Europa en het Verdrag van Lissabon “Love it or leave it”

VI
Samenvatting & conclusies
Centraal in deze studie stond de legitimiteit van de EU en de vraag welke effecten in dat
opzicht te verwachten zijn van het Verdrag van Lissabon. Hierbij is de aandacht ook
uitgegaan naar de machtsverhoudingen tussen de verschillende actoren op het Europees
toneel. De roep om legitimiteit is sterker naarmate de betrokken besluiten fundamenteler
(kunnen) zijn of directer ingrijpen in het leven van alle dag.
Wat betreft fundamentele issues ofwel politieke beleidslijnen – in deze studie ook wel
aangeduid met de term ‘grote politiek’– bepaalt het Verdrag van Lissabon dat hiervoor de
kaders en prioriteiten door de Europese Raad worden gesteld. Hoewel de Europese Raad ook
voor de inwerkingtreding van het Verdrag werd gezien als het meest politieke orgaan van de
Unie, is deze verdragsrechtelijke verankering niet zonder betekenis. De Europese Raad is
thans een formele instelling van de EU, die niet alleen zaken naar zich toe kan trekken, maar
ook kaders en prioriteiten kan stellen voor besluitvormingsprocessen die op een ander niveau
binnen de EU zijn belegd. Gezien deze functies ligt het voor de hand dat de Europese Raad
ook gezien wordt als een escalatiemogelijkheid voor besluitvormingsprocessen die op een
ander niveau stagneren. De recente ontwikkelingen rond de euro en de financiële problemen
in Griekenland hebben laten zien dat de Europese Raad deze rol ook grijpt. De huidige
regeringsleiders zijn hiervoor zelf bepalend. Zij schuwen er niet voor hun rol in de Europese
politiek ook daadwerkelijk te pakken.
In het licht van de legitimiteitvraag is de toegenomen rol van de Europese Raad op het eerste
gezicht niet problematisch. Integendeel, in de Europese Raad zijn alle lidstaten
vertegenwoordigd en wordt over vragen betreffende de grote politiek enkel bij consensus
beslist. Er is, met andere woorden, sprake van een intergouvernementele wijze van
besluitvorming. Als uitgangspunt in deze studie is geformuleerd dat in zulke gevallen zich
geen additionele legitimiteitvragen aandienen. Een lidstaat wordt immers slechts gebonden als
zijn regeringsleider heeft ingestemd. Indien de regeringsleider democratische legitimatie
geniet – hetgeen voor het lidmaatschap van de Unie een voorwaarde is – heeft hij de steun van
de nationale bevolking (representatie) en zal hij over het door hem behaalde resultaat ook op
nationaal niveau verantwoording afleggen (autorisatie & verantwoording).
Op basis van de analyses van Van Middelaar is inzichtelijk gemaakt dat de
intergouvernementele besluitvorming binnen de Europese Raad andere kenmerken vertoont
dan besluitvorming op het grotere internationale toneel, ook wel aangeduid met de
buitenwereld. In de tussenwereld van de Europese Raad is sprake van een gebonden vrijheid:
Lidstaten streven hun eigen belang na, maar zijn tegelijkertijd onderling verbonden door hun
lidmaatschap aan de Unie en betrokkenheid bij de supranationale instellingen van de EU,
ofwel de binnenwereld. In het Verdrag van Lissabon is door de instelling van een vaste
voorzitter van de Europese Raad zelfs een institutionele verbinding gelegd tussen de
tussenwereld van de Europese Raad en de binnenwereld van de supranationale instellingen
van de EU.
De binnenwereld van de EU wordt gedomineerd door instellingen als de Raad, Commissie en
het Europees Parlement. Als gevolg van het Verdrag van Lissabon horen meer
beleidsterreinen dan voorheen thans tot de bevoegdhedensfeer van de EU. De binnenwereld
is, met andere woorden, in omvang toegenomen. De besluiten die hier worden genomen, ook
wel aangeduid met kleine politiek, kunnen direct ingrijpen in het leven van alle dag voor
40