Cuaderno de Análisis Gestión Pública Territorial de la Seguridad Ciudadana

Aprendizajes para la Gestión
Pública

Aprendizajes para la gestión pública
Escuela de Postgrados de Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro”
General Jorge Hernando Nieto Rojas
Director General Policía Nacional
Mayor General Ricardo Alberto Restrepo Londoño
Subdirector General Policía Nacional
Mayor General Carlos Enrique Rodríguez González
Director Nacional de Escuelas
Coronel Luis Ernesto García Hernández
Director Escuela de Postgrados de Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro”
Implementación del Código Nacional de Policía y Convivencia: desafío para la
Gestión Pública
Intendente Yofre Luis Cortés Vargas
Claudia Patricia Gómez Rojas
Análisis de los documentos de planeación de la seguridad ciudadana del Distrito
Capital - Estudio de Caso
Capitán Miguel Andrés Orjuela Gómez
Diseño y Diagramación
Oficina de Comunicaciones Estratégicas - Escuela de Postgrados de Policía
Impresión
Imprenta Nacional de Colombia
Fecha de Recepción
Octubre 21 del 2016, Bogotá–Colombia
Fecha de Evaluación
Octubre 31 del 2016, Bogotá–Colombia
Fecha de Aprobación
Noviembre 10 del 2016, Bogotá–Colombia
ISSN
2500-7270

Contenido
Implementación del Código Nacional de Policía y Convivencia: desafio para la
Gestión Pública
Resumen ............................................................................................................................. 9
Introducción........................................................................................................................ 11
I. ¿Qué es la gestión pública territorial en Colombia?.............................................. 13
Alcances y limitaciones de la gestión pública territorial de la seguridad
ciudadana............................................................................................................................... 16
¿Existe relación entre la Ley 1801 de 2016 y la gestión pública territorial de la
seguridad ciudadana?.......................................................................................................... 21
Capacidades institucionales relacionadas con entidades organizacionales:............. 25
Capacidades institucionales relacionadas con la puesta en funcionamiento de nuevas
tecnologías de la información y las comunicaciones ................................................... 26
Capacidades institucionales en materia de talento humano ...................................... 27
Capacidades institucionales en el ámbito social y comunitario ................................. 28
II. ¿Cómo lograr la gobernabilidad local necesaria para la implementación de la
Ley 1801 de 2016?............................................................................................................ 29
Referencias......................................................................................................................... 31
Análisis de los doumentos de planeación de la seguridad ciudadana del Distrito
Capital - Estudio de Caso
Resumen............................................................................................................................. 37

Introducción....................................................................................................................... 38
Metodología........................................................................................................................ 39
I. Análisis de resultados.................................................................................................... 40
Categoría de análisis 1 - Consistencia interna de los documentos .......................... 40
Categoría de análisis 2 - Vigencia de los documentos................................................. 42
Categoría de análisis 3 - Problemáticas a intervenir.................................................... 45
Categoría de análisis 4 - Fuentes de información ....................................................... 46
II. Recomendaciones......................................................................................................... 48
Recomendación 1: coherencia en la inversión de los recursos ................................ 48
Recomendación 2: Nuevo plan integral de seguridad ................................................ 49
Conclusiones....................................................................................................................... 51
Referencias.......................................................................................................................... 53

Implementación del Código Nacional
de Policía y Convivencia: desafío para la
Gestión Pública.

Escuela de Postgrados de Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro”
Resumen
La difusión, socialización, aplicación, seguimiento y
evaluación por parte de las autoridades de policía
del proceso de apropiación, implementación
y aplicación del Código Nacional de Policía y
Convivencia - Ley 1801 de 2016 en todo el país,
a partir del 30 de enero de 2017, se constituye
en un desafío para la gestión pública territorial
de la seguridad ciudadana; puesto que implica
que las autoridades político - administrativas de
elección popular (gobernadores y alcaldes), en
su calidad de autoridades en materia de orden
público y primeras autoridades de policía en cada
entidad territorial, acompañadas de la Policía
Nacional y de otras instituciones con funciones,
competencias y atribuciones en materia de policía,
ajusten la planeación estratégica y presupuestal
que estaban terminando de elaborar en materia
de seguridad ciudadana, de tal forma, que
puedan destinar recursos a la generación de
las capacidades institucionales que demanda la
implementación del Código y, al mismo tiempo,
generen novedosos y dinámicos procesos de
coordinación interinstitucional que permitan
regular, de manera efectiva, los comportamientos
de todos los habitantes del territorio, para lograr la
convivencia pacífica como fin del Estado.
Palabras Clave: gestión pública, regulación social,
políticas públicas, capacidades institucionales y
descentralización
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Cuaderno de Análisis No. 2
Abstract
Summarizing the dissemination, socialization,
application, monitoring and assessment by the
police authorities of the appropriation process,
implementation and application of the Police and
Coexistence National Code - Law 1801 of 2016
throughout the country, starting on January 30,
2017, constitutes a challenge for the Territorial
public safety management; since it implies that
political and popular election administrative
authorities (governors and mayors), as public
order authorities and first police authorities
in each territorial entity, accompanied by the
National Police and other institutions with
functions, competencies and powers in the
police field, to adjust the strategic and budgetary
planning that were being completed in the public
safety area, so that they can allocate resources to
generate institutional capacities demanded by the
implementation of the Code and, at the same time,
generate novel and dynamic processes of interinstitutional
coordination to effectively regulate all
territory habitants behavior, to achieve peaceful
coexistence as main aim of the state.
Key Words: public management, social regulation,
public policies, institutional capacities and
decentralization
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Escuela de Postgrados de Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro”
Introducción
La Ley 1801 de 2016 trae consigo un compendio normativo acorde con
la realidad social, que señala los comportamientos y actividades prohibidas
a los habitantes del territorio colombiano. A través de este compendio
normativo, se regula el alcance del ejercicio de los derechos y libertades
públicas, al tiempo que se establecen los deberes y obligaciones de las
personas naturales y jurídicas con relación a la generación de condiciones de
convivencia pacífica.
El Código, como tal, es un pacto renovado de la sociedad colombiana, que
de cara a la construcción de la paz territorial, asume el reto de aprehender
un nuevo conjunto de reglas de comportamiento teniendo como punto de
partida cuatro elementos, a saber: 1. el reconocimiento de los derechos de
todos los habitantes, 2. la existencia de un conjunto de deberes de todos los
habitantes del territorio que son consustanciales a la vida en sociedad; 3. el
principio de autonomía de las entidades territoriales y 4. el reconocimiento
de las particularidades culturales de cada región del país.
En este orden de ideas, la difusión, socialización, aplicación, seguimiento y
evaluación por parte de las autoridades de policía del proceso de apropiación,
implementación y aplicación del Código Nacional de Policía y Convivencia -
Ley 1801 de 2016 en todo el país, a partir del 30 de enero de 2017, se
constituye en un desafío para la gestión pública territorial de la seguridad
ciudadana. Puesto que, implica que las autoridades político-administrativas
de elección popular (gobernadores y alcaldes), en su calidad de autoridades
en materia de orden público y primeras autoridades de Policía en cada entidad
territorial, acompañadas de la Policía Nacional y de otras instituciones con
funciones, competencias y atribuciones en materia de policía, ajusten la
planeación estratégica y presupuestal que estaban terminando de elaborar
en materia de seguridad ciudadana, de tal forma, que puedan destinar
recursos a la generación de las capacidades institucionales que demanda la
implementación del Código. Al mismo tiempo, generen novedosos y dinámicos
procesos de coordinación interinstitucional que permitan regular de manera
efectiva los comportamientos de todos los habitantes del territorio, para
lograr la convivencia pacífica como fin esencial del Estado.
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Cuaderno de Análisis No. 2
Dichos procesos, a su vez, implican la generación de nuevos datos respecto
a los comportamientos de los habitantes del territorio que den muestra de
la indisciplina y el desorden social, que en algunas ocasiones se materializan
en hechos de violencia y delincuencia. Estos datos, su recolección,
procesamiento, análisis y comprensión, permitirán formular mejores políticas
públicas en materia de convivencia, función y actividad de policía desde el
enfoque de seguridad ciudadana.
En este sentido, la implementación del Código Nacional de Policía y
Convivencia es un reto no sólo para los ciudadanos, que deberán ajustar
sus comportamientos y cumplir con sus deberes, sino que se constituye en
un desafío para las autoridades territoriales que, desde la dinamización del
modelo de construcción de paz territorial, deben garantizar la gobernabilidad
suficiente para lograr su apropiación y aplicación efectiva.
Este análisis plantea una serie de reflexiones, que tienen como único
objetivo configurar un conjunto de posibles respuestas a la pregunta: ¿Qué
desafíos se suscitan en materia de gestión pública territorial de la seguridad
ciudadana para lograr de manera efectiva la apropiación, implementación
y aplicación del Código Nacional de Policía y Convivencia-Ley 1801 de
2016, a partir del 30 de enero de 2017, en todo el territorio nacional?
Para lograr lo anterior, el análisis tiene tres grandes componentes, a partir de los
cuales se busca abordar de manera organizada y sistemática: ¿Qué es la gestión
pública territorial de la seguridad ciudadana en Colombia? y ¿Qué relación
existe entre esta y el Código Nacional de Policía y Convivencia? Segundo, se
establece de manera metódica la lista de capacidades institucionales, que se
requieren en el ámbito local, para lograr la implementación efectiva de esta
nueva normativa.
Y, finalmente, se plantea un conjunto de iniciativas y acciones que podrían
desarrollarse con la participación y bajo el liderazgo de las autoridades
político administrativas de los diferentes órdenes de gobierno, para lograr la
apropiación, implementación y aplicación efectiva de la Ley 1801 de 2016, en
el marco de la construcción del modelo de paz territorial, en cumplimiento de
los principios de coordinación, concurrencia, solidaridad y subsidiaridad, que
son la base de la descentralización y el ordenamiento territorial en Colombia.
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Escuela de Postgrados de Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro”
I. ¿Qué es la gestión
pública territorial en
Colombia?
Aproximarse a la noción de gestión pública
territorial de la seguridad ciudadana en Colombia,
implica retomar un conjunto de elementos que han
determinado el proceso de construcción reciente
de nuestro Estado; debido a que, es a partir de
estos, que se configura de manera interactiva la
materialización de las nociones de política pública
y gestión pública.
En este sentido, es importante mencionar que en
Colombia se empieza a hablar de manera cotidiana
de la gestión pública territorial, a partir de la
Constitución Política de 1991, debido a que a
través de esta se establecieron los atributos básicos
de la descentralización administrativa, política y
fiscal. Además, se reiteró el principio de autonomía
de las entidades territoriales y se confirieron un
conjunto de funciones y competencias básicas
a las autoridades político-administrativas, que
posteriormente se desarrollaron a través de
normativas de carácter sectorial.
Así las cosas, la gestión pública territorial en nuestro
país tiene sentido en el marco del proceso de
descentralización, cuyo antecedente es el proceso
de municipalización que se desarrolló durante los
años 70 y 80 del siglo pasado. Descentralización
que, se considera posible a partir de la asignación
de competencias, funciones administrativas y
recursos a las entidades territoriales, para que en
el marco del principio de autonomía y a través del
gobierno de sus propias autoridades de elección
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Cuaderno de Análisis No. 2
popular, ejerzan en su nombre propio y bajo su responsabilidad, las acciones
que permitan la materialización de las funciones y competencias otorgadas.
En este sentido, el proceso de descentralización es posible, mediante el
constante y efectivo diálogo entre las autoridades político-administrativas
de los tres órdenes de gobierno. Diálogo, a través del cual, se materializan
los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad dispuestos en
la Constitución Política, artículo 288. Así como los principios de solidaridad,
equidad territorial, gradualidad y flexibilidad, dispuestos recientemente
mediante la Ley 1454 de 2011, con relación al ordenamiento territorial.
Unido a lo anterior, la gestión pública territorial en Colombia, va a tener un
componente sectorial, debido a la configuración propia del orden nacional,
que está organizado actualmente en 24 sectores administrativos, a saber:
• Presidencia de la República
• Interior
• Relaciones Exteriores
• Hacienda y Crédito público
• Justicia y Derecho
• Defensa Nacional
• Agropecuario y desarrollo Rural
• Salud y Protección Social
• Trabajo
• Minas y Energía
• Deporte y Recreación
• Ciencia, Tecnología e Innovación
• Comercio
• Industria y Turismo
• Educación
• Ambiente y Desarrollo Sostenible
• Vivienda, Ciudad y Territorio
• Inclusión Social y Reconciliación
• Comunicaciones
• Cultura
• Planeación
• Función Pública
• Información Estadística
• Ciencia, Tecnología e Innovación
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Escuela de Postgrados de Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro”
Este componente sectorial indica que, se puede realizar gestión pública
territorial en 19 sectores administrativos, por parte las autoridades
político-administrativas de elección popular de cada entidad territorial, en
concordancia con las atribuciones, funciones y competencias que se les han
otorgado en cada sector.
De esta forma, la gestión pública territorial es el proceso de toma de
decisiones públicas sobre las acciones e intervenciones, a partir del cuales,
las instituciones públicas de los órdenes de gobierno, seccional y local,
pretenden lograr la distribución de bienes y servicios en concordancia con
los objetivos, fines y estrategias definidos en materia de política pública
para atender, controlar, administrar o resolver diferentes problemas
públicos.La gestión pública territorial en Colombia, implica la dinamización
de las instituciones que hacen parte de la arquitectura institucional pública
de cada entidad territorial de manera autónoma, atendiendo los fines
esenciales del Estado y, a partir de un reconocimiento propio, frente a las
particularidades territoriales de cada jurisdicción.
Así las cosas, “en Colombia se realiza gestión pública territorial de carácter
sectorial, bajo el liderazgo de las autoridades político-administrativas
de elección popular, mediante procesos de coordinación vertical entre
diferentes órdenes de gobierno, y horizontal entre entidades de un
mismo orden de gobierno. La gestión pública territorial sectorial implica
subprocesos de: planeación estratégica, financiera, presupuestal y
operativa, coordinación inter e intra institucional, asignación y ejecución
efectiva de recursos, producción de información y análisis para la toma
de decisiones, así como la realización de subprocesos de seguimiento y
evaluación; y, finalmente, no por esto menos importante, la gestión pública
territorial se mueve en marcos normativos y reglamentarios que plantean,
en la mayoría de las oportunidades, reglas rígidas y de las que se espera
un estricto cumplimiento” (Gómez, 2014, 2015). Para el desarrollo de estos
diferentes subprocesos las autoridades territoriales cuentan con diferentes
instrumentos, a partir de los cuales, logran la materialización de la gestión
pública en su territorio, consolidando de esta forma procesos de política
pública en diferentes temas. En palabras de Gutiérrez “se espera que los
entes territoriales sean capaces de sortear los temas de interés del Estado
central frente a los requerimientos puntuales que ellos tienen frente a sus
territorios” (Gutiérrez, 2012, p. 114).
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Cuaderno de Análisis No. 2
Alcances y limitaciones de la gestión pública
territorial de la seguridad ciudadana
En concordancia con la definición planteada de gestión pública territorial en
Colombia, resulta relevante preguntarse: ¿Si es posible hacer gestión pública
territorial de la seguridad ciudadana? ¿Desde cuándo y bajo qué condiciones?
Lo anterior, con miras a identificar los alcances y limitaciones que trae consigo
este tipo de gestión sectorial, tan delicada para la cotidianidad y vivencia de
los derechos de los habitantes de cualquier territorio.
Primero, en Colombia inicialmente no se habla de una gestión pública
territorial de la seguridad ciudadana a partir de la Constitución Política de
1991, debido a que el concepto seguridad ciudadana no fue incorporado
al marco constitucional. Por esta razón, el término constitucional para
referirse a los problemas de violencia interpersonal, delincuencia y, aquellos
que generan afectación a la convivencia pacífica, así como al ejercicio de la
autoridad basado en el monopolio de la fuerza, fue orden público.
Por esta razón, el texto constitucional confiere a las autoridades políticoadministrativas
del orden seccional, representadas en los gobernadores, el
carácter de agentes de Presidente de la República para el mantenimiento
del orden público (Constitución Política de 1991, artículo 303). Carácter
que, posteriormente, otorga a la Ley 1551 de 2012 a los alcaldes a través
del artículo 29, en el que se disponen las funciones en materia de orden
público mediante el numeral 4: “Servir como agentes del Presidente en el
mantenimiento del orden público”. Unido a lo anterior, la Constitución Política
a través del artículo 315 numeral 2, reconoce a los alcaldes como primera
autoridad de policía del municipio. Al respecto, es importante indicar que
mediante la Ley 1801 de 2016 se reitera, también, la condición de primera
autoridad de policía de los departamentos a los gobernadores en el artículo
200.
En este orden de ideas, “la gestión pública territorial de los asuntos de
orden público y policía tiene origen constitucional y se desarrolló de
manera expresa mediante las atribuciones y obligaciones que se otorgaron
a los gobernadores y alcaldes con relación a los comandantes de policía y
viceversa, a través de la Ley 62 de 1993 artículos 16 y 17” (Gómez, 2014).
Por su parte, la Ley 4 de 1991 consagró un conjunto de faltas disciplinarias
de gobernadores y alcaldes en materia de orden público, a las que se suman
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Escuela de Postgrados de Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro”
las dispuestas en la Ley 418 de 1997 artículo 106, prorrogada por las leyes
548 de 1999, 782 de 2022, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014.
Segundo, es importante mencionar que la adopción del término de seguridad
ciudadana, para referirse a la gestión pública territorial del orden público, se
va iniciar durante los años 2000, debido a que: 1. Dicho término resulta ser
más familiar para la agenda política nacional y territorial. 2. Hace parte del
conjunto de términos utilizados por la burocracia internacional para referirse a
los problemas de violencia interpersonal, delincuencia y aquellos que afectan
la convivencia de los habitantes de todos los países de la región. 3. Este
término resulta más cercano a los ciudadanos para englobar los problemas
de indisciplina, desorden social, violencia interpersonal y delincuencia que los
afectan en su cotidianidad (Gómez, 2012).
A esto se suma, el desarrollo de un programa institucional por parte de la Policía
Nacional desde del año 2004 denominado: “Departamentos y Municipios
Seguros”, a través del cual se adopta la noción gestión pública territorial
de la seguridad ciudadana como un ámbito de acción que la Constitución
Política otorgó a las autoridades territoriales y, para el cual, existen diferentes
disposiciones normativas y reglamentarias mediante las que se dio origen y
determinó el funcionamiento de un conjunto de instrumentos propios de la
gestión pública a cargo de las autoridades, con el fin de que dinamizaran este
asunto sectorial.
Tercero, la adopción del término seguridad ciudadana se logró consolidar
durante los últimos 12 años al interior del Estado, al punto que, en la
asignación de responsabilidades y competencias al sector interior a través
del Decreto 2893 de 2011 se dispuso que, corresponde a la cartera, que
lleva su mismo nombre: “formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la
política pública, planes, programas y proyectos en materia de (…) seguridad y
convivencia ciudadana (…)”.
Cuarto, sumado a lo anterior, el gobierno nacional adoptará plenamente el
término seguridad ciudadana para referirse a un ámbito de actuación propio
de las autoridades territoriales al otorgar en el Decreto 399 de 2011 artículo
16, posteriormente, incorporado en el decreto simplificado del sector
interior 1066 de 2015, la competencia y función a las autoridades políticoadministrativas
territoriales: “En cada departamento, distrito o municipio, el
Gobernador o Alcalde respectivo deberá́ formular una Política Integral de
Seguridad y Convivencia Ciudadana, que contemple los planes, programas
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Cuaderno de Análisis No. 2
y proyectos elaborados conjuntamente con los representantes de la fuerza
pública, organismos de seguridad y policía judicial a nivel territorial. Esta
política se articulará con la Política y Estrategia de Seguridad y Convivencia
Ciudadana, que formule el Gobierno Nacional y deberá́ ser aprobada por el
respectivo Comité́ Territorial de Orden Público” (artículo 2.7.1.7.16).
Quinto, resulta tan evidente la apropiación política del término seguridad
ciudadana, que el gobierno nacional titula los lineamientos en materia
de política pública de orden público, a partir del Gobierno del Presidente
Ernesto Samper Pizano, bajo el término seguridad ciudadana, como puede
corroborarse en documentos insignes en esta materia; tal es el caso del
Conpes 2771 de 1995, Modernización de la Policía Nacional en el marco
del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana, Estrategia Nacional para la Convivencia
y la Seguridad Ciudadana, emitida durante el gobierno de Andrés
Pastrana Arango 1998-2002 y Política Nacional de Seguridad y Convivencia
Ciudadana 2011 (Juan Manuel Santos Calderón) – vigente a la fecha.
Sexto, debido a las características del conflicto armado interno que por
muchos años se vivió en gran parte del territorio nacional, tanto las
autoridades como los ciudadanos, construyeron un imaginario del término
orden público diferente y lejano a las definiciones teóricas del mismo y
que tenía una profunda carga negativa.
Este imaginario estableció una relación entre la noción de orden público y los
lugares del territorio más alejados y menos controladas por las autoridades,
en donde no primaba la legalidad y autoridad del Estado. Lo anterior,
encontró asidero en la forma como las mismas autoridades del orden central
se referían a los lugares del territorio en los que permanente estaba en
disputa la autoridad, la legitimidad y el orden de la institucionalidad. Prueba
de lo anterior lo constituyen los considerandos del Decreto 0717 de 1996:
“Que existen zonas del país en donde de manera especial, las
organizaciones criminales y terroristas, han concentrado sus
aparatos de fuerza, en orden a desestabilizar la seguridad y
convivencia ciudadanas: que se hace necesario determinar dichas
zonas con el fin de aplicar medidas específicas para conjurar las
causas de perturbación del orden público e impedir la extensión
de sus efectos; De esta forma, durante muchos años ciertas
regiones del país fueron denominadas zonas de orden público”.
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Escuela de Postgrados de Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro”
Y las afirmaciones del entonces ministro de Defensa, Juan Carlos Esguerra:
“(…) explicó que la creación de la figura jurídica tiene como objetivo prevenir
las acciones de la guerrilla. La decisión se produjo luego de que subversivos
de las FARC masacraran, el pasado lunes, a 31 militares en Puerres (Nariño)”
(El Espectador, 1996).
De hecho, fue bajo la figura de conmoción interior durante el gobierno
del Presidente Ernesto Samper Pizano que, mediante el decreto antes
mencionado, se establecieron las condiciones para determinar las zonas
especiales de orden público. Y a partir de allí, mediante diferentes decretos,
se establecieron zonas que cubrían varios departamentos o zonas de
algunos de estos. Un ejemplo de lo anterior, es el decreto 0871 de 1996
mediante el cual se estableció como zona especial de orden público los
departamentos de Guaviare, Vaupés, Meta, Vichada y Caquetá. Por su parte,
en departamentos como Antioquia, el entonces gobernador Álvaro Uribe
Vélez dio dicho carácter a la zona minera del noroccidente del departamento
comprendida por los municipios de Segovia y Remedios. Posteriormente, las
históricas zonas de orden público fueron priorizadas para ser atendidas bajo
la denominación de ZAP zonas de atención prioritaria durante el gobierno del
Presidente Andrés Pastrana Arango (1998-2002).
Unido a lo anterior, debido al riesgo que implicaba trabajar en estas zonas,
se crearon administrativamente incentivos, que contribuían más a consolidar
este imaginario; tal es el caso de la prima de orden público para los miembros
de las fuerzas militares y para el personal civil del Ministerio de Defensa y la
Policía Nacional (Decreto 1211 de 1990, artículo 98 y el Decreto Ley 1214
de 1990). En razón de lo anterior, corresponde al Ministerio de Defensa
Nacional desde inicios de los años 90 del siglo pasado, establecer mediante
resolución, anualmente, las zonas del territorio que cumplen las condiciones
para ser denominadas zonas de orden público y, por ende, en las cuales se genera
la obligación del pago de la prima especial antes mencionada (Resolución Nº
10412 del 22 de noviembre de 1995). Incentivo que también se otorgaba
al personal del Departamento Administrativo de Seguridad Nacional DAS,
desde finales de los años 80 del siglo pasado, mediante el Decreto 1933
de 1989 (Artículo 1). Finalmente, este imaginario se fortaleció a partir de
la forma como los medios de comunicación se referían a ciertas zonas del
territorio nacional, a las que denominaban “zonas rojas” o “zonas de orden
público”.
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Cuaderno de Análisis No. 2
Debido a la existencia de este imaginario en Colombia, que resulta distante
de la definición del término, en este análisis el término orden público se
entiende como: 1) La facultad legal para la restricción del ejercicio de
derechos y libertades públicas. 2) Autorización para la regulación de la
interacción social en procura de ordenar la acción de los individuos y grupos
con arreglo a las normas del Estado; y 3) asegurar condiciones mínimas de
seguridad, salubridad, tranquilidad y moralidad.
En conclusión, la gestión pública territorial de la seguridad ciudadana, se
constituye en una denominación válida para un ámbito de acción sectorial
que tienen las autoridades político-administrativas de elección popular en su
carácter de agentes del presidente, en materia del orden público y primeras
autoridades de policía en sus entidades territoriales. Este ámbito de la gestión
pública territorial va a tener varias características, como lo sugiere Claudia
Gómez, que configuran sus alcances y limitaciones de manera expresa, como
se muestra a continuación:
• La gestión pública territorial de la seguridad ciudadana está contenida
e inscrita en la jerarquía para el manejo del orden público que dispone
la Constitución Política en el artículo 296. Esta jerarquía sugiere el
reconocimiento de la autonomía territorial, pero en materia de orden
público, retoma el principio básico propio de una nación unitaria, en
el que las disposiciones de los órdenes superiores de gobierno tienen
primacía y predominio sobre las órdenes de las autoridades de niveles
inferiores.
• La gestión pública territorial de la seguridad ciudadana se materializa
a partir del uso y puesta en funcionamiento de los instrumentos que
se han creado a través de diferentes disposiciones normativas y
reglamentarias para tal fin, los cuales se clasifican en seis categorías,
a saber: coordinación, planeación, fuentes de recursos, información,
derecho de policía y seguimiento y control.
• La gestión pública territorial de la seguridad ciudadana implica la
coordinación permanente de las autoridades político-administrativas
territoriales con: 1. los cuerpos de policía existentes en Colombia, a
saber: la Policía Nacional representada en las unidades territoriales
desconcentradas y los guardacostas, que tienen dicho carácter de acuerdo
con el artículo 160 parágrafo 4 de la Ley 1801 de 2016. Segundo, las
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Escuela de Postgrados de Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro”
entidades a las que se les ha otorgado el carácter de organismos de
seguridad y que tienen presencia en el territorio a través de unidades
desconcentradas; tal es el caso de la Unidad Nacional de Protección UNP
(Decreto 4065 de 2011) y Unidad Nacional de Migración UEM (Decreto
4062 de 2011). Así como, excepcionalmente, en los casos previstos en
la normativa con las fuerzas militares. Además, de la coordinación natural
que debe existir con las autoridades de justicia y demás autoridades de
policía especializadas que funcionan en cada jurisdicción.
• La gestión pública territorial de la seguridad ciudadana debe dinamizarse
atendiendo los principios de coordinación, concurrencia, subsidiaridad,
planificación, solidaridad, equidad territorial, gradualidad y flexibilidad,
que se corresponden con los principios constitucionales de la gestión
pública del Estado y con lo dispuesto en materia de ordenamiento
territorial.
• La gestión pública territorial de la seguridad ciudadana es atender desde
el marco de las competencias, funciones, atribuciones, capacidades
institucionales y, en concordancia con los lineamientos presidenciales en
materia de orden público, así como con los lineamientos de política pública
de seguridad y convivencia ciudadana, las diferentes manifestaciones y
materializaciones de los mega problemas públicos que se engloban bajo
las categorías de indisciplina y desorden social, violencia interpersonal en
espacios públicos y privados y delincuencia. Problemas públicos que en
su conjunto generan afectaciones al orden público.
¿Existe relación entre la Ley 1801 de 2016 y
la gestión pública territorial de la seguridad
ciudadana?
La relación entre la Ley 1801 de 2016 y la gestión pública territorial de la
seguridad ciudadana es una relación natural y consustancial, debido a tres
razones:
• El derecho de policía y específicamente su materialización a través del
Código Nacional de Policía y Convivencia y las reglamentaciones que
expidan las autoridades territoriales en la materia, es parte de las categorías
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Cuaderno de Análisis No. 2
en las que se clasifican los instrumentos de la gestión pública territorial de
la seguridad ciudadana. En este sentido, cualquier cambio o alteración
en materia de derecho de policía genera externalidades, tanto positivas
como negativas, en las demás categorías de instrumentos.
• El Código Nacional de Policía y Convivencia le reafirma el carácter de
autoridades de policía a las autoridades político-administrativas de elección
popular, carácter complementario al de ser agentes del Presidente de
la República en materia de orden público, disposición a partir de la que
reitera el liderazgo y gerencia que deben tener respecto a la gestión
pública territorial de la seguridad ciudadana.
• La apropiación e implementación del Código Nacional de Policía y Convivencia,
por parte de las autoridades de policía, indiscutiblemente genera una
relación interactiva e iterativa con las demás categorías de instrumentos
de la gestión pública territorial de la seguridad ciudadana. De hecho, las
disposiciones que contiene la Ley 1801 de 2016 modifican, reafirman o
crean nuevos instrumentos, tal y como se puede corroborar en el artículo
19 al propiciar la reforma de los tradicionales Consejos de Seguridad por
los Consejos de Seguridad y Convivencia y además, crear la instancia de
coordinación especializada en el seguimiento a la función y actividad de
policía denominada Comités Civiles de Convivencia. Situación similar se
observa en el artículo 201 numeral 6 y 205 numeral 4 que disponen la
elaboración de los planes integrales de seguridad y convivencia ciudadana
PISCC por parte de los gobernadores y alcaldes, respectivamente,
durante los primeros seis meses del primer año de gobierno.
Planeación
Información
Seguimiento y Control
01
02
03
04
05
06
Coordinación
Fuentes de Recursos
Disposiciones normativas
propias del Derecho de Policía
IIlustración 1. Instrumentos de la gestión pública territorial de la seguridad ciudadana.
Fuente: elaboración propia.
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Escuela de Postgrados de Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro”
Esta relación interactiva e iterativa (Ilustración 1) que existe entre las
diferentes categorías de instrumentos para la gestión pública territorial de
la seguridad ciudadana, permite visualizar que un cambio tan importante
en materia de derecho de policía, como es la expedición de un nuevo
código, genera la imperiosa necesidad de ajustar la planeación estratégica,
financiera y presupuestal que se estaba terminando de diseñar para los
cuatro años de gobierno con relación a los planes integrales de seguridad
y convivencia PISCC y los planes operativos anuales de inversión POAI.
En este orden de ideas, la expedición de este nuevo Código Nacional de
Policía y Convivencia, se constituye, al mismo tiempo, en una necesidad
y una oportunidad, tanto para que las instituciones como los ciudadanos
perfilen y formulen proyectos de inversión que tengan como finalidad
poner en funcionamiento una o varias disposiciones del Código. Ejemplo
de lo anterior, es la puesta en funcionamiento de centros adecuados en
las jurisdicciones para trasladar los niños, niñas y adolescentes que incurran
en la comercialización, distribución, tenencia, almacenamiento, porte o
consumo de sustancias psicoactivas o tóxicas, alcohólicas o demás sustancias
estimulantes que puedan afectar su salud o que produzcan dependencia,
que estén restringidas para menores de edad (artículo 39); o sistemas
o mecanismos que permitan el registro de los caninos potencialmente
peligrosos en el censo que debe existir en cada entidad territorial (artículo
128); esto, por mencionar algunos ejemplos.
El ajuste de la planeación estratégica genera, de manera causal, un ajuste
en la planeación financiera de los próximos tres años y presupuestal de
la siguiente vigencia. Toda vez que se deben establecer qué recursos de
los fondos cuenta territoriales de seguridad ciudadana FONSET, pueden
destinarse a la implementación de la Ley 1801 de 2016. Además, de iniciar
la formulación y trámite de proyectos de inversión en el marco del Sistema
Nacional de Regalías SNR, que contribuyan a la implementación de ciertas
disposiciones del Código.
De igual forma, la nueva reglamentación de los Consejos de Seguridad y
Convivencia generará un proceso nuevo de dinamización, apropiación y
funcionamiento de estos espacios de coordinación interinstitucional, que
debe ser apropiado por parte de las autoridades que los conforman a la
mayor brevedad. Así mismo, la puesta en funcionamiento de los Comité
Civiles de Convivencia se constituye en un desafío en sí mismo, que genera
procesos de aprendizaje y gestión propios frente al trámite que se debe dar
22

Cuaderno de Análisis No. 2
a las quejas, denuncias, peticiones o reconocimientos reportados en relación
con la función y la actividad de policía en cada jurisdicción.
Junto con lo anterior, es necesario empezar a diseñar nuevos mecanismos,
sistemas o formas de recoger información que resulten útiles para realizar
seguimiento y evaluación a la aplicación del Código Nacional de Policía y
Convivencia. Así como, para la toma de decisiones en las materias que este
contempla. Algunos de estos mecanismos o sistemas serán de carácter local,
seccional y otros del orden nacional. La sinergia que exista entre los mismos,
la forma como se recojan los datos, se procesen y analicen, permitirá tener
mayor comprensión sobre los problemas públicos ligados a la indisciplina o
el desorden social, así como al control social que se ejerce por parte de las
autoridades (externo) y los ciudadanos (interno).
En este orden de ideas, la expedición del nuevo Código Nacional de Policía y
Convivencia y su entrada en vigencia el 30 de enero de 2017, es una variable
fundamental que altera el normal funcionamiento de las demás categorías
de instrumentos para la gestión pública territorial de la seguridad ciudadana.
Además, que amplia y dispone nuevas reglas de juego para las autoridades
político-administrativas territoriales en este ámbito de acción específico.
La apropiación e implementación del Código Nacional de Policía y Convivencia
se da en el ámbito local bajo el liderazgo de las autoridades territoriales,
con el apoyo de las entidades del orden nacional y a través de la
participación y aprehensión por parte de los ciudadanos. Para su adecuada
implementación, se requiere de múltiples capacidades locales, que no sólo
están representadas en la existencia de infraestructura especializada para
ciertas temáticas, sino en el fortalecimiento de capacidades en materia de
recursos humanos, administrativos, nuevas tecnologías de la información y
las comunicaciones y capital social positivo alrededor de la implementación
de esta normativa. A continuación, se clasifican las capacidades que demanda
la implementación efectiva de la Ley 1801 de 2016, haciendo la salvedad
de que al referirse a la generación de capacidades en las instituciones, estas
últimas deben ser entendidas en su sentido amplio y no sólo como entidades
organizacionales. Razón por la que es importante comprender que la
Ley 1801 de 2016, en la medida en que modifica instituciones y formas de
actuación de las organizaciones, entendidas estas como entidades, implica
un proceso de largo aliento, puesto que es un proceso entre seres humanos
que deben modificar sus comportamientos sopesando múltiples variables en
cada momento.
23

Escuela de Postgrados de Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro”
Capacidades institucionales
relacionadas con entidades
organizacionales
• Sitios adecuados en su jurisdicción para
trasladar los niños, niñas y adolescentes que
incurran en la comercialización, distribución,
tenencia, almacenamiento, porte o consumo
de sustancias psicoactivas o tóxicas,
alcohólicas o demás sustancias estimulantes
que puedan afectar su salud o que produzcan
dependencia, que estén restringidas para
menores de edad (artículo 39).
• Programas comunitarios o actividades
pedagógicas de convivencia a través de
los cuales se podrán cumplir las medidas
correctivas que así lo demandan. Para tal
efecto, se atenderán los lineamientos que
establezca el gobierno nacional (artículos 205,
numeral 12 y 210, parágrafo). La participación
de los ciudadanos a los que se les aplique esta
medida correctiva será hasta por seis (6) horas
(artículo 175). Deberán existir programas
comunitarios o actividades pedagógicas tanto
para población adulta, como para niños, niñas
y adolescentes. Estos últimos deberán contar
con el adecuado enfoque de acuerdo con la
legislación vigente (artículo 175, parágrafo 2).
• Hogares o centros de atención para atender
de manera integral a los ciudadanos habitantes
de y en calle, así como la conformación y
servicio de los equipos interdisciplinarios que
se encargarán de hacer las intervenciones
para el restablecimiento de los derechos de
estos habitantes (artículo 41).
24

Cuaderno de Análisis No. 2
• Modelo de atención integral para los ciudadanos habitantes de y en calle
(Ley 1641 de 2013). Dicho modelo debe contemplar las características,
ubicación y condiciones de los lugares donde serán trasladados los
habitantes de y en calle, así como el medio de transporte a través del cual
se efectuará el traslado. Lo anterior con el fin de garantizar los derechos
de esta población y sus condiciones de seguridad.
• Disponer de un lugar seguro – albergue, sea este un centro de bienestar
animal, coso municipal u hogar de paso público o privado, a donde se
llevarán los animales domésticos o mascotas que penetren predios
ajenos o vaguen por sitio público y se desconozca quién es el propietario
o tenedor del mismo, y que por su condición física o situación de riesgo
ameriten la atención o su custodia (artículo 119).
• Lugar adecuado al que puedan ser conducidos los ciudadanos cuando
la Policía Nacional hace uso del medio de traslado por protección. Este
lugar debe estar adecuado para albergar a los ciudadanos por un periodo
máximo de 12 horas y, por razones de higiene y protección, debe contar
con los espacios adecuados para dividir a los ciudadanos según su sexo
(artículo 155, parágrafo 2).
• Estructura administrativa para el cobro y recaudo de dineros que, por
concepto de multas, se causen (artículo 185).
Capacidades institucionales relacionadas
con la puesta en funcionamiento de
nuevas tecnologías de la información y las
comunicaciones
• Mecanismo para informar de manera suficiente a la ciudadanía el lugar a
donde se llevan los animales que sean sorprendidos en predios ajenos o
vagando en el espacio público y establecer un sistema donde se pueda
solicitar información y buscar a los animales, en caso de extravío. En
las ciudades capitales y en municipios con población mayor a cien mil
habitantes se deberá, además, establecer un vínculo o un sitio en la
página web de la alcaldía, en donde se registre la fotografía de cada
animal encontrado para facilitar su búsqueda (artículo 121).
25

Escuela de Postgrados de Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro”
• Un sistema o mecanismo que permita el registro de los caninos
potencialmente peligrosos en el censo que debe existir en cada entidad
territorial. A partir del registro en dicho censo, se expedirá el respectivo
permiso para poseer esta clase de perros (artículo 128).
• La puesta en funcionamiento de una plataforma sólida y efectiva, con
múltiples usuarios y servicios, a partir de la cual funcionará el Registro
Nacional de Medidas Correctivas.
• Un sistema, mecanismo o protocolo que le permita a las autoridades de
policía, acceder de manera permanente y en tiempo real a las matriculas
mercantiles registradas o modificadas en la Cámara de Comercio que
cubre la entidad territorial (artículo 85).
• Una interconexión por parte de todas las autoridades de policía que
permita, en tiempo real, subir al Registro Nacional de Medidas Correctivas
a cargo de la Policía Nacional, los comparendos que se impongan,
tanto a personas naturales como jurídicas, con las respectivas medidas
correctivas (Ley 1801 de 2016, artículo 184).
• Además, una interconexión por parte de todas las autoridades de policía
que les permita reportar en tiempo real las actividades que realizan y el
resultado de las mismas en materia de seguridad y convivencia ciudadana;
siempre y cuando no se afecten operaciones policiales en desarrollo ni se
contravenga la ley al Sistema Único para el mejoramiento y prevención de
los abusos en la actividad de Policía. Sistema que deberá ser puesto en
funcionamiento por parte de la Policía Nacional, la Procuraduría General
de la Nación y el Ministerio de las tecnologías de la Información y las
Comunicaciones (Ley 1801 de 2016, artículo 235).
Capacidades institucionales en materia de
talento humano
La totalidad de los inspectores de policía urbanos, rurales y corregidores
actualizados y capacitados en las nuevas disposiciones que contiene la Ley
1801 de 2016. Así como en mecanismos alternativos de resolución de
conflictos. En especial se requiere la formación de la totalidad del personal
policial en mediación policial, por ser este un medio inmaterial de policía.
26

Cuaderno de Análisis No. 2
• Número de inspectores de policía y corregidores que se consideren
necesarios para una rápida y cumplida prestación de la función de policía
en los municipios (artículo 205, numeral 13).
• En el caso de los municipios que ostentan la calidad de ciudades
capitales, los distritos especiales y los municipios con una población
superior a cien mil habitantes, disponer de inspecciones de policía de
manera permanente, las 24 horas del día. Así como, los protocolos
de funcionamiento y difusión de este servicio en la entidad territorial
(artículo 206, parágrafo 2).
• Equipos interdisciplinarios para poner en funcionamiento el modelo
integral para los ciudadanos habitantes de y en calle.
• Personal que realice labores propias de la figura denominada gestores de
convivencia en las entidades territoriales.
• Formación y desarrollo de la competencias cognitivas y actitudinales de
la mediación en la totalidad del personal policial, con el fin de que puedan
hacer uso del medio inmaterial de la mediación, al momento de atender
cualquier problema de convivencia.
• Formación y desarrollo de competencias cognitivas y actitudinales por
parte de todas las autoridades de policía con relación a la difusión, uso
y aplicación de los mecanismos alternativos de resolución de conflictos
MARC.
Capacidades institucionales en el ámbito
social y comunitario
• Divulgación del Código Nacional de Policía y Convivencia a todos los
ciudadanos, a través de diferentes canales de comunicación, mediante el
uso de diferentes mediaciones pedagógicas.
• Apropiación por parte de los ciudadanos de la nueva normativa, de tal
forma, que se refleje en comportamientos acordes con la norma, control
social positivo de los demás ciudadanos y participación en el proceso de
implementación.
27

Escuela de Postgrados de Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro”
II. ¿Cómo lograr la
gobernabilidad local
necesaria para la
implementación de la
Ley 1801 de 2016?
La implementación y aplicación de esta nueva
normativa, no es de manera exclusiva una
responsabilidad de las autoridades de los órdenes
seccionales y locales de gobierno; por el contrario,
requiere una amplia participación y liderazgo
por parte de las autoridades del orden nacional.
Dicha participación debe darse en términos de
asistencia técnica y presupuestal, de tal forma,
que se generen las capacidades institucionales
necesarias para su puesta en funcionamiento. En
este sentido, es fundamental que las entidades
del orden nacional:
1. Den celeridad a la expedición de la
reglamentación que requieren más de
20 artículos de la Ley 1801 de 2016.
Además, es fundamental que acompañen
dicha reglamentación de una pedagogía
para su divulgación y entrenamiento de las
autoridades.
2. Diseño y puesta en funcionamiento de un
Programa Nacional de Entrenamiento dirigido
a los Inspectores de Policía urbanos, rurales y
corregidores, a cargo de la Escuela Superior de
Administración Pública –ESAP-, en asocio con
el Departamento Administrativo de la Función
28

Cuaderno de Análisis No. 2
Pública –DAFP-, los Ministerios del Interior, Justicia y Derecho, así como la
Policía Nacional. Dicho programa debe incorporar diversas modalidades
para el desarrollo de los procesos de capacitación y entrenamiento.
3. Priorización en el Sistema Nacional de Regalías –SNR- y, específicamente,
por parte de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión –OCADde
proyectos de inversión relacionados con la generación, transformación,
aumento, mejora, entre otros, de capacidades organizacionales, así como
las relacionadas con la puesta en funcionamiento de nuevas tecnologías
de la información y las comunicaciones que permita la implementación
de la Ley 1801 de 2016, en los ítems contemplados en el Anexo 10 del
Acuerdo 017 de 2013.
4. Considerar la modificación de la Ley 1801 de 2016 en el artículo 243
relacionado con la vigencia, con el fin de incorporar una transición
regionalizada que permita la generación de las capacidades –
gobernabilidad local – en estos temas, que garantice, a su vez, una
implementación real y efectiva de esta normativa.
29

Escuela de Postgrados de Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro”
Referencias
1. Colombia, Congreso de la República, Ley 62
(1993, 12 de agosto). “Por la cual se expiden
normas sobre la Policía Nacional, se crea
un establecimiento público de seguridad
social y bienestar para la Policía Nacional,
se crea la Superintendencia de Vigilancia y
Seguridad Privada y se reviste de facultades
extraordinarias al Presidente de la República”.
En Diario Oficial, No. 40.987, de agosto 12 de
1993, Bogotá.
2. Colombia, Congreso de la República, Ley
418 (25 de diciembre de 1997). “Por la cual
se consagran unos instrumentos para la
búsqueda de la convivencia, la eficacia de la
justicia y se dictan otras disposiciones”. En
Diario Oficial, No. 43.201, del 26 de diciembre
de 1997, Bogotá.
3. Colombia, Congreso de la República, Ley 489
(29 de diciembre de 1998). “Por la cual se dictan
normas sobre la organización y funcionamiento
de las entidades del orden nacional, se expiden
las disposiciones, principios y reglas generales
para el ejercicio de las atribuciones previstas
en los numerales 15 y 16 del artículo 189
de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones”, en Diario Oficial No. 43.464
del 30 de diciembre de 1998, Bogotá.
4. Colombia, Congreso de la República, Ley 548
(23 de diciembre de 1999). “Por medio de la
cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 del
26 de diciembre de 1997 y se dictan otras
disposiciones”, en Diario Oficial No. 43.827.
Diciembre 23 de 1999, Bogotá.
30

Cuaderno de Análisis No. 2
5. Colombia, Congreso de la República, Ley 782 (23 de diciembre de
2002). “Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997,
prorrogada y modificada por la Ley 548 de 1999 y se modifican algunas
de sus disposiciones”, en Diario Oficial No. 45.043 de diciembre 23 de
2002, Bogotá.
6. Colombia, Congreso de la República, Ley 1106 (22 de diciembre de
2006). “Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997,
prorrogada y modificada por la Ley 548 de 1999, la Ley 782 de 2002, y se
modifican algunas de sus disposiciones”, en Diario Oficial No. 46.490 de
diciembre 22 de 2006, Bogotá.
7. Colombia, Congreso de la República, Ley 1386 (21 de mayo de 2010).
“Por la cual se prohíbe que las entidades territoriales deleguen, a cualquier
título, la administración de los diferentes tributos a particulares y se dictan
otras disposiciones”, en Diario Oficial No. 47.716 de mayo 21 de 2010,
Bogotá.
8. Colombia, Congreso de la República, Ley 1421 (21 de diciembre de
2010). “Por medio de la cual se prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada y
modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006”, en
Diario Oficial N.º 40.958 de julio 22 de 1993, Bogotá.
9. Colombia, Congreso de la República, Ley 1551 (6 de julio de 2012). “Por la
cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento
de los municipios”, en Diario Oficial N.º 48.483 del 6 de julio de 2012,
Bogotá.
10. Colombia, Congreso de la República, Ley 1738 (18 de diciembre de
2014). “Por medio de la cual se prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada
y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006 y
1421 de 2010”, en Diario Oficial N.º 49.369 de diciembre 18 de 2014,
Bogotá.
11. Colombia, Congreso de la República, Ley 1801 (29 de julio de 2016). “Por
la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.”, en Diario
Oficial N.º 49.949 de 29 de julio de 2016, Bogotá.
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Escuela de Postgrados de Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro”
12. Colombia, Presidencia de la República, Decreto 399 (14 de febrero de
2011). “Por el cual se establece la organización y funcionamiento del Fondo
Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana y los Fondos de Seguridad
de las Entidades Territoriales y se dictan otras disposiciones”.
13. Colombia, Presidencia de la República, Decreto 1066 (26 de mayo de
2015). “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del
Sector Administrativo del Interior”.
14. Constitución Política de Colombia (1991).
15. Guerrero, E. (2011). ¿De qué hablamos cuando hablamos de coordinación?
Módulo 1 (B. INDES, Ed.) INDES - BID.
16. Gómez, C. (2015) Planeación en seguridad ciudadana: realidad o ficción.
Estrategia & Decisión. Gestión territorial de la seguridad ciudadana. Serie
1-1.
17. Gómez, C. & Cortés, Y. (2015). Limitaciones de las fuentes de financiación
para la seguridad ciudadana. Estrategia & Decisión. Gestión territorial de
la seguridad ciudadana. Serie 1-4.
18. Gutiérrez, J. (2012). Gobernabilidad democrática territorial para el
desarrollo institucional: una salida a la crisis de la categorización
departamental y municipal en Colombia. Reflexión Política, 14 (28):
96-116.
32

Análisis de los documentos de planeación de
la seguridad ciudadana del Distrito Capital
- Estudio de Caso -

Escuela de Postgrados de Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro”
Resumen
Se realizó la revisión de tres documentos de
política pública en los cuales se planea gestión
territorial de la seguridad ciudadana y uno de
planeación del servicio de policía; producto de
esta revisión, se establecieron cuatro categorías
de análisis para verlos a éstos en su conjunto,
de cada una de ellas se extrajeron conclusiones
y se generaron dos sugerencias o recomendaciones
relacionadas con la necesidad de elaboración
urgente de un nuevo Plan Integral de Seguridad
y Convivencia Ciudadana (PISCC) tanto para el
Distrito de Bogotá, como para la localidad Antonio
Nariño, que fueron las entidades territoriales
sobre las cuales se realizó el estudio.
Palabras claves: gestión pública, planeación,
seguridad ciudadana, policía y política pública.
Abstract
An analysis of three public policy documents in
which territorial management of public safety is
planned and one related to police service planning,
was carried out; as a result of this review, four
categories of analysis were established to see them
as a whole, from each of them conclusions were
drawn and two suggestions or recommendations
were generated related to the serious need for the
elaboration of a new Integral Plan for Public Safety
and Coexistence (PISCC) for both the District of
Bogotá and Antonio Nariño locality, which were
the territorial entities on which the study was
conducted.
Keywords: public management, planning, public
safety, police and public policy
36

Cuaderno de Análisis No. 2
Introducción
El Estado colombiano, como estrategia de política pública, ha dispuesto la
creación de una serie de documentos cuyo propósito es que sirvan para la
planeación de la gestión territorial de la Seguridad y Convivencia Ciudadana
-SCC-; éstos, según se pretende, deben presentar una alineación tal, entre
ellos, de manera que los unos han de convertirse en el despliegue de los
otros; es decir, que los primeros -los de más alto nivel-(Plan de Desarrollo)
correspondan al desarrollo de directrices, mientras que los últimos -los de más
bajo nivel-, (Plan Integral de Seguridad y Convivencia Ciudadana) a la forma
como se pretende que éstas sean ejecutadas (plan integral de seguridad y
convivencia ciudadana de la localidad) . Al respecto, la Policía Nacional, sin
desconocer la utilidad y necesidad de los documentos referidos, también
genera unos internos, los cuales se esperaría: se encuentren alineados con
los documentos de planeación de política pública y, además, que sirvan como
herramienta orientadora para la planeación del servicio de policía.
Bajo este contexto, en el presente trabajo se presenta el análisis realizado
a tres documentos de planeación de política pública en materia de SCC;
los cuales tienen incidencia sobre la localidad Antonio Nariño del Distrito
de Bogotá, que fue la entidad territorial escogida para la realización del
presente estudio: Plan de Desarrollo del Distrito (PDD), Plan de Desarrollo
de la Localidad (PDL), Plan Integral de Seguridad y Convivencia Ciudadana
del Distrito (PISCCD) y un documento adicional utilizado para la planeación
del servicio de policía, conocido con el nombre de Análisis Integral de
Seguridad Ciudadana (AISEC), el cual es concebido por la Policía Nacional
como “un instrumento para la asesoría decisional de los comandantes de
Policía [... que ...] genera una mayor comprensión de las dimensiones de las
amenazas y riesgos a la seguridad” (Centro de Inteligencia Prospectiva, 2014,
p. 190). En concordancia con lo anterior, se planteó la siguiente pregunta
problema ¿Existe alineación y coherencia entre los diferentes documentos
que determinan la planeación estratégica en materia de gestión pública de
la seguridad ciudadana en el Distrito Capital de Bogotá y en la localidad
Antonio Nariño?
Para la realización del presente estudio se planteó el siguiente objetivo
general:analizar cuatro documentos de planeación estratégica de la gestión
territorial de la Seguridad Ciudadana (SCC) del Distrito Capital de Bogotá,
con el propósito de conocer la coherencia y alineación que existe entre
37

Escuela de Postgrados de Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro”
estos y la forma como estos se reflejan en la gestión territorial de la SCC
en la localidad Antonio Nariño (E15). En carácter de objetivos específicos se
extablecieron: 1. Determinar los principales aspectos a partir de los cuales
se realiza el diagnóstico, la priorización y se establecen lineamientos en
materia de seguridad ciudadana en el Plan de Desarrollo del Distrito, el Plan
de Desarrollo de la Localidad, el Plan Integral de Seguridad y Convivencia
Ciudadana del Distrito y el Análisis Integral de Seguridad Ciudadana
dispuesto para la Estación de Policía Antonio Nariño (E15); 2.Establecer (in)
congruencias entre los documentos estudiados en materia de planeación de
la gestión territorial de la SCC y 3. Elaborar algunas recomendaciones que
conduzcan a una mejor planeación de la SCC.
Metodología
Para la realización del análisis presentado se desarrolló la siguiente
metodología:
1. Se revisaron tres documentos de política pública en los cuales se
abordó como temática la planeación de la SCC (PDD, PDL y PISCCD)
y uno adicional de planeación del servicio de policía (AISEC). Este
último, aunque no corresponde a un documento de política pública,
fue estudiado debido a que se considera un instrumento desde el cual
se trazan directrices relacionadas con la forma como se debe poner en
marcha el servicio de policía.
2. De cada uno de los documentos estudiados se extrajeron los aspectos
que en éstos abordan la temática de la SCC y éstos se llevaron a un mapa
mental, en donde se disgregaron: los objetivos trazados, estrategias propuestas,
impacto esperado o indicadores y metas de medición.
3. Se verificó la coherencia interna de cada uno de los documentos estudiados,
a la luz de los aspectos disgregados en el mapa antedicho y luego se
estudió este mismo factor, pero ahora desde el punto de vista inter-documental,
es decir: ya no a nivel interno, sino de los documentos entre sí.
Se establecieron cuatro categorías de análisis y dos sugerencias, en las cuales
se reunieron los principales aspectos encontrados.
38

Cuaderno de Análisis No. 2
I. Análisis de
resultados
Categoría de Análisis 1
Consistencia interna de los
documentos
Una de las principales características que debe
tener un documento que pretenda servir como
herramienta de planeación para la solución de
una problemática determinada es que exista
coherencia entre lo que se diagnostica, propone
como objetivo, establece como estrategia y los
indicadores de medición que se generan para
conocer el impacto de lo ejecutado.
No obstante, ello no ocurre en los documentos
estudiados, es así como, por ejemplo, en lo
referente al PDL: se menciona, dentro del ítem
correspondiente a los programas de SCC, tres
estrategias de acción: “1. Control del delito,
especialmente, en microtráfico y entornos
escolares; 2. Evaluación permanente de las
estrategias adoptadas en materia de seguridad
y 3. Participación activa y corresponsable de
los habitantes de la localidad en la gestión de la
SCC” (Alcaldía localidad Antonio Nariño, 2016,
p. 9); para las cuales se creó, como única meta
de cumplimiento: el “realizar dos dotaciones para
seguridad” (Alcaldía localidad Antonio Nariño,
2016, p. 9). Meta que no se encuentra acorde con
ninguna de las estrategias trazadas.
Otro ejemplo se encuentra en el PISCCD, en
el cual se señala que ha de ser un reto para el
Distrito la identificación de casos de violencia
contra los adultos mayores (Alcaldía Mayor de
Bogotá, 2013), pues se considera que existe un
39

Escuela de Postgrados de Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro”
subregistro de información al respecto, en las bases de datos con que se
cuenta y que miden este indicador; sin embargo, cuando se realiza la revisión
completa del documento en mención, no se evidencia que se proponga
ningún programa, estrategia o actividad para la atención de este “reto”; lo cual
indica que, si bien en el diagnóstico se identificó, como una problemática de
especial atención la desinformación existente en materia de violencia contra
los adultos mayores, nada se propuso para darle solución.
Un último ejemplo se encuentra: en las estrategias planteadas en el AISEC de
E15 para dar respuesta a la problemática del hurto a personas, en el impacto
que se reporta de su ejecución y en las acciones de mejora propuestas. En
cuanto a las primeras, se señala, en dicho documento, que para lograr una
importante disminución de esta clase de hurtos, se realizarán: “Registro e
identificación de personas en sitios priorizados, así como traslados a centros
de acogida”.
Respecto de la última estrategia mencionada -traslado a centros de acogida-,
habría que decir que ésta va en contra de lo establecido en la Ley 1801
de 2016, en donde únicamente se contempla dicha posibilidad para las
situaciones que requieran de un “traslado por protección” o de un “traslado
para procedimiento policivo”; los cuales, según se deduce de los artículos 155
y 157 de la Ley antedicha, nada tienen que ver con una posible estrategia de
reducción del hurto a personas, pues solo proceden para aquellos casos en
los que la integridad de alguien encuentre en riesgo o peligro o para cuando
se requiera adelantar un procedimiento verbal inmediato y éste no es posible
realizarse en el sitio donde se encuentra la persona.
Esta situación de no correspondencia entre la problemática propuesta a
solucionar y la estrategia referente a la realización de traslado de personas a
centros de acogida, se hace más evidente al momento de verificarse lo que
se plantea en el AISEC como impacto de la misma, para el cual se indica que
“Se han efectuado traslados por protección a aquellas personas en estado
de vulnerabilidad manifiesta, evitando que cometan hurtos”, con lo cual se
encuentra que la estrategia desarrollada no se adelantó, ni siquiera, con el
propósito evitar de que las personas trasladas lleguen a ser víctimas de un
delito, sino que con el propósito de que éstas no sean quienes lo cometan.
Estrategia ilegítima de aplicación pues dicha posibilidad de traslado no se
contempla ni en el Código Nacional de Policía y Convivencia, ni en ninguna
otra ley.
40

Cuaderno de Análisis No. 2
Categoría de Análisis 2
Vigencia de los documentos
Según lo señala la Guía para la elaboración de los Planes Integrales de
Seguridad y Convivencia Ciudadana (PISCC), desarrollada por el Gobierno
Colombiano, lo ideal, en materia de gestión territorial de la seguridad, es que
la correspondencia existente entre los Planes de Desarrollo (PD) territoriales
y los PISCC, ha de ser tal que los segundos deben encontrarse perfectamente
alineados con las directrices que se enuncian en los primeros; situación que se
considera apenas lógica si se tiene en cuenta que mientras que en los PD se
establecen las políticas y prioridades que se deben atender; en los PISCC, se
diseña, de manera concreta, la estrategia a seguir con el fin de dar respuesta
a lo dispuesto en el Plan de Desarrollo en materia de SCC. No obstante,
esta situación no se evidenció así en la localidad estudiada, pues mientras
que el PDD y el PDL fueron desarrollados por las actuales administraciones
distritales y locales, para sus periodos de gobierno (2016 – 2020); el PISCCD
-establecido durante la pasada alcaldía- se fijó una temporalidad de ejecución
de diez años (2013 – 2023) y el AISEC, de uno solo.
Esta asincronía evidenciada en los cuatro documentos estudiados de
planeación, no puede verse como un aspecto de simple forma, sino que
conduce, como se verá más adelante, a que no exista coincidencia en materia
de diagnóstico, priorización de problemáticas y elaboración de estrategias
para la atención de las mismas; pues al no haber correspondencia en los
tiempos y si se tiene en cuenta que las realidades (sociales, de conocimiento
y tecnológicas) no son estáticas, sino dinámicas; nunca será posible la
alineación deseada y sugerida en la guía antedicha; toda vez que con esta
incompatibilidad de tiempos, al final, lo que se termina conduciendo es a
que lo que se pretende lograr con la elaboración de estos documentos
(la planeación de la SCC), termina generando un efecto completamente
contrario al deseado, es decir: no planeándose, sino que desorganizándose.
El desorden que se genera por la asincronía en mención, se ocasiona, no
solo por la diferencia en los tiempos de elaboración y de proyección de
duración de los documentos de planeación, sino que además porque al ser
elaborados bajo gobiernos y en momentos diferentes, se presentan tres
tipos de situaciones, a saber, que hacen que la SCC se conciba y planee
de maneras disímiles debido a: 1. La diferencia de contextos bajo los cuales
fueron elaborados, 2. Los distintos modelos de concepción de ciudad de cada
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Escuela de Postgrados de Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro”
administración y 3. Las diferentes concepciones que éstas tenían respecto
de la SCC.
1. Diferente contexto
Para el caso concreto de estudio, se encontró que entre la emisión del
PISCCD y la realización de los PDD y PDL ocurrieron dos acontecimientos
de crucial importancia para el país en materia de SCC, que deberían conducir
a una revisión y ajuste del PISCC, estos acontecimientos fueron: la emisión
de un nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia y la firma del acuerdo
final de paz entre el Gobierno Nacional y la guerrilla de las FARC-EP (acontecimientos
que serán abordados más adelante, en la formulación de las
sugerencias).
2. Modelo de ciudad
Si se tiene en cuenta que desde la misma campaña para la alcaldía, el actual
Alcalde Mayor de Bogotá se declaró en abierta oposición a las políticas de
su antecesor, se encuentra que existe una gran posibilidad de no correspondencia
entre los planteamientos hechos por uno y otro mandatario distrital;
no obstante, esto no se evidencia exclusivamente en las propuestas de
campaña, sino que también en las formas de interpretación de las problemáticas
de SCC para la ciudad.
El mejor ejemplo de esta incompatibilidad de visiones, aunque no el único,
es el relacionado con la forma como en una y otra alcaldía se concibió lo
referente al espacio público.
Mientras que en la administración del alcalde Gustavo Petro (2012 - 2016)
se vio a los bajos niveles de espacio público en algunos sectores de la ciudad
como “un indicador tanto de desigualdad social como de pobreza multifuncional”
(Alcaldía Mayor de Bogotá, 2013, p. 60), que debía ser atendido
mediante la generación de pactos ciudadanos que condujeran a un mejoramiento;
en la actual alcaldía, se considera a éste como una problemática
de SCC, toda vez que según se indica en el PDD (2016, p. 46) “la acción
pública ha logrado corregir la errada configuración física del espacio público
que propiciaba problemas de relación sociocultural y ambiental, y forzaba
a la ciudadanía a trasgredir los espacios públicos urbanos para adoptar el
espacio físico a sus necesidades”, razón por la cual, dentro de las estrategias
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Cuaderno de Análisis No. 2
planteadas en el PDD no se hace alusión a los pactos ciudadanos a que se
hacía referencia en el PISCCD sino que a la necesidad de hacer recuperación
del espacio público en “el marco de las funciones de inspección, vigilancia y
control” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2016, p. 220), lo que quiere decir que
se considera como una posibilidad la utilización de la fuerza a través de la
Policía Nacional, lo cual no era considerado durante la pasada administración.
Esta contradicción evidente en la forma de concebir lo referente al espacio
público, ubica al nivel operativo en una confusión y disyuntiva, pues ante
estas dos visiones del mismo aspecto, se encuentra con dos documentos de
planeación de la SCC, ambos vigentes, los cuales no solo ofrecen visiones
distintas sobre el modelo de ciudad, sino que, además, éstas son mutuamente
contradictorias.
3. Enfoques de seguridad
Las diferentes concepciones de la seguridad se hacen evidentes en la forma
como para el PDD -desarrollado por la actual alcaldía- y el PISCCD -desarrollado
por la anterior- en ambos se considera que ésta debe verse desde un
punto de vista objetivo, referido a los datos existentes en materia de comisión
de delitos y de conductas contrarias a la convivencia, y otro subjetivo,
entendido como la percepción que tienen las personas de la situación de
seguridad en la ciudad. Respecto de este último aspecto, se encontraron
notables diferencias en la forma es visto por una y otra administración.
Es así como mientras para el caso de la administración Petro, se consideraba
que en lo referente a la percepción de seguridad existía “una fuerte incidencia
de los medios masivos de comunicación en la construcción de la misma”
(Alcaldía Mayor de Bogotá, 2013, p. 165), para la actual administración ésta
se debe a aspectos tales como el no haber sido víctima de un delito en los
últimos meses o en el considerar que si se acude a la justicia, se encontrará
una solución para el problema por el cual se acudió.
Como se puede evidenciar, entonces, a partir de esta segunda categoría
de análisis, al existir dos visiones diferentes en dos planes vigentes en el
momento, lo que se hace es crear una confusión tal que resulta conduciendo
a que se evidencie desarticulación en los documentos de planeación de la
SCC, lo cual genera como consecuencia que el ejecutor de los planes desarrollados
no encuentre un norte claro a seguir que guie su actuar.
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Escuela de Postgrados de Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro”
Categoría de análisis 3
Problemáticas a intervenir
Si bien es cierto que, tal y como se indicó anteriormente, se supone que
debe existir una alineación entre los cuatro documentos estudiados, ésta no
se observa no solo en su parte conceptual, como se demostró en la pasada
categoría de análisis, sino que también en lo referente al desarrollo temático.
Tal es el caso de las problemáticas que se plantea intervenir. Vale la pena
aclarar que los únicos dos documentos que si presentan dicha alineación son
el PDD y el PDL, lo cual era de suponerse debido a que fueron realizados en
el mismo periodo de gobierno, bajo las mismas directrices, no obstante, no
es así entre estos y el AISEC y el PISCCD, como se muestra a continuación:
Así pues, mientras que en el PDD, en lo referente a la estrategia denominada
seguridad y convivencia para todos”, del pilar de “construcción de
comunidad”, se menciona que “Este programa está orientado a mejorar la
seguridad y convivencia en la ciudad a través de la prevención y control del
delito -especialmente el microtráfico, entornos escolares y en el sistema de
transporte masivo-” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2016, p. 239), en el AISEC
no aparecen ninguna de estas tres categorías de importancia dentro de las
problemáticas priorizadas para la atención por parte de la Policía Nacional;
así como tampoco en el PISCCD se realiza ningún énfasis en la atención
especial que se debe hacer sobre el sistema de transporte masivo.
Otro ejemplo, de otros dos delitos que si bien son tenidos en cuenta como
factores de atención en materia de SCC en el PDD, no son contemplados
ni en el AISEC ni en el PISCC, son estos: la extorsión y el contrabando, de
los cuales según se señala en el primer documento en mención: hacen parte
de la valoración de delitos que deben ser tenidos en cuenta por afectar
directamente a los ciudadanos.
Un último ejemplo que se menciona, es el relacionado con que mientras en el
PDD se considera como una estrategia de importante acción el incremento
de sistemas de videovigilancia, esto no se menciona ni en el AISEC, ni en el
PISCCD.
A manera de conclusión parcial, en lo referente a esta categoría de análisis,
se encuentra, entonces, que la confusión que se genera para los ejecutores
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Cuaderno de Análisis No. 2
de las políticas públicas en materia de SCC no solo obedece a aspectos de
carácter conceptual como los planteados en la pasada categoría, sino que
también, a consideraciones de tipo operativo en las cuales, una vez más, el
ejecutor se encuentra ante una dificultad de selección de las acciones a realizar,
pues en cada uno de los documentos de planeación se priorizan diferentes
problemáticas y, como es de suponerse, se proponen diferentes estrategias
de acción, lo cual conduce a que o bien el ejecutor resulta desarrollando
todas las estrategias planteadas en los diferentes documentos, sin importar
la efectividad de su ejecución; o termina priorizando la realización de unas
y descartando otras, quizás más por cuestiones de consideración personal o
de conveniencia laboral.
Categoría de análisis 4
Fuentes de información
Si se continúa con la lógica referente a que los diferentes documentos de
planeación estudiados deben guardar coherencia entre sí, es importante que
se tenga en cuenta que, para que ello se logre, no solo ha de presentarse
alineación entre lo conceptual y estratégico de cada documento, sino que
además se requiere que la planeación realizada, se desarrolle tomando
como referencia los mismos soportes o fuentes de información; si ello no
se hace, lo más probable es que, al final, en cada documento se resulten
diagnosticando, priorizando y desarrollando estrategias diferentes para
la atención de problemáticas de una misma localidad. Tal es el caso de
las diferencias encontradas en las fuentes de información con que se han
elaborado el PDD, el PISCCD y el AISEC.
Respecto del PISCCD, el diagnóstico se realizó a partir de la información
suministrada por el Centro de Estudios y Análisis en Convivencia y Seguridad
Ciudadana (CEACSC) de la alcaldía mayor de Bogotá, el cual, según se señala
en este documento, se propone como el grupo asesor para la definición y
evaluación de políticas en materia de SCC y de la base de datos “Si Actúa”, en
la cual “se lleva un registro pormenorizado en el Distrito de las actuaciones
administrativas y acciones policivas” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2013, p. 74).
En el PDD, en cambio, no se tomaron en consideración las observaciones
hechas por el CEACSC, sino que el diagnóstico se realizó con base en
estudios adelantados por entes externos a la administración distrital, como lo
fueron, por ejemplo, el Centro de Estudios sobre Seguridad de la Universidad
de los Andes.
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Escuela de Postgrados de Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro”
Por último, respecto del AISEC, éstos se diseñaron con base en información
que reposa en bases de datos de la propia institución policial como el Sistema
de Denuncias y Contravenciones (SIDENCO) y el Sistema de Información
Estadístico Delincuencial, Contravencional y Operativo de la Policía Nacional
(SIEDCO), además de encuestas internas y externas a la Policía, de la cuales,
para este último caso, se destaca la denominada “Bogotá cómo vamos”;
todo esto consolidado y procesado a través de trabajos interdisciplinarios
realizados entre los diferentes grupos de analistas con que cuenta la Policía
Nacional.
Como se puede observar, entonces, la utilización de diferentes fuentes
de información y metodologías de evaluación para la misma problemática,
condujo a que los diagnósticos que se generaron, y como consecuencia
de ello, a que todo lo que a partir de allí se elaboró, presentara notorias
diferencias.
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Cuaderno de Análisis No. 2
II. Recomendaciones
Recomendación 1:
Coherencia en la inversión
de los recursos
Hasta ahora se han evidenciado los problemas
a los que, desde el punto de vista operativo se
ven inmersas las unidades ejecutoras de los
planes, esto es: alcaldes locales, para lo referente
a la ejecución de políticas públicas de SCC y
comandantes de estación, para la ejecución del
servicio de policía; no obstante, esta no es la
única problemática que se evidencia, sino que,
además, existe otra que, incluso, podría tener
consecuencias penales y disciplinarias, pues se
refiere a aspectos relacionados con la ejecución
presupuestal.
Según se indica en la normatividad colombiana
-que toma como como base para lo referente a
contratación estatal a la Ley 80 de 1993 y el Decreto
111 de 1996-, todo contrato que se realice por
parte de una institución del Estado, debe atender
al principio de planeación, el cual para el caso de
la SCC, se sustenta sobre la elaboración del PISCC
que se presentan como la principal herramienta
de planeación en la materia, en este se establecen
de manera concreta los planes, proyectos y
programas que serán adelantados para atender
a las necesidades en materia de SCC y que se
deben tomar como referencia para la inclusión de
los mismos en los Planes Operativos Anuales de
Inversión; no obstante, al presentarse problemas
como: la no alineación del PISCCD con los PDD
y PDL y al no existir un Plan Integral de Seguridad
y Convivencia Ciudadana para la localidad, no se
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Escuela de Postgrados de Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro”
entiende bajo qué principio de planeación se rige el alcalde local al momento
de ejecutar recursos destinados a la SCC.
Esta inconsistencia hallada, implica que, en materia de ejecución presupuestal
para lo referente a los temas de SCC, el alcalde local, al no tomar como soporte
lo planeado en un PISCC inexistente, se encuentra en flagrante violación
del principio de planeación, máxime si se tiene en cuenta que además de
la mencionada Ley 80 y el Decreto 111, existe normatividad distrital que
señala la obligación de que los alcaldes locales realicen sus propios PISCC
(Concejo de Bogotá D.C. 2004, p. 2). Es así como al no cumplirse ninguna
de las normas en mención, se incurre, por parte del ordenador del gasto en
graves faltas disciplinarias, administrativas y penales. Situación que también
se presenta en el ámbito distrital respecto a las inversiones que realiza la
Secretaria de Seguridad Ciudadana.
Así pues, la primera sugerencia que aquí se presenta es que urge la creación
de un PISCC tanto para el Distrito como para la Localidad en el que además de
realizarse una revisión de las problemáticas reales -aspecto que ya se abordó
en las categorías de análisis revisadas anteriormente-, garantice la aplicación
del principio de planeación a que están obligadas todas las instituciones
públicas para la realización de su correcta ejecución presupuestal.
Recomendación 2:
Nuevo plan integral de seguridad
En líneas anteriores se señaló que, al menos dos acontecimientos han
ocurrido en el país, los cuales repercuten de manera directa en la SCC para
la ciudad. Éstos hacen que la emisión de un nuevo PISCC sea necesaria y,
si no es así, por lo menos la revisión del actual y replanteamiento de ciertos
aspectos del mismo. Dichos acontecimientos son: la expedición y entrada en
vigencia de un nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia y la firma de
un acuerdo de paz entre el Gobierno Nacional y la Guerrilla de las FARC-EP.
Respecto del Código Nacional de Policía y Convivencia, en el artículo primero
del mismo, referente al objeto, se señala que “las disposiciones previstas
[...] buscan establecer las condiciones para la convivencia en el territorio
nacional”; lo que indica que si en el Estado colombiano se emitió una nueva
Ley que tiene como propósito señalar nuevas y diferentes directrices en
materia de SCC, todo los PISCC que se hayan hechos previos a la misma,
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Cuaderno de Análisis No. 2
deberían ser revaluados, en torno a estas nuevas disposiciones, pues debe
tenerse en cuenta que no por el principio de autonomía, los alcaldes pueden
sustraerse de la obligatoriedad de que sus políticas se alineen a la normatividad
vigente en el país.
En relación con la firma del acuerdo de paz entre el Gobierno Nacional y la
Guerrilla de las FARC-EP, lo cual, aunque se prevé en el PISCCD como una
posibilidad de que ocurra, no es tenido en cuenta ni en el PDD, ni el PDL
como uno de los factores que pueden alterar las condiciones de SCC en la
ciudad o en la localidad. Lo relevante de este caso es que mientras en el Plan
Integral se plantea como una posibilidad, al momento en que se emitieron
tanto el PDD como el PDL, ello ya no lo es así, sino que se convirtió en una
realidad.
La firma del acuerdo de paz, aunque pueda parecer que no afecta directamente
las condiciones de SCC de la ciudad, especialmente porque durante los últimos
años el conflicto se desarrolló especialmente en las zonas rurales y lejos de la
capital colombiana; si puede tener repercusiones sobre el distrito, pues como
se verá, son dos los factores que hacen así pensarlo -y que por lo tanto deben
ser, como mínimo, tenidos en consideración-.
Por una parte, es una realidad que ha sido ampliamente documentada por
organizaciones que se han dedicado a estudiar las problemáticas surgidas de
la firma de acuerdos de paz -como lo son la ONU y la Escuela de Estudios de
Paz de Cataluña-, que luego de que se llevan a cabo los procesos de desarme
y desmovilización, una gran cantidad de armas que no fueron entregadas
por parte del grupo desmovilizado, llegan a manos de organizaciones
delincuenciales, las cuales, generalmente tienen un alto accionar en las zonas
urbanas. El otro aspecto de interés tiene que ver con la posibilidad de que
altos flujos de población desmovilizada llegue a ciudades como Bogotá en
busca de oportunidades laborales; al no estar preparada la ciudad para atender
esta sobre oferta de mano de obra, es, también, posible que dicha población
termine conformando grupos de delincuencia.
Así pues, aparece, una vez más -ahora visto desde otro enfoque-, evidente la
necesidad de que se genere con urgencia unos nuevos PISCC tanto para el
distrito como para la localidad, que contemplen estas dos nuevas realidades,
las cuales, sin lugar a dudas, presentan o presentarán un notable impacto en
materia de SCC.
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Conclusiones
1. A nivel de los documentos utilizados para la
planeación de la SCC, se encontraron variadas
incongruencias entre lo que se diagnostica,
prioriza, planea y mide; lo cual repercute en la
generación de confusiones para quienes son
los encargados de ejecutar los planes.
2. Al no existir sincronía en la realización de los
diferentes documentos sobre los cuales se
planea la gestión territorial de la seguridad
y al ser éstas elaboradas bajo visiones y
contextos diferentes, se generan documentos
incompatibles tanto en sus concepciones
como en sus planteamientos estratégicos,
lo cual genera confusión en quienes deben
ser los ejecutores de los mismos, pues se
encuentran ante disyuntivas de actuación.
3. Las confusiones generadas en el ejecutor a que
se ha hecho alusión en las dos conclusiones
anteriores- conducen a que éste se encuentre
en una dificultad en la selección de las
acciones a realizar, lo cual lleva a que o bien
desarrolle todas las estrategias planteadas
en los diferentes documentos, sin importarle
la efectividad de lo que hace; o a que
termine priorizando la realización de unas y
descartando otras, quizás más por cuestiones
de consideración personal o de conveniencia
laboral; lo que quiere decir que en materia de
la planeación de la SCC, existe un desgaste
interinstitucional, de nivel estratégico y de
planeación que resulta generando un impacto
prácticamente nulo respecto del mejoramiento
de las condiciones de SCC, toda vez que no
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Cuaderno de Análisis No. 2
se ofrecen respuestas a las necesidades planteadas en los diagnósticos
o las que se ofrecen son incongruentes tanto a nivel intra como inter
documental.
4. La utilización de diferentes fuentes y metodologías de evaluación para
la misma problemática, conduce a que los diagnósticos que se generen,
y como consecuencia de ello, a que todo lo que a partir de allí se
planee, presente notorias e, incluso, contradictorias diferencias entre los
diferentes documentos de planeación.
5. Urge la creación de un PISCC tanto para el Distrito como para la localidad
que, además de realizar una revisión de las problemáticas reales, garantice
la aplicación del principio de planeación a que están obligadas todas
las instituciones públicas para la realización de su correcta ejecución
presupuestal.
6. La ocurrencia de dos hechos de gran trascendencia para el país, como lo
son la expedición de un nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia
y la firma del acuerdo final de paz entre el Gobierno Nacional y la Guerrilla
de las FARC-EP, hace que sea necesario la elaboración de un nuevo
PISCC tanto para el Distrito como para la Localidad.
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Referencias
1. Alcaldía de la localidad Antonio Nariño. (01
de Noviembre de 2016). Decreto Local 13 de
2016 - Plan de Desarrollo económico, social,
ambiental y de obras públicas para la localidad
Antonio Nariño 2017 - 2020 . Bogotá,
Colombia.
2. Alcaldía Mayor de Bogotá. (2013). Plan Integral
de Convivencia y Seguridad Ciudadana.
Bogotá, Colombia.
3. Alcaldía Mayor de Bogotá. (2016). Plan
Distrital de Desarrollo. 2016 - 2020 . Bogotá,
Colombia: Consorcio Buenos y Creativos S.A.S
- Multi - impresos S.A.S.
4. Concejo de Bogotá. (2004). Acuerdo 135
de 2004 - establecimiento de instrumentos
de formulación de los planes integrales
de seguridad para Bogotá y sus localidades.
Bogotá: Colombia.
5. Congreso de Colombia. (1993). Ley 80 de
1993 - Estatuto general de contratación de la
administración pública. Bogotá, Colombia.
6. Congreso de Colombia. (2016). Ley 1801 de
2016 - Código Nacional de Policíay Convivencia.
Bogotá, Colombia.
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7. Dirección de inteligencia policial. Centro de Inteligencia Prospectiva
. (2014). Modelo de administración integral de la inteligencia policial:
Gestión de la excelencia que transforma realidades. Bogotá.
8. Ministerio del Interior de Colombia. (Junio de 2013). Guía metodológica
para la elaboración, implementación y seguimiento de los planes integrales
de seguridad y convivencia ciudadana. Bogotá, Colombia.
9. Presidencia de la república de Colombia. (1996). Decreto 111 de 1996 -
Conformación des estatuto orgánico de presupuesto . Bogotá, Colombia.
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