La corrupción y su freno. Ciudadanía, instituciones y normas

Arriesgamos la hipótesis de que esta modalidad puede ser particularmente signifi -
cativa en el Uruguay, donde la reducida extensión territorial y una población relativamente
escasa se suman a factores culturales, como la fl uidez de las relaciones interpersonales
y la infl uencia de las organizaciones políticas, para facilitar irregularidades y tolerancias
indebidas que a menudo no se explican por el pago de una suma de dinero.
Lamentablemente, estas formas de corrupción, aunque perceptibles, son las más
difíciles de probar. Por eso, raras veces ingresan en los registros de los organismos encargados
de prevenir y reprimir la corrupción, lo que hace casi imposible cuantifi car el número
y la importancia de los casos en que se presenta. Tal vez la única medida relativamente
efi caz para limitar esta clase de irregularidades sea el estricto control ciudadano y la transparencia
de los procedimientos administrativos, aunque fuerza es reconocer que, si siempre
es difícil detectar a la corrupción, mucho más lo es cuando no va acompañada por un
benefi cio material directo para el funcionario presuntamente corrupto.
Es posible que la enorme amplitud y diversidad de los fenómenos clasifi cables
como corrupción haya determinado la adopción generalizada de la defi nición clásica, más
estrecha, que analizamos al inicio, según la cual es corrupción “el abuso de una posición
o cargo público para obtener un benefi cio privado ilícito”. Si bien ese benefi cio privado
ilícito podría consistir en cosas mucho más amplias que un benefi cio material inmediato
(podría consistir, por ejemplo, en favorecer a un amigo, hacer carrera política, asegurarse
la permanencia en el cargo, procurarse un ascenso u obtener la confi anza y la buena voluntad
de personas o empresas infl uyentes) esa no suele ser la interpretación habitual de la
expresión ni el sentido que se le da en el derecho positivo.
La corrupción en el derecho positivo uruguayo
En el Uruguay es notorio un cambio histórico en la noción legislativa de la corrupción.
En la Constitución de la República aprobada en 1934 era evidente la preocupación
por la corrupción política, al punto que la mayor parte de las normas constitucionales que
pretendían prevenir la corrupción administrativa estaban en realidad teñidas por una ostensible
intención de limitar los abusos con motivación política. Así, el artículo 58, que todavía
hoy inicia el articulado dedicado a la regulación de la función pública, comienza declarando:
“Los funcionarios están al servicio de la Nación y no de una fracción política”, lo que resulta
revelador de un clima político enrarecido, dominado por la lucha de fracciones que, terminadas
las guerras civiles, se disputaban por otros medios el control del Estado. En el mismo
sentido puede leerse el artículo 59, que dice: “La ley establecerá el Estatuto del Funcionario
sobre la base fundamental de que el funcionario existe para la función y no la función para el
funcionario”, que hoy puede interpretarse como un criterio de buena administración, pero
en su tiempo intentaba prevenir, a menudo sin éxito, el uso arbitrario de los cargos públicos
como moneda de cambio por parte de los jefes políticos. En la misma época se crearon la
Corte Electoral y el Tribunal de Cuentas, como órganos constitucionales de contralor autónomos
de los tres poderes del Estado. Otra señal de la preocupación por poner al control de
la Administración Pública fuera de la órbita del poder político.
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