Een ingebeelde kwaal

ontstaan. De recente politieke keuzes om de hypotheekrenteaftrek aan te pakken of
om de kostenstijgingen in de zorg te beteugelen zijn hiervan voorbeelden. Onder druk
van de noodzaak om te bezuinigen op de uitgaven ontstaat politieke ruimte om
ambtelijk al veel langer gearticuleerde aanpassingen in de woningmarkt en de zorg te
doen. Dan blijkt dat ambtelijke en politieke cycli niet altijd hoeven samen te vallen,
maar dat zonder die politieke ruimte een dergelijke keuze niet kan worden gemaakt.
Daarbij komt dat een zichzelf respecterende ambtelijke organisatie niet wil volstaan
met ‘implementatiestrategie’, met het invullen van door de politiek bepaalde doelstellingen,
maar ook zelf doelstellingen wil formuleren. Hiermee kan overlap met de
politieke agenda ontstaan.
Bovendien zijn maatschappelijke opgaven waar de overheid zich voor gesteld ziet
veelal niet met elkaar in lijn maar ambigu: doelstellingen conflicteren, zijn omstreden,
er is geen eenduidig beeld van de aard van de problemen die moeten worden
opgelost noch van de oplossingsrichtingen (zie onder anderen Frissen, 2007, 2009,
In ’t Veld, 2010, 2011; De Bruijn, 2011). De uitbreiding van het industrieterrein wordt
door het bedrijfsleven toegejuicht, maar betreurd door omwonenden. Een grote
kolencentrale houdt elektriciteit betaalbaar en is bevorderlijk voor de betrouwbaarheid
van de energievoorziening, maar is niet noodzakelijkerwijs wenselijk vanuit
de doelstelling voor een schone energievoorziening. Als doelstellingen en onderliggende
waarden conflicteren is het niet mogelijk om alle partijen tevreden te stellen:
‘a context of inconsistent demands and insoluble problems makes articulated
strategy to satisfy all stakeholders both difficult to formulate and problematic in
terms of its realization’ (Llwellyn & Tappin, 2003). Tegelijk kan de overheid zich niet
aan dergelijke maatschappelijke vraagstukken onttrekken (zoals een marktpartij
zou kunnen doen), of liggen ze juist vanwege de complexiteit op het bord van de
overheid. Strategie bij de overheid gaat dus niet zozeer om het ontwikkelen van
een plan om eenduidige doelen te realiseren, maar om het vinden van manieren
om uit meervoudige doelen tot realistisch en zinvol handelen te komen.
Naast de politieke en maatschappelijke dynamiek speelt voor departementen dat
de prestaties die worden geleverd zelden in splendid isolation tot stand komen. In de
meeste gevallen is samenwerking met andere departementen, andere overheden
(in Nederland en daarbuiten) en andere actoren in de samenleving noodzakelijk
om plannen te maken en ten uitvoer te brengen. Dat is nu eenmaal de aard van de
publieke zaak. De overheid bepaalt de strategie niet alleen, of moet voor het uitvoeren
van de strategie met anderen samenwerken; het is een product van interactie
met anderen die de ruimte en de mogelijkheden tot strategisch handelen
soms vergroten en elders juist weer begrenzen.
Strategie bij de Rijksoverheid krijgt dus vorm in een meervoudige werkelijkheid
waarin de effectiviteit niet alleen wordt bepaald door het handelen van die overheid
zelf. De vraag die dan opkomt, is hoe je effectief kunt sturen in omstandigheden
waarin je niet volledig in control bent. In allerlei opzichten is dit de steeds
terugkerende vraag voor de Rijksoverheid als het gaat om beleidsontwikkeling of
beleidsuitvoering en de strategische keuzes die daarin worden gemaakt (Peeters
e.a. 2011).
12 Een ingebeelde kwaal