleem zijn waarvan
de oplossing door samenwerking mogelijk wordt, een gemeenschappelijk doel of een
gedeelde taak; een tentamen, een evaluatie of een accreditatie. Mensen die samen aan
de slag zijn kunnen in en door dat proces hun vermogens aanspreken en ontwikkelen.
Dat werkt niet alleen zo binnen een instelling, maar ook in een sector en in een samenleving
als geheel. Zo ontstaat een positieve spiraalbeweging waardoor – binnen de
bestaande regelgevende kaders – professionals, de instellingen en de sector vitaliseren
en het primaire proces verbetert.
A Theory of Citizenship – Herman van Gunsteren
In A Theory of Citizenship gaat Van Gunsteren in op de vraag hoe de morele houdingen
ontstaan die nodig zijn voor burgerschap in de republiek. Hij komt tot het inzicht dat
áls morele houdingen ontstaan, ze ‘vanzelf’ ontstaan, als onbedoeld bijproduct of
bijeffect van sociale interactie, van citizens on the road, zoals hij het treffend stelt
(Van Gunsteren, 1998). Als mensen samen werken bij het beslechten van geschillen
of het organiseren van verschillen, dan kúnnen de deelnemers gedurende het proces
van interactie de bedoelde morele houdingen ontwikkelen. Het bedoelde resultaat
van deze gezamenlijke inspanning – een vredesakkoord, overeenstemming of een
oplossing – is hiervoor niet een voorwaarde, maar slechts de geprefereerde uitkomst.
Geschillen en verschillen vormen dus welbeschouwd de grondstof voor een vitale
republiek; ze leveren immers de broodnodige motieven op om met elkaar aan de slag
te gaan. “In order to be viable, a democracy needs, in the words of Albert Hirschman, a steady
diet of conflicts” (Van Gunsteren, 1998).
Het moreel kapitaal van mensen in een samenleving – met disposities als empathie,
loyaliteit en generositeit (overcoming selfishness) – is vanuit een instrumenteel perspectief
ook een indicator voor het probleemoplossend vermogen van die samenleving.
Dan gaat het om het collectieve vermogen om misstanden en problemen, maar ook
kansen en mogelijkheden, tijdig te signaleren en om daar goed mee om te gaan. Dit
wil zeggen: er een vruchtbaar vervolg aan te geven. In dit proces wordt dat probleemoplossende
vermogen zélf dan ook weer versterkt. Problemen leveren de motieven
op voor interactie en samenwerking, en de grondstof voor het versterken van het
probleemoplossend vermogen van de samenleving.
Autonomie, in de zin van zelfregie, is een vereiste voor kwaliteit, maar is niet vrijblijvend
of een individuele exercitie. Autonomie kan niet bestaan zonder adequate – horizontale
– verantwoording.
36 De blik van een buitenstaander

4.4 opbouwen van een positieve spiraal door horizontale
verantwoording
Een positieve spiraalbeweging in het onderwijs ontstaat door de bedoeling (het primaire
proces) centraal te stellen en situaties te creëren die gericht zijn op de versterking
van het lerend vermogen van de hogescholen. Interactie en uitwisseling zijn
daarvoor essentiële elementen. Omdat leren en verbeteren gebaat zijn bij het erkennen
en bespreken van ‘fouten’, staat dit op gespannen voet met summatief oordelen
en fouten afstraffen. (Onderwijsraad, 2013). Waar toezicht geschikt is om minimumeisen
te garanderen, past verantwoording daarom beter bij het ondersteunen van
processen als professionalisering en kwaliteitsverbetering.
Op het niveau van de professional is de kern dat de docent zich toetsbaar opstelt naar
collega’s, naar studenten, het werkveld en naar andere betrokkenen (verantwoording
willen afleggen), teneinde zijn eigen professionaliteit te optimaliseren. Het proces
van horizontale verantwoording moet op alle niveaus en in zowel interne als externe
relaties vorm krijgen.
Daarbij zijn in ieder geval de volgende relaties van belang die nu vaak niet ten volle
worden benut:
De verhouding tussen de student en de docent en de instelling
Voor studenten betekent dit dat zij meedenken en tegenspraak bieden bij de vormgeving
en uitvoering van het onderwijs, de examens, de stages en de organisatie van
het onderwijs. Studenten zullen een betekenisvolle rol moeten krijgen bij de totstandkoming
van instellingsbeleid waarin de condities worden aangegeven waaronder de
onderwijstaak moet worden gerealiseerd. Zeker gezien de ambitie van het hbo om
de student te positioneren als mede-eigenaar van zijn eigen leerproces, is deze betrokkenheid
een voorwaarde. Hier ligt een kans om aan kracht te winnen. Verschillende
geïnterviewden benoemen de pluriformiteit van de studentenpopulatie als obstakel
en de geringe animo voor participatie in medezeggenschapsraden als hindernis.
Daaruit kan echter niet zonder meer geconcludeerd worden dat studenten geen goede
gesprekspartner kunnen of willen zijn. Een opleidingsdirecteur zei het zo: “Jongeren
organiseren zich voortdurend langs verschillende lijnen, zij verkeren in verschillende
en steeds veranderende netwerken en organiseren zich per onderwerp in flashmobachtige
structuren. Het onderwijs (en de medezeggenschap daar over, red.) moet daarop
zijn aangepast”. Een andere docent vindt dat “de onderwijsevaluaties en de inspraak
van studenten, goed maar te bureaucratisch zijn geregeld”. In het verlengde van het
gesprek met studenten zou ook van alumni zinvolle feedback op het onderwijs kunnen
worden verwacht. Een docent: “er is geen geïnstitutionaliseerd alumninetwerk,
behoudens het persoonlijke netwerk dat door individuele docenten wordt bijgehouden”.
De verhouding tussen docenten in een instelling
Het docententeam moet onderling het gesprek over de kwaliteit van het onderwijs
voeren, want ook daar worden de professionele normen ontwikkeld, aangescherpt en
gedeeld. In deze professionele constellatie moet het debat levendig en open zijn, zeker
nu eenduidige antwoorden op de vraag wat kwaliteit is niet gegeven zijn. Zoals een
geïnterviewde het verwoorde: “hoe minder houvast je hebt en hoe beperkter het nor-
Oplossingsrichtingen
37

matieve kader is, hoe noodzakelijker het professionele gesprek, met name over intersubjectieve
vragen.”
Dat het voeren van een goed professioneel gesprek geen vanzelfsprekendheid is maar
wel veel waarde kan hebben, blijkt uit de opmerkingen van een docent: “hoe organiseer
je dat je elkaars geweten bent, dat er kennis wordt gedeeld? Je hebt collegaprofessionals
nodig om je te realiseren wanneer je een probleem hebt. Een onderling
gesprek over kwaliteit is nodig, omdat de beleving van kwaliteit verschilt tussen
professionals.”
De verhouding tussen onderwijs en onderzoek binnen een instelling
Niet op alle hogescholen bestaat een goede relatie tussen onderzoek en onderwijs,
tussen lectoren en docenten. Wanneer de afstand tussen onderwijs en onderzoek te
groot is, blijft een kwaliteitsimpuls voor het onderwijs uit. Tegelijkertijd leidt een vergaande
vermenging van onderwijs en onderzoek tot het risico dat de wetenschappelijke
kwaliteit van het onderzoek afneemt. Toch moet onderzoek niet geïsoleerd zijn
van onderwijs, maar daarmee een verbond aangaan. Door lectoren, meer dan nu het
geval is, ook onderwijs te laten geven, zou deze interactie verbeteren. Op hun beurt
zouden docenten betrokken kunnen zijn bij stage- en afstudeeropdrachten èn het
onderzoek dat daaruit voortvloeit. Goed onderzoek is een kwaliteitsimpuls voor het
onderwijs. Het leidt tot reflectie op de beroepspraktijk en draagt bij aan vernieuwing
van het curriculum. Voor docenten is het doen van onderzoek, of daarmee tenminste
een intensieve relatie onderhouden, noodzakelijk omdat zij ontwikkelingen moeten
kunnen duiden en kunnen selecteren wat voor de toekomstige professionals van
belang is (Commissie Veerman). Recente initiatieven van de minister om het onderzoeksbudget
voor hogescholen te verhogen kunnen hier een bijdrage aan leveren.
De verhouding met het bedrijfsleven en de regio
De houding van het hbo ten opzichte van het bedrijfsleven is ambivalent. De klassieke
opvatting van hoger beroepsonderwijs gaat er vanuit dat werkgevers mogen zeggen
wat ze nodig hebben. Inmiddels is dat veranderd, echte beroepen en echte beroepsopleidingen
zijn schaars geworden. Het overgrote deel van de studentenpopulatie
wordt niet langer voor één beroep, noch voor één (type) werkgever opgeleid. Dat neemt
niet weg dat partijen als vno-ncw en mkb Nederland op een waardevolle manier mee
kunnen spreken over de kwaliteitseisen en de curricula van de opleidingen.
Op het niveau van de opleidingen zijn de bestuurlijke verbindingen met het lokale
en regionale bedrijfsleven uitgewerkt via werkveldcommissies, stageplaatsen en
onderzoeksarrangementen. Ook hier kan verbetering plaats vinden. “De beroepenveldcommissie
is een moetje”, merkt een docent hierover op. “Er is niet goed geïnvesteerd
in het netwerk. Voor de echte beroepsopleidingen, zoals verpleegkunde, fysiotherapie,
en pabo, is de relatie meestal wel goed geregeld, voor brede opleidingen niet.” Een
geïnterviewde uit het technische beroepenveld : “Ongeveer drie jaar geleden ben ik
gevraagd voor de beroepenveldcommissie toen er een accreditatie aan zat te komen.
Maar na die accreditatie hebben we niets meer gehoord. Ook met aanbevelingen die
we doen, wordt niets gedaan.”
38 De blik van een buitenstaander

De verhouding tussen de instellingen
Ook de samenwerking, lokaal en regionaal, met andere onderwijssectoren (mbo, voortgezet
onderwijs en universiteit) met collega-hogescholen en met kennis- en onderzoekorganisaties
is cruciaal om processen van professionalisering en kwaliteitsverbetering
op gang te brengen en te onderhouden. Soms op het niveau van de instelling,
maar veel vaker op het niveau van de opleidingen. In deze verhouding kunnen kwaliteitsverbeterende
methoden, zoals visitaties, intercollegiale consultaties en peer
reviews van nut zijn.
“Het rapport “vreemde ogen dwingen” (Commissie externe validering examenkwaliteit, ook de
Commissie Bruijn genoemd, 2012) heeft ertoe geleid dat er tussen de verschillende instellingen
weer gesprek plaatsvindt, dat is heel erg goed. In zekere zin wordt daarmee
teruggekeerd naar het systeem van collegiale visitaties. Dat leidde vroeger tot goede
en open gesprekken” aldus een docent.
Geïnstitutionaliseerde vormen van tegenspraak in instellingen
Iedere hogeschool kent vormen van geïnstitutionaliseerde tegenspraak: de medezeggenschapsraad,
de Raad van Toezicht en examencommissies. Bij een groot aantal hogescholen
vervullen ook studentenraden deze rol. Het is aan de deelnemers van deze
overlegstructuren om te bewaken dat de raden er niet alleen zijn omdat het systeem
daarin voorziet, maar dat ze dienen als platform voor het echte professionele gesprek.
Dat gebeurt in hogescholen nog onvoldoende. Een onderzoek van de LSVb toont aan
dat de in medezeggenschap meest actieve hogeschool nog net het niveau haalt van
de daarin zwakste universiteit (Scienceguide, 2013).
In elk van deze relaties zijn verbeteringen mogelijk. Die verbeteringen zouden hun
beslag moeten krijgen op alle niveaus: onder de professionals, in de instellingen en
binnen de Vereniging.
Bestaande praktijken kunnen handvatten bieden voor innovatie. De wijze waarop een
aantal van deze relaties binnen de universiteiten vorm hebben gekregen kan wellicht
inspiratie bieden. Met name de plaats die het onderwijs, met de rector-magnificus en
het college van decanen, heeft in het bestuur van de universiteiten, heeft een belangrijke
toegevoegde waarde bij het bewaken en bevorderen van kwaliteit en het accommoderen
van tegenspraak. Het is dan ook aan te bevelen dat het hbo nadenkt over de
vraag hoe deze verbinding ook in het bestuur van de hogescholen kan worden aangegaan.
Daarnaast wordt in veel andere landen in Europa ook diep nagedacht over de richting
en koers van het hoger onderwijs. Hoewel het denken over autonomie en kwaliteitsborging
in het hoger onderwijs in het algemeen gunstig afsteekt in Europees opzicht,
zijn onder invloed van het Bologna-akkoord en ondersteund door Europese Commissie
specifieke structuren ontstaan of bestaande situaties verbeterd die ook het Nederlandse
stelsel zouden kunnen verrijken. Bijvoorbeeld uit de betrokkenheid van externe
stakeholders bij het hoger onderwijs in Oostenrijk en Finland kunnen door het Nederlandse
hbo lessen worden getrokken.
Bijlage ii biedt een overzicht van praktijkvoorbeelden uit de universitaire wereld in
Nederland en het hoger onderwijs in ons omringende landen.
Oplossingsrichtingen
39

4.5 de positie van bestuurders en het management
Veel beleidsdenken over professionele autonomie veronderstelt dat ruimte geven aan
eigen verantwoordelijkheid ertoe aanzet dat actoren die verantwoordelijkheid ook
daadwerkelijk nemen, zoals in paragraaf 4.3 werd beschreven. Dit denken gaat in het
algemeen ook gepaard met een afkeer van management. ‘De manager’ doet in deze
opvatting meer kwaad dan goed, doordat hij zich slechts bedient van de bureaucratische
logica van plannen, rekenen, sturen, controleren en beheersen, waardoor de professional
steeds minder mag, minder kan en uiteindelijk ook minder wil. Dit leidt vervolgens
tot de noodzaak om nog sterker te sturen.
De filosoof René ten Bos rekent genadeloos af met opvattingen over leiderschap en
management die betrekking hebben op deze bureaucratische logica. Zijn stelling is dat
het fout is te veronderstellen dat het bij leiderschap draait om visies, doelen of resultaten.
Het begrip ‘management’ berust op de misvatting dat de werkelijkheid te beheersen
en te controleren valt en dat dit iets zou toevoegen. Ten Bos concludeert dat
het in veel organisaties ontbreekt aan het leiderschap als een zuiver middel om vermogens
van anderen te laten groeien. “Zonder mensen die op de een of andere manier
hun eigen belangen weten weg te cijferen zou de hele samenleving niet kunnen functioneren.
Als resultaat in die samenleving een centrale categorie wordt en controle een
centraal handelingstype, dan verliest die samenleving – en met haar alle instituties –
een bepaalde handelingsdimensie uit het oog die ethisch gedrag pas mogelijk maakt.
Mensen zouden – en dat is misschien wel de essentie van alles wat ik hier te melden
heb – eens moeten leren begrijpen dat leiderschap in al haar goede en kwade vormen
nooit resultaatgericht is. Zolang dat niet doordringt, zal het niet alleen met het veranderpotentieel
van organisaties beroerd gesteld zijn, maar heerst er ook een algehele
atmosfeer van kramp en malaise” (Ten Bos, 2011).
De notie dat het bij ‘management’ dus niet primair gaat om de doelen en resultaten,
maar om het vergroten van de capaciteiten van de professionals binnen de organisatie
is hier relevant. De professional moet in grotere verbanden kunnen werken, bereid zijn
om te leren en te reflecteren op zijn vak. Managers, waarmee in dit verband direct- en
indirect-leidingevenden op alle organisatieniveaus worden bedoeld, kunnen intermediëren
tussen professionals onderling en tussen professionals, bestuurders en samenleving.
Waar de maatschappelijke behoefte aan openheid, de prestatiedruk en het gevecht
om middelen elkaar ontmoeten, zijn managers onmisbaar als bemiddelaar. Zij
kunnen bovendien een buffer vormen die de professional afschermt tegen de wisselende
opvattingen over kwaliteit en de verwarring over de vraag wat goede publieke
dienstverlening is.
Van managers mag worden verwacht dat zij ontwikkelingen en relevante gebeurtenissen
in en rond hun organisaties signaleren, in het perspectief van de maatschappelijke
opdracht plaatsen en een vertaling kunnen maken naar de dagelijkse werkzaamheden
van de professional (Noordegraaf, 2008).
Managers hebben tot taak om functionele contexten, situaties en arrangementen te
scheppen waarin het waarschijnlijk is dat de professionaliteit wordt bevorderd. Naast
het faciliteren en inregelen van de horizontale verantwoordingmechanismen uit de
vorige paragraaf is dit vorm te geven door middel van het professionele gesprek.
40 De blik van een buitenstaander

Professioneel gesprek over bedoeling (purpose en medeverantwoordelijkheid)
Het gesprek van de manager met de professionals gaat over de vraag of de organisatie,
het team zó is ingericht en het werk zó is georganiseerd dat recht wordt gedaan aan
de bedoeling van het hoger beroepsonderwijs. Onderdeel van dit gesprek is dat het
docentschap geen solistische functie is. Samenwerking in een team is de basis om
studenten optimaal te ondersteunen om de eindstreep te bereiken. Individuele verantwoordelijkheid
voor de eigen bijdrage hieraan en gezamenlijke verantwoordelijkheid
voor het onderwijsproces zijn leidend.
In hoofdstuk 3 is geconstateerd is dat het primair proces, de opleidingen, geleidelijk
uit beeld zijn geraakt bij de totstandkoming van instellingsbeleid. Het gesprek over de
maatschappelijke opdracht en de vertaling daarvan naar instellingsbeleid en de inrichting
van onderwijs en examens zal door het management moeten worden geëntameerd.
Het professionele gesprek moet de professional uitdagen om mede verantwoordelijkheid
te nemen in de totstandkoming van instellingsbeleid en om, vanuit de
professionaliteit, tegenspraak te bieden aan het management.
Het is aan het management om ruimte te bieden aan zo’n cultuur van medeverantwoordelijkheid
en tegenspraak. Het is tegelijkertijd een professionele eis aan de docenten om
die ruimte ook daadwerkelijk te vullen en het debat aan te gaan met de leiding over de
uitvoering van de maatschappelijke opdracht van het onderwijs. Tegensprekers, gangmakers,
initiatiefnemers en best persons moeten gehoor en waardering vinden.
Binding met de werkvloer
Om de eigen opdracht te kunnen vervullen zal het management moeten weten wat er
op de werkvloer gebeurt. Dit kan, door op de werkvloer op zoek te gaan naar de wijze
waarop het systeem helpend dan wel belemmerend is om de opdracht die de instelling
heeft te realiseren. De leidinggevenden van de opleidingen zullen het eigen onderwijs
van binnenuit moeten kennen, zodat zij een echte gesprekspartner zijn voor
docenten en studenten over de kwaliteit van het onderwijs en de examens.
Arbeidsrechtelijke positie professional
Uit het vorenstaande volgt dat zowel het management als de professionals onmisbare
schakels zijn in de verwezenlijking van de maatschappelijke opdracht van het hbo.
Bezien kan worden of de (her)waardering van professionaliteit ook tot uitdrukking kan
worden gebracht in de ontwikkelingsmogelijkheden en beloning van docenten. Ook de
huidige cao biedt ruimte om excellentie te belonen, maar daar lijkt maar spaarzaam
gebruik van te worden gemaakt. Zoals een docent opmerkte: “vroeger zat een docent
altijd in schaal twaalf, maar velen werden als gevolg van hos en Hay teruggezet naar
schaal tien. Toenmalig minister Plasterk heeft er voor gezorgd dat het in beginsel weer
mogelijk is dat docenten doorgroeien naar schaal dertien, maar daar moet echt een
godswonder voor gebeuren”.
Door telkens terug te keren naar de maatschappelijke opdracht zal het gesprek binnen
hogescholen verbreden. Op alle niveaus en in al het handelen moet de bedoeling centraal
staan: het verzorgen van kwalitatief goed onderwijs, dat een pluriforme groep
studenten voorbereidt op een plek in de samenleving. Het is onmiskenbaar dat het
realiseren van deze primaire taak alleen mogelijk is als er sprake is van samenwerking
op alle niveaus, horizontaal en verticaal.
Oplossingsrichtingen
41

4.6 de opdracht van het ministerie van ocw
Het dilemma waarvoor de beleidsmakers van het Ministerie van ocw zich gesteld zien
is groot. Verschillende incidenten in het hoger beroepsonderwijs hebben geleid tot een
sterke vraag naar verticale sturing. Daar waar kwaliteit niet kan bestaan zonder autonomie,
zou ocw echter terughoudendheid moeten betrachten. Zij staat voor de ingewikkelde
opgave om de huidige situatie van low trust te veranderen in een situatie
waarin overheid, toezichthouders en de samenleving high trust uitstralen, zodat professioneel
handelen niet gehinderd wordt door verstorende handhavingsmechanismen.
Naarmate docenten, instellingen en samenwerkingsverbanden meer verantwoordelijkheden
kunnen en willen dragen, moeten ze daarvoor ook de bevoegdheden krijgen.
Dit is een delicaat en langdurig proces, maar het alternatief is een al-regelende overheid
en een geparalyseerde onderwijssector (Van Beuningen, e.a. 2013). Een dergelijk
proces vergt ook terughoudendheid: professionele kwaliteit kan niet gedijen zonder
autonomie.
De vorige staatssecretaris, Zijlstra, had in antwoord op de vraag naar verticale sturing
meer regels aangekondigd. Delen daarvan zijn inmiddels door de huidige minister
Bussemaker teruggetrokken, als aangekondigd in haar brief van 7 februari 2013. Dat is
een dappere daad, zeker nu de druk om in te grijpen door de problemen bij Amarantis
nog groter was geworden.
Het beleid van Bussemaker is verwoord in de brief Versterking Bestuurskracht Onderwijs
(Kamerstukken ii 2012/13, 33 495, nr. 10). In vergelijking met eerder aangekondigd
beleid is dit een trendbreuk en in lijn met dit rapport een goede, noodzakelijke koerswijziging.
Maar ook in dit denken zitten tekortkomingen. Daar zal in het navolgende
op worden ingegaan.
De brief stelt:
“Grosso modo zijn er twee mogelijke alternatieve routes voor het huidige besturingsmodel
van systeemsturing. Ten eerste meer hiërarchische sturing, waarbij de
invloed van de overheid veel groter wordt. Ten tweede een model waarin meer
wordt overgelaten aan zelfsturing door de onderwijssectoren en de directe controle
door de overheid juist veel kleiner wordt. Beide modellen hebben veel nadelen.
Meer invloed door de overheid betekent een terugkeer naar een hiërarchisch model
van sturing. Dit zou de introductie van centrale planning in een tamelijk turbulente
omgeving inhouden. Dat leidt tot nadelen als hogere uitvoeringskosten, meer bureaucratie,
meer regeldruk, minder variatie in het aanbod en uitholling van de positie
van professionals. De voorstellen in de sp-notitie ehmbo, eerste hulp voor het
middelbaar beroepsonderwijs komen neer op herstel van een hiërarchisch besturingsmodel.
De sp stelt bijvoorbeeld voor de huisvesting van het middelbaar beroepsonderwijs
centraal door de rijksoverheid te laten regelen. Goede huisvesting
die aansluit bij de behoefte van de werkvloer kan echter niet zomaar vanuit Den
Haag geregeld worden. Daarvoor is veel kennis nodig van de lokale en regionale
situatie.
Een beweging de andere kant op, naar meer zelfsturing door de sectoren en/of
meer marktwerking heeft evenzeer aanzienlijke nadelen. Een grotere professionele
autonomie is bijvoorbeeld motiverend voor onderwijsprofessionals, maar maakt
het moeilijker om borging van publieke belangen zeker te stellen.”
42 De blik van een buitenstaander

De minister formuleert vervolgens een tussenvorm: systeemsturing, die een balans
zoekt tussen verticale sturing en zelfsturing. De drie varianten hebben gemeen dat ze
uitgaan van verantwoordelijkheidsverdeling tussen twee partijen – in dit geval de centrale
overheid en de besturen van onderwijsinstellingen. Verticale sturing houdt in dat
de rijksoverheid voorschrijft wat er zal worden uitgevoerd door de onderwijsinstellingen.
Bij zelfsturing bepalen de instellingen dat zelf en is de centrale overheid marginaal
betrokken. Systeemsturing kiest een middenpositie: de overheid stelt kaders, bewaakt
de kwaliteit via normering en toezicht en zorgt voor concurrentie door vrije
schoolkeuze en transparantie. Voor de rest hebben de instellingen de vrijheid om naar
eigen inzichten en voorkeuren en naar bevind van zaken te handelen.
In het geschetste continuüm lijkt systeemsturing de enig redelijke optie. De risico’s
van de beide extremen zijn evident: in de tijd zijn het zelf perverterende prikkelsystemen.
Maar datzelfde geldt – minder evident – voor systeemsturing. Ook systeemsturing
voorziet in een verdeling van verantwoordelijkheden, om ze vervolgens te fixeren.
Dat is een uitnodiging voor gekissebis over grenzen van competenties en bemoeienis,
van groeiende wederzijdse ergernis, van reflexief gedrag en georganiseerd wantrouwen.
Het leidt dikwijls tot verlies aan eigenaarschap, zelfregie en verantwoordelijkheidsgevoel.
Taken en functies die zin en betekenis geven aan mensen en hun onderlinge
betrekkingen worden verstatelijkt, vervolgens gepolitiseerd, gejuridiseerd en onderdeel
gemaakt van – steeds grootschaligere – regelgestuurde systemen. Dat is ook
precies wat gebeurde in de zorg en in het onderwijs zelf, waar in de kern telkens voor
systeemsturing is gekozen, maar waar uiteindelijk zware, dure en dehumaniserende
systemen zijn ontstaan.
Het lijkt evident dat een systeem dat fixeert en geen ruimte geeft niet nastrevenswaardig
is. Dat roept de vraag op of de overheid niet alleen over de moed, maar ook over
het instrumentarium beschikt om een beweging mogelijk te maken waarin alle betrokkenen,
vanuit hun eigen positie en bereik, meedenken en bijdragen aan de steeds
betere realisering van de essentiële maatschappelijke opdracht.
Een centrale overheid die, bijvoorbeeld, voorbij simpele onderwijsnormen, meedenkt
met de hogescholen over het optreden van de docent in de klas en over de effecten die
de docent daar zal moeten bewerkstelligen. Een centrale overheid die in haar beleid
met de hogescholen meedenkt over hoe de gezondheid van de instelling, haar doelrealiserende
capaciteit zoals belichaamd in de vermogens van docenten en staf, het best
bevorderd kan worden. Een overheid die tegelijkertijd met de hogescholen een traject
inzet, waarvan de inzet is dat hogescholen steeds meer bevoegdheden overnemen
naarmate ze aannemelijk maken dat ze bereid en in staat zijn om die vrijheid verantwoordelijk
te gebruiken.
Dat betekent niet dat de rol van de overheid verwordt tot die van backbencher. Een optreden
dat meer overlaat aan maatschappelijke actoren moet juist buitengewoon
krachtig zijn (Van der Steen e.a. 2010). Dat betekent wel dat wet- en regelgeving, het
exclusieve instrumentarium van de overheid, steeds recht moet doen en dienstbaar
moet zijn aan de bedoeling van het hbo, en dat naast dit wetgevingsinstrumentarium
andere concepten worden toegepast die recht doen aan deze dynamiek.
Dit is een diachronisch proces – geen foto, maar een film –, want ruimte geven (mogen)
zonder de bereidheid (wil) en de capaciteiten (kunnen) in orde te hebben heeft averechtse
effecten. Dat leidt al snel tot de conclusie dat zo’n wetssysteem of zo’n inter-
Oplossingsrichtingen
43

ventie niet werkt. Een systeem ontwikkelen vanuit de gedachte dat het voor altijd
moet werken is, gelet op de altijd optredende reflexiviteit van sociale systemen en een
zich voortdurend ontwikkelende maatschappij, zinloos. Oplossingen liggen niet in
meer van hetzelfde en evenmin in meer efficiency. Er moet steeds iets nieuws bedacht
en gemaakt worden.
De inrichting van wetgeving
Om publieke doelen te bereiken, moet wetgeving niet ‘zijn’, maar blijvend ‘worden’. Zij
moet adaptief en flexibel zijn en innovatie mogelijk maken of in ieder geval niet verhinderen.
Daarnaast moet zij kaderstellend zijn, helderheid bieden en weinig lasten
veroorzaken en vernieuwend blijven. Ten derde – en dat is wellicht het belangrijkste
– moeten bevoegdheden weer aan de sector zelf over worden gelaten in de mate waarin
de sector zijn verantwoordelijkheden waarmaakt. In andere termen: de wetgever
moet leren infaseren, consolideren en uitfaseren, een perpetuum mobile van wetgeving.
Doet zij dit niet dan perverteert wet- en regelgeving. Ten aanzien van het consolideren
moet worden opgemerkt dat veel verticale regels onverminderd noodzakelijk blijven
en wellicht – zoals in de brief Versterking Bestuurskracht onderwijs staat aangegeven
– er regels bij moeten komen – bijvoorbeeld waar het gaat om het financieel beheer
van de instellingen. Van belang in dit kader is dat bij het concipiëren van die regels
rekening moet worden gehouden met de mogelijke averechtse effecten daarvan. Regelsystemen
leiden tot lasten, maar kunnen, zoals uitgebreid beschreven in paragraaf 3.4,
perverteren en andere ongewenste effecten genereren. Zo kan bijvoorbeeld de in de
regel vervatte waarde niet gereproduceerd worden, maar wordt de regel als zodanig
nageleefd. Een regel kan de motieven ontnemen om gesprekken te voeren die werkelijk
waarde toevoegen aan de noodzakelijk professionele vermogens. Het startpunt is
daarom een heldere keuze in wat te blijven regelen, c.q. te blijven consolideren – en
wat niet, omdat de sector dat zelf kan of omdat daar, nu of op termijn, horizontale
arrangementen en verantwoordingmechanismen – checks and balances – voor gegenereerd
kunnen worden. Zaken die eigenlijk door de sector geregeld kunnen worden,
maar desondanks in regels zijn vastgelegd door codificatie, kunnen perverteren en
kunnen kansen ontnemen om duurzame, eigen verbindingen te genereren. Kortom, de
gangbare opvatting dat regels die toch door iedereen worden nageleefd kunnen worden
gecodificeerd, omdat ze geen schadelijke effecten hebben, is niet altijd even evident.
Verticale interventies die een positief effect hebben (gehad), moeten daarom ook weer
kunnen verdwijnen, in plaats van versterkt en uitgebreid. Een voorbeeld hiervan zijn
de prestatieafspraken tussen de minister en de instellingen. Dit kabinet koppelt ruim
zeven procent van het totale onderwijsbudget aan prestaties en legt dit vast in afspraken
met de instellingen voor hoger onderwijs. Hogescholen en universiteiten die het
beter doen op onderwijskwaliteit, studiesucces en profilering krijgen meer geld. Ondanks
dat afspraken doorgaans op horizontaal niveau worden gemaakt, zijn deze vastgelegd
in verticale regels: beschikkingen. De website van ocw vermeldt: ”Op 3 november
2012 heeft de staatssecretaris de beschikkingen voor de prestatieafspraken getekend
en aan de instellingen gestuurd.”
Het lijkt een goede interventie en het geeft een impuls aan de prestaties van de instellingen,
maar de kans is groot dat bij positieve evaluatie een groter percentage via deze
afspraken wordt uitgegeven en er meer regels worden gemaakt. De overheid en het
hbo moeten zich er rekenschap van geven dat het effect van de prestatieafspraken
44 De blik van een buitenstaander

kan afnemen door pervertering. Dat gevaar is inherent aan iedere prestatieafspraak.
Het risico bestaat dat men gaat sturen op het behalen van de prestatie en niet op het
verbeteren van de kwaliteit, waarmee het oorspronkelijke doel van de afspraak uit het
oog verdwijnt. Ron Bormans gaf aan niet gelukkig te zijn met de afspraken: “In het
heetst van de strijd krijgen we het verwijt dat we te ver van de werkvloer af staan, dat
we te veel onderwerp zijn van perverse prikkels. En wat gaan we doen? We creëren
een mechanisme dat nog verder van de werkvloer af staat. De staat is weer de baas. En
waar gaat de bekostiging van afhankelijk worden? Het voornaamste element bij die
prestatieafspraken is rendement en studiesucces, waar nu net de grootste perverse
prikkels vanuit gaat”. Uiteindelijk moeten instellingen willen presteren omdat dit in
wezen hun bestaan rechtvaardigt. Wanneer die prestatie wordt geleverd, moet in de
evaluatie van de prestatieafspraken de vraag worden betrokken of de regels weer kunnen
worden uitgefaseerd.
Het uitfaseren van wetgeving leidt tot regeldrukreductie en dus tot minder lasten bij de
overheid en de sector. Maar het belangrijkste doel van het uitfaseren van wetgeving is
dat dit ruimte biedt aan de ontwikkeling van doelrealiserende, probleemoplossende
vermogens. Wetgeving moet zo zijn ingericht dat het positieve reflexiviteit genereert:
meer willen en kunnen, en daardoor steeds meer mogen. Regels kunnen niet ineens
worden weggenomen, maar steeds moet worden bezien waar de bereidheid en de capaciteit
aanwezig is, teneinde daar steeds meer bevoegdheden neer te leggen. Daar
waar de conclusie is dat bereidheid en capaciteit ontbreekt, moet een beweging in
gang worden gezet om die te laten ontstaan.
De volgende wetgevingstechnieken komen daarvoor in aanmerking:
• Een eerste mogelijkheid wordt geboden door middel van ‘zorgplichten’. Een zorgplichtbepaling
is een algemeen geformuleerde gedragsnorm die een bepaalde verantwoordelijkheid
van een actor markeert, maar niet dwingend voorschrijft hoe hij
precies moet handelen om de verantwoordelijkheid in te vullen. Bestaande regels
die zich voor zorgplichten lenen en voor uitfasering in aanmerking komen, kunnen
in zo’n plicht worden omgezet. Indien het belang ook dan blijkt te worden beschermd,
kan de zorgplicht verdwijnen. Zo voorkomen zorgplichten talloze nadere
regelgevingscomplexen op lager niveau. Een motief om een zorgplicht te gebruiken
moet dus ook zijn dat – op termijn – de sector zélf in staat zal zijn het belang te
dienen. Met andere woorden: de zorgplicht als overgangsinstrument en niet de
zorgplicht die, zoals we het kennen, leidt tot uitbestede regelgeving en tot nog
meer bureaucratie.
• Een tweede mogelijkheid is het werken met horizonbepalingen voor bestaande
regels. In de praktijk betekent dit dat de wet een termijn schetst waarbinnen een
bepaalde bepaling gaat vervallen en daar als voorwaarde aan koppelt dat de sector
het belang dat met de bepaling wordt beschermd zelf oppakt. Zo kan, geconditioneerd,
lerend vermogen worden ontwikkeld.
• Een derde techniek is geconditioneerde zelfregulering. Hierbij bepaalt de wet dat de
sector zelf bepaalde zaken regelt. In de mate dat de sector die verantwoordelijkheid
waarmaakt, zal de overheid zich terugtrekken en de conditionering laten vervallen.
Wet- en regelgeving die flexibel genoeg is om snel veranderende opvattingen te accommoderen,
heldere kaders biedt en de maatschappelijke dynamiek versterkt in
plaats van verdringt, draagt bij aan relaties waarin de problemen noch de oplossings-
Oplossingsrichtingen
45

ichtingen primair ‘des overheids’ zijn. Een relatiepatroon waarin, binnen eigen verantwoordelijkheden,
naar gedeelde doelen kan worden toegewerkt. Een systeem dat
uitdaagt om te verbeteren. Daar is het onderwijs uiteindelijk echt mee gediend.
Naast verticale regels kunnen ook meer horizontale instrumenten als convenanten
worden ingezet. Zo komt tot uitdrukking dat op basis van gelijkwaardigheid afspraken
kunnen worden gemaakt. Het Techniekpact dat in mei 2013 is ondertekend is hiervan
een goed voorbeeld. Naast de concrete acties zit de meerwaarde van het Techniekpact
in het feit dat alle betrokken partijen de overeenkomst steunen en ondertekend hebben.
Het onderwijsveld (vsnu, vo-Raad, po-Raad, mbo-Raad, Vereniging Hogescholen,
nrto), de vakbonden (fnv en cnv), werkgevers (vno-ncw, mkb Nederland, fme, de Koninklijke
Metaalunie, vertegenwoordigers van de topsectoren), studenten (iso, lsvb) en
de regio’s slaan de handen ineen om samen met de overheid (De Ministeries van ocw,
ez en szw) het tekort aan technisch geschoolde vakkrachten tegen te gaan. Ook de
prestatieafspraken en de strategische agenda hadden zich uitstekend voor deze vorm
geleend. Aldus was eigenheid van de sector en hun verbanden centraal gesteld en waren
de risico’s van pervertering verkleind.
Zoals hiervoor is betoogd, beschikt de overheid over het instrumentarium om kwaliteit,
autonomie en verantwoordelijkheid in het hbo tot haar recht te laten komen. Dat is
echter, zeker wanneer zij zich geconfronteerd ziet met medialogica en een activistisch
parlement, geen gemakkelijke opgave. Tegelijkertijd geldt dat noch in een low trustomgeving,
noch in een high trust-omgeving een situatie van no risk kan worden bereikt.
In die wetenschap is een situatie van high trust te prefereren. Het is voor politiek en
bestuur dan ook noodzakelijk om de reflex, om nieuwe maatregelen af te kondigen en
het toezicht nog verder aan te scherpen, te bedwingen. Een nieuw elan in de sector
behoeft geen versterking van bestuurdersmacht of nieuwe regelgeving maar vereist
weldoordacht bestuur van het hele bestel en van de afzonderlijke delen daarvan.
Wetswijzigingen die versterking beogen, leiden vaak juist tot verzwakking en niet zelden
tot schijnzekerheden: de opleiding media en entertainmentmanagement aan Hogeschool
Inholland wás immers een geaccrediteerde studierichting.
De overheid heeft er zelf een groot belang bij om terughoudendheid te betrachten. Met
extra regelgeving wekt de overheid de indruk probleemeigenaar te zijn. Een probleemeigenaar
wordt al snel verantwoordelijk geacht voor zijn eigen probleem en moet dat
ook oplossen. De wetgever kan echter de verantwoordelijkheid voor het onderwijsproces
niet overnemen. Politieke inmenging interfereert negatief met het primaire proces.
4.7 toezicht en accreditatie
Hogescholen en docenten zien extern verticaal toezicht vaak als bedreiging voor de
autonomie. De uitgeoefende controle beschouwen ze als verstikkend voor de ontwikkeling
van goede kwaliteit. Zo beschrijft een aantal docenten de accreditatie-instelling
nvao als “een moloch, die niet bezig is met de kwaliteit van onderwijs”. Over de onderwijsinspectie
voert een bestuurder aan: “de inspectie heeft geen feeling met de inhoud
en is alleen maar bezig met protocollen en regels. Zij straalt uit dat het hbo niet deugt
en ontwikkelt daarom allerlei onderzoeksystemen”.
46 De blik van een buitenstaander

Oud hbo-raadvoorzitter Frans Leijnse stelt daar tegenover: “Zodra je de dialoog over
verantwoording niet serieus neemt, heb je een heel groot probleem. Verticale verantwoording
wordt pas opgelegd, op het moment dat het horizontaal niet goed zit. De
eigen verantwoordingsmechanismen worden door de overheid overgenomen. De instellingen
krijgen daardoor de indruk dat ze zelf niets meer moeten doen. Er ontstaat
morele luiheid. Instellingen kunnen het initiatief terughalen door zelf uit te leggen
hoe ze verantwoording willen afleggen: ‘overheid wij begrijpen uw vraag naar verantwoording
en op deze wijze willen wij daar vorm en inhoud aan geven’”. Dat benadrukt
dat autonomie alleen kan bestaan, wanneer actoren bereid zijn adequaat verantwoording
af te leggen. Toezicht en accreditatie kunnen daarbij, mits goed gebruikt en naast
de eerder in dit hoofdstuk geschetste horizontale verantwoordingsmechanismen, nuttige
instrumenten zijn.
Accreditatie benutten
De accreditatiesystematiek heeft als doel om het professionele debat op opleidingsniveau
te richten en te ondersteunen. De Commissie Veerman constateerde dat accreditatie
in de kern inhoudt dat opleidingen en instellingen uitgenodigd worden een eigen
profiel te kiezen en dat de nvao vervolgens toetst of dat profiel legitiem is en of de
opleiding dit waarmaakt. Daarin ligt een uitnodiging besloten, zowel voor het interne
gesprek als voor het externe gesprek met stakeholders. Zoals Wim Boomkamp het verwoordde:
“het opgelegd krijgen van hersteltrajecten is een belangrijke trigger voor ingrijpen
vanuit het College van Bestuur. Accreditatie helpt om het professionele debat
te voeren”. Het is dan wel zaak om dit als begin van een proces te zien.
Georganiseerde aandacht voor kwaliteit en het verbeteren hiervan naar aanleiding van
de bevindingen is een dynamisch proces en een permanent punt van aandacht voor
allen die bij de onderwijsuitvoering betrokken zijn. Het verdient – als vanzelfsprekend
– aanbeveling om in de jaarlijkse beleidscyclus de systematiek van de accreditatie te
benutten, al was het maar om te voorkomen dat er een perverterend effect uitgaat van
de door de beoordelingscommissies openbaar gemaakte lijsten met beoordelingspunten.
Dat betekent dat niet één keer in de zes jaar wordt toegewerkt naar een statische
momentopname, de instellingsfoto, waarbij op dat moment aan de beoordelingspunten
wordt voldaan. De film, die moet leiden tot kwaliteitsverbetering moet continue
draaien. Het gaat erom steeds te blijven leren van de ervaringen en vervolgens te verbeteren.
In een goede accreditatiesystematiek zijn alle stakeholders betrokken.
Bijdrage onderwijsinspectie benutten
Ook de vreemde ogen van de onderwijsinspectie leveren informatie voor het professionele
gesprek binnen instellingen. Hiervoor is het noodzakelijk dat de bijdrage van de
onderwijsinspectie de rijkdom in zich heeft om het professionele gesprek te voeden
en dat haar bijdrage zich niet beperkt tot die van controleur van regels. De overheid en
de sector mogen van de onderwijsinspectie verwachten dat ook zij zich in de uitoefening
van haar taak richt naar de bedoeling van het hbo.
De hoofdinspecteur Voortgezet, Beroeps- en Hoger Onderwijs, de directeur Hoger Onderwijs
en de coördinator toezicht Hoger Onderwijs onderschrijven bovenstaande stelling.
Hoofdinspecteur Rick Steur tekent daarbij evenwel aan: “de houding die er op
gericht is om tegenkrachten te organiseren ontbreekt veelal. Een volwassen sector zou
volwassen toezicht moeten hebben en zou dat ook moeten willen accepteren. De sec-
Oplossingsrichtingen
47

tor lijkt verschillende maatregelen als pesten op te vatten, terwijl ze er juist hun voordeel
mee zouden kunnen doen. Zij krijgen het pas druk met ons, zodra ze hun zaakjes
niet op orde hebben. Wij zijn de brandweer van het systeem.”
De onderwijsinspectie benadrukt dat zij vooral wil fungeren als helpende hand voor
de besturen. Bestuurders van hogescholen herkennen dat (nog) niet. Dat is ook haast
niet mogelijk, nu alle betrokkenen desgevraagd met enige verbazing vaststelden, dat
het metagesprek waarin dit tot uitdrukking kan worden gebracht, niet gevoerd wordt.
Dat gesprek zou veel toegevoegde waarde kunnen hebben. Het wederzijds wantrouwen
is (te) groot. Om bij de metafoor van de brandweer te blijven: de brandweer is er
niet alleen om brand te blussen, maar maakt zich ook nuttig op het terrein van brandveiligheid
en brandpreventie.
Hoewel beide partijen anders lijken te willen, staan de onderwijsinspectie en de hogescholen
nu teveel tegenover elkaar. Waar voor beide het bevorderen van de kwaliteit
van het hbo een kernwaarde is, moet het mogelijk zijn om de verschillen te overbruggen.
Daarover moeten de partijen met elkaar in gesprek willen gaan.
4.8 slotbeschouwing
In dit hoofdstuk is een redenering neergezet die tot een positieve spiraal in het hbo
zou moeten leiden. De opdracht aan alle actoren is om de bedoeling van het hoger
onderwijs in al het handelen centraal te stellen en daarbij steeds in het oog te houden
dat kwaliteit, autonomie en verantwoording onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden.
De weg omhoog lijkt inmiddels al te zijn ingezet. Tijdens dit onderzoek was een nieuw
elan voelbaar: ocw propageert terughoudendheid bij het maken van nieuw beleid en
wetgeving; bestuurders van hogescholen erkennen het belang van het professionele
gesprek met en tussen professionals en met elkaar binnen de Vereniging Hogescholen
en onderkennen dat autonomie niet kan bestaan zonder adequate verantwoording.
Dat het professionele gesprek ook moet worden gevoerd met stakeholders en externe
toezichthouders maakt daarvan onderdeel uit.
Dit zijn processen die tijd vergen en een cultuuromslag vragen. Het is dan ook realistisch
te veronderstellen dat de problemen zullen na-ijlen en gaandeweg zullen ongetwijfeld
nieuwe vragen en uitdagingen opdoemen. Toekomstige uitdagingen in het
publieke domein vragen, zoals uiteengezet, om een (dynamische) rolverdeling die de
democratische en rechtstatelijke principes respecteert en die de eigen verantwoordelijkheid
van zowel overheid als sector intact laat. Een rolverdeling, waarbij de bevoegdheden
die daarmee gemoeid zijn, gaandeweg worden overgedragen aan de sector,
naarmate die de capaciteiten ontwikkelt om die verantwoordelijkheden te dragen. In
zo’n proces wordt een accreditatie een kans; de inspectie een bondgenoot en de zwakste
schakel in de sector het beste motief om samen aan de slag te gaan.
48 De blik van een buitenstaander

Oplossingsrichtingen
49

50 De blik van een buitenstaander

5 De Vereniging Hogescholen
5.1 inleiding
In dit hoofdstuk staat de Vereniging Hogescholen – oorspronkelijk hbo-raad – centraal
en wordt antwoord gegeven op de vraagstelling van dit rapport: ‘Hoe moeten hogescholen
zich verhouden tot vraagstukken als hiervoor beschreven en welke positie
moet de Vereniging Hogescholen daarin vervullen?’
Wat is de Vereniging Hogescholen? Het belangrijkste orgaan van de Vereniging is de
algemene vergadering (av) waarin de afgevaardigden van de bijna veertig hogescholen
zijn vertegenwoordigd. 1 De Vereniging houdt weliswaar een bureau in stand dat de
Vereniging ondersteunt, maar de Vereniging is geen Haagse entiteit. De hogescholen
zelf, met hun bestuursvoorzitters, professionele staven, docenten en lectoren constitueren
de Vereniging. Of zoals een door de av ingestelde Stuurgroep het zelf uitdrukt:
een vereniging van, voor en door hogescholen. 2 Een advies aan de Vereniging is dus ook een
advies aan de instellingen zelf.
In de navolgende paragraaf wordt in vogelvlucht ingegaan op de historie van de
Vereniging, waarbij de nadruk zal liggen op het laatste decennium. In die jaren is
tegen de achtergrond van schaalvergroting, concurrentie en incidenten een proces
van verwijdering en indifferentie ontstaan binnen de vereniging. In het begin van dit
onderzoek is – na de eerste interviews die ronduit negatief waren over de huidige rol
van de vereniging – daarom ook serieus overwogen te adviseren om de hbo-raad op
te heffen. Het onderzoek heeft echter meer dan voldoende argumenten opgeleverd die
tegen opheffing pleiten.
Deels kunnen die argumenten worden gevonden in de notitie ‘De nieuwe vereniging’
van de Stuurgroep. Bezien in het licht van de in de voorgaande hoofdstukken geschetste
dynamiek vindt hier reflectie en aanvulling op de notitie plaats. Verder wordt ingegaan
op de rollen die een vereniging in het algemeen kan spelen tegen de achtergrond van
de maatschappelijk trends, dynamiek en stabiliteit (Pirsig 1974, 1992).
In de laatste paragrafen van dit hoofdstuk komen de verschillende elementen van het
rapport samen. Vanuit de historie van de Vereniging, gegeven de rollen die een vereniging
zou kunnen spelen, wordt bepaald hoe de Vereniging een bijdrage kan leveren
aan het voeden van een positieve spiraal voor een vitale sector en hoe die sector
dienstbaar kan zijn aan de maatschappij.
1
De stemverhoudingen binnen de vergadering zijn gebaseerd op het aantal studenten van de instelling.
De algemene vergadering benoemt een onafhankelijke voorzitter en zes andere leden in het
bestuur. De voorzitter treedt op als voorzitter van de algemene vergadering en het bestuur. In het
bestuur heeft hij stemrecht; in de algemene vergadering een raadgevende stem. Het bureau wordt
geleid door een directeur die tevens de secretaris van het bestuur van de vereniging is.
2
De notitie wordt nader besproken in paragraaf 5.3.
De Vereniging Hogescholen
51

5.2 de historie van de vereniging
De Vereniging Hogescholen werd op 22 maart 1975, onder de naam hbo-Raad, opgericht
in aanwezigheid van de toenmalige onderwijs-bewindslieden Van Kemenade en
Klein. De voornaamste opdracht was de ontplooiing van het hoger beroepsonderwijs,
met name door te fungeren als adviesorgaan voor de ministers van Onderwijs en
Wetenschappen en van Landbouw en Visserij. Naast de onderwijsinstellingen konden
ook andere koepels (bijvoorbeeld voor het technisch onderwijs) en personeelsvakorganisaties
lid worden van de vereniging.
Verschillende maatregelen uit de hoak-nota en de stc-operatie hadden tot gevolg dat
de hbo-instellingen voortaan de Vereniging moesten bekostigen. Na reorganisatie in
1987 stond het lidmaatschap van de Vereniging alleen nog open voor de hogescholen.
Het accent verschoof van adviesorgaan voor de overheid naar belangenbehartiger voor
het hoger onderwijs in het algemeen en van hogescholen als werkgever in het bijzonder.
Door het eerder in dit rapport beschreven proces van schaalvergroting en de toegenomen
studentenaantallen veranderde het hoger beroepsonderwijs –en in het kielzog daarvan
de Vereniging- ingrijpend. Hoewel daartoe niet verplicht, zijn alle hogescholen lid
van de Vereniging. De verschillen tussen de leden en de belangen die zij behartigen
zijn aanzienlijk. Van zeer grote onderwijsinstellingen, die een breed palet aan opleidingen
aanbieden aan zeer veel studenten met zeer verschillende achtergronden,
zowel cultureel als wat betreft vooropleiding, tot kleine monosectorale hogescholen
met een meer homogene studentenpopulatie. En van een dichte concentratie van
elkaar beconcurrerende hogescholen in de Randstad, tot sterker regionaal verankerde
scholen elders in Nederland.
Sinds haar oprichting adviseerde de Vereniging niet alleen de overheid, maar ook de
afzonderlijke hogescholen bij de implementatie en uitvoering van beleid. Het ondersteunende
bureau had veel expertise in huis en speelde een belangrijke rol, onder
andere eind jaren tachtig bij de introductie van een systeem van onderwijsvisitaties
(eerst onder de vlag van de Vereniging, later ondergebracht in de zelfstandige nvao)
en halverwege de jaren negentig toen de hogescholen het eigendom en het beheer
van de onderwijsgebouwen moesten overnemen van de overheid.
Inmiddels is echter een situatie ontstaan waarin een groot aantal hogescholen de
Vereniging niet langer nodig heeft als adviseur bij de implementatie en uitvoering
van beleid. Rens Rottier daarover: “Als je hoofd p&o bent van bijvoorbeeld Fontys, dan
ben je toch geen kleine jongen. Die hebben het bureau van de Vereniging daar echt
niet meer nodig”. Grotere hogescholen hebben voldoende massa om de benodigde
expertise in eigen huis te organiseren.
Ook het profiel van de onderwijsbestuurders van met name de grote hogescholen
veranderde: van directeur van een onderwijsinstelling, in dat van bestuursvoorzitter
van een grote onderneming. Vrijwel zonder uitzondering hebben en onderhouden die
voorzitters ook hun eigen politieke en ambtelijke contacten. De rol van de Vereniging
als Haags belangenbehartiger en die van het bureau als landelijk expertisecentrum
voor het hoger beroepsonderwijs boetten in het licht van het vorenstaande aan
belang in.
52 De blik van een buitenstaander

De verschillende incidenten leidden tot spanningen in de sector. De hogescholen keerden
zich van elkaar af. Ron Bormans zegt daarover: “We waren echt even in de war;
we hadden geen goede duiding van het collectieve belang en geen legitimatie meer”.
“Hogescholen waren onderling kritiekloos; er heerste een cultuur van ‘Jij spreekt mij
niet aan, dan spreek ik jou niet aan’”, aldus Paul van Maanen, bestuursvoorzitter van
de Hogeschool Leiden. Dit proces werd mede veroorzaakt door bepaalde bestuurders.
Iedere instelling werd geacht volledig autonoom te zijn en dientengevolge haar eigen
problemen op te lossen; er was geen hulp maar juist afkeer. Doekle Terpstra beschrijft
dat andere hogescholen zich destijds ten opzichte van Inholland gedroegen als een
stelletje aasgieren: “we hebben gehoord dat jullie omvallen en willen graag die en die
opleiding van jullie hebben. We werden gebeld door instellingen die hun bouwplannen
hadden uitgesteld omdat ze wilden weten welke opleidingen bij ons zouden stoppen.”
De leden beschouwden in deze periode de Vereniging meer als zelfstandige entiteit,
dan als het orgaan waarin bestuurders van hogescholen zich kritisch met elkaar konden
verstaan en hun krachten konden bundelen. Het persbericht van de hbo-raad van
23 september 2010 (bijlage ii, onder 8), waarin afstand werd genomen van Inholland,
gaf die hogeschool het gevoel alleen te staan. Collectiviteit en solidariteit werden gemist.
Nogmaals Terpstra: “Binnen Inholland konden ze het bloed van de hbo-raad wel
drinken. Mijn mensen hebben echt het gevoel dat ze op ons hebben zitten pissen”. Of
zoals een door de Algemene Vergadering ingestelde Stuurgroep constateert: “De brancheorganisatie
van het hoger beroepsonderwijs heeft de laatste jaren onder druk gestaan.
De toegevoegde waarde en betekenis werd niet door alle leden op dezelfde wijze
gewaardeerd en soms zelfs nauwelijks ervaren. De onderlinge betrokkenheid stond
soms op het spel. Uiteenlopende belangen, deels veroorzaakt door voortschrijdende
differentiatie, zorgden voor een centrifugale werking. Er bleek alle aanleiding om de
Vereniging onder de loep te nemen en te bezien hoe de onderlinge verbinding tussen
de leden kan worden versterkt.”
Inmiddels wordt een kentering zichtbaar. De hogescholen realiseren zich dat zij gezamenlijk
verantwoordelijk zijn voor het goed functioneren van de sector èn de Vereniging.
De Stuurgroep formuleerde de koersverlegging van de Vereniging zo: “deze nieuwe
vereniging is meer dan een lobbykantoor en een werkgeversorganisatie. Zij is in de eerste
plaats een vereniging van, voor en door hogescholen die gericht aandacht besteedt
aan de kerntaak van de hogescholen, te weten de kwaliteit van onderwijs en onderzoek,
waar discours en kennisdeling plaatsvindt, waar ruimte is voor verscheidenheid
zonder dat de gezamenlijkheid uit het oog wordt verloren en waar leden elkaar ondersteunen
en aanspreken waar dit voor de sector als geheel relevant is.” (nota ten behoeve
van de Algemene Vergadering van 29 november 2012). De recente naamswijziging van
‘hbo-raad’ in ‘Vereniging Hogescholen’ geeft uitdrukking aan deze nieuwe koers.
5.3 de nieuwe koers van de vereniging
Ter beantwoording van de vraag welke rol de Vereniging kan spelen; wat haar opdracht
en haar taak is, verscheen in december 2012 de notitie ‘De nieuwe vereniging’
waarin de door de av ingestelde Stuurgroep de contouren voor Vereniging schetst.
De Vereniging Hogescholen
53

Notitie ‘De nieuwe vereniging’
De notitie behandelt grofweg i. de opdracht, ii. de rollen, iii. de cultuur en
iv. de organisatie van de Vereniging:
Opdracht
De door de Stuurgroep geformuleerde opdracht van de Vereniging als verantwoordelijke
voor het Hoger Beroeps Onderwijs is het borgen van de “h”, kwalitatief hoogstaand
hoger onderwijs en onderzoek, de “b”, het beroepsgericht onderwijs en de “o”, publiek
bekostigd onderwijs.
Rollen en taken
Er worden voor de Vereniging drie rollen onderscheidden:
1. Belangenbehartiging
Onder de leden is behoefte aan een extern opererende en beïnvloedende brancheorganisatie,
die zich niet alleen richt op ocw, maar ook op maatschappelijke partners,
publiek en privaat. Bij de nieuwe Vereniging moet er (meer) ruimte worden
gecreëerd voor het betrekken en verbinden van stakeholders.
2. Beleidsontwikkeling
Binnen de Vereniging vindt waar dat nodig wordt geacht ideeënvorming en gezamenlijke
standpuntbepaling plaats met betrekking tot voor de sector relevante ontwikkelingen.
De Vereniging kan in nader aangewezen gevallen bindende besluiten
nemen en collectieve verantwoordelijkheden uitoefenen, zoals de werkgeversfunctie
via onderhandelingen bij cao’s.
3. Platform / kennisuitwisseling en onderlinge verbinding
Deze rol is de afgelopen jaren niet of nauwelijks ingevuld. In de nieuwe Vereniging
komt meer ruimte voor het versterken van de onderlinge verstandhouding en kennisuitwisseling
in de sector. Concreet wordt de komende periode geëxperimenteerd
met het hanteren van gespreks- en vergadervormen die uitnodigen tot het delen
van ervaringen en inzichten, zonder de druk van besluitvorming. Zo ontstaat om
openhartig over belangen en kwetsbaarheden te spreken.
Voor de uitvoering van de taken die voortvloeien uit deze rollen geldt een nee-tenzij
beleid. Dat betekent dat de Vereniging niet optreedt, tenzij de leden een onderwerp
aangedragen, waarbij ingeschat wordt dat het resultaat beter uitpakt voor het collectief
door gezamenlijk op te treden. Ook zal de Vereniging desgevraagd in actie komen als er
een specifiek belang is voor een duidelijke benoembare groep van hogescholen met
specifieke kenmerken. In dat laatste geval wel tegen een kostenvergoeding (retributie).
Vanaf 2014 zal de Vereniging werken met een strategiecyclus, waarin periodiek de Vereniging,
haar handelen en haar missie tegen het licht wordt gehouden. Eens in de vier
jaar, te beginnen in 2014, worden de omgeving, de verwachte lange termijnontwikkelingen,
de behartigde taken en de toekomstige inzet bezien. Bij de herijking van doelstellingen
en de lange termijnagenda worden de leden en externe stakeholders bevraagd.
Cultuur
De Stuurgroep constateert dat het imago van het gehele hbo volgt uit het imago van de
afzonderlijke hogescholen en opleidingen, en dat ook het landelijk imago lokaal door-
54 De blik van een buitenstaander

werkt. Hogescholen zijn daarin onderling sterk afhankelijk. In dat besef moeten de leden
op elkaar gericht zijn. Bij succes gaat dat eenvoudig, maar bij problemen is geconstateerd
dat het nog geen vanzelfsprekendheid is om elkaar te helpen en waar nodig aan te spreken.
Ook het delen van vraagstukken en kritische reflectie zijn nog geen gemeengoed.
De Stuurgroep geeft aan dat het lidmaatschap van de nieuwe Vereniging meer is dan
een formeel verband. Leden committeren zich ook aan een verenigingsmoraal, aan
waarden die binnen de Vereniging van belang worden geacht. Van de leden wordt
verwacht dat zij verstandig en transparant handelen, bereid zijn om te luisteren
naar kritiek en elkaar aanspreken wanneer zij dit nodig achten in het belang van
de Vereniging en de sector. De voorzitter heeft hierin een eigenstandige positie en
vervult een vertrouwensrol naar de afzonderlijke leden. Uitgangspunt is en blijft dat
hogescholen elkaar willen en kunnen aanspreken, hulp bieden, van elkaar leren en
de sector niet in verlegenheid brengen.
Organisatie
• In de notitie wordt voorgesteld om de naam te wijzigen in Vereniging Hogescholen.
Daarmee wordt uitdrukking gegeven aan de identiteit van de Vereniging: van, voor
en door hogescholen. Het gaat dus niet om het bureau; het is geen Haagse entiteit.
• De platformfunctie komt deels bij de av te liggen. Hieraan wordt invulling gegeven
met twee tot drie themabijeenkomsten om het gesprek binnen de Vereniging te faciliteren.
Voorstel is om deze bijeenkomsten te organiseren in samenwerking met een
hogeschool, die dan ook als gastheer optreedt. Deze bijeenkomsten zijn bestemd voor
alle voorzitters en eventueel ook voor de overige bestuursleden van de hogescholen.
• De inrichting van het bestuur van de Vereniging blijft onveranderd. Een professioneel
of vrijgesteld bestuur zorgt voor een complexe structuur en creëert een te
grote afstand tussen het verenigingsbestuur en de leden
• Er komen vaste bestuurlijke commissies. De Vereniging kent straks zeven bestuurlijke
commissies, dit zijn de huidige bestuurlijke werkgroepen Onderwijs, Onderzoek,
Internationalisering, Bekostiging, Arbeidsvoorwaarden en Studielink plus een
nieuw te vormen vaste bestuurlijke commissie Verenigingswerk.
• Er blijven Sectorale Advies Colleges. Elke sector behoudt de vertegenwoordiging
via een Sectoraal Advies College (sac), die het bestuur gevraagd en ongevraagd
adviseert over sectorale aangelegenheden. Eén lid van het bestuur is portefeuillehouder
van een sector.
• Er komen nieuwe werk- of projectgroepen: zonodig benoemt het bestuur of de av
tijdelijke werk- of projectgroepen. In deze groepen kunnen ook niet-bestuurders
zitting hebben.
• Er wordt een Raad van Advies ingesteld. Deze RvA bestaat uit mensen die kritisch
betrokken zijn bij het hbo. Zij kunnen gevraagd of ongevraagd advies geven en
komen tenminste eenmaal per jaar op uitnodiging van het bestuur bijeen.
• Er worden voorstellen gedaan om het Bureau te verkleinen. De basisbezetting
wordt kleiner. Het kan beter en flexibeler functioneren in de nieuwe context.
Eventuele extra of bijzondere activiteiten die voortvloeien uit expliciete besluitvorming
door de av zullen moeten worden opgevangen via flexibele inzet uit de
hogescholen (via detachering) of tijdelijke externe werving.
De Vereniging Hogescholen
55

5.4 het voeden van de positieve spiraal
Eerst volgt een korte terugblik. In hoofdstuk 3 is beschreven hoe op verschillende
niveaus een negatieve dynamiek ontstaat. De overheid eigent zich maatschappelijke
functies toe, om die vervolgens te poltiseren. In één adem door worden het dingen die
van de overheid zijn, die de overheid moet organiseren, en die de overheid moet uitvoeren.
Verticale interventies die eenmaal blijken te werken worden uitgebouwd en
vastgezet, met pervertering tot gevolg. Op het niveau van de uitvoering in de instellingen
werken deze statelijke interventies door; direct, door bijvoorbeeld archiefregels,
maar ook indirect via protocollen en regels om de verticale verantwoording vorm te
geven. Ook los van de statelijke interventies heerst in de instellingen de bedrijfsbureaucratische
logica van controle en kramp met de averechtse effecten van dien. Het
onderwijsproces is er in ieder geval niet mee gediend. Er ontstaat een beklemmende
logica waar niemand zich aan kan onttrekken.
In hoofdstuk 4 is beschreven hoe vervolgens een positieve spiraal kan worden gevoed.
In die omgekeerde spiraalbeweging dragen alle actoren bij aan de realisering van een
essentiële maatschappelijke opdracht: de vorming van nieuwe generaties. Zaak is
dan wel om het proces van demonteren van de bureaucratische regelsystemen gelijk
op te laten lopen met het proces van versterken van de individuele en collectieve
ver mogens van mensen, hun verbanden, en eigen (horizontale) verantwoordingsmechanismen.
Er moet ruimte ontstaan voor meervoudige sturingsconcepten. De overheid is hierbinnen
niet afwezig, maar is met de sector op zoek naar manieren waarop het hoger
beroepsonderwijs haar maatschappelijke verantwoordelijkheid in volle omvang kan
nemen. Daar horen ook nieuwe sturingsarrangementen bij. Het onlangs met de sector
afgesloten Techniekpact is hier een mooi voorbeeld van.
5.5 maatschappelijke trends en brancheverenigingen
Bij het realiseren van een positieve spiraal is het van belang te onderkennen dat de
maatschappij voortdurend verandert. Bij de herinrichting van de Vereniging moet
deze dynamiek voortdurend in het achterhoofd worden gehouden. Met het oog daarop
zijn – op dit moment – de volgende trends van belang.
Voor allerlei branches en achterbannen hebben verenigingen in de twintigste eeuw
gezorgd voor de professionalisering en de emancipatie van sectoren en groepen in
de samenleving. Afhankelijk van de politieke en maatschappelijke context en de
56 De blik van een buitenstaander

specifieke inhoudelijke uitdagingen van de sector hebben zij vorm en inhoud gekregen.
De historische achtergrond van een vereniging is echter niet voldoende om ook een
stempel op de eenentwintigste eeuw te drukken. Tijden veranderen en contexten
veranderen mee.
Er doen zich – op een breder maatschappelijk niveau – trends voor die van invloed zijn
op de manier waarop sectoren en individuen zich ordenen, en waar ook de Vereniging
Hogescholen zich niet aan kan onttrekken. Met het wegvallen van de zuilen en het
intreden van een netwerksamenleving is een proces van branchevervaging opgetreden.
Werkgebieden van organisaties en instellingen lopen steeds meer in elkaar over,
worden hybride. De trend is om gelegenheidscoalities rondom een onderwerp aan te
gaan. De bemoeienis met beleidsvoorbereiding is niet langer voorbehouden aan de
traditionele partijen; overheid, werknemers en werkgevers. Het lidmaatschap van een
branchevereniging is in de meeste gevallen niet meer dekkend voor alle belangen van
een individu of een organisatie.
De legitimiteit en representativiteit van brancheorganisaties zijn daarom niet per definitie
een gegeven. Dit wordt verder versterkt door een tendens naar individualisering;
de gemeenschappelijkheid tussen leden neemt af. Er moet steeds worden gezocht
naar een goede balans tussen onderlinge solidariteit en collectiviteit en ruimte voor
het dienen van legitieme eigen belangen. Brancheorganisaties staan dan ook voor de
opgave om branchebelangen en deelbelangen te verbinden. Sladek beschrijft dit als
volgt: De generaties x en y lijken andere eisen te stellen aan (het lidmaatschap van)
een vereniging. De vraag: “what’s in it for me?” wordt nadrukkelijker gesteld. Ze verwachten
een gemeenschap van professionals, met tastbare voordelen voor leden
en een hoog niveau van verantwoording (Sladek, 2011).
Brancheorganisaties zijn nog altijd hoofdzakelijk nationaal georiënteerd en hebben
ook hun primaire focus op Nederlandse tegenspelers. De internationalisering van
economie en bestuur is echter een belangrijke trend. Dat geldt ook voor het onderwijs.
Het beleid waarop men invloed wil uitoefenen, wordt niet meer alleen in Nederland
gemaakt, maar ook in Brussel.
Brancheorganisaties van sectoren met een (semi)publieke taak – zoals het onderwijs –
kennen daarnaast een eigen dynamiek. Binnen zo’n vereniging hebben de leden hun
processen vaak op dezelfde manier georganiseerd, omdat ze een wettelijke taak uitvoeren,
die met regels is omgeven. De directeur van de Beroepsvereniging voor public
affairs daarover: “Eigenlijk zijn deze leden bij wet tot branche verklaard. Dat verbindt.”
Wanneer zich een incident voordoet bij een van de leden kan als gevolg daarvan moeilijk
worden volgehouden dat het geen systeem- of branchecrisis is.
De Vereniging Hogescholen
57

5.6 stabiliteit en dynamisering
Bij het plotten van een koers voor de Vereniging, is het nuttig het gedachtengoed van
Robert Pirsig, en zijn onderscheid tussen statische en dynamische kwaliteit te betrekken.
Statische en dynamische kwaliteit
Pirsig heeft ons tot het onderscheid tussen statische en dynamische kwaliteit aangereikt
(Pirsig, 1987, 1994). Statische kwaliteit heeft betrekking op de perfectionering van wat
al is geordend. Het is de kwaliteit van het vastgelegde, het zekere, het stabiele. Deze
orde perverteert geleidelijk echter altijd omdat de context verandert. De kwaliteit van
het geordende daalt dus. Het verwordt tot een zwaar, dehumaniseerd, ineffectief
systeem. Pirsig daarover: “Als je een heleboel statische wetten uitvaardigt om het
ergste te voorkomen, dan zal ook het beste in de kiem worden gesmoord, dan zal de
vonk verdwijnen en blijft er niets anders over dan de saaiheid van een forensendorp.”
(Pirsig, 1994)
Dynamische kwaliteit is gericht op innovatie op systeemniveau, de kwaliteit van het
veranderen zelf. Het streven naar dynamische kwaliteit bestaat uit strijd, strijd om
aandacht, strijd om agendering, strijd om draagvlak. Er ontstaat een spanning tussen
statische en dynamische kwaliteit. De meest bekende stelsels voor kwaliteitszorg geven
voorrang aan statische kwaliteit. Het woord ‘stelsel’ zegt het eigenlijk al. (In ’t Veld,
2010) Maar, waar alleen dynamische kwaliteit heerst, daar is wanorde. Waar alleen
statische kwaliteit heerst, daar is verstarring. “Zonder dynamische Kwaliteit kan het
organisme niet groeien. Zonder statische kwaliteit kan het organisme niet blijven bestaan.
Beide zijn nodig.” (Pirsig, 1994)
Bij het herdefiniëren en herwaarderen van de rollen die de Vereniging voor haar leden
kan vervullen is steeds van belang te bezien hoe de rol een stabiliserende functie,
maar tegelijkertijd ook een dynamiserende rol heeft waarbij mensen en hun verbanden
worden aangesproken en uitgedaagd.
Een ander relevant element hierbij is de interne en de externe functie van de rol. Bij
de interne functie gaat het om het beleid in en tussen de hogescholen; over relaties
tussen studenten en docenten, tussen docenten onderling, tussen docenten, lectoren,
managers en bestuurders in en tussen de instellingen. In de externe functie gaat het
ten eerste om de positie van de hogeschool in zijn omgeving; de hogeschool in relatie
tot toeleverende scholen, afnemende bedrijven, faciliterende gemeenten, betrokken
ouders. Ten tweede gaat het om de positie van de sector in de bredere samenleving;
relaties tot de overheid (parlement en ministerie van ocw), Inspectie, nvao, koepelorganisaties
als vno-ncw en Brussel. De focus van elke rol ligt op een ander terrein.
Ten slotte kan voor de rolbeschrijvingen aansluiting worden gezocht bij de rollen die
Dedan Schmidt beschrijft. Hij maakt een andere onderverdeling waardoor de daadwerkelijke
rollen van de Vereniging beter tot hun recht komen.
58 De blik van een buitenstaander

Rollen van een branchevereniging
Dedan Schmidt geeft in zijn boek ‘de ondernemende brancheorganisatie’ een overzicht
van de taak en werking van brancheorganisaties en hun rol en betekenis voor de
Nederlandse economie (Schmidt, 2003). Hij onderscheidt vijf verschijningsvormen van
een brancheorganisatie:
1. De diplomaat met lobby als dominante functie. De diplomaat is vooral gericht op het
bestuur en de politiek. De gemeenschappelijkheid in belangen van leden is groot
en vanzelfsprekend.
2. De onderhandelaar, die als dominante functie het maken van extern bindende afspraken
heeft, met name met vakbonden, maar ook met overheden. Het meest
sprekende voorbeeld van deze functie is het sluiten van een cao.
3. Het adviesbureau, dat vooral diensten aan haar leden verleent (advies, inkoop,
informatie). Het adviesbureau beschouwt zijn leden als klanten.
4. Het gilde, waarin de leden bij toetreding een verbinding aangaan gericht op het bewaken
en bevorderen van de kwaliteit van de professie. In een gilde worden kennis
en ervaring uitgewisseld. De missie van het gilde is de leden sterker te maken en te
laten profiteren door het initiëren van gedrag, kwaliteit en imago. Het lidmaatschap
kan niet zo maar worden verkregen en heeft het karakter van een keurmerk. Een
keurmerk moet telkens opnieuw worden bevestigd; je kunt het dus ook verliezen.
5. De sociëteit, die als dominante functie zingeving heeft. Leden van de sociëteit hebben
een onderlinge band op basis gemeenschappelijke waarden en normen. Zij
ontlenen hun identiteit aan bijeenkomsten waarin die normen en waarden worden
gedeeld.
5.7 de nieuwe vereniging; opdracht, rollen en inrichting
De werkgevers- en belangenvereniging ‘hbo-raad’ bleek niet meer bij machte om de
dynamiek van de veranderende omstandigheden en eisen adequaat te accommoderen.
De nieuwe Vereniging Hogescholen schept de verwachting van een nieuwe dynamiek
van onderop. “De machinerie was vastgelopen”, aldus Ron Bormans. “Een ‘raad’ suggereert
iets van boven. Een vereniging is iets van ons samen. Ik vind dat hartstikke goed.
Het symboliseert dat we iets anders moeten zijn.”
In deze paragraaf geven we een schets van de nieuwe Vereniging – hoe die er, in aanvulling
op de notitie, uit zou moeten zien en zou moeten functioneren. Dat doen we
aan de hand van de eerder beschreven onderdelen van de positieve spiraal. Eerst
wordt ingegaan op de opdracht van de Vereniging, vervolgens op de rollen, ten slotte
op de inrichting.
i. De opdracht
In lijn met de koers die voor de Vereniging is uitgezet, heeft de Vereniging een belangrijke
rol te spelen ten minste op de volgende drie terreinen.
1. Het vitaliseren van de instellingen.
De Vereniging moet dienstbaar zijn en bijdragen aan de vitaliteit – kwaliteit en ver-
De Vereniging Hogescholen
59

nieuwing – van de hogescholen. Die vitaliteit moeten de hogescholen grotendeels zelf
realiseren, maar het gesprek daarover moet ook en permanent in de Vereniging worden
gevoerd.
Hier is betoogd dat de hogescholen de doelrealiserende capaciteit van de professionals
en daarmee het primaire proces centraal moeten stellen. Verticale sturing, waarbij het
accent ligt op resultaten en afrekening, moet worden teruggedrongen, ten gunste van
het samen ontwikkelen en actualiseren van een gezamenlijke sense of purpose en een
cultuur van medeverantwoordelijkheid en tegenspraak.
Dit proces van kwaliteitsverbetering en vernieuwing behoeft tegenkracht, welke te
genereren is in horizontale verantwoordingsmechanismen, zoals beschreven in paragraaf
4.4. Bij die mechanismen gaat het, ten eerste, om de interne relaties – tussen
docenten en studenten, docenten onderling en tussen docenten en onderzoekers.
Deze mechanismen kunnen op een aantal punten versterkt worden. Het professionele
gesprek over de kwaliteit van onderwijs tussen docenten verdient verbetering, de positie
van de studenten kan worden versterkt door een betere inrichting van evaluatiesystemen
en medezeggenschapstructuren, en onderzoek kan beter worden benut als
tegenkracht om de kwaliteit van het onderwijs te bevorderen. Om diezelfde reden verdienen
onderwijs en onderzoek een positie in management en bestuur, zoals de rectoren
en decanen en het bestuur de taken in universiteiten verdelen. Ook de externe
tegenkracht kan worden versterkt, bijvoorbeeld door de werkveldcommissies reële
inhoud en bereik te geven, en door samenwerking en uitwisseling tussen instellingen
(bijvoorbeeld rond curricula, tentamens, scripties) die elkaar op deze wijze wederzijds
kwalificeren en valideren.
Waar het om gaat is een cultuur van professionele dialoog, van aanspreekbaarheid en
van aanspreken, omwille van de kwaliteit – op alle niveaus en tussen allen die een rol
spelen in deze gedeelde maatschappelijke opdracht. De Vereniging is daarbij het platform
waar bij uitstek het gesprek plaatsvindt over die maatschappelijke opdracht, de
sense of purpose van de sector als geheel. De leden van de vereniging bevragen, bekritiseren
en helpen elkaar om de vitalisering van de instellingen te realiseren. Dat is,
méér dan een collectief belang, een gezamenlijke opdracht; welke op verschillende
manieren gerealiseerd wordt in de individuele instellingen.
2. Tegenkrachten in en rondom de Vereniging organiseren.
Zoals een bestuurder de docent aanspreekt op de verantwoordelijkheid die gepaard
gaat met zijn autonomie, in te vullen door horizontale verantwoordingsrelaties, zo
verwachten overheid en maatschappij van de sector dat deze verantwoordingsrelaties
onderhoudt met alle stakeholders. Het collectieve belang van autonomie voor de sector
– de ruimte om zelf invulling te geven aan haar maatschappelijke opdracht – vraagt
tegelijkertijd dat de leden individuele vrijheidsgraden inleveren. Dat betekent dat zij
zich, zoals beschreven in de notitie nieuwe Vereniging, committeren aan een verenigingsmoraal.
Zij spreken elkaar aan en laten zich aanspreken, in het belang van de
Vereniging en de sector. Formele bevoegdheden om consequenties te verbinden aan
bijvoorbeeld de overschrijding van eigen governance codes zijn behulpzaam bij het
gezamenlijk bewaken van de kwaliteit.
De instelling van een Raad van Advies is een goede manier om externe tegenkracht
te organiseren op het niveau van de Vereniging. Datzelfde geldt voor de omgang met
de (op te richten) zelfstandige vereniging voor raden van toezicht in het hbo. De tegen-
60 De blik van een buitenstaander

kracht die uit kan gaan van een goede positionering van onderwijs en onderzoek in
het bestuur, kan binnen de vereniging gestalte krijgen met de Sectorale Adviescolleges,
waarin ook professionals zitting hebben. Nadrukkelijker aandacht is voor de verhoudingen
met het toeleverend onderwijsveld noodzakelijk en ook verdient de relatie met
het afnemend werkveld en de externe stakeholders intensivering.
3. Belangenbehartiger en schild voor de sector.
Voor de Vereniging is een belangrijke rol weggelegd als belangenbehartiger en schild
voor de sector in relatie tot het ministerie van ocw, de onderwijsinspectie en de nvao.
Bekostiging en toezicht op de rechtmatige besteding van budgetten zullen altijd tot
het domein van de overheid blijven behoren. Naarmate de vereniging en haar leden
echter op de eerste twee terreinen succesvoller worden en er dus meervoudige sturingsrelaties
zijn ontwikkeld, die over voldoende checks and balances beschikken, zou
het ministerie steeds meer aan de sector kunnen en moeten overlaten. Het is aan de
Vereniging om die vraag naar meer bevoegdheden te articuleren. Op dezelfde manier
zou de Vereniging in gesprek moeten treden met de Inspectie van het Onderwijs. Een
metagesprek waarin het bevorderen van de kwaliteit van het hbo voor beide het vertrekpunt
is, waaraan met elkaar en niet tegenover elkaar wordt gewerkt. Dat gesprek
ontbreekt op dit moment. Incidenten zullen er altijd blijven. Wanneer de Vereniging
daarin snel en transparant weet te acteren en bevordert dat een incident een motief
oplevert voor effectieve collectieve actie, legitimeert zij zichzelf als schild voor de sector.
ii. De rollen
In aansluiting op de hiervoor geformuleerde opdracht zouden de vijf roltyperingen
– zoals beschreven door Dedan Schmidt – als volgt moeten worden ingevuld.
Als gevolg van de schaalvergroting van hogescholen is de historisch sterk ontwikkelde
functie van adviesbureau minder relevant geworden, maar nog altijd nuttig. De grootste
hogescholen met enkele tienduizenden studenten en vele honderden personeelsleden
beschikken over eigen, voldoende gekwalificeerde stafdiensten om de functie
van adviesbureau te vervullen. Voor de kleinere hogescholen biedt het bureau van de
Vereniging nog steeds adequate ondersteuning. Over de invulling van die rol bestaat
geen discussie. Ook de rol van de Vereniging als onderhandelaar van cao’s krijgt nog
altijd waardering.
Daar waar betoogd wordt dat alle actoren in de sector hun verantwoordelijkheid moeten
nemen voor de eigen professie kan de Vereniging Hogescholen een verbindende
rol vervullen als sociëteit, als gilde en als diplomaat. Deze verenigingstypologieën
bieden ruimte voor zingeving, het optimaliseren van kwaliteit en het borgen van de
sturingsfilosofie.
De sociëteit
Leden van de sociëteit hebben een onderlinge band op basis van een gemeenschappelijke
bedoeling, een sense of purpose. De notitie ‘nieuwe vereniging’ schetst een ‘platformfunctie’
die duidt op een behoefte aan zingeving en de ambitie om het debat te
voeren over de bedoeling van het hoger beroepsonderwijs en om de visie op de inrichting
van het hbo gezamenlijk vorm te geven.
Als vanzelf zal de kern van de discussie in de sociëteit zijn wat de leden bindt: de (persoons-)vorming
van nieuwe generaties. Daar horen discussies bij over vraagstukken
De Vereniging Hogescholen
61

als de veranderende arbeidsmarkt, diversiteit van de studentenpopulatie, emancipatie,
onderwijs, onderzoek en bildung. Het gevaar van een sociëteit is dat ze verwordt tot
een statisch en exclusief genootschap. Door een constante dialoog met het beroepenveld
en andere stakeholders verzekert de Vereniging zich er van dat dit debat over
dynamische kwaliteit blijft beschikken. Het gaat daarbij om accommoderen van
arrangementen waardoor het gesprek niet verzandt tot een richtingloze dialoog:
zoek de tegenspraak en de uitdaging – zowel horizontaal als verticaal op alle niveaus.
Het is een opdracht aan alle leden hieraan bij te dragen. Omdat het aantal partijen
betrekkelijk overzichtelijk is, hoeft het debat geen vorm te krijgen in statische verbanden.
In plaats daarvan leent de sociëteit zich uitstekend voor de organisatie van
thematische gesprekken in meer fluïde netwerken. Dit is de sociëteitsfunctie van de
vereniging.
Het gilde
Oorspronkelijk richt het gilde zich op de kwaliteit van één ambacht en het bijbehorende
vakmanschap. De Vereniging als gilde stelt niet alleen de vakken onderwijs en
onderzoek centraal, maar betrekt dat vakmanschap ook op de functies van manager
en bestuurder. De statische kwaliteit van het gilde blijkt uit de onderlinge afspraken
over kwaliteit en verantwoording, zoals een governance code, waarvan de niet-naleving
kan worden gesanctioneerd. Ook wordt op het strategisch bestuurlijke niveau van de
vereniging gedefinieerd wat onder kwaliteit, vernieuwing van het vak en vernieuwing
van het bijbehorende vakmanschap moet worden verstaan.
De dynamische kwaliteit van het gilde komt tot uitdrukking in de onderlinge toetsing
en toetsbaarheid, de verticale verantwoording en de horizontale aanspreekbaarheid.
De leden van het gilde bespreken de maatschappelijke ontwikkelingen en beoordelen
deze op de consequenties voor onderwijs en onderzoek.
Hierbij is sterke interactie met dat wat in sociëteitsfunctie tot uiting komt: kwaliteit
in de sleutel van de bedoeling. Door continu op zoek te gaan naar de zwakste schakel
binnen de keten met als doel deze te verbeteren en hier ook externe transparantie
over te betrachten ontstaat een proces waarin het vertrouwen dat stakeholders hebben
in de kwaliteit kan groeien. Een sterk gilde nodigt ertoe uit dat meer verantwoordelijkheden
toevertrouwd worden aan de sector en in het verlengde daarvan aan de individuele
hogescholen en de professionals.
Een vereniging waarbinnen nadrukkelijk en collectief kwaliteit wordt nagestreefd en
individuele leden daarop worden aangesproken, zodat horizontale verantwoording is
gewaarborgd, vervult naast de rol van sociëteit, dus ook de rol van een gilde.
De diplomaat
De diplomaat is gericht op beleidsmakers, de politiek en andere stakeholders op macroniveau.
De diplomaat is de hoeder van de hiervoor beschreven sturingsfilosofie. Deze
functie wint aan kracht naarmate de gemeenschappelijkheid in visie groeit en de congruentie
in waarden en belangen tussen de leden sterker en vanzelfsprekender wordt.
In de sociëteits- en de gildefunctie wordt deze gemeenschappelijkheid vormgegeven
en geborgd. De Vereniging als diplomaat is dus afhankelijk van het succes van beide
andere functies. Dat succes groeit naarmate de hogescholen als vanzelf bereid zijn om
individuele vrijheidsgraden in te leveren ten behoeve van meer collectieve vrijheid.
De Vereniging, als collectief van de leden, heeft als opdracht het vertrouwen van be-
62 De blik van een buitenstaander

leidsmakers en politiek te herwinnen en vast te houden. Dat vertrouwen is verbonden
met fundamentele maatschappelijke belangen en kan eenvoudig worden beschaamd.
Ieder handelen van een professional of een hogeschool dat dit vertrouwen schendt,
brengt een schok teweeg en een steeds luidere roep om ingrijpen in de vorm van nadere
regelgeving, verscherpt toezicht of disciplinaire maatregelen. In haar rol als diplomaat
fungeert de Vereniging als stootkussen bij incidenten, waarbij zij stakeholders
moet overtuigen dat het incident geen reden is voor meer regeldrukte, maar het beste
motief om samen aan de slag te gaan en de kwaliteit verder te verbeteren.
Einddoel is dat steeds meer verantwoordelijkheden aan de sector worden overgelaten
in het gerechtvaardigde vertrouwen dat de sector de verantwoordelijkheden ook waarmaakt.
Als diplomaat is de Vereniging hoeder van de in dit rapport gepresenteerde
meervoudige sturingsfilosofie, zowel intern naar de leden als extern naar de overheid,
publieke opinie en de toezichthouders.
iii. De inrichting van de Vereniging
De inrichting van de Vereniging zoals zij die zelf uiteenzet (zie paragraaf 5.3), geeft
een belangrijke aanzet voor de definitie van het doel van de Vereniging. De notitie
benoemt ook de cultuur die daarvoor nodig is. In de beschreven functies binnen de
Vereniging zijn zowel statische als dynamische elementen terug te vinden. Voor het
inpassen van de veranderingen maakt de notitie echter gebruik van de bestaande
context.
De omschrijving van de ‘vaste bestuurlijke commissies’, de rol van belangenbehartiger,
beleidsontwikkelaar en de platformfunctie als hierboven beschreven, bergen het
gevaar in zich dat ze de werkelijkheid fixeren en stabiliseren. Dat gebeurt wanneer de
nadruk te veel ligt op regels en systemen om de rollen te definiëren en uit te voeren.
De statische functie van een vaste structuur kan maar op een beperkt aantal terreinen
werken, bijvoorbeeld in een procedure voor het benoemen van het bestuur, het vaststellen
van het jaarplan en het bepalen van de onderwerpen voor de lobby.
Processen van verandering en sturing in een context waar partijen afhankelijk zijn
van elkaar vragen om andere, dynamische, sturingsprincipes.
Procesmanagement
In hun boek Procesmanagement (de Bruijn, e.a. 2010) beschrijven de auteurs hoe
processen van verandering en sturing worden gemanaged. Procesmanagement is in
hun ogen een benadering die behulpzaam kan zijn wanneer besluitvorming in een
netwerk tot stand moet komen en partijen weten dat ze van elkaar afhankelijk zijn.
Het zet statische, projectmatige sturing tegenover het dynamische procesmanagement.
Ingewikkelde problemen waar geen eenduidige inhoudelijke oplossing voor
bestaat zijn lastig in hiërarchische modellen – zoals een bestuur dat de besluiten
neemt – te managen. “Wanneer de wereld niet statisch is, maar dynamisch, is een
projectbenadering niet mogelijk en is een procesbenadering dus gewenst” (de Bruijn
e.a., 2010, p.14). Wordt deze verandering toch projectmatig aangepakt, dan eindigt het
veranderproces meestal in een teleurstelling. De uitkomst is vaak niet zoals gehoopt,
want met name in de staart van het besluitvormingsproces ontstaan problemen.
Inleiding 63

Actoren zien de oplossing van verre aankomen, hebben hier problemen mee en
proberen de verdere besluitvorming te blokkeren of om te buigen.
“De essentie is hier dat een initiatiefnemer tot een verandering afhankelijk is van
andere partijen, die zich vervolgens niet laten overtuigen door de inhoudelijke
argumenten van de initiatiefnemer, de eigen opvattingen te weinig terug zien in de
voorgestelde verandering en de projectplanning zullen frustreren. Pas wanneer deze
andere partijen betrokken worden bij de verandering, is er een kans dat ze de eigen
opvattingen herkennen in de definitie van een probleem en een oplossing. Ziehier de
noodzaak van een procesbenadering” (de Bruijn e.a., 2010, p.3). Om hier vorm aan te
geven moet een procesarchitect aan het werk worden gezet; moeten actoren procesafspraken
maken. Die afspraken moeten voldoen aan vier kernelementen, te weten:
• een open proces, waarbij iedereen kan worden betrokken en waarin louter procesafspraken
worden gemaakt;
• een veilig proces, waarin de kernwaarden van alle actoren worden beschermd;
• een proces dat voldoende prikkels en vaart biedt; en
• een proces dat voldoende garanties voor de inhoudelijke kwaliteit van de
resultaten biedt.
Dit impliceert dat verder vorm moet worden gegeven aan de voornoemde dynamisering
door geen vaste structuren en statische hiërarchische verbanden te scheppen,
maar vloeiende, door te concentreren op variabel toegespitst procesmanagement, dat
voldoet aan bovengenoemde kenmerken. Bij het inrichten van het procesontwerp
moet daarnaast oog zijn voor de volgende risico’s:
• De omvang van de Vereniging. Volgens Dedan Schmidt heeft een brancheorganisatie
om tot besluitvorming te komen in optimale omvang zo’n tachtig deelnemers. Een
goede spreiding tussen een flink aantal grote en een hele serie kleine spelers is
daarbij noodzakelijk. Met haar veertig leden voldoet de Vereniging Hogescholen
daar niet aan. Deze schaal bemoeilijkt het optimaal functioneren van de av. Die
is te klein om als een soort partijcongres op hoofdlijnen te stemmen over besluitvorming,
maar te groot om een goed gesprek te kunnen voeren en tot collegiale
besluitvorming te komen. Dat wordt zichtbaar wanneer voorstellen die in de beleidsvoorbereiding
zijn afgestemd met de leden en haalbaar leken, in de av worden
gecorrigeerd of zelfs afgeserveerd.
• Dreigende immunisering van het bestuur. Beleidsvoorbereiding en besluitvorming
vindt in de Vereniging op drie niveaus plaats: in vaste commissies bereiden leden
ondersteund door het bureau en onder voorzitterschap van één van de bestuursleden
beleid voor. Het bestuur beslist of het voorstel aan de leden wordt voorgelegd;
en vervolgens doet de av het traject dunnetjes over. Ondertussen zijn steeds dezelfde
mensen betrokken: het bestuurslid dat met zijn commissie de voorbereiding
deed, zal zich achter het voorstel stellen en het bestuur committeert zich aan de
beleidsvoorbereiding. Uiteindelijk wordt het voorstel pas in de ledenvergadering
gecorrigeerd. Een andere dreiging voor immunisering volgt uit het feit dat een
bestuur zijn eigen rationaliteit creëert, met een eigen netwerk en eigen (toegang
tot de) macht.
64 De blik van een buitenstaander

• Kenmerken van de Vereniging. De Vereniging heeft kenmerken van een ‘gewone’ branchevereniging,
die een vereniging is van concurrenten. Tegelijkertijd heeft zij de
kenmerken van een maatschappelijke brancheorganisatie die tot taak heeft antwoorden
te formuleren op maatschappelijke vraagstukken. Dat is een spannende
combinatie. Een zuivere vereniging van concurrenten zal nooit treden in de concurrentieverhoudingen
tussen de leden. Gegeven haar maatschappelijke opdracht
treedt de Vereniging wel in die verhouding, bijvoorbeeld wanneer er sprake is van
spreiding en profilering van hogescholen.
• Eigen rationaliteit van het bureau. Het bureau is sterk georiënteerd op het ondersteunen
van het bestuur in de lobbyfunctie en daarmee op de Haagse omgeving. De
eigen rationaliteit van het bureau dreigt daarmee te ver af te komen te staan van
wat er in de instellingen gebeurt.
Daarom wordt voorgesteld om de gerichtheid op dynamiek en dienstbaarheid in de
organisatie als volgt vorm te geven:
• Het bestuur van de Vereniging zorgt voor relatief statische elementen als verenigingswerk,
de financiën van de vereniging en arbeidsvoorwaarden. Gegeven de
veelheid aan onderwerpen en taken blijft een bestuur nodig. Doordat de bestuursleden,
behoudens de voorzitter, afkomstig zijn uit de hogescholen wordt daar ook
de belangrijke verbinding tussen de Vereniging en haar leden gelegd. Andere taken
moeten niet bij het bestuur worden gelegd. Een duidelijke scheiding tussen beleidsvoorbereiding
en besturing is nodig. Dat kan worden bereikt doordat bestuursleden
geen commissies voorzitten.
• Complexe, collectieve, dynamische vraagstukken kunnen niet opgelost worden in
een hiërarchisch, statisch model. Onderkend moet worden dat de leden enerzijds
afhankelijk van elkaar zijn, maar anderzijds ieder voor zich de besluitvorming kunnen
frustreren. Om aan dat risico tegemoet te komen organiseert de voorzitter als
procesmanager een aantal interne digitale dialogen. Dit concept sluit aan bij de
tijdelijke werk- of projectgroepen die in de notitie zijn voorgesteld, met dit verschil
dat het maken van procesafspraken voor deze dialogen en het benoemen van de
procesarchitect plaats vinden in de ledenvergadering. Ieder lid – ook niet-bestuurders
– kan deelnemen aan iedere dialoog maar de bestendiging van het recht op
participatie is afhankelijk van de waarde en intensiteit van de eigen bijdrage. De
vergadering accordeert de uitkomsten van de werkgroep.
• Voor de inrichting van het bureau is detachering vanuit de instellingen een optie.
Dit draagt bij aan dynamiek en verbinding. De risico’s zijn geografische afstand en
kwaliteit van het te detacheren personeel. Mogelijk is dit te ondervangen door personeel
te ruilen, met als positief bijeffect dat de Haagse werkelijkheid en werkpraktijk
van de hogeschool elkaar kunnen beïnvloeden en versterken. Een detachering
zou ook onderdeel kunnen zijn van het loopbaanpad van stafmedewerkers van
zowel het bureau als de instellingen. Dit laatste bevordert de mobiliteit en leidt,
als bijdrage in natura, tot vermindering van de contributie.
In het proces van verandering, waarin de Vereniging zich bevindt zijn dit de eerste
nuttige stappen. Het verder doordenken wat dit precies betekent voor de inrichting
en werkwijze van de Vereniging moet een plek krijgen in de strategiecyclus.
De Vereniging Hogescholen
65

5.8 slotoverweging
Het hoger beroepsonderwijs is een prachtig deel van ons semipublieke bestel, met een
belangrijke maatschappelijke opdracht waaraan dagelijks honderdduizenden mensen
zingeving ontlenen. Een sector die het terecht verdient om in het middelpunt van de
publieke en politieke belangstelling te staan. In de afgelopen tijd is de aandacht echter
omgeslagen in betutteling en bemoeizucht. Een dergelijke vorm van belangstelling
verhoudt zich moeizaam met de professionele processen die zich binnen hogescholen
voltrekken.
In algemene termen spreken over ‘de’ autonomie van ‘de’ professional of ‘de’ hogeschool
is een heilloze onderneming. In concrete situaties wordt duidelijk of het buitenstaanders
zijn die inbreuk maken op de autonomie of dat het veeleer de professionals
en de hogescholen zelf zijn die de grenzen van hun autonomie overschrijden. De incidenten
van de achterliggende periode zijn wellicht illustraties van dit laatste, de nietsontziende
regelzucht van politiek en ambtenarij die hiervan het gevolg is kan echter
geduid worden als voorbeeld van het eerste.
Alle actoren hebben een rol gespeeld bij de successen van het hoger beroepsonderwijs.
Het verleden bewijst echter ook dat verschillende actoren hebben bijgedragen
aan de pervertering van het systeem. Het gevolg hiervan is dat ook iedereen weer een
rol kan spelen in de stabilisering van het evenwicht in het systeem, het verbeteren
van governance-structuren en de totstandkoming van valide kwaliteitsinstrumenten.
Sterker nog, die gezamenlijke inspanning is noodzakelijk!
De hogescholen hebben de unieke mogelijkheid om een dergelijke dynamiek tot stand
te brengen met en binnen hun koepelorganisatie; de Vereniging Hogescholen. De
Vereniging kan het dialogische arrangement bieden dat de sector nodig heeft in
zijn interne maar ook zijn externe relaties. Het verdient dan ook aanbeveling dat
de hogescholen zich in (de) Vereniging bezinnen op de rollen en functies van hun
brancheorganisatie. De voorgenomen strategische sturingscyclus biedt hiervoor een
uitgelezen aangrijpingspunt.
66 De blik van een buitenstaander

Bronnen
Literatuur:
Beuningen, J.C.B.M. van e.a., (2013). De stempel van de meester, (Den Haag: Jonge
var-reeks 11)
Boer, H. en File, J (2009). Higher education Governance Reforms Across Europe, (Brussel)
Bos, R. ten, (2011). De 3 G’s van Leiderschap, (Nijmegen: Managementboek)
Bos, R. ten, (2011). Stilte, geste, stem, (Nijmegen: Boom)
Brink, G. van den, e.a., (2005). Beroepszeer. Waarom Nederland niet goed werkt,
(Den Haag: Boom)
Brooks, A.C. (2006). Generations and the future of Association Participation (Chicago: The
William Smith Institute for Association Research)
Bruijn, H. de en Heuvelhof, E., ten, (2011). Management in netwerken, (Den Haag: Boom)
Bruijn, H. de, Heuvelhof, E. ten en Veld, R.J. in ‘t, (2008). Procesmanagement (Den Haag:
SDU Uitgevers, 3 e druk)
Castells, M.C.O., (1996 – 1998). The Information Age: Economy, Society and Culture, (Oxford:
Blackwell Publishers)
Commissie onderzoek financiële problematiek Amarantis, (2012). Autonomie verplicht,
(Den Haag)
Commissie Toekomstbestendig Hoger Onderwijs Stelsel, (Commissie Veerman) (2010).
Differentiëren in drievoud, (Den Haag)
Eeten, M. van, (2010). Techniek van de onmacht. Fatalisme in politiek en technologie,
(nsob: Den Haag)
Eijlander, Ph., (2006). Horizonwetgeving: effectief middel in de strijd tegen toenemende regeldruk?,
(Tilburg)
Frissen, P.H.A., (2007). De Staat van Verschil, een kritiek van de gelijkheid, (Amsterdam:
Van Gennep)
Frissen, P.H.A., (2011). Gevaar verplicht. Over de noodzaak van aristocratische politiek,
(Amsterdam: Van Gennep).
Goffee R.; Jones G., (2006). Why Should Anyone Be Led by You? (Harvard Business School
Publishing Corporation)
Gunsteren, H.R. van, (1998). A Theory of Citizenship; Organizing Plurality in Contemporary
Democracies, (Boulder: Westview Press)
hbo – raad, Commissie externe validering examenkwaliteit, (Commissie Bruijn) (2012).
Vreemde ogen dwingen, (Den Haag)
Heijne, B.J., (2004). De werkelijkheid, (Amsterdam: Prometheus)
Hogeschool Inholland, Commissie Diplomering Langstudeerders Hogeschool Inholland,
(Commissie Leers) (2010). Veel ruimte, weinig rekenschap, (Den Haag)
Inspectie van het Onderwijs (onderwijsinspectie) (2011a). Tussenbericht alternatieve
afstudeertrajecten Hogeschool Inholland, (Utrecht)
Inspectie van het Onderwijs (onderwijsinspectie) (2011b). Alternatieve afstudeertrajecten
en de bewaking van het eindniveau in het hoger onderwijs, (Utrecht)
Inspectie van het Onderwijs (onderwijsinspectie) (2011c). Alternatieve afstudeertrajecten
en de bewaking van het eindniveau bij Hogeschool Inholland, (Utrecht)
Inspectie van het Onderwijs (onderwijsinspectie) (2013). De staat van het onderwijs,
onderwijsverslag 2011/2012 (Utrecht)
Bronnen
67

Janssens, F.J.G. en Noorlander C.W. (2010). Goed Onderwijsbestuur, (Den Haag)
Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (2005). Education in Flanders,(Brussel)
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2011). Kwaliteit in verscheidenheid –
Strategische Agenda Hoger Onderwijs, Onderzoek en Wetenschap, (Den Haag)
Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (nvao) (2011). Rapport van Bevindingen
nvao-Commissie Onderzoek Hogeschool Inholland, (Den Haag: nvao)
Nelissen, N., e.a., (2004). Oog voor openbaar bestuur. Een beknopte geschiedenis van de
bestuurskunde, (Den Haag: Elsevier Overheid)
Noordegraaf, M. (2008). Professioneel bestuur – De tegenstelling tussen publieke managers en
professionals als ‘strijd om professionaliteit’, (Utrecht: Boom Lemma)
Onderwijsraad, (2013). Publieke belangen dienen, (Den Haag)
Pirsig, M. (1974). Zen and the art of motorcycle maintenance, an inquiry into values, (Harper
Collins, herdruk 2006)
Pirsig, M. (1992). Lila, an inquiry into moral, (Bantam Doubleday Dell Publishing Group)
Putnam, R.D., (1994). Making Democracy Work – Civic traditions in modern Italy, (Princeton,
N.J.: Princeton University Press)
Raad van State (Tjeenk Willink, H.D.) (2005). Raad van State Jaarverslag 2004, (Den Haag)
Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (rmo) (2011). Tegenkracht organiseren – lessen
uit de kredietcrisis, (Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling)
Rosenthal, U. e.a., (2004). Ambtelijke vertellingen, Over verschijnselen die niet onbenoemd
mogen blijven, (Utrecht: Boom)
Schmidt, D. e.a. (2003). Ondernemende brancheorganisaties, balanceren tussen belangen,
(Assen: Koninklijke Van Gorcum)
Schmidt, D. e.a. (2012). Dienstverlenende brancheorganisaties (Lelystad: vm uitgevers)
Sahlberg, P., (2011). Finnish lessons, what can the world learn from educational change in
Finland, (New York, Teachers college press)
Sladek Sarah L., (2011). The end of membership as we know it (asae)
Steen, M. van der e.a., (2010). De boom en het rizoom, (Den Haag: nsob)
Steen, M van der e.a., (2013). Pop-up publieke waarde, (Den Haag: nsob)
Taylor, F.W., (2011). The Principles of Scientific Management, (Ney York, N.Y: Harper &
Brothers)
Twist, M.J.W., (2010). Over (on)macht en (on)behagen in de beleidsadvisering, (Den Haag:
Lemma)
Trommel, W., (2009). Gulzig bestuur, (Den Haag: Lemma)
Veld, R.J., in ‘t (1989). De verguisde staat, (Den Haag: vuga)
Veld, R.J., in ’t (2006). Governance als prothese voor deugdzaamheid, (Nederlandse Antillen,
oratie)
Veld, R.J., in ‘t., (2010a). Kennisdemocratie – Opkomend stormtij, (Den Haag: Academic
Service)
Veld, R.J., in ‘t, (2010b). Knowledge democracy. Consequences for science, politics, and media,
(Heidelberg Dordrecht London New York: Springer)
Verbrugge, A., e.a., (2006). Verzuipt het onderwijs, In: De nieuwe schoolstrijd, (Amsterdam:
Boom)
Vercruysse, N. (2007). Sturing in Hoger Onderwijs , in torb 2007/2008
Vught, F. van (ed.) (2009). Mapping the Higher Education Landscape, towards a European
Classification of Higher Education, (Enschede)
68 De blik van een buitenstaander

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, (wrr) (2000). Het borgen van publiek
belang, (Den Haag: Sdu Uitgevers)
Zouridis, S., (2009). De dynamiek van bestuur en recht. Over de rechtsstaat als bestuurswetenschappelijk
fenomeen, (Den Haag: Lemma)
Artikelen
Bemmel, A van, (2006). Hogescholen en hbo in historisch perspectief, hbo-raad Den
Haag
Beuningen, C.L.J.M. van, (2012). Binding en sociale cohesie, Socires
Beuningen, C.L.J.M. (2012). De omgedraaide organisatie. In T. Hardjono, Perspectieven op
mvo.nl – Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen in turbulente tijden, (Assen: Koninklijke
van Gorcum)
Goleman, D., (2000). Leadership that gets Results. In: Harvard Business Review, March-
April 2000. www.hbr.org, p.78-90.
Janssen, T. (2013). Tijdschrift voor sociale vraagstukken: Vrijwillige Slaven
Loo. E. van de, (2006). Psychoanalyse en organisatie. In: J.E. Verheugt-Pleiter (red.),
Psychoanalyse anno nu, Lezingencarrousel Freud-festival 2006. Assen: Van Gorcum,
p. 377-394.
Loo, E. van de, (2007). Bewuste en onbewuste processen van samenwerken. Overzicht
van theorie en praktijk. Management en Organisatie, vol. 61, (3-4), p. 219-227.
Loo, E. van de, (2010). Waarom leren gevaarlijk is. In: Management en Organisatie, vol.
4, juli/augustus 2010
Stone, D. “Chapter 6. Symbols”, “Chapter 7. Numbers” en “Chapter 8. Causes”. In: D. Stone,
Policy Paradox and Political Reason, Harper Collins, Boston, 1997, pp. 133-209.
Tijdschrift voor sociale vraagstukken, nummer 4, (2008, april). “Pleidooi voor de manager”,
interview met M. Noordegraaf’
Krantenartikelen
nrc Handelsblad, (2012, 3 december). ‘Amarantis: de prijs voor een autonoom bestuur’
nrc Handelsblad, (2012, 22 november). ‘Zó erg was die fraude nu ook weer niet; Nieuw
beleid om diplomafraude tegen te gaan is niet nodig, zegt Raad van State’
Parool, (2012, 4 februari 2012). ‘Onderwijskolos Amarantis komt miljoenen tekort’
Trouw, (2011, 8 oktober). ‘Waarom opeens die huiver voor megafusies?’
De Telegraaf, (2011, 1 oktober). ‘Bestuurlijke mores’
de Volkskrant, (2011, 24 september). ‘Ik trof een verweesde school aan’
nrc Handelsblad, (2011, 28 april). ’Ruim eenderde diploma’s Inholland is onterecht;
Zijlstra past wet aan na vernietigend inspectierapport’
de Volkskrant, (2011, 28 april). ‘Gesjoemel Inholland groter Rapport: kwart diploma’s
ten onrechte; ook andere hogescholen genoemd’
de Volkskrant, (2010, juli 2010). ‘Slechte scriptie toch je bul’
de Volkskrant, (2005, 17 maart). ‘Hogeschool Inholland ‘ondermaats’
nrc Handelsblad, (2005, 29 maart). ‘Een stoomwals die alles snel wil doen; Studenten
van Hogeschool Inholland zien niets in daadkracht van bestuursvoorzitter Jos Elbers’
Bronnen
69

Websites
hogeronderwijsregister.be, geraadpleegd op 21 april 2013
fh-rpl.de/fachhochschulen/baden-wuerttemberg, geraadpleegd op 21 april 2013
Scienceguide, Bussemaker verlaat Zijlstra, 7 februari 2013
Scienceguide, Liberalen eisen transparantie, 27 maart 2013
Scienceguide, Liberaal ongemak met Bussemaker, 25 april 2013
Scienceguide, vvd drukt door, 29 april 2013
Scienceguide, hbo zwak in inspraak, 22 mei 2013
Gesprekspartners
Hans Berg, adviseur en docent nsob
Kees Boele, voorzitter College van Bestuur Hogeschool van Arnhem en Nijmegen
Wim Boomkamp, voorzitter College van Bestuur Saxion Hogescholen
Ron Bormans, voorzitter College ven Bestuur Hogeschool Rotterdam
Hans Borstlap, lid van de Raad van State en docent nsob
Albert Cornelissen, voorzitter College van Bestuur Windesheim
Dick van Campen, em-hoogleraar, voorzitter diverse (inter-)nationale visitatiecommissies,
waaronder nvao
Karl Dittrich, voorzitter vsnu
Pieter Duisenberg, lid Tweede Kamer der Staten Generaal
Ad de Graaf, bestuurssecretaris en directeur Vereniging Hogescholen
Thom de Graaf, voorzitter Vereniging Hogescholen
Marcel Halma, voorzitter Nederlandse Beroepsvereniging Public Affairs
Ernst ten Heuvelhof, hoogleraar en docent nsob
Aldert Jonkman, senior beleidsmedewerker Cluster Financiën hbo & Governance Vereniging
Hogescholen
Frans Leijnse, voormalig voorzitter hbo-raad
Erik van de Loo, hoogleraar, adviseur en docent nsob
Paul van Maanen, voorzitter College van Bestuur Hogeschool Leiden
Eric Martijnse, directeur toezicht Hoger onderwijs Inspectie van het Onderwijs
Ron Minnée, directeur Hoger Onderwijs & Studiefinanciering (ho&s) en plv. dg ministerie van ocw
Annemieke Nijhof, directievoorzitter Tauw Group bv
Rens Rottier, voorzitter College van Bestuur Driestar Educatief
Dedan Schmidt, adviseur Berenschot
Martine Schuijer, regiomanager valleiregio vno ncw
Rick Steur, hoofdinspecteur Voortgezet, Beroeps- en Hoger Onderwijs Inspectie van het Onderwijs
Marinke Sussenbach, senior beleidsmedewerker ministerie van ocw
Doekle Terpstra, voorzitter College van Bestuur Hogeschool Inholland
Hera Tseng, directeur/bestuurder nsob
Roel in ’t Veld, hoogleraar en docent nsob
Bert de Vries – coördinerend inspecteur Hoger Onderwijs Inspectie van het Onderwijs
Henk Wesselink, adviseur en docent nsob
Stavros Zouridis, hoogleraar en docent nsob
Ook hebben wij gesproken met een groot aantal docenten en lectoren van Hanzehogeschool
Groningen, Hogeschool Arnhem en Nijmegen, Hogeschool Inholland en Hogeschool Leiden.
Om redenen van vertrouwelijkheid zijn zij niet met naam genoemd en op gevoerd
in dit rapport.
70 De blik van een buitenstaander

Bijlage i Feitenrelaas crisis Inholland
Deze bijlage beschrijft de crisis bij Hogeschool Inholland in dertien stappen. De eerste
vier punten zijn vooral gebaseerd op het rapport van de Commissie Leers; de volgende
punten op interviews met verschillende betrokkenen, rapporten van de Inspectie van
het Onderwijs (onderwijsinspectie), De Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie
(nvao) en berichtgeving in verschillende media.
Stuwmeerproblematiek bij mem in Haarlem
De studie media- en entertainmentmanagement (mem) in Haarlem ziet zich in 2007
geconfronteerd met een steeds groter wordende groep studenten die langer dan vijf
jaar studeert en soms niet tot afronding van de studie komt. Het rendement van de
opleiding komt hierdoor onder druk te staan. Doet een student langer dan vier jaar
over zijn opleiding, dan geldt hij als stuwmeerstudent. Om de stuwmeerproblematiek
aan te pakken wordt een verbeterplan opgesteld (de speerpuntennotitie) in de periode
van mei tot oktober 2007. Die notitie spreekt van stuwmeerproblematiek met financiële
gevolgen, omdat de hogeschool voor deze studenten geen of slechts een gedeeltelijke
vergoeding ontvangt. “Kern van de oplossing is natuurlijk de instroom in het vijfde
en zeker in het zesde jaar of hoger te voorkomen. Anderzijds is de oplossing studenten
die vijfde- of zesdejaars student zijn zo snel mogelijk te laten afstuderen (natuurlijk
wel met oog voor kwaliteit en zorgvuldigheid). Om deze problematiek concreet
te lijf te gaan wordt door de opleidingsmanagers een aanvalsplan opgesteld dat oplossingen
gaat bieden.”
De alternatieve afstudeertrajecten
Op 30 oktober 2007 stelt een ervaren docent van mem een memo op over het stuwmeerbeleid
waarin hij de gedachte introduceert voor een alternatief afstudeertraject
voor vijfde-, zesde- en zevendejaars studenten. Dit memo mondt uit in een notitie van
6 maart 2008 waarin de opzet van een pilot wordt beschreven die moet lopen tot het
einde van het studiejaar 2007 – 2008. De Notitie pilot alternatief Afstudeertraject voor mx01,
mx02, mx03 mem-studenten (met definitieve afspraken tussen team en opleidingsmanager)
start met de volgende overwegingen:
• het is niet goed voor het imago van mem om veel studenten zonder diploma te
laten vertrekken;
• het is jammer voor de investering van de student om vlak voor het afstuderen af
te haken;
• voor vijfdejaars ontvangt mem nog maar 25% financiering en voor zesde- en zevendejaars
niets;
• als een student na tien jaar nog geen diploma heeft, moet Inholland een deel van
de financiering terugbetalen aan de overheid.
Eén van de uitgangspunten luidt: “bij de invulling van het afstudeertraject zal worden
uitgegaan van het principe een dunne zes is voldoende. Alle betrokkenen (….) conformeren
zich daaraan.” De notitie vervolgt: “Om studenten over de brug te krijgen, wordt
informeel gesproken over een diplomagarantie als de student de gemaakte afspraken
nakomt. Hieruit vloeit ook een inspanningsverplichting voor de opleiding voort”. Aan
dit eerste alternatieve afstudeertraject doen zestig vijfdejaars en oudere studenten
mee die door rendementscoach Theo per brief in het voorjaar van 2008 worden uitgeno-
Bijlage 1 Feitenrelaas crisis Inholland
71

digd. Hieronder bevonden zich ook studenten die uit beeld waren geraakt van de
opleiding; sommigen waren al jaren aan het werk. “Kom eens langs, dan kunnen
we kijken hoe we er uit kunnen komen”, luidt de boodschap. Eén student levert een
eerder afgekeurde scriptie in. Een andere student studeert af in werksetting.
Het traject wordt in 2009 gecontinueerd. In juni 2009 verschijnt de notitie Rendementspilot
mem met een evaluatie van de pilot. Hieruit concludeert de Commissie Leers later
dat in elk geval het opleidingsmanagement en vermoedelijk ook de (domein-)directie
op de hoogte was van de alternatieve afstudeertrajecten. De voorzitter van de deelexamencommissie
(dec) denkt echter dat deze studenten via een regulier traject
afstuderen. Ook andere docenten wisten niet van het bestaan van deze route. Onder
studenten was wel bekend dat ze zich bij Theo moesten melden zodra er sprake was
van lang studeren.
De deelexamencommissie gaat op onderzoek uit
In maart 2010 heeft één van de leden van de dec contact met een student en (later)
met een decaan, waaruit hij de indruk krijgt dat het mogelijk is om via de rendementscoach
versneld af te studeren. Hij gaat op onderzoek uit en controleert een aantal
processen-verbaal. Hij stelt vast dat er veel processen-verbaal zijn ondertekend door
de rendementscoach met steeds één van de twee andere afstudeerbegeleiders als
tweede ondertekenaar. Daarnaast stelt hij vast dat in veel gevallen geen eindgesprek
heeft plaatsgevonden in het bijzijn van de externe begeleider.
Tijdens een vergadering in april vragen twee docenten aan Theo of hij op de hoogte is
van een stuwmeerroute. “Jazeker”, antwoordt Theo, “daar houd ik mij mee bezig en hij
valt onder verantwoordelijkheid van het management”.
De deelexamencommissie neemt de zaak hoog op. De twee docenten stappen naar de
opleidingsmanager. Als die bevestigt dat hij weet heeft van de alternatieve route en
dat ook het management (directie en College van Bestuur) op de hoogte is, volgt een
gesprek met de schooldirectie en de opleidingsmanager.
Het management inclusief het College van Bestuur (CvB) miskent de problematiek
In dat gesprek met de (domein-)directeur en de opleidingsmanager vragen beide docenten
of de alternatieve afstudeerrichting in strijd is met het Onderwijs en Examenregeling
(oer). De directeur antwoordt dat zolang daar nog geen duidelijkheid over is,
de alternatieve vorm gewoon in stand kan blijven.
Op 21 mei 2010 stelt een lid van de Hogeschoolmedezeggenschapsraad (hmr) in de
rondvraag aan Joke Snippe van het College van Bestuur vragen over het alternatieve
afstudeertraject bij de mem, en een paar dagen later stuurt hetzelfde medezeggenschapslid
een e-mail naar het CvB. Vervolgens belegt Snippe een gesprek met de
directeur, twee leden van de dec en het hmr-lid. Snippe benadrukt dat kwaliteit het
uitgangspunt dient te zijn en dat als het alternatieve afstudeertraject afwijkt van de
oer het voorlegging behoeft aan de examencommissie. Dat blijkt het geval, want op
2 juni 2010 geven twee dec-leden aan de overige leden en de directeur een advies over
het afstuderen bij mem. Men concludeert dat de alternatieve afstudeerroute niet door
de examencommissie geaccordeerd is en daarmee strijdig met de vigerende regeling.
Desondanks wil de directeur de route graag voortzetten. In een mail van 7 juni reageert
hij: “Na grondige bestudering van de stuwmeerregeling kan ik niet concluderen
dat de borging van het eindniveau in het geding is. De stuwmeer-afstudeerders krijgen
72 De blik van een buitenstaander

extra begeleiding, moeten verplicht naar hun veertiendaagse afstudeerkring-gesprekken
en hebben een verplichte buddy, die ook schriftelijk feedback geeft op proces en
kwaliteit van zijn of haar mede-afstudeerder. In vergelijking met de reguliere afstudeerders,
wordt er dus meer en zwaarder op de stuwmeer-afstudeerders gelet. (…)
Ik wil daarom per studiejaar 2010/2011 de stuwmeerregeling handhaven”. Wel stelt
de directeur voor om de aangescherpte afstudeerhandleiding voor te leggen aan zowel
de afstudeercommissie als aan de examencommissie-kamer.
Twee leden van de dec zijn het hier niet mee eens en reageren op 11 juni. Het derde
lid, de rendementscoach, stelt in een mail aan de directeur dat de examencommissie
niet geprobeerd heeft informatie in te winnen bij de docenten die afstudeertrajecten
begeleiden. De afstudeercommissie is niet geraadpleegd om inhoudelijk te reageren
op het afstudeertraject van het stuwmeer. Daar ligt volgens de rendementscoach de
expertise en niet bij de examencommissie. De directeur reageert naar alle docenten
van mem per e-mail als volgt: “Sinds 2008 is er voor studenten die in het zogenaamde
stuwmeer zitten (zesdejaars en hoger) een traject waarin studenten intensief worden
begeleid in hun afstuderen. De eisen die aan deze studenten worden gesteld zijn gelijk
aan de eisen die we stellen aan de reguliere afstudeerders in jaar vier en vijf, de begeleiding
en de toetsvormen zijn echter toegesneden op de situatie van deze studenten.
Het gerucht dat de ronde doet, dat de eisen aan deze studenten (in termen van niveau)
lager zouden zijn, is pertinent onjuist.”
Op 14 juni 2010 vindt een bemiddelingsgesprek plaats tussen de gehele dec en de directeur
van de School of Communication, Media & Music (socmm) onder leiding de
secretaris van het CvB, Maarten Knoester. In een daarop volgende mailwisseling is
vastgelegd dat er ook voor de pilot een eindgesprek dient plaats te vinden, waarbij in
beginsel ook de externe begeleider aanwezig moet te zijn. Knoester stelt dat de alternatieve
afstudeerregeling in deze vorm (dat wil zeggen mét eindgesprek) niet in strijd
is met de oer. Gelet op deze uitkomst meldt hij in de vergadering van het College van
Bestuur van 17 juni 2010 dat het conflict met de Examencommissie omtrent het stuwmeer
van de mem is opgelost.
De Volkskrant van 10 juli 2010
Op 10 juli 2010 verschijnt in de Volkskrant het bericht ‘Slechte scriptie toch je bul’,
waarin wordt beschreven hoe ten minste tweehonderdvijftig studenten aan de opleiding
media- en entertainmentmanagement van de Inholland Haarlem via een geheime
verkorte procedure hun diploma konden behalen. De eisen aan deze alternatieve
afstudeertrajecten komen niet overeen met het niveau dat van een hbo-opleiding mag
worden verwacht. De media-aandacht is in komkommertijd van de zomer van 2010
enorm: via sites als geenstijl.nl blijkt dat op meerdere opleidingen dergelijk praktijken
aan de orde zijn; EénVandaag besteedt er op 21 juli 2010 een nieuwsitem aan.
Politiek – bestuurlijke reactie op het incident
‘Wat gaat de staatssecretaris doen?’ De Partij voor de Vrijheid (pvv) spreekt van een
systeemcrisis. De Tweede Kamer reageert op 13 juli 2010 met vragen van vrijwel alle
woordvoerders onderwijs. De strekking van deze vragen is welke maatregelen de
staatssecretaris gaat nemen en of de onderwijsinspectie opdracht kan krijgen
“de zaak, die zo schadelijk is voor het civiel effect van diploma’s diepgaand te
onderzoeken” (Kamerstukken ii 2009/10, aanhangsel 3226).
Bijlage 1 Feitenrelaas crisis Inholland
73

“Inholland kwam als een orkaan over ons heen” merkt Ron Minnée, de directeur hoger
onderwijs van het ministerie van ocw, daarover op. De staatssecretaris beantwoordt
de vragen op 28 juli 2010 in een kamerbrief. Daarin zegt hij toe de zaak nader te onderzoeken
en hij verklaart dat “al voor de recente berichten in de pers de onderwijsinspectie
was gestart met een onderzoek naar verkorte trajecten in het hoger onderwijs.
Genoemde berichten zijn voor de onderwijsinspectie aanleiding om dit onderzoek uit
te breiden met een deelonderzoek naar separate afstudeertrajecten. Dit deelonderzoek
zal met voorrang uitgevoerd worden en verbreed worden naar alle hoger onderwijsinstellingen”
(Kamerstukken ii 2009/10, 31 288, nr. 109).
“De druk om maatregelen te treffen was zeer hoog, maar het was ook eerst van belang
dat de onderwijsinspectie haar onderzoek zou uitvoeren en dat de feiten op tafel zouden
liggen. In eerste instantie zijn we gaan onderzoeken welke gaten minimaal in het
stelsel gedicht moesten worden zodat de kwaliteit voldoende is gewaarborgd”. “Daarbij
hebben we goed afgewogen wat de verantwoordelijkheid van de instellingen is en
wat de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris” aldus Ron Minnée later.
De Staatssecretaris stelt naar aanleiding van inspectierapporten een fors aantal maatregelen
in het vooruitzicht: “voor de toekomst van het hoger onderwijs is het cruciaal
dat de gaten in het systeem gedicht worden” (Kamerstukken ii 2010/11, 31 288, nr. 167).
Inholland komt in beweging; de commissie Leers
Het College van Bestuur van Inholland verzoekt een commissie onder leiding van Gerd
Leers onderzoek te doen. In deze fase blijft de hbo-raad op de achtergrond. De uitkomsten
van de commissie Leers zijn stevig. De commissie concludeert “er is sprake van
onrechtvaardigheid in toegang tot de alternatieve afstudeerroute (de ene student wel
en de andere niet). De afstudeerroute is in strijd met de Onderwijs- en examenregeling.
De presentatie en mondelinge verdediging van het afstudeerproduct zijn niet
verplicht. Daarnaast hoeven studenten hun afstudeerstartdocument niet ter goedkeuring
voor te leggen aan de afstudeercommissie, maar ontvangen zij wel de studiepunten
voor onderwijseenheid slb-3. Ook mogen studenten die deelnemen aan het
alternatieve afstudeertraject een korter verantwoordingsverslag schrijven dan reguliere
studenten. In dit afstudeertraject is afbreuk gedaan aan de kwaliteit van het
traject en daarmee het diploma” (Commissie Leers, 2010).
De Commissie Leers geeft te kennen niet willen treden in de inhoudelijke beoordeling
van afstudeerproducten, maar vindt wel dat de opleiding op dit punt de schijn tegen
heeft, omdat uitgangspunten, randvoorwaarden en werkwijzen niet goed waren vastgelegd.
“Het management van mem stond een sfeer van laissez faire, laissez aller toe.
Daardoor hebben de rendementscoach en de afstudeerbegeleiders die in het alternatieve
afstudeertraject actief waren in hoge mate naar eigen inzichten kunnen opereren.
Hier was sprake van veel ruimte, weinig rekenschap” (Commissie Leers, 2010).
Via haar website reageert het College van Bestuur van Inholland: “Het College van Bestuur
onderschrijft het rapport volledig en neemt alle aanbevelingen over”. Voorzitter
Geert Dales: “Onze kwaliteit moet boven iedere twijfel verheven zijn. Dat was bij mem
niet het geval, en zoiets mag nooit meer gebeuren. Daarom hebben we Leers gevraagd
de zaak grondig te onderzoeken. Hij heeft het lek boven water gehaald en wij hebben
het meteen gedicht. We hebben dit afstudeertraject bij mem stopgezet. Daarnaast zullen
we de nvao vragen versneld onderzoek te doen naar de kwaliteit van mem. Tevens
74 De blik van een buitenstaander

hebben we de Inspectie van het Onderwijs gevraagd zo snel mogelijk een onderzoek te
doen naar twee opleidingen waar eveneens trajecten voor langstudeerders bestaan”.
“Inholland heeft de commissie Leers uit eigen beweging ingesteld nadat in de media
aantijgingen waren verschenen over diplomafraude waarbij Inholland uit financiële
motieven de hand zou hebben gelicht met exameneisen en docenten onder grote druk
zouden zijn gezet om hieraan mee te werken.” Dales voegt daar later aan toe “Gelukkig
is hier niets van gebleken. In dat opzicht ervaar ik het rapport als vrijspraak”.
De hbo-raad laat Inholland vallen
Eén van de betrokkenen geeft over deze periode in een interview aan: “er was veel
gedoe rondom Inholland ten tijde van het vertrek van Geert Dales”. Het gehele bestuur
van de hbo-raad zat toevallig voor een tweedaagse conferentie bij elkaar toen er een
concept persbericht van Geert Dales voorbij kwam met een reactie op het rapport
van Gerd Leers. Het bericht kwam er kort gezegd op neer dat er geen fouten waren
gemaakt”. De hele sector stoorde zich aan het persbericht. Subtiele pogingen om het
bericht bij te sturen mislukten.
De hbo-raad reageert vervolgens op de onregelmatigheden bij Inholland door middel
van een persbericht. Zij nam in stevige bewoordingen afstand van het persbericht. De
hbo-raad was niet meer solidair met de problemen bij Inholland. “Het bestuur van de
hbo-raad betreurt en veroordeelt de onregelmatigheden bij het afstuderen van langstudeerders
aan de opleiding voor media & en entertainment management aan de
Hogeschool Inholland in Haarlem. De samenleving moet kunnen uitgaan van de zekerheid
dat de kwaliteit van alle uitgereikte diploma’s boven alle twijfel verheven is”,
zegt toenmalig hbo-raadvoorzitter Doekle Terpstra. “Het bestuur van de hbo-raad heeft
kennis genomen van het eindrapport van de commissie Leers. De commissie constateert
belangrijke onregelmatigheden bij de borging van de kwaliteit bij het afstuderen
van de zogenaamde langstudeerders. Het bestuur van de hbo-raad steunt het initiatief
van de staatssecretaris om de Inspectie van het Onderwijs de opdracht te geven meteen
vervolgonderzoek in te stellen naar de gang van zaken bij de Haarlemse opleiding”
(persbericht hbo-raad, 23 september 2010).
De bom barst
Op 11 oktober 2010 stapt Geert Dales stapt op. Volgens de Volkskrant is hij het met de
Raad van Toezicht en met de leden van de CvB niet langer eens over de bestuursstijl
die de school nodig heeft. Op 22 november 2010 nemen ook bestuursleden Lein Labruyère
en Joke Snippe ontslag (Volkskrant, 2010x).
Vervolgens treedt hbo-raadvoorzitter Terpstra aan als bestuursvoorzitter van Inholland.
Eén van de betrokkenen geeft aan: “hij heeft inderdaad weinig solidariteit van
collega’s uit het hbo ontvangen”. Doekle Terpstra gaat per direct aan de slag, in het
begin als enige lid van het College van Bestuur. Hij geeft bij aanvang aan dat hij voor
maximaal een jaar zal blijven. Zijn functie als voorzitter van de hbo-raad legt hij per
direct neer. Volgens de hbo-raad wordt het salaris van Terpstra erg sober. “Hij gaat
€ 150.000 per jaar verdienen, hetzelfde als nu. Hij krijgt geen bonussen of vertrekregelingen.
Ook krijgt hij geen auto van de zaak, al dan niet met chauffeur en ingebouwde
tv” (nrc, 2010x).
Op 21 januari 2011 stapt de volledige Raad van Toezicht van Inholland op. De Raad van
Toezicht wil het nieuwe college van bestuur alle ruimte geven om de organisatie van
Bijlage 1 Feitenrelaas crisis Inholland
75

het onderwijs op de hogeschool te versterken. Doekle Terpstra noemt het een “duidelijk
signaal dat Inholland volop werkt aan het verbeterproces”. Op 28 januari 2011 stelt
het nieuwe college van bestuur het management van de opleiding Media en Entertainment
Management (mem) op non-actief (nrc, 2010x).
De onderwijsinspectie presenteert ondertussen haar tussenrapport. Daaruit stelt zij
dat de Theo-route onreglementair was, dat de docenten die de speciale afstudeerroute
hebben opgezet te goeder trouw hebben gehandeld maar dat niet hadden mogen
doen, en dat de leidinggevenden van mem op de hoogte waren van de Theo-route en
hadden moeten optreden (Onderwijsinspectie, 2011a).
De Inspectierapporten verschijnen; olievlek
Op 28 april 2011 verschijnt een drietal samenhangende – vernietigende – rapporten,
twee rapporten van de onderwijsinspectie en één van de nvao (onderwijsinspectie,
2011b, 2011c) (nvao, 2011).
Specifiek voor Inholland stelt de onderwijsinspectie vast dat vier van de vijf onderzochte
opleidingen aanzienlijke gebreken vertonen in de naleving van de Wet op het
hoger onderwijs, de naleving van interne regels en/of de borging van het eindniveau.
Een aanzienlijk deel van de afgestudeerden van deze opleidingen heeft niet het te verwachten
niveau bereikt.
Daar blijft het echter niet bij. In het rapport Alternatieve afstudeertrajecten en de bewaking
van het eindniveau in het hoger onderwijs gaat de onderwijsinspectie in op alternatieve
vormen van toetsen en afstuderen en uit zij haar zorg over alternatieve trajecten en
het eindniveau van sommige opleidingen. Het nvao-onderzoek maakt deel uit van het
landelijke onderzoek van de onderwijsinspectie naar (het bestaan van) onterechte
alternatieve afstudeertrajecten bij hogescholen en de wijze waarop instellingen voldoen
aan de regelgeving en praktijk rond examenregelingen en -commissies.
“Ineens bleek dat er vijf hogescholen waren waar het niet goed zat” (Inholland, han,
Hanze Hogeschool, Hogeschool Leiden en Windesheim). Collegevoorzitter Paul van
Maanen van de Hogeschool Leiden voelde zich door dat rapport sterk benadeeld door
de onderwijsinspectie. Eén van de betrokkenen geeft aan: “bij hem ging het om een
bezemweek waar mensen alsnog punten konden halen”. Het betrof een situatie die
Paul van Maanen zelfhad aangedragen bij de onderwijsinspectie.
Bij vier van de vijf onderzochte opleidingen van Hogeschool Inholland constateert de
onderwijsinspectie zware tekortkomingen in de borging van het eindniveau en stelt
de nvao vast dat een aanzienlijk deel van het afstudeerwerk niet van hbo-niveau is.
In totaal heeft de nvao-commissie Dunnewijk tweehonderdtwintig afstudeerwerken
geanalyseerd. Bij 86 afgestudeerden werd het niveau als onvoldoende beoordeeld;
dertien werkstukken waren naar het oordeel van de nvao-commissie niet beoordeelbaar
of – tegen de interne regels van de instelling in – niet beschikbaar. De onderwijsinspectie
noemt deze vier opleidingen, Media & Entertainment Management en
Bedrijfseconomie in Haarlem, en Commerciële Economie en Vrijetijdsmanagement
in Diemen vervolgens zeer zwak.
Van vier opleidingen bij vier andere instellingen kenschetst de onderwijsinspectie de
situatie vooralsnog als zorgelijk. De borging van het eindniveau vertoont tekortkomingen,
hoewel niet steeds voor de gehele opleiding. Bij de betreffende opleidingen zal de
nvao onderzoek doen naar het niveau van afgestudeerden. Het betreft het gezamenlijke
afstudeertraject van de drie opleidingen van het Instituut voor Communicatie en
76 De blik van een buitenstaander

Media aan Hanzehogeschool Groningen, Communicatie aan Hogeschool Leiden, Werktuigbouwkunde
bij Hogeschool van Arnhem - Nijmegen en Journalistiek aan de Christelijke
Hogeschool Windesheim. Bij alle onderzochte opleidingen wordt de regelgeving
rond het afstuderen onvoldoende nageleefd.
Op 20 mei 2011 kondigt de staatssecretaris per brief aan maatregelen op te leggen aan
Hogeschool Inholland (Kamerstukken ii 2010/11, 31 288, nr. 167):
• Er wordt een bekostigingssanctie opgelegd. De hoogte daarvan wordt gebaseerd op het aantal
van 99 (86+13) onrechtmatig verstrekte diploma’s. Het terug te vorderen bedrag zal nog
nader worden bepaald. Hiermee geeft de staatssecretaris uitvoering aan motie 2010-2011,
31288, nr. 114 van Van Dijk.
• Bij de vier zeer zwakke opleidingen zal vervolgtoezicht blijven plaatsvinden in verband met
de tekortkomingen die in het eindniveau en de naleving van de Wet op het hoger onderwijs
en wetenschappelijk onderzoek (whw) zijn aangetroffen. De onderwijsinspectie volgt de
verbeteractiviteiten op de voet.
• De nvao is verzocht om mij voor de vier zeer zwakke opleidingen te adviseren over intrekking
van de accreditatie. De wet geeft de staatssecretaris vanaf 1 januari 2011 deze bevoegdheid.
De nvao-commissie die de kwaliteit van de alternatieve afstudeertrajecten bij Hogeschool
Inholland heeft onderzocht stelt in haar rapport van 28 april 2011: “als de formele
processen in orde zijn – en dit betekent: goed toepasbaar en functioneel – is de
kans groter dat ook de inhoud en het resultaat aan de maat zijn”. De door de onderwijsinspectie
aangetroffen tekortkomingen vinden hun oorzaak mede in het feit dat
deze formele processen niet op orde zijn, in onzorgvuldig gedrag en in ondoordacht
handelen. De onderwijsinspectie concludeert dat er geen aanwijzingen zijn dat medewerkers
moedwillig regels hebben geschonden met de bedoeling daarvan zelf beter te
worden.
Politiek - bestuurlijke reactie op het de rapporten
In een rondetafelgesprek met de Tweede Kamer over Inholland op woensdagavond
18 mei 2011 zijn de voorzitters van de vijf hogescholen, de onderwijsinspectie en het
nvao uitgenodigd om een toelichting te geven op de ontstane situatie. Op 24 mei 2011
is er een debat in de kamer met de betreffende commissie van de Tweede Kamer. Vervolgens
gaat de Tweede Kamer ook in gesprek met de onderwijsinspectie en de nvao.
“Hoe kunnen deze opleidingen ooit geaccrediteerd zijn?” Van de voorzitters van de
Colleges van Bestuur verwacht de Kamer dat zij hun excuses zouden aanbieden. “Maar
dat deden ze niet,” aldus een geïnterviewde. Uit het rondetafelgesprek met de Tweede
Kamer komt vervolgens weinig naar voren. “Men vroeg zich af waarom de voorzitters
geen excuses wilden aanbieden voor de rotzooi die is ontstaan. Paul van Maanen reageerde
door te stellen dat het bij zijn instelling maar om één diploma ging”. Men voelde
zich over en weer niet begrepen.
Stevige maatregelen
Vanaf mei 2011 formuleert het ministerie van ocw nieuwe wetgeving. “Er werd met
opluchting gereageerd door de Kamer”. Het gevoel in de Tweede Kamer was dat er eindelijk
wat gebeurt aan de problemen binnen het hbo. “Mooi, de staatssecretaris pakt
het op”. Uiteindelijk mondt het traject uit in het wetsvoorstel Versterking kwaliteitswaarborgen
hoger onderwijs. Na verschillende Kamerdebatten, moties en ronde tafels
Bijlage 1 Feitenrelaas crisis Inholland
77

verschijnt de brief van staatssecretaris Zijlstra van 20 mei 2011, waarin gesteld wordt:
“Voor de toekomst van het hoger onderwijs is het cruciaal dat de gaten in het systeem
gedicht worden. En die zijn er: de interne kwaliteitszorg van de desbetreffende instellingen
schoot tekort en de externe borgingsmechanismen werden pas actief nadat er
media-aandacht ontstond en er op basis daarvan signalen bij de Inspectie van het
Onderwijs binnenkwamen. Het systeem heeft dus niet gewerkt zoals het zou moeten
werken. Er zit nu teveel vrijblijvendheid in het systeem van toezicht en kwaliteitszorg,
constateert ook de Inspectie van het Onderwijs. En dat is niet voor het eerst. De afgelopen
jaren heeft zij hier eerder zorgen over geuit en is er sprake geweest van kritische
signalen. Die vrijblijvendheid moet eruit. Onderwijsinstellingen hebben veel autonomie,
maar daarbij hoort het nemen van verantwoordelijkheid en het afleggen van verantwoording.
Daarom zijn nu krachtige stappen nodig om het vertrouwen in het functioneren
van het stelsel te herstellen. Dat vloeit ook voort uit de grondwettelijke zorg
van de overheid voor het toezicht op de kwaliteit van het onderwijs. Mijn aanpak is
gericht op het wegnemen van de gebleken tekortkomingen en het borgen van de kwaliteit
op stelselniveau”(Kamerstukken ii 2010/11, 31 288, nr. 167).
Daarnaast bericht de staatssecretaris de Kamer dat enkele wetswijzigingen recent al
zijn doorgevoerd:
• Per 1 september 2010 is de Wet ‘Versterking besturing’ in werking getreden waarin onder
meer de positie van de examencommissie is versterkt. Ook de wijze waarop de medezeggenschap
is vorm gegeven en de rechtsbescherming van studenten is aangepast, ondermeer
doordat de procedure voor klacht- en geschillenafhandeling helder en eenduidig is geregeld.
• Het accreditatiestelsel is aangescherpt. Per 1 januari 2011 is het nieuwe accreditatiestelsel
in werking getreden.
De verschillende maatregelen zijn in drie categorieën in de delen: (1) scherpere accreditatie en
grotere rol onderwijsinspectie (2) toetsing en examinering (3) versterking governance.
Afzwakking
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert buitengewoon negatief over
het wetsvoorstel. De afdeling constateert dat het wetsvoorstel gebaseerd is op onderzoeken
waaruit niet kan worden afgeleid dat het hoger onderwijs kampt met een
structureel nalevings- of kwaliteitsprobleem. Daarnaast geven de onderzoeken geen
aanleiding voor de gedachte dat het wettelijke stelsel onvoldoende waarborgen bevat
en ten slotte is inmiddels een groot aantal (wettelijke) maatregelen in werking getreden
of vastgesteld, waardoor een herhaling van gebeurtenissen als bij Hogeschool Inholland
minder waarschijnlijk is. Dit betrof volgens de Raad de volgende maatregelen:
• Per 1 september 2010 is de Wet “Versterking besturing” in werking getreden. Het
nieuwe artikel 7:12, tweede lid, van de whw positioneert de examencommissie als
hét orgaan dat op objectieve en deskundige wijze vaststelt of een student voldoet
aan de voorwaarden die de onderwijs- en examenregeling stelt.
• Verder is op 1 januari 2011 een nieuw accreditatiestelsel in werking getreden, dat
scherpere oordelen over de daadwerkelijke kwaliteit van opleidingen mogelijk
maakt. Zo mag geen accreditatie worden verleend als het gerealiseerde eindniveau
en de deugdelijkheid van beoordeling, toetsing en examinering van de studenten
onvoldoende is en kan een verleende accreditatie tussentijds worden ingetrokken.
• Per 1 januari 2011 is de bekostiging van het hoger onderwijs aangepast. Daarbij is
78 De blik van een buitenstaander

onder meer de diplomabekostiging verlaagd van circa 60-80% naar 20%, zodat
er minder prikkels zijn voor het inrichten van alternatieve afstudeertrajecten
of -toetsen.
• Daarnaast zal op 1 juli 2012 een wijziging van de wot in werking treden, waarbij
het toezicht van de inspectie op het hoger onderwijs wordt uitgebreid tot de naleving
van al hetgeen bij of krachtens de whw is bepaald.
• Verder kan de inspectie in individuele gevallen zelfstandig of op aanwijzing van de
minister onderzoeken en daarbij tevens onderzoek doen naar de kwaliteit van het
(hoger) onderwijs, wanneer het instrumentarium van de nvao daarin niet voorziet.
• Ten slotte is het accreditatiekader aangepast, waarbij onder andere de regels rond
steekproeftrekking en verantwoording van eindstukken zijn aangepast. Daardoor
ligt de verantwoordelijkheid voor de selectie van de te beoordelen werkstukken
niet langer bij de instelling, maar bij de nvao, conform de bij het onderzoek naar
Inholland gevolgde werkwijze.
De Raad van State concludeert ten slotte: “In verband met het voorgaande acht de
Afdeling de noodzaak en urgentie van vrijwel geen enkel onderdeel van het voorstel
overtuigend aangetoond.” (Kamerstukken ii, 2011/12, 33 472, nr. 4). Het advies is voor
de regering dan aanleiding om het voorstel aan te passen. Van een fundamentele
wijziging is echter geen sprake.
Het voorstel wordt vervolgens op 1 november 2012 bij de Tweede Kamer ingediend,
vier dagen voordat het Kabinet-Rutte ii wordt beëdigd door koningin Beatrix. Op
18 december 2012 stelt de Tweede Kamer kritische vragen aan de minister. Zo verzoekt
de Kamer onder meer om Actal, het adviescollege toetsing regeldruk een onderzoek
te laten verrichten naar de administratieve lasten die het wetsvoorstel Versterking
kwaliteitswaarborgen hoger onderwijs mogelijk met zich kan meebrengen (Kamerstukken
ii, 33 472, nr. 5).
“Op 18 januari 2013 heeft Actal mij haar advies toegezonden,” zo schrijft de minister
op 5 februari aan de Kamer. “Actal adviseert om eerst het effect van reeds genomen
maatregelen te bezien en in te zetten op adequate oplossingen vanuit de verantwoordelijkheid
van de instellingsbesturen zonder dat hiervoor aanvullende wet- en regelgeving
nodig is. Alles overwegende adviseert Actal het wetsvoorstel in te trekken”
(Kamerstukken ii 2012/13, 33472, nr. 6). Verder adviseert Actal eerst de evaluaties van
het accreditatiestelsel en andere wetswijzigingen af te wachten.
Op 5 februari 2013 informeert de minister de Tweede Kamer per brief dat ze het wetsvoorstel
Versterking kwaliteitswaarborgen hoger onderwijs wil temporiseren en
beperken:
“Verschillende leden van uw Kamer hebben gewezen op het belang eerst de effecten
van de maatregelen die recent zijn ingevoerd af te wachten alvorens tot nieuwe weten
regelgeving over te gaan. De vragen en opmerkingen uit uw Kamer en het kritische
advies van Actal zijn voor mij aanleiding geweest om mij te beraden op het wetsvoorstel
en de voortgang hiervan. Daarbij heb ik de vragen, zorgen en bezwaren van uw
Kamer, van Actal, van het veld en van de Raad van State meegewogen, maar heb ik
ook rekening gehouden met het reeds verzette werk van de instellingen, de Inspectie
van het Onderwijs (hierna: Inspectie) en de Nederlands-Vlaamse accreditatieorganisatie
(nvao).
Tevens wijs ik u op het voornemen van het kabinet u in april in meer algemene zin te
Bijlage 1 Feitenrelaas crisis Inholland
79

informeren over governance in het onderwijs, ook wat betreft het toezicht. In deze brief
geef ik de voornemens weer, zoals verbeteringen van het accreditatiestelsel, de aanwijzingsbevoegdheid
en de versterking van de positie van de examencommissie,
rekening houdend met de hierboven genoemde factoren.
Gegeven het bovenstaande, met name met het oog op het Actal-advies en uw schriftelijke
inbreng in het Verslag, stel ik voor het wetsvoorstel niet eerder dan na de evaluatie
van het accreditatiestelsel deze zomer verder te behandelen. Om die reden is mijn
voornemen om de nota naar aanleiding van het verslag van uw Kamer na de zomer
van 2013 in te dienen” (Kamerstukken ii 2012/13, 33472, nr. 6).
Op 25 april 2013 neemt de Tweede Kamer op voorstel van de vvd-er Pieter Duisenberg
een motie aan waarin de minister wordt verzocht: “(…) de aanwijzingsbevoegdheid uit
de brief Versterking Bestuurskracht Onderwijs zo spoedig mogelijk te verwerken in het
wetsvoorstel Versterking kwaliteitswaarborgen hoger onderwijs en de nota naar aanleiding
van het verslag inzake het wetsvoorstel zo spoedig mogelijk aan de Tweede
Kamer te sturen met als doel de plenaire behandeling voor het zomerreces te laten
plaatsvinden” (Kamerstukken ii, 2012/13, 33 472, nr. 7).
Op 27 mei 2013 is vervolgoverleg tussen de minister en de Tweede Kamer voorzien.
80 De blik van een buitenstaander

Bijlage 2 Leren van anderen
het wetenschappelijk onderwijs
Het hbo en het wetenschappelijk onderwijs vallen onder het bereik van hetzelfde
wettelijk regime, de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek.
Desondanks zijn de verschillen tussen de beide sectoren aanzienlijk. In het licht van
dit onderzoek springt in het oog dat de universiteiten gevrijwaard lijken te blijven
van de roep om sterkere verticale sturing. Het wetenschappelijk onderwijs heeft een
onveranderd goede reputatie, ook na incidenten, zoals de affaire Stapel en de kwestie
van mogelijke belangenverstrengeling door de Delftse decaan Waas, terwijl het merk
hbo minder sterk lijkt te zijn. Hierna wordt een aantal verschillen tussen wetenschappelijk
onderwijs en hbo beschreven en bezien in hoeverre het hbo daaruit lessen zou
kunnen trekken.
Traditie en identiteit
Universiteiten kunnen als onderwijsvorm en, een enkele uitzondering daargelaten,
ook als instituten bogen op een veel langere historie dan de hogescholen. Hoewel
bijvoorbeeld het technisch hoger beroepsonderwijs ook een lange geschiedenis kent,
kennen het hoger beroepsonderwijs en de hogescholen een relatief korte traditie en
daarmee minder sterk ontwikkelde identiteit. Dat wordt in de praktijk zichtbaar, doordat
universiteiten alleen met andere universiteiten vergeleken worden, terwijl hogescholen,
aldus Thom de Graaf, voorzitter van de Vereniging Hogescholen, niet zelden
op één hoop worden geveegd met het mbo. Karl Dittrich, voorzitter van de universiteitenkoepel
vsnu zegt daarover dat hogescholen hun eigen identiteit niet helder hebben,
“formuleer die en wees er trots op”. Tegelijkertijd onderkent hij dat die opdracht
voor hogescholen moeilijker is dan voor universiteiten, onder andere omdat universiteiten
een tamelijk uniforme populatie studenten opleiden, terwijl de emancipatieopdracht
van het hbo meebrengt dat de toestroom in het hbo veel pluriformer (mbo,
havo, vwo en uitvallers uit het wetenschappelijk onderwijs) is.
Als verklaring voor de verschillende houding van de politiek ten opzichte van de universiteiten
en de hogescholen werd meermalen gewezen op de omstandigheid dat de
Tweede Kamer voor een belangrijk deel bestaat uit afgestudeerden van universiteiten
en dat de Eerste Kamer een groot aantal hoogleraren kent als lid, waaruit werd geconcludeerd
dat de politiek zich eenvoudiger identificeert met het wetenschappelijk onderwijs
dan met het hbo.
Professioneel debat in een academische omgeving
Volgens Karl Dittrich is besturen tegenspraak leveren en er voor zorgen dat op alle
niveaus tegenspraak wordt uitgedaagd. “Autonomie en verantwoording moeten samen,
kunnen niet zonder elkaar. Dat komt binnen universiteiten tot hun recht, omdat
er een competitief academisch klimaat bestaat.” Volgens Thom de Graaf is binnen de
universiteiten de professionele cultuur veel sterker. Bestuursvoorzitter Albert Cornelissen
van Windesheim merkt op dat er binnen het hbo diffusie bestaat over de inhoudelijke
verantwoordelijkheid. In universiteiten wordt de hoogleraar daarop aangesproken,
in het hbo het bestuur van een hogeschool.
Bijlage 2 Leren van anderen
81

Checks en balances
Met de knaw (Koninklijke Nederlandse Akademie voor Wetenschappen) en de nwo
(Nederlandse organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek) beschikt het wetenschappelijk
onderwijs over twee belangrijke en toonaangevende instituten voor het bevorderen
van kwaliteit en professionaliteit. “Dat is echt een zegen voor het wo, het hbo
kent geen vergelijkbare instituten”, aldus Thom de Graaf. Op 16 april 2013 maakte
minister Jet Bussemaker bekend dat praktijkgericht onderzoek in het hbo voortaan
gefinancierd zal worden, door een regieorgaan binnen de nwo, via dezelfde aanpak als
bij nwo-beurzen voor de ‘tweede geldstroom’. Aansluiting bij het nwo-systeem van
financiering beoogt het verhogen van de kwaliteit van het praktijkgericht onderzoek.
Daarnaast worden activiteiten geïnitieerd voor de verdere ontwikkeling van het onderzoek
van hogescholen en de doorwerking hiervan naar onderwijs en praktijk, waarmee
aan de verzuchting van Thom de Graaf enigszins tegemoet lijkt te worden gekomen.
Onderwijs in het bestuur
Waar in het hbo het onderwijs in de besturen niet is vertegenwoordigd, is in het wetenschappelijk
onderwijs het bestuur van de universiteiten verbonden met de inhoud.
Dat is stevig verankerd in de positie van de rector-magnificus en het college van decanen.
Het college van decanen is als bewaker van de academische norm verantwoordelijk
voor de wetenschappelijke kwaliteit, integriteit en reputatie van een universiteit
en adviseert over onderwijs en onderzoek aan het college van bestuur.
Omgang met problemen
In de ‘Stapelaffaire’ heeft het wetenschappelijk onderwijs laten zien serieus om te
gaan met problemen. De verdenking van fraude werd niet afgedaan als zo maar een
incident. Er werden direct drie universiteiten doorgelicht, er vond een stevig debat
plaats binnen de vsnu, er werd een onderzoek ingesteld door de commissie Levelt en
na afloop werden de ervaringen en de aanpak van de fraude open gedeeld en kritisch
beschouwd. Deze aanpak en de openheid daarover trokken de angel uit het probleem.
Ad de Graaf, directeur van de Vereniging Hogescholen, merkte daar over op: “Bij het
wetenschappelijk onderwijs is men in staat gebleken om een dergelijke affaire in te
dammen tot een geïsoleerde kwestie, waarbij niet het instituut van de universiteiten
als geheel in het geding is gekomen. Bij de hogescholen is dat de afgelopen periode
veel moeilijker gebleken”.
Ten aanzien van het versterken van de identiteit van het hbo zou kunnen worden
overwogen om associaties aan te gaan tussen hogescholen en universiteiten. Er bestaat
op dit moment weinig verbinding tussen deze twee sectoren, die toch gezamenlijk
het hoger onderwijs in Nederland verzorgen. Het behoeft wel doordenking op welke
vlakken dat meerwaarde oplevert, maar op het terrein van onderzoek ligt het aangaan
van verbindingen voor de hand, zeker nu de NWO inmiddels ook bemoeienis
heeft met het praktijkgericht onderzoek binnen het hbo.
Met betrekking tot het professionele debat binnen en tussen de hogescholen, kan worden
bezien welke elementen van het ‘competitieve academische klimaat’ ook binnen
het hbo bruikbaar zijn.
Een belangrijk verschil tussen het wetenschappelijk onderwijs en de hogescholen is
de plaats die het onderwijs heeft in het bestuur van de instellingen. Die verbinding,
82 De blik van een buitenstaander

die in het wetenschappelijk onderwijs wel, maar in het hbo niet bestaat, heeft een
belangrijke toegevoegde waarde bij het bewaken en bevorderen van kwaliteit en het
accommoderen van tegenspraak. Het is dan ook aan te bevelen dat het hbo nadenkt
over de vraag hoe deze verbinding ook binnen de hogescholen kan worden aangegaan.
Hoewel van een andere orde dan de problemen waar het hbo zich in het verleden voor
gesteld zag (de fraude van Stapel was sterker aan een individu verbonden, dan bijvoorbeeld
de problemen bij Inholland), kan een voorbeeld worden genomen aan de
wijze waarop het wetenschappelijk onderwijs daar mee is omgegaan.
internationaal perspectief
In veel landen in Europa wordt diep nagedacht over de richting en koers van het hoger
onderwijs. De Europese Commissie ondersteunt deze tendens. Zij roept de lidstaten op
om door deregulering en bevordering van autonomie van de instellingen het vermogen
om te moderniseren en te innoveren te versterken. De omslag van verticale sturing
naar een horizontale sturing moet versneld doorgezet worden opdat regels en
voorschriften overbodig worden. (Vercruijsse 2007/2008) Het denken over autonomie
en kwaliteitsborging in het hoger onderwijs in Nederland steekt gunstig af in Europees
opzicht. Dit neemt echter niet weg dat zich in een aantal omringende landen situaties
ontwikkeld hebben die het Nederlandse stelsel zouden kunnen verrijken.
Samenwerking tussen onderwijsinstellingen
De samenwerking tussen hogescholen en universiteiten in associaties vormt een bijzonder
aspect van hoe Vlaanderen de ontwikkelingen in het onderwijs vormgeeft. Associaties
zijn gevormd door enerzijds één universiteit en anderzijds de in het geografische
domein van de universiteit aanwezige door de overheid bekostigde hogescholen.
Het doel van deze associatie is gelegen in het voorkomen van dubbelingen in het onderwijsaanbod,
efficiëntere inzet van centrale diensten, laboratoria en docenten en
een soepele overgang tussen bachelors en masters. (Hoger onderwijsregister, 2013).
In de Duitse deelstaat Baden Württemberg hebben de veertig fachhochschulen zich individueel
gespecialiseerd op één of enkele beroepssectoren. Doordat elke hogeschool
zich richt op een specifiek gebied weet men zich verzekerd van een concentratie van
kennis, met uitstekende reputatie tot gevolg.
Kwaliteitsborging
Bij de invoering van de accreditatiesystematiek van de nvao is in Vlaanderen bepaald
dat hogescholen verantwoordelijk blijven voor de interne en externe kwaliteitszorg
van het onderwijs. Ze voorzien gezamenlijk in een regelmatige externe beoordeling
van de kwaliteit van hun onderwijsactiviteiten. Het globale visitatiestelsel is behouden
in de zin dat de opleidingen een zelfevaluatierapport schrijven, een visitatiecommissie
vervolgens een bezoek brengt aan de opleiding, en tenslotte een openbaar rapport
publiceert. Deze externe beoordeling, die ten minste om de acht jaar plaatsvindt blijft
een taak voor de visitatiecommissie onder coördinatie van de Vlaamse Hogescholenraad
vlhora, de Vlaamse pedant van de Vereniging Hogescholen. Zo blijven visitaties
in Vlaanderen een intersectorale regeling. (vlira-vlora, 2008)
Bijlage 2 Leren van anderen
83

De discussie over professionele ruimte van docenten wordt vaak gekoppeld aan een
roep om vertrouwen in de beroepsgroep. Dat is alleen mogelijk wanneer die beroepsgroep
is opgewassen tegen haar taak. Nederlandse hogescholen hebben internationaal
gezien een bijzonder laag gekwalificeerd docentenkorps, minder dan de helft heeft
een masterdiploma en minder dan vijf procent van de docenten is gepromoveerd. In
dit verband wordt Finland vaak als lichtend voorbeeld opgevoerd. Daar bestaat een
groot vertrouwen in de professionals, die zonder uitzondering op academisch niveau
zijn opgeleid. De inbreng van stakeholders, zoals ouders en studenten is groot. Het hoge
opleidingsniveau en de sterke positie van stakeholders heeft er, naast culturele verschillen,
aan bijgedragen dat in Finland geen onderwijsinspectie bestaat die toezicht
houdt op de kwaliteit.
Maatschappelijke verankering
De Vlaamse regering stelt opleidingen aan Hogescholen en Universiteiten per decreet
in. Voor elk decreet – dus ook voor decreten met betrekking tot onderwijs – is advisering
door de Sociaal Economische Raad Vlaanderen vereist. In de raad hebben vertegenwoordigers
van werkgevers en werknemers zitting. Zo wordt de maatschappelijk
relevantie van het onderwijs geborgd.
Een goed voorbeeld van maatschappelijke inbedding van het hoger beroepsonderwijs
doet zich voor In Oostenrijk. Daar worden externe stakeholders – zoals het lokale bedrijfsleven
of de deelstaatregering – door de hogeschoolbesturen betrokken bij het
formuleren van beleid en strategie van de Fachhochschulen.
Samenwerking tussen hogescholen
De Vlaamse Hogescholenraad vlhora beschikt over een Kwaliteitszorgagentschap. Dit
agentschap is verantwoordelijk voor het sectorale beleid met betrekking tot kwaliteit.
Via een adviescommissie worden de hoger onderwijsinstelling, de sociale partners en
de studenten bij het beleid van het agentschap betrokken.
Governance Hogescholen
De wijze waarop het bestuur van een instelling voor hoger onderwijs tot stand komt
verschilt van land tot land. De benoeming door de Raad van Toezicht, zoals dit in Nederland
gaat, is lang niet overal gebruikelijk. In sommige landen worden voorzitters
van raden van bestuur gekozen door interne stakeholders. Op andere plekken vindt
de benoeming plaats door middel van een ministeriele beschikking. De wijze waarop
de benoeming tot stand komt is zeer van invloed op de loyaliteit van een bestuurder.
In Slovenië kiezen de studenten en de academische staf de voorzitter. Dat is ook zo in
Griekenland, waar ook de administratieve medewerkers van een hogeschool inspraak
hebben. (Van Vught, 2009) De Raden van bestuur van Vlaamse Universiteiten en hogescholen
bestaan uit gekozen vertegenwoordigers van de verschillende personeelsgeledingen
en studentvertegenwoordigers. De algemeen directeur heeft een adviserende
rol in dit college. De Raad van Bestuur stelt regelingen vast die betrekking hebben op
bedrijfsvoering, tentaminering en examinering, organieke kaders de begroting en benoemingen
van personeel
84 De blik van een buitenstaander

In Zweden vormen docenten het grootste aandeel in alle managementlagen onder de
raad van bestuur van een instelling voor hoger onderwijs.
Instellingen voor hogeronderwijs –Universitäten en Fachhochschulen- in Duitsland worden
bestuurd door een Rektor/Rektorat of een Präsident/Präsidium. De Rektor wordt voor tenminste
twee jaar gekozen door en uit de onderwijsstaf. Ook de Präsident wordt voor
een beperkte ambtsperiode benoemd. Naast de Rektor of de Präsident hebben de instellingen
een Kanzler, een onderwijsmanager die verantwoordelijk is voor de staven en de
begroting. Hoewel de formele bestuursmacht ligt bij de Rektor of de Präsident wordt
hun handelen voor een belangrijk deel beïnvloed door professoren en hoofddocenten.
De leiders van de hogescholen en universiteiten zijn slechts voor een beperkte periode
aangesteld, zodat –en dit is een bewuste keuze – zij geen onderwijsmanagers worden.
Verhouding tussen de politiek en de hoger onderwijssector
Bestudering van de verhoudingen tussen hogescholen en de overheid leert dat het
Nederlandse model van systeemsturing gunstig afsteekt tegen veel andere landen
in Europa. In een groot aantal Europese landen heeft de overheid veel rechtstreekse
invloed op het beleid van de hogeschool. Dat gaat in landen als Spanje en Polen zelfs
zover dat het beleid van de hogeschool vastgesteld wordt door het ministerie.
In een aantal Duitse Länder – die voor wat betreft hun hogeronderwijsbeleid allemaal
een eigen koers volgen – is het vertrouwen van de politiek in het probleemoplossend
vermogen erg groot. Waar in Nederland de politiek geneigd is regelgevend op te treden
indien zich incidenten voordoen, bestaat in de deelstaat Baden Württemberg de structuur
waarin de minister-president jaarlijks op een tweedaagse conferentie met voorzitters
van hogescholen en universiteiten spreekt over het stelsel en de situatie op de
individuele hogescholen. Een dergelijk dialogische arrangement versterkt het vertrouwen
tussen de overheid in de sector.
Bijlage 2 Leren van anderen
85

86 De blik van een buitenstaander