Europa en het Verdrag van Lissabon “Love it or leave it”

nsob.nl
  • No tags were found...

Europa en het Verdrag van Lissabon - School voor Openbaar Bestuur

Europa en het Verdrag van Lissabon:

“Love it or leave it

MPA 2009-2011

Erik Jungerius

Ilse Verkerk

Stefan Scheeringa

Monique van Oers

Ali Rabarison

Olivier Dutilh

NSOB, juni 2010

1


Inhoudsopgave 1

I

II

III

IV

V

Probleemverkenning en theoretische kaders

I.1. Inleiding 2

I.2. Doel en achtergrond van deze studie 3

I.3. Kaders voor studie legitimiteit van EU 4

I.4. Kader voor inzicht in werking van de EU 8

I.5. Vraagstelling & Operationalisering 11

I.6. Methode en opbouw van dit rapport 12

Verdrag van Lissabon: nieuwe institutionele verhoudingen,

nieuwe functies en hun effecten

II.1. Inleiding 13

II.2. De Europese Raad 13

II.3. De Raad van Ministers 14

II.4. De Europese Commissie 15

II.5. Het Europees Parlement 16

II.6. Het nationaal Parlement 17

II.7. De burger 18

Testcases voor de nieuwe verhoudingen in de EU

III.1. De Griekse Tragedie 20

III.2. Het Europees Parlement als waakhond 23

Optrekkende mist

IV.1. Inleiding 25

IV.2. Nieuwe verhoudingen in de EU 25

IV.3. Ontwikkeling in de sferen van de EU 30

Democratische legitimiteit in de sferen van de EU

V.1. Inleiding 33

V.2. Vertegenwoordiging 33

V.3. Autorisatie en Verantwoording 37

VI Samenvatting & conclusies 39

Appendix 1: Interviews 42

Appendix 2: Literatuur 44

Appendix 3: Beleidsterreinen EU en invloed Europees Parlement 46

na het Verdrag van Lissabon

2


I

Probleemverkenning en theoretische kaders

I.1.

Inleiding

Als één van de zes oprichters van de Europese Gemeenschappen in 1951 behoorde Nederland

lange tijd tot de voorhoede van de Europese integratie. Bij de invoering van de vrije markt en

het vrije verkeer voor personen (Schengen) en de gemeenschappelijke Europese munt liep

Nederland voorop. Hoewel de Europese integratie tijdens die periode vooral een project was

van bestuurders en diplomaten, werd het belang ervan in grote lijnen ondersteund door de

Nederlandse bevolking. En om goede redenen: De op export gerichte open Nederlandse

economie heeft altijd sterk geprofiteerd van de voordelen die de gemeenschappelijke markt

bood. De eerste vijftig jaar Europees lidmaatschap hebben in Nederland dan ook weinig

maatschappelijk debat opgeleverd over het nut van economische integratie. Vijftig jaar vrede

en stabiliteit in Europa hebben hieraan eveneens bijgedragen.

Toch lijkt ook in het altijd zo Europa gezinde Nederland rond de eeuwwisseling een kentering

te zijn opgetreden. Naar aanleiding van de groei van het aantal lidstaten, de toenemende

complexiteit van de verdragen en zorgen over het gebrek aan legitimiteit besloot de Europese

Raad in Laken in 2001 tot de instelling van een Conventie. De Conventie mondde in 2004 uit

in een ontwerp voor een Europees grondwettelijk verdrag. Behalve belangrijke procedurele

wijzigingen, waarmee voorkomen moest worden dat besluitvorming in de sterk gegroeide

Europese Unie 1 (EU) door vetorechten tot stilstand zou komen, kende het voorgestelde

grondwettelijk verdrag een groot aantal maatregelen dat zou gaan bijdragen aan het vergroten

van de transparantie, efficiëntie en het democratisch gehalte van de EU.

Gezien de loffelijke democratische ambities leek het niet meer dan logisch dat ook in

Nederland de ratificatie van dit verdrag pas zou plaatsvinden na een referendum. Het eerste

landelijk referendum in Nederland werd een omslagpunt in de Nederlandse verhouding tot

Europa: met 62% nee-stemmers werd het Europees grondwettelijk verdrag afgewezen waarna

de regering het voorstel introk. Sinds die tijd wordt in Nederland, evenals daarbuiten, steeds

luider en in brede kring gesproken over de Europese integratie als het project van een

internationaal georiënteerde elite en over het democratisch tekort van Europa.

Omdat ook Europa nu eenmaal bestuurd moet worden, betekende het einde van het

grondwettelijk verdrag niet het einde van de pogingen de instituties en

besluitvormingsprocessen van de EU te hervormen. Na het sneuvelen van de Europese

grondwet is in 2007 het Verdrag van Lissabon tot stand gekomen. Hoewel ontdaan van de

vorm en symboliek van een constitutie lijkt het Verdrag van Lissabon materieel gezien veel

op het oorspronkelijke voorstel. Ook dit Verdrag kent niet alleen wijzigingen die noodzakelijk

zijn om verstarring van de besluitvorming te voorkomen, maar ook maatregelen die

uitdrukkelijk zijn gericht op meer transparantie en meer democratische legitimiteit.

Gezien de eerdere nationale democratische ambities had het voor de hand gelegen de

ratificatie van dit Verdrag door Nederland wederom aan een raadgevend referendum te

onderwerpen. De regering koos echter een andere weg. Evenals de meerderheid van de andere

1 In deze uiteenzetting wordt gebruik gemaakt van de afkorting EU om te verwijzen naar de Europese Unie.

Hoewel de term Europese Unie pas met de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht in 1993 in gebruik

is geraakt, wordt hier met de term in de regel gedoeld op de integratie van de lidstaten vanaf 1951.

3


lidstaten van de EU besloot de regering dat het Verdrag, ondanks de aanzienlijke

consequenties voor de nationale soevereiniteit op veel beleidsterreinen, geen referendum

rechtvaardigde. Het Verdrag van Lissabon werd in de zomer van 2007 door beide kamers van

het Nederlands Parlement goedgekeurd. Nadat Tsjechië afgelopen jaar als laatste ratificeerde,

is het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 voor de hele EU in werking getreden.

I.2.

Doel en achtergrond van deze studie

Doel van deze studie is een verkenning van de effecten die van het Verdrag van Lissabon

verwacht mogen worden op de legitimiteit van de EU.

De EU hecht zelf sterk aan legitimiteit van haar optreden en betrokkenheid van de burger. In

de Verklaring van Laken uit 2001 2 , het startpunt van de Europese Conventie die tot de

ontwerp-Grondwet leidde, wordt uitdrukkelijk verwezen naar ‘democratische beginselen’.

Gesteld wordt dat de EU haar legitimiteit ontleent aan ‘democratic values it projects, the aims

it pursues and the power and instruments it possesses’ en aan ‘democratic, transparent and

efficient institutions’. Artikel 1 van het Verdrag van Lissabon bepaalt: Dit Verdrag markeert

een nieuwe etappe in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen

de volkeren van Europa, waarin de besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht

mogelijk bij de burger worden genomen.

Achter deze ambities van het Verdrag van Lissabon schuilen zorgen over het vertrouwen dat

de burger in de EU heeft. Uit de Eurobarometer, waarmee de Europese Commissie sinds 1973

met regelmaat trends meet in de publieke opinie in alle EU-lidstaten, blijkt dat er bij de

burgers sprake is van een afnemend vertrouwen 3 . Zo geeft de Eurobarometer van februari

2010 met metingen over de maanden oktober/november 2009 aan dat het vertrouwen van de

Nederlandse burger in instituties als het Europees Parlement substantieel lager is dan het

vertrouwen in de nationale instituten. Daar bovenop valt vanaf 2003 een daling in het

vertrouwen in Europese instituties als de Europese Commissie en het Europees Parlement

waar te nemen die zijn laagste score bereikt rond het Grondwetreferendum in 2005. De

Nederlandse regering zag in februari 2006 zelfs aanleiding om de Wetenschappelijke Raad

voor het Regeringsbeleid (WRR) advies te vragen over de vraag of er in Nederland sprake is

van afnemende legitimiteit van het EU-beleid 4 . De WRR concludeert in zijn rapport van mei

2007 5 dat de Europese integratie in historisch perspectief vooral een technische

aangelegenheid was van politiek-bestuurlijke elites die hun legitimiteit ontleenden aan voor

Nederland positieve resultaten, die hoofdzakelijk op economisch terrein bereikt werden.

Vanwege de beperkte invloed van Europese integratie op het dagelijks leven had de

Nederlandse burger weinig behoefte aan democratische legitimering van het Europese beleid.

Echter, de snelle uitbreiding en verdieping van de Unie heeft ertoe geleid dat in Nederland de

besluitvorming van de Europese Unie controversiëler is geworden. Nederland is hierin niet

uniek.

Uit de Eurobarometer van februari 2010 komt het volgende beeld. Gevraagd naar het

functioneren van de democratie van de EU is 54% van alle ondervraagden in de EU (tamelijk)

2 http://european-convention.europa.eu/pdf/lknNL.pdf

3 De uitkomsten van al deze analyses zijn te vinden op http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm

4 Brief van de Minister-President d.d. 22 februari 2006 aan de WRR (als bijlage gevoegd bij het WRR-rapport)

5 WRR-rapport Europa in Nederland, 2007, www.wrr.nl

4


tevreden. Over de gehele EU genomen, is wat betreft het functioneren van de democratie in

eigen land 53% van de ondervraagden (tamelijk) tevreden. Gemiddeld genomen is derhalve

het vertrouwen in de democratie op nationaal niveau binnen de EU vrijwel gelijk aan het

vertrouwen in de democratie op EU-niveau. Hierbij dient wel de aantekening te worden

gemaakt dat wat betreft de waardering voor het functioneren van de democratie in eigen land

de scores ver uit elkaar liggen. Nederlanders zijn bijvoorbeeld een stuk tevredener over het

functioneren van de democratie in eigen land dan over het functioneren van de democratie

binnen de EU. Als het gaat over de democratie op nationaal niveau is 72% van de

ondervraagde Nederlanders (tamelijk) tevreden. Voor Denemarken, Luxemburg, Zweden en

Oostenrijk ligt dat percentage nog hoger. In zes recent tot de EU toegetreden landen is

daarentegen minder dan 24% van de ondervraagden (tamelijk) tevreden over het functioneren

van de democratie op nationaal niveau.

De ondervraagden zijn vrij negatief als het gaat over de vraag in hoeverre hun belangen door

de EU in acht worden genomen. De vraag of de EU nationale belangen voldoende in acht

neemt, beantwoordde 47% van de ondervraagden negatief (terwijl 14% geen mening had en

39% positief oordeelde). De vraag of de EU regionale of lokale belangen voldoende in acht

neemt, wordt nog negatiever beantwoord. Van de ondervraagden meent 66% dat die belangen

onvoldoende in acht worden genomen (15% heeft geen mening en 19% oordeelt positief).

De conclusie lijkt derhalve gerechtvaardigd dat hoewel meer dan 50% van de burgers binnen

de EU (tamelijk) positief oordeelt over het functioneren van de democratie op EU-niveau, dit

niet leidt tot een even groot vertrouwen over de wijze waarop de EU-instellingen omgaan met

de belangen die de burgers het meest direct raken (nationale, regionale en lokale belangen).

Dit doet afbreuk aan de legitimiteit van de EU. Ook in de eurocrises en de hieraan verbonden

steunmaatregelen voor Griekenland, waarop in deze studie nog nader zal worden ingegaan, is

gebleken dat burgers kritiek hebben op het functioneren van de EU.

I.3.

Kaders voor studie legitimiteit van EU

Een zinvolle bespreking van de legitimiteitvragen die in deze studie centraal staan, vereist

helderheid over de dimensies van het begrip legitimiteit 6 en inzicht in de kaders en het

verloop van diverse besluitvormingsprocessen binnen en over de EU (hier gezamenlijk ook

wel aangeduid met ‘de werking van de EU’). Deze paragraaf behandelt het normatieve kader

voor de beoordeling van legitimiteitvragen. In de hierna volgende paragraaf I.4 wordt nader

ingegaan op het analytisch kader dat inzicht geeft in de werking van de EU.

Analyses over het begrip legitimiteit vinden hun oorsprong in onderzoeken naar staten

(‘nations’). Een vraag die we daarom ook aan de orde moeten stellen is of legitimiteitanalyses

die in laatstbedoeld kader zijn verricht, ook bruikbaar zijn voor een studie over legitimiteit

van de EU.

Om met de laatste vraag te beginnen: hoewel de EU niet gelijk gesteld kan worden aan een

staat, is er tussen de lidstaten sprake van een vergaande integratie. Deze integratie gaat veel

6 Het vraagstuk legitimiteit dient te worden onderscheiden van het vraagstuk van ‘checks & balances’. ‘Checks

& balances’ worden wel gezien als een wezenlijk element van een rechtstaat. Door ‘checks & balances’ wordt

voorkomen dat een bepaald deel van het overheidsapparaat zijn macht kan misbruiken. Democratie en

democratische legitimiteit kunnen zeker een bijdrage leveren aan ‘checks & balances’ (en andersom) maar dit is

niet per definitie zo.

5


verder dan traditionele vormen van samenwerking op internationaal niveau, waarbij in de

regel sprake is van intergouvernementele besluitvorming.

In geval van zuiver intergouvernementele besluitvorming wordt een staat eerst gebonden

indien sprake is van uitdrukkelijke instemming. Onder dergelijke omstandigheden is de

noodzaak tot het stellen van legitimiteitvragen ten aanzien van het samenwerkingsverband

minder of niet aan de orde. Voldoende is dat op nationaal niveau sprake is van legitimatie. Dit

ligt anders bij de EU, simpelweg omdat door toetreding tot de EU de lidstaten een deel van

hun soevereiniteit aan ‘Brussel’ overdragen en besluiten, die in EU-verband worden genomen,

ook de lidstaten en hun burgers kunnen binden, zelfs indien een lidstaat tegen het besluit heeft

gestemd. Supranationale instellingen, zoals de Europese Commissie en het Hof van Justitie,

zijn bovendien belast met het toezicht op en handhaven van de Europese regelgeving. Hoewel

de EU niet gelijk gesteld kan worden aan een staat, kunnen besluiten van de EU derhalve

burgers wel rechtstreeks raken. De lidstaten zijn op hun beurt onderworpen aan het toezicht

van de Commissie en de rechtsmacht van het Hof van Justitie. Net als een staat beschikt de

EU over instellingen en bevoegdheden die rechtstreeks en indringend kunnen doorwerken in

het leven van alledag. Onder vermelding van deze specifieke kenmerken van de EU verwijzen

bestaande studies over Europa dan ook naar legitimiteitanalyses ontwikkeld voor onderzoek

naar legitimiteit van staten. Ook in deze studie worden deze als kader gehanteerd.

Een klassieke bron voor legitimiteitvragen en de verschillende dimensies van legitimiteit

betreft het werk ‘A systems Analysis of Political Life’ van David Easton 7 . Easton betoogt dat

een (politieke) gemeenschap enkel kan voortbestaan indien de betrokken deelnemers daaraan

stabiele steun bieden, althans het systeem en zijn resultaten accepteren. Easton onderscheidt

in zijn beantwoording van legitimiteitvragen drie objecten: de ‘(performance of) the

authorities/policy’, de ‘political regime’ en de ‘political community/polity’. Beetham & Lord

maken in hun analyses van de legitimiteit van de EU onderscheid tussen de volgende

legitimiteitbronnen: ‘performance’, ‘autorisation, representation & accountability’ en

‘identity’ 8 . Er bestaat een duidelijke parallel tussen beide analysekaders. Zij zijn beide

bovendien terug te voeren op het onderscheid dat Lincoln al in 1863 tijdens zijn Gettysburg

address duidde met ‘government for, by and of the people’.

Schematisch kan deze parallel in de analysekaders voor legitimiteitvragen als volgt worden

weergegeven:

1. Voor Resultaten (‘output’) Beleid

2. Door Autorisatie, Vertegenwoordiging

Politiek Systeem

& Verantwoording (‘input’)

3. Van Identificatie Politieke

Gemeenschap

Tussen de diverse dimensies van legitimiteit bestaat een verband in die zin dat ze elkaar

kunnen versterken, verzwakken of aanvullen.

Indien een gemeenschap zeer te spreken is over de resultaten (output) van een systeem, kan

dat een sterke basis voor legitimiteit opleveren en kunnen deze resultaten zelfs beperkt

draagvlak voor het systeem of bezwaren tegen het proces van vertegenwoordiging en

7 D. Easton (1965) A systems analysis of political life, Wiley

8 D. Beetham, Ch. Lord (1998) Legitimacy and the EU, Longman.

6


verantwoording (input) compenseren. Andersom geldt dat wanneer sprake is van resultaten

die negatief gewaardeerd worden, er toch voldoende legitimiteit kan zijn vanwege een sterke

verbondenheid en betrokkenheid van de gemeenschap bij het proces (input). Indien op alle

drie de dimensies sprake is van positieve waardering, is er vanzelfsprekend sprake van een

sterke legitimiteitbasis.

EU: for the people

In de eerste decennia van de Europese samenwerking bestond er niet veel aandacht voor

legitimiteitvragen. Dat was wellicht ook minder nodig. Besluitvorming vond veelal op basis

van unanimiteit of consensus plaats, de Europese beleidsterreinen waren overzichtelijk en

hadden vooral een economisch karakter. De samenwerking leidde tot economische

vooruitgang en stuitte op weinig weerstand. Er was, met andere woorden, sprake van een

legitimiteitbasis die sterk kon leunen op resultaten (output-legitimiteit).

Wat betreft de toekomst van de EU kan vrijwel met zekerheid gesteld worden dat de lidstaten

en hun burgers vaker de directe gevolgen zullen ondervinden van EU-besluiten. Het aantal

terreinen waarop de EU bevoegd is tot optreden, is immers ook met het Verdrag van Lissabon

weer toegenomen (zie Appendix 3). Daarnaast zal het waarschijnlijk vaker voorkomen dat een

lidstaat geconfronteerd wordt met EU-beleid waarmee deze lidstaat niet heeft ingestemd. Het

aantal beleidsterreinen waarop met gekwalificeerde meerderheid besluitvorming kan

plaatsvinden, is enorm uitgebreid. In een steeds grotere Unie zal het ook moeilijker worden

om besluiten te nemen die voor iedereen gelijkelijk voor vooruitgang zorgen. De baten van de

EU hebben vooral de vorm van collectieve goederen en economische voordelen die ten goede

komen aan de EU als geheel en niet direct zijn terug te leiden tot voordelen voor een individu

of lidstaat terwijl er wel nationale offers tegenover staan. Deze offers worden wel steeds meer

inzichtelijk gemaakt op nationaal niveau (zo wordt de stelling dat Nederland ´netto betaler´ is

door politici steeds vaker in debat naar voren gebracht). De burger stelt zich bijgevolg meer

en meer de vraag wat die offers hem concreet opleveren.

Dat de output-legitimatie aan kracht heeft afgenomen, vindt bevestiging in de hierboven

weergegeven uitkomsten van de Eurobarometer oktober/november 2009. Een meerderheid

van de ondervraagden is ontevreden over de wijze waarop nationale, regionale en lokale

belangen door de EU bij de besluitvorming in acht worden genomen.

EU: by the people

De legitimiteitbron autorisatie, vertegenwoordiging & verantwoording wordt ook wel de

democratische legitimiteit genoemd. In internationale context kan besluitvorming in het

algemeen plaatsvinden via de volgende modellen:

1) het intergouvernementele model

2) het supranationale model

Aan democratische legitimiteit word, uitgewerkt voor Europa, binnen deze modellen

ideaaltypisch als volgt invulling gegeven 9 :

9 Onderstaand schema is gebaseerd op J. Thomassen, Citizens and the legitimacy of the European Union (juni

2007), WRR

7


(Europese) Raad

Europese Regering

Nationale Regering

Europees Parlement

Nationaal Parlement

Europese Partijen

Nationale Partijen

Europees Electoraat

Nationaal Electoraat

In dit ideaaltype zijn de burgers vertegenwoordigd in het Parlement (representatie) en steunt

deze de regering (autorisatie). Het Parlement controleert namens de burgers de regering en

kan deze zo nodig naar huis sturen (verantwoording).

Burgers worden binnen de EU rechtstreeks vertegenwoordigd in het Europees Parlement en in

hun nationale Parlementen. Bij de Europese besluitvorming spelen nu eens de nationale

Parlementen een rol en dan weer het Europees Parlement. Zoals in de volgende hoofdstukken

nog verder zal worden toegelicht, worden de lijnen van de hierboven weergegeven

ideaaltypen binnen de EU niet steeds zuiver toegepast. De vraag die dit oproept, is of dit tot

legitimiteitproblemen leidt (en zo ja, tot welke).

EU: of the people

Identificatie in Europees verband betreft het gevoel een Europese burger te zijn, zich kunnen

identificeren met de Europese instituties, hun leiders en het gevoerde beleid. Een sterke

identificatie draagt bij aan de legitimatie van een gemeenschap. Burgers die een band ervaren

met elkaar en de gemeenschap waarvan zij deel uitmaken, zijn eerder geneigd besluiten die

daarbinnen en ten behoeve daarvan zijn genomen, te aanvaarden.

Binnen Europa identificeert het overgrote deel van de burgers zich nog altijd het meest met

zijn eigen lidstaat en slechts zeer beperkt met Europa. Dat bleek pijnlijk toen diverse

symbolen uit het grondwettelijk verdrag zoals een hymne, vlag en de concept-grondwet zelf

op grote weerstand stuitten. Zij keerden dan ook niet terug in het Verdrag van Lissabon.

In de literatuur wordt betoogd dat burgers zich minder makkelijk kunnen identificeren met

Europa, omdat er onder meer geen gemeenschappelijke taal, geschiedenis, cultuur, gebruiken

en instituties zijn 10 . De Eurobarometer bevestigt het beeld van een gebrekkige identificatie.

Volgens Thomassen 11 zijn de recente uitbreidingen van de EU, met name de grote uitbreiding

in 2004, niet bevorderlijk voor het ontwikkelen van een Europese identiteit. In de praktijk is

dit sterk terug te zien in crisistijd. Zo zien we in de recente Griekenland-crisis dat de andere

10 A. van Staden (2003) The Right to Govern: The Democratic Legitimacy of the European Union, Nederlands

Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael, p. 33-40.

11 Interview J. Thomassen d.d. 16 maart 2010

8


lidstaten vooral hun nationale agenda volgen en ook burgers in de diverse landen blijk geven

van weerstand tegen het te hulp schieten van Griekenland.

Het is onwaarschijnlijk dat de recente invoering van het Verdrag van Lissabon, in de korte

periode waarin dit onderzoek plaatsheeft, sterke verschuivingen laat zien in de Europese

identiteitsbeleving. Het ontwikkelen van een Europese identiteit vraagt niet alleen om de

ontwikkeling en aanvaarding van gemeenschappelijke symbolen maar vooral ook een

gemeenschappelijke verhaal over verleden, heden en toekomst. Identificatie gaat geleidelijk.

Het huidig beeld zal niet van de een op de andere dag substantieel wijzigen.

I.4.

Kader voor inzicht in werking van de EU

Een studie naar de effecten van het Verdrag van Lissabon op de legitimiteit van de EU vereist

- naast inzicht in het kader voor legitimiteitvragen - inzicht in de werking van de EU, ofwel in

de kaders en het verloop van diverse besluitvormingsprocessen en de daarbij betrokken

actoren (wie of welke instelling is bevoegd welke besluit te nemen en binnen welke kaders

gebeurt dit?). De EU vormt in dat opzicht een tamelijk complex geheel omdat besluitvorming

via verschillende lijnen plaatsvindt waarbij steeds meerdere, maar niet steeds dezelfde,

instellingen zijn betrokken. Tevens kan een onderscheid worden gemaakt tussen de

verschillende kaders of sferen waarbinnen de instellingen tijdens de besluitvormingsprocessen

opereren.

EU: actoren

Bij besluitvorming binnen de EU zijn de volgende instellingen als hoofdrolspelers betrokken:

het Europees Parlement, de Europese Commissie, de Raad van Ministers en de Europese

Raad. 12 Heel algemeen kan gezegd worden dat binnen dit geheel het Europees Parlement de

burgers van de EU vertegenwoordigt, de Europese Commissie de Unie als zodanig terwijl de

Raad van Ministers en de Europese Raad de individuele lidstaten representeren. De

vertegenwoordiging van een lidstaat is gebaseerd op de directe relatie tussen iedere deelnemer

aan de (Europese) Raad en zijn of haar nationale regering en nationaal Parlement.

EU: besluitvormingsprocessen

Besluitvorming binnen de EU vindt plaats òf door de Europese Raad òf door een samenspel

tussen de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad van Ministers via een

besluitvormingsprocedure die is vastgelegd in het Verdrag van Lissabon, waarbij tevens is

voorzien in een mogelijkheid tot interventie van de nationale Parlementen.

Indien besluitvorming plaatsvindt in de Europese Raad dan wordt ook wel gesproken van

intergouvernementele besluitvorming. Besluitvorming geschiedt dan op basis van consensus.

12 Naast de hiervoor genoemde instellingen kent de EU nog drie andere instellingen: het Hof van Justitie, de

Europese Centrale Bank en de Rekenkamer. Hoewel deze instellingen essentiële taken vervullen en bijdragen

aan het bestaan van ‘checks & balances’ binnen de EU zal daarnaar in deze studie verder geen aandacht uitgaan.

De focus is gericht op het EU-beleid (inclusief wet- en regelgeving) en de uitvoering daarvan. Het Hof en de

Rekenkamer spelen vooral een rol in controlerende zin (controle achteraf). De Europese Centrale Bank voert

samen met de nationale banken het monetaire beleid van de Unie.

9


Besluiten die tot stand komen door een samenspel tussen de Commissie, het Europees

Parlement en de Raad van Ministers wordt ook wel aangeduid als supranationaal 13 . Indien de

supranationale route wordt gevolgd, gebeurt dat in de regel op basis van een voorstel van de

Europese Commissie. De procedure die daarna wordt gevolgd, is afhankelijk van de

toepasselijke bepalingen in het Verdrag. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van

Lissabon geldt evenwel als hoofdregel dat zowel de Raad van Ministers als het Europees

Parlement hun instemming moeten geven (medewetgeving- of codecisieprocedure).

Zoals in de volgende hoofdstukken zal blijken kennen de verschillende lijnen en processen

van besluitvorming ieder hun eigen legitimiteitbasis waarbij ook steeds voorzien is in een rol

voor het nationaal Parlement.

EU: functioneren binnen verschillende sferen

In zijn historisch-filosofische studie maakt Van Middelaar een onderscheid tussen drie sferen

waarbinnen de lidstaten van de EU hun verkeer en hun handelingen organiseren: de

buitensfeer, de tussensfeer en de binnensfeer 14 . Met behulp van dit onderscheid is Van

Middelaar niet alleen in staat om diepere inzichten te verschaffen in de Europese politieke

ontwikkelingen van de afgelopen vijftig jaar, hij vergroot hiermee ook inzicht in de werking

van de EU. Bedoeld onderscheid is daarmee tevens nuttig voor een analyse van de gevolgen

van het Verdrag van Lissabon.

De buitensfeer is de sfeer waarin staten hun eigen belang najagen. Staten zijn soeverein en

oefenen macht uit en worden alleen op basis van uitdrukkelijke instemming gebonden

(intergouvernementele besluitvorming). Over de wijze waarop zij dat doen zijn zij enkel ten

opzichte van hun nationale Parlement verantwoording verschuldigd. Grenzen van de

buitenwereld worden gevormd door territoriale grenzen. Deze grenzen zijn niet altijd scherp;

de geschiedenis kan de grenzen verleggen, zoals eind vorige eeuw binnen de EU nog het

geval is geweest als gevolg van de hereniging van Duitsland. Zaken die zich in de

buitenwereld afspelen zijn bijvoorbeeld afspraken die een lidstaat - zonder betrokkenheid van

de EU- met een niet-EU land maakt over vormen van ontwikkelingssamenwerking.

De binnensfeer voor de EU is gecreëerd door de stichting van de Europese Gemeenschappen

in 1951 en kent haar eigen instellingen, zoals de Europese Commissie en het Europese

Parlement. De binnensfeer is juridisch scherp afgebakend door de gemeenschappelijke

verdragen en kan enkel door aanpassing van de verdragen worden uitgebreid. In de loop der

geschiedenis zijn bij verdrag aan de EU meer bevoegdheden gegeven en is de EU door

toelating van nieuwe landen uitgebreid. Besluitvorming in de binnenwereld komt tot stand

door een samenspel tussen de Commissie, de Raad van Ministers en het Europees Parlement.

Voorbeelden van regelgeving die in de binnenwereld tot stand zijn gekomen zijn alle EUrichtlijnen

met vereisten ten aanzien van producten en productveiligheid. Andere voorbeelden

zijn de EU-regels met betrekking tot veel sociale aangelegenheden, zoals werktijden. Ook het

hierna nog te bespreken SWIFT-dossier is een voorbeeld van een aangelegenheid die in de

binnensfeer is behandeld.

De tussensfeer die kenmerkend is voor de EU, ligt tussen de buitensfeer en de binnensfeer in.

In de oprichtingsverdragen wordt deze tussensfeer niet als zodanig onderkend. Juridisch is de

13 In de wetenschap wordt onderscheid gemaakt tussen de begrippen supranationaal en communautair. In het

kader van deze studie is dit onderscheid niet relevant en wordt gebruik gemaakt van het begrip supranationaal.

14 L. van Middelaar (2000) De passage naar Europa – Geschiedenis van een begin, Historische Uitgeverij

10


tussensfeer niet goed te duiden; zij wordt vooral in de praktijk gevormd en ervaren. In de

tussensfeer spelen vooral de lidstaten een rol. Zoals in de buitenwereld worden deze lidstaten

gedreven door eigen belang. Tegelijkertijd heerst evenwel in de tussenwereld het besef van de

gezamenlijke belangen. Het lidmaatschap van de EU is hierbij het bindende element maar

daarnaast speelt individuele macht ook een rol. In de tussensfeer van de EU worden

verbindingen gemaakt, worden gebeurtenissen opgevangen en worden vervolgstappen van de

binnenwereld voorbereid. Hoofdspelers in de tussensfeer zijn de lidstaten die zich vooral

manifesteren door hun regeringsleiders, gezamenlijk bijeen in de Europese Raad. Hoewel

besluitvorming hier, evenals in de buitensfeer, wordt aangeduid als intergouvernementeel,

maakt Van Middelaar met de aanduiding ‘tussensfeer’ duidelijk dat er dimensies aanwezig

zijn die de besluitvorming daarbinnen onderscheiden van die in de buitensfeer. Dat

onderscheid ligt verankerd in het gedeelde lidmaatschap van de EU. Dit maakt dat de

betrokken lidstaten op onderdelen fundamenteel verbonden zijn en derhalve in hun

afwegingen niet dezelfde bewegingsvrijheid hebben als in de buitenwereld. Er is, met andere

woorden, in de tussensfeer sprake van een gebonden intergouvernementele besluitvorming

terwijl in de buitenwereld kan worden gesproken van een ongebonden intergouvernementele

besluitvorming. Daarbij nemen de betrokken staten enkel hun individuele belangen in acht en

niet tevens die van een verbonden groter geheel. De tussensfeer is vooral zichtbaar actief als

sprake is van in politiek opzicht grote aangelegenheden (grote politiek). Zoals hierna nog

verder zal worden toegelicht vond het EU-optreden in de eurocrisis grotendeels in de

tussensfeer plaats.

Schematisch kan bovenstaande als volgt worden weergegeven:

Werking van de EU

Supranationale/communautaire

besluitvorming

Intergouvernementele

besluitvorming

Europees

Parlement

Europese

Commissie

Raad

van Ministers

Europese

Raad

Europese

Burger

Eenheid

EU

Lidstaten /

nationale parlementen

Binnensfeer

Tussensfeer

De buitensfeer is niet in dit schema weergegeven omdat deze zich feitelijk buiten het EU-veld bevindt. Het is de

sfeer waar lidstaten zich ongebonden, ofwel onafhankelijk van de EU bewegen.

11


I.5.

Vraagstelling & Operationalisering

Het Verdrag van Lissabon kent nieuwe beleidsterreinen toe aan de EU en wijzigt op tal van

punten de besluitvorming, de daaraan deelnemende instellingen en de rol van de Parlementen.

Deze wijzigingen beogen onder meer de legitimiteit van de EU te vergroten.

De vraag die in deze studie centraal staat is:

Wat zijn de te verwachten effecten van het Verdrag van Lissabon op de

democratische legitimiteit van de EU?

In deze studie staan derhalve niet de legitimiteitbronnen resultaat (for the people) en

identificatie (of the people) centraal, maar de bron democratische legitimatie: autorisatie,

vertegenwoordiging en verantwoording (by the people). Wat betreft concrete resultaten is het

te vroeg om enige verwachting uit te spreken over de effecten van het Verdrag van Lissabon,

anders dan hiervoor onder 1.3 reeds gedaan. Het zelfde geldt feitelijk voor identificatie. De

focus op democratisch legitimatie, in de zin van autorisatie, vertegenwoordiging &

verantwoording, wordt verder gerechtvaardigd door het feit dat één van de uitdrukkelijke

doelstellingen bij de opstelling van het Verdrag van Lissabon is geweest om de EU op dit

punt te versterken.

In deze studie is gekozen voor een normatieve aanpak. Daarbij wordt gebruik gemaakt van het

legitimiteitkader van Beetham & Lord, zoals hiervoor uiteengezet in I.3. Op basis van de

kaders uiteengezet in I.4 worden de effecten van het Verdrag van Lissabon op de

machtspositie van de verschillende EU-instellingen en de besluitvormingsprocessen die

legitimiteit vereisen geanalyseerd. De resultaten daarvan worden vervolgens getoetst aan

bedoeld legitimiteitkader.

De analyse van de effecten van het Verdrag van Lissabon is niet beperkt tot een inhoudelijke

analyse van het Verdrag. Een oordeel over de effecten van het Verdrag op de legitimiteit van

de EU vergt tevens een analyse van de wijze waarop invulling wordt gegeven aan het Verdrag

(praktijkinvulling) en wat de houding is die de betrokken actoren daarbij aannemen

(cultuuraspecten). In dit verband is tijdens het onderzoek in het bijzonder de aandacht

uitgegaan naar de ontwikkelingen in Brussel en de nationale hoofdsteden rond de crisis in de

eurozone en de besluitvorming rond het SWIFT-akkoord tussen de EU en de Verenigde

Staten van Amerika. Deze twee dossiers geven een eerste indruk van de werking van het

Verdrag van Lissabon in de praktijk en de wijze waarop de betrokken actoren met de

mogelijkheden van het Verdrag omgaan. In de vraagstelling wordt desalniettemin gesproken

over de te verwachten effecten en niet over effectmeting. Dit is ingegeven door het feit dat de

werkingsduur van het Verdrag en de omvang van deze studie te beperkt is om tot definitieve

uitspraken te kunnen komen.

Meer concreet zijn in deze studie de volgende vragen leidend geweest:

• Tot welke verschuiving in machtsverhoudingen leidt het Verdrag van Lissabon?

• Tot welke wijziging en wijze van besluitvorming leidt het Verdrag van Lissabon?

• Leidt het Verdrag van Lissabon tot een sterker democratisch mandaat (autorisatie)

voor de instellingen van de EU ?

• Leidt het Verdrag van Lissabon tot een betere representatie van de burgers in de

Europese besluitvorming?

12


• Leidt het Verdrag van Lissabon tot instrumenten om ministers in de Raad of

Commissieleden ter verantwoording te roepen voor hun voorstellen en besluiten?

I.6.

Methode en opbouw van dit rapport

In dit onderzoek is gekozen voor de volgende aanpak. Literatuurstudie, het volgen van actuele

Europese ontwikkelingen in de diverse media en het interviewen van diverse deskundigen zijn

de basis voor het rapport. Appendix 1 bevat een lijst met de namen van de geïnterviewde

personen. Bij de samenstelling van de lijst van de te interviewen personen is ernaar gestreefd

om deskundigen te selecteren die werkzaam zijn (geweest) bij de belangrijkste instituties die

een rol hebben bij Europese besluitvorming. Ook zijn deskundigen uit de wetenschap en uit

de journalistiek met speciale belangstelling voor Europa bij het onderzoek betrokken. Het

merendeel van de geïnterviewden heeft een achtergrond die te relateren valt aan Nederland.

De beperkt beschikbare tijd en bestaande ingangen en contacten zijn hiervoor de verklaring.

Voor zover in het onderzoek de rol van het nationale Parlement aan de orde is, is de focus

gericht geweest op het functioneren daarvan in Nederland.

In Hoofdstuk II wordt op basis van de uitgevoerde studie eerst het gewijzigde institutionele

kader als gevolg van het Verdrag van Lissabon beschreven en de effecten daarvan voor de

verschillende actoren en besluitvormingsprocessen binnen de EU. Hierbij komen alle

relevante actoren aan bod, te weten: de Europese Raad, de Raad van Ministers, de Europese

Commissie, het Europees Parlement, het nationale Parlement en de Europese burger.

Hoofdstuk III behandelt twee casus. Als eerste worden de recente ontwikkelingen rond de

wankelende Griekse economie en de Europese steun aan Griekenland behandeld. In de tweede

casus wordt de gang van zaken rond het SWIFT-akkoord uitgewerkt. Op basis van deze

actuele gebeurtenissen wordt getracht een beeld te vormen van de werking van de EU in de

praktijk onder het Verdrag van Lissabon.

Vervolgens zoomt Hoofdstuk IV verder in op de werking van de EU onder het Verdrag van

Lissabon. Meer concreet wordt de balans opgemaakt van de waargenomen verschuivingen - in

het verdragrechtelijk kader en de toepassing daarvan in de praktijk - in de institutionele

verhoudingen en de besluitvormingsprocessen en de eerder onderscheiden sferen die daaraan

verbonden zijn.

In Hoofdstuk V worden de geconstateerde verschuivingen getoetst aan de criteria van

democratische legitimiteit. Zullen de geconstateerde wijzigingen in de werking van de EU een

positieve bijdrage leveren aan de legitimiteit van de EU of zal het beweerde tekort aan

legitimiteit van de EU eerder worden vergroot?

In Hoofdstuk VI wordt deze studie afgerond met een samenvatting en een aantal conclusies.

13


II Verdrag van Lissabon: nieuwe institutionele verhoudingen, nieuwe functies en

hun effecten

II.1.

Inleiding

Het Verdrag van Lissabon brengt vele wijzigingen. De elementen uit het Verdrag van

Lissabon die van belang zijn voor de beantwoording van de vraagstelling, zullen in dit

hoofdstuk worden behandeld.

Het Verdrag van Lissabon bestaat uit twee verdragen: het vernieuwde Verdrag betreffende de

Europese Unie (VEU of Unieverdrag) en het Verdrag betreffende de Werking van de

Europese Unie (VWEU of Werkingsverdrag), dat in feite het EG-Verdrag wijzigt. Deze twee

verdragen, gezamenlijk aangeduid als het Verdrag van Lissabon, hebben dezelfde

rechtskracht en vormen tezamen het juridische fundament van de EU.

II.2.

De Europese Raad

Begin jaren zeventig in het leven geroepen als tegenwicht voor de macht van de

supranationale instellingen in de EEG positioneert de Europese Raad zich in het onderscheid

van Van Middelaar bij uitstek in de tussensfeer binnen de EU. De oorspronkelijk informele

bijeenkomsten van regeringsleiders die vier keer per jaar plaatsvonden, hadden geen formele

status maar juist daarmee werd tot uitdrukking gebracht dat de macht van EU grenzen kende.

De grote lijnen van het Europese beleid worden bepaald door de soevereine lidstaten. De

Europese Raad was voor het Verdrag van Lissabon een lichaam zonder formele status, maar

als bijeenkomst van regeringsleiders de facto het hoogste beslisorgaan van de EU. Hoewel de

Europese Raad als hoogste orgaan kan worden aangemerkt, krijgen politieke akkoorden die

hier door de regeringsleiders worden bereikt pas bindende status wanneer zij door de Raad

van Ministers in EU-besluiten worden omgezet en aldus worden bekrachtigd.

Het Verdrag van Lissabon bepaalt dat de Europese Raad als Europese instelling de algemene

beleidslijnen van de EU uitzet, maar geeft hem geen wetgevende taak.

Een belangrijke wijziging met betrekking tot het functioneren van de Europese Raad is de

introductie van de permanente voorzitter waarmee afscheid genomen wordt van het roulerend

voorzitterschap van de Europese Raad zoals dat bij het ontstaan ervan was afgesproken. De

voorzitter is verantwoordelijk voor de voorbereiding en de continuïteit van de

werkzaamheden van de Europese Raad en voor het bereiken van consensus. Na afloop van

iedere bijeenkomst van de Europese Raad brengt hij verslag uit aan het Europees Parlement.

De voorzitter mag tijdens zijn Europees mandaat geen functie op nationaal niveau bekleden.

De voorzitter vertegenwoordigt de Unie tevens op het niveau van regeringsleiders als het gaat

om het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. De voorzitter van de Europese

Raad wordt voor een periode van twee en een half jaar gekozen door de Europese Raad zelf

en kan éénmaal worden herbenoemd.

Mede door het gebruik van de term ‘President van de Europese Unie’ in een aantal taalversies

van het Verdrag waren de verwachtingen over deze rol bij sommigen hoog gespannen. Zo was

de suggestie dat met de komst van de permanente voorzitter de EU eindelijk een antwoord

had op Kissinger’s beroemde vraag ‘Who do I call, if I want to call Europe?’.

14


In het licht van deze verwachtingen riep de benoeming in december 2009 van de relatief

onbekende en politiek weinig uitgesproken Van Rompuy het nodige cynisme op. Met de

keuze voor Van Rompuy leken de leden van de Europese Raad in de eerste plaats te kiezen

voor een dienende voorzitter die regeringsleiders niet te veel voor de voeten zou lopen.

Door het uitbreken van de eurocrisis als gevolg van de Griekse schuldenpositie werden de

daadkracht van de Europese Raad en zijn voorzitter al direct na het ingaan van het Verdrag

van Lissabon op de proef gesteld. In Hoofdstuk III wordt deze casus nader beschreven.

II.3.

De Raad van Ministers

De Raad van Ministers vertegenwoordigt binnen de EU de lidstaten en blijft na het Verdrag

van Lissabon de belangrijkste besluitvormende institutie van de EU. Aan de tafel van de Raad

zijn nationale instructies leidend, maar verloopt besluitvorming supranationaal. De Raad is

een instelling die past in de binnensfeer volgens het onderscheid van Van Middelaar.

Hoewel de samenstelling en benaming van de Raad afhangt van het beleidsterrein is formeel

steeds sprake van dezelfde Raad. De benaming van de Raad hangt af van het beleidsterrein.

Belangrijke Raden zijn onder meer de Raad Algemene zaken en externe betrekkingen

(Razeb), de Raad Economische en Financiële Zaken (Ecofin-Raad) en de Raad Justitie en

Binnenlandse Zaken (JBZ-Raad) en de Raad Landbouw en Visserij.

De Raad deelt meer dan voorheen zijn wetgevings- en begrotingsbevoegdheden met het

Europees Parlement 15 . Daarnaast heeft de Raad tot taak de coördinatie van economisch beleid

tussen de lidstaten. De Raadformaties worden voorgezeten door de bevoegde minister van de

lidstaat die op dat moment volgens roulatiesysteem aan de beurt is. Het voorzitterschap

rouleert om de zes maanden tussen de lidstaten. Nieuw als gevolg van het Verdrag van

Lissabon is dat de Raad van ministers van Buitenlandse Zaken wordt voorgezeten door de

Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid (HV).

De belangrijkste verandering met betrekking tot de Raad is de uitbreiding van het stemmen

met een gekwalificeerde meerderheid, ook wel aangeduid als Qualified Majority Voting

(QMV). Vanaf de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon tot 1 november 2014 blijft

de huidige regeling over QMV met haar stemmenweging van kracht. Daarna wordt onder

gekwalificeerde meerderheid verstaan: ten minste 55% van de leden van de Raad moet vóór

zijn, die samen uit minstens 15 lidstaten bestaat en bovendien moet deze meerderheid ten

minste 65% van de bevolking van de Unie vertegenwoordigen. Tevens moet een blokkerende

minderheid uit minstens 4 lidstaten bestaan, een regel die de kleinere lidstaten beschermt

tegen de grotere.

Door het wegvallen van het vetorecht is een afwachtende houding niet langer opportuun. Het

bestaan van meerderheidsbesluitvorming creëert de noodzaak om voorstellen in een zeer

vroeg stadium te beïnvloeden en zou juist achterkamertjespolitiek in de hand kunnen werken.

Een lidstaat moet actief samenwerkingstrategieën ontwikkelen met andere lidstaten om de

benodigde meerderheid voor voorstellen te verkrijgen. Sneller dan voorheen moet een keuze

worden gemaakt tussen hard inzetten of onderhandelen.

15 Zie Appendix 3

15


Er wordt gesproken over het proces van ‘Lisbonizing’ 16 . Door inwerkingtreding van Lissabon

is binnen de EU een parallel proces ontstaan: De Europese Commissie bedenkt een voorstel

en stuurt het gelijktijdig naar de Raad van Ministers en het Europees Parlement. Dit proces

verlangt het schaken op twee borden tegelijk

De nieuwe machtsverhouding tussen Raad en Parlement zal leiden tot sterkere politisering

van beleidsvorming. Zo bestaat nu de mogelijkheid om te proberen dat wat niet wordt bereikt

via de Raad wel via het Europees Parlement ‘binnen te halen’. De medebeslissingsprocedure

regelt een ingewikkeld spel. Het staat toe dat twee gremia (Raad en Parlement) invloed uit

kunnen oefenen op wetsvoorstellen en via verschillende lezingen dichter bij elkaar worden

gebracht.

In de Raad zelf komt het zelden tot stemmen. Het Verdrag van Lissabon heeft daar tot nu toe

geen verandering in gebracht. Er wordt wel degelijk gekeken naar de stemverhoudingen maar

als een aantal (grote) landen een voorstel niet zien zitten, wordt meestal niet doorgezet. Door

de medebeslissingsprocedure dienen de voorstellen zowel in Raad als in het Europees

Parlement geamendeerd worden, terwijl er uiteindelijk één tekstvoorstel ter goedkeuring moet

voorliggen. Reconciliatie van de voorstellen verloopt in dat geval vooral door afstemming

tussen de Europese Commissie en het voorzittende land in de Raad.

II.4.

De Europese Commissie

De Europese Commissie van de Europese Unie kan worden beschouwd als het 'dagelijks

bestuur' van de EU en vertegenwoordigt de binnensfeer van de EU. De Commissie bestaat

thans, niet toevallig, uit 27 commissarissen. Elke Eurocommissaris is verantwoordelijk voor

één of meer beleidsterreinen en moet het belang van de Europese Unie behartigen.

Tegelijkertijd zien Eurocommissarissen het als hun taak om ervoor te zorgen dat bij de

(collegiale) besluitvorming door de Commissie de belangen van de individuele landen zijn

meegewogen. Iedere commissaris acht het daarbij zijn taak om toe te zien op de belangen van

zijn land. De Europese Commissie heeft binnen de EU het initiatiefrecht, wat betekent dat zij

als enige EU-instelling wetsvoorstellen kan indienen.

Daarnaast controleert de Commissie of de Europese wetgeving juist wordt toegepast in de

lidstaten. Bij overtredingen kan de Commissie naleving afdwingen door tegen de betreffende

lidstaat een procedure te starten bij het Europese Hof van Justitie. Het belangrijkste

beleidsterrein voor deze toezichthoudende taak is de interne markt.

Het Verdrag van Lissabon kent een beperkt aantal wijzigingen ten aanzien van de positie en

de functie van de Europese Commissie. Ook na het Verdrag van Lissabon blijft de Europese

Commissie als onafhankelijk orgaan staan voor het algemeen belang van de Unie en behoudt

ze het initiatiefrecht voor wetgeving en het doen van voorstellen namens de Unie. Deze

worden vervolgens ter goedkeuring aan het Europees Parlement en de Europese Raad

aangeboden.

Het Verdrag van Lissabon voorziet in het geleidelijk terugbrengen van het aantal

commissarissen zodat niet langer elke lidstaat een Eurocommissaris kan leveren. Met name

bij kleinere lidstaten bestond de vrees dat zij hiermee belangrijke invloed binnen de EU zou

16 Rob de Visser, Congres ministerie van justitie en binnenlandse zaken, Het Verdrag van Lissabon, wat betekent

dat voor u, d.d. 9 februari 2010

16


moeten inleveren. Door hevige protesten van vooral Ierland zal het terugbrengen van het

aantal Eurocommissarissen voorlopig niet aan de orde worden gesteld.

Een institutionele verandering in het Verdrag van Lissabon is het in het leven roepen van een

Hoge vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid (HV). Door het

instellen van de nieuwe functie wordt beoogd een meer consistent en eenduidig buitenlands

beleid te voeren in het optreden van de EU ten opzichte van landen buiten de Unie, zowel op

politiek als economisch gebied. De HV is de voorzitter van de Raad voor buitenlands beleid

en tevens vicevoorzitter van de Europese Commissie.

Wellicht dat de Europese Commissie, en de voorzitter voorop, ten opzichte van andere

instituties wat meer naar de achtergrond treedt, maar het zal nog steeds de belangrijkste

uitvoerende macht zijn binnen de Europese Unie die nieuwe wetgeving kan initiëren en

beleidsvoornemens kan omzetten in richtlijnen en verordeningen. Het blijft een orgaan dat een

intermediaire rol vervult binnen de Unie. Dat zal naar verwachting de manier zijn waarop het

blijft functioneren, als olie tussen de lagers.

II.5.

Het Europees Parlement

De geschiedenis van het Europees Parlement begint in 1957 waar in het Verdrag van Rome

wordt gesproken over een Parlement dat volkeren en staten van de toenmalige Europese

Gemeenschap zou vertegenwoordigen. De eerste rechtstreekse verkiezingen (het Europees

Parlement is het enige instituut van de EU dat direct door de burgers wordt gekozen) vinden

in 1979 plaats. In de jaren daarna heeft het Europees Parlement bij opvolgende

verdragswijzigingen steeds meer bevoegdheden gekregen.

Het Verdrag van Lissabon versterkt de rol van het Europees Parlement bij het formuleren van

regelgeving 17 , het opstellen van de begroting van de EU en het uitoefenen van toezicht op de

werkzaamheden van de Europese Commissie. Hiermee is het Europees Parlement qua

importantie op gelijke hoogte gekomen met de Raad van Ministers. Het Europees Parlement

deelt samen met de Europese Commissie en de Raad van Ministers een plek in de binnensfeer

van de EU.

Het Verdrag van Lissabon legt een direct verband tussen de uitkomsten van de verkiezingen

voor het Europees Parlement en de keuze van de Europese Raad voor een kandidaat-voorzitter

van de Commissie. De benoeming van alle leden van de Europese Commissie, inclusief de

voorzitter en de HV, moet worden goedgekeurd door het Europees Parlement.

Naast deze veranderingen is het aantal leden van het Europees Parlement ook gewijzigd als

gevolg van het Verdrag van Lissabon. Hoewel er sprake is van een overgangsfase tot 2014 is

het aantal leden vastgesteld op 736.

De versterking van de positie van het Europees Parlement is er mede op gericht de

democratische legitimiteit vanEuropa’ toe te laten nemen. Naast het vervullen van zijn taken

als medewetgever rekent het Parlement het in dit kader tot zijn taak erop toe te zien dat het

nieuwe recht op burgerinitiatief juist wordt geïmplementeerd. Ook zal het ervoor zorg dragen

17 Zie Appendix 3

17


dat nationale Parlementen tot op Europees niveau bezwaar kunnen maken indien

wetsvoorstellen beter op nationaal niveau kunnen worden afgehandeld.

In de praktijk blijken de mogelijkheden van het Verdrag van Lissabon duidelijk tot het

Europees Parlement doorgedrongen. De wijze waarop het Parlement omging met de

goedkeuring van de samenstelling van de nieuwe Europese Commissie en de beoogde

Eurocommissarissen aan een kruisverhoor onderwierp, werpt zijn schaduw vooruit. Diverse

geïnterviewden geven aan dat het Parlement niet alleen tevreden is met medewetgeven, maar

ook wil besturen.

Een ander recent voorbeeld van de toegenomen invloed van het Europees Parlement blijkt uit

het afwijzen van het SWIFT-akkoord. In het volgende hoofdstuk wordt deze casus nader

beschreven.

II.6.

Het nationaal Parlement

Met het Verdrag van Lissabon wordt het nationaal Parlement meer rechtstreeks bij de

Europese besluitvorming betrokken en wordt de samenwerking duidelijker vastgelegd.

De rol van het nationaal Parlement in de EU is van wezenlijk belang bij de “zoektocht naar de

burger” zoals Van Middelaar het beschrijft. Een regeringsleider zal voordat hij afreist naar

Brussel zijn inzet bespreken met het nationaal Parlement en bij terugkeer verantwoording

afleggen. Vakministers leggen op dezelfde wijze verantwoording af. De regering draagt

verantwoordelijkheid voor een Europees besluit jegens zijn eigen Parlement en daarmee

vervolgens tegenover de burgers. Deze legitimatie van de Europese besluitvorming wordt

verzwakt doordat ministers vaak successen die in Europa zijn gehaald aan zichzelf

toeschrijven en waar de minister is overruled dit vaak aan Brussel wijten. Zo wordt Brussel

tot een metafoor voor ‘de poorten van de hel’ waar Nederlandse ministers middels

bovenmenselijke inspanningen nationale belangen veilig stellen.

Op initiatief van Nederland is in het Verdrag van Lissabon een formele subsidiariteitstoets

opgenomen die het nationaal Parlement in staat stelt zijn rol als controleur en medewetgever

van het Europese wet- en regelgeving in te vullen. Een nationaal Parlement kan binnen acht

weken na ontvangst van een Europees voorstel voor een nieuwe regel een gemotiveerd advies

aan de Europese instellingen sturen, waarin staat waarom het nationaal Parlement van mening

is dat de EU zich niet met het betreffende onderwerp moet bezighouden, omdat dit beter op

een ander overheidsniveau kan worden besloten. Als dit advies door éénderde van de

stemmen van de nationale Parlementen wordt gesteund, moet de opsteller van het voorstel de

tekst opnieuw beoordelen en vervolgens besluiten of het voorstel moeten worden

gehandhaafd, gewijzigd of worden ingetrokken (de zogenaamde gele kaart).

In het geval een meerderheid van de stemmen van de nationale Parlementen van oordeel is dat

een voorstel niet voldoet aan het subsidiariteitsbeginsel en de Commissie besluit toch aan het

voorstel vast te houden, wordt er een specifieke procedure gestart (de oranje kaart procedure).

De Commissie moet dan in de vorm van een advies duidelijk aangeven waarom zij vindt dat

het wel een Europees onderwerp is. Dit advies wordt, samen met de adviezen van de nationale

Parlementen, ter beoordeling aan de Raad van Ministers en het Europees Parlement gestuurd.

Deze instituties (55% van de leden van de Raad of een meerderheid van het Europees

Parlement) kunnen besluiten de wetgevingsprocedure stop te zetten.

18


Specifiek voor Nederland geldt dat het nationale Parlement naast de subsidiariteitstoets de

mogelijkheid heeft gekregen van een behandelvoorbehoud. Dit instrument vloeit voort uit de

nationale goedkeuringswet van het Verdrag. Als het Parlement van mening is dat over een

onderwerp of voorstel een behandelvoorbehoud nodig is, mag de minister hierover niet in

Europa spreken voordat er een debat in het Parlement heeft plaatsgevonden. Bij de Europese

Commissie wordt hiervan een aparte aantekening gemaakt en deze wordt opgeheven zodra het

debat heeft plaatsgevonden (parlementair voorbehoud). Het is een dwangmiddel, want de

Kamer voorkomt dat er in het voorproces onomkeerbare stappen worden gezet. Het is op zich

geen nieuw instrument, want verschillende lidstaten hebben de mogelijkheid van een dergelijk

voorbehoud al eerder geregeld.

Naast bovengenoemde procedures hebben voorstellen in de ruimte van vrijheid, veiligheid en

recht (RVVR) tegenwoordig het instemmingsrecht nodig van de nationale Parlementen op die

onderwerpen waarbij het Europees Parlement niet (of niet volledig) betrokken is als

medewetgever. Dat betekent dat een regering van een lidstaat in Brussel pas definitief kan

instemmen na akkoord van het Parlement van de betreffende lidstaat.

II.7.

De burger

Op het niveau van de EU worden burgers sinds 1979 rechtstreeks vertegenwoordigd in het

Europees Parlement. In 1992 werd vervolgens in het Verdrag van Maastricht een nieuw

burgerschap gecreëerd: het burgerschap van de EU. Een burger van de Unie is een ieder die

de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het Europees burgerschap komt uitdrukkelijk niet in de

plaats van het nationale burgerschap maar staat daarnaast (art. 9 EU-Verdrag). De EU heeft

feitelijk een supranationaal burgerschap geïntroduceerd. Het Europees burgerschap volgt

evenwel het nationale burgerschap: de EU kan geen burgers tot de Unie toelaten die niet over

de nationaliteit van een van de lidstaten beschikken.

In de Verklaring van Laken spraken de regeringsleiders hun wens uit om de Unie

democratischer te maken en om te komen tot een sterkere burgerbetrokkenheid. In het

Verdrag van Lissabon heeft dit concreet geresulteerd in het burgerinitiatief, een nieuw recht

dat de Europese burger thans in aanvulling op bovenstaande rechten toekomt. Het Verdrag

bepaalt dat wanneer tenminste één miljoen burgers van de Unie, afkomstig uit een significant

aantal lidstaten, van oordeel zijn dat optreden van de Unie nodig is ter uitvoering van de

Verdragen, zij de Commissie kunnen verzoeken om een passend voorstel te doen.

Naast het burgerinitiatief wordt in het Verdrag van Lissabon veelvuldig gerefereerd aan het

belang van openbaarheid. Uitdrukkelijk wordt bepaald dat de besluitvorming binnen de Unie

op een zo open mogelijke wijze en zo dicht mogelijk bij de burger plaatsvindt. Tenslotte

hebben de lidstaten het bij het Verdrag van Lissabon gesloten Handvest van de Grondrechten

ondertekend. De lidstaten verklaren dat de Unie haar grondslag heeft in de ondeelbare en

universele waarden van menselijke waardigheid en van vrijheid, gelijkheid en solidariteit. De

Unie stelt in haar optreden de mens centraal, aldus het Handvest. Het Handvest bevat niet

alleen rechten die exclusief aan Europese burgers toekomen maar kent ook rechten toe aan

iedereen in de Unie. Zo bepaalt artikel 2 van het Handvest dat een ieder recht heeft op leven

en dat niemand tot de doodstraf wordt veroordeeld of terechtgesteld.

Het is op dit moment nog onmogelijk om uitspraken te doen over de effecten van het

burgerinitiatief. Velen waarschuwen voor mogelijk te hoog gespannen verwachtingen bij de

19


etrokken EU-burgers. De Commissie is weliswaar verplicht om een initiatiefvoorstel serieus

te bekijken en te reageren maar zij is niet verplicht om daadwerkelijk voorstellen voor actie

(regelgeving) te doen. De Commissie lijkt vooral ook beducht te zijn voor voorstellen die

indruisen tegen de waarden van de Unie of die buiten haar bevoegdheidsterrein liggen. De

vraag is of deze vrees gerechtvaardigd is. Het burgerinitiatief zal in elk geval inzicht geven in

de vraag welke zaken onder de burgers van de Unie leven. Voor de Europese instellingen

dient dat te worden gezien als een nieuwe bron van inspiratie, reflectie en mogelijke

toekomstige actie.

20


III

Testcases voor de nieuwe verhoudingen in de EU

III.1. De Griekse Tragedie

In oktober 2009 verslaat in Griekenland de socialist Georgos Papandreou de conservatieve

premier Kostas Karamanlis. Bij zijn aantreden ontdekt hij dat Griekenland kampt met een

extreem begrotingstekort en een enorme staatsschuld. De nieuwe minister van Financiën

ontdekt daarnaast dat er voorheen stelselmatig verkeerde cijfers over het Griekse

begrotingstekort zijn gepresenteerd. Dat is niet de 3,7 procent, zoals tot dusver aan Brussel

was gemeld, maar bijna 13 procent. Eerdere Griekse regeringen konden jarenlang deze cijfers

vervalsen, omdat het statistische bureau van de EU, Eurostat, niet ter plekke mocht

controleren. De Europese Commissie en ministers van Financiën van de overige landen

reageerden woedend toen bleek dat de Grieken jarenlang hadden gelogen over hun financiële

positie en stelden een diepgaand onderzoek in. Direct gevolg was dat het vertrouwen in de

Griekse overheid verdween en het afsluiten van leningen door de Grieken erg lastig werd.

Inmiddels werd duidelijk dat de uitwerking van de financiële problemen van Griekenland niet

beperkt zouden blijven tot binnen de landsgrenzen. De Griekse crisis schaadde het algemene

vertrouwen in de euro. De waarde van de euro ten opzichte van de dollar daalde en een

domino-effect voor andere zwakkere eurolanden werd gevreesd. Dit zou de eurozone in

gevaar kunnen brengen en daarmee was een groot probleem geboren. Op 15 januari 2010

diende de Griekse regering een plan in bij de Europese Commissie waarbij een pakket aan

bezuinigingsmaatregelen werd voorgesteld. Het eerste pakket maatregelen werd echter door

‘Brussel’ als onvoldoende van de hand gewezen.

De regeringsleiders van de 27 EU-lidstaten hebben de situatie in Griekenland besproken

tijdens de extra top in Brussel van 11 februari 2010. De Europese Raad nam echter geen

beslissing over concrete hulp, maar stelde dat de EU gecoördineerde actie zou ondernemen als

dat nodig zou zijn. Hoe dat ingrijpen er precies moet uitzien, was toen nog niet duidelijk.

De top van 11 februari werd door onder meer de media afgeschilderd als een moment van de

waarheid waarbij de Unie moest handelen of de gevolgen van het niet-handelen had te

accepteren met alle gevolgen vandien. Als gevolg daarvan was er veel activiteit in de aanloop

naar de top hetgeen op 10 februari resulteerde in gesprekken tussen Papandreou, Merkel en

Sarkozy en een videoconferentie tussen de ministers van Financiën van de lidstaten. Echter,

doordat Frankrijk en Duitsland niet tot overeenstemming konden komen leek het erop dat

vijftien uur voor de Europese top een mislukking aanstaande was. De financiële markten

verwachtten een antwoord op de crisis en deze leek niet te komen.

Onder deze omstandigheden heeft Van Rompuy een interventie gepleegd. Het kabinet van

Van Rompuy paste het draaiboek voor 11 februari snel aan en begon te werken aan een

nieuwe tekst. Van Rompuy had in de aanloop de verschillende standpunten aangehoord en

wist daardoor wat mogelijke opposanten wilden. De tekst die Van Rompuy en zijn kabinet

uiteindelijk had geformuleerd, was een sterk staaltje in schriftelijke vaardigheid. Waar de

ministers van Financiën uitblonken in omslachtig en diffuus taalgebruik, was de tekst van Van

Rompuy ‘to the point’. Tegelijkertijd zat er voor iedereen iets in. In de morgen van 11

februari besprak van Rompuy de tekst met Merkel, Papandreou en Sarkozy, die het woord

voor woord accepteerden, gevolgd door andere regeringsleiders van de lidstaten die eveneens

hun akkoord gaven. De Frans-Duitse persconferentie vond nog plaats, maar op basis van de

21


tekst van Van Rompuy, zonder dat één van beiden, Merkel of Sarkozy, nog iets belangrijks

had toe te voegen. Van Rompuy liet zijn autoriteit blijken als voorzitter van de EU.

Begin maart 2010 dringt de nieuwe Eurocommissaris voor economische en monetaire zaken

Rehn aan op extra bezuinigingen. Binnen enkele dagen maakte premier Papandreou nieuwe

extra bezuinigingen bekend ter hoogte van 5 miljard Euro. De ministers van Financiën van de

eurolanden steunen de voorstellen van de Europese Commissie en houden een vinger aan de

pols. Elke maand moeten de Grieken laten zien of ze op schema liggen met het terugdringen

van het begrotingstekort.

Intussen zijn Duitsland en Frankrijk achter de schermen een reddingsplan voor Griekenland

aan het vormgeven. Formeel gezien is het onder het stabiliteitspact niet mogelijk voor de

eurozone om als geheel bij te springen. Vooral Frankrijk wilde dat Europese landen zelf de

helpende hand bieden aan Griekenland. De eurozone moet laten zien in staat te zijn

problemen op te lossen om zo het vertrouwen in de euro te vergroten. Er is wel ruimte voor

een rol van het IMF, waarbij de afspraak wordt dat Griekenland eerst het IMF om steun vraagt

waarna de eurolanden - onder strenge voorwaarden - bijspringen. Eind maart worden de

eurolanden het eens over een mogelijk reddingsplan voor Griekenland dat Duitsland en

Frankrijk samen hebben voorbereid. Het plan is een combinatie van steun door het IMF en

ingrijpen door de eurolanden.

Griekenland vroeg op 23 april daadwerkelijk om financiële steun. Het land diende een

aanvraag in bij de Europese Commissie en de Europese Centrale Bank om het plan voor

financiële hulp zo spoedig mogelijk te activeren.

De eerste concrete voorstellen blijken al snel niet voldoende te zijn, zeker nadat bekend werd

dat het Griekse tekort was opgelopen tot 14%, en dat leidt uiteindelijk tot steun voor

Griekenland met een bedrag van 110 miljard euro. Hiervan komt 80 miljard voor rekening

van de eurolanden (5 miljard namens Nederland) en 30 miljard euro zal door het IMF worden

bijgedragen. De rente van 5% is hoog en Griekenland moet stevig ingrijpen in

overheidsuitgaven, die in drie jaar tijd met 30 miljard teruggebracht moeten zijn. Toch zijn er

nog onduidelijkheden binnen de landen van de eurozone over de details van het Griekse

steunplan en dit wakkert de vrees aan voor een uitwaaierende Europese kredietcrisis. Na de

toegezegde financiële steun aan Griekenland van 110 miljard euro zijn beleggers niet

gerustgesteld en bestaat er nog steeds paniek op de financiële markten. De meeste

verklaringen die de EU-regeringsleiders uitbrachten, verergerden door hun vaagheid de onrust

op de markten in plaats van die weg te nemen. Vooraanstaande economen stelden dat de

steunregeling voor Griekenland weeffouten bevatte. Ze biedt daardoor geen garantie tegen het

overslaan van de Griekse schuldencrisis naar andere landen in de eurozone. De oplossing voor

deze Griekse tragedie was ad-hoc en een structureler antwoord op de vraag hoe de eurozone

moet handelen bij het steunen van lidstaten in nood was dan ook onontkoombaar.

In aanloop naar de bijeenkomst van de Europese Raad van 7 mei, waarbij de regeringsleiders

maatregelen bespreken die verdere verspreiding van de schuldencrisis naar andere lidstaten uit

de eurozone moeten tegengaan, hebben Sarkozy en Merkel een gezamenlijk plan gelanceerd

met een aantal initiatieven, dat de controle over de financiën van eurolidstaten versterkt en de

financiële markten moet stabiliseren. Dit voorkwam niet dat Duitsland en Frankrijk het op

onderdelen oneens bleven met elkaar, waardoor de regeringsleiders er in de vergadering van

7 mei niet uitkwamen. De gehele nacht van 7 op 8 mei werd er gewerkt aan details van het

mechanisme, maar uiteindelijk waren de regeringsleiders gedwongen om de definitieve

overeenkomst uit te stellen en de details verder in te laten vullen door de ecofinraad op 9 mei.

22


De gezamenlijke verklaring van 8 mei 2010 luidde: "Taking into account the exceptional

circumstances, the European Commission will propose a European stabilisation mechanism

to preserve financial stability in Europe".

Het grootste struikelblok voor een overeenkomst op 9 mei was het Duitse standpunt dat de

discussie de afgelopen weken heeft gedicteerd mede door nationale politieke belangen. De tijd

van besluitloosheid was echter voorbij, omdat de ministers een gezamenlijk plan moesten

hebben voor het openen van de markten op maandag 10 mei. Als er geen plan zou liggen zou

er een nieuwe massale aanval van speculanten kunnen komen die de euro en de financiële

markten opnieuw in de problemen zou kunnen brengen. Op 10 mei in de ochtend, toen de

contouren voor de overeenkomst er lagen, was inmiddels duidelijk dat Merkel en haar partij in

Duitsland de verkiezingen in Nordrhein-Westfalen had verloren, hetgeen haar drie maanden

durende vertragingsstrategie zinloos maakte. Het lukte de ministers van financiën van de

lidstaten om op 9 mei tot een akkoord te komen waarbij een reddingsmechanisme tot stand

kwam. Een bedrag van circa 750 miljard euro moest de euro beschermen en diende het

instorten van lidstaten tegen te gaan.

Na het weekend van 9 mei waarin de eurozone belangrijke hulpmaatregelen heeft getroffen

ter waarde van ruim 750 miljard euro om de lidstaten te redden die kampen met een enorme

schuldenlast, doet de Europese Commissie voorstellen voor nieuwe regelgeving om de fiscale

en economische politiek van de lidstaten aan te trekken. Deze maatregelen dienen ervoor te

zorgen dat een dergelijke crisis in de toekomst kan worden voorkomen. Het voorstel dat op

12 mei is gepresenteerd, houdt onder meer in dat lidstaten elkaars conceptbegrotingen kunnen

beoordelen voordat de begroting op nationaal niveau wordt vastgesteld. Begrotingsplannen

kunnen worden herzien als onregelmatigheden of tegenstrijdigheden worden geconstateerd.

Eurocommissaris Rehn gaf aan dat de coördinatie van financieel en fiscaal beleid op voorhand

dient plaats te vinden om ervoor te zorgen dat de begroting van de lidstaten in lijn zijn met de

Europese dimensie en niet een risico vormen voor de stabiliteit van andere lidstaten. Het is

een early-warning systeem voor landen die een inbreuk vormen voor het stabiliteits- en

groeipact van de EU.

De Europese Commissie stelt dat bovengenoemde systematiek niet de nationale soevereiniteit

schendt, maar dat het een mogelijkheid biedt om de aannames die ten grondslag liggen aan de

begrotingsvoorstellen van lidstaten, zoals groei, inflatie en rente te kunnen beoordelen. In zijn

presentatie noemde Barroso het systeem een mogelijkheid voor de nationale Parlementen om

de begrotingsvoorstellen beter te kunnen onderzoeken. “ What we are doing is giving

parliaments more information and therefore more power”, aldus Barroso. Een andere

belangrijke maatregel is het versterken van het mandaat van Eurostat om de nationale

statistieken te auditen. Hiermee wil de Commissie de kwaliteit van de rapportages over de

openbare financiën verbeteren. Algemeen probeert de Commissie het begrotingstoezicht te

verbreden en zich ook meer te richten op macro-economische politiek Dit is zeer tegen de zin

van lidstaten als Duitsland.

Deze voorgenomen systematiek zal moeten ingaan per 1 januari 2011 en introduceert dus een

strakker financieel economisch toezicht met een vroegtijdig peer-review systeem dat erop is

gericht een herhaling van de Griekse schuldencrisis te voorkomen. In zijn presentatie van de

voorgestelde maatregelen stelde Commissievoorzitter Barroso: “Let's be clear: You can't have

a monetary union without having an economic union. Member states should have the courage

to say whether they want an economic union or not. And if they don't, it's better to forget

monetary union all together."

23


De Franse president Sarkozy heeft de voorstellen van de Europese Commissie toegejuicht en

daarbij aangegeven dat Europa iets Franser wordt. In elk geval leiden de voorstellen ertoe dat

er meer centrale sturing komt vanuit Brussel op de Europese economieën.

III.2. Het Europees Parlement als waakhond 18

Op 11 februari 2010 gebruikten de Europarlementariërs voor het eerst hun nieuwe

bevoegdheden die ze hebben gekregen door het Verdrag van Lissabon en wel bij een heel

gevoelig terrein. Het Europees Parlement stemde op voorstel van Jeanine Hennis-Plasschaert

(VVD), Nederlandse EP rapporteur inzake SWIFT, tegen een overeenkomst die de VS inzage

zouden blijven geven in de bankgegevens van 500 miljoen Europeanen. De overeenkomst zou

ingaan op 1 februari 2010 en geldig zijn tot 31 oktober 2010.

De CIA heeft al sinds 2001 inzage in de gegevens van het bedrijf SWIFT (Society for

Worldwide Interbank Financial Telecommunication), een internationaal betalingsnetwerk dat

dagelijks miljoenen transacties afhandelt en de gegevens van 8.000 financiële instellingen

wereldwijd beheert. SWIFT heeft een wereldwijd marktaandeel van zo’n tachtig procent. De

anti-terrorismewetten van het USA Terrorist Finance Tracking Programme (TFTP) hebben

het bedrijf tot medewerking dwongen om de Amerikanen inzage in de bankgegevens te

verstrekken. De EU was bezorgd over het verstrekken van deze gegevens omdat er geen

rekening gehouden werd met de Europese regelgeving op het terrein van

gegevensbescherming en privacy. Om ervoor te zorgen dat de VS toch zorgvuldig met deze

gegevens zou omgaan is in 2007 een akkoord gesloten tussen de VS en de EU-lidstaten.

SWIFT is vervolgens verhuisd naar Europa. Het hoofdkantoor is gevestigd in België en in

Nederland en Zwitserland zijn de databanken gehuisvest. Vanaf 1 januari 2010 zou alle

informatie van betalingen alleen bewaard worden in Europa en was er geen juridische basis

meer voor SWIFT om de bankgegevens aan de Amerikanen door te geven.

Om er toch voor te zorgen dat de overdracht van de gegevens door zouden blijven gaan

besloot de Raad van Ministers dat de Europese Commissie met de VS mocht onderhandelen

om tot een tijdelijke overeenkomst te komen. Nadat het Verdrag van Lissabon in werking zou

zijn getreden, zou er een definitief akkoord komen met inbreng van het Europees Parlement.

Vanaf het begin heeft het Europees Parlement veel vraagtekens gesteld bij het SWIFTakkoord.

Het Parlement was van mening dat de privacy van de burgers geschonden werd en

riep de lidstaten op een evenwicht te vinden tussen veiligheidsmaatregelen en bescherming

van de grondrechten en fundamentele vrijheden. Afgelopen zomer eiste het Europees

Parlement een transparanter besluitvormingsproces voor het nieuwe SWIFT-akkoord en

noemde de gang van zaken ondemocratisch. Volgens Jeanine Hennis-Plasschaert kon de

rechtmatigheid van het akkoord in twijfel getrokken worden aangezien het Europees

Parlement en de nationale Parlementen op geen enkele manier bij de besluitvorming

betrokken waren.

18 Onderstaand stuk is mede gebaseerd op http://www.europanu.nl/id/vi9bmsk8sprc/uitwisseling_van_bankgegevens_met_de_vs

en NRC 5 februari 2010 “Europarlement

tegen deal bankdata met VS” door Jeroen van der Kris

24


Op 30 november 2009, de dag voordat Lissabon in werking zou treden, stemden de Raad van

Ministers (van Justitie) in met de overeenkomst die gesloten werd met de VS over de

bankgegevens tot woede van de Europarlementariërs die van mening waren dat de Raad

opzettelijk het Europees Parlement wilde passeren. De EU-ministers van Justitie gaven

vervolgens aan dat het Parlement er zich toch over mocht uitspreken. Hillary Clinton zag de

bui al hangen en telefoneerde voor de stemming met enkele Parlementsleden om het belang

van het akkoord nog eens te benadrukken. Er werd door de VS zware druk uitgeoefend op

deze Parlementsleden, maar het Europees Parlement boog niet en verwierp het akkoord. Er

waren onvoldoende waarborgen tegen gegevensmisbruik ingebouwd en de VS hoefde niet aan

te geven waarvoor de informatie precies nodig was en hoe ze deze zou gebruiken. De

Amerikanen hadden wel gelobbyd, maar waren te laat wakker geworden en hebben zich

onvoldoende gerealiseerd dat het Europees Parlement in dit verband zo’n sterke speler is

geworden.

In het Europees Parlement viel men over de procedure die de Raad en de Europese

Commissie hebben gevolgd. Volgens ingewijden hebben de Raad en de Europese Commissie

geprobeerd het Parlement te omzeilen door op 30 november, één dag voordat het Verdrag van

Lissabon in werking trad, hier nog een beslissing over te nemen.

In mei zijn de onderhandelingen met de VS weer gestart. Tijdens deze besprekingen zal

rekening worden gehouden met de eisen van het Europees Parlement. Het lange

termijnakkoord moet voldoen aan het Verdrag van Lissabon en het Handvest van de

Grondrechten van de EU. De nieuwe Eurocommissaris van Binnenlandse Zaken, Cecilia

Malström, noemde een snel nieuw akkoord essentieel voor de veiligheid van zowel

Amerikaanse als Europese burgers. In dat nieuwe akkoord wil zij inzetten op "ambitieuze

waarborgen" op het gebied van privacy.

Op 7 mei komt Joe Biden zelfs in het Europees Parlement om de volksvertegenwoordigers op

te roepen mee te werken aan akkoorden over de uitwisseling van persoonsgegevens in de

strijd tegen terrorisme. ‘De Verenigde Staten hechten veel belang aan privacy’, zo probeerde

Biden hen te overtuigen. Het was vijfentwintig jaar geleden dat een Amerikaanse president of

vice-president het Europees Parlement bezocht, maar sinds het afwijzen van het akkoord staat

dit halfrond opnieuw op de politieke radar van Washington.

25


IV

Optrekkende mist

IV.1. Inleiding

Zoals reeds gesignaleerd door de verschillende geïnterviewden zal een robuuste evaluatie van

werking van de effecten en de vernieuwingen als gevolg van het Verdrag van Lissabon

wellicht pas in 2020 kunnen worden uitgevoerd. Toch kunnen na ruim 100 dagen al de eerste

contouren van de werking van het Verdrag in de optrekkende mist worden onderscheiden.

In het vorige hoofdstukken werd een schets gegeven van de manier waarop de verschillende

actoren sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon opereren. In dit hoofdstuk

worden de onderdelen van de vraagstelling beantwoord die gericht zijn op de verschuivingen

in de machtsverhoudingen en de wijze van besluitvorming. Daartoe wordt een overzicht

gegeven van de belangrijkste wijzigingen die tijdens deze studie zijn vastgesteld en worden

deze wijzigingen nader geduid in het licht van de door Van Middelaar geïntroduceerde sferen.

IV.2. Nieuwe verhoudingen in de EU

Toegenomen invloed grote landen

Hoewel het Verdrag van Lissabon formeel beoogt om de effectiviteit, transparantie en

democratische legitimiteit van de EU te vergroten, gaven verschillende deskundigen aan dat

er bij de lidstaten zeker ook een aantal andere factoren een rol speelde. Daarbij wordt

specifiek genoemd dat grote landen, met name Duitsland, uit waren op bredere toepassing van

QMV en herziening van de stemprocedures in de Raad, omdat zij daarmee hun traditionele

overwicht in de besluitvorming konden herstellen. Of dit nu een bewuste strategie was of niet,

dit effect lijkt bij besluitvorming in de Raad in ieder geval wel op te treden. Of zoals een

geïnterviewde Nederlandse medewerker van de Raad 19 opmerkte “als Frankrijk en Duitsland

zich tegen een voorstel keren, heeft de Commissie geen enkele kans zo’n voorstel naar de

eindstreep te brengen”. Omgekeerd moeten kleinere landen door het wegvallen van het

vetorecht, aanmerkelijk harder werken om onwelgevallige voorstellen van tafel te krijgen.

Intergouvernementele en supranationale krachten beiden versterkt

Ondanks het gegeven dat er nog weinig wetsvoorstellen onder het nieuwe Lissabon-regime tot

stand zijn gekomen, valt op dat de geïnterviewde personen een consistent beeld schetsen van

de veranderde verhoudingen. Deze zijn in het volgende schema samengevat:

19 Interview Pieter Rook d.d. 6 april 2010

26


Verschuiving in invloed op EU besluitvorming na Verdrag van Lissabon

Actor Invloed Nieuwe instrumenten/rollen/bevoegdheden

Europese Raad ++ -Officieel EU instelling geworden

-Vaste voorzitter (2,5 jaar) die geen nationaal

mandaat uitoefent

- Bepaalt de algemene politieke beleidslijnen en

prioriteiten van de EU

-Escalatiemogelijkheid voor de Raad

Raad = - Toegenomen aantal QMV beleidsterreinen,

waaronder Vrijheid, Veiligheid en Recht.

-Wetgevende bevoegdheden vaker delen met het

Europees Parlement (medebeslissingsprocedure

van uitzondering tot regel verheven)

- Samen met Europees Parlement vaststellen van

begroting

Europese Commissie - -Blijft toezichthouder

- Houdt formeel initiatiefrecht, maar materieel

gezien beperkt door prioritering Europese Raad

-Toegenomen aantal beleidsterreinen binnen

bevoegdheidssfeer EU, daarmee uitbreiding

initiatiefrecht

Europees Parlement ++ -Medebeslissingsprocedure is regel geworden

i.p.v. uitzondering en daarmee op veel terreinen

medebeslissingsrecht

-Samen met Raad vaststellen van begroting

-Goedkeuring van Europese Commissie

Nationaal Parlement + - Meer beleidsterreinen binnen

bevoegdheidssfeer van EU

- Door gele en oranje kaart procedures sterkere

grip op subsidiariteitstoets

EU Burgers + - Vergroting openbaarheid (bijv. Raad

beraadslaagt in openbaarheid over

wetgevingsaangelegenheden

- EU burgerinitiatief een instrument om

beleidsterreinen te agenderen

++ invloed sterk toegenomen, + invloed toegenomen, = invloed gelijk gebleven, - invloed

afgenomen

Samenvattend valt op dat in de institutionele verhoudingen zowel de intergouvernementele

lijn is versterkt door een sterkere positie van de Europese Raad, als de supranationale lijn

tengevolge van de toegenomen rol en invloed van het Europees Parlement. Dit beeld wordt

ook weerspiegeld in de twee grote Europese dossiers die tijdens de onderzoeksperiode de

media domineerden:

• Het hulpplan voor steun aan Griekenland werd vooral vormgegeven door de Europese

Raad, waarbij met name Frankrijk en Duitsland een dominante rol speelden en Barroso

slechts in de laatste fase van de besluitvorming enige invloed gehad lijkt te hebben.

27


• Het afwijzen van het SWIFT-akkoord door het Europees Parlement heeft aangetoond dat

deze instelling niet bang is bevoegdheden te gebruiken en niet bij voorbaat aan de leiband

van de Commissie loopt.

Met name door het dominante optreden van de Europese Raad in de eurocrisis is door veel

commentatoren gesteld dat de EU intergouvernementeler is geworden. Daarbij moet worden

opgemerkt dat niet eenduidig kan worden vastgesteld dat dit veroorzaakt is door het Verdrag

van Lissabon. Het Verdrag heeft wel uitdrukkelijk de rol van de Europese Raad als bepaler

van de algemene politieke beleidslijnen vastgelegd en deze schroomt er niet voor deze rol

daadwerkelijk vorm te geven.Deze trend lijkt versterkt te worden door politieke sentimenten

in enkele lidstaten, waar een weinig toeschietelijke houding ten opzicht van het ‘frauderende’

Griekenland bestond en de chemie tussen de huidige generatie regeringsleiders, waarvan

voormalig Staatsecretaris Europese Zaken Frans Timmermans opmerkte ‘dat die de smaak

van het intergouvernementele handelen te pakken lijken te hebben’ 20 .

Door vele geïnterviewden is gesteld dat het Europees Parlement als een winnaar van het

Verdrag is aan te merken en daardoor de EU juist supranationaler wordt. Met de invoering

van de medebeslissingsprocedure op vele terreinen waaronder het politiek gevoelige terrein

van Vrijheid, Veiligheid en Recht heeft het Europees Parlement zichtbaar aan invloed

gewonnen. Het Europees Parlement verkent de nieuwe bevoegdheden en is ook bereid de

grenzen daarvan op te zoeken zoals bij het verwerpen van het SWIFT-akkoord. Van de Camp

(CDA), die overigens voor het akkoord stemde, stelt in het interview 21 dat de reactie van het

Europees Parlement laat zien dat het Parlement tanden heeft en deze ook laat zien. Hij is

daarbij van mening dat het verzet tegen het SWIFT- akkoord vooral is ingegeven door een

verkeerde aanpak van de Raad in een poging om het Europees Parlement te omzeilen. Ook

Europees Parlementslid Sophie in ’t Veld (D’66) 22 meent dat de Raad en Europese

Commissie met het SWIFT-akkoord het Europees Parlement heeft gebruuskeerd. Het

Akkoord was volkomen in strijd met de opvattingen die het Europees Parlement over dit

onderwerp naar buiten heeft gebracht. Bartho Pronk 23 geeft aan dat bij het opstellen van het

SWIFT-akkoord te weinig vanuit het gezamenlijk Europees belang werd gedacht. De kritische

toets van het Europees Parlement was in deze terecht. De journalist van The Economist David

Rennie 24 is overigens zeer kritisch over het handelen van het Europees Parlement bij het

SWIFT-akkoord. Alle regeringen waren voor dit akkoord. Het Europees Parlement vliegt

hierdoor uit de bocht en handelt onverantwoordelijk. De privacy van de burgers was hier naar

zijn mening absoluut niet in het geding en de verhouding met de VS is door dit besluit

volkomen verstoord.

Hoewel binnen de Raad QMV op veel beleidsterreinen is ingevoerd, waarbij dwarsliggende

landen worden overstemd, valt hier volgens de geïnterviewde respondenten in de praktijk nog

weinig van te merken. In principe blijft de besluitvorming gericht op consensus en tot

stemmingen komt het in de Raad of de ambtelijke overlegorganen die daaronder ressorteren

slechts zelden. De supranationale soep wordt vaak niet zo heet gegeten als zij wordt

opgediend.

Wel valt op te merken dat onderhandelingen anders van aard zijn geworden doordat nu de

mogelijkheid bestaat van ‘overruling’. Die druk wordt door de geïnterviewden wel als een

20 Uitzending Buitenhof, d.d. 28 maart 2010

21 Interview Wim van de Camp, Europarlementariër CDA/EVP, d.d. 6 april 2010

22 Interview Sophie In ’t Veld, Europarlementariër D’66, d.d. 6 april 2010

23 Interview Bartho Pronk, adviseur Kabinet Reding, d.d. 7 april 2010

24 Interview David Rennie, journalist bij The Economist, d.d. 6 april 2010

28


verschuiving aangemerkt en maakt dat de handelwijze van de lidstaten anders wordt. De kans

overstemd te worden noopt tot een actievere houding. Bij de behandeling van nieuwe

(wet-)voorstellen moet al in een vroeg stadium actief positie worden ingenomen.

Door de verdragswijzigingen is er sprake van verschuivende onderlinge machtsverhoudingen

tussen met name de Europese Raad, het Europees Parlement en de Europese Commissie. De

versterking van de rol van de Europese Raad en het Europees Parlement heeft invloed op de

positie van de Commissie. Het monopolie op het initiatiefrecht van de Commissie wordt

uitgehold doordat de Europese Raad de politieke beleidskaders en prioriteiten bepaalt. De

vraag is hoe de Commissie daarmee omgaat dan wel hoe anderen met de Commissie omgaan.

De nieuwe posities moeten nog nader worden uitgekristalliseerd, maar er zijn signalen dat de

invloed van de Commissie op de koers en strategie van de EU zwakker wordt. Tegelijkertijd

is nog niet duidelijk of de toegenomen intergouvernementele rol van de Europese Raad de lijn

van de regeringsleiders ook in de toekomst alleen maar zal doen versterken en de rol van de

Commissie inperken. Zoals in veel commentaren reeds is aangegeven, kan de eurocrisis

slechts worden bezworen en voor de toekomst worden voorkomen indien een onafhankelijke

(begrotings)controle op de lidstaten kan worden uitgevoerd. Het verrichten van een dergelijke

taak lijkt onverenigbaar met enige verbondenheid met nationale belangen. Vandaar dat de

suggestie reeds is gedaan dat de eurocrisis uiteindelijk zal moeten leiden tot een hechtere

samenwerking tussen de betrokken lidstaten en onafhankelijke uitvoering en controle op de

lidstaten door de Europese Commissie of de Europese Centrale Bank. De term Europese

economische regering is al gevallen in dit verband. Versterking van de intergouvernementele

processen gaat dan samen met versterking van de rol van de supranationale instellingen.

Samenspel Europese Commissie en Parlement blijft ondoorzichtig

Kenmerk van een parlementaire democratie is dat er een duidelijk afgebakende relatie tussen

regering en Parlement bestaat, waarbij de regering slechts kan functioneren zolang zij de

steun heeft van een meerderheid van het Parlement. Daarbij ontleent de regering haar steun

aan de (coalitie)partijen in het Parlement. Dit mechanisme dwingt tot disciplinering van de

partijen in het Parlement.

Ondanks de toegenomen invloed van het Parlement vallen deze patronen in de Europese Unie

(nog) niet waar te nemen. Daarbij valt op dat:

• Er buiten het parlementaire debat om invloed wordt uitgeoefend door Europarlementariërs

op de Europese Commissie om bepaalde wetsvoorstellen geagendeerd te krijgen. Een en

ander is vastgelegd in een ‘Inter Institutional Agreement’ tussen beide instellingen,

hetgeen naar Nederlandse maatstaven nogal monistisch aandoet.

• De werking van regerings- of oppositiediscipline ontbreekt, waardoor elk dossier op zijn

eigen merites wordt beoordeeld en per dossier gelegenheidscoalities worden gevormd.

Over de waardering van deze vrije relatie tussen Commissie en Parlement wordt verschillend

gedacht. De Nederlandse Europarlementarier Derk-Jan Eppink, die deel uitmaakt van de

fractie van de Vlaams conservatieve LDD, spreekt in dit verband van “freewheelenen “een

cultuur van vrijblijvendheid” 25 . Het voormalige Britse Parlementslid Richard Corbett zegt

hierover “This is a Parliament not controlled by a majority that can turn it into a rubber

stamp. It’s a Parliament in the 19 th -century sense, where you have to take things through, and

25 NRC Weekblad, 13 maart 2010

29


have things negotiated” 26 . Onafhankelijk van deze waardering kan wel worden vastgesteld

dat deze zaakgebonden opstelling van de fracties binnen het Europees Parlement de

herkenbaarheid van fracties niet vergroot en vooralsnog niet heeft bijgedragen aan de

politisering van het Europese debat.

Door diverse actoren wordt opgemerkt dat er meer ‘achterkamertjespolitiek’ wordt bedreven

sinds het Verdrag van Lissabon in werking is getreden. Het Europees Parlement heeft een

sterkere positie in het wetgevingsproces en zijn reactie op wetsvoorstellen kan onvoorspelbaar

zijn. Hierdoor hebben zowel de Raad als de Europese Commissie geen baat bij een openbaar

debat. De Raad en de Commissie proberen door directe contacten met het Europees Parlement

– buiten het openbaar debat om – tot een akkoord te komen.

Spanning tussen de Europese Commissie en de Europese Raad

Daar waar de Europese Commissie als een technocratische en supranationale instelling kan

worden aangemerkt, is de Europese Raad haar natuurlijke tegenhanger door zijn politieke en

intergouvernementele aard.

Dit spanningsveld wordt zichtbaarder en versterkt door de vernieuwingen uit het Verdrag van

Lissabon. De vaste voorzitter van de Europese Raad, Van Rompuy, houdt naar eigen zeggen

harmonische wekelijkse besprekingen met de voorzitter van de Europese Commissie,

Barroso, maar buiten kijf staat dat Barroso in ieder geval in de ogen van de buitenwereld veel

heeft moeten inleveren. De mogelijkheden van Barroso om op de voorgrond te treden op het

Europese toneel lijken door de komst van Van Rompuy aanzienlijk te zijn afgenomen. De

Europese Raad trekt – overeenkomstig de regels van het Verdrag van Lissabon – meer naar

zich toe en bepaalt de politieke agenda van de EU. Van Rompuy als voorzitter

vertegenwoordigt de continuïteit van de Europese Raad. De Europese Commissie heeft

hierdoor niet alleen ‘concurrentie’ van het Europees Parlement te duchten, maar ook van de

Europese Raad. Illustratief voor de veranderende verhoudingen is het besluit van de Europese

Raad om regels te initiëren ten aanzien van een economische regering.

In de afgelopen maanden, na inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, is merkbaar dat

de Europese regeringsleiders nadrukkelijker het toneel opeisen. De wijze waarop de Europese

Raad positie heeft ingenomen in de Griekse eurocrisis is hier een voorbeeld van. Zo heeft Van

Rompuy voorgesteld om te denken aan mogelijkheden tot vorming van een Europese

economische regering. De Raad gaat deze mogelijkheden onderzoeken, waarmee de

Commissie buitenspel wordt gezet. Dit heeft ook te maken met het besluit van Van Rompuy

om het aantal aanwezigen bij de vergaderingen van de Europese Raad beperkt te houden,

waardoor alleen de regeringsleiders aanwezig zijn en niet ook hun ministers van buitenlandse

zaken en/of assistenten. Door de kring beperkt te houden, heeft Van Rompuy meer ruimte om

de regeringsleiders direct aan te spreken. Op de regeringsleiders drukt een grotere last maar

tegelijkertijd wordt hiermee bereikt dat de Europese Raad meer gezag en gezicht krijgt, ook in

de terugkoppeling op nationaal niveau. Door deze invulling van de Europese Raad zal het in

de toekomst waarschijnlijk ook mogelijk zijn om in de Europese Raad sneller zaken tot

besluitvorming te krijgen. Dit is ook wat gebeurd is in de Griekse kwestie. De Commissie is

hier feitelijk door de Europese Raad buitenspel gezet.

26 International Herald Tribune, 4 maart 2010

30


Actievere rol voor het nationaal Parlement ?

De rol van het nationaal Parlement in de EU is van wezenlijk belang bij de “zoektocht naar de

burger” zoals Van Middelaar het beschrijft. Het Parlement heeft met de formele

subsidariteitstoets en het parlementair voorbehoud instrumenten in handen om invloed uit te

oefenen op Europese besluitvorming op de meer supranationale beleidsterreinen. Uit de

interviews blijkt dat in ieder geval het Nederlands Parlement bij de toetsing van voorgenomen

Europese regelgeving zich steeds meer bewust is van deze instrumenten die dan ook zijn

opgenomen in de werkprocedures van de Tweede Kamer. Het is tot nu toe eigenlijk te vroeg

na de inwerkingtreding van het Verdrag om daar ook de effecten van te zien.

In de eurocrisis viel wel waar te nemen dat het Nederlandse Parlement een sterke invulling

heeft gegeven aan zijn controlerende taken, een onderwerp dat vooral op het

intergouvernementele vlak ligt. Terwijl minister-president Balkenende bij de Europese Raad

zat, werd de minister van Financiën, Wouter Bos, naar de Tweede Kamer geroepen en hij

kreeg de boodschap mee dat er geen belastinggeld richting Griekenland mocht vloeien.

Daardoor had Balkenende tijdens de Europese Raad weinig bewegingsvrijheid meer. Tijdens

de hele eurocrisis speelt het Nederlands Parlement een nadrukkelijk aanwezige rol.

IV.3. Ontwikkeling in de sferen van de EU

Zoals al in hoofdstuk I is aangeven onderscheidt Van Middelaar in zijn studie drie sferen. In

elk van de drie sferen staan de lidstaten met elkaar in contact. In de buitensfeer als soevereine

staten die volgens regels van internationaal recht met elkaar omgaan. In de binnensfeer als

uniepartners met gemeenschappelijke instellingen en omgangsvormen die bepaald worden

door de EU verdragen en de tussensfeer, waar lidstaten soeverein zijn en hun eigen belangen

kunnen nastreven, maar zich tegelijk verbonden weten door hun gemeenschappelijke

lidmaatschap van de EU, waarin ze gezamenlijke belangen hebben.

Het diagram hierna illustreert dat de hierboven beschreven instellingen van de EU als Raad,

Europese Commissie en Europees Parlement in de binnensfeer gepositioneerd moeten

worden. Maar wanneer de regeringsleiders van de EU bijeenkomen in de Europese Raad is

sprake van een ontmoeting in de tussensfeer. Van Middelaar gebruikt in dit verband de

metafoor van ‘de tafel’, waar regeringsleiders van de lidstaten bijeenkomen om te spreken

over de Europa. Hier gelden formeel de regels van het intergouvernementeel verkeer, dat wil

zeggen dat besluitvorming slechts bij consensus kan plaatsvinden. Echter, zoals hiervoor

reeds aangegeven, de binding aan de EU maakt dat deelnemers aan de Europese Raad zich

niet onafhankelijk kunnen gedragen. De deelnemers zijn verbonden met de EU en daarmee

ook met de binnensfeer. Door de instelling van een vaste voorzitter zonder nationaal mandaat

heeft het Verdrag van Lissabon een vaste verbinding gelegd tussen de Europese Raad in de

tussensfeer enerzijds en de supranationale instellingen in de binnensfeer anderzijds. De

functie en werking van de Europese Raad in de tussensfeer is vooral aan de orde bij vragen

van grote politiek.

31


Sferen in Europa

Buitensfeer

Tussensfeer

ER

Binnensfeer

EC

EP

Raad

De eerste stevige EU-crisis sinds het Verdrag van Lissabon die vroeg om een antwoord van de

grote politiek was de hierboven beschreven eurocrisis. Hoewel de landen van de EU geen

enkele verplichting hebben elkaar financieel te steunen bij schuldfinanciering, waren de

lidstaten uit angst voor een instorting van de koers van de euro toch tot gemeenschappelijk

handelen veroordeeld. Hierbij viel duidelijk waar te nemen dat in de huidige EU het initiatief

bij dergelijke gevallen ligt bij de Europese Raad, en dan met name de grote landen en de

nieuwe permanente voorzitter Van Rompuy. De rol van de Europese Commissie en haar

voorzitter Barroso was duidelijk ondergeschikt en kon pas in een laat stadium van de crisis

een rol spelen, toen bleek dat financiële markten slechts tot rust gebracht konden worden

middels een supranationaal mechanisme waarmee snelle kredietverstrekking in noodgevallen

gegarandeerd kon worden. Hiermee werd duidelijk geïllustreerd dat in het huidige EU de

grote politiek vooral wordt bedreven in de tussensfeer. Deze grote gebeurtenis in de

tussensfeer brengt overigens met zich mee dat er zicht is op nieuwe regelgeving met als doel

de instellingen en controlemogelijkheden in de binnensfeer te versterken.

Als er echt grote belangen binnen de EU op het spel staan, zoals bij de eurocrisis, wordt zoals

hiervoor is beschreven ook het Nederlands Parlement en het publiek wakker. In alle media is

uitgebreid aandacht aan de crisis, de politieke toppen, de opvattingen van regeringsleiders en

politieke partijen geschonken. Dit heeft effect gehad op de parlementaire verantwoording. Het

Nederlandse Parlement bemoeit zich proactief met het handelen van de minister-president en

de minister van Financiën op de EU-bijeenkomsten. Er volgen stevige parlementaire debatten.

Het Nederlandse Parlement, en indirect daarmee de burger, oefent hierdoor invloed uit in de

tussensfeer. Of de aandacht van het Nederlands Parlement voor de onderwerpen die in

tussensfeer zich afspelen blijvend is, moet overigens nog worden bezien.

Door de Europese Raad een formele status toe te kennen en de introductie van het permanente

voorzitterschap, heeft het Verdrag van Lissabon enkele voorwaarden gecreëerd die de

Europese Raad in staat stellen tijdens grote crises of ten aanzien van belangrijke onderwerpen

de besluitvorming op effectieve wijze naar zich toe te trekken en daarmee de invloed van de

tussensfeer te versterken. Door de sterke intergouvernementele oriëntatie van de huidige

32


generatie regeringsleiders (cultuur) heeft de Europese Raad tijdens de Griekenland-crisis

optimaal gebruik gemaakt van deze mogelijkheden, waarmee in materiële zin zelfs het

monopolie op het initiatiefrecht van de Europese Commissie door de directe invloed van

regeringsleiders onder druk is komen te staan.

Uiteraard blijft naast de grote politiek ook de stroom van de kleine politiek binnen de EU

doorgaan. In het kader van deze studie spraken wij bijvoorbeeld met medewerkers van de

Permanente Vertegenwoordiging en Europarlementariërs die zich bezig houden met de

harmonisatie van sociale wetgeving. Dergelijke onderwerpen vallen thans, net als voor de

inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, in het domein van de binnensfeer. Toch is

ook hier iets veranderd. Zoals blijkt uit de afwijzing van het SWIFT-akkoord, zijn in de

binnenwereld de verhoudingen verscherpt en dienen Europese Commissie en Raad meer

rekening te houden met de stem van het Europees Parlement.

Een en ander heeft ook effecten voor de parlementaire verantwoording van de besluitvorming.

De binnensfeer wordt gekenmerkt door supranationale besluitvorming. Hier wordt door de

uitbreiding van de medebeslissingsprocedure het merendeel van de besluiten rechtstreeks

getoetst door het Europees Parlement. Daarnaast hebben nationale Parlementen de

mogelijkheid een oordeel uit te spreken over het optreden van de eigen minister in de Raad.

Doordat in de Raad meestal echter sprake is van meerderheidsbesluitvorming, kan hij in

principe worden ‘overruled’. Een nationaal Parlement kan dat niet veranderen.

In het volgende hoofdstuk wordt nader geanalyseerd in hoeverre deze

besluitvormingprocessen zoals die sinds het Verdrag van Lissabon kunnen worden

waargenomen, voldoen aan de gestelde criteria voor democratische legitimiteit.

33


V

Democratische legitimiteit in de sferen van de EU

V.1.

Inleiding

Doel van deze studie is om vast te stellen of er na de invoering van het Verdrag van Lissabon

gesproken kan worden van een versterking van de democratische legitimiteit van de EU.

Middels een verkenning van de werking van de EU is in de vorige hoofdstukken een beeld

geschetst van de wijze waarop de Europese instellingen functioneren nadat het Verdrag in

werking is getreden. De korte werkingsduur van het Verdrag noopt tot enige voorzichtigheid

bij het trekken van de conclusies. Met erkenning van deze beperking beoogt dit hoofdstuk een

toetsing van de besluitvormingsprocessen zoals die momenteel in de EU vorm krijgen, aan de

criteria van democratische legitimiteit die in de vraagstelling zijn geformuleerd.

Ook na het Verdrag van Lissabon blijft de besluitvorming binnen de EU gebaseerd op een

combinatie van gebonden intergouvernementele en supranationale besluitvormingsprocessen.

Enerzijds blijft het idee van een gebonden intergouvernementele inrichting duidelijk aanwezig

in de tussensfeer waar de Europese Raad zich vooral bezighoudt met de grote politiek.

Anderzijds is er in de binnensfeer, waar EU-instellingen zoals de Europese Commissie,

Europees Parlement en Raad de dienst uitmaken, sprake van een versterking van de

supranationale besluitvormingsprocessen door de verschuiving naar besluitvorming via QMV,

een sterkere rol van het Europees Parlement en de betrokkenheid van nationale Parlementen.

Dit hybride karakter van het Europese systeem heeft gevolgen voor de democratische

legitimiteit. Zoals in hoofdstuk 1 werd aangegeven, definiëren Beetham en Lord als

belangrijkste criteria van democratische legitimiteit de begrippen vertegenwoordiging,

verantwoording en autorisatie. De vraag is in hoeverre besluitvormingsprocessen in de

binnensfeer en de tussensfeer van de EU aan deze uitgangspunten voldoen.

V.2.

Vertegenwoordiging

De belangrijkste formele wijziging met betrekking tot de representatie van de burger in de

tussensfeer van de EU is de erkenning van de Europese Raad als officiële EU instelling die is

gefundeerd in de nationale democratieën. Volgens artikel 10 van het Verdrag worden ‘de

lidstaten in de Europese Raad vertegenwoordigd door hun staatshoofd of hun regeringsleider

en in de Raad door hun regering, die zelf democratische verantwoording verschuldigd zijn aan

hun nationale Parlementen of aan hun burgers’. Echter, in materiële zin heeft het Verdrag van

Lissabon weinig gevolgen voor de wijze waarop burgers in de tussensfeer vertegenwoordigd

worden.

Kenmerkend voor de tussensfeer blijft deze ‘gebonden’ intergouvernementele besluitvorming.

De gebondenheid impliceert dat regeringsleiders middels hun lidmaatschap van de EU tot

elkaar veroordeeld zijn om bepaalde internationale problemen in de Europese Raad het hoofd

te bieden. De Griekenland-crisis is daarvan een duidelijk voorbeeld: het voeren van een

gemeenschappelijke munt dwong alle eurolanden om maatregelen te nemen om een bankroet

van de Griekse staat te voorkomen. Echter, het besluitvormingsproces op zichzelf blijft

intergouvernementeel. In de tussensfeer zijn lidstaten verplicht om met elkaar tot een

oplossing te komen voor de gemeenschappelijke problemen waarvoor zij zich gesteld zien,

maar een regeringsleider kan niet gedwongen worden tot hem onwelgevallige besluiten. De

34


egeringsleider beschikt daarbij over een eigen mandaat van zijn nationaal Parlement en door

de consensusregel is tegelijkertijd gegarandeerd dat het nationaal Parlement nooit buiten spel

gezet kan worden. Daarmee conformeert de tussensfeer zich nog steeds aan het in paragraaf

I.3 geschetste ideaaltype van intergouvernementele representatie.

De grootste veranderingen op het gebied van representatie spelen zich af in de binnensfeer.

Voorheen lag het zwaartepunt van de besluitvorming bij de Raad waar de consensusregel

domineerde. Met het Verdrag van Lissabon verschoof het accent in de besluitvorming door de

Raad naar de QMV. Omdat QMV impliceert dat een minister, en daarmee het Parlement dat

hij vertegenwoordigt, buiten spel gezet kan worden, voldoet de Raad in principe niet langer

aan het ideaaltype van de intergouvernementele representatie. Op zichzelf beschouwd zou dit

als een verlies van representativiteit geduid moeten worden. Zoals hierboven beschreven lijkt

de cultuur in de Raad echter nog immer gericht op het streven naar consensus waardoor

vooralsnog geen sprake is van materieel legitimiteitverlies.

Bovendien wordt de verschuiving van consensus naar QMV in de Raad gecompenseerd

doordat met het Verdrag van Lissabon tegelijkertijd de medebeslissingsprocedure tot regulier

besluitvormingsproces is verheven. Dit betekent dat het merendeel van de besluiten moet

worden goedgekeurd door het Europees Parlement, waarin de burgers van de lidstaten zijn

vertegenwoordigd. Deze versterking van de rol van het Europees Parlement betekent dat het

verlies aan representatie volgens het intergouvernementele model in principe wordt

gecompenseerd door een toename van representatie volgens het supranationale model. 27 Het

gebruik van de parlementaire bevoegdheden in de SWIFT-casus bewijst dat door deze

representatie daadwerkelijke invloed op de besluitvorming kan worden uitgeoefend.

In aanvulling hierop introduceert het Verdrag van Lissabon een tweetal instrumenten

waarmee de stem van de burger kan doorklinken in de binnenwereld. Zo is de versterking van

de subsidiariteittoets door het nationaal Parlement een belangrijk instrument om te voorkomen

dat de EU zich ontplooit op beleidsterreinen die beter aan individuele lidstaten kunnen

worden overgelaten. Daarnaast levert het burgerinitiatief een voorzichtig begin van directe

democratie in een internationaal samenwerkingsverband. Tijdens de onderzoeksperiode is

echter nog geen actief gebruik gemaakt van deze instrumenten.

Hoewel de versterking van de rol van het Europees Parlement op formele gronden als een

versterking van de representatie in de binnensfeer geduid moet worden, kunnen hier op grond

van het huidig functioneren toch enige kanttekeningen bij geplaatst worden. In de

democratische arrangementen zoals die in de meeste westerse democratieën van toepassing

zijn, neemt het Parlement als instituut waarin de burger wordt vertegenwoordigd doorgaans

een centrale plaats in. Zoals hierboven aangegeven geldt dat op papier ook voor het Europees

Parlement ten aanzien van de besluitvorming in de binnensfeer van de EU. Toch is de

toegenomen macht van het Parlement op zichzelf geen waarborg voor meer democratische

legitimiteit. Enerzijds wil het Europees Parlement graag de spreekbuis van de Europese

bevolking zijn (enige instituut dat rechtstreeks door de bevolking wordt gekozen) maar

anderzijds wordt het nauwelijks door de kiezer erkend.

Tijdens dit onderzoek werden in verschillende interviews de nodige vraagtekens geplaatst bij

de toenemende invloed van het Europees Parlement in relatie tot het gebrekkige democratisch

mandaat van dit Parlement. Deze kritiek, die het meest pregnant werd verwoord door David

27 Volgens model van J. Thomassen , (2007) Citizens and the Legitimacy of the European Union, WRR.

35


Rennie 28 , de Europees correspondent van de Economist, is met name ingegeven door de

dalende electorale belangstelling voor het Parlement en de gebrekkige relatie tussen de

nationale verkiezingsthema’s en de Europese beleidsthema’s.

In relatie tot de opkomstpercentages spreekt Rennie van onjuiste aannames over het verband

tussen de macht van het Europees Parlement en de belangstelling van de kiezer. De ‘common

sense’ redenering luidt dat de lage opkomst bij de Europese verkiezingen verklaard moet

worden uit de beperkte bevoegdheden van het Parlement. De logische gedachte is dan dat het

vergroten van de bevoegdheden van het Europees Parlement zal leiden tot een meer zichtbare

rol van dit Parlement, hetgeen uiteindelijk zal leiden tot een hogere opkomst. Echter, zoals

geïllustreerd door bijgaande grafiek wordt deze redenering niet gesteund door de feiten.

Zowel in het Verdrag van Maastricht uit 1992, als het Verdrag van Amsterdam in 1997

werden de bevoegdheden van het Europees Parlement uitgebreid. Maar zoals uit de dalende

opkomstcijfers valt af te lezen, heeft dit vooralsnog niet geleid tot een trendbreuk in de

dalende opkomstcijfers voor het Europees Parlement.

Opkomstpercentage Europese Verkiezingen - Nederland

70

60

50

Verdrag

Amsterdam

40

30

20

10

Verdrag

Maastricht

Verdrag

Lissabon

0

1979 1984 1989 1994 1999 2004 2009

Daarnaast bestaat er een problematische relatie tussen de doorgaans nationale thema’s die de

boventoon voeren in de Europese verkiezingen en de standpunten die de partijen vaak als

onderdeel van Europese fracties in het Parlement innemen. De Nederlandse kiezer kan alleen

op een Nederlandse Europese Parlementariër stemmen via een Nederlandse politieke partij.

Het Verdrag van Lissabon heeft dat niet veranderd. Wat er daarna gebeurt met zijn of haar

stem is moeilijk te volgen. De Europarlementariër verdwijnt namelijk tussen 736 andere

Europarlementariërs. Ook de Nederlandse politieke partij waarop is gestemd, is niet meer

herkenbaar doordat ze is aangesloten bij een samenwerkingsverband van verwante partijen uit

andere lidstaten. Verder is er binnen het Europees Parlement sprake van een soort

fractiediscipline waarbij de standpunten berusten op compromissen tussen de deelnemende

partijen. Het Europees Parlement is immers niet nationaal gericht. Herkenbaarheid van de

Europarlementariër en het standpunt van de politieke partij in het land van herkomst is

daardoor op vele fronten gering.

28 Interview David Rennie, journalist The Economist, d.d. 6 april 2010

36


Een en ander betekent dat een centrale positie van het Europees Parlement, normaal

gesproken een belangrijke aspect voor democratische legitimiteit binnen een politiek systeem,

weliswaar een noodzakelijke voorwaarde voor democratische legitimiteit vormt, maar geen

voldoende voorwaarde.

Geïnterviewde Europarlementariërs als Sophie in ’t Veld 29 brengen hier tegenin dat de

opkomstpercentages voor Europese verkiezingen niet slecht afsteken tegen die voor het

Amerikaanse Congres. Maar in de Europese context, waar de opkomst voor nationale

Parlementen doorgaans veel hoger ligt, klinkt die verdediging niet overtuigend. Amerikaanse

Congresleden beschikken, in tegenstelling tot Europarlementariërs, over een grote individuele

herkenbaarheid bij het publiek en het Congres heeft niet te maken met Parlementen in staten

die met veel grotere opkomst zijn gekozen. Indien het Europees Parlement er op termijn niet

in slaagt de dalende trend in de verkiezingsopkomst te keren en de kloof met het democratisch

mandaat van nationale Parlementen te verkleinen, kunnen grote vraagtekens geplaatst worden

bij de uitgebreide bevoegdheden die in het Verdrag van Lissabon aan dit instituut zijn

toegewezen.

Van Middelaar spreekt in relatie tot de geringe publiek interesse voor het Europees Parlement

over de vergeefse zoektocht naar publiek van de EU. Vanuit dat perspectief bezien beoordeelt

hij de toegenomen rol van de nationale Parlementen als de meest positieve bijdrage van het

Verdrag van Lissabon. Deze nieuwe betrokkenheid van de nationale politiek, als uitvoerder

van de subsidiariteittoets én als controleur van de toezeggingen die door de regeringsleider in

de Europese Raad worden gedaan, brengt de Europese politiek naar de bestaande arena’s van

de nationale politiek. Daarmee verplaatst de EU het debat naar instituten die reeds over een

eigen publiek beschikken, in plaats van het weinig succesvolle streven het Europese publiek

naar Straatsburg of Brussel te brengen. Na de oprichting van de Raad en de Europese Raad,

ziet van Middelaar deze betrokkenheid van nationale Parlementen als een derde stap in de

betrokkenheid van de nationale politieke stelsels in de Europese orde.”De kwestie zou kunnen

leiden tot politisering van onderwerpen die nu bureaucratische dossiers blijven.

Demonstraties of acties kunnen behalve in Brussel of Straatsburg ook plaatsvinden in de

eigen hoofdstad. De stem des volks kan in het nationale Parlement klinken en vervolgens

rechtstreeks bij de Commissie in Brussel worden neergelegd. Het is voor de Unie een

onontbeerlijke fundering” 30 .

Hoewel de eurocrisis nog niet heeft geleid tot demonstraties tegen steun aan Griekenland in

Berlijn of Amsterdam, was ten aanzien van de goedkeuring voor het steunpakket aan de

eurolanden met financiële problemen inderdaad sprake van een sterke betrokkenheid van

nationale Parlementen bij de Europese politiek. Het is te vroeg om te beoordelen of deze

betrokkenheid ook zal worden betoond bij onderwerpen waarbij de belangen minder groot

zijn, maar het is niet uitgesloten dat deze rol van nationale Parlementen op termijn het

kristallisatiepunt zal vormen voor een grotere betrokkenheid van de Europese burgers. Dat

gebeurt dan niet via een versterking van Brusselse instellingen, maar juist door het versterken

van de rol van de nationale Parlementen.

29 Interview Sophie in ’t Veld, d.d. 6 april 2010

30 Luuk van Middelaar (2009), De passage naar Europa – Geschiedenis van een begin, p. 408

37


V.3.

Autorisatie en Verantwoording

Op de wijze waarop Europese bestuurders democratisch worden gemandateerd en

parlementaire verantwoording afleggen, is de invloed van het Verdrag van Lissabon relatief

beperkt.

In de tussensfeer ontlenen de leden van de Europese Raad hun democratisch mandaat

onveranderd aan hun nationale Parlementen, waaraan zij ook verantwoording afleggen. De

vorming van nationale regeringen blijft uiteraard een kwestie van nationale politiek en

regeringsleiders leggen verantwoording af voor hun besluiten in de nationale Parlementen.

Tijdens de eurocrisis kon worden vastgesteld dat nationale Parlementen van met name

Duitsland, maar ook Nederland, hun regeringsleider nauwgezet volgden. In die zin kon

gesproken worden van een actieve parlementaire verantwoording van EU besluiten. Deze

ongebruikelijk grote betrokkenheid moet echter vooral worden toegeschreven aan de grote

economisch belangen die voor de lidstaten op het spel stonden en heeft geen causale relatie

met het Verdrag van Lissabon.

Het enige lid van de Europese Raad dat niet over een nationaal mandaat beschikt is de nieuwe

permanente voorzitter Van Rompuy. De voorzitter kan door middel van QMV worden

gekozen door de overige leden van Europese Raad, maar in de praktijk lijkt een

consensusbeslissing de enige methode voor zijn verkiezing. Hoewel Van Rompuy daarmee

adequaat is geautoriseerd voor zijn functie en ongetwijfeld een belangrijke rol speelt bij het

voorbereiden van de besluiten van de Europese Raad, voegt dit weinig toe aan de

democratische legitimiteit van dit intergouvernementele lichaam.

In de binnensfeer heeft het Verdrag van Lissabon weliswaar enkele wijzigingen op het gebied

van democratische autorisatie en verantwoording met zich meegebracht, maar de

verbeteringen die dit oplevert ten aanzien van de democratische legitimiteit zijn beperkt.

Onder autorisatie verstaan Beetham & Lord de wijze waarop bestuurders van de Europese

instellingen hun positie verwerven. Als ideaaltypische autorisatie voor de leden van de

Europese Commissie, die onder het supranationale model vallen, schetsen zij de directe keuze

van leden van de Commissie door het Europees Parlement 31 . Het Verdrag van Lissabon zet

een kleine stap in deze richting: het Europees Parlement ‘kiest’ de voorzitter van de

Commissie, maar dit blijft op voordracht van de Europese Raad. Mede door de activistische

opstelling van de liberale fractie in het Europees Parlement, onder leiderschap van

fractievoorzitter Verhofstad, heeft dit geleid tot een zekere politisering van de Commissie.

Maar omdat de 27 commissarissen worden voorgedragen door de nationale lidstaten, blijft de

impact van deze bevoegdheid van het Parlement beperkt. Er zijn tijdens de periode waarin dit

onderzoek zich afspeelde dan ook geen tekenen waargenomen dat dit heeft geresulteerd in een

politisering van het beleid van de Europese Commissie.

Ook de democratische verantwoording, dat wil zeggen de mate waarin de actoren die

verantwoordelijk zijn voor de ontwikkeling en uitvoering van wetsvoorstellen hiervoor ook

ter verantwoording kunnen worden geroepen 32 , blijft in de binnensfeer problematisch. Het

initiatiefrecht binnen de EU is ook na de invoering van het Verdrag van Lissabon gebleven bij

de leden van de Commissie. Ingediende voorstellen worden op grond van de

31 D. Beetham, Ch. Lord (1998), Legitimacy and the EU, Longman, p. 76

32 D. Beetham, Ch. Lord (1998), Legitimacy and the EU, Longman, p.82

38


medebeslissingsprocedure zowel door de Raad als door het Europees Parlement geamendeerd

en/of goedgekeurd. Dit impliceert dat verantwoording van de Commissieleden in theorie

langs twee kanalen zou kunnen plaatsvinden.

Echter, ook na invoering van het Verdrag van Lissabon geldt dat zowel via de lijn van de

Raad, als via de lijn van het Europees Parlement, alleen de individuele besluiten worden

gevalideerd, maar dat de bestuurders die het initiatief namen tot deze voorstellen niet direct

ter verantwoording kunnen worden geroepen. De enige die tijdens de eurocrisis

verantwoording aflegde aan de Tweede Kamer was de Nederlandse minister van Financiën de

Jager, niet de Eurocommissaris voor Economisch en monetair beleid, Olli Rehn. Ook in het

Europees Parlement kunnen individuele leden van de Commissie niet naar huis worden

gestuurd.

Daarmee blijft ook na het Verdrag van Lissabon de relatie tussen Commissie en Parlement in

Europa afwijken van de normale wijze waarop in de meeste nationale Parlementen een lid van

de regering ter verantwoording kan worden geroepen. Hoewel het Europees Parlement

individuele voorstellen wel kan afstemmen, wordt de betrokken commissaris hierop niet

afgerekend. Zoals in het vorige hoofdstuk werd beschreven is een neveneffect van deze losse

relatie dat er geen normaal spel van regerings- en oppositiepartijen ontstaat zoals dat in

nationale Parlementen wordt gespeeld. Kortom, het element van verantwoording, essentieel

aspect van democratische legitimiteit, wordt door het huidige Verdrag van Lissabon

onvoldoende ingebracht.

39


VI

Samenvatting & conclusies

Centraal in deze studie stond de legitimiteit van de EU en de vraag welke effecten in dat

opzicht te verwachten zijn van het Verdrag van Lissabon. Hierbij is de aandacht ook

uitgegaan naar de machtsverhoudingen tussen de verschillende actoren op het Europees

toneel. De roep om legitimiteit is sterker naarmate de betrokken besluiten fundamenteler

(kunnen) zijn of directer ingrijpen in het leven van alle dag.

Wat betreft fundamentele issues ofwel politieke beleidslijnen – in deze studie ook wel

aangeduid met de term ‘grote politiek’– bepaalt het Verdrag van Lissabon dat hiervoor de

kaders en prioriteiten door de Europese Raad worden gesteld. Hoewel de Europese Raad ook

voor de inwerkingtreding van het Verdrag werd gezien als het meest politieke orgaan van de

Unie, is deze verdragsrechtelijke verankering niet zonder betekenis. De Europese Raad is

thans een formele instelling van de EU, die niet alleen zaken naar zich toe kan trekken, maar

ook kaders en prioriteiten kan stellen voor besluitvormingsprocessen die op een ander niveau

binnen de EU zijn belegd. Gezien deze functies ligt het voor de hand dat de Europese Raad

ook gezien wordt als een escalatiemogelijkheid voor besluitvormingsprocessen die op een

ander niveau stagneren. De recente ontwikkelingen rond de euro en de financiële problemen

in Griekenland hebben laten zien dat de Europese Raad deze rol ook grijpt. De huidige

regeringsleiders zijn hiervoor zelf bepalend. Zij schuwen er niet voor hun rol in de Europese

politiek ook daadwerkelijk te pakken.

In het licht van de legitimiteitvraag is de toegenomen rol van de Europese Raad op het eerste

gezicht niet problematisch. Integendeel, in de Europese Raad zijn alle lidstaten

vertegenwoordigd en wordt over vragen betreffende de grote politiek enkel bij consensus

beslist. Er is, met andere woorden, sprake van een intergouvernementele wijze van

besluitvorming. Als uitgangspunt in deze studie is geformuleerd dat in zulke gevallen zich

geen additionele legitimiteitvragen aandienen. Een lidstaat wordt immers slechts gebonden als

zijn regeringsleider heeft ingestemd. Indien de regeringsleider democratische legitimatie

geniet – hetgeen voor het lidmaatschap van de Unie een voorwaarde is – heeft hij de steun van

de nationale bevolking (representatie) en zal hij over het door hem behaalde resultaat ook op

nationaal niveau verantwoording afleggen (autorisatie & verantwoording).

Op basis van de analyses van Van Middelaar is inzichtelijk gemaakt dat de

intergouvernementele besluitvorming binnen de Europese Raad andere kenmerken vertoont

dan besluitvorming op het grotere internationale toneel, ook wel aangeduid met de

buitenwereld. In de tussenwereld van de Europese Raad is sprake van een gebonden vrijheid:

Lidstaten streven hun eigen belang na, maar zijn tegelijkertijd onderling verbonden door hun

lidmaatschap aan de Unie en betrokkenheid bij de supranationale instellingen van de EU,

ofwel de binnenwereld. In het Verdrag van Lissabon is door de instelling van een vaste

voorzitter van de Europese Raad zelfs een institutionele verbinding gelegd tussen de

tussenwereld van de Europese Raad en de binnenwereld van de supranationale instellingen

van de EU.

De binnenwereld van de EU wordt gedomineerd door instellingen als de Raad, Commissie en

het Europees Parlement. Als gevolg van het Verdrag van Lissabon horen meer

beleidsterreinen dan voorheen thans tot de bevoegdhedensfeer van de EU. De binnenwereld

is, met andere woorden, in omvang toegenomen. De besluiten die hier worden genomen, ook

wel aangeduid met kleine politiek, kunnen direct ingrijpen in het leven van alle dag voor

40


urgers en bedrijven binnen de EU. Voor nieuwe regelgeving ligt het initiatiefrecht, zoals

vóór de totstandkoming van het Verdrag van Lissabon, onverkort bij de Commissie, zij het

dat de importantie van dit recht afneemt door een actieve opstelling van de (Europese) Raad

en het Europees Parlement . Voor wat betreft de besluitvorming geldt dat deze in de meeste

gevallen wordt gedeeld door de Raad en het Europees Parlement, waarbij de Raad veelal bij

QMV tot besluitvorming kan komen. In het licht van de onderzoeksvraag lijkt betrokkenheid

van het Europees Parlement, dat rechtstreeks door de Europese burgers is verkozen, een

positieve ontwikkeling, omdat de vertegenwoordiging van EU-burgers hiermee directe

invloed krijgt op nieuwe regelgeving (representatie). In de praktijk echter worden, zo bleek

ook tijdens vele interviews die in het kader van het onderzoek werden gevoerd, vooral

vraagtekens geplaatst bij het functioneren van het Europees Parlement. Het Parlement staat

ver van de burgers af. Dit blijkt niet alleen uit de lage opkomst bij verkiezingen, maar ook uit

de beperkte belangstelling vanuit de media voor de agenda en het functioneren van het

Parlement. Doordat er geen partijpolitieke banden bestaan tussen het Europees Parlement

enerzijds en de Commissie of de Raad anderzijds en het Parlement ook de Commissie niet ter

verantwoording kan roepen, heeft het Europees Parlement alle ruimte om zich onafhankelijk

op te stellen zonder zich te hoeven bekommeren over de consequenties. Het optreden van het

Europees Parlement in het SWIFT-dossier laat zien dat daadkrachtig optreden niet wordt

geschroomd. Om tot (snelle) besluitvorming te komen is het vaak nodig dat de Raad en de

Commissie buiten de formele vergaderingen om in grote dossiers met sleutelfiguren uit het

Parlement tot een vergelijk proberen te komen. In de Brusselse binnenwereld wordt, met

andere woorden, veel gedebatteerd maar slechts beperkt in openbaarheid. De publieke tribune

in Brussel is bovendien slecht bezet. Deze wijze van politiek bedrijven draagt niet bij aan het

legitimiteitgehalte van de besluitvormingsprocessen in de EU.

Het feit dat vraagtekens kunnen worden geplaatst bij de bijdrage van het spel tussen het

Europees Parlement, Commissie en de Raad betekent niet dat het met de legitimiteit in de

binnenwereld slecht is gesteld. Wat betreft het wetgevingsproces wordt een belangrijke rol

gespeeld door de Raad, waarbinnen alle lidstaten op ministersniveau zijn vertegenwoordigd.

Hoewel hier niet altijd bij consensus wordt beslist kan via de directe lijn met de diverse

nationale Parlementen aan de vereisten van autorisatie en verantwoording worden voldaan.

Het Verdrag van Lissabon heeft verder de rol van de nationale Parlementen, en daarmee van

de legitimiteit van de EU, vergroot door hen een formele rol en bevoegdheden te geven ter

waarborging van het subsidiariteitsbeginsel. Een actieve invulling van deze mogelijkheden

draagt rechtstreeks bij aan de legitimiteit van de EU. De recente debatten rond de eurocrisis

hebben laten zien dat in elk geval in Nederland via beïnvloeding van en controle op de input

via nationale lijn actief kan worden geparticipeerd in het Europees debat. De discussie wordt

feitelijk vanuit Brussel naar de nationale arena gebracht waar sprake is van een groter publiek

en grotere openbaarheid. Door op een dergelijke wijze invulling te geven aan bijdragen in de

Raad wordt positief bijgedragen aan legitimiteitvereisten. Nu besluitvorming in de Raad in de

regel niet (meer) bij consensus plaatsvindt maar bij QMV betekent dit overigens wel dat een

minister op nationaal niveau ook moet kunnen uitleggen dat het besluit dat genomen is

weliswaar niet het besluit is dat zijn voorkeur had maar wel het besluit is waar de EU –en hij

namens de EU– thans voor staat.

De vraag kan gesteld worden of bovenstaande niet moet leiden tot de conclusie dat het vanuit

het oogpunt van legitimiteit dan niet te verkiezen zou zijn om het Europees Parlement af te

schaffen en besluitvorming en uitvoering over te laten aan de (Europese) Raad, Commissie en

nationale Parlementen. Deze conclusie is –los van het realiteitsgehalte– te dramatisch en

miskent de bijdragen die het Europees Parlement levert aan het functioneren van de

41


machinerie van de EU als geheel. De kracht van de EU zit, zo is door Van Middelaar in

historisch perspectief meesterlijk vastgelegd, in het functioneren van de Europese Raad

binnen de constellatie van de EU. Deze is bijzonder, omdat geen sprake is van een reguliere

intergouvernementele sfeer maar van een zogenaamde tussensfeer. De onderlinge

gebondenheid die tot consensus leidt en waardoor zaken tot stand komen, bestaat bij gratie

van de binnenwereld. Zonder binnenwereld zou, met andere woorden, er geen sprake kunnen

zijn van de voor de EU karakteristieke tussenwereld. Het Europees Parlement vormt een

essentieel onderdeel van deze binnenwereld. Daarnaast heeft het Europees Parlement

onmiskenbaar in steeds belangrijkere mate een rol te vervullen als podium binnen de EU waar

de Europese burgers kunnen worden toegesproken. Hoewel geen directe voorwaarde voor

legitimiteit is het functioneren van de EU gediend met een forum waarin de voorzitter van de

Europese Raad, de voorzitter van de Commissie of een vertegenwoordiger van een vreemde

mogendheid zich tot een brede groep burgers van de EU kunnen richten. Het Europees

Parlement werpt zich tevens vaak op als hoeder van de rechten van de Europese burgers. Zo

zal ook het burgerinitiatief kunnen rekenen op bescherming van het Europees Parlement.

In plaats van afschaffing van het Europees Parlement zou de legitimiteit van de EU meer

gediend zijn met een Parlement dat zijn bevoegdheden meer recht doet. Binnen de huidige

verdragscontext betekent dit dat het Europees Parlement meer in openbaarheid het politieke

debat voert.

Alles afwegende is de conclusie van deze studie dat het met het democratisch tekort van de

EU, bekeken in het licht van de bronnen voor democratische legitimiteit, wel meevalt. Het

Verdrag van Lissabon leidt tot machtsverschuivingen in die zin dat het zwaartepunt (nog)

meer dan voorheen bij de Europese Raad komt te liggen, zodat er meer sprake is van

intergouvernementele besluitvorming waarbij rechtstreeks via lijnen met de nationale

Parlementen aan de vereisten van representatie, autorisatie en verantwoording kan worden

voldaan. Bij besluiten in de binnenwereld zijn eveneens meer bevoegdheden en

mogelijkheden tot beïnvloeding neergelegd bij de nationale Parlementen.

Kan de verwachting worden uitgesproken dat de klacht over het democratisch tekort van de

EU in de toekomst dan niet meer zal worden gehoord? Het antwoord op deze vraag is zonder

twijfel ontkennend. De besluitvorming rond de Griekse crisis kan dit illustreren. In Nederland

is het debat over de besluitvorming op EU-niveau in openbaarheid gevoerd (voorafgaande aan

vergaderingen in Brussel ter verzekering van kamerbrede steun en achteraf ter

verantwoording). Nederland stemt ook in met de te nemen maatregelen. Aan de vereisten van

democratische legitimiteit wordt hiermee volledig voldaan. Toch bestaat er onbehagen. Dat

gevoel wordt ingegeven door het besef dat ‘nee-zeggen’ feitelijk niet meer kan. We zitten nu

eenmaal aan Griekenland vast. De onderlinge verbondenheid waarin de kracht van de EU ligt,

maakt tevens dat van echte vrijheid vaak geen sprake meer is. Die onderlinge verbondenheid,

die ervaren kan worden als ‘dwang’ of ‘druk’, is evenwel nimmer meer voorwerp van

afzonderlijke besluitvorming, zij is onderdeel van het lidmaatschap van de EU als zodanig.

Enkel beëindiging van het lidmaatschap van de EU kan de banden met de binnenwereld

verbreken. Het Verdrag van Lissabon voorziet uitdrukkelijk in de mogelijkheid van lidstaten

om uit de Unie te treden. Beslissingen hieromtrent lopen volledig via de nationale lijn met

inachtneming van de legitimiteitwaarborgen die daar gelden. Vooralsnog ziet het er evenwel

niet naar uit dat deze route door lidstaten serieus wordt overwogen.

* * *

42


Appendix 1: Interviews

Baas, Auke; Eenheidbevoegdheden van de instellingen, begrotingsrecht en externe

betrekkingen, Europees Parlement

Bray, Robert; Secretariaat commissie juridische en constitutionele zaken, Europees Parlement

Brinkhorst, Laurens Jan; voormalig minister van Landbouw Natuurbeheer en Visserij

Camp van de, Wim; Europarlementariër, Fractie van de Europese Volkspartij

Fijnaut, Cyrille; Hoogleraar Rechtsvergelijking, Universiteit Tilburg

Grave de, Martijn; Juridische en institutionele zaken, Permanente Vertegenwoordiging

Nederland

Heeteren van, Godelieve; Europa Arena, oude TK lid PvdA en voorzitter vaste commissie

Europese Zaken

Hekking, Jan Dirk; journalist het Financieele Dagblad

Hooven ten, Marcel; freelance journalist

In ’t Veld, Sophie; Europarlementariër, Alliantie van Liberalen en Democraten voor Europa

fractie

Kalma, Paul; woordvoerder bestuurlijke vernieuwing, PvdA-fractie Tweede Kamer

Linden, van der, Rene; voorzitter Eerste Kamer

Middelaar van, Luuk; kabinet president, Europese Raad

Nijssen, Joop; griffier vaste commissie Europese Zaken, Tweede Kamer

Overbeeke van, Jan Nico; vertegenwoordiger Eerste en Tweede Kamer in Brussel.

Pijpers, Alfred; senior onderzoeker Instituut Clingendael

Pronk, Bartho; kabinet Viviane Reding, Europese Commissie

Rennie, David; journalist The Economist

Rook, Pieter; Sociale Zaken, Permanente Vertegenwoordiging Brussel

43


Smulders, Ben; bijzonder juridisch raadsadviseur, Directoraat CJ ― Juridisch raadsadviseurs

Staden van, Alfred; Hoogleraar Internationale Betrekkingen, Universiteit Leiden

Thomassen, Jacques; Hoogleraar Politieke Wetenschappen, universiteit Twente

Visser, Martin; journalist het Financieel Dagblad

Zouridis, Stavros; Hoogleraar Bestuurskunde, universiteit van Tilburg en Decaan Nederlandse

School voor Openbaar Bestuur.

44


Appendix 2: Literatuur

Beetham D. and Lord C.(1998), Legitimacy and the European Union, Londen, Longham

Beus, Jos de en Mak, Jeannette ( 2009), De kwestie Europa, Hoe de EU tot de Nederlandse

politiek doordringt, Amsterdam, University Press

Castle, Stephan (04-03-2010), European Parliament wields a wider influence, The New York

Times

Eijk, Cees van der (2002), Legitimiteitsvragen in de EU en in de lidstaten.

Uit: Europa periodiek, maart 2002

Easton, David (1965), A systems analysis of political life, Wiley

Follesdal, Andreas and Hix, Simon (2002), Why there is a Democratic Deficit in the EU: A

Response to Majone and Moravcsik, European Governance Papers, No C-05-02

‘t Hart, Paul en ten Hooven, Marcel (2004) Op zoek naar leiderschap. Regeren na de Revolte

Amsterdam, De Balie

Herzog, Roman, Bolkestein, Frits en Gerken,Lüder (23 januari 2010) De Europese Unie moet

meer tegenspel krijgen van lidstaten, NRC

Kaczynski, Piotr Maciej & Schout, Adriaan (26-02-2010), Capital Brussels: What kind of

political actor will the Lisbon EU be?, Centre for European Policy Studies

Kris, Jeroen van der (4-2-2010) EU wilde onbeschreven blad, NRC

Middelaar, L. van (2009), De passage naar Europa, Groningen, Historische

uitgeverij

Moravcsik, Andrew (2002), In defence of the democratic deficit: Reassessing

Legitimacy in the European Union, in Journal of Common Market Studies 40,4

Nedergaard, P. (2008), European Administration: Legitimacy and Efficiency, SEW 2008, 75

Ooik, R.H. van, en Wessel R.A. (2009) Het Verdrag van Lissabon: balans en

afsluiting. Uit: SEW - Tijdschrift voor Europees en economisch recht, 2009,

pp. 253-260

Pisuisse, CS en Teubne, A.M.M. (2009), Elementair Europees Gemeenschapsrecht,

Groningen, Wolters Noordhoff

Schout, Adriaan en Dijken, Jeroen van (09-01-2009) EU kan goed zonder Europees

Parlement, De Volkskrant

Sie Dhian Ho, M. (2004), Democratisering van de EU: Permanente

evenwichtskunst. Uit: De staat van de democratie. Democratie voorbij de

45


staat. E.R. Engelen en M. Sie Dhian Ho (red), Amsterdam, Amsterdam University

press.

Staden, Alfred van, (2003) The Right to Govern: The Democratic Legitimacy of the European

Union, Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael

Staden, Alfred van (2008 ), De roep om leiderschap in de internationale politiek. Zijn de

grote staatslieden verdwenen?, Assen, Van Gorcum

Staden, Alfred van, (zomer 2009), Europa en de wereld van morgen: medespeler of

toeschouwer.

Uit: Christen Democratische Verkenningen, Amsterdam, Uitgeverij Boom

Thomassen, J.(2007), Citizens and the legitimacy of the European Union,

Den Haag, WRR web publicatie nr 19

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2007), Europa in Nederland,

Amsterdam, Amsterdam University Press

Willis, Andrew. (23-03-2010), Commission set for limited role on 2020 targets, EU Observer

46


Appendix 3: Beleidsterreinen EU en invloed Europees Parlement na het Verdrag van

Lissabon

Invloed Europees Parlement:

Door de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 beslist het

Europees Parlement (EP) op veel meer terreinen mee volgens de gewone

wetgevingsprocedure. Concreet betekent dit dat de rol van het EP als wetgever nu even

belangrijk is als die van de Raad van Ministers voor bepaalde onderwerpen waarbij het EP

eerder niet werd betrokken of waarover het alleen werd geraadpleegd. Dat geldt bijvoorbeeld

voor legale immigratie, samenwerking op strafrechtgebied (Eurojust, misdaadpreventie,

onderlinge afstemming van de strafmaat, inbreuken en sancties), politiesamenwerking

(Europol), structuurfondsen en sommige onderdelen van het EU-handels- en landbouwbeleid.

Het EP mag nu ook over de hele begroting meebeslissen. Tot nu toe mocht dit alleen over de

'vrijwillige uitgaven' en bijvoorbeeld niet over de omvangrijke begrotingspost

landbouwuitgaven. In feite wordt het EP bij praktisch alle wetgevingsvoorstellen betrokken.

Het EP is nu op zo’n 50 terreinen meer medewetgever geworden. Er zijn 20 nieuwe

rechtsgrondslagen gecreëerd in het Verdrag van Lissabon waarbij het EP medewetgever is, en

bij 30 al bestaande rechtsgrondslagen is het EP voortaan medewetgever.

Uitbreiding van bevoegdheden van de Europese Unie:

Het Verdrag van Lissabon maakt nu expliciet duidelijk bij welke beleidsterreinen de EU

exclusief bevoegd is, bij welke terreinen er gedeelde bevoegdheid bestaat tussen de EU en de

Lidstaten, en op welke terreinen de Lidstaten exclusief bevoegd blijven. Door art 4, lid 1, van

het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) zijn alle bevoegdheden

die niet genoemd zijn in het VWEU, gedeelde bevoegdheden.

Als met situatie voor inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon wordt vergeleken,

worden er bij de exclusieve bevoegdheden voor de EU twee nieuwe terreinen genoemd: het

monetair beleid voor de landen die de euro als munt hebben en de instandhouding van de

biologische rijkdommen van de zee. Met het Verdrag van Lissabon omvat de

gemeenschappelijke handelspolitiek als exclusieve bevoegdheid voortaan de gehele

gemeenschappelijke handelspolitiek. Voorheen bestond er een uitzondering op deze

exclusieve bevoegdheid (artikel 133, zesde lid, EG Verdrag), waar het ging om akkoorden die

de interne bevoegdheden zouden overschrijden, zoals handelsakkoorden inzake culturele en

audiovisuele diensten, onderwijsdiensten en sociale en volksgezondheidsdiensten. Deze

akkoorden vielen voorheen onder de gedeelde bevoegdheden.

Bij de gedeelde bevoegdheden staat één nieuw onderwerp waarbij de bevoegdheid dus

voortaan gedeeld wordt met de EU: energie.

Sommige bevoegdheden hebben een andere naam gekregen. Hierdoor zijn bepaalde

bevoegdheden uitgebreid. Zo vallen de maatregelen inzake binnenkomst en verkeer van

personen nu onder de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, wat een ruimere omschrijving

van de bevoegdheid is. Bij het beleidsterrein economische en sociale samenhang is de

territoriale samenhang toegevoegd.

Bij de exclusieve bevoegdheden voor de Lidstaten is nieuw dat de industrie, sport, toerisme

en de administratieve samenwerking wordt genoemd.

47


Relevante artikelen van het Verdrag van Lissabon:

Artikel 3 VWEU

1. De Unie is exclusief bevoegd op de volgende gebieden:

a) de douane-unie;

b) de vaststelling van mededingingsregels die voor de werking van de interne markt nodig

zijn;

c) het monetair beleid voor de lidstaten die de euro als munt hebben;

d) de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee in het kader van het

gemeenschappelijk visserijbeleid;

e) de gemeenschappelijke handelspolitiek.

2. De Unie is tevens exclusief bevoegd een internationale overeenkomst te sluiten indien een

wetgevingshandeling van de Unie in die sluiting voorziet, indien die sluiting noodzakelijk is

om de Unie in staat te stellen haar interne bevoegdheid uit te oefenen of indien die sluiting

gevolgen kan hebben voor gemeenschappelijke regels of de strekking daarvan kan wijzigen.

Artikel 4 VWEU

1. De Unie heeft een met de lidstaten gedeelde bevoegdheid in de gevallen waarin haar in de

Verdragen een bevoegdheid wordt toegedeeld die buiten de in de artikelen 3 en 6 bedoelde

gebieden valt.

2. De gedeelde bevoegdheden van de Unie en de lidstaten betreffen in het bijzonder de

volgende gebieden:

a) interne markt;

b) sociaal beleid, voor de in het onderhavige Verdrag genoemde aspecten;

c) economische, sociale en territoriale samenhang;

d) landbouw en visserij, met uitsluiting van de instandhouding van de biologische rijkdommen

van de zee;

e) milieu;

f) consumentenbescherming;

g) vervoer;

h) trans-Europese netwerken;

i) energie;

j) de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht;

k) gemeenschappelijke veiligheidsvraagstukken op het gebied van volksgezondheid, voor de in

het onderhavige Verdrag genoemde aspecten.

3. Op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en de ruimte is de Unie bevoegd

op te treden, en met name programma's vast te stellen en uit te voeren; de uitoefening van die

bevoegdheid belet de lidstaten niet hun eigen bevoegdheid uit te oefenen.

4. Op het gebied van ontwikkelingssamenwerking en humanitaire hulp is de Unie bevoegd op

te treden en een gemeenschappelijk beleid te voeren; de uitoefening van die bevoegdheid belet

de lidstaten niet hun eigen bevoegdheid uit te oefenen.

Artikel 5 VWEU

1. De lidstaten coördineren hun economisch beleid binnen de Unie. Daartoe stelt de Raad

maatregelen vast, met name globale richtsnoeren voor dat beleid.

Voor de lidstaten die de euro als munt hebben, gelden bijzondere bepalingen.

2. De Unie neemt maatregelen om te zorgen voor de coördinatie van het

werkgelegenheidsbeleid

van de lidstaten, met name door de richtsnoeren voor dat beleid te bepalen.

48


3. De Unie kan initiatieven nemen ter coördinatie van het sociaal beleid van de lidstaten.

Artikel 6 VWEU

De Unie is bevoegd om het optreden van de lidstaten te ondersteunen, te coördineren of aan

te vullen. Dit geldt voor de volgende gebieden wat hun Europese dimensie betreft:

a) bescherming en verbetering van de volksgezondheid;

b) industrie;

c) cultuur;

d) toerisme;

e) onderwijs, beroepsopleiding, jongeren en sport;

f) civiele bescherming;

g) administratieve samenwerking.

49

More magazines by this user
Similar magazines