Mengkaji Implementasi Perda Pelayanan Publik ... - psflibrary.org

BAB 1
Mengkaji Implementasi Perda Pelayanan
Publik yang Berpihak pada Kepentingan
Masyarakat
1.
2.
3.
4.
Dinamika Implementasi Perda Pelayanan Publik di bidang Kesehatan,
Ketenagakerjaan dan SDA yang berpihak kepada Masyarakat Miskin,
Perempuan dan Anak, serta Masyarakat Tertinggal di Provinsi Lampung
dan Jawa Tengah
Enny Nurbaningsih, SH, MH, dan H.S. Tisnanta, SH, MH, Tim Peneliti KRISIS
Semarang, Universitas Lampung dan Universitas Gadjah Mada
Making Services Work for the Poor: A Synthesis of Nine Case Studies
from Indonesia
Stefan Nachuk dan Susannah Hopkins Leisher, Senior Poverty Specialist Bank
Dunia, Indonesia. Dipresentasikan oleh Maulina Cahya Ningrum
Iklim Berusaha dan Investasi Pasca Diterapkannya Kebijakan Otonomi
Daerah: Studi Kasus di Beberapa Kabupaten/Kota di Indonesia
Agus Pramusinto, MDA, Ph.D., Staf Pengajar UGM
Diskusi dan Tanya Jawab

1. Dinamika Implementasi Perda Pelayanan Publik
di bidang Kesehatan, Ketenagakerjaan dan SDA
yang Berpihak kepada Masyarakat Miskin, Perempuan dan
Anak, serta Masyarakat Tertinggal di
Provinsi Lampung dan Jawa Tengah
Abstrak
Tulisan yang merupakan rangkuman penelitian “Dinamika Implementasi Perda
di Provinsi Jawa Tengah dan Provinsi Lampung,” dimaksudkan untuk memotret
cerminan manifestasi otonomi dengan mengkaji koherensi isi dan implementasi
Perda pelayanan publik pasca UU No. 22/1999 yang sangat desentralistik, terutama
yang terkait dengan pengaturan isu kesehatan, ketenagakerjaan dan SDA (Sumber
Daya Alam) yang berpihak pada sasaran masyarakat miskin, perempuan, anak, serta
kelompok marjinal lainnya. Temuan penelitian menunjukkan kekuasaan baru di
bawah rezim desentralistik ternyata belum sepenuhnya diimplementasikan dalam
regulasi daerah yang berorientasi memberikan pelayanan pada sektor isu, yang
berkorelasi positif dengan kesejahteraan masyarakat. Semua Perda didominasi oleh
pengaturan terhadap kelembagaan dan retribusi. Banjir Perda kelembagaan sebagai
dampak silih berganti PP (Persatuan Pemerintah) hanya bertujuan memapankan
institusi yang diberi mandat menyelenggarakan pelayanan publik terhadap isu,
sedangkan muatan pelayanan yang dirumuskan dalam Perda retribusi bersifat
artifisial sehingga tidak berdampak secara yuridis, kecuali pungutan yang masuk
kas daerah untuk menambah APBD dari Pendapatan Asli Daerah.
Sekali pun sulit mendapatkan Perda APBD, APBD di beberapa daerah
memperlihatkan rendahnya pos anggaran terhadap sasaran, dengan sebaran
pada program yang selalu berubah-ubah. Terkait dengan isu kesehatan setiap
daerah penelitian memiliki Perda retribusi pelayanan kesehatan, tapi masalah
ketersediaan dan pemerataan sumber daya kesehatan dihadapi oleh semua daerah.
Adanya Perda JPKM (Jaminan Pemeliharaan Kesehatan Masyarakat) pun tidak
memberi jaminan hak atas kesehatan kepada sasaran akibat kurang transparansi
dalam pengelolaannya. Implementasi isu ketenagakerjaan lebih memprihatinkan
karena keterbatasan akses baru untuk memperoleh perlindungan hak-haknya.
Perda yang ada hanya beraksentuasi pada retribusi dan izin kerja, sehingga
memberatkan investasi yang menyerap tenaga kerja. Dalam isu SDA tingkat
overlapping antara satuan daerah otonom yang ingin mengelola sangat tinggi,
diikuti dengan Perda SDA yang didominasi pungutan tanpa mempertimbangkan
kualitas fungsi lingkungan. Dalam keseluruhan Perda retribusi yang mendominasi
regulasi daerah pasca UU No. 22/1999 merupakan stereotip UU No. 5/1974.
Perbedaan mendasar hanya pada rumusan dasar mengingat. Oleh karena itu

Inovasi otonomi luas yang berdampak pada masyarakat miskin tidak terumuskan
dengan jelas, karena tingginya delegating provisio kepada Kepala Daerah. Akibat
kurang maksimalnya fungsi kontrol DPRD terhadap implementasi muatan
delegating provisio dalam Perda, sampai sekarang Keputusan/Peraturan Kepala
Daerah yang memberikan kemudahan/keringanan terhadap kelompok sasaran
hampir tidak diketemukan. Kepatuhan pelaporan Perda oleh Pemda di daerah
penelitian kepada pusat sangat minim, sehingga menyulitkan pusat dalam
menjalankan mekanisme pengawasan represif. Oleh karena itu pusat tidak dapat
melakukan executive review secara maksimal bahkan terkesan diskriminatif
terhadap berbagai Perda yang inkonsistensinya tinggi dalam mengelaborasi
peraturan perundang-undangan di atasnya. Dalam rangka mewujudkan
manifestasi otonomi daerah yang mengatur isu dan keberpihakannya pada
sasaran, sangat urgent dilakukan rekonstruksi muatan Perda terkait retribusi isu
dengan menguatkan aspek pelayanan, sehingga Perda menjadi lebih fungsional.
Penyusunan skala prioritas yang koordinatif antara satuan daerah otonom,
merupakan langkah yang solutif.
1.
Pengantar
Hadirnya UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah secara formal
mengubah format penyelenggaraan pemerintahan yang monolitik ke arah
keberagaman (diversity). Daerah diberi kewewenangan yang luas untuk mengatur
dan mengurus rumah tangganya. Dengan kewenangan luas ini daerah dapat
membuat berbagai kebijakan terkait penyelenggaraan pelayanan kebutuhan
dasar masyarakat tanpa perlu lagi menunggu pusat, sebagaimana yang pernah
berlangsung sepanjang era orde baru. Sangat wajar jika kewenangan ini diberikan
kepada daerah karena daerah yang mengetahui secara persis kondisi kebutuhan
faktual (riil) masyarakat. Dengan mekanisme yang sangat desentralistik ini
diharapkan Pemda memiliki kepekaan membentuk kebijakan yang mengatur
berbagai masalah yang terkait dengan kebutuhan masyarakat sehingga dapat
menghilangkan tuna akses masyarakat daerah yang mereka rasakan selama
rezim sentralistik.
Namun kebijakan otonomi daerah yang dilaksanakan di bawah rezim UU No.
22 Tahun 1999 tidak serta-merta membawa berkah perubahan bagi kehidupan
masyarakat. Kewenangan yang sangat besar yang diberikan kepada pemerintah
daerah tidak dimanfaatkan secara optimal untuk memperjuangkan kepentingan
masyarakat, terutama bagi mereka yang memiliki keterbatasan akses: perempuan,
anak, masyarakat miskin dan kelompok marjinal. Hal ini disebabkan oleh orientasi
kebijakan pemerintah daerah yang cenderung bersifat budgeter. Perda-Perda ini
yang kemudian menimbulkan masalah sehingga menuntut pusat untuk melakukan
executive review, bahkan MPR pernah meminta MA untuk melakukan yudicial
activism. Kebanyakan muatan Perda tersebut merupakan peraturan yang tidak
terkait dengan pemenuhan kebutuhan pelayanan masyarakat tapi justru

memberatkan kehidupan mereka karena dampak ekonomi biaya tinggi yang
muncul dari Perda tersebut.
Bertitik tolak pada fenomena di atas penelitian ini menitikberatkan kajian
pada dinamika implementasi Perda yang terkait dengan pengaturan sektor
kesehatan, ketenagakerjaan dan SDA, yang dipandang memiliki korelasi positif
dengan kesejahteraan masyarakat dan berdampak luas pada kelompok sasaran
perempuan, anak, orang miskin dan kelompok marjinal. Masalah yang dimunculkan
adalah: Apakah Perda yang ada telah mengatur aspek pelayanan publik di bidang
kesehatan, ketenagakerjaan dan SDA? Sejauh mana Perda-Perda tersebut memuat
aturan yang memberikan akses pelayanan kepada masyarakat miskin, Perempuan,
Anak, dan kelompok marginal? Apakah ada kesesuaian antara pengaturan dalam
Perda di bidang kesehatan, ketenagakerjaan dan SDA dengan pelaksanaannya?
Dengan menggunakan metode purposive sampling penelitian ini mengambil lokasi
di Provinsi Jawa Tengah dan Provinsi Lampung dengan masing-masing 10 (sepuluh)
kabupaten/kota, yang penentuannya dilakukan dengan mempertimbangkan aspek
demografi, geografis, geopolitik dan geososial-ekonomi, sehingga hasilnya dipandang
dapat mencerminkan dinamika pengaturan terhadap sasaran perempuan, anak,
orang miskin, dan kaum marjinal di kedua Provinsi. Kesepuluh kabupaten/kota yang
ada di Provinsi Jawa Tengah adalah Pekalongan, Purbalingga, Sragen, Semarang,
Blora, Cilacap, Kudus, Surakarta, Kebumen, dan Wonosobo. Sedangkan kesepuluh
kabupaten/kota yang ada di Provinsi Lampung meliputi Bandar Lampung, Kota
Metro, Lampung Timur, Lampung Barat, Lampung Utara, Lampung Selatan,
Lampung Tengah, Way Kanan, Tanggamus dan Tulang Bawang. Penelitian ini
menggunakan kombinasi penelitian pustaka dan lapangan yang disusun secara
kronologis dimulai dari langkah awal berupa desk study, kemudian penelitian
lapangan dan penajaman serta verifikasi data dilakukan melalui FGD. Selanjutnya
data dianalisis menggunakan analisis komparatif-kualitatif, content analysis, dan
analisis isi media untuk mendapatkan korelasi antara isi dan tujuan Perda dengan
implementasi Perda di lapangan.
2.
Kondisi Perda
2.1 Provinsi Jawa Tengah
Perda yang berhasil terkoleksi sebagai data penelitian adalah Perda yang diterbitkan
pasca berlakunya UU No. 22 Tahun 1999. Di Provinsi Jawa Tengah Perda yang
diteliti berjumlah 698 Perda, dengan sebaran: 66 Perda Provinsi, 44 Perda Kota
Semarang, 59 Perda Kabupaten Kudus, 50 Perda Kabupaten Pekalongan, 33 Perda
Kabupaten Blora, 47 Perda Kota Surakarta, 77 Perda Kabupaten Sragen, 64 Perda
Kabupaten Purbalingga, 85 Perda Kabupaten Kebumen, 121 Perda Kabupaten
Wonosobo, dan 52 Perda Kabupaten Cilacap.
Kategorisasi isi Perda tertinggi mengatur soal retribusi 199 Perda, selanjutnya

kelembagaan 192 Perda, perizinan/perencanaan 141 Perda, keuangan/APBD
121 Perda dan pajak 45 Perda. Sejumlah 698 Perda yang menjadi data penelitian
ini bukan merupakan total Perda yang diterbitkan setiap daerah penelitian.
Tim Peneliti menemukan hambatan untuk memperoleh seluruh Perda terutama
yang mengatur soal keuangan/APBD dan lampirannya, untuk dapat mengetahui
komitmen anggaran dengan regulasi 3 isu penelitian. Tidak dapat dipungkiri dalam
era keterbukaan ini ternyata masih ada pandangan di kalangan birokrasi bahwa
Perda “tertentu”, merupakan barang yang disakralkan, bukan sebagai bagian dari
konsumsi publik, sekalipun untuk kepentingan kajian ilmiah.
Dari hasil penelitian menunjukkan bahwa 698 Perda yang diproduksi rezim
desentralistik tidak memotret kondisi faktual demografi, geografi atau geo sosial
ekonomi setempat, sebagaimana yang diamanatkan oleh UU No. 22 Tahun 1999
melalui prinsip otonomi riil. dari 698 Perda terdapat
84 Perda yang berkorelasi dengan isu, tetapi tidak sepenuhnya mengatur pelayanan
kepada kelompok sasaran. Kekuasaan baru di bawah rezim desentralistik ternyata
belum sepenuhnya diimplementasikan dalam regulasi daerah yang berorientasi
memberikan pelayanan publik. Prioritas utama regulasi daerah baru seputar
pemapanan kelembagaan.
Oleh karena itu pengaturan terhadap isu sepanjang diberikannya kekuasaan baru
hanya terdapat dalam Perda kelembagaan yang berbentuk uraian tugas instansi,
dan Perda retribusi yang berbentuk penentuan tarif untuk setiap orang (umum)
dalam wilayah berlakunya Perda tersebut, tanpa memberikan pengecualian.
Rumusan normatif akses bagi sasaran yang tidak mampu dilakukan secara
ritual formalistis dengan membuat pasal keringanan atau pembebasan. Sangat
sulit untuk mendeteksi secara materiil sejauhmana komitmen pembentuk Perda
terhadap keringanan atau pembebasan yang diberikan kepada kelompok sasaran
karena pengaturan tersebut bersifat delegating provisio. Materi muatan Perda
sektor kesehatan, tenaga kerja maupun SDA yang secara substantif mengatur
soal sasaran (perempuan, anak, orang miskin dan kelompok marjinal) tidak
diketemukan. Sifat pengaturan terhadap sasaran dalam Perda hanya bersifat
norma komplemen atau accessories, tidak mengandung konsekuensi yuridis jika
tidak dilaksanakan, kecuali Perda Irigasi tapi muatannya lebih berorientasi pada
kelembagaan Petani.
Untuk 66 Perda Provinsi hanya terdapat 7 Perda yang mengatur isu. Sesuai dengan
kondisi kategori isi, 5 Perda mengatur retribusi dan 2 kelembagaan. Di antara
5 Perda retribusi diketemukan Perda yang bersifat retribusi terselubung, karena
Perda tersebut sesungguhnya tidak diberi judul Perda Retribusi, tetapi di dalamnya
bermuatan penuh pungutan, dengan maksud melindungi kualitas lingkungan
(Perda No. 21 Tahun 2001). Bahkan dalam era desentralisasi ini Pemprop tidak
patuh dengan peraturan perundang-undangan yang ada di atasnya, sehingga
penuh improvisasi dalam merumuskan Perda. Menariknya dalam perumusan
Perda retribusi Pemprop ditentukan alokasi anggaran retribusi berupa

”Uang Perangsang” kepada leading sector sebesar 5% dari realisasi penerimaan
yang disetor ke kas daerah. Rumusan semacam ini tidak ditemukan untuk Perda
retribusi serupa di kabupaten/kota. Muatan yang sama juga terdapat di Provinsi
Lampung tapi diatur dalam Perda khusus tentang “Upah Pungut”.
Perda Kota Semarang tidak jauh berbeda dengan kabupaten/kota lainnya. Dari 44
Perda yang diteliti hanya terdapat 6 Perda terkait dengan isu. 4 Perda berkorelasi
dengan pelayanan kesehatan adalah 1 Perda retribusi dan 3 Perda kelembagaan.
Berdasarkan kategori isi Perda terlihat jelas bahwa Pemkot Semarang belum
intens mengatur isu kesehatan. Sedangkan untuk Perda ketenagakerjaan dan isu
sumber daya alam, tidak diketemukan. Dimasukkannya Perda PKL karena dampak
pengaturan pekerja sektor informal yang dapat mengurangi pengangguran.
Tidak berbeda dengan Kota Semarang, dari 59 Perda di Kudus hanya terdapat 8
Perda yang mengatur pelayanan terhadap isu. Untuk isu kesehatan berupa 3 Perda
retribusi dan 1 kelembagaan. Selebihnya merupakan pengaturan tidak langsung.
Untuk isu ketenagakerjaan berupa Perda PKL. Perda yang intens mengatur SDA
terkait dengan kelompok sasaran petani adalah Perda Irigasi. Kedudukan Petani
sebagai adresat dalam Perda Irigasi telah mendapatkan perlindungan secara
memadai dan memiliki kewenangan untuk menentukan kebijakan pengairan
melalui lembaga P3A. Perda serupa dengan muatan yang sama juga terdapat di
Pekalongan, Sragen dan Cilacap.
50 Perda Pekalongan yang diteliti tidak jauh berbeda dengan kondisi Perda di daerah
lainnya, tidak terdapat satu Perda pun yang mengatur akses masyarakat terhadap
kemudahan pelayanan isu. 7 Perda terkait, berupa 4 Perda isu kesehatan dengan
titik berat 2 Perda retribusi dan 2 kelembagaan. Untuk ketenagakerjaan hanya ada
1 Perda tentang kelembagaannya. 2 Perda SDA tidak sepenuhnya mengatur akses
masyarakat terhadap SDA. Blora jauh lebih memprihatinkan dari 33 Perda yang
diteliti tidak sepenuhnya mengatur isu. Dari 6 Perda terkait, 5 Perda kesehatan
tidak sepenuhnya mengatur pelayanan kesehatan yang memberikan akses
kemudahan kepada masyarakat, aksentuasi muatan retribusi dan kelembagaan.
Untuk pengaturan terkait pelayanan ketenagakerjaan tidak diketemukan, kecuali
yang bersifat kelembagaan. Sekalipun Blora kaya sumber minyak dan SDA lainnya,
tapi pengaturan terhadap SDA yang membuka kemudahan akses pelayanan
kepada masyarakat, sangat minim. Terdapat 1 Perda yaitu Perda No. 15/2001
tentang Retribusi Izin Penebangan Dan Atau Pengangkutan Kayu Rakyat/Milik
Dan Kayu Bongkaran Bangunan. Menariknya Perda yang sama untuk daerah
Sragen telah dicabut, tapi untuk Kabupaten Blora sampai sekarang masih tetap
berlaku, menunjukkan adanya diskriminasi executive review.
Kondisi di Kota Surakarta sama dengan di Blora dari 47 Perda hanya terdapat 4 Perda
yang berkaitan dengan isu. Sepanjang era UU No. 22 Tahun 1999, tidak diterbitkan
Perda yang mengatur isu kesehatan. Perda retribusi pelayanan kesehatan yang
ada masih mendasarkan pada Perda lama. Untuk isu ketenagakerjaan hanya

erupa Perda kelembagaan, sedangkan untuk isu SDA terdapat 3 Perda yang
terkait soal kelembagaan.
77 Perda di Sragen yang diteliti, terdapat 10 Perda yang bersentuhan secara
tidak langsung dengan isu. 4 Perda kesehatan berupa 3 Perda retribusi dan 1
kelembagaan. 1 Perda terkait dengan retribusi ketenagakerjaan, dan 5 Perda isu
SDA, yang lebih berorientasi retribusi. Di Purbalingga dari 64 Perda terdapat
9 Perda berkait dengan isu. 3 Perda kesehatan hanya berupa retribusi dan
kelembagaan, termasuk di dalamnya 1 Perda JPKM (Jaminan Pemeliharaan
Kesehatan Masyarakat). Purbalingga merupakan satu-satunya daerah penelitian
yang memiliki Perda JPKM. Di Kebumen dan Wonosobo untuk muatan yang sama
diatur dalam Peraturan Bupati. 2 Perda ketenagakerjaan, dan 4 Perda SDA lebih
berorientasi pada kelembagaan dan retribusi.
Di Kebumen dari 85 Perda hanya ada 12 Perda terkait isu. 4 Perda mengatur
soal kesehatan dengan tekanan muatan kelembagaan dan retribusi. 1 Perda
ketenagakerjaan dan 7 Perda SDA. Kebumen merupakan satu-satunya daerah
penelitian yang mempunyai Perda partisipatif tapi tidak implementatif. Untuk
Kabupaten Wonosobo kondisinya lebih memprihatinkan lagi karena dari 121 Perda
yang diteliti hanya ada 2 Perda terkait isu. 1 Perda kesehatan (retribusi), sedangkan
soal ketenagakerjaan hanya tentang kelembagaan rutin. Sebagai daerah yang kaya
SDA Pemda tidak membuat kebijakan yang memberikan kemudahan akses bagi
rakyat terhadap SDA, karena tidak ada Perda soal SDA. Semula terdapat Perda
No. 22 Tahun 2001 tentang Pengelolaan Sumber Daya Hutan Berbasis Masyarakat
(PSDHBM) yang dibuat untuk kepentingan mengatur akses masyarakat tapi
muatannya bertentangan dengan UU Kehutanan, yang saat ini sudah dibatalkan
pusat.
Dari 53 Perda Cilacap yang diteliti terdapat 14 Perda terkait. 4 mengatur isu
kesehatan yang seluruhnya soal retribusi. 2 Perda ketenagakerjaan juga berkait
retribusi. Berbeda dengan daerah lain yang kaya SDA (Blora) di Cilacap terdapat
8 Perda SDA yang berkait dengan SDA. Dua di antaranya cukup intens mengatur
perlindungan ekosistem (Perda No. 17 Tahun 2001 Tentang Pengelolaan Hutan
Mangrove Di Kawasan Segara Anakan dan Perda No. 20 Tahun 2003 Tentang
Pengelolaan Lingkungan Hidup), selebihnya mengatur aspek retribusi.
2.2 Provinsi Lampung
Jumlah Perda Provinsi Lampung dari tahun 1999-2005 yang diteliti sebanyak
647 Perda, dengan rincian kategori 94 Perda APBD, 44 Perda pajak, 220 Perda
retribusi, 144 Perda institusi dan 145 Perda lain-lain. Sebaran per kabupaten/kota,
untuk Kota Bandar Lampung 59 Perda, Kota Metro 57 Perda, Kabupaten Lampung
Timur 69, Kabupaten Lampung Barat 71 Perda, Kabupaten Lampung Utara 50
Perda, Kabupaten Lampung Selatan 61 Perda, Kabupaten Lampung Tengah 65

Perda, Kabupaten Wy Kanan 60 Perda, Kabupaten Tanggamus 57 Perda, Kabupaten
Tulang Bawang 58 Perda.
Perda APBD merupakan Perda yang setiap tahun wajib dibuat pemda karena
berkaitan dengan pembiayaan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.
Permasalahan mendasar dari Perda-Perda APBD ini adalah keterbukaan pemda
terhadap alokasi anggaran dan keberpihakan pemda terhadap kelompok sasaran.
Akses kelompok sasaran dalam penentuan program dan alokasi anggaran sangat
terbatas. Secara normatif terbuka peluang kelompok sasaran untuk ikut serta
dalam proses penetapan APBD melalui penjaringan aspirasi masyarakat. Namun
demikian, dalam implementasinya kesempatan tersebut tidak dapat diakses oleh
kelompok sasaran karena sikap tertutup dari aparat pemda. Proses advokasi
anggaran banyak dilakukan oleh kalangan NGO baik di tingkat pemerintah
provinsi maupun kabupaten/kota, akan tetapi hasilnya masih belum maksimal.
Dalam penelitian ini Perda APBD tidak dapat dikaji secara mendalam karena
sangat sulit diperoleh.
Seperti halnya pemerintah Provinsi Jawa Tengah, di Lampung Perda retribusi
paling banyak dibuat, sesuai dengan tuntutan terhadap kemandirian pemda
untuk membiayai rumah tangganya sendiri. Daerah berlomba untuk menggali
sumber pendapatan asli daerah melalui pembentukan Perda-Perda retribusi
dengan melupakan filosofi dasarnya yaitu pelayanan. Aspek pelayanan yang
seharusnya inheren dalam penarikan retribusi sering dilupakan karena pemda
lebih mengedepankan fungsi “budgeter”. Kondisi tersebut tidak jauh berbeda
dengan Perda tentang pajak daerah. Akibat dari semua itu, pelaku usaha merasa
dibebani dan sehubungan dengan hal tersebut ada 16 Perda kabupaten/kota yang
dibatalkan oleh pemerintah pusat karena membebani pelaku usaha.
Dinamika Perda tentang institusi mempunyai dampak yang sangat besar dalam
penyelenggaraan pelayanan yang diselenggarakan oleh pemda. Jumlah Perda
institusi yang cukup banyak tersebut merupakan konsekuensi dari perubahan
sistem otonomi yang diatur dalam UU No. 22 Tahun 1999, serta dinamika penataan
institusi daerah dengan standar norma yang diterbitkan oleh pemerintah pusat.
Hal pertama yang dapat dicatat terhadap keberadaan institusi adalah adanya
pemecahan kecamatan yang dilakukan oleh semua kabupaten kota. Pemekaran
kecamatan dilakukan atas pertimbangan untuk memperpendek rentang kendali
sehingga pelayanan publik dapat lebih efektif. Namun demikian, pemekaran yang
dilakukan lebih mengarah pada upaya untuk memenuhi jenjang jabatan PNS yang
jumlahnya telah melebihi kapasitas yang ada karena ada pelimpahan PNS pusat ke
daerah. Perda tentang struktur organisasi baik pemda provinsi dan kabupaten/kota
pada umumnya tidak sesuai dengan filosofi miskin struktur dan kaya fungsi. Hal
ini dapat ditunjukkan dari jumlah dinas/instansi yang dibentuk yaitu minimum 18
dinas/instansi. Selain itu, perumusan tugas pokok dan fungsi masing-masing dinas
seringkali tidak secara spesifik menjawab kebutuhan mendasar dari kelompok
sasaran penelitian.

Selain itu, proses demokratisasi penyelenggaraan pemerintahan daerah yang
berlandaskan pada UU No. 22 Tahun 1999 mendorong masyarakat dan elit politik
lokal pada kesadaran terhadap karakter khas pemerintahan adat. Sehubungan
dengan hal tersebut di beberapa kabupaten lahir berbagai Perda yang mengatur
tentang pemerintahan desa yang muatannya sama dengan Perda sebelumnya
hanya berganti format judul menjadi penyelenggaraan pemerintahan pekon.
Dari 647 Perda di atas bila dikaitkan dengan bidang isu penelitian, ada 35 Perda
yang mengatur isu kesehatan, 21 Perda mengatur isu ketenagakerjaan, dan 42
Perda mengatur isu SDA. Di tingkat provinsi, terdapat 2 Perda yang mengatur
tentang retribusi pelayanan kesehatan RSAM dan RSAJ. Tidak ditemukan Perda
yang mengatur peran pemerintah provinsi di bidang kesehatan, terutama dalam
penetapan standar norma pelayanan kesehatan. Walaupun provinsi mempunyai
kewenangan di bidang ketenagakerjaan namun tidak ada Perda yang berkait
dengan bidang ketenagakerjaan. Sementara itu Perda yang berkaitan dengan
sumber daya alam hanya ditemukan 1 Perda, yang tidak mencerminkan kondisi
Provinsi Lampung yang kaya SDA (hutan, tambang).
Produktivitas DPRD Kota Bandar Lampung selama 5 tahun cukup tinggi dapat
dilihat dari jumlah Perda terkoleksi yaitu 59 Perda. Dari 59 Perda di atas, terdapat
8 Perda yang berkaitan dengan isu penelitian, terdiri dari 3 Perda berkenaan
dengan isu kesehatan, 2 Perda berkenaan dengan isu tenaga kerja dan 3 Perda
berkenaan dengan isu SDA. Perda tersebut pada umumnya lebih mengarah pada
fungsi budgeter dalam upaya menghimpun pendapatan asli daerah. Keberadaan
Perda-Perda retribusi ini tentunya menimbulkan beban bagi masyarakat. Salah
satu contohnya adalah Perda nomor 10 tahun 2004 tentang Ketenagakerjaan yang
melahirkan 6 jenis izin. Oleh karena itu dibatalkan oleh Mendagri karena dinilai
membebani pelaku usaha. Selain itu terdapat satu Perda tentang pajak penerangan
jalan yang juga dibatalkan oleh mendagri dengan alasan yang sama.
Jumlah Perda yang terkumpul di Kota Metro adalah 57 Perda. Data di atas
menunjukkan bahwa jumlah Perda retribusi adalah yang paling banyak. Hal ini
dapat dimengerti karena Kota Metro baru dibentuk pada tahun 1999, sehingga
mulai tahun 1999 Pemkot mulai menata Perda-Perda warisan dari Kabupaten
Lampung Tengah. Penataan Perda tersebut juga dilakukan terhadap Perda
yang berkaitan dengan pajak, institusi maupun Perda lainnya. Dalam kebijakan
pemungutan retribusi lebih mengedepankan upaya intensifikasi yang diharapkan
tidak memberatkan masyarakat. terdapat 8 Perda yang berkaitan dengan isu
penelitian, terdiri dari 4 Perda berkenaan dengan isu kesehatan, 2 Perda berkenaan
dengan isu tenagakerja dan 2 Perda berkenaan dengan isu SDA.
Di Kabupaten Lampung Timur terdapat 69 Perda yang terdiri dari 6 Perda APBD,
6 Perda Pajak, 26 Perda retribusi, 12 Perda institusi dan 19 Perda lainnya. Dari
jumlah tersebut yang berkaitan dengan isu penelitian hanya 9 Perda yang terdiri
dari 2 Perda berkenaan dengan isu kesehatan, 3 Perda berkenaan dengan isu
tenaga kerja dan 4 Perda berkenaan dengan isu SDA. Seperti daerah lain, Perda

etribusi paling banyak jumlahnya (26 Perda). Menariknya APBD Kabupaten
Lampung Timur dapat dinilai sebagai APBD yang tidak ramah untuk bidang
kesehatan. Alokasi dana kesehatan tahun 2002 hanya 3,41 persen dari total
APBD, sedangkan pada tahun 2003 hanya 6,42 persen dari total APBD. Alokasi ini
menunjukkan ketidakberpihakan pemda terhadap pembangunan kesehatan. Perda
yang mengatur institusi tidak ada yang secara spesifik berkaitan dengan kelompok
sasaran khususnya perempuan dan anak, baik Perda Struktur Organisasi dan Tata
Kerja Dinas/instansi maupun sekretariat daerah.
Di Kabupaten Lampung Barat terkumpul 71 Perda yang terdiri dari 13 Perda
APBD, 4 Perda Pajak, 19 Perda retribusi, 14 Perda institusi dan 21 Perda lainnya.
Dari jumlah tersebut terdapat 8 Perda yang berkaitan dengan isu penelitian,
terdiri dari 3 Perda berkenaan dengan isu kesehatan, 2 Perda berkenaan dengan
isu tenagakerja dan 3 Perda berkenaan dengan isu SDA. Seiring dengan semangat
otonomi daerah sebagaimana diatur dalam UU Nomor 22 Tahun 1999, upaya
untuk meningkatkan PAD melalui pajak dan retribusi juga dilakukan baik melaui
intensifikasi maupun ekstensifikasi. Berkenaan dengan upaya tersebut maka lahir
beberapa Perda retribusi yang kemudian dibatalkan oleh Mendagri, yaitu:
1.
2.
3.
Perda tentang Pengendalian Penebangan dan Peremajaan Tanaman Kelapa
Perda tentang Pajak Huller yang telah dicabut
Perda tentang Retribusi Tandan Buah Segar Kelapa Sawit
Akan tetapi terhadap Perda-Perda dengan judul dan materi muatan yang sama di
kabupaten Lampung Selatan hingga saat ini tidak dibatalkan. Hal ini menunjukkan
adanya diskriminasi dalam melakukan executive review. Selain itu, ada satu
Perda yang cukup khas di Kabupaten Lampung Barat yaitu Perda No 14 Tahun
2000 Tentang Pemberdayaan, Pelestarian Dan Pengembangan Adat Istiadat Dan
Lembaga Adat. Perda ini merupakan suatu upaya untuk pemberdayaan, pelestarian
dan pengembangan adat istiadat dan lembaga adat. Peranan nilai-nilai adat
istiadat dan lembaga adat di daerah diberdayakan untuk menunjang kelancaran
penyelenggaraan pemerintahan, kelangsungan pembangunan serta mendorong
upaya mensejahterakan warga masyarakat setempat. Adat istiadat dan lembaga
adat digunakan mendorong, menunjang dan menungkatkan partisipasi masyarakat
guna kelancaran penyelenggaraan pemerintahan, pelaksanaan pembangunan dan
pembinaan masyarakat di daerah khususnya di Pekon.
Di Kabupaten Lampung Utara terdapat 50 Perda, terdiri dari 14 Perda APBD, 2
Perda Pajak, 15 Perda retribusi, 10 Perda institusi dan 9 Perda lainnya. Dari jumlah
tersebut terdapat 6 Perda isu penelitian, terdiri dari 2 Perda isu kesehatan, 1 Perda
isu tenagakerja dan 3 Perda isu SDA. Dari jumlah Perda di atas menunjukkan
bahwa Perda retribusi adalah yang paling banyak. Dengan berlandaskan pada
argumentasi kemandirian daerah, terutama kemandirian di bidang keuangan,
pemda mengembangkan berbagai pungutan retribusi. Upaya intensifikasi dan
ekstensifikasi pajak dan retribusi dilakukan baik dari sistem pemungutan maupun
dari sisi peraturan perundangannya. Penataan institusi sesuai dengan semangat
10

UU Nomor 22 tahun 1999 dilakukan dengan berdasarkan pada Perda Nomor 09
Tahun 2003 Tentang Organisasi Perangkat Daerah. Dalam Pasal 13 Perda tersebut
terdapat 13 dinas teknis. Dari 13 dinas teknis tersebut tidak ada satu dinas pun
yang penamaannya secara spesifik berkaitan berkaitan dengan kelompok sasaran
penelitian. Pengaturan tentang kelembagaan yang mengurusi masalah perempuan
dan anak terdapat pada sekretariat pemerintah daerah dibawah koordinasi
Asisten sekretaris Bidang Administrasi Umum (Asisten III) yang membawahi
bagian Pemberdayaan Perempuan. Bagian tersebut meliputi 3 bidang yaitu Sub
Bagian Gender; Sub Bagian Kualitas Organisasi Perempuan dan Peran aktif
Kemasyarakatan; Sub Bagian Kesejahteraan dan Perlindungan Anak. Kedudukan
instansi tersebut berimplikasi pada kemampuannya untuk melakukan pelayanan
yang sifatnya teknis menjadi lebih sulit atau tidak leluasa.
Perda yang terkumpul di Kabupaten Lampung Selatan adalah 61 Perda, dari jumlah
tersebut terdapat 24 Perda yang berkaitan dengan isu penelitian yang terdiri dari
6 Perda isu kesehatan, 5 Perda isu tenaga kerja dan 13 Perda isu SDA. Dari 61
Perda tersebut di atas Perda retribusi yang paling banyak. Kabupaten Lampung
Selatan melakukan upaya intensifikasi dan ekstensifikasi guna mendapatkan
sumber pendapatan daerah. Upaya yang dilakukan seringkali tidak mendasar baik
dari segi isi maupun implementasinya. Dari segi isi Perda terjadi tumpang tindih
obyek pengaturan satu dengan yang lain. Sebagai contoh Perda No. 40 Tahun 2000
tentang Izin Usaha Perikanan Dan Pungutan Hasil Perikanan, Perda No. 5 Tahun
2003 Tentang Retribusi Pemanfaatan Sumber Daya Perikanan, Perda No. 39
Tahun 2000 Tentang Izin Usaha Perikanan Dan Retribusi Atas Usaha Pengkapan
Ikan Dengan Alat Bagan Tancap/Apung Atau Sejenisnya, Perda No. 5 Tahun 2003
Tentang Retribusi Pemanfaatan Sumber Daya Perikanan, yang mengatur obyek
yang sama yaitu izin usaha perikanan.
Contoh tumpang tindih pengaturan lainnya adalah antara Perda No. 14 tahun
2002 tentang Penerimaan Daerah Bukan Pajak Atas Perusahaan Pengguna
Tenaga Kerja Warga Negara Asing Pendatang dengan Perda No. 19 Tahun 2001
Tentang Penerimaan Daerah Bukan Pajak Sektor Ketenagakerjaan. Ketentuan ini
berakibat terjadinya pajak ganda yang harus dibayar oleh pelaku usaha karena
obyek pengaturannya sama yaitu izin penggunaan tenaga kerja asing. Demikian
pula dalam perumusan pengaturan Perda No. 40 Tahun 2000, dalam Pasal 4
diatur Izin Usaha Perikanan yang meliputi 7 jenis perizinan. Jumlah izin yang
demikian banyak ini sebenarnya dapat disederhanakan menjadi 2 izin saja yaitu
izin penangkapan dan izin budidaya. Pengaturan yang demikian akan sangat
memberatkan pelaku usaha yang pada akhirnya akan menjadi beban masyarakat.
Dari segi implementasi, Perda terminal merupakan contoh implementasi Perda
yang salah. Pemungutan retribusi terminal dilakukan pada setiap kendaraan
yang melewati satu wilayah tanpa adanya pelayanan terminal yang disediakan
oleh Pemda. Secara substansi Perda terminal sudah benar namun pada tingkatan
implementasi retribusi dilakukan tanpa adanya pelayanan terminal sebagai
11

prasyarat pemungutan retribusi.
Di Kabupaten Lampung Tengah terdapat 65 Perda dari jumlah tersebut terdapat
3 Perda yang berkaitan dengan isu penelitian, yaitu 1 Perda isu tenagakerja dan
2 Perda isu SDA. Data tersebut di atas menunjukkan bahwa Perda yang paling
banyak adalah Perda tentang institusi. Pola pengaturan Dinas/Instansi masingmasing
diatur dalam satu Perda mandiri, oleh karena itu dapat dipahami bila
jumlah Perda institusi yang paling banyak. Pengaturan yang demikian sangat tidak
efisien karena sebenarnya dapat diatur dengan 3 Perda saja seperti di Kota Bandar
Lampung. Perda institusi yang cukup banyak antara lain meliputi juga pengaturan
tentang institusi pemerintahan desa. Pengaturan tersebut mulai dari penggantian
penyebutan nama desa menjadi kampung, pengaturan kelembagaannya,
pengaturan tentang keuangan, dsb. Perubahan ini merupakan suatu bentuk
kesadaran pemerintah daerah terhadap pola penyelenggaraan pemerintahan
desa yang sesuai dengan nilai-nilai demokrasi lokal. Walaupun demikian bentuk
dan struktur pemerintahannya tidak berubah hanya penyebutannya saja yang
berubah.
Dari 60 Perda di Kabupaten Way Kanan yang diteliti, terdapat 9 Perda berkait
dengan isu penelitian, terdiri dari 4 Perda isu kesehatan, 2 Perda isu tenagakerja
dan 3 Perda isu SDA. Perda retribusi adalah Perda yang paling banyak dan semua
dibentuk pada tahun 2002 termasuk juga Perda tentang pajak.
Dari 57 Perda di Kabupaten Tanggamus, terdapat 9 Perda yang berkaitan dengan
isu penelitian, yaitu 6 Perda isu kesehatan, 1 Perda isu tenagakerja dan 2 Perda isu
SDA. Data tersebut di atas menunjukan bahwa jumlah Perda retribusi yang paling
banyak. Upaya ekstensifikasi dengan menerbitkan Perda guna mendapatkan
sumber pendapatan daerah justru membebani masyarakat misalnya:
1.
2.
3.
Perda tentang Retribusi Pelayanan Kesehatan Ternak
Perda tentang Retribusi Penanganan Rabies
Perda tentang Retribusi Pemeriksaan Kesehatan Anak Ayam Umur Satu Hari
Perda No. 13 tahun 2000 sangat membebani masyarakat karena pungutan yang
dilakukan menimbulkan beban bagi peternak. Sedangkan Perda No. 14 Tahun
2000, idealnya menjadi kewajiban bagi Pemda untuk melakukan pemberantasan
penyakit rabies, bukan justru menjadi lahan sumber PAD. Upaya menggali
pendapatan daerah hanya difokuskan pada retribusi, tidak ada satu pun Perda
yang mengatur tentang pajak. Untuk pengaturan organisasi dinas/instansi dibuat
masing-masing dalam satu Perda, sehingga tidak efisien karena sebenarnya dapat
diatur dalam 2 atau 3 Perda saja. Dari 58 Perda di Kabupaten Tulang Bawang,
terdapat 10 Perda yang berkaitan dengan isu penelitian, terdiri dari 2 Perda isu
kesehatan, 2 Perda isu tenaga kerja dan 6 Perda isu SDA.
12

2.3 Komparasi Kondisi Perda
Sekalipun UU No. 22/1999 menganut prinsip otonomi riil, tidak termanifestasi
dalam pembentukan Perda yang diproduksi oleh Pemda. Sama halnya dengan
kondisi di Provinsi Jawa Tengah, di Lampung Perda retribusi yang paling banyak
diproduksi. Hal ini tidak terlepas dari semangat otonomi daerah yang memberikan
kewenangan kepada daerah untuk mengurus rumah tangganya sendiri serta
adanya tuntutan untuk kemandirian daerah dalam bidang keuangan daerah.
Perda-Perda yang berkaitan dengan isu umumnya hanya mengatur kelembagaan
daerah (rumah sakit, puskesmas, dinas kesehatan) dan retribusi pelayanan
kesehatan. Belum ada regulasi daerah yang secara komprehensif mengatur
penyelenggaraan kesehatan (aspek promotif, preventif, kuratif, dan rehabilitatif),
termasuk di dalamnya perizinan tenaga kesehatan, pembinaan pengawasan, sistem
pelayanan, sistem pembiayaan, dan lain sebagainya, hanya terdapat di Kabupaten
Purbalingga. Rumusan ketentuan dalam Perda memberikan pengaturan kepada
masyarakat miskin, perempuan, anak, dan masyarakat marjinal lainnya, berupa
pemberian keringanan atau pembebasan tarif rumah sakit atau puskesmas bagi
masyarakat miskin.
Di kedua Provinsi tidak ditemukan Perda yang mengatur pelayanan yang
memberikan akses ketenagakerjaan, padahal jumlah perusahaan dan tenaga kerja
di daerah ini cukup banyak. Sedangkan Perda kabupaten/ kota yang mengatur
aspek ketenagakerjaan umumnya hanya mengatur aspek retribusi sebagai salah
satu sumber pendapatan daerah.
Regulasi daerah mengenai isu SDA baik yang dikeluarkan pemerintah provinsi
maupun kabupaten/ kota secara umum lebih banyak mengatur retribusi dan pajak
atas pemanfaatan SDA dibanding dengan aspek pengelolaan dan perlindungan SDA
itu sendiri. Namun demikian, ada dua kabupaten yang sudah memiliki Perda yang
secara khusus mengatur pengelolaan SDA. Pertama, Perda Kabupaten Lampung
Barat No. 18 Tahun 2004 dan Perda Kabupaten Lampung Timur No. 3 Tahun 2002.
Perda ini sangat penting karena wilayah pesisir dan pantai timur di daerah ini
kerusakannya sudah cukup parah, dan umumnya yang hidup di daerah ini adalah
kelompok miskin dan marjinal, seperti petani tambak (penggarap) dan nelayan.
Jika dikaitkan dengan kondisi dan potensi daerah yang memiliki sumber daya
alam cukup banyak tetapi kerusakannya juga cukup parah, maka regulasi daerah
yang bertujuan melindungi (konservasi) SDA sangat dibutuhkan. Hal yang sama
terdapat di kabupaten Cilacap dengan adanya Perda Pengelolaan Hutan Mangrove
di Kawasan Segara Anakan, dan Perda Pengelolaan Lingkungan Hidup.
Perda-Perda yang berkaitan dengan kelompok sasaran tidak satupun yang secara
spesifik mengatur tentang akses pelayanan kepada masyarakat miskin, perempuan,
anak, dan masyarakat marjinal lainnya. Pengaturan yang membuka peluang
akses pelayanan pada umumnya berkaitan dengan pemberian keringanan dan
pembebasan tarif yang dikenakan serta pengaturan tentang prinsip pengenaan
13

tarif yang berlandaskan pada kemampuan masyarakat.
Selain itu juga ada pengecualian atau perlakuan khusus seperti misalnya
pengaturan dalam Perda SDA, yang mengatur tentang pengecualian untuk
pengambilan rumah tangga. Pengaturan tersebut sifatnya sangat abstrak dan sulit
untuk dioperasionalkan, karena dirumuskan dalam suatu pengaturan yang sangat
formal dan birokratis. Pengaturan seperti itu akan sangat tergantung pada good
will dari pejabat yang berkuasa karena ada pada wilayah diskresi.
Perda yang dihasilkan oleh kedua Provinsi memiliki muatan yang sama untuk
pengaturan terhadap isu, yang ditunjukkan dengan:
1. format Perda yang terkait dengan retribusi di bawah rezim UU No. 22/1999
merupakan “regenerasi sentralistik”. Kedua daerah penelitian tidak berkreasi
menciptakan norma baru di luar yang telah ditentukan oleh Perda produksi
UU No. 5/1974.
2.
3.
delegating provisio sangat mendominasi muatan Perda.
sifat keberpihakan terhadap masyarakat miskin dirumuskan secara ritual
formalistik berupa:
a. Gubernur/Bupati/Walikota dapat memberikan pengurangan, keringanan
dan pembebasan retribusi.
b. Pengurangan, keringanan dan pembebasan retribusi sebagaimana
dimaksud pada ayat diberikan dengan memperhatikan kemampuan Wajib
Retribusi.
c. Tata cara pengurangan keringanan dan pembebasan retribusi ditetapkan
oleh Gubernur Bupati/Walikota. Namun, tidak diketemukan satu regulasi
derivasi yang dimandatkan oleh Perda. Lebih menariknya lagi untuk
persoalan pemberian keringanan/pembebasan ini dilakukan dengan
prosedur persetujuan DPRD, yang jelas tidak efektif dibandingkan dengan
nilai keringanan yang akan diberikan. selain itu terdapat formulasi
yang sama mengenai dasar penetapan tarif retribusi yaitu kemampuan
masyarakat, yang dalam implementasinya tidak pernah terwujud.
d. executive review pusat dilakukan secara diskriminatif untuk Perda yang
sama (Blora- Sragen dan Lampung Selatan – Lampung Barat).
Kalaupun beberapa daerah mulai berkreasi membuat regulasi sektor-sektor terkait
isu penelitian, tapi muatannya adalah perizinan. Mencermati lebih jauh muatan
perizinan yang dimaksud kebanyakan hanya berimplikasi pada pungutan, karena
ujung-ujungnya Perda sejenis ini sering dijadikan “payung hukum” (umbrella act)
untuk membentuk Perda derivasi dengan berlindung di balik kategori Retribusi
Perizinan Tertentu.
3. Strategi Implementasi Perda
Sebagai konsekuensi tidak ada hubungan hirarki antara satuan pemerintahan
14

daerah otonom, pembentukan Perda antara Provinsi dengan Kabupaten/ Kota
tidak terkoordinasi. Satu sama lain membuat sesuai dengan kekuasaan besar yang
diberikan UU. Gubernur sekalipun sebagai wakil pusat tidak memiliki kewenangan
mengendalikan Kabupaten/ kota dalam mengimplementasikan kewenangan
mengatur, karena ketentuan 15 hari setelah Perda berlaku disampaikan ke pusat
bukan norma imperatif, sehingga tidak dipatuhi. Hal ini ditunjukkan dari fenomena
executive review yang diskriminatif, yang terjadi karena adanya permohonan dari
pihak yang dirugikan sehingga belum mencerminkan sepenuhnya inisiatif pusat.
Sebagai dampak tafsir sempit terhadap hubungan hirarki antar satuan daerah
otonom, telah terjadi ketidaksinkronan antara Perda Kabupaten/ Kota dengan
Perda Provinsi terutama dalam pengaturan tentang retribusi. Provinsi menerbitkan
Perda Retribusi yang berlaku untuk seluruh wilayah Provinsi. Perda dengan
substansi yang sama juga diterbitkan oleh Kabupaten/ Kota dengan judul yang
sama atau berbeda tapi dengan maksud yang sama sehingga mengakibatkan
double pungutan. Inkonsistensi Perda dengan peraturan yang lebih tinggi terjadi
antara UU Pajak dan Retribusi serta PP No. 66 Tahun 2001. Baik Provinsi maupun
Kabupaten/ Kota melakukan tindakan over elaboration dalam memaknai kategori
retribusi perizinan tertentu, sehingga tidak sejalan dengan spirit UU Pajak dan
Retribusi, yang sangat jelas menyebutkan fungsi perizinan dimaksudkan untuk
mengadakan pembinaan, pengaturan, pengendalian dan pengawasan yang pada
dasarnya tidak harus dipungut biaya. Apabila dalam pelaksanaan fungsi tersebut
membutuhkan biaya yang tidak sepenuhnya ter-cover dalam sumber-sumber
penerimaan daerah, maka daerah memiliki diskresi untuk memunggut sesuatu
sepanjang sesuai dengan skema retribusi perizinan tertentu.
Inkonsistensi terdapat pula pada Perda ketenagakerjaan dengan UU No. 13 Tahun
2003 tentang Ketenagakerjaan. Perda dimaksud tidak bertujuan untuk mengatur
pengurangan tingkat pengangguran tapi memberi beban kepada pencari kerja.
Pembentuk Perda sesungguhnya mengetahui adanya pertentangan ini tapi karena
pada era otonomi luas tidak mengatur secara jelas hubungan hirarki antara satuan
otonomi daerah, yang terjadi Perda dibiarkan tetap berlaku sampai pada akhirnya
dicabut oleh Pusat.
4. Implementasi Perda dan Keberpihakkannya
4.1 Kondisi di Provinsi Jawa Tengah
4.1.1 Provinsi Jawa Tengah
Kesehatan
Pemprop Jateng telah mengalokasikan anggaran bidang kesehatan dalam APBD
yang besarannya satu lapis di bawah alokasi bidang Pendidikan. Salah satu program
yang telah diluncurkan oleh Pemprop Jateng yang menunjukkan keberpihakan
kepada masyarakat miskin adalah Pondok bersalin desa dan poliklinik kesehatan
desa. Bagi masyarakat program yang ada dianggap masih bersifat insidentil
15

-reaktif kurang preventif. Masyarakat juga masih menemui adanya praktik
pelayanan yang diskriminatif dari pelayanan yang diberikan Pemprop Jateng.
Selain itu RS Provinsi masih ditemukan adanya ketidaktepatan dalam penarikan
biaya yang melebihi tarif sesuai Perda, ketidakramahan petugas pelayanan,
ketidaktepatan waktu pelayanan dan kewajaran biaya pelayanan. Di sisi lain,
Respon Pemprop Jateng seringkali terlambat dalam menangani kondisi kesehatan
di masyarakat.
Ketenagakerjaan
Sekali pun tidak ada Perda khusus ketenagakerjaan, Pemprop Jateng selalu
berusaha melakukan penyelesaian konflik perburuhan dengan dialog antara
pengusaha dan pemilik modal. Selama ini tuntutan buruh berkisar kepada persoalan
normatif seperti upah, pesangon, keselamatan kerja serta pelayanan kesehatan
pekerja dan perlindungan bagi buruh terutama bagi buruh perempuan. Meski
sudah ada beberapa terobosan berkaitan dengan perlindungan bagi pekerja namun
kebijakan dan upaya Pemprop ini dinilai masih terkesan hanya untuk pekerja
formal. Baru Juni 2006 Pemprop bekerja sama dengan Jamsostek memfasilitasi
jaminan kesehatan dan keselamatan bagi tenaga kerja informal. Buruh juga masih
melihat bahwa pengusaha masih berlaku tidak konsisten dan cenderung sewenangwenang.
Lebih dari itu masih terjadi kasus pelecehan seksual, kerja lembur yang
tak jelas aturannya dan jaminan keselamatan kerja dan kesehatan yang tidak
memadai.
Sumber Daya Alam
Pengelolaan Sumber Daya Alam di Provinsi Jawa Tengah lebih didominasi oleh
bagaimana mengakomodasi adanya kepentingan terhadap peningkatan PAD.
Akibatnya muncul banyak pungutan-pungutan terhadap pengelolaan SDA ini. Salah
satunya pungutan terhadap penebangan hutan rakyat yang bernuansakan”sharing”
kue dari kekayaan alam. Pada akhirnya pengelolaan hutan belum bernafaskan
perlindungan dan pelestarian namun lebih bernafaskan ”keuntungan” Temuantemuan
illegal logging di beberapa wilayah di Jawa Tengah membuktikan bahwa
”pemilik kuasa” telah diduga berkongsi dengan ”pemilik modal”. Di sektor pertanian,
bagi petani biaya tanam dan produksi lebih besar daripada biaya pendapatan yang
diterima dari hasil panen. Perlindungan yang nyata kepada petani dan nelayan
dalam regulasi untuk mengendalikan pasar yang berpihak kepada kelompok
sasaran masih belum dirasakan oleh masyarakat miskin. Adanya eksplorasi migas
Blok Cepu sebelum penandatanganan MoU antara Perusahaan minyak raksasa
dari AS, Exxon dengan Pertamina tidak signifikan memberikan keuntungan yang
memadai kepada masyarakat miskin khususnya yang ada di Blora. Pemerintah
Provinsi juga belum mampu mengatasi dan mengkoordinasikan penanganan
konflik pengelolaan SDA antara pemerintah Kota/Kabupaten dengan pemerintah
pusat.
16

Kesehatan
4.1.2 Kota Semarang
Pelayanan kesehatan di kota Semarang telah didukung melalui sistem pelayanan
yang dapat menjamin kepastian masyarakat dalam memperoleh pelayanan
kesehatan karena ada Standar Pelayanan Minimal (SPM) Pelayanan Kesehatan
Kota Semarang. SPM mengatur semua hal yang berkaitan dengan bagaimana
pelayanan dapat diakses kepada masyarakat di antaranya tentang prosedur
pelayanan, persyaratan pelayanan, jadwal pelayanan, biaya pelayanan, hak dan
kewajiban baik petugas pelayanan maupun pengguna layanan kesehatan itu
sendiri, yaitu masyarakat. Peluncuran Pusat Penanganan Pengaduan Pelayanan
Publik (P5) di kantor pelayanan terpadu untuk menampung dan menindaklanjuti
atas pengaduan dan temuan yang ada dari masyarakat juga menjadi bagian dari
komitmen pemerintah kota dalam memberikan pelayanan yang terbaik kepada
masyarakat. Pemkot Semarang juga mengeluarkan kebijakan “one way ticket”
untuk pengguna layanan kesehatan bagi masyarakat miskin dalam mengakses
pelayanan kesehatan, pendidikan dan bantuan lain yang diberikan dari pemerintah.
Namun dalam tataran implementasinya masih ditemukan masyarakat miskin
yang mengalami kesulitan dalam memperoleh keringanan biaya pelayanan. Sikap
petugas yang kurang ramah dan sopan, ketepatan waktu dan adanya tambahan
biaya diluar tarif resmi juga masih ditemukan dan diakui oleh pihak penyedia
pelayanan kesehatan di kota Semarang. Kondisi yang sama juga terjadi di daerah
penelitian yang lain.
Ketenagakerjaan
Sektor informal dan PKL memberi kontribusi pendapatan daerah yang tinggi,
ibarat sebagai tangan panjang sektor formal. Pemkot belum memiliki kebijakan
tentang pemberdayaan PKL dan sektor informal, sebagai tindak lanjut Perda PKL.
Kebijakan pengaturan dan penertiban PKL dengan relokasi tanpa penggusuran
telah dilaksanakan oleh Pemkot Semarang. Disnaker telah menyiapkan terobosan
program yang terdiri dari pemberlakuan sistem informasi manajemen dengan
komputer, penyediaan informasi lowongan pekerjaan (bursa kerja) dengan
memanfaatkan fasilitas on line melalui internet dan fasilitas SMS (Short Message
Service) serta memulai pembuatan database bagi pencari kartu kuning di Disnaker
Kota Semarang. Namun demikian upaya-upaya pemberdayaan pengangguran di
Kota Semarang dianggap masih kurang dan pelatihan-pelatihan yang dilakukan
melalui Disnakertrans Kota Semarang belum memberikan efek pemerataan dan
menjangkau masyarakat luas.
Sumber Daya Alam
Terkait pengelolaan SDA ke depan akan diupayakan pemberian ijin oleh Pemerintah
Kota tanpa campur tangan Pemprop. Untuk Perda galian C dalam
17

implementasinya telah berdampak pada masyarakat miskin dan kelompok
marginal. Pemegang izin secara kesewenang-wenangan melakukan penambangan
tanpa terkontrol efektif Pemkot, sehingga menyebabkan kerusakan lingkungan
seperti yang terjadi pada awal tahun 2003 hingga 2005. Padahal wilayah sekitar
penambangan merupakan lokasi perumahan sangat sederhana sehat (RSSS) yang
notabene dihuni oleh masyarakat miskin.
Kesehatan
4.1.3 Kabupaten Kudus
Keberadaan Puskesmas yang tersebar di setiap kecamatan di Kabupaten Kudus
sebenarnya telah dapat menjangkau pelayanan kesehatan masyarakat. Namun,
terpusatnya pelayanan di kecamatan menyulitkan masyarakat di pedesaan yang
jauh dari kota Kabupaten maupun kecamatan karena transportasi yang ada justru
lebih mahal daripada biaya pendaftaran untuk pelayanan kesehatan di Puskesmas.
Prosedur pengurusan Askeskin juga rumit dan cenderung bertele-tele dan sangat
kaku bagi masyarakat miskin. Biaya pelayanan kesehatan juga masih dirasa
mahal dan cenderung memberatkan bagi masyarakat yang tidak mampu meski
sudah ada pelayanan Askeskin. Masyarakat menilai bahwa program-program yang
selama ini dijalankan oleh Dinas Kesehatan cenderung tidak tepat sasaran dan
hanya menjalankan proyek pemerintah pusat semata serta kurang terkoordinasi
dengan instansi terkait. Diskriminasi masih terjadi dalam pelayanan kesehatan,
masyarakat yang memiliki uang banyak mendapatkan pelayanan yang lebih baik,
sementara masyarakat miskin terabaikan, “masyarakat miskin dilarang sakit”.
Ketenagakerjaan
Keberadaan Perda PKL dimaksudkan untuk melakukan pembinaan dan
pemberdayaan pekerja sektor informal tersebut. Penanganan sektor pekerja
formal di Kabupaten Kudus bagi masyarakat miskin dilakukan dalam kerangka
fasilitator dan mediator antara pekerja dengan perusahaan yang menjadi tempat
bekerja. Penegakan hukum kurang begitu terwujud terhadap perlindungan pekerja
(khususnya buruh) di antaranya adalah masalah keselamatan dan kesehatan
kerja. Masalah pemberdayaan angkatan kerja di Kudus disebabkan keterbatasan
BLK, kursus-kursus/pelatihan. Di Kabupaten Kudus sekitar 80 % tenaga kerja
adalah buruh perempuan tetapi ironisnya tenaga kerja perempuan selama ini
belum mendapat perhatian secara khusus dari pemerintah. Beberapa masalah yang
dihadapi para buruh adalah masih banyak buruh perempuan yang diperlakukan
secara diskriminatif dan buruh borongan yang dapat diganti secara sepihak oleh
mandor karena alasan cuti hamil. Akses informasi yang tidak sampai ke buruh
menyebabkan buruh tidak melakukan tuntutan akan hak-haknya sehingga
menjadikan buruh perempuan tuna akses. Sistem pengawasan yang dilakukan
oleh Disnakertrans selama ini juga diangap masih
18

lemah terhadap tenaga kerja salah satu bukti adalah terjadinya pelecehan
seksual.
Sumber Daya Alam
Kabupaten Kudus merupakan kabupaten yang tidak memiliki sumber daya alam
yang lebih, kecuali dari sektor pertaniannya. Sebagai kota industri (Rokok), banyak
sekali masyarakat yang bekerja di sektor formal terutama menjadi buruh-buruh
pabrik dan sebagian juga mengelola pertaniannya. Adanya Perda pengaturan
tentang irigasi kurang berjalan dengan efektif karena kurang terlibatnya partisipasi
aktif dari masyarakat yang ada di Kabupaten Kudus terutama yang menggeluti
sektor pertanian ini. Dukungan terhadap keberadaan pertanian di Kabupaten
Kudus juga masih kurang dilihat dari jumlah anggaran yang diperuntukkan bagi
sektor pertanian.
Kesehatan
4.1.4 Kabupaten Pekalongan
Meski Kabupaten Pekalongan belum memiliki beberapa program yang menjadi
pendamping bagi program askeskin namun Kabupaten Pekalongan telah memberikan
pembebasan biaya pelayanan kesehatan bagi semua anak TK/RA/SD/MI dan
anak pondok pesantren. Masih banyaknya jumlah miskin yang ada di Kabupaten
Pekalongan juga menjadi penyebab program askeskin belum menjangkau seluruh
masyarakat miskin yang ada di Kabupaten Pekalongan ini. Masyarakat masih
menganggap tarif pelayanan kesehatan di Kabupaten Pekalongan relatif tinggi dan
mekaniskme pengaduan juga belum berjalan dengan baik. Masih ada masyarakat
yang mengeluhkan pelayanan mendapatkan obat di Puskesmas, karena untuk
semua penyakit mendapatkan obat yang sama. Penanganan pengaduan masih
lamban dan bukan menjadi prioritas program yang dapat memberikan kepuasan
pelayanan. Hal inilah yang mengakibatkan masyarakat miskin menilai tidak ada
pengaruh yang baik dalam penanganan pengaduan di pelayanan kesehatan.
Ketenagakerjaan
Keberadaan sektor ketenagakerjaan kerajinan batik lebih bersifat ”rumahan”
atau home industry. Buruh di industri rumahan batik ini dapat berkerja karena
lebih didasarkan atas kedekatan dengan pemilik industri batik ini. Oleh karena
itu persoalan perburuhan yang dialami buruh batik ini cenderung lepas dari
pantauan dinas tenaga kerja di Kabupaten Pekalongan ini seperti persoalan upah,
perlindungan kerja, keselamatan dan kesehatan kerja serta pesangon. Masyarakat
miskin berada dalam posisi yang tidak berdaya dalam menghadapi kesewenangwenangan
pemilik modal. Pemerintah Kabupaten seakan tidak berdaya dalam
menghadapi situasi semacam ini karena ketidakmampuan Pemerintah Kabupaten
dalam menjangkau banyaknya sentra industri batik dan terbatasnya jumlah
19

petugas dinas ketenagakerjaan. Untuk ketenagakerjaan sektor formal, Pemerintah
Kabupaten lebih sering terlibat dalam penanganan konflik perburuhan yang
memiliki jumlah tenaga kerja besar dan pabrik. Kegiatan pemberdayaan angkatan
kerja di Kabupaten Pekalongan melalui pelatihan masih kurang karena minim
sekali frekuensi pelatihan yang bisa menunjang keterampilan tenaga kerja dan
juga belum memberikan manfaat pemerataan kepada potensi pekerja yang ada
terutama sektor informal.
Sumber Daya Alam
Secara geografis Kabupaten Pekalongan termasuk daerah agraris dan sebagian
besar petani adalah petani buruh, bukan pemiliki lahan pertanian. Adanya
Perda irigasi di Kabupaten Pekalongan pun tidak terlalu berpengaruh terhadap
peningkatan kesejahteraan buruh pertanian ini. Namun bagi pemilik lahan
pertanian keberadaan Perda ini sangat berpengaruh terhadap distribusi
pengelolaan air irigasi. Keberadaan Perkumpulan Petani Pemakai Air (P3A)
menjadikan pengelolaan SDA air bagi pertanian lebih bersifat partisipatif karena
menempatkan petani sebagai subjek/pengelola air irigasi yang digunakan secara
bersama-sama yang dapat menguntungkan dan menyejahterakan petani. Adanya
P3A juga dapat menjadi wahana bagi petani dalam menanggapi berbagai persoalanpersoalan
yang muncul yang dialami oleh petani.
Kesehatan
4.1.5 Kabupaten Blora
Ketiadaan jaminan pelayanan kesehatan di Kabupaten Blora dalam bentuk
Standar Pelayanan Minimal (SPM) atau bentuk lainnya kecuali jaminan
retribusi, menyebabkan masyarakat tidak terlayani dengan baik. Hal yang sering
dikeluhkan adalah prosedur dan persyaratan pelayanan yang berbelit-belit, adanya
diskriminasi dalam memperoleh pelayanan kesehatan. Di RSU perlakuan terhadap
pemegang kartu Askeskin masih kurang baik terbukti dengan adanya persyaratan
yang dianggap oleh masyarakat masih mengada-ada dan cenderung menyulitkan.
Keterjangkauan akses untuk obat bagi masyarakat miskin masih belum terjangkau
dikarenakan harga obat masih terlalu tinggi. Pemerintah Kabupaten Blora tidak
memberikan dampingan secara khusus terhadap program Askeskin dan programprogram
yang dicetuskan selama ini hanya meneruskan program dari pemerintah
pusat saja.
Ketenagakerjaan
Program yang dibuat Disnaker sebagai bentuk implementasi UU sesuai fungsi yang
ada seperti Program Perlindungan Tenaga Kerja, Program hubungan Industrial dan
kelembagaan, Perluasan kesempatan kerja dan usaha serta pembentukan tenaga
kerja yang mandiri dan profesional, Menyelenggarakan penyebaran penduduk
20

secara merata melalui transmigrasi. Namun demikian, masyarakat Blora justru
hanya menjadi penonton dari “pemain-pemain yang memiliki modal besar” untuk
melakukan eksploitasi di Blora. Harapan akan terserapnya tenaga kerja dalam
pengelolaan kekayaan hutan dan minyak masih belum terealisasi hingga sekarang.
Masyarakat masih menunggu untuk hanya sekadar menjadi “tenaga kasar” dari
“kue” yang bernama pengelolaan migas Blok Cepu. Pemkab Blora juga masih
lamban dalam mengantisipasi bagaimana masyarakat miskin yang ada di Blora
untuk dapat merasakan kue kekayaan alamnya. Pendekatan-pendekatan yang
terjadi masih bersifat formalistik dan simbolistik semata dan belum menyentuh
aspek substansial dalam mengurangi pengangguran dan menciptakan lapangan
pekerjaan.
Sumber Daya Alam
Wilayah Blora terdiri dari 49,66 % hutan dan 25,38 % merupakan lahan pertanian.
Hampir separuh wilayah kabupaten merupakan kawasan hutan (hutan negara).
Blora juga telah tercatat sebagai salah satu daerah yang memiliki cadangan
minyak bumi dan gas terbesar di Indonesia. Masyarakat Blora berharap bahwa
dengan telah ditunjuknya pengelola migas di Cepu akan dapat meningkatkan taraf
kesejahteraannya. Sebagai daerah kaya hutan dan minyak seharusnya masyarakat
Blora memiliki kesejahteraan yang jauh lebih baik dan memiliki jumlah masyarakat
miskin yang sedikit.
Namun dalam kenyataannya masyarakat kesulitan dalam mengakses kekayaan
alam dari dua sektor tersebut yaitu hutan dan minyak. Adanya community
development dalam pengelolaan SDA yang ada di Blora juga tidak serta merta
memberikan kesejahteraan bagi masyarakat karena dalam beberapa hal masyarakat
justru kesulitan dalam mengakses adanya community development tersebut. Perda
yang mengatur tentang retribusi penebangan hutan rakyat lebih bersifat “sharing”
pendapatan daripada pengelolaan yang lebih menjamin kelestarian alam padahal
Perda yang sama di Kabupaten Sragen telah dicabut karena alasan lebih untuk
melindungi kelestarian alam tersebut. Maraknya illegal logging pasca reformasi
justru diduga lebih banyak dilakukan oleh individu-individu yang memiliki kuasa
dan modal yang besar di Kabupaten Blora. Sekali lagi, masyarakat pun hanya
menjadi penonton dalam “penjarahan” kekayaan alamnya.
Kesehatan
4.1.6 Kota Surakarta
Berbagai upaya dilakukan oleh Pemkot Surakarta dalam meningkatkan pelayanan
kesehatan yang ada di Surakarta salah satunya adalah Program Dasolin (Dana
Sosial Ibu Bersalin) yang berbasis partisipasi masyarakat. Namun beberapa
program yang ada di Kota Surakarta masih mendapat kritikan karena hanya
bersifat simbolistik dan kurang menyentuh permasalahan kesehatan masyarakat.
21

Apalagi masih ditemukan adanya masyarakat yang mengalami gizi buruk.
Pemerintah Kota Surakarta juga masih dinilai kurang “jemput bola” dalam
penanganan kesehatan yang ada. Tiadanya dampingan bagi program askeskin
dari pemerintah pusat juga menyebabkan masih ditemukannya masyarakat
yang tidak terlayani dengan baik dalam memperoleh pelayanan askeskin. akses
pelayanan kesehatan bagi masyarakat miskin di kota Surakarta cukup mudah
terjangkau karena persebaran akses pelayanan kesehatan bagi masyarakat. Ada
kecenderungan pemerintah kota masih sering lempar tanggung jawab terhadap
adanya permasalahan yang muncul di kalangan masyarakat. Masalah lain yang
muncul Askeskin tidak dapat di akses oleh masyarakat yang berasal dari luar kota
meski berdomisili di Surakarta
Ketenagakerjaan
Sama dengan beberapa kota/kabupaten yang ada di Jawa Tengah, Upaya
pemberdayaan bagi pekerja sektor informal masih dirasa kurang. Pelatihanpelatihan
yang ada pun juga masih diarahkan kepada sektor formal dan belum
merata kepada pencari kerja dan pengangguran. Namun Pemkot Surakarta
juga memberikan dukungan terhadap sektor usaha kecil dan menengah seperti
pembebasan biaya retribusi terhadap keberadaannya. Dalam hal penanganan
terhadap PKL yang notabene adalah pekerja informal dari masyarakat miskin,
pemerintah kota Surakarta seperti kota-kota besar lainnya mengedepankan upayaupaya
persuasif dan preventif.
Namun demikian penggusuran PKL masih terjadi atas nama penertiban dan
penataan kota. Berbagai temuan pelanggaran terhadap pekerja lebih sering
berkaitan dengan hak normatif yang diperjuangkan oleh para pekerja yang meliputi
upah yang belum sesuai UMK, cuti haid, cuti hamil dan pesangon.
Sumber Daya Alam
Kota Surakarta tidak menonjol dalam isu Sumber Daya Alam. Pemerintah Kota
Surakarta dalam pengelolaan SDA dilakukan dengan upaya terpadu dengan
melibatkan masyarakat yaitu melalui penghijauan dan pengawasan pengendalian
pencemaran lingkungan langsung pada sumbernya (misal: pabrik) dan sosialisasi
langsung kepada masyarakat. Konservasi SDA yang dilakukan Pemkab lebih fokus
pada hutan dengan reboisasi yang tambal sulam. Substansi aturan tentang upaya
konservasi ditentukan dalam Perda.
Pemkot sedang melakukan pembiakan karamba seperti aqua fanen di wadaslintang,
yang dirasakan manfaatnya oleh masyarakat sekitar. Pemanfaatan SDA lainnya
adalah pemanfaatan aliran sungai dengan pembuatan keramba yang melibatkan
masyarakat secara langsung. Untuk konservasi SDA yang dilakukan Pemkab lebih
fokus pada hutan dengan reboisasi, dan mencegah illegal logging.
22

Kesehatan
4.1.7 Kabupaten Sragen
Sekalipun Perda kesehatan sangat minim, bagi masyarakat Kabupaten Sragen,
peningkatan pelayanan publik yang ada juga dirasakan dalam sektor kesehatan
seperti adanya pendampingan program askeskin dari pemerintah pusat. Namun
demikian keluhan masyarakat masih ditemukan berkaitan dengan prosedur,
persyaratan yang masih dianggap belum sederhana serta kedisiplinan petugas
dalam memberikan pelayanan juga masih mendapat penilaian kurang baik di mata
masyarakat. Dinas Kesehatan Kabupaten Sragen telah melaksanakan beberapa
program yang berpihak kepada masyarakat miskin yaitu Jaminan Pemeliharaan
Kesehatan Masyarakat miskin dan stimulan sarana sanitasi bagi keluarga miskin.
Kabupaten Sragen juga telah melakukan program untuk mendampingi kebijakan
Askeskin pemerintah pusat berupa penerbitan kartu gakin yang dapat digunakan
untuk mendapatkan bantuan tidak hanya dalam bidang kesehatan saja, juga
pendidikan dan bantuan beras. Namun demikian keluhan masyarakat terhadap
pelayanan kesehatan masih ditemukan salah satunya mengenai pelayanan
kesehatan secara prosedural di Puskesmas terlalu rumit, sehingga perlu ada
penyederhanaan prosedural atau administratif khususnya bagi kaum marjinal
atau masyarakat miskin. Berkaitan dengan adanya penanganan pengaduan,
masyarakat masih menilai bahwa respon pemkab masih belum optimal. Akses
untuk dapat memperoleh obat bagi masyarakat miskin juga masih dirasa kurang
mudah.
Ketenagakerjaan
Perda yang mengatur ketenagakerjaan sebenarnya dikhawatirkan dapat
menimbulkan higt cost economy akibat retribusi yang muncul dalam ijin
ketenagakerjaan. Hanya karena Sragen sangat konsen dalam mengimplementasikan
one stop service, sehingga adanya retribusi tersebut tidak berpengaruh dalam hal
pelayanan publik terhadap isu. Kabupaten Sragen juga tercatat sebagai daerah
yang memberikan dukungan terhadap penciptaan iklim investasi yang baik
dengan harapan akan dapat meningkatkan pertumbuhan ekonomi dan menyerap
lapangan kerja. Upaya-upaya formal dalam melindungi kepentingan tenaga kerja
baik domestik maupun yang bekerja di luar negeri juga telah dilakukan oleh
Pemerintah Kabupaten Sragen. Pemkab Sragen juga telah membentuk UPTD
dalam hal pengawasan PJTKI dan mengawal TKI asal Sragen ke Luar Negeri. Hal
ini diatur secara seksama oleh pemerintahan Kabupaten Sragen dalam retribusi
ijin ketenagakerjaan.
Sumber Daya Alam
Sebagai daerah agraris Kabupaten Sragen mencoba mengoptimalkan
23

pengembangunan di bidang pertanian di antaranya dengan mengeluarkan Perda
Nomor 26 Tahun 2003 Tentang Irigasi dalam Perda ini petani diposisikan sebagai
subyek dalam hal pengairan sawah-sawah, peran pemerintah dalam hal ini
adalah dinas pengairan adalah sebagai pembina. Perda Kab. Sragen Nomor 26
Tahun 2002 ini memerlukan sinergi dengan Perda kabupaten yang bersebelahan
dengan Kabupaten Sragen, karena masalah Irigasi di kabupaten Sragen yang
diambil dari Sungai Bengawan Solo merupakan aset yang lintas kabupaten
sehingga pengaturannya memerlukan sinergi antar kabupaten yang dilalui oleh
aliran irigasi dari Sungai Bengawan Solo. Di Kabupaten Sragen telah memiliki
Perkumpulan Pengguna Air (P3A) yang hampir merata di semua desa yang ada
di Sragen. Keberadaan P3A merupakan bentuk pelibatan secara aktif masyarakat
dalam pengelolaan irigasi yang ada di Sragen dimana petani ditempatkan sebagai
subjek dalam pengelolaan ini. Sebagai bentuk komitmen untuk lebih melindungi
hutan dari penebangan yang mengancam kelestarian alam, Pemkab pernah
mengeluarkan Perda penebangan hutan.
Kesehatan
4.1.8 Kabupaten Purbalingga
Purbalingga merupakan satu-satunya kabupaten yang secara inovatif telah
memiliki Perda yang berkorelasi langsung dengan pelayanan kesehatan kepada
masyarakat, yaitu Perda No. 15 tahun 2003 tentang JPKM (Jaminan Pelayanan
Kesehatan Masyarakat), berikut peraturan derivasinya, Keputusan Bupati No.
5 tahun 2003 tentang petunjuk pelaksanaan JPKM. Konsep di dalam Perda ini
ditujukan untuk mewujudkan sistem pelayanan kesehatan yang bertumpu pada
terbentuknya kemandirian masyarakat.
Program JPKM merupakan salah satu model peningkatan pelayanan kesehatan
yang berbasiskan kepada partisipasi masyarakat. Masyarakat terlibat secara
langsung dalam pembiayaan yang menekankan kepada subsidi dari masyarakat
yang mampu kepada masyarakat yang miskin. Program ini juga diharapkan
menjadi sistem yang komprehensip mulai dari aspek preventif, kuratif, promotif,
maupun rehabilitasi secara berkelanjutan. Namun, pelaksanaan JPKM juga
masih menimbulkan permasalahan yang berkaitan dengan kurang transparansi
pengelolaan dana yang tergalang dari masyarakat serta profesionalisme pengelola
program tersebut.
Ketenagakerjaan
Purbalingga sudah berkembang pesat dengan pertumbuhan industri termasuk
juga PMA, bahkan tercatat sebagai salah satu kabupaten yang memiliki iklim
investasi yang baik. Hal ini terbukti pada tahun 2006 realisasi nilai investasi yang
di torehkan merupakan investasi yang paling banyak di bandingkan dengan 34
kota/kabupaten yang ada di Provinsi Jawa Tengah.
24

Dengan adanya realisasi investasi ini tentu akan dapat menciptakan lapangan kerja
yang baru dan dapat mengurangi pengangguran yang saat ini menjadi beban bangsa.
Perhatian yang diberikan oleh pemerintah kabupaten dalam mendorong investasi
ini juga bagian dari komitmen terhadap peningkatan kepada potensi tenaga kerja
yang masih membutuhkan lapangan pekerjaan. Namun demikian dari data yang
ada bahwa sekitar 20% perusahaan di Purbalingga belum membayar upah sesuai
dengan UMK yang telah di tetapkan pemerintah Kabupaten sebesar Rp. 499.500,00.
Pelatihan dan pembinaan yang selama ini ada juga belum sebanding dengan total
angkatan kerja yang ada. Permasalahan pemerataan bagi para pencari kerja yang
masih menganggur juga masih menjadi persoalan yang belum tuntas. Adanya
Perda retribusi izin ketenagakerjaan belum berkorelasi positif untuk mengurangi
tingkat pengangguran.
Sumber Daya Alam
Dalam pengelolaan SDA Pemkab telah melibatkan masyarakat terkait proses
pembangunan dan perawatannya. Persoalan yang kini dihadapi Pemkab dengan
adanya Perda penambangan galian C adalah kerusakan lingkungan. Jumlah
pendapatan yang dihasilkan dari pemberian ijin penambangan galian C tidak
sebanding dengan resiko kerusakan alam yang ditimbulkannya. Sebagai kabupaten
yang memiliki daerah pertanian yang cukup luas maka sektor ini menjadi perhatian
Kabupaten Purbalingga dengan mengembangkan konsep agropolitan.
Kesehatan
4.1.9 Kabupaten Kebumen
Kondisi daerah yang luas dan masih minim infrastruktur mengakibatkan
masyarakat masih kesulitan dalam menjangkau akses-akses pelayanan kesehatan
dan bahkan diperparah dengan masih tingginya biaya transportasi untuk
menjangkaunya. Adanya program JPKM menunjukkan komitmen kuat pemerintah
Kabupaten dalam mendorong partisipasi masyarakat dalam pengelolaan dana
kesehatan yang dapat mensubsidi masyarakat miskin. Kebijakan Askeskin pusat
terhadap masyarakat miskin secara khusus tidak ada pendampingan program
secara langsung dari pemerintah Kabupaten Kebumen, sehingga menyebabkan
adanya temuan tentang ketidak tepatan sasaran serta pemerataan penerima kartu
Askeskin ini. Masyarakat menilai bahwa pengelolaan rumah sakit sudah semakin
baik dibandingkan dengan tahun-tahun sebelumnya, tapi pengurusan Askeskin di
RSUD masih dipersulit.
Ketenagakerjaan
Keberadaan Perda-Perda yang berkaitan dengan ketenagakerjaan memunculkan
masalah di kemudian hari karena bertentangan dengan Undang-Undang
Ketenagakerjaan. Seperti yang disampaikan oleh bagian hukum Pemkab
25

Kebumen Perda ini akhirnya dicabut melalui kepmendagri lewat rekomendasi
Menkeu. Disisi lain pihak LSM juga menganggap bahwa lahirnya Perda Perda
ketenagakerjaan di kabupaten kebumen dalam prosesnya tidak melibatkan
masyarakat padahal Kebumen memiliki Perda partisipatif. Sebenarnya Kabupaten
Kebumen yang merupakan daerah agraris memiliki banyak potensi yang dapat
dikembangkan jika Pemkab tanggap dan peduli terhadap potensi itu.
Kepedulian Pemkab akan dapat mendorong pekerja sektor informal seperti petani
dan peladang dapat meningkatkan produksi dan terbantu dalam pemasaran
produk-produk pertaniannya. Sayang sekali Pemkab Kebumen belum optimal
mengembangkannya seperti masih kurangnya memfasilitasi akses modal dan
pemasaran juga pengembangan teknologi sehingga ketergantungan menjadi
perantau masih belum dapat terkurangi dengan baik. Dinas Tenaga kerja juga
telah melakukan beberapa upaya untuk peningkatan kualitas kerja tenaga kerja
yang ada salah satunya dengan membangun tempat BLK yang disertai dengan
program-program yang dijalankan bagi masyarakat bahkan sebagian program
gratis dan telah disosialisasikan di Ratih TV dan Informasi.
Sumber Daya Alam
Persoalan pengelolaan SDA di Kabupaten Kebumen yang paling menonjol adalah
persoalan penambahan galian C yang memiliki potensi dapat merusak kelestarian
alam dan hampir sama dengan kota/kabupaten yang lain bahwa pendapatan dari
penambangan galian C ini tidak sebanding dengan potensi kerusakan alam yang
ditimbulkan. Pemerintah Kabupaten juga terus melakukan sosialisasi dalam
penanganan penambangan galian C ini melihat dari potensi kerusakan alam yang
ditimbulkannya.
Kesehatan
4.1.10 Kabupaten Wonosobo
Pemerintah Kabupaten Wonosobo juga mendorong partisipasi masyarakat dalam
pembiayaan pelayanan kesehatan melalui program JPKM. Dengan adanya
program ini maka diharapkan adanya subsidi silang dari masyarakat yang mampu
kepada masyarakat yang tidak mampu. Perda UKS juga mendorong kesadaran
peningkatan derajat kesehatan melalui bangku sekolah kepada anak-anak dengan
harapan dapat menjadi bekal bagi penerapan pola hidup sehat dan penanganan
gangguan kesehatan yang menimpa masyarakat.
Namun, upaya-upaya pemkab Wonosobo masih diwarnai dengan adanya temuantemuan
masyarakat yang kurang terlayani dengan baik oleh petugas pelayanan
kesehatan baik di Puskesmas maupun di RSUD. Walaupun sebagian besar
masyarakat sudah memiliki persepsi yang baik terhadap pelayanan kesehatan di
Kabupaten Wonosobo, namun masih ditemukan masyarakat yang mengalami
26

adanya diskriminasi pelayanan antara masyarakat pengguna layanan JPKMM
dengan masyarakat yang tidak menggunakannya. Begitu juga dengan pasien
yang berobat tanpa menggunakan askes, mereka masih beranggapan bahwa biaya
berobat mahal.
Ketenagakerjaan
Sebagai daerah yang berbasis pengelolaan sumber daya alam agraris dan hutan,
masyarakat Wonosobo lebih banyak mengandalkan mata pencahariannya dari
pertanian dan pemanfaatan sumber daya alam seperti penambangan pasir
dan perkebunan. Untuk mengurangi beban pengangguran Pemkab Wonosobo
mendorong warganya mengikuti program transmigrasi ke Kalimantan.
Salah satu faktor yang mendorong kebijakan ini adalah kegagalan dalam
pengelolaan pertanian dan perkebunan di Wonosobo, petani menjual hasil
pertaniannya yang tidak sesuai dengan harapan petani sehingga menyebabkan biaya
produksi yang dialami oleh petani menjadi semakin besar. Kondisi ini berdampak
pada bertambanhnya jumlah pengangguran di Wonosobo. Memprihatinkan lagi
dampingan yang dilakukan oleh Dinas Tenaga kerja di Wonosobo terhadap upaya
petani yang mengganggur untuk menggunakan lahan konservasi yang berpotensi
menyebabkan terjadinya bencana alam dibiarkan.
Sumber Daya Alam
Masih ditemukannya praktik illegal logging di Kabupaten Wonosobo menyebabkan
menurunnya jumlah lahan konservasi. Ketika masyarakat hanya menjadi penonton
dalam pengelolaan sumber daya hutan yang ada maka masyarakat melakukan
inisiatif untuk melakukan pengelolaan sumber daya hutan yang telah terlanjur
gundul karena terjadinya illegal logging. Bahkan dalam beberapa hal atas nama
untuk meningkatkan pendapatan masyarakat masyarakat berbondong-bondong
menggunakan lahan konservasi yang ada seperti dataran tinggi dieng untuk lahan
pertanian kentang.
Bagi petani di daerah lain di Wonosobo yang menggunakan lahan untuk perkebunan
tembakau pun ternyata produksinya tidak cukup memiliki kualitas yang baik
karena kalah bersaing dengan produk dari Temanggung. Pemerintah Kabupaten
Wonosobo telah berbuat maskimal untuk membantu keberadaan petani tembakau
ini namun tidak berdaya menghadapi mekanisme pasar yang ada. Pengelolaan
sumber daya alam di Wonosobo juga terjadi dalam hal penambangan pasir karena
memiliki jenis dan karakteristik yang cukup baik dan dilakukan oleh penambang
pasir rakyat. Namun keberadaan penambangan pasir yang tidak terkendali juga
akan menyebabkan kerusakan lingkungan di Wonosobo.
27

Kesehatan
4.1.11 Kabupaten Cilacap
Tiadanya program pendampingan bagi kebijakan dari pemerintah pusat yaitu
program askeskin menyebabkan masih ditemukannya masyarakat yang tidak
terlayani dengan baik seperti diskriminasi bagi pemegang kartu askes. Temuantemuan
berkaitan dengan pelayanan yang kurang berpihak kepada masyarakat
miskin terjadi karena adanya prosedur yang masih berbelit dan kurang mudah.
Perbedaan standar pelayanan kesehatan yang ada di RS atau Puskesmas terjadi
karena adanya perbedaan kelas atau tingkatan pelayanan yang ada. Bagi
masyarakat miskin akan dapat di bebaskan dari biaya kesehatan dan menikmati
pelayanan di kelas yang paling rendah fasilitasnya (Kelas III).
Ketenagakerjaan
Pemerintah Kabupaten Cilacap selama ini telah melaksanakan program-program
yang dapat mengangkat derajat kehidupan masyarakatnya melalui programprogram
yang berkaitan dengan ketenagakerjaan. Namun program-program
tersebut lebih tepat untuk mendorong kepada tenaga kerja formal. Pemberdayaan
tenaga kerja informal masih sangat kurang sekali meskipun ada dan belum
menyentuh aspek substansial ketenagakerjaan. Pemberdayaan berupa pelatihanpelatihan
masih kurang merata bagi potensi pencari kerja. Sebagai daerah pantai
sebagaian besar profesi masyarakat di Cilacap adalah nelayan. Sebagai salah satu
daerah yang memiliki potensi hasil laut yang tinggi di Jawa Tengah, Cilacap tidak
memiliki pelabuhan yang dapat menjadi pemasaran untuk tujuan ekspor maupun
untuk kebutuhan nasional yang ada Indonesia. Potensi inilah yang pada akhirnya
menyebabkan taraf kehidupan masyarakat Cilacap masih banyak yang miskin
meskipun kaya akan hasil laut.
Sumber Daya Alam
Potensi-potensi sumber daya alam yang ada di Kabupaten Cilacap belum sepenuhnya
dapat dinikmati oleh masyarakat karena masih tersentralisasinya pengelolaan
sumber daya alam yang ada seperti yang terjadi di pulau Nusa Kambangan. Potensi
itu di antaranya adalah kawasan Segara Anakan yang tergolong sebagai kawasan
penghasil ikan paling banyak di Jawa Tengah. Tanpa banyak menikmati kekayaan
alam yang ada di sekitar kehidupan masyarakat. masyarakat saat ini disuguhi
kondisi kerusakan alam sebagaimana terdapat di kawasan hutan mangrove
Segara Anakan, yang diperparah lagi dengan adanya sedimentasi kawasan ini.
salah satu faktor yang mendukung kerusakan ini adalah banyaknya pencurian
kayu di hutan mangrove. Ditambah lagi dengan masih digunakannya jaring Apong
dalam penangkapan ikan di Kawasan Segara Anakan sehingga terjadi pemijahan
berbagai jenis ikan dan berakibat berkurangnya produktifitas di Kawasan Segara
Anakan.
28

4.2 Kondisi di Provinsi Lampung
4.2.1 Provinsi Lampung
Kesehatan
Kewenangan provinsi di bidang kesehatan dibatasi oleh PP No. 25 Tahun 2000
dan bila dicermati kewenangan provinsi yang bersifat pelayanan sangat terbatas.
Selain itu, pelaksanaan kewenangan tersebut masih menggunakan standar norma
dari pusat. Desentralisasi kesehatan belum didukung oleh instrumen peraturan
di tingkat daerah yang memadai. Standar norma yang paling mendasar untuk
pelayanan kesehatan, yaitu Standar Pelayanan Minimal (SPM) hingga kini belum
ada di Provinsi Lampung.
Permasalahan mendasar pelayanan kesehatan di Provinsi Lampung adalah
ketersediaan sumber daya kesehatan (termasuk tenaga kesehatan) serta
pemerataannya. Kondisi yang demikian ini tentunya akan menghambat akses
pelayanan kepada masyarakat, apalagi bila dihadapkan pada buruknya kondisi
infrastruktur. Dampak yang kemudian muncul adalah rendahnya derajat kesehatan
masyarakat.
Paradigma pembangunan kesehatan hanya berorientasi pada upaya kuratif dan
rehabilitatif yang pada akhirnya berimplikasi pada pola penyakit yang berkembang
yaitu antara lain DBD, gangguan gizi, ISPA, malaria, diare, dsb. Peran pemerintah
provinsi sesuai dengan sifat kewenangan yang dimilikinya lebih fokus pada upayaupaya
penanggulangan penyakit yang sifatnya telah mewabah, seperti misalnya
penanggulangan penyakit malaria. Provinsi Lampung merupakan daerah endemik
malaria terutama di Lampung Selatan, Tanggamus, dan Tulang Bawang. Selain
itu masalah angka kematian ibu dan bayi di Provinsi Lampung juga masih tinggi.
Ketenagakerjaan
Isu ketenagakerjaan yang paling mendasar di Provinsi Lampung adalah
ketersediaan lapangan kerja. Sehubungan dengan hal ini maka investasi harus
lebih ditingkatkan agar dapat membuka kesempatan kerja. Kenyataan yang
terjadi justru sebaliknya, investasi yang telah ada justru hengkang dari Provinsi
Lampung. Selain itu tingkat ketrampilan tenaga kerja juga rendah, sementara
jumlah Balai Latihan Kerja (BLK) di Provinsi Lampung hanya 8 buah. Jumlah ini
masih sangat kurang, idealnya jumlah BLK di Provinsi Lampung adalah 18 buah.
Daerah Lampung merupakan sumber buruh migran, baik yang sifatnya antar
daerah maupun antar negara. Peran pemerintah provinsi untuk melakukan
pengawasan terhadap PJTKI belum dapat dilakukan secara maksimal. Kabupaten
yang menjadi sumber buruh migran antara lain adalah Kabupaten Lampung
Timur, Tanggamus, Lampung Selatan.
29

Salah satu bentuk keberpihakan terhadap buruh migran dari pemerintah Provinsi
adalah alokasi dana APBD sebanyak 15 M sebagai dana talangan bagi buruh
yang akan bekerja di luar negeri. Melalui dana tersebut calon buruh migran dapat
mendapatkan pinjaman untuk membiayai keberangkatannya ke luar negeri dan
mengembalikan dengan cara mengangsur melalui PJTKI yang mengirimnya.
Namun demikian akses masyarakat terhadap keberadaan dana tersebut masih
sangat kurang. Hal ini dapat ditunjukkan dari penyerapan dana tersebut yang
masih rendah.
Sumber Daya Alam
Kedudukan Provinsi sebagai daerah otonom dan sekaligus sebagai Wilayah
Administratif diarahkan pada upaya memelihara hubungan yang serasi antara pusat
dan daerah. Namun, pada praktiknya bupati/walikota tidak mau tunduk atau tidak
mau datang memenuhi undangan gubernur untuk melakukan koordinasi program.
Bahkan ada bupati yang membuka “front perlawanan” secara terbuka. Seringkali
terjadi perseteruan antara kabupaten dengan provinsi dalam pengelolaan sumber
daya alam. Sebagai contoh perebutan pengelolaan Tempat Pelelangan Ikan (TPI)
antara Pemerintah Kota Bandar Lampung dengan Pemerintah Provinsi.
Kewenangan pemerintah provinsi dalam pengelolaan SDA sangat strategis karena
berkaitan dengan kebijakan-kebijakan yang sifatnya makro dan lintas kabupaten.
Lemahnya peran pemerintah provinsi berakibat sangat fatal terhadap keberlanjutan
SDA. Sebagai contohnya adalah keberadaan areal hutan dan kawasan lindung di
Provinsi Lampung yang di atas kertas jumlahnya masih mencapai satu juta hektare
lebih, dipastikan kini telah mengalami kerusakan cukup parah dan terancam
hancur, tanpa diimbangi tindakan cepat dalam mengatasinya.
Kesehatan
4.2.2 Kota Bandar Lampung
Kebijakan kesehatan belum berorientasi pada masyarakat miskin yang ditunjukkan
dari alokasi APBD untuk pembiayaan kesehatan masih rendah. Kemampuan
akses masyarakat miskin terhadap pelayanan puskesmas masih rendah yaitu
42.5 persen. Subsidi biaya pelayanan kesehatan cukup banyak tersedia, seperti
dana keluarga miskin dan dana kompensasi BBM, namun seringkali masyarakat
tidak tahu bagaimana mekanisme pengurusannya. Kota Bandar Lampung belum
mempunyai Standar Pelayanan Minimal (SPM), sehingga sulit sekali untuk
mengukur efektifitas kinerja penyelenggaraan pelayanan kesehatan.
Walaupun sumber daya kesehatan di kota Bandar Lampung cukup, baik dalam arti
jumlah maupun sebarannya, namun angka gizi buruk dan rawan gizi masih tinggi.
Berkenaan dengan hal itu, pemerintah kota lebih meningkatkan peran pelayanan
di luar puskesmas (upaya preventif dan promotif).
30

Permasalahan mendasar bagi masyarakat marjinal untuk bidang kesehatan
berkaitan dengan kesehatan dan sanitasi lingkungan. Sanitasi dan kesehatan
lingkungan yang tidak baik berdampak pada pola penyakit yang berkembang di
beberapa lokasi slum area seperti DBD, diare, dsb. Berkenaan dengan hal itu sudah
semestinya isu kesehatan seharusnya menjadi mainstream dalam pembangunan
kesehatan
Ketenagakerjaan
Permasalahan yang paling mendasar dalam bidang ketenagakerjaan adalah
tingginya angka angkatan kerja dan pengangguran serta sempitnya kesempatan
kerja. Selain itu tingkat kualitas pekerja yaitu berkaitan dengan keahlian dan
keterampilan pekerja masih rendah. Pelayanan bidang ketenagakerjaan bagi
masyarakat miskin tidak hanya menjadi tanggung jawab Dinas Tenaga Kerja
tetapi juga dinas lain.
Kesemrawutan dan kegagalan Kota Bandar Lampung untuk meraih Penghargaan
Adipura, mendorong pemerintah kota untuk menerbitkan program ”Ayo Bersih-
Bersih”. Implikasi dari kebijakan tersebut adalah penertiban terhadap pedagang
kaki lima dengan berlandaskan pada Perda No. 8 Tahun 2000. Penertiban dilakukan
dengan melakukan relokasi ke wilayah yang ditunjuk yaitu Plaza Bambu Kuning
lantai 3. Kebijakan itu mendapat perlawanan dari para pedagang yang tergabung
dalam wadah Persatuan Pedagang Kaki Lima (PPKL) karena tempat relokasi
dianggap tidak strategis. PKL merasa disudutkan atau menjadi kambing hitam
karena mereka dianggap sebagai penyebabnya.
Sumber Daya Alam
Isu Sumber daya alam yang mencuat di Kota Bandar Lampung adalah bekenaan
dengan isu Pengelolaan lereng, bukit dan gunung di Kota Bandar Lampung.
Dalam Perda ditentukan ada 18 lereng, bukit dan gunung yang ditetapkan sebagai
catchment area. Namun, karena kebijakan kebijakan Pemda yang tidak konsisten
dan tidak tegas menyebabkan sulitnya berbagai pelanggaran.
Kesehatan
4.2.3 Kota Metro
Kota Metro merupakan potret contoh pengelolaan pelayanan kesehatan yang baik.
Partisipasi masyarakat dan keberpihak Pemda melalui alokasi APBD terhadap
kesehatan sangat baik. Ketersediaan sumber daya kesehatan dan sebarannya pun
cukup baik sehingga mudah diakses baik dari segi jarak maupun biaya. Akses
masyarakat miskin dalam pembiayaan kesehatan menjadi perhatian Pemda baik
melalui dana subsidi yang disediakan oleh pemerintah maupun melalui JPKM.
Akses masyarakat miskin untuk mendapatkan pelayanan kesehatan dengan
31

fasilitas dana Gakin cukup bagus. Kemampuan akses yang baik tersebut sering
tidak diikuti dengan kualitas pelayanan untuk itu Dinas Kesehatan cukup tanggap
dengan membentuk Tim Safe Guarding sebagai antisipasi atas keluhan dan
kesulitan masyarakat dalam mengakses pelayanan kesehatan.
Tingkat partisipasi masyarakat Kota Metro dalam penentuan kebijakan kesehatan
cukup tinggi dengan daya kritis masyarakatnya juga relatif baik. Hal ini bisa
tergambar dengan adanya Majelis Kesehatan Kota di Kota Metro. Selain itu, Kota
Metro juga menjadi tujuan bagi masyarakat dari kabupaten lain yang membutuhkan
pelayanan kesehatan.
Ketenagakerjaan
Salah satu permasalahan yang sangat mendasar adalah Metro merupakan kota
transit bagi mereka yang akan menjadi TKI. Di Kota Metro terdapat 18 PJKTKI,
namun yang terdaftar di Disnaker hanya 2 buah. Kondisi yang demikian ini
menyebabkan dinas tidak mampu memonitor jumlah TKI yang berangkat ke luar
negeri dan dengan demikian maka pemerintah kota tidak mampu memberikan
perlidungan pada para TKI.
Metro tidak hanya menjadi tempat mencari nafkah penduduknya. Penduduk
kabupaten yang berbatasan langsung dengan wilayah ini, Lampung Tengah dan
Lampung Timur, mencari nafkah dengan berdagang dan menjual jasa. Karena itu,
diperlukan adanya kerjasama dalam pelayanan dengan daerah tetangganya yaitu
Lampung Timur, Lampung Tengah dan Lampung Selatan.
Kesehatan
4.2.4 Kabupaten Lampung Timur
Pelayanan kesehatan kepada perempuan dan anak seharusnya menjadi prioritas
Pemda, karena derajat kesehatannya yang rendah. Hal ini dapat dilihat dari
tingginya angka kematian ibu dan bayi serta kasus gizi buruk dan rawan gizi.
Selain itu ketersediaan dan sebaran sumber daya kesehatan yang tidak merata juga
menjadi permasalahan tersendiri. Namun demikian, bila melihat alokasi prosentase
APBD untuk kesehatan yang rendah, maka dapat dikemukakan keberpihakkan
Pemda untuk bidang kesehatan rendah. Kemampuan akses masyarakat terhadap
pelayanan kesehatan baik dari segi dana maupun jarak tempuhnya masih sangat
rendah. Hal ini tentunya sangat menjadi beban masyarakat miskin yang jumlahnya
sangat tinggi.
Ketenagakeraan
Kelompok masyarakat miskin dan kelompok marjinal harus berjuang keras untuk
dapat mengakses permodalan. Susahnya akses ini tentu menjadi kendala dalam
32

menciptakan usaha kecil produktif yang dapat menciptakan lapangan pekerjaan.
Kemudian, tentang perlindungan buruh migran oleh Pemda, serta penciptaan
lapangan kerja bagi kelompok perempuan juga belum medapat perhatian dari
pemda secara layak.
Pertanian adalah sektor yang paling dominan namun pertumbuhannya relatif
rendah di banding dengan sektor lain. Meskipun sektor ini menjadi program
unggulan, orientasi Pemda dalam membantu petani miskin tidak maksimal.
Keluhan yang sama terus terjadi pada setiap tahunnya yaitu ketersdiaan sarana
produksi tani dan stabilitas harga panen.
Sumber Daya Alam
Salah satu bentuk upaya Pemkab Lampung Timur untuk menjaga sumber
daya alamnya (laut dan pesisir) dilakukan dengan menerbitkan Perda, namun
implementasi Perda tersebut masih jauh dari harapan. Selain itu, upaya konservasi
juga dilakukan melalui Gerakan Nasional Rehabilitasi Hutan dan Lahan melaui
partisipasi rakyat dengan menanam minimal 5 hektar dan 200 batang dengan
sistem bagi hasil. Namun hal ini sampai hari ini belum dirasakan efektifitasnya.
Sedangkan, pengelolaan usaha bahan galian C yang dilandaskan pada Surat Izin
Penambangan Daerah (SIPD) sering tidak diikuti dengan aspek pengawasan. Hal
ini menyebabkan kerusakan lingkungan diwilayah penambangan. Bekas lokasi
galian yang seharusnya ditutup kembali, menjadi danau-danau buatan yang tidak
produktif.
Kesehatan
4.2.5 Kabupaten Lampung Barat
Permasalahan mendasar di bidang kesehatan adalah ketersediaan dan pemerataan
tenaga kesehatan, serta keterbatasan sumber daya kesehatan. keterbatasan
tersebut sangat mempengaruhi kinerja pelayanan kesehatan, dan lebih parahnya
lagi tidak didukung oleh alokasi APBD yang cukup, yakni hanya berkisar antara 5
– 6 persen saja. Sementara itu, Perda bidang kesehatan hanya mengatur tentang
retribusi atau tarif kesehatan sedangkan fungsi pelayanan menjadi terabaikan.
Akses masyarakat miskin dan marginal terhadap pelayanan kesehatan sangat
rendah baik dari segi pembiayaannya maupun dari ketersediaan sumber daya
kesehatannya. Beberapa daerah terpencil bahkan tidak terdapat sarana maupun
tenaga kesehatan sama sekali.
Ketenagakerjaan
Sektor pertanian adalah sektor yang cukup dominan namun orientasi Pemda dalam
membantu petani miskin tidak maksimal. Keluhan yang sama terus terjadi pada
33

setiap tahunnya yaitu ketersdiaan sarana produksi tani dan stabilitas harga
panen. Selain itu upaya peningkatan kualitas ketenagakerjaan yang dilakukan juga
tidak sesuai dengan kondisi sosial ekonomi masyarakatnya. Pelatihan-pelatihan
yang dilakukan tidak mengarah pada bidang pertanian yang sebenarnya sangat
dibutuhkan oleh masyarakat.
Pelayanan SDA
Sebagian besar wilayah Kabupaten Lampung Barat adalah wilayah TNBBS
yang merupakan hutan suaka. Selain itu, juga terdapat kawasan hutan damar
yang dimiliki oleh masyarakat yang masih menjunjung tinggi nilai-nilai adat.
Sehubungan dengan hal itu, Pemda melakukan upaya konservasi sesuai dengan
kewenangan dengan membentuk Perda pengelolaan sumberdaya yang berbasis
masyarakat. Melalui Perda tersebut tebuka peluang bagi masyarakat adat untuk
berpartisipasi dalam pengelolaan sumber daya alam.
Kesehatan
4.2.6 Kabupaten Lampung Utara
Persoalan pokok yang terjadi di bidang kesehatan adalah rendahnya akses
masyarakat, terutama masyarakat marjinal dan miskin dalam mengakses
kesehatan baik dari segi pembiayaan kesehatan maupun dari segi jarak tempuhnya.
Hal ini disebabkan karena ketesediaan dan sebaran sumber daya kesehatan yang
tidak merata. Akses dana gakin juga dirasakan sangat sulit karena informasi dan
panjangnya birokrasi yang harus ditempuh dan tidak dipahami dengan baik oleh
mereka. Selain itu bagi masyarakat gakin dan JPK baru diurus ketika anggota
keluarga ada yang sakit. Karena ada anggapan bahwa mengurus GAKIN-JPK
ketika sakit. Pemda belum memiliki standar pelayanan minimum kesehatan
sendiri. Artinya masih menyesuaikan dengan standar pelayanan kesehatan
minimal kabupaten/kota yang ditetapkan Menteri Kesehatan RI.
Ketenagakerjaan
Ketersediaan lapangan kerja merupakan faktor dominan yang mendorong tingginya
banyaknya tenaga-tenaga kerja produktif yang mencari kerja di luar Lampung
Utara. Kebanyakan mereka yang ada di desa lebih senang mencari kerja di Bandar
Lampung, Jakarta, Tangerang dan daerah lain dengan bekal ketrampilan yang
rendah. Namun demikian perhatian Pemda terhadap persoalan tenaga kerja
melalui berbagai programnya dirasakan masih sangat kurang.
Sumber Daya Alam
Secara umum masalah utama masyarakat miskin adalah penguasaan lahan sebagai
landasan usaha pertanian mereka yang sangat terbatas. Namun, perhatian
34

Pemda yang lebih ditekankan pada penarikan pajak dan retribusi, sementara
pelayanan untuk masyarakat umumnya diabaikan dan tidak terurus. Dalam hal
kerusakan hutan, pemerintah banyak menyalahkan masyarakat sebagai perambah
hutan. Berkenaan dengan hal itu dibutuhkan kebijakan yang berorentasi pada
pemberdayaan dan aspiratif. Program Hutan Kemasyarakatan juga dijadikan
sebagai salah satu upaya untuk melindungi hutan dari bahaya kerusakan serikali
tidak aspiratif sehingga tidak efektif.
Kesehatan
4.2.7 Kabupaten Lampung Selatan
Sama dengan kabupaten lain, Lampung Selatan juga menghadapi permasalahan
atas ketersediaan dan pemerataan tenaga kesehatan, serta keterbatasan sumber
daya kesehatan. Selain itu Pemda juga kurang ramah dalam pembangunan bidang
kesehata yang dapat dilihat dari prosentase alokasi APBD yang yang relatif
rendah. Akses masyarakat miskin dan marginal terhadap pelayanan kesehatan
sangat rendah baik dari segi pembiayaannya maupun dari ketersediaan sumber
daya kesehatannya.
Di daerah terpencil bahkan tidak terdapat tenaga kesehatannya walaupun Puskes/
Pustu telah tersedia. Respon dari instansi kesehatan yang berwenang sendiri masih
condong reaktif dalam menangani kasus-kasus tersebut. Hal ini diketahui dari
informasi yang terkumpul dari para orang tua anak penderita, yang menyatakan
bahwa pada mulanya hampir tidak ada perhatian dari pemda Kabupaten Lampung
Selatan (khususnya instansi kesehatannya) terhadap problem gizi anak-anak
mereka.
Ketenagakerjaan
Lampung Selatan adalah basis industri, sehingga jumlah buruh di Lampung Selatan
cukup tinggi. Sehubungan dengan itu aspek perlindungan lebih dikedepankan
oleh Pemda melalui regulasi penentuan batas jam kerja, upah lembur, hak cuti
dan jamsostek (kesehatan, hari tua dan kecelakaan). Selain itu juga dilakukan
upaya pembinaan dan pelatihan yang sifatnya memberikan keterampilan praktis
dan wawasan kewirausahaan, dengan sasarannya adalah kaum perempuan,
penganggur dan umumnya kelompok menengah ke bawah.
Terkait dengan isu perlindungan buruh migran, Disnakertrans memang memiliki
concern dalam penanganan isu tersebut. Bahkan skup penanganannya cukup
luas melalui program pengawasan dan penanganan antar kerja lokal, antar kerja
daerah dan antar kerja negara. Antar kerja lokal dilakukan terhadap tenaga kerja
dalam mobilitasnya dalam provinsi. Antar kerja daerah bersifat lintas provinsi dan
antar kerja negara bersifat lintas negara.
35

Sumber Daya Alam
Kabupaten Lampung Selatan memiliki beberapa potensi SDA yang sangat tinggi,
diantaranya bahan galian “C”, yaitu batu andesit dan marmer. Terdapat 16
perusahaan yang mengantongi izin. Selain itu juga terdapat usaha penambangan
batu split oleh masyarakat secara tradisional. Namun, pada perkembangannya
usaha masyarakat tersebut terpinggirkan karena tidak mampu bersaing dengan
perusahaan besar yang ada. Pada tataran implementasi Perda-Perda yang
mengatur bidang perikanan menimbulkan pungutan ganda yang dibebankan
kepada masyarakat sehingga menjadi pangkal terjadinya biaya tinggi pada sektor
usaha perikanan. Berkenaan dengan hal itu asosiasi petambak mengajukan
keberatan kepada pemda namun belum mendapat tanggapan.
Kesehatan
4.2.8 Kabupaten Tulang Bawang
Tidak adanya Perda yang berkaitan atau mengatur tentang kesehatan bukan
berarti pemda tidak menyelenggarakan pelayanan. Bidang kesehatan merupakan
urusan wajib yang harus dilaksanakan. Selain itu, Pemda juga menghadapi
permasalahan yang serupa dengan kabupaten lain yaitu keterbatasanya sumber
daya kesehatan (sarana dan tenaga kesehatan). Kondisi tersebut berdampak pada
tingginya angka kematian ibu dan bayi yang disebabkan oleh kemampuan akses
terutama jarak dan infrasturktur yang buruk. Selain itu , kasus rawan gizi pun
juga marak terjadi, namun upaya penanggulangan yang dilakukan masih bersifat
kuratif dan rehabilitatif. Progam JPK-Gakin diperuntukkan bagi masyarakat
miskin, menghadapi kendalanya minimnya informasi dan pengetahuan masyarakat
tentang tersebut.
Ketenagakerjaan
Dalam hal penciptaan lapangan kerja, pemerintah Kab. Tulang Bawang memiliki
program pelatihan bagi angkatan kerja baru dengan memberikan pelatihan
keterampilan khusus dan memberikan motivasi kepada pengusaha kecil dan
menengah untuk lebih bersemangat dalam menjalankan usahanya serta
memberikan pelatihan teknik dan manajemen. Untuk mendukung berjalannya
program ini juga disediakan fasilitas yang diberikan biasanya berupa alat/sarana
produksi yang mereka butuhkan. Akses masyarakat di bidang pekerjaan masih
sangat minim. Selain itu, pembinaan terhadap PKL belum dilakukan secara
maksimal.
Sumber Daya Alam
Kabupaten Tulang Bawang mempunyai potensi yang sangat tinggi di bidang
perikanan. Namun, peran pemerintah dalam pembinaan, pengawasan dan
36

pengembangan industri perikanan pada masyarakat masih belum maksimal.
Bahkan dapat dikatan, telah terjadi penurunan pertumbuhan/perkembangan di
bidang tersebut. Selain itu, walaupun Kabupaten Tulang Bawang mempunyai
wilayah hutan namun tidak memiliki program yang khusus dalam upaya melakukan
konservasi hutan. Akses masyarakat miskin terhadap sumber daya lahan yang
merupakan basis ekonomi semakin terbatas. Sehubungan dengan hal tersebut
sering terjadi konflik yang bersumber dari penguasaan lahan. Baik konflik antar
penduduk maupun antara penduduk melawan pengusaha serta antara penduduk
melawan pemerintah.
Kesehatan
4.2.9 Kabupaten Lampung Tengah
Pemda Kabupaten Lampung tengah belum memiliki SPM bidang pelayanan
kesehatan. Seperti kabupaten lain, Orentasi pelayanan kesehatan lebih pada upaya
yang sifatnya rehabilitatif dan kuratif. Akses masyarakat terhadap pelayanan
kesehatan masih terkendala dengan keterbatasan sumber daya kesehatan.
Selain itu, aspek legitimasi izin praktek pelayanan oleh bidan dan perawat sering
menjadi kendala bagi mereka sehingga menimbulkan kekhawatiran dan kepastian
hukum.
Ketenagakerjaan
Kabupaten Lampung Tengah merupakan daerah agro industri yang dapat dilihat
dari keberadaan perusahaan besar. Sehubungan dengan hal itu aspek perlindungan
kepada buruh semestinya lebih dikedepankan oleh Pemda melalui upaya fungsi
pengawasan. Berkenaan dengan hal itu dibutuhkan tenaga fungsional pengawasan
ketenagakerjaan. Namun demikian, jabatan sebagai tenaga fungsional tidak
menarik bagi PNS yang lebih suka menduduki jabatan struktural. Kenyataan yang
terjadi tenaga fungsional pengawasa banyak yang “eksodus” ke jabatan struktural
yang lebih menjanjikan.
Sumber Daya Alam
Hampir semua Perda mengatur mengenai penarikan retribusi atas pelayanan
yang diberikan. Pengelolaan potensi SDA (batu andesit dan pasir) banyak dikelola
langsung oleh masyarakat yang umumnya berasal dari kelompok miskin sebagai
sumber penghidupan pokok. Hal ini mereka lakukan karena kepemilikan lahan
ada pada mereka. Hingga saat ini masyarakat tidak melakukan pengurusan
izin dalam menjalankan aktivitas penambangan. Pemda membiarkan proses
penambangan rakyat yang selama ini terjadi meski telah terdapat regulasi yang
tegas. Basis ekonomi Lampung Tengah adalah pertanian sesuai dengan visinya
yang akan mengembangkan agropolitan. Namun demikian, terjadi kekhawatiran
dari berbagai kalangan program tersebut akan memarginalkan petani miskin.
37

Sehubungan kekhawatiran itu, salah satu program Kabupaten Lampung Tengah
adalah Beguai Jejama Wawai (berbuat yang baik bersama-sama) sebagai upaya
untuk mengentaskan kemiskinan.
Kesehatan
4.2.10 Kabupaten Tanggamus
Pemda kabupaten Tanggamus menghadapi masalah rendah derajat kesehatan
yang dapat dilihat dari tingginya angka kematian ibu dan bayi, pola penyakit, dan
kasus gizi buruk. Selain itu juga menghadapi keterbatasan sumber daya kesehatan.
Sehubungan dengan hal itu Dinas Kesehatan dalam mengelola ketersediaan tenaga
medik berupaya untuk menyeimbangkan distribusi dan rasio tenaga kesehatan
dengan masyarakat. Hal itu antara lain dilakukan dengan Penempatan tenaga
medik disesuaikan dengan tingkat pendidikannya masing-masing. Alokasi APBD
Kabupaten Tanggamus untuk pos kesehatan masih kecil yang berkisar sekitar 8
persen dari total APBD.
Ketenagakerjaan
Kabupaten Tanggamus juga merupakan daerah transit bagi mereka yang akan
menjadi TKI. Namun, Disnaker tidak mampu mengawasinya secara maksimal
karena keterbatas tenaga fungsional dan kewenangan. Dampak dari tinggi angka
buruh migran diiringi dengan meningkatnya jumlah korban traffickking Kabupaten
Tanggamus. Selain itu, sebagai daerah dengan basis ekonomi pertanian, keluhan
petani akan ketersediaan sarana produksi pertanian dan stabilitas harga panen
terus terjadi pada setiap tahunnya.
Sumber Daya Alam
Orentasi pemda pealayan bidang SDA lebih ditujukan pada PAD, dengan
melupakan upaya konservasi. Selaini itu juga tidak ada upaya pelibatan masyarakat
dalam perumusan kebijakan di tingkat lokal. Berbagai retribusi yang dibebankan
kepada masyarakat berkenaan dengan pemanfaatan sumberdaya alam misalnya
menyangkut:
a) pengambilan air mineral
b) pengelolaan dan pengambilan hasil hutan
c) penggunaan jaring ikan dan keramba.
Kesehatan
4.2.11 Kabupaten Way Kanan
Permasalahan krusial yang dihadapi oleh Pemda adalah rasio ketersediaan sumber
daya kesehatan, terutama tenaga kesehatan yang belum memadai (kurang). Hal
38

ini sangat berpengaruh pada kemampuan akses masyarakat terhadap fasilitas
dan pelayanan kesehatan terutama untuk daerah yang terpencil. Upaya untuk
memenuhi kebutuhan masyarakat pedalaman pemda menyediakan puskesmas
keliling dengan biaya berobat dan obat murah. Terdapat kerjasama antar dinas/
instansi lainnya dengan Disnakersos dalam pelaksanaan program Kesalamatan
Kesehatan Kerja (K3) dan penyediaan perawatan gratis bagi keluarga tidak mampu.
Pemda sangat ramah dalam pembangunan kesehatan yang ditunjukkan dari alokasi
Anggaran untuk tahun 2005 sebesar 15 persen dari total APBD, atau sekitar Rp 19
milliar. Sasaran layanan yang terfokus pada kaum perempuan (ibu-ibu) ditujukan
untuk menekan angka kematian kaum ibu akibat proses persalinan.
Ketenagakerjaan
Isu ketenagakerjaan di Kabupaten Way Kanan kurang dinamis, karena basis
ekonomi yang paling dominan adalah pertanian tanaman keras. Namun Terdapat
program Diskoperindag yang mendukung penciptaan kesempatan kerja seperti
penyelenggaraan pelatihan bagi industri kecil (home industri). Contoh keterampilan
pembuatan keramik, batu bata, genting dan keterampilan kerajinan rumah tangga
lainnya. Program pembinaan Diskoperindag selama ini sasarannya bersifat umum,
yakni terhadap pengusaha menengah, pengusaha kecil dan pengrajin (tanpa
pembedaan laki-laki dan perempuan).
Sumber Daya Alam
Kabupaten Way Kanan mempunyai potensi SDA yang cukup tinggi, namun belum
dimanfaatkan secara optimal. Akses masyarakat terhadap potensi SDA masih
terbatas. Sebagai contoh, bentuk keikutsertaan masyarakat dalam pengelolaan
sumberdaya hutan, diantaranya partisipasi masyarakat dalam GNRHL,
pendistribusian dan penanaman bibit kayu jati, sengon, durian, karet, kelapa sawit,
kakao, serta pembinaan dan pemanfaatan hutan rakyat. Walaupun sumber daya
hutan di Kabupaten Way Kanan cukup tinggi, namun tidak ditemukan kebijakan
khusus pemda dalam melakukan upaya konservasi atas isu SDA.
5. Studi Kasus Implementasi Perda
5.1 Penertiban PKL Kota Semarang
Untuk menunjukkan implementasi Perda yang mengatur sasaran di Provinsi Jawa
Tengah diangkat kasus Perda No. 11 Tahun 2000 tentang PKL, yang tergolong
berhasil dilaksanakan. Meski relokasi PKL tahap awal mendapat kritikan
karena lokasi relokasi tergolong sepi dan sulit terjangkau oleh akses angkutan
umum serta termasuk lokasi yang rawan banjir. Pemerintah Kota tetap memiliki
komitmen untuk memanfaatkan daerah tersebut yang selama ini terbengkalai
untuk digunakan sebagai lahan PKL, dengan memberikan dukungan perbaikan
infrastruktur menuju akses ke pasar Waru. Implementasi ini pada awalnya
39

menimbulkan konflik, tapi karena ketekunan Pemkot Semarang menjalankan
secara konsisten Perda No. 11 Tahun 2000, pada akhirnya dapat berjalan lancar.
Namun demikian masih menyisakan kepedihan akibat tindakan represif Satpol PP
terhadap PKL.
5.2 Pengawal Pelayanan Kesehatan dan Penertiban PKL di Lampung
5.2.1 Regulasi Safeguarding dan Partisipasi Masyarakat:
Mengawal pelayanan kesehatan bagi masyarakat miskin
Yayasan Lembaga Pemberdayaan Masyarakat Desa Kota Metro telah melakukan
kegiatan advokasi yang intensif pada berbagai kelompok masyarakat, sehingga
mendorong daya tawar masyarakat dalam Daya mengakses pelayanan Publik.
Kelompok-kelompok masayarakt tersebut sangat berperan aktif dalam mengkritisi
berbagai kebijakan Pemkot dan mampu menembus rumitnya birokrasi pelayanan.
Upaya untuk membantu masyarakat dalam mengakses pelayanan kesehatan
juga dilakukan oleh organisasi keagamaan yaitu Muhamaddiyah dengan
menyelenggarakan Jaminan Pemeliharaan Kesehatan (JPK) bagi anggotanya.
Muhamaddiyah dengan berdasarkan Surat Keputusan Walikota ditunjuk sebagai
badan pelaksana JPK.
Sekalipun tidak ada Perda partisipatif, Kepala Dinas Kesehatan atas inisiatifnya
telah membentuk beleidsregel tentang Tim safe guarding, yang bertujuan untuk
memberikan kemudahan pelayanan kesehatan masyarakat. Hal ini didorong oleh
faktor meningkatnya partisipasi dan daya kritis masyarakat terhadap pelayanan
publik. Tim tersebut mempunyai tugas membantu masyarakat dalam kepesertaan
JPK Gakin, menerima keluhan masyarakat, masalah pendanaan, dan membantu
permasalahan administrasi.
5.3 Perda Kota Bandar Lampung No. 8 Tahun 2000
sebagai Perda Sapu Jagad untuk menggusur PKL
Pemkot tidak memiliki Perda khusus tentang PKL sebagaimana yang terdapat di
berbagai kabupaten/kota lainnya di Jawa Tengah. Dalam upaya penertiban PKL
yang saat ini sangat marak digunakan Perda No. 8 Tahun 2000 tentang Pembinaan
Umum, Ketertiban, Keamanan, Kebersihan, Kesehatan dan Keapikan Dalam
Wilayah Kota Bandar Lampung.
Bila dicermati dengan baik maka substansi ini tidak sesuai dengan kondisi sosiologis
yang ada di masyarakat kota Bandar Lampung. Sebagai contoh adalah Pasal 22 yang
menentukan bahwa dilarang “menjual bensin/premium dan solar sepanjang jalan
arteri selain pada Stasiun Pengisian Bahan Bakar Umum (SPBU) dan menjual gas
di rumah-rumah tempat tinggal selain pada tempat-tempat yang ditentukan untuk
itu”. Ketentuan ini tentu saja akan kontra produktif bagi masyarakat bila melihat
realita yang ada di masyarakat yang menunjukkan bahwa banyak sekali orang
berjualan bensin eceran. Selain itu perumusan tentang ketentuan larangan dalam
40

dalam Bab III Pasal 15 sampai dengan Pasal 24, tidak memberikan kejelasan
maksud dari pasal-pasal tersebut.
Perda ini menjadi pemberitaan di mass media sehubungan dengan upaya
penggusuran PKL yang dianggap menjadi sumber kesemrawutan, ketidaktertiban,
ketidakindahan sehingga Kota Bandar Lampung mendapat julukan 5 kota
paling kotor di Indonesia. Upaya membersihkan kota dengan jargon “ayo bersihbersih”
menjadikan PKL sebagai kambing hitamnya. Perda ini hanya mengatur
tentang larangan dan kewajiban bagi masyarakat saja dengan melupakan fungsi
pembinaan yang seharusnya dilakukan oleh pemerintah daerah. Dengan kata
lain perda ini merupakan instrumen untuk memarginalkan kelompok yang sudah
marginal seperti PKL. Padahal dari aspek asas pembentukan peraturan perundangundangan,
Perda ini tidak sesuai baik dari aspek formal maupun materiel.
6. Kesimpulan
Dalam era desentralisasi yang bertujuan untuk mendekatkan fungsi pelayanan
kepada masyarakat, tidak terdapat implementasi Perda yang berpihak kepada
sasaran. oleh karena itu sangat urgent untuk dilakukan rekonstruksi muatan
Perda yang terkait retribusi isu dengan memasukkan aspek pemberian pelayanan.
Untuk lebih memfungsionalkan Perda yang diproduksi sangat perlu dilakukan
penyusunan skala prioritas regulasi. Hal terpenting lain yang harus dibangun
kembali oleh satuan daerah otonom adalah melakukan koordinasi yang sinergis
dan intensif dalam pembentukan Perda karena selama berlakunya UU No. 22
Tahun 1999 mekanisme ini terabaikan.
41

2. Mengefektifkan pelayanan bagi Masyarakat Miskin :
Sintesis dari Sembilan Studi Kasus di Indonesia
Abstrak
Kesembilan Studi Kasus MSWP (Making Services Work for the Poor) atau dalam
bahasa Indonesia MPMM (Mengefektifkan Pelayanan bagi Masyarakat Miskin) yang
dirangkum dalam laporan ini, mengkaji inovasi di bidang penyediaan pelayanan
publik tingkat kabupaten/kota di Indonesia menyusul berlakunya desentralisasi.
Sintesis ini diharapkan akan bisa bermanfaat bagi pihak donor, pemerintah
Indonesia, maupun pemerintah negara lain; dalam mempelajari gagasan praktis
untuk memperbaiki penyediaan pelayanan publik tingkat daerah. Kurang lebih
separuh dari semua kasus dalam laporan ini menyorot inovasi-inovasi yang digagas
pihak luar; sementara setengah lainnya merupakan gagasan lokal; lebih jauh lagi,
semua Inovasi pada kasus-kasus MPMM terbukti telah memberikan dampak positif
bagi sekitar setengah juta orang yang menjadi kelompok sasarannya . Metode yang
digunakan dalam proses studi kasus adalah wawancara semi terstruktur (SSI),
dan diskusi kelompok terfokus (FGD); dilakukan terhadap 600 orang di 25 desa
dan kota yang menjadi lokasi peneitian, selama 80 hari antara bulan Februari dan
April 2005.
Kajian ini menemukan bahwa desentralisasi dan kepemimpinan merupakan
faktor kunci dalam penyediaan pelayanan publik yang inovatif. Sebagian besar
dari inovasi yang dipelajari pada studi kasus, tidak akan berhasil tanpa adanya
dukungan perundangan nasional dan kebijakan yang mengalihkan kewenangan
ke tingkat daerah. Beralihnya kewenangan terutama di bidang keuangan dan
administrasi, telah memungkinkan pemimpin daerah untuk mendanai reformasi
internal tanpa bantuan donor. Hal ini sedikit banyak membantu terciptanya
kesinambungan dibidang keuangan, sejak awal. Kewenangan kabupaten yang
lebih besar juga kemudian mendorong para politisi di tingkat daerah, masyarakat
umum, dan lembaga donor, untuk menjadi lebih tertarik kepada isu good
governance. Namun, ternyata dampak positif inovasi-inovasi tersebut terancam
ketika hukum dan peraturan daerah yang menyokong inovasi tersebut, lemah atau
kurang menunjang.
Ditemukan pula bahwa kendati inovasi atau pendanaannya berasal dari luar daerah,
inovasi dalam penyediaan pelayanan publik lebih tergantung pada kepemimpinan
daerah dibandingkan kepemimpinan luar. Gaya kepemimpinan daerah yang
menekankan keterlibatan pribadi dan fleksibilitas, merupakan faktor kunci
dalam mewujudkan dampak positif. Para pemimpin daerah berhasil membangun
kepercayaan masyarakat dengan cara meningkatkan kesadaran akan kekurangan
penyediaan pelayanan publik. upaya untuk meningkatkan kesadaran, dilakukan
42

dengan menambah dukungan mereka dikalangan pegawai negeri daerah, juga
memanfaatkan kerjasama dengan ormas dan pemberdayaan metode-metode lokal.
Ditemukan pula bahwa kesinambungan pendanaan proyek yang bersumber dari
luar masih tidak bisa dipastikan. Sementara, reformasi lokal yang diterapkan
dengan mengalihkan beban biaya baru kepada penerima pelayanan (klien), ternyata
juga mengalami kendala pendanaan. Peluang kesinambungan dana hanya terlihat
pada dua kasus, dimana pada kedua kasus tersebut reformasi yang ada merupakan
gagasan lokal, biayanya rendah dan pendanaannya bersifat swadana masyarakat.
Dari proses penelitian, ditemukan bahwa sistem pengumpulan data pada semua
kasus ternyata tidak efektif. Hal ini tentu saja menyulitkan upaya penyesuaian atau
perbaikan pada periode pertengahan proyek yang seharusnya bisa memperkuat
dampak positif reformasi tersebut. Kasus-kasus yang dipelajari juga membuktikan
bahwa dampak reformasi akan dapat lebih dirasakan apabila inovasi penyediaan
pelayanan publik diterapkan secara fleksibel. Kemudian ditemukan juga bahwa
pada sebagian besar kasus, pemimpin daerah terbukti mampu menciptakan
strategi-strategi baru, baik untuk meningkatkan dampak positif maupun untuk
mengubah dampak negatif menjadi sebaliknya.
Pada lima kasus dimana masyarakat miskin tidak ditargetkan sebagai kelompok
sasaran utama, masyarakat miskin cenderung menjadi tidak diuntungkan oleh
penerapan inovasi pelayanan publik. Sebaliknya, pada kasus dimana masyarakat
miskin merupakan kelompok sasaran khusus, terlihat adanya dampak positif.
Hasil temuan kesembilan studi kasus ini menggarisbawahi pentingnya pelaksanaan
best practices di bawah ini bagi para penyedia layanan juga lembaga donor:
1. Menargetkan masyarakat miskin sebagai kelompok sasaran utama reformasi
pelayanan publik, agar kelompok tersebut benar-benar menerima manfaat
kegiatan.
2. Menggunakan mekanisme diseminasi informasi atau sosialisasi program yang
efektif, untuk membangun kepercayaan masyarakat.
3. Mendukung pemimpin baik di kalangan pemerintah maupun LSM lokal untuk
melaksanakan reformasi kebijakan penyediaan pelayanan publik.
4. Memastikan adanya kesinambungan dana proyek reformasi pelayanan publik.
5. Memastikan bahwa komponen pemantauan (monitoring) yang efektif, sudah
tercakup pada semua proyek penyediaan pelayanan publik .
6. Mewujudkan fleksibilitas kedalam peraturan proyek, untuk memperkuat
dampak positif, maupun mengatasi dampak negatif.
7. Mendorong implementasi hukum dan peraturan daerah yang bersifat
mendukung reformasi.
43

1.
Pendahuluan
Pada bulan Januari tahun 2001, Indonesia mulai menerapkan desentralisasi yang
mengalihkan sebagian besar kewenangan pelayanan publik dari tingkat pusat ke
pemerintah daerah. Titik pusat inovasi pun beralih ke tingkat daerah, dimana
pemerintahnya memiliki lebih banyak kewenangan untuk membuat perubahan
(baik yang positif, maupun negatif). Bagi sebuah negara dengan populasi 220 juta
jiwa, yang terdiri dari 440 kabupaten dan kota, peralihan wewenang ini merupakan
potensi besar untuk melakukan inovasi di bidang penyediaan pelayanan publik.
Proyek “Mengefektifkan Pelayanan bagi Masyarakat Miskin,” atau “Making
Services Work for the Poor” (MSWP) dari Bank Dunia, diadakan untuk memberikan
dukungan analitis bagi upaya Pemerintah Indonesia dalam memperbaiki akses dan
mutu pelayanan dasar untuk masyarakat miskin paska penerapan desentralisasi.
Tujuan dari proyek ini selain untuk memberikan gambaran mengenai keadaan
pelayanan dasar bagi masyarakat miskin di Indonesia, juga mengidentifikasi dan
menganalisis faktor-faktor kunci yang berdampak terhadap hasil terkini dari
reformasi bidang pelayanan publik ditingkat daerah, dan memberikan usulan
kerangka analisis juga langkah-langkah praktis untuk meningkatkan penyediaan
pelayanan pro-poor.
Analisis MSWP serupa dengan pendekatan “Pendorong Perubahan” atau “Drivers
of Change “ (yang digunakan DFID pada beberapa tahun terakhir) yang bertujuan
mengungkapkan faktor-faktor pendorong perubahan sosio-politis yang sistematis.
Analisis “Pendorong Perubahan” terfokus pada pelaku, institusi dan struktur.
Pendekatan ini bertujuan untuk mengidentifikasi peluang, kendala dan insentif
dasar yang berdampak pada perubahan pro-poor. Walaupun memiliki potensi
manfaat yang besar, pendekatan ini masih belum disosialisasikan maupun
digunakan secara luas.
Hingga saat ini, tulisan-tulisan tentang desentralisasi di Indonesia, yang sebenarnya
jumlahnya cukup banyak, ternyata belum memuat analisis mengenai bagaimana
daerah menggunakan “ruang” baru yang dimungkinkan oleh desentralisasi, untuk
merencanakan dan membuat perubahan dalam penyediaan pelayanan.
Kesembilan kasus MSWP yang ada dalam laporan ini, dilaksanakan untuk mengisi
beberapa lubang tersebut di atas. Kasus-kasus ini menggambarkan langkah-langkah
konkrit untuk memperbaiki penyediaan pelayanan di tingkat daerah yang telah
dilakukan pada masa awal desentralisasi. Laporan ini juga memberikan penilaian
mengenai dampak awal, faktor-faktor yang memacu atau membatasi dampak,
serta peluang-peluang replikasinya dimasa yang akan datang. Diharapkan agar
sintesis yang bertujuan menarik “benang merah” dari sembilan kasus MSWP ini,
akan dapat bermanfaat bagi lembaga donor, Pemerintah Indonesia, maupun
Dahl-Ostergaard, Tom et al., Lessons Learned on the Use of Power and Drivers of Change Analyses
in Development Cooperation, DFID: Sussex (September 2005).
44

Pemerintah negara lain yang berminat mempelajari gagasan praktis untuk
memperbaiki pelayanan publik.
2.
Rangkuman Kasus
Kasus yang dijadikan obeyek studi MSWP dipilih dari berbagai kasus yang
dikumpulkan oleh Bank Dunia baik yang berasal dari donor, LSM, maupun
pemerintah daerah. Ada pun kriteria pemilihan meliputi: memiliki kemungkinan
tinggi untuk memperbaiki penyediaan pelayanan dasar, faktor-faktor kunci
keberhasilannya cenderung mudah diidentifikasi dan dianalisa, dan yang terakhir,
potensi kesinambungannya tinggi. Pelaksanaan studi kasus MSWP mencakup 8
dari 32 provinsi dan daerah perkotaan Indonesia; dimana lima (5) dari provinsi yang
terpilih tingkat kemiskinannya lebih rendah dari tingkat kemiskinan nasional atau
berada di bawah 16,7% (2004), sementara ketiga kasus lainnya memiliki tingkat
kemiskinan antara 20-29%, atau jauh lebih tinggi dari tingkat rata-rata nasional.
Setengah dari inovasi tingkat daerah yang disorot di dalam laporan ini diprakarsai
oleh institusi luar, termasuk Bank Dunia, UNICEF, USAID dan Departemen
Pemerintah, sementara setengah lainnya digagas oleh daerah itu sendiri, termasuk
oleh bupati dan LSM setempat. Mayoritas kasus inovasi didanai oleh sumber
eksternal dan internal, sementara tiga (3) inovasi didanai secara penuh oleh daerah,
dan satu (1) didanai sepenuhnya oleh pihak luar. Penelitian kesembilan kasus
dilakukan dengan metode wawancara semi terstruktur (SSI) dan diskusi kelompok
terfokus yang diikuti sekitar 600 orang. Selain itu, hasil temuan penelitian juga
memasukkan pendapat dan pandangan dari sekitar 100 orang yang didapat dari
kunjungan lapangan ketiga tim peneliti; mereka melakukan studi lapangan di 25
desa dan kota selama 80 hari pada periode bulan Februari hingga April 2005.
Inovasi-inovasi dalam hampir semua kasus selain memberikan dampak positif
dibidang penyediaan pelayanan publik, juga telah menjangkau setidaknya 500,000
orang. 2
Tanah Datar (Kasus 1)
adalah sejumlah reformasi dibidang pendidikan, yaitu pembatasan jumlah siswa
per kelas dan penguatan insentif bagi praktisi pendidikan. Selama pelaksanaan
programdi Kabupaten Tanah Datar, sebanyak 4 persen guru dan 10 persen
kepala sekolah di kabupaten tersebut telah melakukan kunjungan belajar ke
luar negeri. Program ini juga memangkas hampir setengah dari jumlah siswa
perkelas di sekolah menengah atas di Tanah Datar. Motivasi para pendidik yang
telah melakukan kunjungan belajar juga meningkat. Metodologi dan pelayanan
pendidikan di sekolah yang lebih berkualitas juga meningkat. Namun di sisi lain,
akses pendidikan menengah atas bagi sekelompok siswa menjadi berkurang,
terutama siswa yang tidak terlalu berprestasi. Program ini juga memperbesar
2 Asumsi Kurs US$1 = Rp. 10,000.
45

kesenjangan antara SMU yang berkualitas dengan SMU yang kurang berkualitas.
Pemalang (Kasus 2)
adalah sebuah proyek kesehatan di Jawa Tengah yang menyediakan kupon
perawatan kehamilan bagi perempuan hamil yang miskin. Proyek ini telah berhasil
mencapai tujuannya, meningkatkan akses pelayanan bidan bagi perempuan hamil
yang miskin. Selama pelaksanaan proyek tersebut, jumlah bidan di kabupaten
meningkat dan jangkauan pelayanan para bidan di desa mencapai 95%. Proyek ini
dihentikan ketika pemerintah daerah menggantinya dengan sistem kontrak bidan
yang didanai oleh pemerintah pusat.
CLCC (Kasus 3)
adalah sebuah proyek pendidikan di Sulawesi Barat yang berupaya menciptakan
metode belajar mengajar yang aktif dan staf sekolah yang lebih handal. CLCC
(Creative Learning Communities for Children) menciptakan metode-metode
pengajaran yang lebih aktif, juga meningkatkan partisipasi orang tua dan anak.
Namun, program ini hanya berhasil meningkatkan akuntabilitas pengelolaan di
sekolah-sekolah yang kepala sekolahnya mendukung. Lebih lanjut lagi, nilai-nilai
ujian di sekolah yang mengikuti proyek ini tidak meningkat jika dibandingkan
dengan sekolah yang tidak ikut serta dalam proyek. Sebanyak 35 persen sekolah
dasar yang ada di Kabupaten Polman, Sulawesi Barat telah mereplikasi metode
CLCC, baik secara formal maupun spontan; sekitar sepertiga dari jumlah tersebut
mendanai penerapan CLCC di sekolahnya secara swadaya.
BIGS (Kasus 4)
adalah sebuah LSM lokal di Jawa Barat yang bergerak dibidang tata pemerintahan,
dengan fokus utamanya transparansi APBD. BIGS (Bandung Institute of Governance
Studies) telah berhasil mempublikasikan informasi seputar APBD maupun draft
APBD Kota Bandung itu sendiri, melalui buku, poster dan buletin. BIGS juga telah
menyelenggarakan pelatihan tentang bagaimana memahami dan menggunakan
secara maksimal informasi anggaran; pelatihan ini diikuti kurang lebih 100 orang,
termasuk wartawan, politisi dan lainnya. Program-program BIGS juga telah
berhasil meningkatkan kesadaran masyarakat tentang pentingnya transparansi
anggaran. Salah satu dampak nyata dari programnya, BIGS telah berhasil
membantu DPRD memperkuat fungsi pengawasannya terhadap lembaga eksekutif.
Keberhasilan pemberdayaan DPRD berujung pada penghapusan sejumlah mata
anggaran yang dinilai tidak jelas atau rentan terhadap penyalahgunaan; kemudian
juga pengajuan dakwaan korupsi terhadap anggota DPRD yang menjabat pada
masa bakti sebelumnya. Walaupun kegiatan BIGS masih belum bisa menghasilkan
anggaran kota yang lebih pro-masyarakat miskin, sejumlah LSM di beberapa kota
lain sudah mulai menerapkan program dan metode BIGS.
WSLIC-2 (Kasus 5)
adalah sebuah proyek pengadaan air bersih dan kesehatan di Jawa Timur, yang
sangat menekankan partisipasi masyarakat pada tiap tahap proyeknya. WSLIC-2
46

(Second Water and Sanitation for Low-Income Communities Project) telah berhasil
meningkatkan akses air bersih bagi warga di dua puluh empat desa (lebih dari
separuh jumlah desa yang ditargetkan, dan saat ini, antara 85-100% warga di
dusun yang dikunjungi sudah memiliki akses ke sarana air bersih. Hasil yang
sudah terlihat adalah meningkatnnya kualitas hidup warga di sejumlah besar
desa, serta rasa kepemilikan terhadap sarana air bersih.
Jembrana (Kasus 6)
adalah sebuah skema jaminan kabupaten di Bali. Skema ini telah berhasil
memperluas akses pelayanan kesehatan masyarakat miskin, karena mencakup
penyedia pelayanan swasta maupun pemerintah. Persentase orang sakit yang
berobat naik dari 29% ke 80% pada tahun pertama pelaksanaan proyek ini. Jumlah
bidan di kabupaten yang dikunjungi juga telah bertambah, disertai juga dengan
peningkatan mutu pelayanan kesehatan dan tingkat kepuasan pengguna layanan.
Namun demikian, karena sistem rujukan dokter diperketat, masyarakat miskin
tidak lagi dapat menerima pelayanan kesehatan primer dari bidan dan petugas
medis yang selama ini merupakan sumber pelayanan kesehatan utama bagi
masyarakat miskin dipedesaan.
Blitar (Kasus 7)
adalah proyek pemerintah di Jawa Timur yang menyediakan dana block grant
bagi proposal yang diajukan oleh kecamatan. Masyarakat kota Blitar sangat
terlibat dalam proses pemilihan proyek senilai Rp. 3,6 – 6,1 milyar (US$360,000-
610,000) yang berasal dari dana APBD; dalam pelaksanaan proyek ini masyarakat
memberikan kontribusi bak berupa uang maupun in-kind. Hasil temuan ternyata
mengungkapkan bahwa proyek ini tidak memberikan manfaat langsung bagi
masyarakat miskin, selain adanya anggaran khusus untuk perbaikan rumah
kumuh.
Maros (Kasus 8)
adalah proyek dibidang pemerintahan di Sulawesi Selatan, yang terfokus pada
partisipasi masyarakat dalam proses perencanaan program dan anggaran
pembangunan. Dalam proyek Maros, keterlibatan masyarakat dalam perencanaan
telah dilakukan di 19 persen desa yang ada di kabupaten tersebut. Hasil proyek ini
dinilai tidak sepenuhnya baik: banyak orang terlibat dalam perencanaan, namun
banyak juga yang tidak mengetahui keberadaan proyek tersebut atau merasa
pesimitis terhadap proyek tersebut.
Partisipasi perempuan juga sangat terbatas dan dampak perencanaan desa
terhadap perencanaan kabupaten tidak diketahui secara jelas. Penambahan
anggaran kabupaten berdasarkan usulan proyek desa pada tahun 2004 didorong
oleh upaya advokasi LSM setempat yang bernama Forum Warga. Penyandang
dana dari luar, USAID, telah menghentikan keterlibatannya sesuai jadwal (yang
telah ditentukan sebelumnya).
47

Boalemo (Kasus 9)
adalah langkah-langkah reformasi pemerintahan di Gorontalo yang terfokus
pada peningkatan kinerja dan akuntabilitas PNS. Dalam proyek tersebut, gaji
pegawai negeri dinaikkan 80%, namun perbaikan kinerja pegawai negeri hanya
terlihat pada membaiknya tingkat kehadiran (absensi). Penerapan sistem denda
untuk memperbaiki kinerja juga terbukti tidak efektif karena tidak ada denda
bagi pelanggaran pegawai pemda yang terkait dengan bidang pelayanan publik.
Dihapuskannya tunjangan-tunjangan tertentu mengakibatkan timbulnya masalah
finansial bagi sejumlah pegawai. Namun demikian, proyek ini menghasilkan
transparansi dalam tender proyek skala kecil. Proyek ini juga telah meningkatkan
peluang masyarakat yang tinggal di sekitar ibukota kabupaten untuk menyampaikan
keluhan mengenai pelayanan pemerintah yang kurang baik.
Hambatan dalam pelaksanaan studi kasus. Beberapa faktor membatasi kemampuan
tim peneliti dalam menganalisis data lapangan. Studi kasus pengontrol tidak
dilakukan dan ukuran sampel terlalu kecil. Data yang ditersedia pun kurang atau
tidak memadai. Tim peneliti juga tidak memiliki standar pertanyaan penelitian.
Secara khusus, dapat dikatakan bahwa fokus penelitian di bidang kemiskinan dan
keuangan tidak seimbang. Studi kasus dilakukan secara paralel padahal komposisi
dan keahlian anggota tim peneliti berbeda. Hal-hal ini merupakan faktor utama
yang menyebabkan tercapainya hasil yang tidak seimbang. Namun, sejumlah
besar upaya telah dilakukan setelah penelitian lapangan untuk melengkapi data
yang kurang, juga untuk melakukan standarisasi hasil penelitian.
48

3.
Desentralisasi dan Kepemimpinan merupakan Faktor
Kunci Kesuksesan Sejumlah Sistem Penyediaan
Pelayanan yang Inovatif
Sebagian besar reformasi-reformasi yang termasuk kedalam studi kasus tidak
akan mungkin terlaksana tanpa adanya desentralisasi dari tingkat pusat yang
mengalihkan sejumlah kewenangan pemerintah pusat ke tingkat daerah.
Krisis ekonomi dan sosial yang terjadi pada tahun 1997 dan 1998, termasuk
lengsernya Presiden Soeharto, menyebabkan keluarnya UU. No. 22/1999 tentang
Desentralisasi dan Otonomi Daerah. UU tersebut meletakkan dasar-dasar
bagi program desentralisasi administratif, keuangan dan politik. Pada tahun
2001, serangkaian kebijakan dan perundangan nasional diberlakukan sehingga
desentralisasi menjadi suatu realitas.
Kendati banyak keberhasilan yang telah dicapai, tidak konsistennya dukungan
Pemerintah Pusat terhadap desentralisasi telah merusak reformasi-reformasi yang
digagas pemerintah daerah dan dirintis lembaga donor.
“Resentralisasi” jaminan kesehatan bagi masyarakat miskin pada tahun 2004
telah menggagalkan upaya reformasi pemerintah Jembrana untuk menjamin
warganya secara langsung. Sementara itu, keputusan mendadak pemerintah pusat
untuk meresentralisasi perekrutan pegawai negeri daerah telah mengakibatkan
sentimen apatis terhadap reformasi dinas sipil di Boalemo. Kemudian, sebagai
contoh terakhir, meskipun program kupon bidan dari bank Dunia di Pemalang
(yang meningkatkan akuntabilitas bidan dan memperluas akses pelayanan bagi
masyarakat miskin) telah membuahkan dampak yang positif, program tersebut
dibatalkan dan digantikan oleh program penyediaan bidan yang dibiayai oleh
pemerintah pusat.
Kewenangan baru pemerintah daerah di bidang keuangan dan administrasi telah
memberikan kekuatan bagi sejumlah pemimpin daerah untuk mendanai reformasi
yang dirintis sendiri tanpa bantuan donor dari luar. Hal ini turut membantu
terciptanya kesinambungan dana sejak awal proyek.
Paska desentralisasi, daerah menjadi penerima dana dari Pemerintah Pusat yang
jumlahnya cukup signifikan (sekitar 80-90% anggaran daerah) dan pemimpin daerah
dapat mengalokasikan dana tersebut secara bebas sesuai kebutuhan daerah. Bupati
Tanah Datar menggunakan kesempatan ini untuk merasionalisasi jumlah institusi
kabupaten dari 22 menjadi 8, sehingga menghemat Rp. 10 milyar dana APBD
yang kemudian dialihkan ke sektor pendidikan melalui kebijakan pembatasan
jumlah siswa per kelas dan penguatan insentif bagi praktisi pendidikan. Untuk
membiayai program jaminan kesehatannya, Bupati Jembrana menggunakan dana
ASKES dari pemerintah pusat dan tabungan kabupaten sebanyak Rp. 2-3 milyar
yang berasal dari efisiensi puskesmas, restrukturisasi pemerintah kabupaten dan
mengurangi jumlah pegawai dinas kesehatan kabupaten. Di Blitar, pemimpin
daerah memperoleh pendapatan lebih sebesar 20% dari anggaran sepanjang 2002-
2004 melalui reformasi birokrasi, yang kemudian digunakan untuk mendanai
49

dirintis oleh daerah dapat dilaksanakan tanpa adanya pengalihan kewenangan
bidang keuangan dan administratif yang dimungkinkan oleh desentralisasi.
Perpanjangan desentralisasi hingga tingkat kecamatan dan desa memungkinkan
reformasi disesuaikan dengan kondisi setempat melalui gagasan dan kelompok
baru serta partisipasi warga yang lebih tinggi.
Pada kasus CLCC, kebijakan Manajemen berbasis Sekolah dan Kurikulum berbasis
Kompetensi (School-Based Management and Competency-Based Curriculum
Policies) memungkinkan staf pengajar untuk menyesuaikan kurikulum dengan
kebutuhan setempat juga untuk merancang, mengembangkan dan mengelola
penyediaan pelayanan. Para guru mulai menghasilkan banyak ide yang disesuaikan
dengan kondisi setempat dan pengawas sekolah menyusun rencana di mana para
kepala sekolah dan guru dapat saling mengevaluasi masing-masing sekolah melalui
mekanisme pertemuan kelompok kerja kepala sekolah.
Kebijakan nasional mengenai
pengelolaan air bersih berbasis
masyarakat memungkinkan
adanya pengelolaan sarana
air bersih oleh warga desa
di bawah naungan proyek
WSLIC-2. Warga desa dapat
menentukan sendiri jumlah
dan lokasi tangki air yang
harus dibangun, untuk
menjamin jangkauan dan
akses. Sementara itu, Tim
Kerja Proyek dan Unit Pengelola Sarana yang dipilih secara langsung, menjamin
keterlibatan warga desa dalam pelaksanaan proyek.
Pada banyak kasus, kelompok
baru yang dibentuk terbukti
sangat penting dan bahkan
sangat menentukan dampak
positif dari reformasi yang
terjadi. Contohnya, BIGS
yang didirikan oleh seorang
individu dengan semangat dan
idealisme tinggi, pada saat
ruang gerak politik terbuka
lebar sehingga individu
tersebut dapat “membuat
perubahan” terhadap kualitas pemerintahan yang rendah di kota Bandung. Dimana
LSM daerah seperti BIGS sudah pasti akan mendapat masalah politik yang besar
pada sebelum desentralisasi.
50

Keterlibatan masyarakat merupakan faktor utama dalam WSLIC-2, selain membantu
terciptanya kesinambungan sarana air bersih, juga memberdayakan sejumlah
kelompok masyarakat, selain itu proyek ini juga telah membantu masyarakat
memperbaiki aspek kehidupannya yang lain. Proyek Maros mengutamakan
partisipasi masyarakat dalam proses perencanaan – termasuk kehadiran warga
dalam proses musrenbang dimana warga wajib menyampaikan pendapatnya. Di
Boalemo, warga yang tinggal dekat ibukota kabupaten memiliki lebih banyak
peluang untuk menyampaikan keluhan, dan ternyata memang menjadi lebih sering
melakukan hal tersebut. Bahkan, salah satu laporan masyarakat mengakibatkan
pemecatan seorang pejabat yang terbukti korup.
Kewenangan daerah yang
besar mendorong politisi
daerah, warga dan lembaga
donor untuk menjadi lebih
memperhatikan isu Good
Governance.
Keterbukaan baru memberikan
keberanian bagi BIGS untuk
mengungkap kasus korupsi
yang dilakukan oleh anggota
DPRD kota Bandung. Bupati
Blitar melihat program
CBG sebagai peluang bagi
pemerintah daerah untuk
memberdayakan kewenangan barunya dan memungkinkan para pegawai untuk
mengembangkan kapasitas organisasi dan administratif. Di Maros, adanya
keterbukaan sejak awal mengakibatkan perubahan hubungan tradisional hierarkis
antara pemerintah dan masyarakat.
Dampak reformasi
terancam oleh
peraturan dan
ketentuan daerah
yang lemah atau
kurang efektif.
Tanpa adanya
dokumen resmi
m e n g e n a i
kebijakan inovatif
bidang pendidikan
di Tanah Datar,
tenaga pendidik cenderung meremehkan kebijakan tersebut, apalagi sosialisasi
tidak dilakukan secara efektif. Di Maros, sebuah Perda mengenai perencanaan
yang partisipatif disahkan pada 2003, namun tidak adanya petunjuk pelaksanaan
51

mengakibatkan kerancuan peran dan tanggung jawab untuk melaksanakan,
memantau dan membiayai reformasi tersebut.
Di Boalemo, Perda No. 6/2004 tentang Transparansi Pelayanan Publik dalam
Pemerintahan dengan peraturan progresif dan jelas disahkan pada tahun 2004,
namun petunjuk pelaksaan belum dikeluarkan hingga bulan Maret 2006. Di
Jembrana dan Blitar, para peserta proyek kesehatan dan CBG khawatir bahwa
dasar hukum kebijakan (pada kedua kasus, dasar hukumnya hanya SK Bupati,
bukan Perda) dapat dianulir oleh Bupati baru yang menggantikan.
Di sisi lain, pada kasus dimana keberadaan peraturan daerah mendukung
perubahan penyediaan
pelayanan, dampak
yang dihasilkan menjadi
lebih baik. Pada kasus
WSLIC-2, peraturan
penggunaan air telah
menurunkan potensi
konflik, meningkatkan
kepemilikan dan
meningkatkan peluang
kesinambungan. Di
Blitar, sebuah peraturan
daerah memberdayakan
Lembaga Pemberdayaan Masyarakat Desa (LPMD) untuk mengambil alih
kewenangan dan bertanggung jawab terhadap penggunaan dana block grant. Di
Pemalang, peraturan penggunaan kupon (dan bukan uang) yang dapat digunakan
perempuan hamil yang miskin untuk membayar bidan telah memberi insentif lebih
bagi para bidan untuk melayani masyarakat miskin.
Pelaksanaan inovasi
tetap lebih bergantung
pada pemimpin lokal
daripada pemimpin
luar, terlepas dari
apakah pendanaan
atau gagasan inovasi
berasal dari pihak luar
atau bukan.
Bupati dan tokoh
reformis pemerintah
daerah lainnya
bertanggung jawab atas pengembangan dan implementasi reformasi pendidikan
Tanah Datar, skema jaminan kesehatan Jembrana, Program Block Grant
masyarakat Blitar, dan reformasi dinas sipil di Boalemo. BIGS didirikan oleh
52

seorang warga yang bisa dibilang merupakan tulang punggung dan penanggung
jawab dari semua kegiatan BIGS di bidang transparansi anggaran. Sementara
CLCC dan WSLIC-2 lebih bergantung kepada jenis pemimpin yang lain, misalnya
kepala desa dan kepala sekolah.
Dari kedua kasus dimana kepemimpinan luar berperan besar dalam pelaksanaan
reformasi, proyek kupon pelayanan bidan di Pemalang telah dihentikan dan
keberhasilan reformasi di Maros ternyata sangat terbatas. Maros mempunyai
kelompok pendukung reformasi yaitu LSM Forum Warga, namun dalam
kepemimpinan LSM tersebut masih belum bisa menghilangkan “jarak sosial”
dengan masyarakat sebagai klien.
Sistem Pilkada yang dilaksanakan langsung oleh rakyat, memungkinkan kelompok
pencetus reformasi yang mempunyai semangat tinggi untuk dapat menempati
posisi-posisi strategis di pemerintahan.
Pada empat kasus, yaitu Tanah Datar, Jembrana, Blitar dan Boalemo, bupatilah
yang menjadi tokoh pencetus reformasi. Para bupati ini juga merupakan pejabat
kabupaten yang dipilih secara langsung, dan mempunyai reputasi sebagai pemimpin
yang mengedepankan kepentingan publik: program-program yang dipromosikan
tidak hanya menguntungkan secara pribadi tetapi sebagian besar kasus, para bupati
tersebut rela untuk menanggung risiko politis dengan melakukan perampingan
institusi pemda demi membiayai reformasi yang digagasnya. Lebih jauh lagi,
tidak satu pun dari para bupati tersebut memiliki latar belakang dibidang politik
– Bupati Jembrana adalah seorang dokter, Walikota Blitar adalah mantan dosen
administrasi publik, dan Bupati Tanah Datar adalah seorang pengusaha yang
kembali ke kampung asalnya dengan harapan untuk dapat membawa perubahan
bagi masyarakatnya.
Gaya kepemimpinan para pemimpin daerah, yang lebih menekankan keterlibatan
pribadi dan fleksibilitas merupakan faktor kunci terciptanya dampak positif.
Bupati kabupaten Tanah Datar memperkenalkan perubahan secara fleksibel,
alih-alih mendorong perubahan melalui mekanisme legislasi yang beliau
khawatirkan tidak akan efektif. Pemimpin BIGS menggunakan pendekatan
trial and error untuk menentukan metode atau mekanisme mana yang dapat
diterapkan. Kepemimpinan Bupati Jembrana menciptakan perubahan dengan
memperjuangkan reformasi secara aktif, berbicara kepada publik, menggalang
dukungan di DPRD, dan terlibat secara langsung dalam pengambilan keputusan.
Walikota Blitar pernah mengatakan bahwa “inti dari Program community block
grant adalah pembelajaran sosial, bukan kesempurnaan; masyarakat masih boleh
melakukan kesalahan untuk kemudian mengambil pelajaran agar bisa bangkit dan
memperbaiki diri.” Sedangkan pelaksanaan reformasi di Boalemo terbantu oleh
antusiasme Bupati dalam membuka rumahnya dimana masyarakat bisa bertemu
langsung dengan beliau dan kesediaannya untuk menerima masukan mereka.
Sebagai catatan, beliau adalah pegawai negeri pertama yang tunjangan perjalanan
dinasnya dipotong setelah adanya reformasi insentif (yang beliau rintis sendiri).
53

Besarnya dampak yang dialami sekolah CLCC juga tergantung kepada
kepemimpinan kepala sekolahnya. Kepala sekolah yang terbuka dan memiliki
semangat partisipatif tinggi, akan lebih berhasil dibanding yang otoriter.
Banyak pemimpin dengan reputasi sebagai individu yang dapat dipercaya.
Bupati Boalemo membongkar pagar rumahnya dan mengundang warga untuk
acara morning coffee setiap pagi. Selain itu, beliau memublikasikan nomor telepon
genggam miliknya dan milik sekretarisnya agar warga dapat menghubungi secara
langsung untuk melaporkan kinerja pegawai negeri.
Bupati juga mengharuskan setiap pejabat tinggi untuk menempel informasi
jumlah gaji di pintu kantornya masing-masing! Pemimpin BIGS terkenal karena
selalu menolak sistem “komisi” yang biasanya diterdapat pada proyek Pemda. Unit
Pengelola Sarana WSLIC-2 berhasil menggalang kepercayaan karena anggota
organisasi adalah warga desa itu sendiri dan dalam waktu singkat berhasil
menunjukkan keahlian teknisnya.
Ironisnya, peran penting pemimpin daerah justru membuat upaya yang telah
dirintisnya menjadi rentan.
Bupati Tanah Datar kalah dalam pemilihan berikutnya, dan pemimpin BIGS
berjanji untuk mengundurkan diri pada akhir tahun 2005 (meskipun hal tersebut
belum terealisir hingga bulan Mei 2006). Pada kedua kasus, tidak ada jaminan
apakah penggantinya akan mempunyai komitmen atau efektifitas yang sama
kuatnya untuk mendorong reformasi. Bupati Boalemo merupakan tokoh inti
dalam upaya reformasinya: saluran warga untuk menyampaikan keluhan adalah
rumahnya sendiri.
Warga yang tinggal terlalu jauh atau yang tidak mengetahui kesibukannya
dirugikan oleh kondisi tersebut. Reformasi lain di Boalemo juga sangat tergantung
dimana Bupati berada: tingkat kehadiran petugas puskesmas dekat rumahnya
memang meningkat, namun di puskesmas yang jaraknya satu jam dari rumah
Bupati tidak demikian kondisinya.
Apakah reformasi yang sepenuhnya bersifat lokal memiliki peluang keberhasilan
yang lebih tinggi dibanding reformasi yang, baik pencetus maupun penyandang
dana, berasal dari luar?
Kasus reformasi yang digagas dan didanai secara lokal – Tanah Datar dan Blitar
– relatif cukup sukses. Tanah Datar berhasil meningkatkan motivasi dan kinerja
para pendidik dan meningkatkan pelayanan di beberapa sekolah. Sementara di
Blitar, reformasi meningkatkan keterlibatan masyarakat dalam perencanaan dan
proses seleksi proyek pembangunan. Sedangkan proyek yang digagas dan didanai
pihak luar, seperti WSLIC-2, Pemalang, CLCC dan Maros, seringkali dirancang di
Jakarta dan diterapkan pada tingkat kabupaten sebagai proyek utuh tanpa basis
dukungan institusi setempat. Hal ini kadang membatasi terwujudnya dampak
positif.
54

4.
Ketidakpastian Kelanjutan Pendanaan bagi Sejumlah
Reformasi
Kesinambungan pendanaan program-program yang didanai pihak luar tidak dapat
dipastikan. Sebagai contoh, kesinambungan pendanaan reformasi di Maros tidak
dapat dipastikan setelah kepergian USAID sebagai penyandang dana utama,
meskipun biaya
proyek relatif murah
(dibutuhkan kira-kira
hanya dibutuhkan
sekitar 5 % dari APBD,
untuk menjangkau sisa
wilayah pelaksanaan
program). Dana untuk
m e m p e r t a h a n k a n
CLCC setelah
berakhirnya dukungan
UNICEF juga tidak
dapat dijamin.
Kabupaten yang
menerapkan CLCC
berupaya untuk
memakai sistem
tersebut di 70 sekolah
baru dan 30 sekolah lainnya telah mengadopsi sistem tersebut dan akan membiayai
versinya sendiri. Namun demikian, di sekolah yang mempunyai dana minim atau
yang mempunyai kepala sekolah yang kurang termotivasi, “replikasi spontan”
sistem CLCC diperkirakan tidak akan berhasil.
Sejumlah reformasi lokal yang diterapkan dengan mengalihkan biaya baru kepada
klien juga menghadapi kendala keuangan.
Pengeluaran di Jembrana naik sebesar 2,5 kali dari 2003 hingga 2004. Hal
ini disebabkan oleh dimasukannya warga non-miskin dalam skema jaminan.
Sementara, pendapatan asli daerah turun sebesar 12%. Karena ketergantungan
skema terhadap pendanaan kabupaten, bupati terpaksa mengalihkan biaya kepada
pemakai melalui proses pembaruan kartu kesehatan yang harus dilakukan setiap
tahun.
Tindakan ini selain tidak akan efektif untuk menutupi kekurangan dana, juga
berakibat pada semakin tidak tercakupnya masyarakat miskin, yang justru
merupakan target utama reformasi tersebut. Biaya reformasi pendidikan di Tanah
Datar relatif rendah (sekitar 1,5% dari total APBD, penghematan dilakukan setelah
restrukturisasi pemda) namun kabupaten tetap harus membiayai senagian besar
biaya kunjungan belajar ke luar negeri bagi para praktisi pendidikan untuk dua
tahun pertama. Sekolah yang ingin tetap mengirim tenaga pendidiknya ke luar
55

negeri (Malaysia, Singapura dan Australia) harus membayar setengah dari biaya
yang dibutuhkan, yang mana biaya tersebut kemungkinan akan dialihkan ke
kepala sekolah, guru dan Komite Sekolah.
Kelanjutan pendanaan lebih terjamin pada dua kasus, dimana reformasi digagas
secara lokal, biayanya relatif murah dan didanai oleh daerah itu sendiri.
Program community block grant Blitar biayanya tidak mencapai 2% dari total APBD
setiap tahun, sementara itu reformasi birokrasi telah meningkatkan pendapatan
pemkot sebesar 20% antara tahun 2002 dan 2004. Masyarakat telah memberikan
kontribusi antara 13% dan 22% dari anggaran tahunan dalam bentuk tunai,
dan kontribusi in-kind sebesar 5% hingga 10%. Singkatnya, biaya pelaksanaan
program tersebut relatif murah, sumber pendanaan meningkat dan kontribusi
masyarakatpun cukup signifikan. Reformasi Boalemo, walau hasilnya tidak
terlalu sukses, biayanya tidak terlalu tinggi dan dana bersumber dari realokasi
dana salah satu departemen. Namun demikian, realokasi tunjangan dinas telah
membebani pegawai pemda karena diputuskan bahwa beberapa biaya dinas resmi
dihapuskan.
5.
56
Kurangnya Diseminasi Informasi menjadi Penghambat
Upaya Membangun Kepercayaan Masyarakat
Pemimpin membangun kepercayaan masyarakat dengan meningkatkan kesadaran
masyarakat mengenai kekurangan pemberian pelayanan.
Di Tanah Datar, Blitar dan Jembrana, pemimpin reformis menyuarakan
himbauan tentang kebutuhan akan reformasi dan pentingnya hal tersebut. Para
bupati menyampaikan pesan ini berulang-kali, dan berhasil untuk meletakkan
reformasi sebagai salah satu agenda politik teratas. Pada saat yang sama, mereka
meningkatkan kesadaran warga akan kelemahan pelayanan yang ada.
Pemimpin membangun kepercayaan dengan menggalang dukungan untuk
mereformasi pegawai negeri.
Bupati Jembrana menunjuk para pendukungnya untuk memimpin puskemaspuskesmas
setempat dan melibatkan DPRD secara aktif. Walikota Blitar
mengangkat birokrat muda yang berprestasi untuk menduduki posisi-posisi
pemerintahan yang strategis, dan melibatkan pemimpin di setiap tingkat dalam
proses proyek yang dilakukan. Di Boalemo, dimana lingkungan reformasi terasa
sulit, Bupati setempat telah berupaya untuk menggalang dukungan di antara
pegawai negeri untuk mengimbangi para birokrat yang resisten.
Pemimpin membangun kepercayaan melalui kerjasama dengan organisasi lokal
dan dengan memanfaatkan proses lokal. Walikota Blitar menggunakan proses
perencanaan lokal (Musrenbang) sebagai acuan Program Community Block
Grant, dan meningkatkan partisipasi warga. Meskipun sebelumnya tidak terlalu
diperhitungkan, Bupati Pemalang akhirnya menempatkan puskesmas kecamatan
sebagai bagian inti dari proyek kupon pelayanan bidan. CLCC bekerja melalui

Kelompok Kerja Guru dan Kepala Sekolah, serta Komite Sekolah untuk
meningkatkan pelayanan pendidikan.
Proses persiapan yang lama memungkinkan tumbuhnya kepercayaan.
CLCC berhasil membantu meningkatkan kesadaran akan kebutuhan reformasi
dengan mewajibkan sekolah proyeknya untuk mengirimkan tenaga pendidiknya
mengikuti sesi pelatihan dan lokakarya.
Selama 4 tahun
BIGS menjajal
berbagai pendekatan
untuk memperbaiki
penyediaan pelayanan
publik sebelum
akhirnya menetapkan
satu pendekatan; dan
di saat yang sama
BIGS membangun
reputasi sebagai suatu
organisasi jujur dan
teladan. Program
Community Block Grant
Blitar dikembangkan
selama bertahun- tahun. Proyek ini dimulai dengan proses “penjaringan aspirasi
masyarakat” (jaring asmara) yang membantu pemerintah daerah mengetahui
serta memahami keinginan dan kebutuhan warga.
Bukti anekdot menunjukkan adanya proses penerimaan dari pihak penyedia
pelayanan.
Guru dan kepala sekolah
yang kembali dari
kunjungan belajar ke luar
negeri menjadi yakin
bahwa tujuan bupati
mereformasi bidang
pendidikan merupakan
tindakan yang benar,
dan mereka juga
mempromosikan inovasi
lainnya (yang didanai
sekolah) seperti pengadaan
kunjungan belajar bagi guru matematika. Keberhasilan reformasi di Blitar telah
mengurangi resistensi dari pihak pemerintah sendiri, dan meningkatkan kapasitas
pemerintah daerah dalam menanggapi kebutuhan warga.
57

Motivasi bidan di Pemalang untuk melayani masyarakat miskin meningkat dengan
keikutsertaan mereka dalam program kupon, namun jumlah gaji yang lebih rendah
daripada bidan non-proyek sedikit banyak mengurangi motivasi para bidan.
Bukti anekdot menunjukkan adanya penerimaan dari pihak pengguna jasa.
Manfaat yang jelas bagi
pengguna jasa (klien)
biasanya terlihat dari makin
besarnya penerimaan pihak
klien. Kepercayaan para ibu
di Pemalang terhadap bidan
yang terhimpun dalam
proyek kupon meningkat
berdasarkan pernyataan
dari teman-teman dan
t e t a n g g a - t e t a n g g a n y a
bahwa pemanfaatan jasa
bidan dapat “mengurangi
rasa sakit dan waktu yang
dihabiskan dalam proses
melahirkan.” Dengan
meningkatnya kepercayaan
masyarakat, pemakaian
pelayanan bidan juga bertambah. Di pertemuan desa di Blitar, “orang berdesakan
sampai keluar pintu dan banyak yang duduk di luar.”
Hal ini mencerminkan kepercayaan warga bahwa kehadiran mereka akan dapat
membawa perubahan. Orangtua di Tanah Datar secara swadaya menggalang dana
untuk kunjungan belajar para guru di luar negeri setelah adanya penghentian
dana Pemkab. Meskipun hasil ujian CLCC tidak membaik, namun metode
pengajaran baru disambut positif oleh murid dan orangtua, hal ini dibuktikan
oleh penerapan CLCC secara spontan oleh berbagai sekolah. Sarana air bersih di
Lumajang berdampak baik kepada desa-desa yang terhimpun dalam proyek, hal
ini tercermin dari kesediaan warga untuk membayar biaya pemeliharaan secara
reguler. Di Jembrana, tingkat kepuasan terhadap pelayanan kesehatan telah
meningkat. Ketika diminta pendapatnya terhadap kemungkinan dibatalkannya
skema jaminan, salah satu kelompok perempuan menjawab secara serentak,
“Jangan, jangan dihentikan.”
Para klien di Maros, sebaliknya, tidak melihat manfaat apapun dari proyek yang
dilaksanakan dan mengganggap pertemuan perencanaan sebagai hal “sama saja
dengan yang lama” dan merasa “tidak mempunyai harapan, dan merasa pesimis”
tentang prospek perubahan. Tidak heran jika antusiasme mereka untuk menghadiri
pertemuan, sangat rendah, dan pengetahuan yang mereka miliki mengenai proyek,
terbatas .
58

Sosialisasi yang kurang mengurangi dampak reformasi.
Di Jembrana, sedikit sekali informasi tertulis mengenai program yang dibagikan
kepada warga. Hal ini mengakibatkan penyebaran informasi hanya dari “mulut
ke mulut atau melalui pertemuan ad hoc dengan para pemimpin desa atau tenaga
kesehatan. Beberapa warga miskin juga tidak sadar bahwa mereka berhak untuk
mendapatkan pelayanan kesehatan sekunder dan tersier, sehingga kelompok
tersebut tidak sepenuhnya dapat menggunakan pelayanan ini. Di Blitar, terdapat
banyak masalah dengan transparansi pengeluaran dana block grant; walaupun
sebagian besar warga merasa puas dengan program tersebut, hanya sedikit warga
yang memiliki akses informasi dana proyek. Di Boalemo tidak jelas apakah warga
setempat mengetahui tentang reformasi birokrasi yang terjadi pada saat itu.
Di Maros, perda baru tentang perencanaan yang partisipatif mempunyai dampak
terbatas karena warga tidak sepenuhnya memahami baik perda tersebut
maupun ketentuan mengenai partisipasi dalam perencanaan daerah. Kebijakan
“Penguatan Insentif” di Tanah Datar untuk mengirim guru dan kepala sekolah ke
luar negeri tidak disebarluaskan, hal ini merugikan transparansi dan membatasi
dampak positif. Di Pemalang, bidan yang kewalahan sering tidak dapat memenuhi
perannya untuk menyosialisasikan sistem kupon sehingga perempuan miskin yang
seharusnya dapat menggunakan jasanya tidak mengetahui tentang adanya sistem
kupon .
Sebaliknya, program CLCC bisa menjangkau orangtua miskin karena banyak jalur
digunakan untuk menyebarluaskan informasi, baik cara formal seperti pertemuan
Komite Sekolah maupun cara informal seperti program radio dan pembicaraan
murid dengan orangtuanya. BIGS, yang misi utamanya adalah diseminasi
informasi, menggunakan berbagai jalur, seperti melalui lokakarya, buku, poster,
jurnal, pers dan acara radio.
6.
Fleksibilitas Pelaksanaan Kegiatan-Kegiatan Reformasi
Akan Memperkuat Dampak Kegiatan Tersebut
Pada sebagian besar kasus, strategistrategi
baru dikembangkan untuk
meningkatkan dampak positif atau
membalikkan dampak negatif.
Kebijakan Pembatasan jumlah
murid per kelas di Tanah Datar
berdampak pada berkurangnya
akses pendidikan bagi beberapa
murid, karena tidak disertai dengan
penambahan jumlah kelas. Untuk
menanggapi hal tersebut, pemkab
mendirikan tiga sekolah baru antara tahun 2003-2005. Sistem “report card”
59

oleh BIGS tidak ditanggapi oleh penyedia pelayanan. Fleksibilitas BIGS dalam
menjalankan misinya, memperbaiki pemerintahan, dicerminkan dari penjajalan
yang dilakukan BIGS terhadap berbagai pendekatan sebelum akhirnya menetapkan
transparansi anggaran sebagai fokus utamanya. BIGS mendapatkan sorotan positif
ketika organisasi tersebut tidak hanya menyebarluaskan informasi mengenai
distorsi APBD tahun 2002, lebih jauh lagi, mereka melaporkan kasus korupsi
ditubuh DPRD. Pejabat-pejabat di Pemalang bertekad untuk mempertahankan
akses perempuan hamil miskin dalam program bidan setelah masa proyek berakhir
dan memutuskan untuk melanjutkan skema kupon pada tahun berikutnya.
Di Lumajang, terdapat kendala bahasa dalam komunikasi antara fasilitator
dengan warga desa. Untuk menyikapi masalah ini, seorang fasilitator yang
fasih dalam bahasa Madura direkrut. Revisi tahunan protap Program CBG
Blitar memungkinkan adanya banyak perubahan dalam pelaksanaan, termasuk
pembentukan Tim Pengawas Independen dan membatasi jumlah dana yang
dipakai dalam proyek infrastruktur non-produktif. Di Jembrana, cakupan jaminan
kesehatan diperkenalkan untuk kelahiran anak dan biaya pelayanan dikurangi.
Bupati Boalemo, ketika menyadari bahwa keputusannya untuk menghilangkan
beberapa tunjangan dinas berdampak secara negatif kepada bawahannya,
memperkenalkan kembali tunjangan khusus untuk mengatasi masalah tersebut.
Ketika fleksibilitas tidak berjalan dengan baik.
Jumlah perempuan miskin yang mendapatkan pelayanan bidan di Pemalang
tidak merata karena peraturan program selalu berubah dan pelaksanaan program
tidak konsisten. Hal ini mencerminkan ketidakjelasan kelompok sasaran mana
yang ingin diutamakan
oleh kabupaten dan
mekanisme untuk
menjangkau kelompok
tersebut. Dalam program
WSLIC-2, karena warga
desa diberikan wewenang
untuk menetapkan
skema pembayaran unit
pengelola sarana, hal ini
secara tidak langsung
mengurangi motivasi unit
pengelola sebagaimana
tercermin dari situasi dimana para anggota hanya dibayar ketika sebuah masalah
muncul. Kendala keuangan di Jembrana menjadi alasan untuk menetapkan skema
pendaftaran baru. Hal ini bermanfaat dalam mengisi kekurangan anggaran namun
berdampak negatif terhadap akses pelayanan kesehatan bagi warga miskin. Di
Maros, terjadi perubahan dalam perencanaan partisipatif setelah implementasi di 6
(dari 20) desa, mengurangi proses dari 5 menjadi 2 hari per desa dan menghentikan
pemberdayaan warga desa sebagai fasilitator proyek.
60

7.
Terbatasnya Dampak karena Data yang Kurang
Tidak ada satupun kasus yang memiliki sistem pengumpulan data yang efektif,
sehingga sulit untuk melakukan penyesuaian di tengah perjalanan proyek.
Sebagai contoh, kendala dalam identifikasi dan kualifikasi kelompok sasaran di
Pemalang (perempuan miskin) mungkin telah mengurangi akses proyek kupon
pelayanan bidan bagi sekelompok warga miskin. Namun demikian, karena
pengumpulan dan analisis data yang kurang, menjadi mustahil untuk mengetahui
sejauh mana kelompok sasaran tersebut telah dijangkau oleh program kupon.
Pengumpulan data proyek di Blitar juga lemah untuk mengetahui dampak proyek,
seperti dana hibah mana yang dinilai sukses.
Keberhasilan proyek di Maros tidak bisa diketahui karena data mengenai pendanaan
dan dampak tidak memadai, terutama untuk mengetahui apakah ada hubungan
antara upaya perencanaan daerah, kualitas upaya tersebut dan alokasi dana dari
kabupaten. Indikator pada program CLCC juga nampaknya kurang, padahal tanpa
adanya indikator yang sesuai atau tepat, sulit untuk melakukan penyesuaian
pelaksanaan proyek agar dampak positif bisa optimal dampak positif. Dalam
proyek WSLIC-2, kurangnya informasi dasar dan pengawasan mengakibatkan
sulitnya membuat penilaian mengenai dampak proyek terhadap kesehatan.
Pengelola proyek WSLIC-2 baru mulai untuk mengumpulkan informasi kesehatan
secara terstruktur 5 (lima) tahun setelah proyek dimulai. Di Jembrana, tidak ada
pengumpulan data secara reguler dan analisis topik-topik tertentu, termasuk
berapa jumlah warga miskin yang terdaftar dalam skema jaminan kesehatan.
8.
Peningkatan Penyediaan Pelayanan akan lebih
Menguntungkan Masyarakat Miskin jika sejak Awal
Mereka Ditetapkan sebagai Kelompok Sasaran
Dalam studi kasus dimana masyarakat miskin tidak ditargetkan dalam reformasi,
mereka cenderung lebih dirugikan daripada diuntungkan.
Kebijakan pembatasan jumlah siswa dan penguatan insentif bagi praktisi pendidikan
di Tanah Datar mempunyai dampak yang tidak diperkirakan sebelumnya, yaitu
mengurangi tempat di SMU unggul serta menurunkan akses pendidikan bagi
siswa miskin, juga memperluas kesenjangan antar sekolah. CLCC, meskipun
tidak menargetkan masyarakat miskin, mempunyai dampak positif terhadap
siswa miskin, namun mempunyai dampak yang lebih lemah terhadap siswa yang
lebih berada secara ekonomi. BIGS tidak memfokuskan misi transparansinya
untuk membantu masyarakat miskin, meskipun tujuan umumnya adalah untuk
menjadikan APBD menjadi lebih pro-masyarakat miskin. Di Maros, beberapa
warga miskin, seperti warga desa lain, sekarang lebih terlibat dalam perencanaan
pembangunan daerah namun jangkauannya masih tidak merata. Di Boalemo,
warga yang tinggal di daerah terpencil atau miskin tidak memiliki peluang yang
besar untuk menyampaikan masukan tentang kinerja pegawai pemda.
61

Dalam keempat kasus dimana masyarakat miskin dijadikan kelompok sasaran,
dampak terhadap kelompok tersebut positif.
Kupon pelayanan bidan di Pemalang meningkatkan akses pelayanan bidan bagi
warga miskin. Sarana air bersih dalam WSLIC-2 di kabupaten miskin Lumajang
jelas-jelas meningkatkan akses air bersih bagi warga desa, dan telah meningkatkan
taraf hidup mereka. Jaminan kesehatan di Jembrana telah secara nyata
meningkatkan akses pelayanan kesehatan bagi masyarakat miskin. Program CBG
Blitar mewajibkan kecamatan untuk mendukung renovasi rumah kumuh yang
kemudian memberikan dampak positif kepada masyarakat miskin.
Namun, dampak positif dalam kasus-kasus tersebut terbatas.
Di Pemalang, kendala dalam mengidentifikasi, melakukan sosialisasi, dan
pengawasan akses masyarakat miskin dinilai telah mengurangi dampak positif.
Di WSLIC-2, beberapa desa miskin tidak diikutsertakan dalam proyek karena
kepadatan penduduk yang rendah, jarak desa proyek yang jauh dan faktor-faktor
lain karena berpotensi untuk menaikkan biaya proyek. Di Jembrana, pembengkakan
biaya, yang terjadi karena masuknya klien non-miskin dalam skema, berakibat
pada perubahan sistem pendaftaran yang merugikan kelompok miskin. Oleh karena
itu, keanggotaan masyarakat miskin dalam skema jaminan kesehatan menurun
lebih dari 50%. Di Blitar, meskipun ada bias pendanaan terhadap warga miskin di
beberapa kecamatan, tidak ada data untuk membuktikan apakah ini disertai oleh
dampak positif terhadap warga miskin tersebut.
Kasus
Menargetkan
masyarakat miskin?
Dampak terhadap masyarakat miskin
Pemalang Ya + Meningkatkan, namun secara tidak rata, akses
pelayanan bidan bagi warga miskin.
WSLIC-2 Ya + Meningkatkan kualitas hidup dan meningkatkan
akses air bersih.
- Beberapa desa miskin tidak disertakan karena
jarak atau pertimbangan lain.
- Rasio tangki berbanding rumah tangga yang
relatif tinggi dapat mengurangi akses rumah
tangga miskin.
3
Jembrana Ya 1 + Akses pelayanan kesehatan bagi kelompok
miskin meningkat, terutama penyandang
jaminan kesehatan.
- Sistem registrasi baru dan fleksibilitas sistem
mungkin telah mengurangi akses warga miskin.
3 Asuransi kesehatan Jembrana tidak dibentuk untuk memberikan pelayanan kesehatan kepada
semua warga. Penargetan masyarakat miskin sama dengan warga Jembrana lainnya, namun jaminan
manfaat bagi masyarakat miskin bukan aspek yang terpenting dalam program tersebut.
62

Blitar Ya + Meningkatkan dana untuk rumah kumuh
? Bias pendanaan pro-masyarakat miskin di
beberapa desa, namun implikasi terhadap
masyarakat miskin tidak diketahui.
CLCC Tidak + Meningkatnya jumlah metode pengajaran yang
lebih aktif, meningkatnya partisipasi murid dan
orangtua baik dari masyarakat miskin maupun
non-miskin.
Maros Tidak + Keikutsertaan masyarakat miskin dalam proses
perencanaan pembangunan desa.
- Tidak ikutsertanya sejumlah dusun termiskin
dalam proses perencanaan pembangunan desa.
Tanah Datar Tidak - Mengurangi akses terhadap SMU bagi beberapa
murid miskin, terutama di daerah terpencil dan
biaya naik di beberapa sekolah.
Boalemo Tidak - Ketidakikutsertaan kelompok miskin dalam
kesempatan untuk menyampaikan keluhan
mengenai pegawai negeri.
9.
Kelangsungan Sebagian Besar Program Terancam oleh
Adanya Permasalahan dengan Mitra, Kepemimpinan, dan
Pendanaan
Kesinambungan CLCC terancam oleh pilihan untuk menjalin kemitraan dengan
Badan Perencanaan Kabupaten alih-alih dinas Pendidikan. CLCC juga terancam
oleh pendanaan yang tidak jelas di sekolah-sekolah dimana sebagian besar orangtua
siswa adalah warga miskin, juga dimana kepala sekolah yang bersangkutan
tidak mendukung pelaksanaan proyek. Sedangkan BIGS terancam oleh rencana
pemimpinnya untuk mengundurkan diri. Pemimpin baru dalam proyek tersebut
sebaiknya mempunyai bakat yang sama dan inspirasi yang sebanding.
Kesinambungan proyek Maros juga dipertanyakan, namun untuk membuktikan
hal tersebut masih dibutuhkan banyak data. Meskipun biaya proyek ini rendah,
keengganan kabupaten untuk menjamin dan menyediakan dana berarti bahwa
kesinambungan proyek masih tidak pasti. Ketergantungan kepada satu pendorong
utama yaitu LSM Forum Warga, yang selain kurang dikenal di tingkat desa, juga
memiliki kelemahan institusional, dinilai telah mengancam prospek kesinambungan
institusional reformasi di Maros; selain itu, keterlibatan warga desa yang terbatas
(yang merupakan proyek perencaan yang terfokus pada desa) juga melemahkan
potensi kesinambungan dari segi sosial.
Kesinambungan proyek WSLIC-2 juga belum bisa diketahui. Meskipun rasa
kepemilikan warga atas sarana air bersih telah meningkatkan potensi
63

kesinambungan, sarana-sarana air bersih di desa-desa yang dikunjungi tim peneliti
baru beroperasi maksimum selama dua tahun, dan dua sistem lainnya baru
beroperasi selama satu tahun; sehingga sulit untuk mengatakan apakah proyek
ini akan berlanjut. Lebih jauh lagi, hasil temuan di salah satu desa dalam proyek
ini mengindikasikan bahwa hanya dengan perubahan besar, seperti menjamin
terkumpulnya iuran pemeliharaan dan mencari pengganti fasilitator dari luar,
kelanjutan proyek ini mungkin akan dapat terjadi.
Reformasi di Jembrana akan sulit berlanjut. Pengeluaran Pemkab pada skema
jaminan kesehatan meningkat pesat, karena masuknya warga non-miskin, akibatnya,
pejabat Jembrana sedang menjajaki mekanisme pembiayaan yang kemungkinan
besar justru akan merugikan masyarakat miskin. Investasi yang kurang dalam
kerangka administratif dan ketidakjelasan dasar hukum juga mengurangi potensi
kelangsungan proyek. Namun, terpilihnya kembali Bupati Jembrana pada tahun
2005, mungkin akan meningkatkan peluang politis kelanjutan proyek untuk masa
yang akan datang.
Sebaliknya, reformasi di Blitar, dilihat dari berbagai sudut pandang, sepertinya
akan berlanjut. Masyarakat merasa bahwa secara teknis, proyek yang didanai CBG
lebih efisien dan mempunyai kualitas lebih tinggi dari proyek-proyek pemerintah
sebelumnya. Selain itu, karena diintegrasikan dengan proses perencanaan
pembangunan lokal yang sudah dijalankan, dan kerjasamanya dengan ormas
lokal, juga adanya dukungan dari pegawai pemkab, nampaknya program ini
secara institusional akan berkelanjutan. Terpilihnya kembali walikota Blitar juga
mengindikasikan bahwa secara politis program ini akan berkelanjutan. Sedangkan
kelanjutan di bidang sosial, nampaknya dapat terwujud dengan adanya keterlibatan
pendanaan dari masyarakat, baik selama tahap perencanaan dan masa pelaksanaan,
serta fleksibilitas bupati dalam menjalankan program. Rendahnya biaya program,
adanya swadana masyarakat dan peningkatan pendapatan asli daerah, sepertinya
akan menjamin bahwa secara finansial program ini akan berkelanjutan. Satusatunya
ancaman terhadap kelanjutan program adalah dasar hukum yang kurang
kuat.
10. Pelaksanaan di Masa yang akan Datang: Memanfaatkan
Hasil Temuan Studi Kasus MPMM untuk Memperkuat
Sistem Penyediaan Pelayanan di Daerah Lain
Menargetkan masyarakat miskin sebagai kelompok sasaran utama reformasi
pelayanan publik, agar kelompok tersebut benar-benar menerima manfaat
kegiatan.
Kasus-kasus yang diketengahkan telah menunjukkan bahwa cara terbaik untuk
memastikan masyarakat miskin menerima manfaat program, adalah dengan
menjadikan kelompok tersebut sebagai kelompok sasaran khusus.
64

Kendati dalam proyek-proyek yang tidak secara khusus menargetkan masyarakat
miskin, penyesuaian di tengah berjalannya program masih dapat dilakukan untuk
menekan dampak negatif serta meningkatkan dampak positif bagi masyarakat
miskin. Contohnya, di Tanah Datar, seharusnya dapat disediakan dana untuk
menambah jumlah guru dan ruang kelas agar bisa mengakomodir kelebihan
siswa pada sekolah-sekolah di daerah miskin. Hal ini juga dapat mengurangi
persaingan untuk mendapatkan tempat yang tidak tersedia bagi murid miskin.
Dalam CLCC, metode outreach yang didesain untuk kebutuhan orangtua miskin
dapat dimasukkan dalam implementasi dari satu sekolah ke sekolah lain. BIGS
dapat mengimplementasikan kegiatan khusus, seperti publikasi poster informasi
anggaran yang sudah teruji dapat dipahamii oleh masyarakat miskin, atau
penyelenggaraan lokakarya yang dapat mengakomodir warga miskin, dengan
harapan bahwa upaya-upaya tersebut akan membuahkan hasil yang lebih promasyarakat
miskin.
Menggunakan mekanisme diseminasi informasi atau sosialisasi program yang
efektif, untuk membangun kepercayaan masyarakat.
Kasus-kasus MPMM menunjukkan bahwa sosialisasi yang kurang mengakibatkan
berkurangnya dampak reformasi karena kurangnya kesadaran maupun kemampuan
kelompok sasaran memberdayakan reformasi. Hal ini terjadi di Maros, Boalemo,
Tanah Datar dan Pemalang. Sebagai contoh, kurangnya informasi tertulis memaksa
warga Jembrana untuk mengandalkan informasi dari mulut ke mulut atau kontak
dengan pemimpin lokal, untuk mendapatkan informasi proyek. Siklus yang
akan berulang terus menerus adalah ketika rendahnya penerimaan mengurangi
potensi efektivitas sosialisasi (seperti yang terjadi di Boalemo) dan sosialisasi yang
tidak efektif dapat berakibat pada merosotnya tingkat penerimaan. Hubungan
kepercayaan dan sosialisasi yang baik merupakan perpaduan yang tepat.
Ada banyak jalan untuk meningkatkan sosialisasi, antara lain membuat informasi
tertulis dalam bentuk dokumen legal atau surat edaran, mengirimkan informasi
melalui pemimpin setempat dan menyiarkan informasi di radio, televisi atau dalam
surat kabar.
Sebagai catatan, informasi mengenai CLCC menjangkau orangtua miskin karena
program tersebut menggunakan banyak jalur untuk melakukan sosialisasi. BIGS,
dimana misinya sendiri adalah upaya sosialisasi, juga menggunakan banyak jalur.
Pelajaran yang dapat diambil adalah: gunakanlah berbagai pendekatan untuk
diseminasi informasi.
Kurangnya transparansi anggaran, bahkan dalam proyek yang menekankan
partisipasi warga (Blitar) masih kurang transparan . Transparansi pendanaan
seyogyanya juga menjadi salah satu fokus upaya sosialisasi.
65

Mendukung pemimpin baik di kalangan pemerintah maupun LSM lokal untuk
melaksanakan reformasi kebijakan penyediaan pelayanan publik.
Kasus-kasus MPMM menunjukkan bahwa inovasi dalam penyediaan pelayanan
tergantung pada pemimpin setempat dan bukan yang dari luar, walaupun inovasi
tersebut digagas secara lokal atau tidak. Sehingga sebaiknya dilakukan suatu
pencarian sistematis untuk mengidentifikasi pemimpin-pemimpin yang berpotensi
dalam reformasi peyediaan pelayanan, termasuk pemimpin “alternatif” seperti
pengawas sekolah, guru yang sudah senior, kepala Komite Sekolah, dukun bayi,
dan tokoh informal desa. Pencarian bisa dilakukan dengan bantuan beberapa
instrumen, antar lain dengan kontak langsung, kuestioner yang dikirimkan kepada
Kementerian terkait atau Asosiasi Bupati se-Indonesia serta survei LSM dan donor.
Selain itu, perlu juga menyediakan pelatihan kepemimpinan.
Berikan dukungan bagi pemimpin yang berupaya keras meningkatkan pelayanan.
Sedikit bantuan sebenarnya bisa menguntungkan sebagian besar inovator studi kasus,
terutama dalam untuk pelaksanaan, memublikasikan reformasi, mendapatkan
feedback dan mengukur dampak. Contohnya, para pelaksana reformasi di Maros
akan diuntungkan dengan adanya bantuan untuk mengintegrasikan antara proses
perencanaan pembangunan desa dan kabupaten dengan anggaran. Mungkin dapat
dipertimbangkan untuk memberikan apresiasi bagi inovasi yang sukses dengan
menganugrahkan penghargaan, atau menunjukkan dukungan masyarakat kepada
kegiatan yang reformis atau yang tidak biasa dilakukan. Hal ini akan dapat
meredam resistensi dari kekuatan lama yang masih bertahan. Selain itu perlu
juga diciptakan ruang legal untuk inovasi, seperti melalui “dispensasi bagi pilot
project” yang memungkinkan uji coba di tingkat kabupaten, walaupun mungkin
akan bertentangan dengan perundangan nasional.
Proyek yang menggunakan pemimpin luar harus dipastikan memiliki rencana
untuk meminimalisir ketergantungan kepada pemimpin-pemimpin tersebut,
dan untuk melakukan peralihan kepada pemimpin lokal ketika dukungan luar
berhenti.
Memastikan adanya kesinambungan dana proyek reformasi pelayanan publik.
Kasus-kasus MPMM menunjukkan bahwa pendanaan proyek, termasuk semua
proyek yang didanai dari luar, tidak dapat dipastikan kelanjutannya, padahal
kelanjutan pendanaan sangat terkait erat dengan kesinambungan sosial: partisipasi
akan terwujud jika keterlibatan seseorang dihargai dengan hasil yang lebih
baik dimasa depan. Untuk proyek yang didanai lembaga donor, pastikan bahwa
akan ada kesinambungan dana setelah donor menarik diri, antara lain dengan
mengkorporasikannya kedalam struktur perencanaan proyek dan pengambilan
keputusan.
66

Beri dukungan kepada para reformis, untuk menjamin kesinambungan dana
reformasi penyediaan pelayanan. Berikan dukungan kepada mereka dalam
menjajaki opsi-opsi swadana (dan potensi dampak negatif yang mungkin terjadi),
meningkatkan kemampuan perencanaan finansial, meningkatkan pendapatan
daerah, dan merencanakan rasionalisasi pemda untuk menekan pengeluaran.
Sediakan sumber dana yang tidak mengikat untuk jangka waktu beberapa tahun
bagi Pemda dan LSM lokal, sebaiknya sumber dana lebih menekankan hasil
dan bukan project-specific atau yang terikat waktu. Hal ini penting karena pada
hakekatnya, reformasi pemerintahan biasanya tidak menghasilkan hasil seketika,
bahkan lebih buruk lagi, reformasi pemerintahan dalam jangka waktu pendek
cenderung memojokkan elit politik dengan tuntutan akan perubahan sikap dan
akuntabilitas terhadap publik. Pendanaan reformasi pemerintahan seharusnya
bercermin pada kenyataan bahwa dibutuhkan waktu untuk hasil yang baik.
Perlu diajurkan reformasi biaya rendah: secara relatif reformasi yang tidak mahal
(seperti CLCC atau Blitar) akan berpotensi menggalan dukungan politik yang lebih
besar serta dapat menarik minat daerah lain untuk mereplikasi.
Pertimbangkan alternatif yang mempunyai biaya rendah: Untuk Tanah Datar,
tenaga pendidik bisa saja dikirim ke pusat pelatihan dan pendidikan yang baik
di Indonesia untuk menekan biaya. Untuk CLCC, bisa dipertimbangkan untuk
menggunakan bahan baku alternatif yang lebih murah, dan tersedia secara luas.
Pertimbangkan kegiatan proyek yang dapat menjangkau pengguna layanan dengan
biaya tambahan rendah atau yang tanpa biaya (“efek ombak”). “Efek ombak” Tanah
Datar, sebagai contoh, dapat diperkuat dengan jaminan bahwa pelajaran yang
diperoleh pada kunjungan belajar ke luar negeri dapat diteruskan kepada mereka
yang tidak ikut pergi.
Jangan terlalu hemat dengan kebutuhan dasar: investasi bagi administrasi dan
manajemen dapat memberikan manfaat yang besar. Badan Pengelola Proyek di
Jembrana sangat kewalahan, penambahan jumlah pegawai akan dapat membantu
mempersingkat keterlambatan pembayaran kepada penyedia jasa, hal ini penting
karena keterlambatan tersebut dapat berdampak buruk kepada kinerja penyedia
jasa.
Memastikan bahwa komponen pemantauan (monitoring) yang efektif, sudah
tercakup pada semua proyek penyediaan pelayanan publik.
Satu hal yang tidak membaik sejak diberlakukannya desentralisasi adalah sistem
pengumpulan data. Sistem sebelumnya, yang dikelola pada tingkat provinsi telah
dihilangkan, dan belum digantikan oleh sistem pada tingkat kabupaten. Perlu
dicatat bahwa tidak ada satu pun kasus yang memiliki sistem pengumpulan
67

data yang efektif, sehingga akan sulit untuk melakukan penyesuaian di tengah
perjalanan proyek yang sebenarnya bermanfaat untuk memperkuat dampak.
Penentuan indikator yang tepat adalah hal yang mutlak. Misalnya, apakah yang
disebut pendidikan bermutu tinggi? Dapat dipertimbangkan untuk menjajaki
definisi variabel kunci dari kelompok-kelompok stakeholder terkait. Variabel
proses (seperti Komite Sekolah yang partisipatif) mungkin akan menjadi sama
pentingnya dengan variabel keluaran (misalnya, seperti hasil ujian yang lebih
tinggi) bagi dampak yang dihasilkan.
Pengumpulan indikator sama pentingnya dengan penggunaan indikator.
Sebagaimana dilihat di kasus-kasus lain, koleksi data di Blitar nampaknya kurang
lengkap untuk menunjukkan dampak proyek, sehingga juga kurang untuk dipakai
sebagai acuan perbaikan program. Jika, misalnya, salah satu tujuan program adalah
untuk meningkatkan partisipasi masyarakat dalam kegiatan pembangunan, lalu
pengawasan program juga seharusnya menyertakan pengumpulan data mengenai
klasifikasi jenis kelompok (perempuan, warga miskin, manula, anak-anak, pemilik
usaha kecil, kelompok elit lokal, dan lain-lain) yang berpartisipasi; tahap partisipasi
(pengusulan, perencanaan, pemilihan, pelaksanaan, pendanaan, pengawasan,
pengelolaan); wilayah partisipan (dari daerah yang lebih memiliki ciri perkotaan,
atau dari daerah yang lebih memiliki ciri pedesaan); cara berpartisipasi (berbicara
di rapat, berbicara kepada pejabat setempat, menghadiri pertemuan); dan seberapa
sering (sesekali, rutin, pada malam hari, dan lain-lain) Revisi rancangan program,
untuk meningkatkan efektivitasnya, hanya akan berhasil jika data mengenai topiktopik
yang relevan dengan tujuan proyek sudah cukup akurat dan bisa dianalisa
dengan baik.
Sistem pengawasan seharusnya dapat mengumpulkan informasi mengenai lokasi
kontrol, dimana variabel-variabel sosio-ekonomi sudah serupa namun reformasi
yang terkait belum dilakukan.
Mewujudkan fleksibilitas kedalam peraturan proyek, untuk memperkuat dampak
positif, maupun mengatasi dampak negatif.
Kasus-kasus MPMM menunjukkan bahwa strategi untuk memperkuat dampak
positif dan mengatasi dampak negatif, dapat dikembangkan apabila aturan
program bersifat fleksibel. Contohnya, proyek yang terdiri dari modul-modul yang
dapat ditambahkan atau dikurangi tergantung pada kondisi lokal dapat menjadi
lebih efektif daripada suatu model kaku, selama semua modul didesain untuk
memenuhi tujuan umum proyek dimaksud. Dalam CLCC, meskipun komponen
pengelolaan sekolah tidak efektif di sekolah yang mempunyai kepala sekolah yang
kurang mendukung, komponen pembelajaran aktif, kreatif dan menyenangkan
(PAKEM) memberikan dampak positif bagi para siswa, guru dan orangtua. Hal
ini menunjukkan kemajuan menuju sasaran CLCC untuk memperbaiki kualitas
pendidikan.
68

Mendorong implementasi hukum dan peraturan daerah yang bersifat mendukung
reformasi.
Kasus-kasus MPMM menunjukkan bahwa dampak reformasi terancam jika
peraturan dan regulasi daerah yang menjadi dasarnya cenderung lemah atau kurang
menunjang. Pengesahan peraturan daerah yang progresif mungkin mempunyai
dampak minim tanpa adanya petunjuk pelaksanaan. Perda di Maros mengenai
partisipasi warga, misalnya, belum berdampak besar terhadap masyarakat.
Peraturan transparansi Boalemo sangat progresif sebagaimana tertuang di
atas kertas namun implementasinya yang akan menentukan apakah dapat
meningkatkan akuntabilitas pemerintah. Penyusunan atau pengesahan petunjuk
pelaksanaan adalah kunci dalam penciptaan kondisi legal yang mendukung
reformasi penyediaan pelayanan.
Replikasikan inovasi penyediaan pelayanan yang berhasil.
Inovasi di bidang penyediaan pelayanan yang telah direplikasi pada tingkat daerah
adalah pilihan yang baik. Sekurang-kurangnya 4 (empat) organisasi masyarakat
telah mengambil manfaat dari pelatihan dan layanan informasi untuk menjajaki
dan memfokuskan kegiatannya pada transparansi anggaran. Sementara itu, warga
dari kota lain sudah mulai mendesak pemerintahnya untuk memublikasikan
anggaran daerahnya. CLCC juga telah menyebar secara formal ke 70 sekolah baru
pada tahun 2004 dan secara sporadis di 30 sekolah. Dengan menghitung penerapan
sporadis, CLCC sekarang telah menjangkau 35% SD di kabupaten yang dikunjungi.
Di Tanah Datar, 150 guru telah mendaftarkan dan mendapatkan bagian dana
kinjungan belajar ke Malaysia dari Dinas Pendidikan kabupaten pada tahun 2004.
Hal ini dilakukan kendatipun tahun anggaran proyek telah berakhir dan bahkan
lebih banyak guru
mendaftarkan diri
pada tahun 2005.
Inovasi penyediaan
pelayanan dengan
hasil sampingan
yang tinggi
( m e n i n g k a t k a n
jumlah penerima
manfaat tanpa
menaikkan biaya)
juga merupakan
pilihan yang
baik. Reformasi
Tanah Datar
menghasilkan
69

perubahan yang tidak terencana sebelumnya di beberapa sekolah, seperti pengiriman
anggota Komite Sekolah ke Jakarta untuk melakukan kegiatan pertukaran anggota
serta pemberian penghargaan Komite Sekolah untuk guru yang berkinerja tinggi.
Salah satu perubahan kreatif yang dihasilkan oleh CLCC adalah penyelenggaraan
program radio sekolah tentang informasi PR dan penyajian prestasi teladan murid.
Salah satu desa WSLIC-2 mecontoh skema iuran pemeliharaan sarana air, untuk
mengumpulkan dana bagi pembuatan jalan sepanjang 2 km. Di desa yang lain, unit
pengelola sarana setempat merencanakan pembuatan WC untuk setiap rumah
tangga.
Inovasi penyediaan pelayanan dengan peluang kelanjutan yang tinggi juga
sepatutnya didukung. Dampak positif CBG di Blitar terhadap keterlibatan
masyarakat dalam proses perencanaan, selain prospeknya yang baik terhadap
kesinambungan teknis, institusional, sosial dan pendanaan, juga patut dianggap
sebagai contoh proyek yang baik untuk dipelajari dan diadopsi.
Gunakan hasil temuan MSWP untuk mengusahakan terwujudnya lingkungan
kebijakan tingkat nasional yang kondusif bagi reformasi penyediaan pelayanan
daerah.
Kerangka peraturan yang jelas, sangat penting untuk pemimpin daerah. Meskipun
ruang lingkup kebijakan nasional di Indonesia sangat mendukung secara umum,
tidak konsistennya pelaksanaan kebijakan desentralisasi mengurangi dampak
inovasi pemberian pelayanan. Kasus Jembrana dan Pemalang memberikan contoh
dimana kebijakan kesehatan nasional dapat merugikan upaya yang potensial
di daerah untuk memperluas akses dan meningkatkan kualitas pelayanan bagi
masyarakat miskin. BupatiBoalemo, yang memiliki antusiasme tinggi terhadap
keputusan Pemerintah Pusat yang mengalihkan rekrutmen pegawai negeri,
berupaya keras untuk memastikan bahwa proses rekrutmen PNS dilakukan
setransparan mungkin. Satu tahun kemudian, Pemerintah Pusat menghentikan
kebijakan tersebut. Banyak daerah memandang hal ini sebagai salah satu bentuk
ketidak seriusan Pemerintah Pusat dalam melaksanakan desentralisasi.
70

3. Iklim Berusaha dan Investasi Pasca Diterapkannya
Kebijakan Otonomi Daerah: Studi Kasus di Beberapa
Kabupaten/Kota di Indonesia
1.
Pendahuluan
Sistem pemerintahan yang sentralistis yang berjalan selama 32 tahun dianggap
sebagai pemerintahan yang tidak kondusif bagi pembangunan regional. Kebijakan
pembangunan pemerintah pusat telah menciptakan pola pembangunan yang
seragam yang tidak memenuhi tuntutan lokal yang sangat bervariasi. Selain itu,
kebijakan pembangunan selama itu telah menciptakan ketergantungan pemerintah
daerah dan pejabatnya pada pola ”mohon petunjuk ke- dan menunggu instruksi
dari pusat”. Pada gilirannya, pemerintah daerah tidak memiliki kapasitas yang
memadai untuk menciptakan kebijakan-kebijakan pembangunan yang mampu
merespon kebutuhan lokal.
Pemberlakukan otonomi daerah yang dimulai sejak tahun 1999 nampaknya
mendapatkan reaksi berbeda-beda dari satu daerah dengan daerah lainnya.
Sayangnya, banyak orang hanya melihat sisi negatif dari pemberian otonomi daerah.
Pertama, otonomi dianggap melahirkan raja-raja kecil di daerah yang cenderung
menyalahgunakan kewenangan yang dimiliki. Kewenangan yang diberikan oleh
pemerintah pusat tidak berhasil diturunkan sampai ke masyarakat pada tingkat
bawah (grassroot level) melainkan telah dibajak oleh elit-elit lokal (elite capture).
Kedua, otonomi daerah dianggap telah membiakkan benih-benih baru yang
kemudian menghasilkan pelaku-pelaku korupsi baru. Selama masa pelaksanaan
otonomi daerah banyak kasus korupsi yang melibatkan pejabat baik eksekutif
maupun legislatif daerah. Ketiga, otonomi daerah dianggap telah menghidupkan
kembali semangat primordialisme antar daerah. Dalam kenyataan, memang,
beberapa daerah mempraktikkan seleksi pegawai ataupun promosi jabatan atas
dasar ikatan kedaerahan.
Sementara itu, sisi positif otonomi tidak mendapatkan perhatian yang memadai.
Memang, sisi negatif di atas banyak terjadi dalam praktik otonomi daerah yang
secara efektif berlaku sejak 2001. Akan tetapi, sisi negatif selama berlangsungnya
otonomi di tahap awal, semestinya harus dipahami sebagai fenomena transisi
dan sebagai gejala yang wajar terjadi di negara manapun. Sebaliknya, hanya
sedikit orang yang menyoroti aspek-aspek positif yang muncul bersamaan dengan
pelaksanaan otonomi daerah itu sendiri. Beberapa daerah dengan kewenangan
yang ada telah melakukan banyak inovasi dengan menciptakan peraturanperaturan
daerah yang diharapkan bisa memperbaiki pelayanan publik. Karena
itu, tulisan ini akan menyoroti beberapa aspek positif dari pemberlakuan otonomi
daerah, terutama dari sisi peningkatan inovasi oleh pemerintah daerah dalam
71

memberikan pelayanan publik yang mendorong iklim berinvestasi lebih baik.
Beberapa kasus akan diangkat untuk memberikan ilustrasi bagaimana perubahanperubahan
positif tersebut terjadi di lapangan. Untuk mempertajam pembahasan,
diskusi akan diarahkan pada kasus pembaruan yang dilakukan oleh Pemerintah
Kabupaten Lebak. Proses pembentukan dan implementasi Kantor Pelayanan
Perijinan Terpadu dan Komisi Transparansi dan Partisipasi dikaji secara detil
untuk menjadi pelajaran bagi daerah lain.
2.
Otonomi Daerah dan Pembangunan Lokal
Ada banyak argumen positif terkait dengan penerapan desentralisasi dan otonomi
daerah. Salah satu argumen penting dari pelaksanaan desentralisasi adalah bahwa
desentralisasi akan meningkatkan efisiensi alokasi sumber daya dan daya tanggap
pemerintah. Efisiensi alokasi merupakan efisiensi ekonomi di mana pemerintah
akan mampu memproduksi segala yang dibutuhkan oleh konsumen. Desentralisasi
kewenangan akan membawa pemerintah lebih dekat dengan warganya. Dalam
hal ini, pemerintah daerah dianggap memiliki informasi yang lebih baik mengenai
preferensi dari masyarakat lokal dibandingkan dengan pemerintah pusat. Karena
akses kepada konstituen lebih tinggi, pejabat lokal diharapkan bisa meningkatkan
responsivitasnya.
Melalui desentralisasi, pemerintah daerah tidak hanya mampu merespon
kebutuhan-kebutuhan warga, tetapi juga mampu mendorong warga untuk memiliki
kemauan untuk membayar (willingness to pay for services) pelayanan publik yang
sesuai dengan keinginan mereka; serta mendorong warga agar memiliki kemauan
untuk mempertahankan pelayanan publik yang telah diberikan (maintain services
that match their demand) utamanya jika mereka telah dilibatkan dalam proses
pengambilan keputusan untuk penyediaan pelayanan publik tersebut.
Selain itu, desentralisasi memungkinkan bagi para pejabat lokal lebih efektif
melakukan monitoring dibandingkan pejabat pemerintah pusat. Pejabat lokal
lebih mudah memperoleh informasi, sementara itu pejabat pemerintah pusat
perlu menyediakan investasi lebih besar untuk memperoleh informasi yang sama.
Karena itu, dari sisi efektivitas pembangunan, desentralisasi memberikan peluang
yang besar agar program-program yang disusun benar-benar lebih mencerminkan
aspirasi masyarakat. Selanjutnya, program yang telah disusun tersebut juga akan
dengan mudah dimonitor oleh pejabat daerah yang memiliki kedekatan jarak
sehingga bisa mengontrol day-to-day activities.
Azfar, O., Kahkonen, S., Lanyi, A., Meagher, P., and Rutherford, D., 1999. ”Decentralisation,
Governance and Public Services, The Impact of Institutional Arrangements: A Review of the
Literature”, IRIS Working Paper: 3
Andrews, M & Schroeder, L., 2003. ”Sectoral Decentralisation and Intergovernmental Arrangements
in Africa”, Public Administration and Development, 23: 29-40.
72

Prinsip-prinsip efisiensi ekonomi dalam pelayanan publik akan dicapai melalui
desentralisasi kewenangan apabila memenuhi beberapa syarat berikut ini:
1. Tuntutan lokal akan pelayanan berbeda antar wilayah.
2. Tidak ada kaitan signifikan antara pelayanan yang diberikan dan skala ekonomi
untuk memproduksi pelayanan publik yang disediakan.
3. Tidak ada spillovers of costs and benefits dari pelayanan publik yang diberikan
oleh suatu wilayah.
4. Pelayanan publik yang diberikan akan disediakan melalui sebagian dari pajak
atau retribusi daerah tersebut.
5. Pemerintah daerah memiliki kapasitas yang memadai untuk memberikan
(deliver) pelayanan publik yang disediakan.
6. Pelayanan publik tersebut dimaksudkan untuk redistribusi pendapatan 3
Desentralisasi kewenangan yang diberikan oleh pemerintah pusat telah merubah
paradigma yang selama ini berjalan. Dengan kewenangan yang dimiliki, daerah
memiliki ruang yang lebih longgar untuk membuat kebijakan-kebijakan terobosan.
Kerjasama antardaerah dan kerjasama dengan pihak swasta untuk pembangunan
daerah lebih mudah dilaksanakan. Kalau sebelumnya kerjasama antardaerah lebih
menekankan pada instruksi pemerintah pusat, sekarang inisiatif bisa muncul dari
bawah. Kehadiran pemerintah pusat hanya sebagai fasilitator yang memayungi
kerjasama tersebut.
3.
Otonomi Daerah dan Inovasi Pelayanan Publik
Sejak digulirkannya otonomi, banyak sekali pemerintah daerah yang telah
melakukan berbagai pembaruan dalam pelayanan publik. Daerah-daerah banyak
yang mulai menyadari bahwa pelaksanaan otonomi daerah tidak semata-mata
bagaimana meningkatkan Pendapatan Asli Daerah (PAD), melainkan bagaimana
mereka menarik investor agar mau menanamkan modalnya ke daerah mereka.
Pemerintah Daerah Gorontalo, misalnya, pada 12 Mei 2006 justru mengeluarkan
Peraturan Gubernur No 8 Tahun 2006 untuk membebaskan pungutan retribusi
daerah.
Kebijakan tersebut dimaksudkan untuk mengurangi beban pungutan serta
meningkatkan pelayanan kepada masyarakat. Tujuan akhir kebijakan tersebut
adalah untuk meningkatkan minat usaha masyarakat, pertumbuhan ekonomi
daerah dan pengembangan usaha produktif masyarakat. Selain itu, di beberapa
tempat banyak sekali kita temukan contoh pelayanan publik baru yang
mendapatkan respon sangat positif baik dari masyarakat maupun dari pemerintah
daerah lainnya dan pemerintah pusat.
3 Centre for Development Studies, Review of One Stop Shops in Indonesia, Bogor Agricultural
University, 2004
73

Studi yang dilakukan oleh Centre for Development Studies IPB menunjukkan
bahwa beberapa daerah telah mengadopsi kebijakan untuk memberikan pelayanan
perijinan dengan bentuk yang bervariasi. Pemerintah daerah berusaha memberikan
pelayanan perijinan bisa semudah, semurah dan secepat mungkin.
Beberapa daerah sudah memulai membentuk pelayanan terpadu sejak awal
pelaksanaan otonomi daerah. Kota Malang, Kabupaten Gianyar, Kota Pare-Pare,
dan Kabupaten Sidoarjo mengeluarkan Perda yang terkait dengan pelayanan
perijinan sejak tahun 2001. Sragen dan Pontianak baru mulai pada tahun 2002.
Sementara itu Lebak baru memulai pada tahun 2005 melalui Perda No 3/2005.
Dilihat dari waktu pembentukannya, daerah tertentu memang melakukan adopsi
dari daerah yang lain. Sidoarjo dan Sragen, misalnya, termasuk kabupaten yang
sering dikunjungi sebagai tempat studi banding.
Dilihat dari bentuk kelembagaan organisasi, ada variasi antar daerah. Beberapa
daerah mengambil bentuk Dinas (Malang, Sidoarjo), Kantor (Sragen, Gianyar,
Pontianak, dan Lebak), dan Unit (Pare-Pare). Bentuk kelembagaan organisasi yang
berbeda-beda tersebut berimplikasi pada jumlah personil yang harus ditempatkan
untuk memberikan pelayanan. Untuk skala Dinas, personil yang dibutuhkan
sangat besar, yakni sekitar 60an orang. Sedangkan untuk ukuran Kantor dan Unit,
kebutuhan personilnya jauh lebih sedikit, yakni berkisar antara 20-30 orang.
Tabel 1: Daerah yang Membentuk Pelayanan Perijinan Terpadu
Daerah Bentuk Status Hukum Jumlah
Staf
Sragen Kantor Perda No 17/2002 dan No 15/2003 29
Malang Dinas SK Walikota No 19/2001 62
Gianyar Kantor SK Bupati No 759/1994; Perda No 4/2001 33
Pontianak Kantor SK Walikota No 16/1999; Perda No 7/2002 25
Pare-Pare Unit SK Walikota No 102/2001 20
Sidoarjo Dinas Perda No 2/2001; SK Bupati No 16/2001 66
Lebak Kantor Perda No 3/2005 20
Sumber: sebagian diambil dari Centre for Development Studies, IPB, 2004
74

Selain inovasi dalam bentuk pelayanan publik terpadu yang dimaksudkan untuk
menarik investor, sejumlah daerah melakukan pembaruan dengan membentuk
peraturan daerah mengenai transparansi informasi dan partisipasi. Transparansi
informasi telah menjadi salah satu masalah yang mengakibatkan banyak kebijakan
yang tidak berpihak kepada rakyat.
Dalam dokumen Kebijakan Tata Kelola Asian Development Bank disebutkan bahwa
”akses terhadap informasi yang akurat dan tepat waktu tentang perekonomian dan
kebijakan pemerintah dapat menjadi vital bagi perumusan kebijakan oleh sektor
swasta.” Transparansi diperlukan agar masyarakat memperoleh akses informasi
mengenai apa yang sudah, sedang dan akan dilakukan oleh pemerintah. Perlu
dipahami bahwa penguasaan informasi adalah sebagai bentuk dominasi kekuasaan
oleh pihak yang memiliki informasi terhadap mereka yang kurang memiliknya.
Selama ini, penguasaan informasi sangat didominasi oleh Pemerintah (executive).
Pihak legislatif yang seharusnya memiliki kewenangan untuk melakukan kontrol
tidak memiliki kemampuan cukup karena akses terhadap informasi sangat lemah.
Pada kondisi seperti ini, peran yang dimainkan oleh lembaga legislatif menjadi
sangat kurang. Lebih dari itu, di tingkat masyarakat, akses terhadap informasi juga
sangat lemah. Ketika legislatif tidak bisa bekerja dengan maksimal dan masyarakat
tidak bisa memberikan masukan terhadap wakil rakyatnya, Pemerintah bekerja
dalam kondisi yang tidak terkontrol.
Sementara itu, partisipasi diperlukan agar kebijakan yang dibuat oleh pemerintah
menjadi legitimate. Partisipasi masyarakat untuk setiap kebijakan publik adalah
proses mengekspresikan gagasan sekaligus menyalurkan keluhan terhadap
pelayanan pemerintah yang dianggap kurang memuaskan. Sarana partisipasi
dimaksudkan agar masyarakat: bisa didengar (to be heard), bisa dipahami (to be
understood), bisa dihormati (to be respected), bisa mendapatkan penjelasan (an
explanation), bisa mendengarkan permintaan maaf (an apology) dari pemerintah
dan bisa mendapatkan informasi mengenai perbaikan (remedial actions) atas
kesalahan yang sudah dilakukan oleh pemerintah.
Daerah-daerah yang telah mengeluarkan Perda tentang transparansi dan
partisipasi antara lain: Kabupaten Solok (Perda No 5 Tahun 2004), Kota Gorontalo
(Perda No 03 Tahun 2002), dan Kabupaten Lebak (Perda No. 6 Tahun 2004).
Dalam praktik, ternyata tidak semua daerah bisa melaksanakan Perda tersebut
secara konsisten. Sementara itu, Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta dan
Kota Yogyakarta saat ini sedang menunggu penggodokan Raperda Transparansi
Informasi dan Partisipasi yang sudah diserahkan ke DPRD. Naskah akademik
sudah disusun dan disosialisasikan kepada berbagai stakeholders. Raperda yang
disusun atas dasar naskah akademik juga sudah disosialisasikan baik kepada
eksekutif maupun legislatif.
75

4.
Studi Kasus Kabupaten Lebak
Lebak adalah sebuah kabupaten miskin yang ada di ujung barat Pulau Jawa.
Dulu ketika masih bagian dari Provinsi Jawa Barat, Lebak menduduki ranking
24 dari 24 kabupaten yang ada. Ketika 4 kabupaten dan 2 kota memisahkan diri
dan membentuk Provinsi Banten, Lebak tetap berada pada urutan terakhir. PDRB
per kapitanya hanya sebesar Rp 3.174.960,00 pada tahun 2002. Sebuah angka
yang jauh dibandingkan dengan Kota Tangerang yang besarnya Rp. 15.260.365,00,
apalagi dengan Kota Cilegon yang besarnya Rp 30.499.086,00. Menurut Drs. Robert
Chandra, MPP yang menjabat Sekretaris Bappeda Kabupaten Lebak, dari 300 desa
yang ada, sebanyak 148 adalah dalam kategori Desa Tertinggal .
Untuk mengejar ketertinggalan karena kemiskinan yang melilit masyarakat Lebak,
Pemerintah Daerah Lebak berusaha memperbaiki berbagai kebijakan pembangunan.
Upaya itu akan diwujudkan melalui paradigma baru visi pembangunannya, yakni:
”Kabupaten Lebak Menjadi Daerah yang Menarik untuk Berinvestasi pada tahun
2009”. Visi tersebut diterjemahkan ke dalam misi: ”Mewujudkan Lebak sebagai
daerah yang kondusif dalam berinvestasi untuk percepatan pembangunan dalam
rangka meningkatkan kesejahteraan rakyat berlandaskan iman dan taqwa”. Untuk
itu, sejumlah terobosan telah dilakukan:
1. pembangunan infrastruktur dasar penunjang investasi seperti jalan, air bersih,
listrik dan telekomunikasi
2. efektivitas sistem dan prosedur pelayanan perijinan (tepat waktu dan biaya
jelas)
3. penerapan kaidah-kaidah tata pemerintahan yang baik seperti transparansi,
partisipasi dan akuntabilitas.
Realisasi tersebut dilakukan antara lain dengan pembangunan infrastruktur jalan
yang rusak agar memberikan kemudahan bagi investor. Saat ini kondisi jalan di
Lebak 72,98% dalam kondisi rusak (666.06 Km) dan hanya 27,02% (912,7 Km) dalam
kondisi baik. Pemerintah Lebak juga membangun Kantor Pelayanan Perijinan
Terpadu untuk mempermudah proses perijinan yang selama ini dianggap sebagai
penghambat utama masuknya investor. Bersamaan dengan itu, Pemerintah Lebak
juga membentuk Komisi Transparansi dan Partisipasi (KTP) agar bisa mendorong
terciptanya pembuatan dan implementasi kebijakan-kebijakan daerah yang baik.
5.
Kantor Pelayanan Perijinan Terpadu
5.1 Proses Pembentukan
Awalnya Kantor Pelayanan Perijinan Terpadu (KPPT) dibentuk melalui Surat
Keputusan Bupati pada 31 Desember 2004. Melalui Perda No 3 Tahun 2005
yang disahkan pada 28 Juni 2005 Pemerintah Kabupaten Lebak mempertegas
keberadaan KPPT. Sebelum dibentuk, Pemerintah Kabupaten Lebak menempatkan
seorang stafnya selama 2 minggu di Kabupaten Sragen untuk belajar bagaimana
menerapkan pelayanan perijinan terpadu. Setelah itu, Pemerintah Lebak kembali
76

mengirim 2 stafnya untuk belajar selama 1 minggu. Beberapa anggota DPRD
juga pernah melakukan studi banding ke Sragen. Dari pengalaman tersebut,
Kabupaten Lebak mengadopsi pelayanan perijinan terpadu. KPPT dibentuk untuk
menyederhanakan perijinan yang sebelumnya terpencar-pencar di 8 (delapan) dinas
sektoral. Dengan model perijinan yang lama, seseorang harus mendatangi instansi
sebanyak 3-5 untuk menyelesaikan satu perijinan. Dengan KPPT, kepastian
waktu, biaya dan persyaratan lainnya yang dulunya kurang jelas, sekarang telah
dipertegas melalui ketentuan yang sudah diinformasikan secara jelas kepada para
pengusaha.
Dengan pembentukan KPPT, visi Kabupaten Lebak diterjemahkan melalui
pelayanan perijinan terpadu yang bervisikan ”Handal dan Profesional dalam
Pelayanan Perijinan”. Adapun misi pelayanan perijinan terpadu tersebut adalah:
1.
2.
3.
4.
meningkatkan kualitas pelayanan perijinan
meningkatkan partisipasi masyarakat dalam pembangunan melalui pelayanan
perijinan
meningkatkan citra aparatur pemerintah dengan memberikan pelayanan yang
mudah, cepat, aman dan transparan; dan
meningkatkan kompetensi dan profesionalisme SDM di bidang perijinan.
5.2 Penyiapan Sumber Daya Manusia
Untuk memberikan pelayanan yang baik, faktor sumber daya manusia merupakan
hal yang sangat penting. Kepala KPPT yang baru adalah pegawai yang awalnya
dikirim ke Sragen untuk belajar tentang pelayanan perijinan. Selanjutnya, sebagai
kepala KPPT dia diberikan kewenangan yang memadai untuk menentukan SDM
yang dibutuhkan untuk melayani publik. Penentuan personil yang akan melayani
di KPPT dianggap sangat krusial sehingga perlu seleksi secara hati-hati dan
mendapatkan yang terbaik. Karena mengintegrasikan 8 dinas secara bersamasama,
personil yang ditugaskan diambil yang terbaik dari masing-masing dinas.
Saat ini jumlah personil KPPT sebanyak 20 orang. Dengan jumlah personil tersebut
mereka harus melayani perijinan yang jumlahnya sebanyak 14 jenis. Mereka juga
harus melakukan sosialisasi ke daerah-daerah di Kabupaten Lebak.
Dalam memberikan pelayanan, personil KPPT menampilkan diri secara berbeda
dibandingkan dengan personil pegawai Pemda pada umumnya. Mereka tidak
memakai seragam birokrasi Pemda yang berwarna coklat-coklat, melainkan
berbaju putih lengan panjang dan berdasi. Dengan penampilan tersebut diharapkan
merubah paradigma pelayanan yang mereka terapkan dari yang ingin dilayani
menjadi yang selalu melayani. Karena mereka banyak melayani dunia swasta,
maka citra sebagai pelayan publik lebih kuat daripada citra sebagai penguasa.
Bagaimana dengan insentif personil? Sebelum diberlakukan KPPT dengan
pelayanan yang transparan, pada umumnya para pegawai bisa mendapatkan
tambahan pendapatan melalui pungutan-pungutan tidak resmi. Mereka menjadi
sangat rentan terhadap godaan apabila tidak ada insentif pengganti. Menurut
77

Kepala KPPT, seluruh staf di KPPT dan pimpinan memperoleh tambahan
penghasilan dalam bentuk insentif pelayanan. Kepala mendapatkan Rp 450 ribu,
eselon IV mendapatkan Rp 350 ribu dan pelaksana memperoleh Rp 250 ribu. Ketika
saya tanyakan apakah insentif sebesar itu cukup aman dari godaan ”amplop tak
resmi” yang mungkin diberikan oleh mereka yang ingin mendapatkan pelayanan,
mereka mengatakan bahwa tambahan uang tersebut walaupun tidak terlalu besar
sudah bagus. Karena uang itu betul-betul diperoleh secara resmi, mereka juga
merasa nyaman dalam menggunakannya.
5.3 Implementasi dan Hasil
Mengukur dampak pelayanan memang tidak bisa langsung. Faktor yang
menentukan berinvestasi bersifat multidimensional. Akan tetapi adalah sangat
penting untuk melihat bagaimana kepastian pelayanan itu sendiri. Tabel 2 di
bawah menunjukkan berbagai jenis ijin yang diberikan oleh KPPT beserta dengan
lama waktu penyelesaian untuk masing-masing jenis ijin. Menurut Kepala
KPPT, ijin-ijin yang dikeluarkan pada umumnya diputuskan di tingkat KPPT.
Hanya perijinan tertentu saja yang memerlukan persetujuan dari Bupati Lebak.
Misalnya, untuk pendirian SPBU maka KPPT harus meminta persetujuan dari
Bupati apakah diijinkan atau tidak. Dengan demikian perijinan yang dijanjikan
waktunya sebagaimana tertulis dalam brosur bisa betul-betul dilaksanakan sesuai
dengan waktunya. Kalau semua perijinan bisa diproses dengan cepat, diharapkan
Lebak menjadi daerah yang kondusif bagi investor dalam negeri maupun asing.
Tabel 2: Jenis dan Waktu Pelayanan Perijinan di Kabupaten Lebak
No. Jenis Ijin Lama Penyelesaian
1. Ijin Peruntukan Penggunaan Tanah (IPPT) 7 Hari
2. Ijin Mendirikan Bangunan (IMB) 12 Hari
3. Ijin Tempat Usaha (SITU)/Ijin Gangguan (SIGA) 6 Hari
4. Ijin Usaha Perdagangan (SIUP) 6 Hari
5. Tanda Daftar Perusahaan 6 Hari
6. Tanda Daftar Gudang 6 Hari
7. Tanda Daftar Industri (TDI)/Ijin Usaha Industri (IUI) 6 Hari
8. Ijin Pertambangan Umum 15 Hari
9. Ijin Penebangan Kayu 7 Hari
10. Ijin Pengusahaan Sarang Burung Walet 7 Hari
11. Ijin Kesehatan 15 Hari
12. Ijin Reklame 6 Hari
13. Ijin Kepariwisataan 7 Hari
14. Ijin Usaha Jasa Konstruksi 7 Hari
Sumber: wawancara dan brosur KPT Kabupaten Lebak 2006
78

Sebagai sebuah kabupaten kecil, Lebak memiliki potensi penanaman modal
bagi investor berupa pertanian, peternakan dan perhutanan/perkebunan. Akan
tetapi, sampai dengan 17 Juli, ijin yang dikeluarkan pada tahun 2006 mencapai
sebanyak 4.488 buah. Dengan asumsi bahwa masih ada separuh waktu dari Juli
sampai Desember, diperkirakan capaian sampai akhir tahun sekitar 9.000 buah
ijin. Ini berarti bahwa jumlah pelayanan per staf dalam setahun adalah 450. Dari
sisi pendapatan, sampai dengan 31 Mei 2006 KPPT telah berhasil mengumpulkan
Rp 1.252.420.525 atau sebesar 75% dari total target setahun yang besarnya Rp
1.668.965.000.
Bukan tidak mungkin bahwa kemudahan pelayanan yang diberikan justru
meningkatkan PAD jauh lebih banyak. Kontribusi KPPT atas dasar target
penerimaan terhadap PAD adalah sebesar 6%. Kalau sisa 6 bulan berikutnya bisa
memperoleh hasil yang sama, maka kontribusi KPPT bisa mencapai 11% (total
target PAD untuk Tahun Anggaran 2006 adalah: Rp 29.278.760.000). Angka ini bisa
dibandingkan dengan daerah lainnya yang juga menerapkan pelayanan perijinan
terpadu: Gianyar (5,5%); Malang (13,5%), Pare-pare (7,3%), Pontianak (10,3%) dan
Sragen (3,4%).
Tabel 3: Laporan Realisasi Pendapatan Retribusi
Kantor Pelayanan Perijinan Terpadu Kabupaten Lebak s/d 31 Mei 2006
No. Uraian Target Realisasi Persentase
1. Ijin Peruntukan Penggunaan Tanah (IPPT) 1.000.000.000 915.174.425 91,52%
2. Ijin Mendirikan Bangunan (IMB) 300.000.000 57.429.250 19,14%
3. Ijin Gangguan (SIGA) dan Ijin Tempat Usaha (SITU) 95.215.000 78.018.500 81,94%
4. Surat Ijin Usaha Perdagangan (SIUP) 28.900.000 30.550.000 105,71%
5. Tanda Daftar Perusahaan (TDP) 17.800.000 11.071.400 62,20%
6. Tanda Daftar Gudang (TDG) 2.300.000 450.000 19,57%
7. Tanda Daftar Industri (TDI) dan Ijin Usaha Industri (IUI) 5.000.000 2.425.000 48,50%
8. Ijin Pertambangan Umum
Iuran Tetap Pertambangan Umum
Pencadangan Wilayah Pertambangan Umum
13.000.000
19.000.000
22.000.000
16.450.000
27.858.500
16.500.000
126,54%
146,62%
75,00%
9. Surat Ijin Jasa Konstruksi (SIUJK) 5.000.000 4.700.000 94,00%
10. Ijin Pengusahaan Sarang Burung Walet 25.750.000 29.250.000 113,59%
11. Ijin Penebangan Kayu 125.000.000 59.093.450 47,27%
12. Ijin Kesehatan 10.000.000 3.450.000 34,50%
Jumlah Retribusi 1.668.965.000 1.252.420.525 75,00%
Sumber: Pemerintah Kabupaten Lebak 2006
79

6.
Komisi Transparansi dan Partisipasi
6.1 Proses Pembentukan
Keinginan berbagai pihak di Kabupaten Lebak yang difasilitasi oleh Initiative
for Local Governance Reform (ILGR) telah menghasilkan diskusi panjang
untuk menciptakan pemerintahan yang bersih. Setelah melalui sosialisasi dan
penggalangan opini melalui talkshow di radio dan publikasi di media cetak, maka
terbentuk Forum Multi Stakeholder (FMS) yang diketuai oleh Drs. H. Ikhwan
Hadiyyin, MM. FMS adalah gabungan dari berbagai komponen: PNS, anggota
DPRD, wartawan, mahasiswa, tokoh LSM, masyarakat, aktivitas perempuan dan
lain-lain, yang kesemuanya terdiri atas 17 orang yang dibagi menjadi 3 kelompok
kerja (Pokja): Pokja Transparansi dan Partisipasi; Pokja Analisis Partisipasi
Kemiskinan; dan Pokja Persaingan Usaha.
Pokja Transparansi dan Partisipasi merupakan yang paling dinamis dan mampu
melahirkan usulan kongkrit. Pada tahapan berikutnya, Pokja ini berhasil menyusun
naskah akademik rancangan perda transparansi yang kemudian diajukan ke DPRD.
Selanjutnya, DPRD membuat panitia khusus (Pansus) untuk membuat Raperda
Transparansi yang dilanjutkan dengan diskusi publik untuk memperoleh masukan
dari berbagai pihak. Pada 1 Juni 2004 DPRD berhasil mengesahkan gagasan tadi
menjadi Perda Nomor 6 Tahun 2004 tentang Transparansi dan partisipasi dalam
pemerintahan dan Pengelolaan Pembangunan di Kabupaten Lebak.
Dari proses tersebut nampak sekali bahwa upaya penciptaan good governance
hanya mungkin kalau ada kemauan politik dari semua pihak. Dari wawancara
dengan berbagai responden, awalnya memang muncul krontroversi mengenai
4
perlu tidaknya perda semacam itu. Berharap langsung dari birokrasi Pemda
untuk memulai rasanya agak sulit karena tidak semua aparat birokrasi memiliki
persepsi yang berbeda mengenai transparansi.
5
Proses kebijakan publik dan penguasaan informasi seringkali masih merupakan
barang mewah yang dimiliki oleh pejabat publik. Memberikan sebagian informasi
dan melibatkan partisipasi kepada publik sering dipandang sebagai hilangnya
privilege bagi sebagian kalangan anggota DPRD yang tidak paham. 6
6.2 Struktur dan Sumber Daya
Sebagai lembaga independen yang berfungsi sebagai pemantau, pengawas,
fasilitator dan mediator berkenaan dengan penerapan Perda No. 6 Tahun 2004 dan
dilantik pada 12 September 2005, KTP memiliki personalia yang berasal dari para
aktivis. Mereka diseleksi dari calon sebanyak 152 orang pelamar yang kemudian
4 Wawancara dengan Sekretaris Bappeda Kabupaten Lebak, 6 Juni 2006.
5 Wawancara dengan Ketua Fraksi PDIP, anggota Fraksi PKS dan anggota Fraksi PKB, 7 Juni 2006.
6 Lihat “Buah Perda No. 6 Tahun 2004 Seharga Rp 18 milyar”, Lebak 1928.
80

disaring melalui wawancara dan pembuatan makalah. Dari 40 orang yang tersaring
dipilih 10 orang nama untuk diusulkan kepada DPRD. Nama-nama tersebut
kemudian dipanggil untuk menjalani fit and proper test, yang nantinya akan
diambil 5 orang untuk diusulkan dan ditetapkan oleh Bupati.
Personalia KTP tersebut dibagi dalam lima jabatan: Ketua, Sekretaris merangkap
pejabat Bidang Hukum dan Tata Pemerintahan, Pejabat Bidang Ekonomi
Pembangunan merangkap anggota, Pejabat Bidang Pendidikan dan Kesejahteraan
merangkap anggota dan Pejabat Bidang Keuangan dan Perijinan merangkap
anggota. Masing-masing pengurus memiliki wilayah yang menjadi tanggungjawab
mereka. Para pengurus KTP tersebut juga didukung oleh 6 PNS dan 3 tenaga kerja
sukarela (Sudi 2006). Untuk menunjang kegiatan operasional, KTP mendapatkan
dana dari APBD sebesar Rp 250 juta per tahun. Karena KTP bukan sebuah dinas,
maka anggaran yang diberikan oleh APBD masih menempel di Bagian Hukum
Pemda Lebak. Anggaran tersebut disamping untuk menggaji pengurus yang terdiri
atas 5 orang, juga dipergunakan untuk kegiatan operasional seperti sosialisasi
baik di tingkat kecamatan maupun desa. Dengan keterbatasan anggaran serta
personalia, sampai saat ini KTP baru memberikan sosialisasi ke 23 kecamatan.
Sementara itu sosialisasi di tingkat yang lebih rendah baru menjangkau 10 desa.
Walaupun anggaran masih kecil untuk sebuah KTP dengan beban yang sangat
besar, dukungan Bupati H. Mulyadi Jayabaya maupun anggota DPRD serta
masyarakat menjadi sebuah dorongan semangat bagi para pengurus KTP. Dalam
berbagai wawancara dengan birokrat, anggota DPRD maupun warga masyarakat,
nama KTP tidak pernah luput dalam perbincangan yang mengesankan bahwa
mereka bangga dengan keberadaan lembaga tersebut. Namun demikian, bukan
berarti keberadaan KTP tanpa tantangan. Sebagian anggota masyarakat masih
mempertanyakan kelangsungan KTP itu sendiri. Mungkinkah KTP cukup
independen ketika penganggarannya juga tergantung dari Pemda? Mereka juga
khawatir KTP menjadi lembaga yang sekedar sebagai tukang back up berbagai
kebijakan Pemda Lebak; atau KTP hanya bisa memilah dan memilih untuk
kepentingan penguasa; atau KTP hanya menunggu laporan arus dari bawah tetapi
tidak bersikap pro aktif.
6.3 Implementasi dan Efektivitas
Bagaimana sebetulnya efektivitas KTP? Jawaban untuk itu dapat dilihat dari 2
indikator: pertama, bagaimana respon instansi Pemda terhadap isu transparansi.
Selanjutnya kedua, bagaimana masyarakat memanfaatkan lembaga yang ada untuk
menyampaikan keluhan mengenai persoalan pemerintahan dan pembangunan.
Dalam kaitannya dengan respon Pemda, pejabat Pemda Lebak ternyata lebih
welcome kepada warga yang ingin mendapatkan informasi. Secara umum, para
pejabat lebih mudah ditemui dan dengan senang memberikan pelayanan kepada
81

tim peneliti. Itu terjadi bukan hanya pada level birokrasi, melainkan juga para wakil
rakyat yang duduk di DPRD Lebak. Beberapa kali saya mencoba bertemu dengan
pejabat birokrasi. Di Bappeda saya bisa langsung bertemu dengan Sekretaris
Bappeda dan melakukan wawancara selama 1,5 jam. Ketika saya masuk ke kantor
Kantor Pelayanan Perijinan Terpadu (KPPT) saya langsung bisa wawancara
dengan Kepala Kantor tersebut. Begitu juga ketika saya bertemu dengan pejabat
di Bawasda, Kepala Kantornya langsung bersedia diajak wawancara selama 1 jam
lebih. Di wilayah DPRD, saya langsung bisa bertemu dengan 2 orang anggota untuk
memberikan informasi seputar pelayanan publik di Lebak. Keterbukaan tersebut
tentu saja tidak lepas dari pengaturan dalam Perda tersebut dimana seseorang
yang dengan sengaja mempersulit pemberian informasi akan diancam hukuman
maksimal 5 tahun atau denda maksimal sebesar 5 juta rupiah.
Kehadiran KTP juga cukup mendapatkan respek dari pejabat lainnya. Dengan
berbekal kewenangan yang mereka miliki, anggota KTP dengan mudah
memperoleh data yang dibutuhkan untuk klarifikasi dan verifikasi atas keluhan
yang diajukan oleh warga masyarakat. Banyak sekali contoh masalah yang muncul
dan memerlukan data dari berbagai instansi yang ada di daerah. Kasus penerima
CPNS merupakan isu yang paling hangat dan belum selesai. Banyak sekali CPNS
yang merasa proses rekrutmen tidak terbuka. Untuk kasus ini, pengurus KTP
harus memperoleh data dan jawaban dari Badan Kepegawaian Daerah (BKD)
untuk diinformasikan kepada pemohon. Kasus yang lain menyangkut penggunaan
Dana Biaya Operasional Sekolah (BOS) dan Bantuan Langsung Tunai (BLT)
yang seringkali tidak sesuai dengan yang digariskan oleh Pemerintah. Selain itu,
masalah-masalah pembangunan seperti sekolah, jalan dan pasar yang dianggap
menyimpang dari ketentuan juga menjadi keluhan yang datang dari warga
masyarakat (lihat Tabel 4 dan Tabel 5).
Dari kriteria yang kedua, yakni respon masyarakat, juga sangat tinggi. Dari
catatan buku tamu, pada bulan Mei terdapat sebanyak sekitar 100 tamu yang
mengunjungi KTP baik hanya untuk mengenal KTP maupun mengadukan masalah
mereka yang terkait dengan kebijakan Pemda. Kehadiran warga tersebut juga
semakin meningkat. Untuk bulan Juni, sampai dengan 6 Juni 2006 sudah terdapat
129 warga yang memanfaatkan lembaga tersebut. Anggota DPRD pun banyak
yang merasa perlu untuk mengunjungi kantor KTP untuk memperoleh informasi
mengenai problem yang dihadapi masyarakat. Mereka memanfaatkan aspirasi yang
masuk ke KTP tetapi mungkin tidak masuk ke anggota DPRD. Kalau kita lihat
respon birokrasi ataupun anggota DPRD dan juga masyarakat, keduanya sangat
positip. Selain itu, keuntungan yang didapat dengan adanya Perda mengenai KTP
tersebut adalah munculnya dukungan finansial dari Bank Dunia yang bersedia
mengucurkan bantuan sebesar Rp 18 milyar. Kucuran dana tersebut tidak terlepas
dari adanya jaminan transparansi dan partisipasi dalam pengelolaan kebijakan
publik.
82

Tabel 4: Daftar Pengaduan dan Permohonan Informasi Publik pada Komisi Transparansi dan
Partisipasi Kabupaten Lebak tahun 2005
No. Permasalahan Tindakan KTP
1. Kinerja Kepala Desa Dicatat sebagai bahan masukan
2. Fresh Money Klarifikasi ke lapangan; klarifikasi ke Kades dan Camat Wr
Gunung dan diteruskan ke Bupati
3. Pembangunan SD Sindang Ratu III Kec.
Panggarangan
4. Stiker Penerima BLT: foto Bupati dan Ketua
DPRD dan anggaran stiker
Dicatat sebagai bahan masukan
Diteruskan ke Bupati dan Ketua DPRD; Jawaban Bupati surat
No. 463/919-Pem/2005 tanggal 22 Desember 2005 sudah
diteruskan kepada pemohon
5. Fresh Money Surat diteruskan ke Kabag Pemerintahan
6. Keselarasan Data Gakin dari kabupaten
Lebak/BPS
Konsultasi dengan BPS Lebak
7. Ganti Rugi Bangunan SLTP II Curugbitung Mempertemukan pihak-pihak terkait; hasil kesepakatan
ditandatangani keduabelah pihak
8. Ketidaktransparanan dalam pembangunan
Dana BOS dan Rehabilitasi SD Muncang
9. Penjualan Raskin yang dijual oleh 9 Kepala
Desa kepada tengkulak beras di Pandeglang
Kecamatan Cikulur Lebak
10. Penjelasan mengenai Dana Fresh Money
dan Perimbangan dan Raskin
11. Pengaduan BLT Desa Majasari Kecamatan
Sobang
12. Bagian Pemerintahan Sekretariat Daerah
Lebak
Sumber: dokumen KTP 2005
Dicatat sebagai bahan masukan
Investigasi ke lapangan (Kecamatan, Polsek, Kelurahan);
menyampaikan surat ke Bupati Lebak
Investigasi ke lapangan (Kelurahan dan Warga)
Mengadakan investigasi ke lapangan (Camat, Penerima BLT,
Kades, Sekdes dan Warga)
Diteruskan ke Bupati Lebak dan Bawasda
83

Tabel 5: Daftar Pengaduan dan Permohonan Informasi Publik pada Komisi Transparansi dan
Partisipasi Kabupaten Lebak tahun 2006
No. Permasalahan Tindakan KTP
1. Untuk mendapatkan penjelasan
tentang pembangunan jalan dari
dana fresh money dan PKPS BBM-IP
di Desa Parakan Besi Kecamatan
Bojongmanik
2. Kepala Desa Gunung Kencana;
realisasi dana tidak sesuai dengan
pelaksanaannya
3. Meminta informasi berkaitan
dengan pembangunan Pasar
Rangkasbitung
4. Meminta informasi beras raskin
karena tersendatnya distribusi
beras Raskin di Curugbitung
5. BLT BBM tahap I tidak tepat sasaran
di Curugbitung
6. Mengenai distribusi jatah susu
untuk Balita
7. Mengenai dana fresh money tahun
2005 dan dana perimbangan tahun
2005 di Wanasalam
8. Permohonan RAB pembangunan
SMPN II Curugbitung
9. Data rencana kegiatan Gunung
Kencana tahun 2005
10. Mengenai pemotongan Dana BLT
sebesar Rp 100.000,0 per oang
dengan alasan pembuatan Komisi
Transparansi dan Partisipasi dan
Kartu Keluarga
11. Permintaan harga ruko Pasar
Rangkasbitung
12. Rincian bestek untuk semua
tipe bangunan pasar, RAB dan
angsuran kredit
Sumber: dokumen KTP 2006
Meminta data PKPS BBM-IP kepada Dinas PU Cipta Karya (selaku
kepala satker sementara) dan menyerahkannya ke pihak pemohon
Meminta informasi ke Dinas PU Lebak dan memberikannya ke pihak
pemohon
Meminta informasi kepada Pemkab (Asekda II) kemudian
disampaikan kepada pihak pemohon
Menyarankan kepada pemohon agar mngkonfirmasi langsung
ke Dolog. Apabila tidak ada apresiasi yang baik maka Komisi
Transparansi dan partisipasi yang akan menindaklanjutinya
Mengadakan investigasi ke lapangan, mengadakan konfirmasi ke
BPS
Menyarankan kepada pemohon agar mengkonfirmasi langsung
ke pihak Puskesmas. Apabila tidak ada apresiasi maka Komisi
Transparansi dan partisipasi yang akan menindaklanjutinya
Meminta data ke bagian Pemerintahan Setda, kemudian
memberikannya ke pihak pemohon
Meminta RAB ke pihak komite sekolah dan memberikannya ke pihak
pemohon
Meminta informasi ke Dinas PU Lebak dan memberikannya ke pihak
pemohon
Mengadakan investigasi ke lapangan (kepada Gakin yang menerima
BLT), mengkonfrontir dengan penjelasan Kepala Desa
Meminta data yang terkait kepada pihak Pemkab (Asekda II)
Meminta data yang terkait kepada pihak Pemkab (Asekda II)
84

7.
Catatan Penutup
Otonomi daerah telah memberikan banyak kesempatan bagi pemerintah daerah
untuk melakukan perubahan. Pembaruan yang telah dilakukan oleh beberapa
daerah cukup memberikan harapan bahwa otonomi daerah menjanjikan adanya
arah kecenderungan yang positif.
Kasus Kabupaten Lebak menjadi pelajaran yang menarik. Sebagai sebuah
daerah yang miskin, Lebak tidak hanya memikirkan bagaimana meningkatkan
PAD melalui pungutan-pungutan baik pajak daerah maupun retribusi daerah
sebagaimana yang banyak dilakukan oleh sebagian besar pemerintah daerah.
Lebak membangun dengan melakukan banyak terobosan untuk meningkatkan
pelayanan publik. Pembentukan KPPT dan KTP merupakan upaya yang pantas
ditiru oleh daerah-daerah lainnya.
Kemudahan, kecepatan, dan kemurahan pelayanan yang ditawarkan oleh KPPT
akan menjadi daya tarik bagi dunia usaha. Di sisi lain, pengusaha juga memiliki
sarana apabila dalam praktik pemberian pelayanan perijinan mengalami
kelambatan. KTP sebagai lembaga penyalur aspirasi merupakan bagian penting
yang bisa mendampingi proses kebijakan dan pelayanan publik yang dilakukan
oleh dinas-dinas lainnya.
Hasil dari KPPT maupun KTP memang belum bisa dilihat, utamanya kalau
harus mengacu angka-angka kuantitatif seperti peningkatan investasi daerah,
pertumbuhan ekonomi maupun peningkatan pendapatan masyarakat. Yang penting
untuk dipahami adalah bagaimana proses yang mengikuti inovasi pelayanan publik
itu sendiri. Dalam kasus Lebak, baik KPPT maupun KTP terlihat bahwa keduanya
dikelola secara serius.
Perbaikan sistem pelayanan perijinan dicoba diaplikasikan dengan sungguhsungguh
agar bisa memberikan kepastian pelayanan dan kepuasan masyarakat.
KTP sebagai lembaga yang mengontrol proses kebijakan publik juga menunjukkan
arah positif sebagaimana terlihat dari respon masyarakat untuk memanfaatkan
lembaga tersebut dalam menyalurkan aspirasinya. Variasi isu dan kelompok
yang menyampaikan keluhan menjadi bukti bahwa lembaga tersebut berfungsi
efektif. Dengan bekerjanya lembaga-lembaga pemerintah daerah secara bersih,
transparan dan akuntabel akan berujung pada terciptanya daerah yang kondusif
bagi investasi.
Yogyakarta, 18 Juli 2006
85

4. Diskusi Sesi 1:
Mengkaji Implementasi Perda Pelayanan Publik yang
Berpihak pada Kepentingan Masyarakat
Tanya Jawab
◊ Pertanyaan
1.
Sofiati Mukadi dari Yayasan Bina Lingkungan Terpadu.
Saya akan menanyakan kepada Bp. Agus Pramusinto.
Dari hasil yang Bapak sampaikan mengenai problem investasi daerah apakah
ini sudah merupakan urutan, yaitu kondisi sosial politik keamanan, banyaknya
pungutan pajak, banyaknya pungutan liar, kualitas infrastruktur dan lamanya
perijinan ini, apakah urutan-urutan itu merupakan kesulitan-kesulitan yang
terbanyak?
Karena sering kami ini para pekerja atau buruh menjadi korban daripada tuduhan
investasi tidak masuk ke Indonesia ini, yaitu yang di tadi itu. Padahal saya kira
itu adalah hasil, misalnya tadi Bapak sampaikan bahwa adanya pemogokan atau
pun kerusuhan yang dilakukan oleh buruh dan pekerja, karena akibat saja. Kalau
bapak bandingkan di Vietnam, saya juga pernah ke Vietnam dan ke Cina, mereka
itu berbeda karena semangat kerjanya berbeda, karena jaminan sosial itu di jamin
oleh pemerintah, sedangkan kalau buruh Indonesia itu dari upah itulah jaminan
segala-galanya, hanya ada jamsostek sedikit dari pengusaha, tapi itupun sulitnya
kewajiban membayar lebih dahulu tetapi mendapatkan fasilitas terakhir.
Yang kedua adalah mengenai program pelayanan bagi masyarakat miskin. Bagi
masyarakat miskin yang terbanyak adalah kaum wanita, kaum perempuan,
maka untuk mengangkat harkat martabat bangsa Indonesia daripada lembah
kemiskinan itu adalah kita fokuskan juga kepada yang perlu menerimanya yang
pada umumnya adalah perempuan, yang dimarginalisasikan baik buruh migran
maupun pekerja-pekerja termasuk pedagang-pedagang di sektor informal, ini
kami sangat minta perhatian, karena dalam perijinan yang kami lakukan untuk
memberikan pendidikan dan pelatihan bagi perempuan-perempuan ini ternyata
dari pemerintah daerah itu banyak kesulitan yang kami hadapi, contohnya untuk
pelatihan misalnya mereka yang drop out itu atau tidak bisa melanjutkan sekolah
menjadi pekerja rumah tanggal di Indonesia saja ataupun baby-sitter ataupun
nanies dsbnya, itu harus ada seperti mendirikan industri, ijin gangguan yang
harganya di daerah wilayah Jakarta Selatan itu bernilai 18 s/d 25 juta.
Itu lebih baik uang itu untuk mendidik mereka daripada masuk ke kantong. Dengan
adanya variasi harga saja kita sudah mempertanyakan apakah ini selalu mereka
itu tidak berpikir untuk jangka panjang, ya pejabat-pejabat ini, apalagi jangka
86

menengah atau jangka panjang, tetapi mereka selalu berpikir untuk jangka pendek
dan jangka imah. Jangka imah itu sudah bahasa kami adalah untuk rumah. Jadi
tolong untuk perda-perda ini agar keperpihakan bagi yang miskin terutama bagi
pendidikan jangan sampai disamakan dengan industri yang memang mengganggu
lingkungan, limbahnya, ataupun suaranya, ataupun hasil debu-debunya. Tetapi
kalau pendidikan kan tidak menghasilkan yang demikian, tetapi menghasilkan
SDM yang berkualitas, insya Allah.
Terimakasih dan Ass. Wr. Wb.
2.
Zulfa dari Pusat Studi Asia Pasifik, UGM.
Saya mencermati beberapa perda yang keluar setelah diberlakukannya otonomi
daerah. Saya menemukan banyak perda yang menurut saya berasal dari negeri
antah berantah. Dikatakan demikan karena
1. ketika masih menjadi rancangan masyarakat tidak tahu, tidak ada perbincangan
publik yang mengarah pada hal-hal yang diatur oleh rancangan tersebut
sehingga tahu-tahu ada perda itu dan soal sosialisasinya juga tidak banyak
yang tahu;
2. banyak perda yang tidak mencerminkan karakter lokal daerah itu sendiri,
sehingga tentu saja menurut saya tidak dapat menyelesaikan problem nyata
yang dialami masyarakat itu. Dua hal yang bisa dicontohkan, perda di
Cilacap.
a. tentang perda yang mengatur keindahan bahwa setiap orang itu diwajibkan
memagar rumahnya setinggi 1.5 meter. Saya kira ini perda yang sangat tidak
realistis, karena masyarakat Cilacap sendiri tidak semua mempunyai rumah
ada yang tinggal numpang di pekarangan orang, ada yang bahkan tidak punya
sama sekali dan kalau harus memagar rumahnya dengan pagar permanen
setinggi 1.5 meter ukurannya dan beberapa teknis diatur dalam perda itu saya
kira ini sangat tidak mungkin dan mencerminkan bias kelas sosial tertentu
yang memang bisa melaksanakan itu dan hanya cocok untuk masyarakat kota
sama sekali tidak mencerminkan karakter pedesaan.
b. perda air, perda yang mengatur soal pengelolaan kualitas air dan
pengendalian pencemaran air. Cilacap sebagaimana diketahui sangat rawan
kekurangan air terutama pada musim kemarau, karena kondisi alamnya
juga airnya banyak yang berkualitas buruk. Tapi perda itu sama sekali tidak
mengatur jaminan terhadap masyarakat miskin terutama yang tidak bisa
mengakses air bersih sehingga mereka nasibnya walaupun sudah ada perda
itu tidak berubah soal kebutuhan air. Saya ingin bertanya kepada Ibu Maulina
terkait dengan presentasi yang disampaikan bahwa inovator dari daerah-daerah
yang mempunyai perda yang katakan relatif positif kebanyakan dari bupati
atau pemerintah, saya ingin tanya apakah ada pengalaman yang kabupaten
atau kota yang sekarang mempunyai perda yang relatif positif tetapi
87

pada awalnya inovatornya bukan pemerintah, misalnya pemerintahnya
sebenarnya punya inisiatif yang tidak cukup berpihak tapi karena partisipasi
dan tekanan dari berbagai pihak kemudian perda itu menjadi perda yang
relatif positif, saya ingin diberi pengalaman soal itu.
Yang kedua soal dokumen mati. Banyak perda yang tidak bisa diimplementasikan
sehingga menjadi dokumen mati. Bagaimana sebaiknya kita mensikapi ini, pertama
kalau perda itu ternyata menguntungkan atau merugikan pihak-pihak tertentu
semestinya dia menguntungkan pihak-pihak tertentu tetapi karena tidak bisa
dilaksanakan itu menjadi tidak punya efek apa-apa, apakah ini harus dibatalkan
atau dicuekin saja.
Terimakasih.
3.
Muardi Roso Djatmiko dari LBBM Unisba Bandung.
Saya terfokus pada pembicara terakhir. Tapi sebelumnya dari pembicara yang
tadi mengemukakan pendapat terkesan banyak perda yang tidak berpihak pada
kepentingan saya kira ini musti mendapatkan perhatian, oleh karena begini,
saya kuatir mungkin 2 atau 3 perda bermasalah tetapi lalu dari 2 dan 3 tadi itu
digeneralisir sehingga perda-perda banyak yang bermasalah yang tidak berpihak
kepada masyarakat, ini saya pikir musti dikritisi hal tadi dan saya melihat tentang
retribusi, sesungguhnya kalau itu dikemukan itu kan larinya juga ke arah PAD
yang larinya juga bagaimana pengumpulan tadi itu ditujukan kepada kepentingan
masyarakat setempat.
Sepanjang perda itu tidak bertentangan dengan kebijakan dalam bentuk PP, ini
musti dicermati betul. Saya kuatir bahwa forum besar seperti ini lalu kesimpulannya
banyak perda yang tidak produktif untuk kepentingan masyarakat. Tentunya
harus jeli kita menghadapi hal tadi.
Tentang sumber daya alam dari pembicara terakhir. Sumber daya alam yang
dimaksud itu yang mana, ini tentang hutan, pertambangan, minyak dan gas bumi,
kebetulan saya tadi punya waktu banyak saya sempat baca makalah Ibu dan
Bapak itu bias. Apa yang dimaksud sumber daya alam, hutan kah, minyak kah,
pertambangan yang mana. Khusus tentang hutan ini ada 2 aturan. Untuk Jawa
dan Madura pengaturannya berbeda dengan luar Jawa dan Madura, ini sudah
ratusan tahun dan khusus Jawa dan Madura ini mempunyai peraturan khusus.
Ini ada hal penting terkait sumber daya alam kiranya oleh panitia bisa dicatat
sumber daya alam ini ada kontradiksi mendasar, konkrit antara Pasal 33 ayat 3
dengan Pasal 18 ayat 5, terjadi atau saya sebutkan dua pasal yang tidak konsisten.
Sumber daya yang satu dikuasai oleh negara, Pasal 33 ayat 3; sementara Pasal 18
ayat 5, daerah mempunyai kekuasaan mengacu pada otonomi daerah yang seluasluasnya.
Kalau didalam aturan dasar sudah tidak konsisten bagaimana
88

akan tampil didalam PP maupun dalam bentuk peraturan daerah, pasti itu tidak
konsisten. Paling tidak ini satu agenda yang kita perjuangkan bersama sehingga
2 pasal ini kita bisa menjadikan konsisten demi produktivitas untuk negara kita.
Saya pikir itu saja.
Terimakasih.
4.
Eri dari Sanitasi Program.
Kita bicara tema besarnya adalah public service for the poor. Pertama tadi saya
setuju bahwa semua perda itu harus kena pada isu sasaran. Lalu kita tahu sasaran
kita adalah the poor tapi dalam prakteknya kita tahu bahwa ada masyarakat miskin
yang memiliki tanah dan ada juga yang tinggal di daerah-daerah yang ilegal.
Disisi lain bahwa perda-perda itu nanti akan terkait dengan proses administrasi
perencanaan dan pengelolaan.
Pertanyaan saya ini sangat terkait dengan perbincangan yang sedang ada didalam
program kami yaitu sanitasi, bagaimana perda-perda ini harus melayani kelompok
sasaran yang ada di daerah ilegal, dari daerah-daerah yang seharusnya tidak boleh
ditempati tapi ditempati, itu banyak sekali di daerah-daerah urban perkotaan.
Bagaimana pelayanan publik ini harus sampai kepada sasaran yang pada daerahdaerah
ilegal dalam kasus ini saya fokus kan pada pelayanan air bersih dan
sanitasi.
Terimakasih.
5.
Kurniawan dari Ombusman dan juga Peneliti, Lembaga Hukum HAM dan
Demokrasi.
Ada beberapa hal yang ingin saya tanyakan kebetulan ini saya melihat dari
penelitinya yang dari Jogya, saya melihat penelitiannya kenapa koq kita lebih
condong kepada dampak-dampak atau inkonsistensi dari perda itu sendiri, tetapi
tidak melihat bagaimana para pembuat undang-undang dalam hal ini legal drafter
yang ada di daerah. Sementara padahal di tingkat Nasional pun legal drafternya
juga mungkin juga masih sedikit, selama ini kita mungkin sering melihat siapa
yang mengesahkan atau siapa yang membuat dan beberapa ahli tentang legal
drafter disini biasanya merujuk pada ketentuan yang landasan yuridis daripada
landasan filosofis ataupun landasan sosiologis dalam pembuatan legal drafting
itu.
Pelayanan publik di berbagai sektor, mungkin kesehatan, selama ini mungkin
memang akses masyarakat kecil, masyarakat yang marginal susah untuk bisa
menikmati pelayanan publik. Saya melihat adanya ketidakberpihakkan sendiri
dari aparat pelayanan publik di daerah. Saya juga melihat sandaran dari pelayanan
publik itu sendiri belum ada karena dalam hal ini RUU Pelayanan Publik yang
89

kebetulan sedang hangat-hangatnya dibahas dan sudah dicanangkan oleh
pemerintah tentang peningkat pelayanan publik sejak tahun 2004, tapi koq dalam
seminar ini dalam hasil penelitian atau tulisan-tulisan dari para pemateri tidak
melibatkan bagaimana posisi dari RUU Pelayanan Publik sendiri terhadap yang
bisa dikaitkan dengan hasil penelitian tersebut.
Demikian terimakasih
1.
◊ Jawaban
Agus Pramusinto
Memang agak sulit untuk melihat apakah ini tuntutan atau dampak sehingga
pengusaha merasa bahwa kondisi sekarang ini memang harus berubah. Memang
kalau kita bandingkan dengan negara-negara lain jaminan sosial yang diberikan
oleh pemerintah hampir kita katakan nol. Misalnya ada problem mengenai
pengangguran itu harus menjadi tanggungjawab siapa, orang miskin jadi
tanggungjawab siapa. Kalau pemerintah punya uang cukup untuk memberikan
itu tentu saja ketika orang itu misalnya dipecat dari perusahaan tentu saja akan
dengan mudah minta jaminan kepada pemerintah tetapi kita tidak memiliki itu.
Jadi kalau misalnya saya bekerja kemudian perusahaan juga kira-kira mau
efisiensi kemudian saya harus dipecat yaitu satu-satunya sumber hidup saya,
sehingga saya mau tidak mau kemudian demonya ke perusahaan. Sebetulnya
kalau pemerintah bisa mengambil alih sebagian social-security itu sendiri tentunya
itu akan menjadi lebih baik. Memang banyak hal yang sudah ditarik ke pemerintah
misalnya dalam bentuk PAD. Tadi ada ijin gangguan segala. Di Jawa Timur itu
ijin gangguan bahkan sampai perusahaan besar itu membayar 80 juta sampai 150
juta. Tetapi kalau kita melihat pak Djatmiko tadi, kenapa yang dilihat hanya yang
negatif. PADkan akhirnya kembali ke masyarakat. Ini pertanyaan yang saya kira
perlu dipertanyakan juga, karena memang retribusi-retribusi yang ditaruh oleh
pemerintah daerah seringkali juga akhirnya hanya untuk kepentingan birokrasi.
Contohnya saja, kalau dibandingkan dulu sebelum otonomi, itu anggaran yang
digunakan untuk pembangunan itu masih 40%, tetapi setelah otonomi saya
lihat dibeberapa daerah itu kurang dari 15%, artinya apa?, apa yang ditarik oleh
pemerintah daerah itu hanya untuk kepentingan internal birokrasi, untuk gaji,
untuk kesejahteraan birokrasi. Kalau kita lihat peraturan standard penggajian
DPRD tahun 2001 dari situ kan gaji DPRD akan sangat tergantung dari PAD,
semakin tinggi PADnya gajinya semakin tinggi. Artinya bahwa kalau kita meyakini
bahwa PAD akan kembali ke masyarakat kenyataan itu masih ada bahwa artinya itu
kembali untuk kepentingan birokrasi dan saya kira itu yang tidak kita inginkan.
Yaitu contoh tadi misalnya kalau kita tarik uang retribusi dari rumah sakit, dari
orang-orang sakit tetapi kemudian yang menikmati adalah anggota dewan dalam
90

entuk kesejahteraannya meningkat, untuk beli jas, untuk beli asuransi kesehatan
yang sebetulnya sudah dijamin yang lain tetapi masih menambah dengan tuntutan
macam-macam. Saya kira itu saja, karena waktunya terbatas.
2.
Enny Nurbaningsih
Pertanyaan mengenai perda yang proses tidak partisipatif. Saya kira kalau
prosesnya mungkin sekali partisipatif. Karena kami dalam penelitian tidak melihat
pada aspek proses pembuatan perda, tetapi yang kami lihat adalah bagaimana
rumusan muatan didalam perda itu dan bagaimana pula implementasinya di
lapangan apakah sesuai dengan apa yang terumuskan di dalam muatan perda.
Tetapi dari beberapa FGD yang kami lakukan itu memang proses-proses yang
harusnya partisipatif dan kemudian isinya aspiratif itu dalam kenyataannya
memang masih jauh dari yang kita harapkan.
Sebagai contoh ada salah satu perda mengenai retribusi sapi perah di salah satu
daerah, itu yang sudah dibatalkan oleh pusat, itu tetap saja dijalankan oleh
pemerintah daerah setempat, mereka beralasan bahwa toh masyarakat juga tidak
ada yang bergejolak dengan adanya perda tersebut. Kemudian kami tanyakan
kepada masyarakat, lha masyarakatnya juga tidak tahu kalau ada perda tentang
hal itu. Jadi ini sebetulnya ada tidak kesinkronan antara apa yang diinginkan
masyarakat kemudian apa yang dituangkan dalam regulasinya.
Kemudian yang terkait dengan kondisi kemudian banyak perda-perda yang
pada akhirnya menjadi dokumen mati, itulah real yang ada yang kita temukan
didalam penelitian ini. Bahwa seperti tadi dikemukakan ada beberapa daerah
yang kemudian perda partisipatif, kemudian ada perda yang terkait keindahan,
kemudian di situ ada larangan menjemur pakaian sementara lahannya sangat
sempit dan harus bikin pagar, itu ada di daerah penelitian kami juga. Dan itu
kemudian tidak jalan, pemerintah ya biarkan saja. Sama dengan contoh di Yogya
kalau saya bisa gambarkan ada perda PKL. Disitu ada tulisan disepanjang jalan
“Dilarang berjualan Perda No.6 Tahun 2000”, dibawah itu juga ada tenda PKL.
Ini menggambarkan sebetulnya buat apa bikin aturan kemudian kalau tidak
ditegakan, itukan juga bagian dari pelecehan kepada pejabat publik sebetulnya yang
menerbitkan aturan tersebut. Kemudian yang terkait dengan SDA. Sebetulnya
didalam laporan kami cukup lengkap kami paparkan itu secara sederhana SDA itu
apa saja yang terkait dengan Pasal 33 tentunya kita jabarkan disitu menyangkut air
bumi dan udara sebetulnya. Kemudian kita lakukan identifikasi dari keseluruhan
perda yang kita kumpul itu ternyata pengaturan terbesar memang terkait dengan
pertambangan galian C, kemudian hutan. Yang terkait dengan hutan ini memang
terus terang saja di daerah seperti di provinsi itu mengatur soal yang tadi saya
katakan flora fauna itu isinya retribusi, kemudian ada lagi perda yang didalamnya
itu sebetulnya duplikasi dari peraturan diatasnya bahkan keputusan menteri
karena Tap 3/2000 tidak mengatakan ada tata urut keputusan menteri kemudian
91

supaya tidak dikatakan bertentangan mereka caplok kemudian jadikan perda
disitu. Inikan sebetulnya bukan itu yang dimaksudkan didalam pembentukan
regulasi daerah. Apakah kemudian regulasi daerah itu masih memerlukan itu
atau itu harus langsung dilaksanakan, karena keputusan menteri pun sebetulnya
menjadi acuan didalam pembentukan perda sepanjang itu adalah bersifat
pengaturan dan direvasi dari pengaturan yang lebih tinggi. Sehingga kalau kita
mempermasalahkan aspek SDA, disini yang muncul memang didalam laporan
kami, kami katakan nuansa sentralistiknya sangat tinggi karena apalagi dengan
UU 32 mengatakan berbagai undang-undang sektoral itu seharusnya sudah mulai
dilakukan pengharmonisasian dengan undang-undang otonomi daerah, tetapi
sampai sekarang ya undang-undang kehutanan juga tetap jalan seperti ketentuan
di dalam rezim yang lama sehingga sifat sentralistiknya muncul. Disinilah
kemudian terjadi pertentangan didalam pembentukan-pembentukan perda yang
terkait dengan SDA khususnya menyangkut hutan.
Kemudian menyangkut pembentukan perda, apakah ini kesalahan pada legal
drafting. Saya kira bukan semata-mata legal drafting yang menjadi fokus kesalahan,
tetapi adalah karena dari awal tidak ada perencanaan. Itu kami tanyakan kepada
anggota dewan ketika misalnya kami melakukan pelatihan apakah perencanaan
dari bapak/ibu sekalian setelah duduk di kursinya ini ke depan didalam rangka
membangun regulasi untuk otonomi daerah. Tidak ada satu pun mereka yang
bisa menjelaskan kami harus melakukan apa. Demikian juga di tingkat eksekutif,
kami juga pernah menanyakan, rencana seperti apa Bapak/ibu lakukan dengan
adanya otonomi daerah, juga mereka masih ada kebingungan. Jadi saya kira
memang menjadi suatu kemendesakan bagi kita sekarang ini mari kita rencanakan
dengan baik sebenarnya kita mau melakukan apa dengan adanya kekuasaan baru
ini. Kemudian bagaimana the art of drafting-nya, lha itu baru urusan berikutnya.
Tetapi perencanaannya harus matang dulu, jangan sekarang bikin kemudian perda
tentang retribusi pelacuran, besoknya bikin yang lain, ini kan ga nyambung. Ini
gambaran juga bagian dari legislasi keseluruhan di negeri kita, bahwa di Jakarta
ini undang-undang juga simpang siur, hari ini RUU APP, besok ganti lagi RUU
BHP, besok lagi yang lain lagi, seakan-akan ini kacau sekali prosesnya, karena
perencanaannya tidak jelas disitu.
3.
Maulina Cahya Ningrum
Ada beberapa hal yang perlu saya luruskan, sintesis dari 9 studi kasus ini sendiri
itu sebenarnya kami tidak menyoroti masalah perda tapi kami secara khusus
mempelajari atau meneliti mengenai inovasi atau reformasi-reformasi yang
dilakukan di tingkat daerah dan inovasi-inovasi ini memang secara langsung
dipicu oleh atau diawali dengan proses desentralisasi. Jadi seperti tadi yang Bpk.
Alit katakan saya perlu meluruskan mengenai masalah dampak desentralisasi
terhadap timbulnya inovasi-inovasi yang bersifat lokal, itu sebenarnya mungkin
bukan dampak negatif tetapi memang inovasi dan reformasi yang kami teliti itu di
tingkat lokal atau di tingkat kabupaten kota.
92

Dalam menjawab beberapa pertanyaan yang sekiranya berhubungan dengan apa
yang saya paparkan, saya akan kembali kepada konteks inovasi atau reformasi
jadi bukan kepada konteks perda, tapi saya akan berusaha semaksimal mungkin
untuk memfasilitasi pertanyaan-pertanyaan tersebut.
Pertanyaan pertama dari Zulfa. Kalau Mba Zulfa itu difoldernya ada materi sintesis
9 studi kasus di Indonesia, di halaman 21 akan temukan daftar lokasi berikut
dengan inovator dan lengkap dengan penyandang dananya. Ada banyak sekali
inovasi-inovasi dan reformasi yang bukan digagas, atau dirintis oleh pihak lokal,
misalnya di Kabupaten Polman, SLCC yang disana itu merupakan program Unicef,
dan di Kabupaten Pemalang sistem kupon bidan disana itu merupakan program
Bank Dunia bekerjasama dengan Departemen Kesehatan, ada juga program di
Kabupaten Lumajang “WSLIC-2” itu juga sebenarnya bukan program yang digagas
oleh lokal, cuma yang kami teliti di sana adalah bagaimana daerah melaksanakan
program-program tersebut dan peran pemimpin daerah baik di tingkat kabupaten
kotanya atau bahkan hanya sampai di tingkat dusunnya itu sangat signifikan
dalam pelaksanaan program ini.
Dan kemudian saya akan mencoba melihat ini dari sudut pandang yang lain,
bahwa ketika kita melihat ada sekian banyak perda yang ternyata tidak bisa
mengakomodir atau memfasilitasi kepentingan masyarakat atau lebih khususnya
disini masyarakat miskin, saya ingin mencoba menunjukan dari studi-studi disini
bahwa kita bisa melihat upaya alternatif atau upaya-upaya yang dilakukan
masyarakat di daerah-daerah yang kalau misalnya Bapak/Ibu periksa ditingkat
kemiskinannya itu sebagian besar dari lokasi studi kasus ini merupakan daerah
yang tingkat kemiskinannya lebih tinggi daripada tingkat kemiskinan nasional.
Dan populasi masyarakat miskin di daerah tersebut itu juga otomatis tinggi.
Tapi di tengah kondisi yang seperti itu mereka tetap bisa untuk memfasilitasi
diri sendiri atau setidaknya berusaha, tentu saja dibutuhkan juga keterbukaan
dari pihak pemerintah daerahnya seperti yang kita lihat di kasus Blitar. Ketika
walikota Blitar pertama kali menerapkan program community block grant, atau
ketika pertama kali beliau menjabat, itu beliau bukannya tidak menghadapi
resistensi bahkan dari tubuh pemerintah daerahnya sendiri, cuma keinginan beliau
atau kemampuannya untuk merubah pola pikir bahwa pemerintah itu itu harus
mendengarkan masyarakat dan semua proses penerapan kebijakan itu seharusnya
merupakan kebijakan yang dibutuhkan oleh masyarakat, jadi prosesnya lebih
ke menjaring aspirasi masyarakat itu sendiri. Kalau ternyata perda-perda yang
ada sekarang itu masih belum bisa memfasilitasi masyarakat, solusinya apa?
Masyarakat kemudian akan melakukan tindakan apa untuk mengatasi masalah
itu? Itulah yang kami paparkan disini. Sembilan studi kasus ini memang
bukan tentang perda, sekali lagi bukan tentang perda, ini tentang inovasi atau
pembaharuan yang digagas ditingkat lokal yang ternyata bisa memberikan dampak
positif dan memecahkan masalah-masalah yang timbul di lokasi tersebut.
93

4.
Tisnanta
Saya menambahkan saja dari semuanya, kalau ada perda yang diusulkan bukan
oleh DPRD maupun pemerintah daerah itu ada sebagai good practices di sini
dari Lampung Barat yaitu KaPerda Kabupaten Lampung Barat No.18/2004
tentang pengelolaan sumber daya alam dan lingkungan berbasis masyarakat.
Ini merupakan sebuah perda yang dibuat dengan proses partisipasi publik ada
mekanisme konsultasi publiknya, kemudian ada proses konsultasi publik di dalam
sebuah mekanisme, kemudian proses ini melalui inisiatif DPRD menjadilah sebuah
perda yang mengakomodir kepentingan masyarakat adat dan beberapa kelompok
masyarakat di dalam proses pengelolaan sumberdaya alam. Namun dari segi proses
bagus, tetapi sampai hari ini saya menunggu impelementasinya belum kelihatan,
itu perda.
Demikian juga yang mengakomodir kepentingan masyarakat adat dan beberapa
kelompok masyarakat di dalam proses pengelolaan sumberdaya alam. Namun dari
segi proses bagus, tetapi sampai hari ini saya menunggu impelementasinya belum
kelihatan, itu perda. Demikian juga di Lampung Timur ada Perda No.3/2002, kalau
di Lampung Barat tadi merupakan di fasilitasi atau inisiatornya itu adalah sebuah
NGO yang namanya WATALA, di Lampung Timur ada juga yaitu perda No.3/2002,
tentang rehabilitasi pesisir pantai dan laut dalam wilayah Lampung Timur. Pantai
timur provinsi Lampung itu adalah pantai yang penuh dengan tadinya merupakan
areal hutan bakau, namun ini banyak sekali rusak dan Lampung Timur itu
mempunyai concern yang cukup tingggi untuk merehabilitasi areal hutan bakau
yang sudah hancur tadi. Sedangkan implementasinya disini juga pada tingkatan
perda ini cukup bagus, pada tingkatan implementasinya untuk Lampung Timur
itu belum masif begitu, belum sebanding antara apa yang harus dikerjakan dan
yang sudah dikerjakan.
Kemudian dari penanya pertama Ibu yang mengemukakan bahwa perijinan tentang
ketenagakerjaan. Di beberapa lokasi penelitian ada perda-perda yang mengatur
tentang ijin ketenagakerjaan itu pada akhirnya dibatalkan oleh Mendagri. Seperti
misalkan di Bandar Lampung ada Perda No.10/2004 tentang ketenagakerjaan,
yang melahirkan enam jenis ijin, dan bahkan orang baru mau cari kerja saja sudah
kena retribusi. Ini akhirnya dicabut, tetapi itu substansinya memang salah. Ada
yang substansinya benar pada tingkatan implementasinya salah, yaitu perda
terminal. Perda teriminal, karena setiap mobil itu lewat kecamatan, bikin talang
di pinggir jalan tinggal ngasih karcis terus, tidak ada pelayanannya tetapi suruh
bayar retribusi. Ketika dulu Fisal Tamin lewat sudah marah-marah, kemarin pak
Hatarajasa lewat juga marah-marah, tapi sampai hari ini pun juga tidak berhenti,
tetap ditarik.
Ada banyak perda di provinsi Lampung khususnya yang saya tahu ada 16 perda yang
dibatalkan oleh Mendagri, pemerintah pusat, tetapi itu tetap saja jalan. Karena
pembatalan Mendagri itu harusnya diikuti dengan pencabutan, ada praktek yang
94

aik di Kabupaten Lampung Barat itu ada 3 perda dibatalkan, yaitu perda tentang
pengendalian penebangan dan peremajaan tanaman kelapa, kemudian perda
tentang pajak haler, kemudian perda retribusi tandan buah segar kelapa sawit,
dibatalkan dan itu pemerintah daerah langsung mencabut. Ini sebuah sikap yang
responsif di Lampung Barat.
Kemudian apakah semua perda jelek? Saya juga didalam penelitian ini kita juga
menarik beberapa contoh-contoh yang baik. Ada beberapa contoh yang baik.
Seperti di Kota Metro itu ada kepala dinasnya walaupun tidak ada peraturan
bupati, tidak ada perdanya bikin safe guarding. Mekanisme keberatan yang
pada umumnya konvensional sebagaimana dikemukakan oleh kawan peneliti di
Jawa Tengah misalkan, di Kota Metro karena cukup responsif dan daya tawarnya
masyarakat untuk mendapatkan pelayanan publik itu tinggi, kepala dinas
membuat safe guarding membuat tim yang isinya bidan-bidan yang sudah sepuh
yang sudah tua yang bisa marah pada bidan-bidan muda pada ktenaga kesehatan
yang masih muda untuk menasihati membantu orang miskin ketika bagaimana
sih mendapatkan kartu Gakin jadi tidak hanya sekedar kotak saran masukan
disitu kemudian dibuang.
Ini merupakan sebuah contoh yang baik dalam mengawal pelayanan kesehatan
bagi masyarakat miskin. Dari 10 kabupaten kota di provinsi Lampung ini hanya
Lampung Tengah dimasa otonomi ini yang tingkat kemiskinannya turun, dan ini
juga signifikan dengan beberapa program yang dibuat di Lampung tengah antara
lain ada Gerbang Beguei Jejamu Wawai, itu bahasa Lampung artinya “berbuat bagus
bersama-sama”. Ini merupakan sebuah contoh yang baik, tetapi cilakanya contohcontoh
yang baik ini, itu tidak muncul dari perda, ini yang menjadi problem.
Kemudian untuk sumber daya alam, saya setuju dengan yang dikemukakan.
Inkonsistensi aturan-aturan pemerintah pusat di daerah itu juga sering membuat
agak sulit untuk pengelolaan sumber daya alam di tingkatan daerah. Kalau orang
Jawa bilang di Lampung luas lawannya masih cukup banyak, tetapi ternyata tidak.
Pak Joni sejak tahun 1980 sudah membela masyarakat Purwokencono untuk
mendapatkan lahan dan baru saja register 47 terpaksa harus melawan dengan
kekerasan untuk mempertahankan lahannya. Dan kebijakan di tingkatan perda
seringkali juga tidak ramah dan bahkan ketika itu ke tingkatan internasional
itu kena ecolabelling seperti perda IHH (Iuran Hasil Hutan), Perda No.16/2000
Provinsi Lampung, dimana -- oke silahkan saja tanam kopi di daerah hutan, tapi
boleh nanam asala ada iurannya -- akhirnya produk kopi Lampung kena ecolabelling
dari negara-negara penerima atau negara-negara tujuan ekspor.
Kemudian bagaimana perda itu apakah juga harus melayani orang-orang yang
tinggal di daerah illegal. Subyek dari perda itu orang atau badan hukum. Walaupun
kita tinggal di daerah illegal, selama saya masih orang saya harus dilayani, dan
selama saya masih warga Bandar Lampung saya harus dilayani. Saya ingin
menjadikan sebuah garis bawah bahwa didalam proses pelayanan publik itu
95

kayaknya daya tawar masyarakat itu harus ditingkatkan dulu, harus diperkuat
dulu. Untuk mendapatkan pelayanan publik kita kayaknya harus menggertak si
pelayan publik itu baru mendapatkan sebuah pelayanan, oleh karena itu bagaimana
merubah ini seharusnya perda harus mampu untuk memberikan jamin terhadap
perda hal ini.
Mungkin saya sudah dilihatin pak Alit, saya kembalikan waktunya.
Terimakasih.
5.
Moderator (Alit)
Sebetulnya masih banyak waktu yang kita perlukan untuk membahas 3 makalah
yang disajikan tim panelis, namun karena waktu kita dan rasanya saya kurang
bijak kalau masih terus mengambil waktu istirahat ibu/bapak sekalian, karena
jam saya sudah menunjukan pukul 13:20 dan ini sudah melampaui waktu kita
untuk istirahat makan siang. Namun demikian kami mohon maaf sekali lagi
atas keterlambatan dimulainya sesi ini karena tadi kita sedikit mundur, tanpa
mengurangi keinginan Ibu/Bapak untuk menyampaikan pikiran-pikiran, saran
dan juga pengalaman mungkin mohon bisa dituliskan saja nanti panitia akan
mengkonsultasikan pada panelis untuk bisa diberikan jawaban.
Namun demikian Ibu dan Bapak sekalian masih bisa melakukan interaksi pada
panelis melalui e-mail yang tertera pada data Beliau di makalah yang kami
sediakan dan juga substansi ini bisa Ibu/Bapak akses melalui www.perdaonline
maupun Clearinghouse CLGI. Atas segala perhatian Ibu dan Bapak sekalian
dan sekali lagi mohon maaf bagi rekan-rekan yang tidak berkesempatan untuk
memberikan masukannya melalui tanya jawab, kami mohon maaf sekali lagi, dan
mari kita berikan applause kepada Beliau-beliau panelis.
Ass. Wr. Wb.
96

BAB 2
Penyusunan dan Implementasi Perda
1.
2.
3.
4.
5.
Partisipasi Masyarakat dalam Proses Penyusunan Perda dan
Implementasi Perda tentang APBD Tahun 2006 Kota Tarakan
Ir. Djoko Santoso Abi Suroso, Ph.D, Kepala Bappeda Kota Tarakan
Implementasi Perda di Kota Gorontalo (Sebuah Kajian dan Telaahan
Mengenai Perda No. 2, 3, 4 Tahun 2002)
HI. Medi Botutihe, Walikota Gorontalo
Potensi Penyimpangan Substansi Dalam Proses Legislasi Peraturan
Daerah
Ari Nurman, ST, M.Sc, Diding Sakri, ST dan Saeful Muluk, S.Sos, Perkumpulan
INISIATIF, Bandung
Partisipasi Intsrumental, Transformatif dan Elite Capture: Analisis
Structures and Meanings atas Argumen Kebijakan Partisipasi
Masyarakat dalam Pembangunan Daerah (Kasus Perda Partisipasi
Kabupaten Lebak)
Wawan Sobari, IFP Fellow-Ford Foundation, Indonesia - MA Student at Institute
of Social Studies (ISS), The Hague, the Netherlands
Diskusi dan Tanya Jawab
97

1. Partisipasi Masyarakat dalam Proses Penyusunan Perda
dan Implementasi Perda tentang APBD Tahun 2006
Kota Tarakan
1.
Latar Belakang
Dalam kurun waktu yang relatif singkat Pasca ditetapkannya UU No. 22 Tahun
1999 dan UU No. 25 Tahun 1999 yang mendesentralisasikan berbagai kewenangan
dan fiskal dari pusat ke daerah, Kota Tarakan telah tumbuh menjadi kekuatan
ekonomi berbasis perdagangan dan jasa. Dengan pembenahan infrastruktur
perkotaan yang relatif cepat, Kota Tarakan semakin memperkuat posisinya sebagai
pusat transit perdagangan antar pulau di Kalimantan Timur bagian Utara.
Berdasarkan nilai PDRB atas dasar harga konstan tahun dasar 2000, selama
periode 2001-2005, pertumbuhan ekonomi Kota Tarakan dengan migas rata-rata
sebesar 8,82 persen per tahun dan tanpa migas sebesar 9,57 persen per tahun.
Secara time series pertumbuhan ekonomi Kota Tarakan dapat dilihat pada Tabel
1 berikut:
Tabel 1: Pertumbuhan Ekonomi Kota Tarakan Berdasarkan Nilai PDRB Atas Dasar Harga Konstan
Tahun Dasar 2000 Dengan Dan Tanpa Migas Tahun 2001-2005 (Persen)
Pertumbuhan
Ekonomi
Tahun
2001 2002 2003 2004 2005
(1) (2) (3) (4) (5) (6)
Dengan Migas 10,87 6,91 11,49 7,18 7,63
Tanpa Migas 10,72 8,65 12,71 8,33 7,46
Sumber Data: BPS Kota Tarakan Juni 2006
Sejalan dengan pertumbuhan sektor ekonomi, pendapatan regional per kapita
penduduk juga menunjukkan peningkatan selama periode tahun 2001-2005,
sebagaimana Tabel 2 berikut:
98

Tabel 2 : Agregat Pendapatan Regional Perkapita (Rupiah) Dengan Migas
Tahun 2001-2005
Agregat
Tahun
Dengan Migas
1. Atas Dasar Harga Berlaku
2. Atas Dasar Harga Konstan 2000
2001 2002 2003 2004 2005
(1) (2) (3) (4) (5) (6)
8.406.586
7.631.181
9.685.770
7.858.038
10.846.164
8.441.825
11.957.691
8.806.760
14.709.422
9.129.293
Tanpa Migas
1. Atas Dasar Harga Berlaku
2. Atas Dasar Harga Konstan 2000
7.850.762
7.077.169
9.230.414
7.409.146
10.403.126
8.048.956
11.451.314.
8.489.676
13.749.330
8.786.129
Sumber Data: BPS Kota Tarakan Juni 2006
Selain pertumbuhan ekonomi yang tinggi, berbagai prestasi dan penghargaan
dalam berbagai bidang pelayanan publik dan pembangunan lingkungan telah
didapatkan Kota Tarakan melalui kepemimpinan H. Jusuf S.K (selaku Walikota)
dan H. Thamrin A.D (selaku Wakil Walikota), antara lain:
1. E-Government Award 2003 diberikan kepada Kota Tarakan sebagai Lembaga
Pemerintah Pengaplikasi E-Government Terbaik Pertama Untuk Katagori
Kabupaten/Kota diberikan oleh Majalah Warta Ekonomi Jakarta pada tanggal
26 Agustus 2003,
2. Otonomi Award 2005 dianugerahkan kepada Kota Tarakan sebagai Kota
Terbaik 2005 diberikan oleh Majalah Media Otonomi pada tanggal 12 Juli
2005,
3. Habitat Award diberikan oleh Menteri Pekerjaan Umum RI atas prestasi yang
diraih dalam rangka Hari Habitat Sedunia tahun 2005 untuk kategori Karya
Pengelolaan Kota 2005 dengan kriteria peningkatan akses air bersih dan
penanggulangan pemukiman kumuh pada tanggal 3 Oktober 2005,
4. Penghargaan dari Secretary-General of ASEAN atas kepedulian yang luar
biasa terhadap Generasi Muda pada 28 Oktober 2005,
5. Certificate of Recognition dari Division for Social Policy and Development,
United Nations atas Perhatian yang Luar Biasa pada Kegiatan Kepemudaan
di Tingkat Komunitas pada tanggal 28 Oktober 2005,
6. Otonomi Award Bidang Pendidikan dan Pelayanan Publik Terbaik Se-Propinsi
Kaltim oleh Jawa Pos News Network (JPNN) pada Bulan Mei 2006,
7. Anugrah Penghargaan Kalpataru dengan Kategori Pembina Lingkungan dan
Piagam Adipura Tahun 2006 oleh Menteri Lingkungan Hidup RI pada tanggal
12 Juni 2006.
99

Sederetan penghargaan yang telah diraih Pemerintah Kota Tarakan dalam berbagai
bidang pembangunan merupakan salah satu bukti nyata keberhasilannya dalam
mengelola otonomi daerah. Namun demikian, dirasakan oleh berbagai stakeholders
pembangunan Kota Tarakan bahwa pemihakan kepada kepentingan rakyat perlu
ditingkatkan secara lebih signifikan (Hasil Observasi Penulis).
Salah satu persoalan yang menyebabkan kurang terakomodirnya kepentingan rakyat
secara optimal dalam APBD adalah belum terintegrasinya proses perencanaan
dan penganggaran. Pada dasarnya, proses penyusunan Perda APBD merupakan
proses panjang dan berjenjang yang diawali dari (Musyawarah Perencanaan
Pembangunan) Musrenbang Kelurahan sampai Musrenbang Nasional. Hasil dari
proses Musrenbang yang berjenjang tersebut adalah tersusunnya Rencana Kerja
Pemerintah Daerah (RKPD), yang kemudian dijadikan dasar untuk menyusun
Kebijakan Umum Anggaran dan Strategi Prioritas (KUA dan SP), Plafon Anggaran
Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD), Rencana Anggaran SKPD (RASK) dan
Raperda APBD. Dengan demikian, untuk menjamin terintegrasinya proses
perencanaan dan penganggaran dalam konteks penyusunan Rancangan APBD
2006, maka Pemerintah Kota Tarakan melakukan perbaikan proses dan mekanisme
Musrenbang.
Sehingga, diharapkan bahwa Musrenbang dapat menghasilkan rumusan kegiatan
prioritas yang secara substansial lebih memihak pada pelayanan publik. Pasca
Musrenbang, proses penganggaran yang diawali perumusan KUA dan SP sampai
pembahasan Raperda APBD dengan DPRD dilakukan secara cermat, transparan
dan partisipatif. Apabila keseluruhan proses perencanaan dan penganggaran
dilakukan secara integratif, terbuka dan sungguh-sungguh memperhatikan
aspirasi masyarakat, maka instrumen APBD akan dapat berperan secara optimal
didalam peningkatan kesejahteraan masyarakat
Sebagai muara dari keseluruhan proses perencanaan pembangunan yang hirarkis,
komperhensif dan integratif baik yang sifatnya top down planning (RPJM
dan RPJMD Propinsi, RKP dan RKPD Propinsi maupun bottom up planning
(Musrenbang Kelurahan dan Kecamatan), Perda No 2 Tahun 2006 tentang APBD
Kota Tarakan memainkan peranan kunci dalam mewujudkan good governance dan
clean government. Dari 10 prinsip good governance, yang relevan dalam perumusan
dan implementasi Perda APBD adalah prinsip-prinsip: Partisipasi Masyarakat,
Transparansi, Akuntabilitas serta Efektifitas dan Efisiensi.
Musrenbang Kelurahan dilaksanakan pada Bulan Februari dan dilanjutkan secara berjenjang
sampai Musrenbang Nasional pada Bulan April, kemudian dilanjutkan proses penganggaran dimana
APBD tahun berikutnya diharapkan sudah dapat disahkan pada Bulan Desember tahun berjalan (PP
58 Tahun 2005.).
Dalam rangka menjamin terjadinya integrasi perencanaan dan penganggaran, Pemerintah telah
mengundangkan UU 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara, UU 25 Tahun 2004 Tentang Sistem
Perencanaan Pembangunan Nasional dan UU 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintah Daerah.
UU 25 Tahun 2004 mengatur perencanaan berjenjang yang meliputi Rencana Pembangunan Jangka
Panjang (RPJP, 20 tahun), Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM, 5 tahun), Rencana
Tahunan (RKPD).
100

Telah menjadi isu nasional bahwa salah satu ekses dalam implementasi Otonomi
Daerah adalah adanya sinyalemen bahwa pembelanjaan APBD Kabupaten/Kota
tidak diperuntukkan secara optimal bagi peningkatan kesejahteraan masyarakat,
tetapi lebih difokuskan untuk belanja aparatur. Lebih jauh, terdapat stigma bahwa
otonomi daerah identik dengan memindahkan kolusi, korupsi dan nepotisme
(KKN) dari pusat ke daerah. Dr. Syahrir dalam Kongres ISEI 2006 mengatakan
bahwa ”Desentralisasi sebagai kelanjutan dari semangat demokratisasi,
ternyata menghasilkan prioritas anggaran daerah yang tidak memihak rakyat.
Kecenderungan APBD I dan II adalah meningkatnya pengeluaran rutin dan
berkurangnya pengeluaran pembangunan.” (Kompas, 21 Juni 2006)
2.
Perumusan Masalah
Telah menjadi pembicaraan umum bahwa di Era Otonomi Daerah, alokasi belanja
APBD dianggap kurang memihak pada pelayanan publik. Hal ini tercermin
dari alokasi anggaran belanja pembangunan yang lebih kecil dibanding belanja
aparatur. Lebih jauh lagi terdapat anggapan bahwa desentralisasi kewenangan
dan fiskal ke daerah melalui UU 22 Tahun 1999 dan UU 25 Tahun 1999 4
identik
dengan desentralisasi KKN dari pusat ke daerah. Berdasarkan analisis terhadap
proses penyusunan Perda No. 2 tahun 2006 Tentang APBD Kota Tarakan dan
kajian terhadap komposisi anggaran belanjanya, makalah ini membantah anggapan
tersebut. Sekaligus, makalah ini juga berargumen bahwa jika proses untuk
menyepakati prioritas program dan kegiatan pembangunan secara partisipatif,
cermat dan konsisten, dibarengi dengan proses penganggaran yang transparan
dan akuntabel, maka APBD justru merupakan instrumen yang sangat penting
peranannya dalam melakukan pemihakan pada kepentingan rakyat dan juga
pemberantasan KKN.
3.
Analisis
Untuk menganalisis seberapa jauh Perda No. 2 Tahun 2006 tentang APBD Kota
Tarakan memihak pada kepentingan rakyat dan konservasi lingkungan hidup,
maka dilakukan analisis dengan menggunakan tiga kriteria utama dimana masingmasing
dijabarkan menjadi beberapa sub kriteria dan indikator sebagai berikut:
3.1 Perencanaan dan Penganggaran Berbasis Partisipasi Masyarakat
Melalui Surat Edaran Bersama Menteri Negara Perencanaan Pembangunan
Nasional/Kepala Bappenas dan Mendagri No. 0295/M.PPN/1/2005 dan 050/166/SJ
tertanggal 20 Januari 2005 diatur Petunjuk Teknis Musrenbang Tahun 2005. Namun
demikian, selama ini dalam pelaksanaannya, Musrenbang sering dijalankan
4 Di amandemen oleh UU 32 Tahun 2004 dan UU 33 Tahun 2004
101

secara kurang sungguh-sungguh dan terkesan sekedar menjalankan formalitas
rutin. Sehingga muncul perasaan skeptis di masyarakat yang mengatakan
bahwa tidak ada gunanya Musrenbang karena usulan masyarakat tidak pernah
diakomodir dalam APBD. Merespon tuntutan masyarakat tersebut, Pemkot
Tarakan berusaha memperbaiki mekanisme musrenbang yang merupakan
titik awal proses penganggaran APBD. Agar proses Musrenbang betul-betul
menghasilkan output yang diharapkan yaitu menjaring aspirasi masyarakat, maka
perbaikan mekanismenya dibagi menjadi Pra Musrenbang, Musrenbang dan Pasca
Musrenbang.
3.1.1 Pra Musrenbang
Pelatihan Bagi Stakeholders Musrenbang Kelurahan Dan Kecamatan
1.
2.
3.
4.
Sebelum pelaksanaan Musrenbang Kelurahan, agar masyarakat dapat
mengembangkan kapasitas partisipasinya secara optimal, sebagai langkah
awal, dilaksanakan Training of Trainers (TOT) Pengembangan Masyarakat
dan Perencanaan Partisipatoris kepada para stakeholders Musrenbang (aparat
kelurahan/kecamatan dan pengurus Lembaga Pemberdayaan Masyarakat
(LPM) Kelurahan/Kecamatan).
Pelatihan (TOT) ini dimaksudkan:
a. sebagai upaya pembekalan dan persiapan/pra-Musrenbang bagi
stakeholders pelaksana Musrenbang
b. tersedianya tenaga fasilitator lokal yang memiliki kompetensi dalam
pengembangan masyarakat dan perencanaan partisipatoris.
Tujuan akhir pelatihan antara lain:
a. dipahami dan dilaksanakannya mekanisme Musrenbang, sebagaimana
ketentuan yang telah diatur dalam Surat Edaran Bersama Kepala
Bappenas dan Mendagri tentang Juknis Pelaksanaan Musrenbang
b. dilaksanakannya pemberdayaan partisipatoris bagi segenap unsur
stakeholders Musrenbang; dan
c. sinkronisasi dan realisasi hasil-hasil perencanaan pembangunan yang
bersifat bottom up and top down planning.
Substansi materi pokok pelatihan yang diajarkan, meliputi:
a. Petunjuk Teknis Pelaksanaan Musrenbang
b. Pembangunan Sosial Dan Pengembangan Masyarakat
c. Aset-aset Komunitas
d. Assessment and Participatory Rural Appraisal (PRA)
e. Penyiapan Instrumen PRA (Diskusi Kelompok)
f. Praktek Lapangan (Pengumpulan Data Lapangan)
g. Pembahasan Hasil Lapangan
h. Pengembangan Rencana Program Aksi
102

i.
j.
Presentasi Kelompok; dan
Evaluasi Kegiatan.
5.
6.
Sebagai fasilitator ahli, sengaja di datangkan Pakar Pemberdayaan Masyarakat
dari Universitas Indonesia Jakarta, yang dibantu oleh beberapa praktisi
community development, dan ahli regional planning dari Bappeda Kota
Tarakan.
Setelah mengikuti pelatihan (TOT) para stakeholders Musrenbang tersebut,
berkewajiban mentransformasikan semua pengetahuan dan keterampilan
tentang Musrenbang kepada masyarakat. Melakukan berbagai tindakan upayaupaya
penyadaran terhadap masyarakat, agar mereka dapat terlibat secara
aktif merumuskan program/ kegiatan pembangunannya dalam Musrenbang
Kelurahan/ Kecamatan.
3.1.2 Musrenbang
1.
2.
Musrenbang Kelurahan
Musrenbang Kelurahan merupakan titik awal dari proses perencanaan
berjenjang. Oleh karena itu, Pemkot Tarakan berpendapat bahwa jika ingin
mengharapkan output perencanaan yang peka terhadap aspirasi publik,
Musrenbang Kelurahan harus dilakukan secara cermat dan serius. Musrenbang
Kelurahan diikuti oleh segenap komponen masyarakat baik individu atau
kelompok seperti: Ketua RT/RW, Lembaga Pemberdayaan Masyarakat, Ketua
Adat, Kelompok Perempuan dan Pemuda, Pengusaha, Kelompok Tani/Nelayan
dan Komite Sekolah. Musrenbang Kelurahan dilaksanakan secara bergantian
di 20 Kelurahan. Hasil Musrenbang Kelurahan terdiri dari:
a.
b.
c.
Daftar Prioritas Kegiatan yang akan dilaksanakan sendiri oleh Kelurahan
yang bersangkutan,
Daftar Prioritas Kegiatan yang akan diusulkan ke Kecamatan,
Daftar nama anggota delegasi yang akan membahas hasil Musrenbang
Kelurahan pada forum Musrenbang Kecamatan.
Musrenbang Kecamatan
Tujuan utama diselenggarakannya Forum Musyawarah Kecamatan ini adalah
untuk menyepakati kegiatan lintas Kelurahan di masing-masing Kecamatan
sebagai dasar untuk diusulkan pada Forum SKPD. Hasil Musrenbang
Kecamatan antara lain:
a. Daftar kegiatan prioritas yang diusulkan untuk dilaksanakan tahun 2006
di masing-masing Kecamatan. Daftar Kegiatan tersebut diklasifikasikan
sesuai SKPD dan atau gabungan SKPD yang membidangi,
b. Daftar nama delegasi Kecamatan yang ditunjuk untuk mewakili
Kecamatan masing -masing di Forum SKPD dan Musrenbang Kota.
103

3.
4.
Forum SKPD
Untuk memastikan diakomodirnya hasil Musrenbang Kecamatan ke dalam
Program/ Kegiatan Badan/ Dinas terkait maka diselenggarakan Forum
SKPD. Dalam Forum ini, masing-masing Satuan Kerja Perangkat Daerah
(SKPD) mempresentasikan Rancangan Program/ Kegiatan dihadapan utusan
Musrenbang Kecamatan. Sehingga, apabila ada usulan Program/ Kegiatan hasil
Musrenbang Kecamatan yang belum terakomodir dalam Program/ Kegiatan
SKPD maka dapat dilakukan klarifikasi dan sinkronisasi. Hasil utama Forum
SKPD adalah Rencana Kerja SKPD yang sudah disinkronkan dengan hasil
Musrenbang Kecamatan
Musrenbang Kota
Musrenbang Kota adalah forum kesepakatan stakeholder pembangunan
pada tingkat Kota Tarakan untuk mematangkan Rancangan RKPD 2006,
berdasarkan hasil Forum SKPD. Hasil pokok Musrenbang Kota adalah Daftar
Prioritas Kegiatan yang dipilah menurut sumber pendanaan: APBD Kota
Tarakan, APBD Provinsi Kaltim dan APBN. Hasil ini dipergunakan sebagai
bahan masukan untuk finalisasi Draft RKPD Kota Tarakan 2006.
3.1.3 Pasca Musrenbang
1.
Penyusunan RKPD, Kebijakan Umum Anggaran dan Strategi Prioritas (KUA
dan SP), Plafond Anggaran (PPA) dan Rencana Anggaran Satuan Kerja (RASK)
Tahun 2006
Hasil Musrenbang secara berjenjang dari tingkat Kelurahan sampai Kota,
setelah melalui sinkronisasi dengan Program Provinsi melalui Musrenbang
Provinsi dan Program Nasional melalui Musrenbang Nasional, kemudian
dirumuskan menjadi dokumen RKPD 2006. Proses berikutnya adalah
perumusan Draft KUA dan SP. Masing-masing SKPD berdasarkan RKPD
mengusulkan Program/ Kegiatan disertai target yang terukur. Usulan Program/
Kegiatan masing-masing SKPD disertai sasaran yang rinci dan pagu anggaran
indikatif, kemudian dikompilasi menjadi Draft KUA dan SP 2006.
Penyerahan Draft KUA dan SP 2006 kepada Tim Anggaran Legislatif
dilakukan secara terbuka melalui Sidang Paripurna DPRD yang dihadiri
semua stakeholders pembangunan dan diliput oleh media cetak dan TV lokal.
Hal ini dimaksudkan agar publik mengetahui secara transparan setiap tahapan
proses penyusunan APBD. Setelah itu dilakukan pembahasan bersama antara
Tim Anggaran Eksekutif dan Legislatif melalui forum dengar pendapat yang
menghadirkan Kepala SKPD masing-masing. Pada forum ini Tim Anggaran
Legislatif berkesempatan menguji konsistensi usulan Program/ Kegiatan SKPD
terhadap usulan masyarakat, baik hasil Musrenbang maupun hasil kegiatan
reses anggota DPRD. Program/Kegiatan yang tidak konsisten dengan usulan
masyarakat akan dieliminir.
104

Setelah KUA dan SP disepakati, maka dilakukan penandatanganan Nota
Kesepahaman KUA dan SP antara Walikota dan Ketua DPRD dalam forum
Sidang Paripurna DPRD yang diliput media cetak dan TV secara luas. Inti
dari KUA dan SP adalah memberikan arah kebijakan serta prioritas utama
pembelanjaan APBD 2006, disesuaikan dengan aspirasi masyarakat. Dokumen
ini menjadi dasar penentuan plafond anggaran tiap Satuan Kerja Perangkat
Daerah (SKPD) Kota Tarakan. Setelah Plafond Anggaran ditetapkan, masingmasing
SKPD yang kemudian menjabarkannya menjadi Rencana Anggaran
SKPD (RASK).
2.
Dengar Pendapat seluruh SKPD dalam Pembahasan Raperda APBD di Panggar
legislatif
Proses berikutnya adalah penysunan Draft APBD Kota Tarakan Tahun 2006.
Kemudian dilanjutkan dengan Penyampaian Nota Keuangan APBD 2006 dalam
Sidang Paripurna DPRD. Setelah itu dilakukan pembahasan secara detail,
yang menghadirkan setiap Kepala Dinas/ Badan dalam rapat kerja dengan
Tim Anggaran Legislatif. Pembahasan ini sangat transparan, dimana masingmasing
pengusul anggaran dalam hal ini masing-masing Kepala Dinas/ Badan
menjalani semacam ujian oleh Tim Anggaran Legislatif dan Eksekutif terhadap
semua usulan proram masing-masing Dinas/ Badan. Kriteria utama untuk
menguji apakah suatu usulan dapat disetujui atau dibatalkan adalah seberapa
jauh usulan anggaran masing-masing SKPD menerapkan prinsip efektif dan
efisien serta bagaimana konsistensinya terhadap aspirasi masyarakat. Proses
ini memakan waktu cukup panjang sekitar 50 hari kalender. Setelah verifikasi
akhir bersama antara Tim Anggaran Eksekutif dan Legislatif, maka Final
Draft APBD dikirim ke Provinsi Kaltim untuk mendapatkan evaluasi. Proses
evaluasi di Provinsi menghabiskan waktu lebih kurang 10 hari. Akhirnya,
APBD Kota Tarakan Tahun 2006 disahkan menjadi Perda melalui Sidang
Paripurna DPRD pada tanggal 21 Februari 2006.
3.2 Komposisi Anggaran Belanja yang Berpihak pada Kepentingan
Rakyat dan Konservasi Lingkungan
Total Anggaran Belanja Kota Tarakan Tahun 2006 sebesar 494 Milyar Rupiah.
Komposisi Belanja Aparatur adalah 37 % dan Belanja Publik mencapai 63 %.
Rincian lebih detail dapat dilihat sebagai berikut:
3.2.1 Pemihakan pada Kepentingan Rakyat
Anggaran yang dikategorikan memihak pada kepentingan rakyat adalah yang
mengemban fungsi pelayanan dasar meliputi pendidikan dasar, kesehatan,
infrastruktur dan dukungan kegiatan ekonomi masyarakat. Anggaran yang
masuk dalam kategori ini mencapai 49,5 % yang meliputi anggaran belanja Dinas
Pendidikan, Dinas Kesehatan, Dinas Peternakan dan Tanaman Pangan, Dinas
105

Perikanan dan Kelautan, Dinas Perdagangan dan Koperasi dan Dinas Pekerjaan
Umum.
Perlu dicatat bahwa untuk pertama kalinya pada APBD 2006, dialokasikan
secara khusus anggaran Pemberdayaan Masyarakat Kelurahan sebesar 0,5 %
dari APBD sebagai pilot project. Telah disepakati bersama dengan Tim Anggaran
Legislatif bahwa jika pilot project ini berhasil, maka anggarannya akan dinaikkan
secara signifikan. Berbagai program proritas yang dapat dikategorikan ke dalam
pemihakan pada kepentingan rakyat antara lain adalah sebagai berikut:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
Program Pengembangan Usaha Koperasi, Usaha Mikro dan Usaha Kecil
Program Wajib Belajar Pendidikan Dasar Sembilan Tahun
Program Upaya Kesehatan Masyarakat
Program Perbaikan Gizi Masyarakat
Program Pelayanan Kesehatan Penduduk Miskin
Program Lingkungan Sehat Perumahan
Program Pemberdayaan Masyarakat Kelurahan
Program Pemberdayaan Komunitas Perumahan
Program Pengembangan Usaha Perikanan
Program Peningkatan Produksi Tanaman Pangan dan Peternakan
Program Pembangunan Prasarana Jaringan Utilitas
Program Pengendalian Banjir dan Pengamanan Pantai
Program Pengembangan Sarana Prasarana Transportasi Darat, Laut dan
Udara
Program Peningkatan Mutu Pendidik dan Tenaga Kependidikan
Program Pembangunan Jalan, Jembatan dan Drainase
Program Pembangunan Infrastruktur Perdesaan
3.2.2 Konservasi Lingkungan Hidup
Alokasi anggaran ini diasumsikan untuk mengukur komitmen dan kepedulian
Pemerintah Kota Tarakan terhadap isu lingkungan hidup. Anggaran Urusan
Lingkungan Hidup secara total mencakup 7.5%, meliputi anggaran Dinas
Lingkungan Hidup dan Sumber Daya Mineral, Dinas Kehutanan, Dinas Kebersihan
dan Pertamanan, Dinas Kependudukan dan Dinas Tata Kota. Anggaran tersebut
untuk membiayai berbagai Program Prioritas sebagai berikut:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Program Rehabilitasi dan Perlindungan Hutan
Program Pengendalian Pemanfaatan Ruang
Program Pengendalian Pencemaran dan Perusakan Lingkungan Hidup
Program Pengelolaan Ruang Terbuka Hijau
Program Pengelolaan dan Rehabilitasi Ekosistem Pesisir dan Laut
Program Pengendalian Penduduk
Program Peningkatan Kinerja Pengelolaan Sampah dan Drainase
106

3.3 Peningkatan Efisiensi dan Efektifitas Anggaran
Pada tahap implementasi Perda No.2 Tahun 2006 Tentang APBD Kota Tarakan,
secara rutin setiap bulan dilaksanakan monitoring dan evaluasi (monev) terhadap
semua pelaksanaan kegiatan pembangunan Kota Tarakan. Rekapitulasi hasil
monev untuk keseluruhan kegiatan pembangunan dalam setiap kuartal, kemudian
dirangkum dalam satu agenda Rapat Koordinasi Pengendalian (Rakordal)
Pembangunan. Hal ini untuk memastikan bahwa implementasi APBD tersebut
dapat berjalan dengan konsisten sesuai rencana dan mampu meminimalisir
terjadinya inefisiensi atau kebocoran anggaran.
Sebagai ilustrasi, pada pelaksanaan APBD 2005, tidak dilakukan kegiatan monev
secara rutin, sehingga kendala-kendala yang bersifat birokrasi administrasi yang
menghambat pencairan anggaran tidak dapat di deteksi secara dini. Pada akhirnya,
terjadi keterlambatan penyerapan anggaran yang berakibat pada pencairan
anggaran secara besar-besaran menjelang akhir tahun. Hal ini berdampak pada
penurunan kualitas output kegiatan karena pelaksanaannya dilakukan secara
terburu-buru pada akhir tahun. Dengan cara melakukan monev secara rutin, dapat
dideteksi secara dini, apabila ada kendala-kendala pelaksanaan pembangunan dan
dapat segera dicarikan solusinya, sehingga pelaksanaan kegiatan dapat berjalan
secara tepat sasaran, tepat mutu dan tepat waktu.
Oleh karenanya, dengan monev dapat dicapai:
1. peningkatan efektifitas koordinasi baik internal maupun eksternal dalam
rangka memantapkan akuntabilitas kinerja sistem pelaksanaan kegiatan
pembangunan, dan
2. pelaksanaan kegiatan pembangunan dapat dilaksanakan secara tepat waktu,
transparan, dan dapat dipertanggungjawabkan hasilnya.
4.
Kesimpulan/ Temuan Pokok
4.1 Perencanaan dan Penganggaran Berbasis Partisipasi Masyarakat
Berdasarkan analisis diatas, dapat disimpulkan bahwa berbagai perangkat
peraturan dan planning tools yang tersedia untuk melakukan bottom up planning
sesungguhnya bukan hal baru bahkan sudah ada Permendagri No. 9 Tahun 1982
yang mengatur tentang perencanaan berjenjang dari bawah. Namun demikian,
akibat kuatnya pengaruh centralised planning di Era Orde Baru, mekanisme
perencanaan dari bawah tersebut tidak berjalan. UU 25 Tahun 2004 yang ditindak
lanjuti dengan SE Bersama Meneg PPN/Kepala Bappenas dan Mendagri No 0295/
M.PPN/1/2005 telah memberikan payung regulasi yang kuat bagi pelaksanaan
participatory planning process.
Namun demikian, substansi perencanaan yang dihasilkan masih belum banyak
berubah dimana masyarakat tetap merasa dipinggirkan dan usulannya tidak
107

terakomodir dalam APBD. Melalui perbaikan mekanisme pada semua alur proses
dari Musrenbang sampai pembahasan Raperda APBD, Pemerintah Kota Tarakan
membuktikan bahwa telah terjadi pemihakan kepada kepentingan rakyat dan juga
perlindungan lingkungan hidup pada komposisi APBD 2006. Hal ini dikarenakan,
Pemkot Tarakan mengimplementasikan berbagai perangkat regulasi tersebut
secara cermat dan sungguh-sungguh dan tidak sekedar menjalankan Musrenbang
secara formal prosedural belaka. Demikian halnya pada saat Penetapan KUA dan
SP serta pembahasan Raperda APBD, keterlibatan Tim Anggaran Legislatif serta
masyarakat luas sangat intensif.
4.2 Komposisi Anggaran Belanja
Proses penyusunan Perda APBD Tahun 2006 Kota Tarakan dilaksanakan dengan
sangat partisipatif, transparan serta dengan sangat cermat menempatkan asas
efektif dan efisien dalam menilai setiap usulan program/ kegiatan pembangunan.
Dari total pembelanjaan 494 Milyar Rupiah, secara umum komposisi belanja
aparatur dialokasikan sebesar 37 persen dan belanja publik mencapai 63 persen.
Penting untuk dicatat juga bahwa anggaran bidang pendidikan telah mencapai
angka 23 %. Secara keseluruhan Anggaran yang dipergunakan untuk melakukan
pemihakan pada pelayanan publik mencapai 49,5 % dan untuk konservasi
lingkungan mencapai 7,5 %.
4.3 Peningkatan Efisiensi dan Efektifitas
Melalui kegiatan monev rutin setiap bulan dan Rakordal tiap kuartal dapat
dipastikan bahwa implementasi APBD tersebut dapat berjalan dengan konsisten
sesuai rencana dan mampu meningkatkan efisiensi dan efektifitas anggaran.
Berdasarkan analisis diatas, dapat disimpulkan bahwa makalah ini membantah
anggapan umum bahwa prirotas anggaran daerah tidak dipergunakan bagi
pembangunan. Hal ini dapat terjadi karena terdapat kombinasi yang cukup ideal
antara kepemimpinan Walikota yang komit pada pelayanan publik, dukungan
politik DPRD yang kondusif, partisipasi masyarakat yang kritis konstruktif dan
perencana Pemkot yang profesional.
5.
Rekomendasi
Integrasi Perencanaan dan Penganggaran dalam proses penetapan suatu Perda
APBD merupakan intrumen yang potensial untuk mendorong tercapainya good
governance dan clean government, jika prosesnya dilakukan secara cermat dan
sungguh-sungguh dan tidak sekedar melaksanakan prosedur formal.
Dalam pelaksanaan Musrenbang berjenjang dari tingkat Kelurahan sampai
Nasional, dirasakan waktunya terlalu pendek, sehingga seringkali dalam
108

merumuskan prioritas kegiatan dilakukan secara terburu-buru. Dalam rangka
meningkatkan efisiensi dan efektifitas APBD, perlu dirancang suatu system monev
dan pengawasan legislative yang efektif.
6.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Referensi
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah
Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara
Pemerintah Pusat dan Daerah
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara
Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan
Pembangunan Nasional
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah
Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan
Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah
Peraturan Pemerintah Nomor 58 tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan
Daerah
Surat Edaran Bersama Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/
Kepala Bappenas dan Mendagri No 0295/M.PPN/1/2005 dan 050/166/SJ tentang
Petunjuk Teknis Musrenbang Tahun 2005
109

2. Implementasi Perda di Kota Gorontalo
(Sebuah Kajian dan Telaahan Mengenai
Perda No. 2, 3, 4 Tahun 2002)
1.
Pendahuluan
1.1 Latar Belakang
Sejalan dengan otonomi daerah yang dijiwai semangat Undang-Undang Nomor
32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang No. 33 Tahun
2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah,
mendorong terjadinya perubahan paradigma pelayanan Pemerintah Daerah baik
di bidang pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan. Mekanisme dan
sistem pelayanan pemerintah di hampir semua aspek dan bidang pembangunan
yang dulunya bersifat sentralistik, kini telah berubah dan dilandasi oleh asas
desentralisasi dimana daerah-daerah diberikan porsi secara lebih luas mengatur dan
menata sendiri daerahnya dalam bingkai Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Dalam rangka pemberian kewenangan sesuai azas desentralisasi tersebut, maka
Pemerintah Kota Gorontalo dalam menyikapi kondisi realitas terutama yang
berkaitan dengan penataan dan perbaikan kualitas penyelenggaraan pemerintahan
sekaligus sebagai upaya mewujudkan kondisi pemerintahan yang bersih dan
berwibawa (Good Governance) telah melahirkan beberapa produk Peraturan
Daerah (PERDA), yaitu:
1. Peraturan Daerah Nomor 2 Tahun 2002 tentang Perencanaan Pembangunan
Berbasis Masyarakat;
2. Peraturan Daerah Nomor 3 Tahun 2002 tentang Transparansi Penyelenggaraan
Pemerintahan Daerah Kota Gorontalo; dan
3. Peraturan Daerah Nomor 4 Tahun 2002 tentang Pengawasan Penyelenggaran
Pemerintahan Daerah Kota Gorontalo.
Ketiga PERDA tersebut diatas secara umum dalam kehidupan masyarakat Kota
Gorontalo dikenal dengan nama PERDA “Dji Sam Soe”. Manifestasi dari ketiga
peraturan daerah ini pada hakekatnya adalah untuk mewujudkan sebuah tata
pemerintahan yang bersih dan berwibawa (Good Governance).
1.2 Sistimatika Peraturan Daerah
Sistimatika Peraturan Daerah Nomor 2, 3 dan 4 Tahun 2002, dapat diuraikan
sebagai berikut:
110

1.
2.
3.
Peraturan Daerah Nomor 2 Tahun 2002
Peraturan daerah ini terdiri dari 9 bab 32 pasal dan ruang lingkup materinya
mencakup; Bab I Ketentuan Umum, Bab II Azas dan Tujuan, Bab III Hak/
Kewajiban Masyarakat dan Kewajiban Badan Publik, Bab IV Pendekatan dan
Proses P2BM, Bab V Tahapan Pelaksanaan P2BM, Bab VI Badan Pengawas
Konsistensi P2BM, Bab VII Badan Koordinasi P2BM, Bab VIII Sanksi, Bab IX
Ketentuan Penutup
Peraturan Daerah Nomor 3 Tahun 2002
Peraturan daerah ini terdiri dari 11 bab 40 pasal dan ruang lingkup
materinya mencakup; Bab I Ketentuan Umum, Bab II Kewajiban dan Hak,
Bab III Hak Masyarakat Terhadap Badan Publik Informasi, Bab IV Informasi
Yang Dikecualikan, Bab V Komisi Transparansi, Bab VI Tugas, Fungsi dan
Kewenangan, Bab VII Keberatan, Bab VIII Anggaran dan Biaya, Bab IX Sanksi
Pidana, Bab X Ketentuan Peralihan, dan Bab XI Ketentuan Penutup.
Peraturan Daerah Nomor 4 Tahun 2002
Peraturan daerah ini terdiri dari 13 bab 23 pasal dan ruang lingkup materinya
mencakup; Bab I Ketentuan Umum, Bab II Ruang Lingkup Pengawasan,
Bab III Pelaksanaan Pengawasan, Bab IV Sasaran Pengawasan, Bab V Cara
Pengawasan, Bab VI Tenggang Waktu Pengawasan, Bab VII Koordinasi
Pengawasan, Bab VIII Pelaporan, Bab IX Tindak Lanjut Hasil Pengawasan,
Bab X Sanksi, Bab XI Ketentuan Lain-Lain, Bab XII Ketentuan Peralihan, dan
Bab XIII Ketentuan Penutup.
2.
Gambaran Umum Kota Gorontalo
Kota Gorontalo terletak diantara wilayah Kabupaten Gorontalo, Kabupaten Bone
Bolango dan Teluk Tomini. Luas wilayah Kota adalah 64,79 Km2. Wilayah Kota
ini terbagi atas 6 Kecamatan dan 46 Kelurahan. Kota Gorontalo sejak tahun 2001
berubah fungsi dan peran menjadi Ibukota Propinsi Gorontalo, seiring dengan
ditetapkannya Gorontalo sebagai Propinsi. Melalui fungsi ini, Kota Gorontalo
menjadi bagian dari jaringan sistem kota, baik secara Regional maupun Nasional.
Topografi wilayah relatif datar dengan ketinggian dari permukaan laut antara 0
– 5 meter. Wilayah kota Gorontalo dilalui 3 (tiga) buah sungai besar yaitu sungai
Bone, sungai Bolango dan sungai Tamalate. Ketiga sungai ini bermuara diTeluk
Tomini Gorontalo. Perkembangan penduduk Kota Gorontalo dalam kurun waktu
dari Tahun 2000-2004 rata–rata 2,44 % pertahun, yaitu dari jumlah 134.931 Jiwa
pada Tahun 2000 manjadi 148.080 Jiwa pada Tahun 2004.
Data populasi dan kepadatan penduduk Tahun 2004 seperti terlihat pada tabel
berikut.
111

No. Kecamatan Luas (Km2) Populasi 2004 Kepadatan
(Jiwa) %
1. Kota Barat 11,68 17,257 11,65 1,138
2. Dungingi 5,03 15.500 10,30 3,780
3. Kota Selatan 14.39 33,073 22,33 2,298
4. Kota Timur 14.43 38,182 25,78 2,551
5. Kota Utara 12,58 24,552 16,58 1,710
6. Kota Tengah 4,13 20.886 14,10 4,211
TOTAL 64.79 148.080 100,00 2,201
Sumber: BPS Kota Gorontalo, 2005
Sarana dan prasarana yang tersedia relatif diperhadapkan dengan kebutuhan
masyarakat. Namun jika dikaitkan dengan peran dan fungsi kota sebagai pusat
pelayanan multi jasa di Provinsi Gorontalo dan sekitarnya, terlebih lagi bila
dikaitkan keberadaannya sebagai ibukota Provinsi, maka ketersediaan sarana dan
prasarana ini sesungguhnya masih sangat perlu untuk ditingkatkan. Pertumbuhan
ekonomi mengalami pasang surut karena munculnya krisis moneter dan krisis
ekonomi. Pada Tahun 1998 pertumbuhan minus sebesar 2,29%, dan pada Tahun
1999 mulai tumbuh lagi menjadi sebesar 5,76%, kemudian naik menjadi 5,85% pada
Tahun 2000. Pada tahun 2002 meningkat menjadi 6,41 %, Tahun 2003 meningkat
menjadi 6,59%, Tahun 2004 sebesar 6,61%, dan pada Tahun 2005 menjadi 6,81%.
No. Lapangan Usaha Pertumbuhan
2002 2003 2004*) 2005**)
1. Pertanian 2.29 1,11 2,27
2. Pertambangan 1.74 1,03 8,53
3. Industri 2.63 3,63 5,59
4. Listrik/gas/air 5.18 6,46 10,54
5. Konstruksi 5.35 5,01 12,41
6. Perdagangan 9.84 7,55 6,13
7. Angkutan 6.68 8,05 1,59
8. Keuangan 6.22 12,23 27,94
9. Jasa 3.80 5,43 8,52
PDRB 6.41 6,59 6,61
Sumber: BPS Kota Gorontalo – PDRB Kota Gorontalo, 2005
Catatan: *) merupakan angka sangat sementara.
112

Kondisi sosial budaya Kota Gorontalo didominasi oleh pola kehidupan keseharian
masyarakat yang bernafaskan Islami, karena mayoritas penduduk kota beragama
Islam (98 %) dan selebihnya penduduk beragama Kristen Protestan, Katholik,
Budha dan Hindu. Walau didominasi masyarakat beragama Islam, namun aktifitas
kehidupan antar dan inter umat beragama cukup harmonis. Hal ini merupakan
modal utama daerah dalam menjaga keamanan dan kestabilan pembangunan.
Gorontalo termasuk salah satu dari 19 Daerah Adat di Indonesia, dimana daerah
ini terkenal pula dengan falsafah adat budayanya yaitu ”Adat Bersendikan Syara
dan Syara Bersendikan Kitabullah”.
Penerapan hidup bersih dan sehat masyarakat Kota Gorontalo tercermin dalam
peningkatan derajat kesehatan, antara lain dapat dilihat pada tabel perkembangan
Usia Harapan Hidup, AKB, AKI, Status Gizi Kurang, Status Gizi Baik, Gizi Buruk,
dan KEP Tahun 2003-2005 berikut:
No. URAIAN TAHUN
1. Usia Harapan Hidup
a. Laki-laki
b. Perempuan
2. Angka Kematian Bayi (AKB)
(per 1000 kelahiran hidup)
3. Angka Kematian Ibu (AKI) melahirkan
(per 100.000 kelahiran hidup)
2003 2004 2005
64 Thn
65 Thn
65 Thn
65 Thn
65 Thn
65 Thn
2,52 Orang 4,22 Orang 3,24 Orang
144,04 Orang 76,78 Orang 161,81 Orang
4. Kurang Energi Protein (KEP) 8,8 % 5,9 % 6,39 %
5. Gizi Buruk (%) 0,5 % 0,5 % 1,3 %
6. Gizi Kurang (%) 8,4 % 5,4 % 5,1 %
7. Gizi Baik (%) 90,0 % 93,5 % 91 %
8. Gizi Lebih (%) 0,6 % 0,7 % 2,2 %
Sumber: Dinas Kesehatan Kota Gorontalo, 2006.
113

3.
Visi, Misi dan Strategi Pembangunan Kota Gorontalo
3.1 Visi, Misi Kota Periode 2003 - 2008
Visi harus dirumuskan dan ditetapkan dalam batas waktu yang jelas, sebagai
implementasi dan tindak lanjut dari pasal 37 ayat 2 Undang-undang Nomor 22
Tahun 1999 tentang Otonomi Daerah dan pasal 4 Peraturan Pemerintah Nomor
108 Tahun 2000.
Visi itu adalah ”Terwujudnya Masyarakat Kota Gorontalo yang Sejahtera dan
Berkualitas”, dengan Misi diemban adalah:
1. Peningkatan profesionalitas SDM melalui peningkatan kualitas pendidikan
disemua sektor kehidupan.
2. Meningkatkan kualitas kesehatan masyarakat, baik jasmani maupun rohani.
3. Meningkatkan pendapatan masyarakat.
3.2 Strategi Pembangunan Kota Gorontalo
Strategi pembangunan Kota Gorontalo dilakukan melalui pendekatan:
1. Mengopimalkan peran dan partisipasi masyarakat dalam pembangunan
Kota Gorontalo, baik dalam proses perencanaan, pelaksanaan sampai dengan
pengawasan pembangunan.
2. Mengoptimalkan potensi sumber daya dan nilai-nilai sosial budaya masyarakat,
dalam mengakselerasi pwembangunan.
3. Mengoptimalkan sumber-sumber pendapatan daerah, sebagai salah satu modal
utama dalam mengakslerasikan pembangunan daerah.
4. Menjadikan supremasi Hukum, Etika Moral dan HAM sebagai pilar utama
pembangunan Kota Gorontalo.
4.
Implementasi Peraturan Daerah Nomor 2, 3 dan 4 Tahun
2002 di Kota Gorontalo
4.1 Gambaran Pelaksanaan Perda Nomor 2, 3, 4 Tahun 2002
Pelaksanaan Peraturan Daerah Nomor 2, 3 dan 4 Tahun 2002 di Kota Gorontalo
antara lain didasarkan pada beberapa pertimbangan, yaitu:
1. Memenuhi tuntutan masyarakat atas penyelenggaraan pemerintahan yang
baik disemua bidang pembangunan
2. Mewujudkan kondisi penyelenggaraan pemerintahan yang menjunjung tinggi
supremasi hukum, hak azasi manusia dan etika moral
3. Menumbuhkan dan meningkatkan partisipasi masyarakat dalam perencanaan,
pelaksanaan dan pengasan pembangunan
114

Dengan pertimbangan pelaksanaan ketiga Peraturan Daerah tersebut diatas, maka
tujuan akhir yang ingin dicapai dalam proses penyelenggaraan pemerintahan
di Kota Gorontalo adalah terwujudnya kondisi pemerintahan yang bersih dan
berwibawa (Good Governance).
Guna mewujudkan Good Governance ini maka syarat utama yang dikedepankan
adalah terciptanya Pemerintah (eksekutif), Legislatif dan Yudikatif yang baik.
Oleh karena itu Pemerintah Kota Gorontalo memiliki komitmen yang kuat
telah menetapkan bahwa strategi pembangunan berbasis pada masyarakat.
Dengan demikian Inti dari pembangunan berbasis pada masyarakat adalah
pelibatan masyarakat sebagai stakeholders dalam perencanaan, pelaksanaan dan
pengawasan/evaluasi pembangunan.
Penerapan Perda No. 2, 3, 4 Tahun 2002 dalam mengiringi proses penyelenggaraan
pemerintahan di Kota Gorontalo, pada hakekatnya adalah:
1. Adanya kewajiban Pemerintah Daerah melibatkan masyarakat dalam proses
perencanaan, pelaksanaan dan pengawasanb pembangunan
2. Pemerintah Daerah memiliki kewajiban memenuhi hak-hak fundamental
masyarakat baik dalam proses perencanaan, pelaksanaan dan pengawasan
pembangunan
3. Pemerintah Daerah memberikan jaminan dan kepastian kepada masyarakat
baik dalam hal pelayanan, maupun dalam upaya mengetahui secara pasti
proses, pelaksanaan dan hasil-hasil pembangunan di daerah
4. Mewujudkan sinergitas antara Pemerintah Daerah dengan masyarakat sebagai
stakeholders mulai dari proses perencanaan, pelaksanaan sampai dengan
pengawasan pembangunan di daerah.
4.1.1 Peraturan Daerah Nomor 2 Tahun 2002
Peraturan Daerah Nomor 2 Tahun 2002 tentang Perencanaan Pembangunan
Berbasis Masyarakat pada gilirannya merupakan proses penjabaran yang lebih
bersifat operasional serta dijiwai semangat Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999
tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional.
Di dalam Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, paradigma perencanaan
pembangunan yang dulunya bersifat topdown telah diubah dan prosesnya
berlangsung secara bottom up. Kondisi ini telah ditegaskan secara lebih operasional
dalam Perda Nomor 2 Tahun 2002 dimana mekanisme perencanaan pembangunan
melibatkan masyarakat sebagai Stakeholders mulai dari penyusunan rencana
sampai dengan proses pengambilan keptusan strategis. Keterlibatan masyarakat
dalam proses perencanaan tidak semata-mata bersifat obyek tetapi juga lebih
bersifat subjek perencana yang turut menentukan prioritas kegiatan pembangunan
baik di tingkat Kelurahan, Kecamatan dan tingkat Kota Gorontalo.
Oleh karena dengan adanya Perda No. 2 Tahun 2002 ini masyarakat memperoleh
115

jaminan dan kepastian atas hak-haknya dalam proses pertencanaan, maka tujuan
yang dicapai dalam penerapan Perda ini, yaitu:
1. Terwujudnya akuntabilitas publik yang menjamin hak masyarakat untuk
mengetahui rencana dan proses pengambilan keputusan publik.
2. Tumbuhnya partisipasi masyarakat untuk mengefektifkan fungsi-fungsi
perencanaan yang ada pada masyarakat ke dalam proses perencanaan
pembangunan Kota Gorontalo.
3. Terwujudnya peningkatan kualitas aspirasi masyarakat dalam memberikan
input bagi pengambilan kebijakan publik.
4. Adanya kepastian dan jaminan bahwa setiap orang (masyarakat) mengetahui
alasan dan pertimbangan bahwa suatu agenda pembangunan menjadi prioritas
bersama.
Meskipun pada kondisi awalnya upaya mencapai tujuan tersebut di atas belum
berjalan secara optimal, namun dalam perkembangan selanjutnya warga
masyarakat di Kota Gorontalo telah menyadari bahwa melalui forum Musrenbang
mereka telah dilibatkan secara langsung dalam proses penyusunan rencana di
tingkat Kelurahan, Kecamatan dan Kota. Keputusan-keputusan yang diambil
dalam rangka penentuan prioritas kegiatan di tingkat Kelurahan melibatkan
segenap potensi masyarakat sehingga keputusan itu telah menggambarkan adanya
keputusan partisipatif. Dengan demikian disinilah substansi dari Perda Nomor 2
Tahun 2002 yaitu untuk memberikan dan menjamin hak setiap orang baik secara
individu maupun kelompok untuk terlibat dan melibatkan diri dalam proses
perencanaan baik ditingkat Kelurahan, Kecamatan dan Tingkat Kota Gorontalo.
4.1.2 Peraturan Daerah Nomor 3 Tahun 2002
Peraturan Daerah Nomor 3 Tahun 2002 pada hakekatnya mengatur tentang
Transparansi Penyelenggaraan Pemerintahan Kota Gorontalo. Salah satu
pertimbangan diwujudkannya Perda tersebut adalah dalam rangka memenuhi
berbagai tuntutan masyarakat atas Penyelenggaraan Pemerintahan diberbagai
bidang pembangunan di wilayah Kota Gorontalo.
Lahirnya Perda Nomor 3 Tahun 2002 ini merupakan wujud sikap dari Pemerintah
Kota Gorontalo bekerjasama dengan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD)
Kota Gorontalo, untuk mengakomodir berbagai kepentingan masyarakat yang dalam
kehidupannya diliputi oleh semangat keterbukaan dan kebebasan mengemukakan
pendapat. Karakteristik masyarakat yang ditempah dan telah melalui proses arus
reformasi yang bergulir sejak tahun 1998, mendorong Pemerintah Kota Gorontalo
untuk menyikapi secara sungguh-sungguh dinamika perubahan yang terjadi
di tengah-tengah masyarakat. Karena itu Perda Transparansi ini lahir sebagai
jawaban atas semua kehendak warga masyarakat yang dibingkai dalam aturanaturan
yang jelas dan terukur.
Dengan adanya Perda No. 3 Tahun 2002 maka beberapa aspek yang wajib
116

disampaikan oleh Pemerintah Kota Gorontalo kepada masyarakat, antara lain:
1. Informasi seluruh proses perencanaan pembangunan (Visi, Misi dan Strategi)
mulai dari tingkat kelurahan sampai dengan tingkat kota
2. Informasi pembahasan APBD mulai dari penganggaran sampai dengan
pembahasan dan penetapan
3. Informasi yang berkaitan dengan penataan Tata Ruang Kota Gorontalo
4. Informasi proses pengawasan yang mencakup obyek yang diawasi sampai
hasil-hasil audit
5. Proses perjanjian dan kontrak kerja sesuai dengan kewenangan masing-masing
badan publik
Untuk keperluan perolehan informasi tersebut diatas, maka masyarakat Kota
Gorontalo memiliki hak untuk mendapat informasi selambat-lambatnya 1 (satu)
minggu setelah adanya permintaan informasi dari masyarakat.
Di dalam Perda No. 3 Tahun 2002 diatur pula ketentuan informasi yang dikecualikan
untuk diketahui oleh masyarakat. Pengecualian informasi ini didasarkan pada
pertimbangan penegakan hukum, stabilitas keamanan dan hak-hak warga negara.
Beberapa informasi yang dikecualikan itu apabila dibuka dan diberikan kepada
masyarakat akan berdampak pada hal-hal sebagai berikut:
1.
2.
3.
4.
5.
Terhambatnya proses penegakan hukum.
Mengganggu kepentingan perlindungan hak atas kekayaan intelektual
Mengganggu perlindungan terhadap timbulnya persaingan usaha tidak sehat.
Merugikan strategi pertahanan dan keamanan nasional.
Melanggar kerahasiaan pribadi
Untuk menjamin penerapan transparansi dalam pelaksanaan/ pengelolaan
keuangan, maka dalam Perda Nomor 3 Tahun 2002 ini diatur mengenai
pembentukan Komisi Transparansi. Oleh karenanya di Kota Gorontalo telah
terbentuk sebuah Komisi Transparansi yang anggota-anggotanya dipilih oleh
DPRD atas usulan warga masyarakat dan ditetapkan dengan keputusan Walikota
Gorontalo. Tugas utama dari Komisi Transparansi ini yaitu melakukan pengawasan
terhadap kewajiban badan publik dan mengkaji, mengembangkan kapasitas
badan publik untuk melaksanakan transparansi. Sedangkan fungsi dari Komisi
ini antara lain melakukan evaluasi terhadap penggunaan hak masyarakat sebagai
bahan penyempurnaan kebijakan publik. Di sisi lain Komisi ini pula memiliki
kewenangan seperti yang diatur dalam Pasal 24 yaitu diantaranya adalah dapat
meminta informasi, catatan atau bahan-bahan dari pejabat yang bertanggung
jawab tanpa pemberitahuan terlebih dahulu.
4.1.3 Peraturan Daerah Nomor 4 Tahun 2002
Peraturan Daerah Nomor 4 Tahun 2002 mengatur tentang Pengawasan
Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Kota Gorontalo. Beberapa pertimbangan
dicetuskannya Perda ini diantaranya bahwa dalam rangka penyelenggaraan
117

Otonomi Daerah yang nyata dan bertanggung jawab, maka dipandang perlu
menekankan prinsip-prinsip demokratisasi, keadilan dan pemerataan bagi segenap
warga masyarakat Kota Gorontalo. Selain itu guna mewujudkan penyelenggaraan
Pemerintahaan Daerah yang baik dan bersih serta mampu menjalankan fungsi dan
tugasnya dengan penuh tanggung jawab, maka diperlukan peran serta masyarakat
untuk melaksanakan pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan di
daerah. Substansi hukum dari Perda dimaksud tetap saja dijiwai oleh berbagai
peraturan perundangan diatasnya mengenai Sistem Pengawasan Penyelenggaraan
Pemerintahan Daerah.
Dengan memperhatikan pasal-pasal dalam Perda No. 4 Tahun 2002, sangat jelas
ditegaskan bahwa ruang lingkup pengawasan penyelenggaraan pemerintahan
di Kota Gorontalo terdiri dari Pengawasan Fungsional, Pengawasan Legislatif
dan Pengawasan Masyarakat. Dalam hal pengawasan ini, kedudukan Walikota
Gorontalo dapat melakukan pengawasan fungsional kepada Unit/ Badan/ Dinas
sebagai Penyelenggara Pemerintahan, Pembangunan dan Kemasyarakatan
yang dilaksanakan oleh Badan Pemeriksa Daerah Kota Gorontalo. Kedudukan
Badan Pemeriksa Daerah dalam amanat Perda ini dinyatakan secara tegas
selain bertanggungjawab terhadap Walikota, juga bertanggungjawab terhadap
masyarakat melalui DPRD Kota Gorontalo dalam hal melakukan pengawasan.
Selanjutnya DPRD Kota Gorontalo berwenang melakukan pengawasan legislatif
atas Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah yang dilaksanakan oleh Fraksi-
Fraksi, Komisi-Komisi dan alat kelengkapan Dewan lainnya yang dibentuk sesuai
dengan Tata Tertib DPRD Kota Gorontalo.
Suatu hal yang dinilai lebih spesifik terhadap Perda No. 4 Tahun 2002 ini sebagai
produk aturan lokal adalah diberinya ruang yang lebih luas bagi masyarakat untuk
melakukan pengawasan atas Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Pengawasan
yang dilakukan oleh masyarakat meliputi pemberian informasi adanya indikasi
terjadinya korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN) di lingkungan Pemerintah Daerah
dan DPRD Kota Gorontalo. Selain itu masyarakat dapat menyampaikan pendapat
dan saran mengenai perbaikan dan penyempurnaan baik preventif maupun represif
atas masalah yang berkembang.
Untuk keperluan pengawasan yang lebih maksimal, maka upaya yang dilakukan
dalam rangka pemberian ruang dan kesempatan yang luas bagi masyarakat untuk
melakukan pengawasan, diantaranya adalah:
1.
2.
3.
4.
5.
Pembukaan Kotak Saran di semua Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD)
Pelaksanaan Hearing di tingkat badan legislatif (DPRD)
Dibukanya rubrik informasi melalui SMS di media cetak
Pelaksanaan dialog baik secara langsung dan terbuka maupun melalui media
elektronika dengan program “Kopi Lolango”
Adanya kewajiban semua Instansi/Badan Publik menerapkan sistem CT4
(Cepat Temu, Cepat Tanggap, Cepat Tindak dan Cepat Tuntas)
118

Dari hasil pengamatan tentang kondisi pengawasan yang berlangsung
diperoleh gambaran bahwa implementasi Perda No. 4 tahun 2002 dinilai telah
banyak memberikan kontribusi positif bagi setiap Unit/ Badan/ Dinas sebagai
Penyelenggara Pemerintahan di Daerah untuk melakukan penataan dan perbaikan
terhadap kinerja aparaturnya. Hasil-hasil temuan atas penyimpangan yang terjadi
tidak sekedar menjadi bahan informasi dalam perbaikan kebijakan pengawasan,
melainkan dalam proses pembenahan kinerja aparatur pemerintah hasil temuan
tersebut menjadi bahan tindak lanjut dalam pemberian sangsi. Sesuai Pasal 17
Perda Nomor 4 Tahun 2002 dengan tegas dinyatakan bahwa tindak lanjut hasil
temuan dapat berupa;
1.
2.
3.
4.
5.
Tindakan administratif sesuai Peraturan Perundangan
Tindakan tuntutan perbendaharaan atau ganti rugi
Tindakan tututan perdata
Tindakan tuntutan perbuatan pidana, dan
Tindakan penyempurnaan kelembagaan, kepegawaian dan ketatalaksanaan.
4.2 Implikasi Pelaksanaan Peraturan Daerah Nomor 2, 3, 4 Tahun
2002
Bila dikaji lebih jauh implementasi Peraturan Daerah Nomor 2, 3 dan 4 Tahun 2002
Kota Gorontalo, sangat jelas termuat dalam peraturan tersebut masyarakat Kota
Gorontalo diberi peluang dan ruang yang lebih luas untuk terlibat dan melibatkan
diri dalam proses pembangunan daerah.
Dalam Peraturan Daerah Nomor 2 Tahun 2002, kedudukan warga masyarakat
mulai dari tingkat Kelurahan, Kecamatan dan Tingkat Kota Gorontalo memiliki
peran strategis dalam penentuan prioritas kegiatan pembangunan daerah. Ruang
yang demikian luas itu tampak dari keterlibatan warga masyarakat dalam proses
penyusunan rencana sampai dengan pengambilan keputusan strategis mengenai
penentuan prioritas kegiatan dalam pembangunan. Keterlibatan dan partisipasi
aktif masyarakat mulai dari Tingkat Kelurahan, Kecamatan sampai dengan
Tingkat Kota Gorontalo turut mewarnai setiap pengambilan kebijakan publik yang
diakumulasi melalui hasil-hasil musyawarah perencanaan pembangunan.
Forum Musyawarah Perencanaan Pembangunan yang digelar di semua tingkatan
wilayah baik Kelurahan, Kecamatan dan Kota adalah sebuah representasi dari
adanya kemauan dan keinginan yang kuat Pemerintah Kota Gorontalo untuk
mendorong terwujudnya peningkatan partisipasi masyarakat. Kondisi ini pada
hakekatnya merupakan amanat konstitusi (PERDA) yang mengandung makna
agar warga masyarakat menyadari bahwa prioritas kegiatan pembangunan yang
sudah ditetapkan melalui Musrenbang adalah benar-benar lahir dari sebuah
kesepakatan bersama, adil dan merata.
Mengingat demikian besarnya ruang yang diberikan kepada masyarakat sesuai
amanah Perda tersebut diatas, maka masyarakat pun menghendaki perlunya
119

transparansi dalam proses penyelenggaraan pembangunan daerah. Oleh karena itu
Pemerintah Daerah bekerja sama dengan DPRD Kota Gorontalo dalam menyikapi
kondisi eksternal yang berkembang di masyarakat berupaya melahirkan Peraturan
Daerah Nomor 3 Tahun 2002 tentang Transparansi Penyelenggaraan Pemerintahan
Kota Gorontalo. Dalam Perda Transparansi ini, peran serta warga masyarakat Kota
Gorontalo tampak menjadi prioritas utama yang dikedepankan dalam mengawal
Proses Penyelenggaraan Pemerintahan, Pembangunan dan Kemasyarakatan.
Dengan terbentuknya Komisi Transparansi di Kota Gorontalo sesuai amanat Perda
No. 3 Tahun 2002, maka hal tersebut merupakan bukti konkrit dari sebuah keinginan
kuat Penyelenggara Pemeritahan di Daerah Kota Gorontalo dalam mendorong
tumbuhnya partisipasi aktif masyarakat. Meskipun Komisi Transparansi ini
ditetapkan oleh Walikota Gorontala atas usulan masyarakat melalui DPRD Kota
Gorontalo, dalam kiprahnya Komisi tersebut menjalankan tugas dan fungsinya
tetap berpijak pada prinsip independensi, terbuka dan berkeadilan.
Oleh karena itu eksistensi tugas dari Komisi Transparansi ini terhindar dari
adanya unsur intervensi dan tekanan dari pihak manapun. Guna memperkuat tata
pemerintahan yang baik dan bersih (Good Governance), serta untuk mengawasi
jalannya pelaksanaan pembangunan di daerah, maka Pemerintah Daerah bersamasama
dengan DPRD Kota Gorontalo menetapkan Peraturan Daerah Nomor 4 Tahun
2002 tentang Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Kota Gorontalo.
Dalam peraturan daerah ini selain diatur mengenai pengawasan fungsional dan
legislatif, dinyatakan pula dengan tegas bahwa masyarakat Kota Gorontalo diberi
porsi secara khusus mengawasi proses penyelenggaraan Pemerintahan Daerah.
Masyarakat dalam melakukan pengawasan dapat secara perorangan maupun
melalui sebuah organisasi memiliki hak dan kewajiban yang sama untuk memberi
dan menerima informasi mengenai hasil penyelenggaraan pemerintahan serta
kebijakan-kebijakan publik yang berkaitan dengan kepentingan masyarakat
itu. Ini berarti warga masyarakat Kota Gorontalo memiliki peran strategis dan
ditempatkan pada posisi yang sesuai hak dan kewajibannya dalam pengawasan
pembangunan di daerah. Berdasarkan kondisi realitas sebagaimana yang diuraikan
diatas, maka penerapan Perda No. 2, 3, 4 Tahun 2002 berimplikasi pada:
1. Tumbuhnya sinergitas antara Pemerintah Daerah dengan warga masyarakat
dalam mewujudkan kondisi pemerintahan Kota Gorontalo secara lebih baik
dengan mengedepankan kepentingan masyarakat
2. Penyelenggara pemerintahan secara terus menerus dapat melakukan koreksi
dan instrospeksi terhadap setiap permusan rencana dan kebijakan dalam
proses penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan
3. Meningkatnya partisipasi masyarakat yang dapat dilihat dari adanya kontribusi
pemikiran, saran dan pendapat dalam proses pembangunan daerah mulai dari
perumusan rencana, pelaksanaan dan pengawasan pembangunan
4. Adanya komitmen yang kuat bagi penyelenggara pemerintahan dan warga
masyarakat dalam mewujudkan Good Governance
120

5.
Penutup
Berdasarkan hasil telaahan dan kajian tentang Peraturan Daerah Nomor 2, 3
dan 4 Tahun 2002 sebagaimana yang telah diuraikan diatas, dapat dikemukakan
beberapa kesimpulan sebagai berikut:
1. Bahwa Peraturan Daerah Nomor 2, 3 dan 4 Tahun 2002 merupakan peraturan
yang bersifat mengikat bagi keseluruhan Penyelenggara Pemerintahan
Daerah dan Masyarakat Kota Gorontalo dalam mewujudkan suatu kondisi
Pemerintahan, Pembangunan dan Kemasyarakatan yang berkeadilan dengan
menjunjung tinggi prinsip-prinsip Good Governance.
2. Bahwa Peraturan Daerah Nomor 2, 3 dan 4 Tahun 2002 merupakan
jaminan terhadap hak dan kewajiban warga masyarakat untuk secara
aktif berpartisipasi dalam pembangunan daerah mulai proses perencanaan,
pelaksanaan dan pengawasan penyelenggaraan Pemerintahan, Pembangunan
dan kemasyarakatan.
3. Bahwa dengan keberadaan Peraturan Daerah tersebut diatas, setiap
Penyelenggara Pemerintahan, Pejabat Publik lainnya dan warga masyarakat
dapat secara sinergis mewujudkan suatu tata Pemerintahan, Pembangunan
dan Kemasyarakatan secara lebih baik dan berkeadilan.
Gorontalo, Juni 2006
121

3. Potensi Penyimpangan Substansi
dalam Proses Legislasi Peraturan Daerah
Abstrak
Dalam proses penyusunan peraturan perundangan (peraturan daerah/ perda)
secara partisipatif, masyarakat dapat terlibat dari mulai penelitian dan penyusunan
naskah akademik, sampai dalam proses legislasi di parlemen (DPR-D). Lebih dari
itu, tidak memungkinkan lagi bagi masyarakat untuk terlibat. Tahapan terakhir
proses legislasi tersebut adalah sebuah black box, yaitu proses pengajuan draft
raperda untuk dibahas dalam Sidang Paripurna sampai penulisannya dalam
lembaran daerah. Pada tahapan ini, proses bersifat politis dan sangat menentukan
nasib dari peraturan yang diajukan tersebut.
Pada setiap tahapan legislasi sangat berpotensi untuk terjadinya penyimpangan
substansi perda. Penyimpangan substansi ini terkait dengan kepentingan
stakeholder yang berbeda terhadap peraturan yang sedang disusun, baik yang pro
maupun yang kontra. Namun dengan ketelitian, argumen dan pendekatan yang
baik dan rasional pada saat pembahasan, biasanya penyimpangan tersebut dapat
dihalangi dan dikembalikan pada substansi yang benar.
Tapi kemudian penyimpangan yang paling sulit untuk dihalangi adalah setelah
draft raperda disepakati dalam pembahasan untuk diajukan pada sidang paripurna
sampai perda tersebut ditempatkan dalam lembaran daerah. Pada tahapan
tersebut, masyarakat tidak lagi dapat berperan. Pengawalan terhadap substansi
perda hanya akan dapat dilakukan oleh mereka yang memungkinkan terlibat
didalam sidang paripurna dan penempatan perda dalam lembaran daerah. Seperti
diantaranya anggota DPRD dan pihak eksekutif (misalnya staf sekretariat dewan,
staf sekretariat daerah, bupati).
Untuk melihat ada atau tidaknya perubahan, kita melakukan analisis dengan
membandingkan isi (content analysis) draft raperda sebelum dan sesudah blackbox,
yaitu diantaranya setelah draft raperda disepakati dalam pembahasan untuk
diajukan dalam sidang paripurna sampai perda tersebut selesai ditempatkan dalam
lembaran daerah. Logikanya, bila ada penyimpangan maka akan terlihat dari
adanya perubahan dalam draft (baik raperda maupun perda-nya). Sekecil apapun
perubahan tersebut, sangat mungkin merubah struktur/kerangka logis atau pun
substansinya. Penyimpangan-penyimpangan tersebut berpotensi menjadikan
perda yang disahkan menjadi sulit atau tidak operasional. Kemungkinan paling
buruk adalah kemudian, perda tersebut dibatalkan karena cacat substansi.
122

Sebagai studi kasus, kita menggunakan pengalaman Perkumpulan Inisiatif dalam
menginisiasi peraturan daerah. Perkumpulan Inisiatif pernah menginisiasi dan
terlibat dalam penyusunan Peraturan Daerah Kabupaten Bandung No.8 tahun
2005 tentang Tata Cara Penyusunan Perencanaan Pembangunan Daerah, serta
Peraturan Daerah Kabupaten Bandung No. 2 tahun 2006 tentang Alokasi Dana
Perimbangan Desa. Kedua perda ini dapat dikategorikan sebagai peraturan daerah
yang menyediakan suprastruktur bagi terlaksananya perda-perda pelayaan publik
dasar dan implementasinya.
Kesimpulan dari kajian ini adalah bahwa perjuangan stakeholder dalam
pembahasan rancangan peraturan daerah, baik yang pro maupun yang kontra,
tidak akan berhenti sampai saat akhir pembahasan saja. Diharapkan dari kajian
ini akan dapat mengidentifikasi proses dalam blackbox yang memberikan peluang
untuk terjadinya penyimpangan (perubahan draft raperda) serta strategi apa yang
harus dilakukan agar potensi penyimpangan dapat dihilangkan. Sehingga nanti,
rekomendasi yang mungkin diajukan adalah
1. usulan revisi peraturan perundangan yang mengatur mengenai prosedur
penyusunan produk hukum daerah dan prosedur lainnya yang terkait (misalnya
tata tertib dewan, dll) jika ternyata ada black box yang berpotensi terjadinya
penyimpangan dan
2. perlunya peningkatan kapasitas bagi stakehoder (terutama masyarakat
marginal) sehingga mereka mampu berpartisipasi dalam penyusunan peraturan
daerah dan mengawal keseluruhan prosesnya.
1.
Pendahuluan
Secara sederhana, kebijakan publik pemerintah dapat dibagi berdasarkan bentuknya
menjadi dua kelompok. Kelompok pertama adalah yang bentuknya penyediaan
barang dan jasa. Sementara kelompok kedua adalah yang bentuknya regulasi. Lebih
jauh lagi, kebijakan publik yang bentuknya regulasi juga dikategorikan menjadi
dua, yaitu regulasi yang sifatnya infrastruktur dan yang sifatnya suprastruktur.
Yang termasuk kategori infrastruktur misalnya regulasi tentang pelayanan publik
dasar, alokasi anggaran (APBD), pengentasan kemiskinan, standar pendidikan,
dll. Sementara yang termasuk kategori suprastruktur misalnya regulasi tentang
transparansi, akuntabilitas, proses perencanaan, dan lain-lain.
Sudah menjadi pengetahuan umum bahwa partisipasi masyarakat dalam
pembuatan kebijakan publik, baik penyediaan barang dan jasa maupun regulasi,
sangat diperlukan. Hal ini untuk menjamin bahwa kebijakan yang disusun akan
mengakomodir kepentingan masyarakat serta tidak akan merugikan. Namun
sampai saat ini masyarakat belum dapat berpartisipasi secara penuh. Hasilnya
dapat dilihat dari masih banyaknya kebijakan publik di daerah yang belum
berpihak pada kepentingan masyarakat.
123

Usaha untuk mempengaruhi kebijakan publik daerah agar lebih berpihak pada
masyarakat telah diusahakan oleh banyak pihak. Salah satu diantara usaha-usaha
tersebut adalah melalui advokasi untuk mereformasi regulasi daerah. Dengan adanya
advokasi di tingkatan regulasi daerah diharapkan adanya pelembagaan kebijakan
publik yang lebih pro-rakyat. Namun usaha untuk mereformasi regulasi di daerah
pun masih menghadapi banyak kendala. Seperti misalnya konflik kepentingan,
lemahnya kapasitas berjejaring, pengetahuan hukum, keterbatasan pengetahuan
akan substansi yang diadvokasikan, dll. Kendala terbesar yang dihadapi sampai
saat ini adalah belum jelasnya ruang/prosedur yang memungkinkan adanya
partisipasi masyarakat dalam proses penyusunan peraturan daerah.
Partisipasi masyarakat dalam proses penyusunan peraturan daerah saat ini masih
harus mengandalkan “kesadaran dan kebaikan hati” para birokrat pemerintahan
dan anggota DPRD. Advokasi kebijakan publik yang lebih pro-rakyat melalui
penyusunan peraturan daerah saat ini baru dapat dilakukan secara tidak langsung.
Partisipasi masyarakat baru dapat dilakukan sebatas mengajukan usulan
penyusunan peraturan daerah (tentu saja untuk substansi tertentu) pada aparat
pemerintahan atau anggota DPRD. Setelah itu sulit bagi masyarakat untuk melihat
apakah usulannya diterima atau tidak. Kalau pun usulan penyusunan peraturan
daerah tersebut diterima dan ditindaklanjuti oleh aparat pemerintah atau anggota
DPRD, dari proses penyusunan sampai legislasi dan pengesahan peraturan daerah,
masyarakat tetap tidak dapat mengontrol substansi yang diusung dalam peraturan
daerah tersebut. Ketiadaan ruang yang jelas bagi partisipasi masyarakat dalam
proses penyusunan peraturan daerah tentu saja akan memperbesar resiko adanya
penyimpangan dalam substansi yang diusulkan.
Tulisan ini dibuat untuk menunjukan bahwa ketiadaan ruang yang jelas bagi
partisipasi masyarakat dalam proses penyusunan peraturan daerah akan
memperbesar resiko adanya penyimpangan substansi yang diusulkan. Kami
berasumsi bahwa:
1. Proses penyusunan kebijakan publik apapun, termasuk diantaranya peraturan
daerah, akan selalu menghadapi pro dan kontra dari berbagai pihak.
2. Baik pihak pro maupun kontra, akan selalu berusaha mempengaruhi proses
kebijakan publik untuk memasukkan agenda dan kepentingan mereka. Mereka
akan memanfaatkan berbagai celah yang mungkin dipergunakan, termasuk
diantaranya adalah prosedur formal.
3. Ketika ada celah yang tidak dapat dimanfaatkan salah satu pihak, maka pihak
yang lain akan mengeksploitasi celah tersebut semaksimal mungkin.
Disini kita mempunyai kekhawatiran bahwa bila ada penyimpangan, maka sekecil
apapun penyimpangan tersebut, sangat mungkin merubah struktur/ kerangka logis
atau pun substansinya. Konsekuensi yang mungkin terjadi adalah penyimpangan
tersebut berpotensi menjadikan peraturan daerah yang disahkan menjadi sulit atau
tidak operasional. Kemungkinan paling buruk adalah peraturan daerah tersebut
cacat substansi.
124

Sebagai studi kasus, kita menggunakan pengalaman Perkumpulan INISIATIF
dalam menginisiasi dan mengadvokasi peraturan daerah di Kabupaten Bandung .
Perkumpulan INISIATIF pernah menginisiasi dan terlibat dalam penyusunan
Peraturan Daerah Kabupaten Bandung No.8 Tahun 2005 tentang Tata Cara
Penyusunan Perencanaan Pembangunan Daerah, serta Peraturan Daerah
Kabupaten Bandung No.2 Tahun 2006 tentang Alokasi Dana Perimbangan Desa.
Kedua perda ini dapat dikategorikan sebagai peraturan daerah yang menyediakan
suprastruktur bagi terlaksananya perda-perda pelayaan publik dasar dan
implementasinya. Proses advokasi kedua peraturan daerah dilakukan dalam
konteks prosedur penyusunan peraturan daerah berdasarkan Keputusan
Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah No. 23 Tahun 2001 tentang Prosedur
Penyusunan Produk Hukum Daerah.
2.
Metode Analisis
Sebelum membuktikan adanya potensi penyimpangan substansi dalam proses
legislasi, terlebih dahulu kita mengkaji prosedur penyusunan peraturan daerah
yang berlaku saat itu: Keputusan Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah No.
23 tanggal 18 Juli 2001 tentang Prosedur Penyusunan Produk Hukum Daerah.
Kajian ini dilakukan untuk melihat celah-celah yang memungkinkan (atau tidak
memungkinkan) adanya partisipasi masyarakat dalam prosedur tersebut. Tidak
ada teknik khusus yang digunakan dalam kajian ini. Untuk membuktikan adanya
potensi penyimpangan substansi dalam proses legislasi kita langsung pada kedua
studi kasus.
Untuk setiap studi kasus, pertama-tama kita akan membahas konteks advokasi
kedua peraturan daerah tersebut. Dari pembahasan tersebut diharapkan kita akan
memahami latarbelakang serta urgensi advokasinya.
Kedua, kita membahas mengenai proses yang dilalui oleh INISIATIF pada saat
advokasi. Seperti sebelumnya, tidak ada teknik khusus yang digunakan selain
dari content analysis biasa. Dari pemahaman tentang proses yang dilalui ini kita
mengetahui langkah-langkah advokasi yang dilakukan, mengerti alasan dan
tujuan setiap langkah, serta menempatkannya dalam prosedur formal penyusunan
peraturan daerah. Output dari analisis ini diharapkan kita akan mengetahui apa
saja dampak dari proses yang terjadi pada kemungkinan partisipasi, pada substansi
peraturan daerah yang diusulkan, serta mengidentifikasi potential black box dalam
prosedur formal yang berlaku.
Terakhir, untuk membuktikan bahwa prosedur penyusunan produk hukum daerah
yang berlaku memungkinkan adanya penyimpangan substansi yang diusulkan
Perkumpulan INISIATIF memang bukan stakeholder di Kabupaten Bandung. Tapi posisi INISIATIF
adalah pelaku action research.
125

masyarakat, dilakukan juga content analysis dengan membandingkan draft-draft
yang dihasilkan dalam proses penyusunan perda tersebut. Fokus utama adalah
membandingkan draft usulan, draft hasil pembahasan, serta dokumen peraturan
daerah yang telah disahkan.
3.
Hasil Analisis
Hasil analisis berikut dipaparkan sesuai urutan analisis yang telah disebutkan
pada bagian sebelumnya. Yang pertama adalah hasil kajian mengenai Prosedur
Penyusunan Produk Hukum Daerah. Berikutnya adalah hasil kajian kasus pertama
yaitu Peraturan Daerah Kabupaten Bandung No.8 Tahun 2005 tentang Tata Cara
Penyusunan Perencanaan Pembangunan Daerah. Dan terakhir dipaparkan hasil
kajian kasus kedua mengenai Peraturan Daerah Kabupaten Bandung No.2 Tahun
2006 tentang Alokasi Dana Perimbangan Desa.
126
3.1 Prosedur Penyusunan Produk Hukum Daerah
Pada saat INISIATIF melakukan advokasi kedua peraturan daerah, setidaknya
ada dua peraturan yang terkait dengan prosedur penyusunan peraturan daerah.
Peraturan yang pertama adalah Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 1 Tahun 2001
tentang Pedoman Penyusunan Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
2
(DPRD).
Menurut peraturan tersebut DPRD dapat:
1. melalui Pemandangan Umum anggota, mengajukan usul perubahan Rancangan
3
Peraturan Daerah (Ranperda) yang diajukan oleh Kepala Daerah; dan
4
2. mengajukan Ranperda yang diusulkan setidaknya oleh lima orang anggota dari
lebih satu fraksi, untuk kemudian dibahas bersama dalam Rapat Paripurna
DPRD dengan memberikan kesempatan kepada anggota DPRD lainnya serta
Pemda untuk membahasnya.
Peraturan yang kedua adalah Keputusan Menteri Dalam Negeri dan Otonomi
Daerah (Kepmendagri) Nomor 23 Tahun 2001 tanggal 18 Juli 2001 mengatur
Prosedur Penyusunan Produk Hukum Daerah. Kepmendagri ini mengatur secara
rinci proses penyusunan produk hukum, baik yang peraturan daerah maupun yang
produk hukum yang sifatnya penetapan (Keputusan Kepala Daerah dan Instruksi
Kepala Daerah). Kepmendagri-otda No.23 Tahun 2001 ini juga menyediakan ruang
untuk hak inisiatif DPRD untuk mengajukan dan membahas Rancangan Peraturan
5
Daerah.
2 Saat itu telah muncul Peraturan Pemerintah No.25 tahun 2004 tentang Pedoman Penyusunan Tata
Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD), sebagai mengganti Peraturan Pemerintah No.1
tahun 2001. Namun rupanya DPRD Kabupaten Bandung masih belum mengganti Tata Tertib-nya dan
masih berpedoman pada PP No.1 tahun 2001.
3 Pasal 12 huruf d yang dijelaskan lebih lanjut pada Pasal 17 ayat (1), (2) dan (3)
4 Pasal 12 huruf f yang dijelaskan lebih lanjut dalam Pasal 19 ayat (1) sampai ayat (9)
5 Pasal 17 dan pasal 18 Keputusan Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah (Kepmendagri) Nomor
23 tahun 2001 tanggal 18 Juli 2001 tentang Prosedur Penyusunan Produk Hukum Daerah

Prosedur Penyusunan Peraturan Daerah
(Berdasarkan Kepmendagri No. 23/2001)
P IMP . U NIT K E R J A
(Inis iator*)
S E K R E T A R IS DA E R A H K E P A L A DA E R A H B IR O /B A G HUK U M DP R D
( 1 )
Rencana Pengajuan
Produk Hukum dan
Pokok-Pokok Pikiran
( 2 )
( 8 )
( 3 )
Persetujuan untuk
harm onisasi dan
sinkronisasi
( 7 )
Persetujuan awal untuk
penyusunan draft dan
pem bahasan
( 4 )
( 6 )
( 5 )
Harm onisasi m ateri dan
sinkronisasi pengaturan
( 3 4 )
Hak Inisiatif: Rencana
Pengajuan Produk
Hukum dan Pokok-Pokok
Pikiran
( 3 6 )
Koordinasi
( 3 7 )
( 1 2 )
( 1 3 )
Penyusunan draft
( 9 )
Penyusunan draft
( 1 0 )
( 1 4 )
( 1 1 )
Pem bahasan draft
( 1 5 )
Paraf persetujuan hasil
pem bahasan
( 1 6 )
( 1 9 )
Persetujuan
( 1 8 )
( 1 7 )
Koordinasi paraf
( 2 0 ) ( 2 1 )
Persetujuan
( 2 2 )
( 2 3 )
Pem bahasan
( 2 6 )
( 2 4 )
( 2 7 )
Penetapan
( 2 5 )
Persetujuan
( 2 9 )
Pengesahan
( 3 0 )
( 3 8 )
Tim Asistensi
( 2 8 )
( 3 9 )
( 3 1 )
( 3 2 )
Penom oran,
Penggandaan,
Pendistribusian dan
Pendokum entasian
( 3 3 )
Disem inasi
(bersam a dengan
pengusul/Unit Kerja)
3.2 Advokasi Peraturan Daerah Kabupaten Bandung No.8 tahun
2005 tentang Tata Cara Penyusunan Perencanaan Pembangunan
Daerah
Latar belakang penyusunan raperda ini adalah munculnya Undang-Undang
No.25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Pada
Undang-Undang No. 25 Tahun 2004 tersebut dinyatakan bahwa perlu adanya
peraturan daerah yang mengatur tentang tata cara penyusunan RPJP Daerah,
RPJM Daerah, Renstra-SKPD, RKPD, Renja-SKPD dan pelaksanaan Musrenbang
6
Daerah . Kemudian pada awal tahun 2005, tepatnya di bulan Januari, muncul
Surat Edaran Bersama (SEB) antara Menteri Negara Perencanaan Pembangunan
Nasional/Kepala BAPPENAS dan Menteri Dalam Negeri tentang Petunjuk Teknis
Penyelenggaraan Musrenbang Tahun 2005. SEB tersebut disusun mengacu
pada Undang-undang No.17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Undangundang
No.25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional
dan Undang-undang No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, yang
mengamanatkan adanya penyempurnaan sistem perencanaan dan penganggaran
6 Undang-Undang No.25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, pasal 27
ayat (2).
127

nasional, baik pada aspek proses dan mekanisme maupun tahapan pelaksanaan
musyawarah perencanaan di tingkat pusat dan daerah. Menanggapi amanat
Undang-Undang No. 25 Tahun 2004 serta SEB tersebut, DPRD Kabupaten Bandung
menggunakan hak inisiatifnya untuk menyusun rancangan peraturan daerah
Kabupaten Bandung tentang tata cara penyusunan perencanaan pembangunan
daerah. Raperda tersebut diharapkan dapat memberikan arahan praktek
sistem perencanaan dan penganggaran di daerah dalam hal proses, mekanisme
7
serta tahapan-tahapannya. Keterlibatan INISIATIF pada penyusunan Perda
Kabupaten Bandung No.8 Tahun 2005 ini dimulai dari permintaan asistensi dari
DPRD Kabupaten Bandung. INISIATIF diminta untuk menganalisis draft Raperda
yang telah disusun sebelumnya oleh panmus DPRD dan tim Asistensi dari pihak
eksekutif. Draft tersebut dapat dilihat pada Lampiran 1.
Untuk memberi masukan pada draft raperda tersebut, INISIATIF mengacu
8
pada hasil analisis Pokja FPPM
terhadap kerangka regulasi yang terkait dengan
perencanaan dan penganggaran. Hasil kajian Pokja FPPM tersebut kemudian
dimasukkan dalam draft raperdan dalam bentuk beberapa tambahan, modifikasi
dan pengurangan terhadap beberapa pasal-pasalnya. Selanjutnya atas permintaan
panmus DPRD, INISIATIF diminta mendampingi proses legislasi, terutama dalam
beberapa sesi pembahasan draft raperda. Pembahasan dalam proses legislasi
ternyata tidak selancar yang diharapkan.
Ada beberapa hal yang krusial yang memerlukan pembahasan yang panjang
dan melelahkan. Hal-hal tersebut diantaranya terkait dengan klausul yang
mensyaratkan adanya kewenangan desa dan serta klausul mengenai konsultasi
publik. Setelah serial pembahasan yang melelahkan, banyak perubahan yang
terjadi dan disepakati oleh panmus DPRD juga tim Asistensi dari pihak eksekutif.
Versi terakhir hasil pembahasan di panmus DPRD dapat dilihat pada Lampiran 2.
Setelah pembahasan di tingkat panmus DPRD, ruang partisipasi telah tertutup.
Inisiatif tidak lagi dapat terlibat. Draft raperda hasil pembahasan tersebut
kemudian dibahas dalam sidang paripurna DPRD.
Hasil proses pembahasan di sidang paripurna dan disahkan menjadi peraturan
daerah yang dokumennya dapat dilihat pada Lampiran 3. Apakah kemudian
seluruh substansi hasil pembahasan pada tingkat panmus, yang didalamnya
memungkinkan adanya pelibatan stakeholder terkait, diterima seluruhnya?
Ataukah ada perubahan pada substansi setelah disahkan menjadi peraturan
daerah? Untuk mengetahui hal tersebut dapat dilihat pada Tabel 1 di bawah ini.
7 Sebagai informasi, pada saat disusunnya peraturan daerah ini, di Kabupaten Bandung telah ada
Peraturan Bupati Bandung tentang Musyawarah Perencanaan Kegiatan Tahunan (MPKT) yang
mengatur proses perencanaan tahunan dimulai dari tingkat desa sampai tingkat kabupaten. Dilihat dari
prosedurnya, MPKT sebenarnya tidak jauh berbeda dengan prosedur Musrenbang yang diamanatkan
dalam UU25/2004. Sehingga tidak sulit bagi stakeholder Kabupaten Bandung untuk menerima konsep
Musrenbang.
8 Pokja Forum Pengembangan Partisipasi Masyarakat (FPPM) yang terdiri dari Sri Mastuti, Diding,
Dedi Haryadi pada tahun 2005 membuat tulisan yang berjudul “Isu-Isu Strategis Dalam Perencanaan
dan Penganggaran Partisipatif di Daerah: Suatu Analisis Terhadap Kerangka Regulasi”. Tulisan
tersebut disusun sebagai bahan diskusi dalam acara Lokakarya Nasional FPPM, Lombok NTB, 28-29
Januari 2005.
128

Tabel 1: Perbandingan Raperda
tentang Tatacara Penyusunan Perencanaan Pembangunan Daerah dan Perubahan yang Terjadi
RANCANGAN
PERATURAN DAERAH
KABUPATEN BANDUNG
TAHUN 2005
TENTANG
TATA CARA PENYUSUNAN
PERENCANAAN
PEMBANGUNAN DAERAH
LEMBARAN DAERAH
KABUPATEN BANDUNG
NOMOR: 4 TAHUN 2005 SERI : D
PERATURAN DAERAH
KABUPATEN BANDUNG
NOMOR 8 TAHUN 2005
TENTANG
TATA CARA PENYUSUNAN
PERENCANAAN PEMBANGUNAN
DAERAH
PERUBAHAN YANG TERJADI
Pasal 5
(3) Kegiatan dalam RKP Desa yang
merupakan bagian dari kewenangan
Desa akan didanai oleh Anggaran
Pendapatan dan Belanja Desa.
Pasal 5
(3) Kegiatan dalam RKP Desa
yang merupakan bagian dari
kewenangnan Desa akan didanai
oleh Anggaran Pendapatan dan
Belanja Daerah
Pada pasal 5 ayat (3) ada perubahan
substansi. Pada draft hasil
pembahasan pada tingkat panmus
DPRD, disebutkan bahwa Kegiatan
dalam RKP Desa yang merupakan
bagian dari kewenangan Desa akan
didanai oleh Anggaran Pendapatan
dan Belanja Desa. Sementara pada
draft yang disahkan, Perda 8/2005,
disebutkan bahwa Kegiatan dalam
RKP Desa yang merupakan bagian
dari kewenangnan Desa akan
didanai oleh Anggaran Pendapatan
dan Belanja Daerah.
Pasal 8
(3) Penyusunan RKPD dilakukan
melalui urutan kegiatan:
1. Penyusunan dan penetapan
Fungsi Pembangunan Prioritas;
2. Penyusunan dan penetapan
rancangan plafon anggaran
indikatif untuk SKPD dan Desa;
3. Penyiapan rancangan rencana
4.
kerja;
Musyawarah perencanaan
pembangunan; dan
5. Penyusunan rancangan akhir
rencana kerja pemerintah
daerah.
Pasal 8
(3) Penyusunan RKPD dilakukan
melalui urutan kegiatan :
1. Penyusunan dan penetapan
2.
3.
4.
Fungsi Pembangunan Prioritas;
Penyusunan dan penetapan
rancangan plafon anggaran
indikatif untuk SKPD dan Desa;
Penyiapan rancangan rencana
kerja;
Penyusunan rancangan akhir
1.
2.
3.
rencana kerja pemerintah
daerah.
4.
Pada pasal 8 ayat (3) ada
perubahan substansi. Pada draft
hasil pembahasan pada tingkat
panmus DPRD, disebutkan bahwa
penyusunan RKPD dilakukan melalui
urutan kegiatan:
5.
Penyusunan dan penetapan
Fungsi Pembangunan Prioritas;
Penyusunan dan penetapan
rancangan plafon anggaran
indikatif untuk SKPD dan Desa;
Penyiapan rancangan rencana
kerja;
Musyawarah perencanaan
pembangunan; dan
Penyusunan rancangan akhir
rencana kerja pemerintah
daerah.
Sementara pada draft yang telah
disahkan, Perda 8/2005, salah
satu urutan kegiatan keempat,
musyawarah perencanaan
pembangunan, tidak ditemukan.
129

RANCANGAN
PERATURAN DAERAH
KABUPATEN BANDUNG
TAHUN 2005
TENTANG
TATA CARA PENYUSUNAN
PERENCANAAN
PEMBANGUNAN DAERAH
LEMBARAN DAERAH
KABUPATEN BANDUNG
NOMOR: 4 TAHUN 2005 SERI : D
PERATURAN DAERAH
KABUPATEN BANDUNG
NOMOR 8 TAHUN 2005
TENTANG
TATA CARA PENYUSUNAN
PERENCANAAN PEMBANGUNAN
DAERAH
PERUBAHAN YANG TERJADI
Pasal 26
(1) Musrenbang dalam rangka
penyusunan RKPD yang akan
datang diikuti oleh unsur-unsur
penyelenggara pemerintahan
daerah, Delegasi Masyarakat
Kecamatan, dan peserta dari unsur
masyarakat sebagaimana diatur
dalam pasal 10 ayat 2.
Pasal 26
(1) Musrenbang dalam rangka
penyusunan RKPD yang akan
datang diikuti oleh unsur-unsur
penyelenggara pemerintah daerah,
delegasi masyarakat kecamatan,
dan peserta dari unsur masyarakat
sebagaimana diatur dalam pasal 10
ayat 2;
Pada pasal 26 ada juga perubahan
kecil yang cukup mengganggu.
Pada draft hasil pembahasan pada
tingkat panmus DPRD, disebutkan
bahwa musrenbang dalam rangka
penyusunan RKPD yang akan
datang akan diikuti oleh unsurunsur
penyelenggara pemerintahan
daerah..... Sementara pada perda
8/2005, kata pemerintahan daerah
berubah menjadi pemerintah daerah
Pasal 42
Hanya ada satu ayat.
Pasal 42
Ditambahkan ayat kedua:
(2) Keputusan Musrenbang
Kecamatan mengenai rekapitulasi
usulan Desa di Kecamatan
sebagaimana dimaksud pada ayat
(1) disampaikan kepada anggota
DPRD dari wilayah pemilihan
kecamatan.
Pada pasal 42 dalam draft hasil
pembahasan pada tingkat panmus
DPRD, hanya ada satu ayat. Tapi
kemudian pada perda 8/2005 ada
tambahan satu ayat, yaitu ayat (2)
Keputusan Musrenbang Kecamatan
mengenai rekapitulasi usulan Desa di
Kecamatan sebagaimana dimaksud
pada ayat (1) disampaikan kepada
anggota DPRD dari wilayah pemilihan
kecamatan.
Pasal 44
Peserta Forum SKPD Kabupaten
terdiri dari para Delegasi Masyarakat
Kecamatan dan delegasi dari
kelompok-kelompok masyarakat di
tingkat kabupaten yang berkaitan
langsung dengan fungsi SKPD atau
gabungan SKPD yang bersangkutan.
Pasal 44
Peserta Forum Kabupaten terdiri
dari para Delegasi Masyarakat
Kecamatan dan delegasi dari
kelompok-kelompok masyarakat di
tingkat kabupaten yang berkaitan
langsung dengan fungsi SKPD atau
gabungan SKPD yang bersangkutan.
Pasal 44 juga ada perbedaan antara
draft hasil pembahasan panmus
dengan perda 8/2005 yang telah
disahkan. Pasal tersebut asalnya
berbunyi Peserta Forum SKPD
Kabupaten terdiri dari .... Sementara
pada perda 8/2005 berbunyi Peserta
Forum Kabupaten terdiri dari.....
130

RANCANGAN
PERATURAN DAERAH
KABUPATEN BANDUNG
TAHUN 2005
TENTANG
TATA CARA PENYUSUNAN
PERENCANAAN
PEMBANGUNAN DAERAH
LEMBARAN DAERAH
KABUPATEN BANDUNG
NOMOR: 4 TAHUN 2005 SERI : D
PERATURAN DAERAH
KABUPATEN BANDUNG
NOMOR 8 TAHUN 2005
TENTANG
TATA CARA PENYUSUNAN
PERENCANAAN PEMBANGUNAN
DAERAH
PERUBAHAN YANG TERJADI
Pasal 47
(1) Kepala Satuan Kerja Perangkat
Daerah melakukan evaluasi kinerja
pelaksanaan rencana pembangunan
Satuan Kerja Perangkat Daerah
periode sebelumnya.
(2) Kepala Bapeda menyusun evaluasi
rencana pembangunan berdasarkan
hasil evaluasi Satuan Kerja Perangkat
Daerah sebagaimana dimaksud
pada ayat (1).
(3) Hasil evaluasi sebagaimana
dimaksud pada ayat (2) menjadi
bahan bagi penyusunan rencana
pembangunan Daerah untuk periode
berikutnya.
Pasal 47
(1) Kepala Satuan Perangkat Daerah
(2) Kepala Bappeda
(3) Hasil evaluasi
Pada pasal 47, rincian isi tiga ayat
hilang.
Pasal 50
Pasal 50
(3) Kepala Satuan Kerja Perangkat (3) Kepala Satuan Perangkat Daerah
Daerah menyelenggarakan menyelenggarakan perencanaan
perencanaan pembangunan pembangunan daerah sesuai dengan
Daerah sesuai dengan tugas dan tugas dan kewenangannya;
kewenangannya.
Pada pasal 50 ayat 3, Kepala Satuan
Kerja Perangkat Daerah menjadi
Kepala Satuan Perangkat Daerah
Pasal 51
Hanya ada dua ayat.
Pasal 51
Ditambahkan ayat ketiga
(3) Sebelum RPJMD menurut
ketentuan dalam peraturan daerah
ini ditetapkan, penyusunan RKPD
Kabupaten Bandung Tahun 2006
mengacu kepada Peraturan Daerah
Nomor 15 Tahun 2001 tentang
Rencana Strategis Daerah Kabupaten
Bandung 2001 – 2005.
Pada pasal 51 draft hasil pembahasan
di panmus DPRD, hanya ada dua ayat.
Namun setelah disahkan menjadi
perda 8/2005, ada tambahan ayat
(3) yaitu (3) Sebelum RPJMD menurut
ketentuan dalam peraturan daerah
ini ditetapkan, penyusunan RKPD
Kabupaten Bandung Tahun 2006
mengacu kepada Peraturan Daerah
Nomor 15 Tahun 2001 tentang
Rencana Strategis Daerah Kabupaten
Bandung 2001 – 2005.
131

132
3.3 Advokasi Peraturan Daerah Kabupaten Bandung No.2 Tahun 2006
tentang Alokasi Dana Perimbangan Desa
Agak berbeda dengan advokasi Perda No. 8 Tahun 2005, keterlibatan INISIATIF
dalam advokasi Perda No. 2 Tahun 2006 dimulai dari gagasan IPGI Bandung9
untuk mengembangkan otonomi desa yang diawali dengan sebuah penelitian
sejak tahun 2001. Gagasan pengembangan kemandirian dan otonomi desa muncul
untuk menindaklanjuti munculnya Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang
Pemerintahan Daerah.
Ini karena Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 merupakan tonggak baru bagi
proses demokratisasi di Indonesia. Undang-undang ini menggantikan Undang-
Undang No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah dan
Undang-Undang No. 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa yang dianggap jauh
dari semangat otonomi di masing-masing daerah. Undang-Undang No. 22 Tahun
1999 telah mengilhami reformasi di daerah dengan mendorong proses restorasi
penyelenggaraan pemerintahan daerah “as extensive autonomy as possible”
10
sebagaimana dulu diamanatkan oleh para founding father negara ini.
Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 memberikan kesempatan bagi daerah dan desa
untuk secara otonom mengelola wilayahnya sesuai dengan yang diinginkan oleh
warganya. Otonomi desa dianggap sebagai cara yang ideal untuk dapat mendekatkan
proses pembuatan kebijakan publik dan pelayanan publik pada masyarakat desa.
Otonomi desa dianggap strategis karena desa adalah pemerintahan pada tingkatan
paling rendah dan paling dekat dengan masyarakat.
Untuk terwujudnya otonomi desa, desa harus mempunyai kewenangan yang lebih
luas untuk menyediakan pelayanan publik. Hal ini dapat dicapai bila desa sebagai
pemerintah pada tingkat paling rendah di”kembalikan” hak otonominya dengan
mewujudkan pemerintahan yang lebih desentralistis. Yaitu dengan pelimpahan
kewenangan urusan tertentu pada desa yang selama ini dikuasai tingkatan
pemerintahan yang lebih tinggi. Implikasi dari pelimpahan kewenangan pada desa
adalah beban kewajiban atau tanggung jawab desa yang bertambah.
Untuk itu diperlukan adanya perimbangan keuangan (transfer fiskal) dari
pemerintah kabupaten ke pemerintah desa. Perimbangan keuangan merupakan
manifestasi dari hak yang semestinya diperoleh oleh pemerintahan desa sebagai
sumber daya untuk melaksanakan penyediaan barang dan jasa publik pada
9 IPGI Bandung adalah pendahulu Perkumpulan INISIATIF. Program IPGI Bandung salah satunya
adalah mengembangkan otonomi desa.
10 Sidang Umum yang diselenggarakan beberapa saat setelah Presiden Soekarno ditumbangkan dari
kepresidenannya berhasil menetapkan beberapa ketetapan yang terkait pada penataan penyelenggaraan
pemerintahan dan ketatanegaraan. Salah satunya adalah Ketetapan No. XXI/MPRS/1966 mengenai
pemberian otonomi seluas-luasnya kepada daerah. Sejumlah pokok ketentuan yang dimuat secara
ringkat memandatkan antara lain: (1) memberikan otonomi selus-luasnya kepada daerah; (2) penyerahan
urusan disertai aparatur dan keuangannya; (3) pemberian tanggung jawab dan wewenang pengaturan
kepegawaian di lingkungan pemerintah daerah; (4) pengaturan perimbangan keuangan; (5) peninjauan
kembali UU no. 18 tahun 1965 dan UU no. 19 tahun 1965.

tingkat desa. Hasil akhir pengembangan konsep tersebut adalah sebuah naskah
akademik beserta dua draft raperda yaitu raperda mengenai desentralisasi
kewenangan dan raperda mengenai desentralisasi fiskal.
Usaha advokasi yang dilakukan INISIATIF sendiri telah dimulai sejak tahun 2002.
Saat itu INISIATIF telah mencoba melibatkan Bagian Pengembangan Otonomi
Daerah (Bag. OTDA) - Kabupaten Bandung dalam proses pengembangan konsep
otonomi desa. Saat itu resistensi mereka terhadap konsep otonomi desa sudah
mulai terlihat. Resistensi tersebut berlanjut pada saat pengusulan konsep tersebut
agar diadopsi menjadi peraturan daerah di Kabupaten Bandung. Usulan tersebut
disampaikan pada Bag. OTDA. Hal ini karena menurut Kepmendagri-otda No.
23 Tahun 2001, pengusul rencana produk hukum dan pokok-pokok pikirannya
adalah Pimpinan Unit Kerja terkait, yang dalam hal ini tentu saja pimpinan Bag.
OTDA. Hasilnya, naskah akademik beserta draft rancangan raperda desentralisasi
kewenangan dan desentralisasi fiskal dari kabupaten ke desa yang diajukan oleh
INISIATIF ditolak.
Tidak berhenti sampai disitu, dalam usaha agar konsep yang telah dikembangkan
tersebut dapat diadopsi menjadi peraturan daerah, INISIATIF kemudian mencoba
meyakinkan Bappeda Kabupaten Bandung sebagai calon pengguna usulan peraturan
daerah ini. Bappeda sangat terbuka menerima konsep ini. Bahkan kemudian mereka
yang mengambil alih proses pengusulan dengan mencoba mengusulkan naskah
akademik beserta kedua draft rancangan raperda. Pengusulan tersebut, tentu saja
sesuai Kepmendagri-otda No. 23 Tahun 2001, harus melalui instansi yang paling
terkait yaitu Bag. OTDA. Hasilnya ternyata tidak jauh berbeda: ditolak.
Pertengahan tahun 2004, usaha advokasi dilanjutkan dengan memperkenalkan
konsep otonomi desa langsung pada stakeholder di desa melalui Tiga Pilar
Desa, 11 yaitu Asosiasi Kepala Desa (APDESI), Asosiasi LKMD, dan Asosiasi BPD.
Hasilnya, mereka juga sangat tertarik. Bahkan mereka meminta agar proses
advokasi dilanjutkan oleh mereka, dan menempatkan INISIATIF sebagai nara
sumber. Tentu saja INISIATIF menyambut gembira tawaran ini. INISIATIF
menggunakan kesempatan tersebut untuk memperbaiki konsep otonomi desa,
dengan mengadaptasikannya dengan Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah yang muncul sebagai pengganti Undang-Undang No. 22
Tahun 1999.
Tiga Pilar Desa, juga, mengajukan Naskah akademik beserta kedua draft
raperdanya pada Bag. OTDA. Harapan agar konsep ini diterima sangatlah besar,
mengingat ketiga asosiasi tersebut adalah stakeholder sekaligus nantinya akan
menjadi penerima manfaat langsung dari peraturan daerah yang muncul. Hasilnya
memang tidak ada penolakan, tapi tindak lanjut yang kongkrit pun tidak ada.
Tentu saja hal ini mengecewakan.
11 Istilah Tiga Pilar Desa adalah istilah yang tidak resmi di Kabupaten Bandung. Istilah ini muncul
dari Asosiasi Kepala Desa (APDESI), Asosiasi LKMD, dan Asosiasi BPD dengan menyebut diri mereka
sebagai Tiga Pilar Desa.
133

Advokasi tidak berhenti sampai disitu. INISIATIF kemudian memanfaatkan
jalur DPRD sebagai pengusul. Hal ini dimungkinkan ketika ada satu kesempatan
yang memungkinkan INISIATIF untuk berinteraksi dengan DPRD Kabupaten
Bandung. Selama ini memang INISIATIF tidak mempunyai sedikitpun akses ke
DPRD. Berhasil memperkenalkan konsep pengembangan otonomi desa melalui
desentralisasi kewenangan dan fiskal dari kabupaten ke desa ini pada salah satu
anggota DPRD, kemudian beliau memperjuangkannya di DPRD agar konsep tersebut
diadopsi. Hasilnya, konsep tersebut diterima oleh DPRD dan diusulkan untuk
dibahas dengan menggunakan hak inisiatif DPRD. Proses legislasi Rancangan
Peraturan Daerah tentang Penyerahan Sebagian Kewenangan Kabupaten pada
Desa (desentralisasi kewenangan) dan Rancangan Peraturan Daerah tentang
Perimbangan Keuangan antara Kabupaten dan Desa (desentralisasi fiskal) pun
dimulai.
Pembahasan di DPRD berjalan tidak selancar yang diharapkan. Tidak sedikit
hambatan yang dihadapi, mulai dari belum dikenalnya konsep otonomi desa,
perbedaan persepsi diantara anggota DPRD, munculnya surat palsu yang berisi
penolakan dari APDESI, bentrok dengan momen Pilkada, dan lain-lain. Hambatan
terbesar adalah, seperti juga yang terjadi sebelumnya, resistensi dari Bagian
Otonomi Daerah (yang juga tergabung dalam Tim Asistensi). Dari tiga kali Bagian
Otonomi Daerah diundang panmus DPRD dalam pembahasan kedua raperda,
mereka secara eksplisit menolak konsep otonomi desa. Selain itu, mereka juga
selalu berusaha untuk menghilangkan substansi-substansi penting dari kedua
raperda tersebut yang mengancam hilangnya roh otonomi desa yang diakomodasi
di dalamnya.
Namun apapun perubahan substansi, penghilangan atau pun penambahan, yang
terjadi pada saat pembahasan, baik yang melibatkan Bagian Otonomi Daerah,
Lembaga Swadaya Masyarakat dan Organisasi Masyarakat, Kepala Desa, atau
pun Akademisi Perguruan Tinggi, selalu dapat diakhiri dengan kesepakatan tanpa
menghilangkan esensi pengembalian otonomi desa dari kedua raperda tersebut.
Setelah pembahasan yang panjang dan melelahkan, yang diwarnai dengan beberapa
kali deadlock pada saat terakhir pembahasan dengan Tim Asistensi, akhirnya
pada tanggal 14 Januari 2006 pembahasan pada tingkat panmus diakhiri. Hasil
akhir pembahasan dalam kedua draft tersebut dapat dilihat pada Lampiran 4 dan
Lampiran 5. Setelah saat itu, INISIATIF tidak lagi terlibat karena ”bola telah
bergulir ke lapangan lain”.
Pada tanggal 23 Januari 2006 kedua raperda tersebut diajukan oleh Panmus
DPRD dalam sidang paripurna DPRD Kabupaten Bandung untuk disahkan
menjadi Peraturan Daerah. Sidang paripurna DPRD tersebut merupakan saat
paling menentukan nasib kedua raperda. Seperti juga pada saat pembahasan, pada
pembahasan kedua raperda dalam sidang paripurna berjalan alot. Sidang paripurna
berjalan cukup alot dan melelahkan. Pada sidang tersebut, yang pertama dibahas
adalah Raperda Alokasi Dana Perimbangan Desa. Selain masalah dasar hukum,
134

tidak banyak perdebatan dalam hal substansi. Tapi hal tersebut tidak berarti
proses pengesahan berjalan lancar. Sebelum pengesahan, kata mufakat tidak
dicapai setelah beberapa anggota DPRD menentangnya. Akhirnya pengambilan
keputusan dilakukan dengan pemungutan suara. Hasil dari pemungutan suara
tersebut adalah empat fraksi mendukung pengesahan dan dua fraksi menolak.
Peraturan Daerah yang telah disahkan dapat dilihat pada Lampiran 6.
Pada pembahasan mengenai Raperda Penyerahan Sebagian Kewenangan Kabupaten
Pada Desa, sidang paripurna kembali berjalan alot. Perdebatan yang terjadi
adalah mengenai rincian kewenangan. Pertanyaan yang muncul adalah apakah
seluruh urusan pemerintahan yang ada dalam rincian dari Depdagri tersebut akan
diadopsi atau dipilih terlebih dahulu. Sidang paripurna gagal membuat keputusan
tersebut. Perdebatan lainnya adalah mengenai dasar hukum. Sampai saat sidang
dilakukan, semua mengetahui bahwa secara umum dasar hukum yang mengacu
pada Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 sudah kuat. Namun yang melemahkan
adalah belum adanya dasar hukum yang menyatakan secara eksplisit rincian
urusan pemerintahan yang merupakan kewenangan kabupaten.
Hal ini menjadi krusial karena urusan pemerintahan tersebut yang nantinya
sebagian akan didesentralisasikan ke desa. Sementara saat itu ada kabar beredar
bahwa rincian urusan pemerintahan daerah (propinsi dan kabupaten) sedang dalam
proses penyusunan peraturan perundangannya oleh Depdagri. Sidang paripurna
yang membahas Raperda Penyerahan Sebagian Urusan Pemerintahan Kewenangan
Kabupaten Pada Desa akhirnya buntu. Di akhir sidang, dilakukan pemungutan
suara dengan pilihan pertama, menerima dan setuju mensahkan raperda tersebut
menjadi perda. Dan pilihan kedua, menolak dan menunda pengesahan raperda
menjadi perda untuk menunggu selesainya penyusunan peraturan perundangan
dari Depdagri tentang kewenangan kabupaten. Dari hasil pemilihan, ternyata
hanya satu fraksi yang memilih pilihan pertama sementara ke lima fraksi lainnya
sepakat menolak pengesahan raperda, dan menunda pembahasan selanjutnya
sampai adanya perundangan dari Depdagri tentang kewenangan kabupaten.
Pembahasan yang panjang dalam sidang paripurna, menyerahkan pembahasan
dan perdebatan hanya antara anggota DPRD, sangat mungkin akan menyebabkan
adanya perubahan substansi. Hal ini karena bukan tidak mungkin, antara anggota
DPRD yang pro dan kontra akan melakukan negosiasi dan kompromi berkaitan
dengan pasal-pasal yang diperdebatkan. Selain itu, pihak eksekutif yang kontra,
yang diwakili oleh Bagian Otonomi Daerah yang juga tergabung dalam Tim
Asistensi pada proses pembahasan di tingkat panmus, bukan tidak mungkin akan
terus mencoba mempengaruhi proses tersebut dengan mempengaruhi anggota
dewan yang sejalan dengan mereka. Untuk mengetahui ada tidaknya perubahan,
dapat dilihat pada Tabel 2 berikut ini.
135

Tabel 2: Perbandingan Raperda tentang Alokasi
Dana Perimbangan Desa dan Perubahan yang Terjadi
REVISI KE 9 ( SABTU 14
JANUARY 2006)
DRAFT RANCANGAN
PERATURAN DAERAH
KABUPATEN BANDUNG
TENTANG
ALOKASI DANA
PERIMBANGAN DESA DI
KABUPATEN BANDUNG
PERATURAN DAERAH
KABUPATEN BANDUNG
NOMOR 2 TAHUN 2006
TENTANG
ALOKASI DANA PERIMBANGAN
DESA DI KABUPATEN BANDUNG
PERUBAHAN YANG TERJADI
Mengingat:
UU 10/2004 tidak dirujuk.
9. Peraturan Pemerintah Nomor 72
Tahun 2005 tentang Desa (Lembaran
Negara Tahun 2005 Nomor......,)
10. Peraturan Daerah Kabupaten
Bandung Nomor.......Tahun 2006
tentang Penyerahan Sebagian
Urusan Pemerintahan Kewenangan
Kabupaten pada Desa
Mengingat:
Rujukan ditambah dengan
UU10/2004.
5. Undang-Undang Nomor 10
Tahun 2004 tentang Pembantukan
Peraturan Perundang-undangan
(Lembaran Negara Tahun 2004
Nomor 53, Tambahan Lembaran
Negara Nomor 4389)
rujukan PP72/2005 dihilangkan
rujukan pada raperda yang satu
paket, yaitu raperda Penyerahan
Sebagian Urusan Pemeirntahan
Kewenangan Kabupaten pada Desa
Di sini terjadi perubahan substansi.
Pada draft yang disepakati
panmus untuk diusulkan pada
sidang paripurna, UU10/2004 tidak
termasuk sebagai perundangan
yang dirujuk. Tapi pada draft yang
telah disahkan, perda 2/2006,
UU10/2004 ditambahkan sebagai
suatu rujukan. Selain itu pada perda
2/2006, rujukan pada PP72/2005 dan
rujukan pada raperda yang satu
paket, yaitu raperda Penyerahan
Sebagian Urusan Pemeirntahan
Kewenangan Kabupaten pada Desa
dihilangkan.
Pasal 1
Dalam Peraturan Daerah ini yang
dimaksud dengan:
c. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah,
selanjutnya disebut DPRD, adalah
Badan Legislatif Daerah;
Pasal 1
Dalam Peraturan Daerah ini yang
dimaksud dengan:
c. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah,
selanjutnya disebut DPRD, adalah
Lembaga Perwakilan Rakyat Daerah
sebagai unsur penyelenggara
Pemerintahan Daerah;
Pada pasal 1 huruf c, definisi Dewan
Perwakilan Rakyat Daerah dirubah
dari asalnya: c. Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah, selanjutnya disebut
DPRD, adalah Badan Legislatif Daerah;
menjadi c. Dewan Perwakilan Rakyat
Daerah, selanjutnya disebut DPRD,
adalah Lembaga Perwakilan Rakyat
Daerah sebagai unsur penyelenggara
Pemerintahan Daerah;
Pasal 3
(4) Prosentase yang dimaksud
tersebut pada ayat (1) huruf c tidak
termasuk Dana Alokasi Khusus
(DAK) Desa.
Pasal 3
(4) Prosentase yang dimaksud
tersebut pada ayat (1) huruf c tidak
termasuk Dana Alokasi Khusus (DAK)
Desa dan belanja aparatur.
Pasal 3 ayat (4) juga mengalami
perubahan substansi. Pengecualian
pada ayat tersebut yang asalnya
hanya Dana Alokasi Khusus (DAK)
Desa dirubah menjadi Dana Alokasi
Khusus (DAK) Desa dan belanja
aparatur.
136

REVISI KE 9 ( SABTU 14
JANUARY 2006)
DRAFT RANCANGAN
PERATURAN DAERAH
KABUPATEN BANDUNG
TENTANG
ALOKASI DANA
PERIMBANGAN DESA DI
KABUPATEN BANDUNG
PERATURAN DAERAH
KABUPATEN BANDUNG
NOMOR 2 TAHUN 2006
TENTANG
ALOKASI DANA PERIMBANGAN
DESA DI KABUPATEN BANDUNG
PERUBAHAN YANG TERJADI
Pasal 14
(2) Bentuk penyediaan pelayanan
publik sebagaimana dimaksud ayat
(1) berupa kegiatan fisik dan non
fisik sebagaimana tersebut pada
Pasal 6 ayat (1) Peraturan Daerah
Kabupaten Bandung No......tahun......
tentang Penyerahan Sebagian
Urusan Pemerintahan Kewenangan
Kabupaten pada Desa di Kabupaten
Bandung.
Pasal 14
(2) Bentuk penyediaan pelayanan
publik sebagaimana dimaksud ayat
(1) berupa kegiatan fisik dan non
fisik dilaksanakan sesuai dengan
Ketentuan Peraturan Perundangundangan
yang berlaku.
Pasal 14 pada draft yang diajukan
panmus juga mendapat perubahan.
Rujukan pada paket perda yang
dibahas bersamaan dihilangkan dan
diganti.
LAMPIRAN PERATURAN DAERAH
KABUPATEN BANDUNG
NOMOR :.................
TANGGAL :.................
TENTANG ALOKASI DANA PERIMBANGAN
DESA
DIAGRAM SUMBER PENDAPATAN DESA
Pada perda 2/2006, ternyata
lampirannya tidak ada. Padahal
dalam pasal 3 ayat (5) disebutkan:
(5) Diagram sumber pendapatan
desa sebagaimana yang dimaksud
pada ayat (1) tercantum dalam
lampiran yang tidak terpisahkan
dari peraturan daerah ini.
3.4 Temuan Analisis dan Diskusi
3.4.1 Tiada ruang yang jelas bagi partisipasi masyarakat dalam
proses penyusunan peraturan daerah
Dari hasil kajian pada Kepmendagri-otda No. 23 Tahun 2001 tentang Prosedur
Penyusunan Produk Hukum Daerah dapat disimpulkan bahwa prosedur yang ada
sama sekali belum memberi ruang bagi adanya partisipasi masyarakat. Dalam
peraturan tersebut hanya memberi ruang pada Pimpinan Unit Kerja (biasanya
pimpinan SKPD) sebagai inisiator, serta pada DPRD yang menggunakan hak
inisiatifnya. Apabila masyarakat hendak mengusulkan untuk penyusunan sebuah
produk hukum daerah, mereka harus terlebih dahulu mengajukannya pada kedua
lembaga tersebut. Disini terlihat bahwa posisi masyarakat termarjinalkan karena
sistem yang ada hanya memberikan ruang yang sangat sempit untuk partisipasi.
Hanya usulan-usulan yang tidak bertentangan dengan kepentingan pemerintah
atau DPRD yang mungkin untuk diterima dan ditindaklanjuti.
137

Apabila pun usulan masyarakat untuk penyusunan suatu produk hukum daerah
diterima, tidak ada jaminan bahwa masyarakat dapat terlibat dalam pembahasan dan
proses legislasinya. Kepmendagri-otda No.23 Tahun 2001 ini tidak mengharuskan
institusi yang mengajukan usulan untuk melibatkan stakeholder dalam pembahasan
usulan produk hukum daerah. Masyarakat yang awalnya mengusulkan hanya bisa
berharap pada “kesadaran dan kebaikan hati” Pimpinan Unit Kerja atau DPRD
untuk dapat diundang dan dilibatkan dalam proses pembahasan. Lebih jauh lagi,
kalaupun masyarakat diundang dan dilibatkan dalam proses pembahasan, mereka
tidak mendapat jaminan bahwa pendapat mereka akan diadopsi.
Bila dilihat dari prosedur formal menurut Kepmendagri, proses penyusunan produk
hukum daerah melalui jalur eksekutif (pemerintah daerah) harus melalui urutan
tahapan yang sangat rumit dan panjang. Sebaliknya, bila proses penyusunan
produk hukum daerah dimulai atas inisiatif legislatif (DPRD), jalurnya akan sangat
pendek. Ini adalah peluang bagi masyarakat untuk mengusulkan produk hukum
daerah. Tentu saja, masyarakat yang hendak mengajukan harus bisa meyakinkan
Anggota DPRD untuk mengadopsi usulan mereka dan mengajukannya menjadi
produk hukum daerah dengan menggunakan hak inisiatifnya.
Yang mungkin menjadi kelemahan dalam pembahasan usulan produk hukum
daerah melalui jalur inisiatif legislatif (DPRD) adalah keberadaan Tim Asistensi
dari pemerintah daerah. Bukan tidak mungkin, Tim Asistensi yang pada awalnya
dimaksudkan untuk membantu DPRD dalam menyusun produk hukum daerah,
malah menjalankan “fungsi” lain. Dikhawatirkan, Tim Asistensi mengawasi dan
memonitor perkembangan proses penyusunan produk hukum dengan tujuan dapat
sedini mungkin mencegah adanya klausul-klausul yang merugikan pemerintah
daerah pada implementasinya nanti.
3.4.2 Sempitnya ruang partisipasi masyarakat dalam prosedur
penyusunan produk hukum daerah dikhawatirkan akan
menimbulkan penyimpangan-penyimpangan
Terlepas dari apakah penyimpangan tersebut disengaja ataupun tidak, dengan atau
tanpa tujuan, untuk kepentingan pribadi atau untuk kepentingan masyarakat.
Yang pasti, sekecil apapun penyimpangan tersebut, sangat mungkin merubah
struktur/kerangka logis atau pun substansinya. Perubahan tersebut bisa berakibat
baik bisa juga berakibat buruk pada produk hukum daerah yang disusun.
Bukti-bukti pertama ditemukan dari studi kasus proses advokasi dan content
analysis Peraturan Daerah Kabupaten Bandung No. 8 Tahun 2005 tentang Tata
Cara Penyusunan Perencanaan Pembangunan Daerah.
Walaupun secara prosedur tidak ada ruang untuk pelibatan masyarakat, ketika
pada praktek pembahasan pada tingkatan Panmus DPRD masyarakat diundang
dan dilibatkan dalam proses pembahasan, masyarakat dapat memberikan
138

masukan, kritikan, perbaikan terhadap substansi usulan produk hukum daerah.
Mereka dapat mengawal substansi yang terkait dengan kepentingan mereka.
Tapi ketika pembahasan di Panmus DPRD selesai, dan pembahasan memasuki
sidang paripurna, tidak ada lagi ruang bagi masyarakat. Padahal dalam ruang
tersebut sangat mungkin ada negosiasi dan kompromi antara anggota dewan
yang pro dengan yang kontra, yang menyebabkan adanya perubahan substansi.
Selain itu, bukan tidak mungkin ada kesalahan yang tidak disengaja dalam proses
penyaduran, penulisan dan penempatan dalam lembaran daerah.
Dari analisa isi kita melihat bahwa:
• Pada pasal 5 ayat (3) ada perubahan substansi. Pada draft hasil pembahasan
pada tingkat panmus DPRD, disebutkan bahwa Kegiatan dalam RKP Desa yang
merupakan bagian dari kewenangan Desa akan didanai oleh Anggaran Pendapatan
dan Belanja Desa. Sementara pada draft yang disahkan, Perda No. 8 Tahun
2005, disebutkan bahwa Kegiatan dalam RKP Desa yang merupakan bagian dari
kewenangan Desa akan didanai oleh Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.
Di sini perubahan yang terjadi memang hanya satu kata, yaitu dari Anggaran
Pendapatan dan Belanja Desa menjadi Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.
Bila perubahan ini tidak mendapat perhatian serius, perbedaan kecil ini telah
mengaburkan maksud awal pasal tersebut. Pada draft hasil pembahasan di Panmus
DPRD, kegiatan dalam RKP Desa yang merupakan bagian dari kewenangan Desa
akan didanai oleh Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa. Ayat ini menegaskan
bahwa kegiatan yang menjadi bagian kewenangan desa harus dibiayai dari sumber
daya desa.
Ketika ternyata kalimatnya berubah menjadi kegiatan dalam RKP Desa yang
merupakan bagian dari kewenangan Desa akan didanai oleh Anggaran Pendapatan
dan Belanja Daerah, ini berarti kegiatan dalam RKP Desa, yang merupakan bagian
dari kewenangan desa dan bukan kewenangan kabupaten, yang merupakan
program kerja desa, dibiayai dari sumber daya kabupaten. Pengertian kalimat
ini berpotensi melanjutkan ketergantungan desa pada sumberdaya kabupaten.
Sehingga bukan tidak mungkin pada akhirnya tidak akan memberdayakan desa
dan menjadikan beban pada kabupaten.
• Pada pasal 8 ayat (3) ada perubahan substansi. Pada draft hasil pembahasan
pada tingkat panmus DPRD, disebutkan bahwa penyusunan RKPD dilakukan
melalui urutan kegiatan Penyusunan dan penetapan Fungsi Pembangunan
Prioritas, Penyusunan dan penetapan rancangan plafon anggaran indikatif untuk
SKPD dan Desa, penyiapan rancangan rencana kerja, musyawarah perencanaan
pembangunan dan penyusunan rancangan akhir rencana kerja pemerintah daerah.
Sementara pada draft yang telah disahkan, Perda No. 8 Tahun 2005, kegiatan
keempat, musyawarah perencanaan pembangunan, tidak ditemukan.
139

Perubahan ini, baik disengaja atau pun tidak, berpotensi berakibat fatal.
Musyawarah perencanaan pembangunan (musrenbang) yang merupakan sarana
masyarakat untuk berpartisipasi telah hilang, dan tidak menjadi kewajiban bagi
pemerintah untuk melaksanakannya.
• Pada pasal 26 ada juga perubahan kecil yang cukup mengganggu. Pada draft
hasil pembahasan pada tingkat panmus DPRD, disebutkan bahwa musrenbang
dalam rangka penyusunan RKPD yang akan datang akan diikuti oleh unsur-unsur
penyelenggara pemerintahan daerah..... Sementara pada Perda No. 8 Tahun 2005,
kata pemerintahan daerah berubah menjadi pemerintah daerah.
Perubahan yang terjadi hanya dua huruf. Namun hal ini cukup mengganggu karena
pengertiannya menjadi sangat berbeda. Pada draft disepakati pada pembahasan
di tingkat Panmus DPRD disebutkan bahwa unsur-unsur penyelenggara
pemerintahan daerah, yaitu unsur dari pemerintah daerah dan unsur dari DPRD,
hadir dan mengikuti musrenbang dalam rangka penyusunan RKPD. Sementara
dengan adanya perubahan menjadi hanya pemerintah daerah, berarti yang hadir
dalam musrenbang dalam rangka penyusunan RKPD tidak akan melibatkan unsur
dari DPRD.
• Pada pasal 42 dalam draft hasil pembahasan pada tingkat panmus DPRD, hanya
ada satu ayat. Tapi kemudian pada Perda No. 8 Tahun 2005 ada tambahan satu
ayat, yaitu ayat (2) Keputusan Musrenbang Kecamatan mengenai rekapitulasi
usulan Desa di Kecamatan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) disampaikan
kepada anggota DPRD dari wilayah pemilihan kecamatan.
Pada pasal 42 ini terjadi penambahan. Secara substansi memang penambahan ini
telah menyebabkan perubahan substansi, namun dalam arti yang positif. Hal ini
karena perubahan yang terjadi, diluar pembahasan di panmus, ternyata melengkapi
dan menyempurnakan draft yang ada.
• Pasal 44 juga ada perbedaan antara draft hasil pembahasan panmus dengan
Perda No. 8 Tahun 2005 yang telah disahkan. Pasal tersebut asalnya berbunyi
Peserta Forum SKPD Kabupaten terdiri dari .... Sementara pada Perda No. 8
Tahun 2005 berbunyi Peserta Forum Kabupaten terdiri dari.....
Perbedaan yang terjadi antara draft hasil pembahasan pada tingkat panmus
dengan yang tertulis dalam Perda No. 8 Tahun 2005 ini sebenarnya hanya satu
kata. Namun dengan tidak adanya kata SKPD mungkin membuat pengertian
Forum Kabupaten sangat luas. Hal ini karena forum pada tingkat kabupaten tidak
hanya forum SKPD.
• Pada pasal 47, rincian isi tiga ayat hilang.
Tidak diketahui mengapa isi tiga ayat pada pasal 47 hilang. Terlepas dari unsur
keteledoran, hilangnya isi tiga ayat ini menyebabkan Perda No. 8 Tahun 2005
140

cacat dan perlu ada perbaikan
• Pada pasal 50 ayat 3, Kepala Satuan Kerja Perangkat Daerah menjadi Kepala
Satuan Perangkat Daerah
Pada pasal 50 ayat 3, memang terjadi perubahan dengan hilangnya satu kata.
Namun sepertinya hal ini tidak akan mengganggu karena pengertian Satuan Kerja
Perangkat Daerah adalah pengertian yang umum dan dapat dimengerti.
• Pada pasal 51 draft hasil pembahasan di panmus DPRD, hanya ada dua ayat.
Namun setelah disahkan menjadi Perda No. 8 Tahun 2005, ada tambahan ayat
(3) yaitu (3) Sebelum RPJMD menurut ketentuan dalam peraturan daerah ini
ditetapkan, penyusunan RKPD Kabupaten Bandung Tahun 2006 mengacu kepada
Peraturan Daerah Nomor 15 Tahun 2001 tentang Rencana Strategis Daerah
Kabupaten Bandung 2001 – 2005.
Pada pasal 51 ini juga terjadi perubahan. Perubahan yang terjadi berupa perbaikan
yang melengkapi. Bila dibaca dengan baik, pengertian pada ayat tambahan ini
menunjukan bahwa ada proses transisi yang diwadahi dan diantisipasi dengan
baik.
Kemudian bukti-bukti berikutnya dapat dilihat pada hasil advokasi dan content
analisis Peraturan Daerah Kabupaten Bandung No. 2 Tahun 2006 tentang Alokasi
Dana Perimbangan Desa.
Agak sedikit berbeda dengan proses advokasi Perda No. 8 Tahun 2005, proses
advokasi ini diusulkan oleh INISIATIF, yang kemudian diterima dan ditindaklanjuti
oleh DPRD dengan diadakan pembahasan pada tingkat Panmus DPRD. Beruntung,
walaupun dalam prosedur tidak mensyaratkan adanya keterlibatan pihak luar
selain DPRD dan Tim Asistensi, INISIATIF dilibatkan hampir secara penuh dalam
proses pembahasan. Hal ini menguntungkan dalam tujuan mempertahankan
substansi. Baik pihak yang pro maupun yang kontra dapat dihadapi langsung dan
argumen-argumennya bisa dipatahkan. Walaupun banyak mengalami perubahan
dari draft awal yang diusulkan sampai draft akhir yang telah disepakati pada
tingkatan Panmus DPRD, setidaknya secara substansi INISIATIF dapat mengawal
proses pembahasannya dan mempertahankan substansinya.
Yang kemudian menjadi masalah adalah pada proses setelah pembahasan di tingkat
Panmus DPRD, yaitu ketika Raperda Penyerahan Sebagian Urusan Pemerintahan
Kewenangan Kabupaten Pada Desa dan Raperda Alokasi Dana Perimbangan Desa
yang telah disepakati diangkat pada sidang paripurna. Pada sidang tersebut,
INISIATIF tidak lagi dapat berperan. Disana pembahasan terjadi antara anggota
dewan, baik yang pro maupun yang kontra. Hasilnya yang mengecewakan adalah
ternyata Raperda Penyerahan Sebagian Urusan Pemerintahan Kewenangan
Kabupaten Pada Desa gagal disahkan menjadi peraturan daerah. Sementara
141

Raperda Alokasi Dana Perimbangan Desa berhasil disahkan menjadi Peraturan
Daerah dengan Nomor. 2 Tahun 2006. Gagalnya Raperda Penyerahan Sebagian
Urusan Pemerintahan Kewenangan Kabupaten Pada Desa gagal disahkan menjadi
peraturan daerah telah menyebabkan usaha desentralisasi untuk mengembangkan
otonomi desa yang telah lama diperjuangkan INISIATIF menjadi berjalan
pincang. Hal ini karena logikanya, Perda Alokasi Dana Perimbangan Desa baru
dapat diimplementasikan setelah ada kepastian mengenai apa-apa saja urusan
pemerintahan kewenangan kabupaten yang diserahkan pada desa dan menjadi
beban desa. Dana perimbangan desa adalah kompensasi yang diberikan atas
bertambahnya beban pelayanan publik di desa dengan adanya kewenangan desa
yang lebih luas.
Kemudian dari analisa isi kita melihat bahwa:
• Pada konsideran mengingat, terjadi perubahan substansi. Pada draft yang
disepakati panmus untuk diusulkan pada sidang paripurna, Undang-Undang No.
10 Tahun 2004 tidak termasuk sebagai perundangan yang dirujuk. Tapi pada draft
yang telah disahkan, Perda No. 2 Tahun 2006, Undang-Undang No. 10 Tahun
2004 ditambahkan sebagai suatu rujukan. Selain itu pada Perda No. 2 tahun 2006,
rujukan pada Peraturan Pemerintah No. 72 Tahun 2005 dan rujukan pada raperda
yang satu paket, yaitu raperda Penyerahan Sebagian Urusan Pemerintahan
Kewenangan Kabupaten pada Desa dihilangkan.
Di sini kita melihat bahwa perubahan rujukan perundangan (pada konsideran
mengingat) berimplikasi berbeda. Perubahan dengan adanya penambahan
konsideran Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembantukan Peraturan
Perundang-undangan telah memperbaiki dokumen peraturan yang disahkan.
Namun perubahan yang menghilangkan Peraturan Daerah Kabupaten Bandung
Tahun 2006 tentang Penyerahan Sebagian Urusan Pemerintahan Kewenangan
Kabupaten pada Desa sebagai konsideran, yang dibahas pada saat yang bersamaan,
telah mencederai semangat desentralisasi untuk pengembangan otonomi desa.
Hal ini karena perda yang dirujuk ini disusun untuk saling melengkapi dalam
rangka pencapaian tujuan bersama memberdayakan desa melalui desentralisasi
kewenangan dan fiskal.
• Pada pasal 1 huruf c, definisi Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dirubah
dari asalnya: c. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, selanjutnya disebut DPRD,
adalah Badan Legislatif Daerah; menjadi c. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah,
selanjutnya disebut DPRD, adalah Lembaga Perwakilan Rakyat Daerah sebagai
unsur penyelenggara Pemerintahan Daerah;
Di sini perubahan yang terjadi juga sifatnya memperbaiki. Pada draft yang
disepakati hasil pembahasan di tingkat Panmus DPRD, pengertian DPRD masih
mengacu pada Undang-Undang No 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah.
Sementara perbaikannya, sebagaimana terdapat pada Perda No. 2 tahun 2006,
telah sesuai dengan Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan
Daerah.
142

• Pasal 3 ayat (4) juga mengalami perubahan substansi. Pengecualian pada ayat
tersebut yang asalnya hanya Dana Alokasi Khusus (DAK) Desa dirubah menjadi
Dana Alokasi Khusus (DAK) Desa dan belanja aparatur.
Pada pasal 3 ayat (1) huruf c disebutkan bahwa salah satu sumber pendapatan
desa adalah “c. bagian dari dana perimbangan keuangan pusat dan daerah yang
diterima oleh Kabupaten untuk desa minimal 10% (sepuluh per seratus), yang
pembagiannya untuk setiap desa secara proporsional”. Yang kemudian dijelaskan
lebih lanjut pada pasal 3 ayat 4). Penjelasan pada draft yang disepakati pada
tingkatan Panmus DPRD disebutkan bahwa (4) Prosentase yang dimaksud tersebut
pada ayat (1) huruf c tidak termasuk Dana Alokasi Khusus (DAK) Desa. Ini berarti
pengertiannya secara matematis adalah:
DPdes = (DPkab - DAKdes)x10%
Yang mana:
DPdes = Bagian Dana Perimbangan dari Pusat untuk Kabupaten yang dibagikan
ke desa
DPkab = Bagian Dana Perimbangan dari Pusat untuk Kabupaten
DAKdes = Dana Alokasi Khusus dari kabupaten ke desa.
Dengan adanya perubahan pada draft yang disahkan, pada Perda 2/2006, menjadi
(4) Prosentase yang dimaksud tersebut pada ayat (1) huruf c tidak termasuk Dana
Alokasi Khusus (DAK) Desa dan belanja aparatur, maka pengertiannya secara
matematis menjadi:
DPdes = (DPkab - DAKdes-Baparat)x10%
Yang mana:
DPdes = Bagian Dana Perimbangan dari Pusat untuk Kabupaten yang dibagikan
ke desa
DPkab = Bagian Dana Perimbangan dari Pusat untuk Kabupaten
Baparat = Belanja aparatur
DAKdes = Dana Alokasi Khusus dari kabupaten ke desa.
Dari pengertian pada Perda No. 2 Tahun 2006 Pasal 3, maka bagian dana
perimbangan yang diterima kabupaten dari pusat yang dibagikan pada desa
jumlahnya semakin sedikit.
Perubahan diatas terjadi tanpa ada stakeholder dari desa terlibat pada pembahasan
karena dilakukan pada ruang yang tertutup bagi stakeholder.
• Pasal 14 pada draft yang diajukan panmus juga mendapat perubahan. Rujukan
pada paket perda yang dibahas bersamaan dihilangkan dan diganti. Asalnya (2)
143

Bentuk penyediaan pelayanan publik sebagaimana dimaksud ayat (1) berupa
kegiatan fisik dan non fisik sebagaimana tersebut pada Pasal 6 ayat (1) Peraturan
Daerah Kabupaten Bandung No......tahun......tentang Penyerahan Sebagian Urusan
Pemerintahan Kewenangan Kabupaten pada Desa di Kabupaten Bandung menjadi
(2) Bentuk penyediaan pelayanan publik sebagaimana dimaksud ayat (1) berupa
kegiatan fisik dan non fisik dilaksanakan sesuai dengan Ketentuan Peraturan
Perundang-undangan yang berlaku.
Perubahan pada pasal 14 ayat (2) ini juga termasuk perubahan yang mengecewakan.
Perubahan ini terjadi merubah klausul awal, yang secara langsung membatalkan
persyaratan adanya penyerahan sebagian urusan pemerintahan kabupaten pada
desa. Perubahan ini menyebabkan skenario pengembangan otonomi desa melalui
desentralisasi berjalan pincang, karena yang terjadi hanya desentralisasi fiskal
saja.
• Pada Perda No. 2 Tahun 2006, ternyata lampirannya tidak ada. Padahal dalam
pasal 3 ayat (5) disebutkan: (5) Diagram sumber pendapatan desa sebagaimana
yang dimaksud pada ayat (1) tercantum dalam lampiran yang tidak terpisahkan
dari peraturan daerah ini.
Baik pada draft hasil pembahasan yang disepakati pada tingkat Panmus, juga
pada Perda No. 2 Tahun 2006, disebutkan pada pasal 3 ayat (5) bahwa pada bagian
lampiran peraturan daerah ini dilampirkan diagram sumber pendapatan desa.
Lampiran tersebut dapat ditemukan pada draft hasil pembahasan yang disepakati
pada tingkat Panmus. Namun pada Perda No. 2 Tahun 2006, ternyata tidak ada
bagian lampirannya. Apapun penyebab tidak adanya bagian lampiran pada Perda
No. 2 Tahun 2006, secara substansi tidak menjadikan perda ini cacat. Ini karena
secara tertulis, gambaran sumber pendapatan desa sudah cukup jelas. Diagram
gambar yang sedianya harus dilampirkan, kalaupun ternyata tidak ada, tidak
mengurangi kejelasan substansi.
4. Kesimpulan Dan Rekomendasi
4.1 Kesimpulan
1.
Sampai saat ini tidak ada ruang bagi partisipasi masyarakat dalam penyusunan
produk hukum daerah. Secara prosedural formal, seluruh proses dalam prosedur
penyusunan produk hukum daerah adalah black box bagi masyarakat yang
ingin mengusulkan atau berpartisipasi dalam penyusunan suatu produk hukum
daerah. Masyarakat dapat memberikan usulan untuk penyusunan produk
hukum daerah secara formal dengan mengusulkannya melalui Unit Kerja
(SKPD) terkait di pemerintah daerah atau melalui DPRD. Dari pengalaman
yang ada, mengusulkan penyusunan produk hukum daerah melalui DPRD
adalah jalan yang paling pendek dan tidak rumit. Yang diperlukan adalah
144

kemampuan untuk meyakinkan anggota DPRD untuk mengakomodasi mereka.
Sebenarnya bila ada “kesadaran dan kebaikan hati” pihak eksekutif maupun
legislatif, black box prosedural ini dapat dibuka sedikit demi sedikit. Namun
black box yang sampai saat ini tidak menyediakan ruang bagi partisipasi
masyarakat adalah proses setelah pembahasan di Panmus DPRD sampai
menjadi Perda yang telah disahkan.
2.
3.
Bila ada kesempatan bagi masyarakat untuk mengikuti proses pembahasan
dalam proses penyusunan produk hukum daerah, sudah selayaknya kesempatan
tersebut dimanfaatkan sebaik baiknya. Hal ini karena, stakeholder lain yang
kontra, yang mempunyai konflik kepentingan dengan kepentingan masyarakat
umum, yang ingin memanfaatkannya hanya untuk kepentingan kelompok atau
pribadinya saja, mereka pun akan terus berjuang untuk memasukkan agenda
atau kepentingan mereka dalam produk hukum yang sedang disusun. Bahkan
perjuangan mereka tidak akan berhenti sampai saat akhir pembahasan saja,
kalau memungkinkan, mereka akan berusaha mempengaruhi anggota DPRD
untuk mengakomodasi kepentingan mereka. Untuk itu, perjuangan masyarakat
dalam proses penyusunan produk hukum daerah tidak boleh berhenti begitu
saja setelah diusulkan atau setelah selesai dibahas di Panmus DPRD. Sudah
seharusnya mereka pun mencoba untuk menitipkan agenda mereka pada
anggota DPRD, bekerjasama dengan mereka, dan memberi mereka pengertian.
Diharapkan ketika tahap penyusunan produk hukum daerah memasuki black
box, masyarakat yang mengusulkan tidak perlu khawatir karena di dalam
black box tersebut ada anggota DPRD yang berjuang untuk kepentingannya.
Siapapun yang kontra dengan substansi yang dicoba diwujudkan dalam produk
hukum daerah, akan terus berusaha untuk merubahnya demi kepentingan
mereka. Dari studi kasus yang telah dibahas, ditemukan bahwa sekecil
apapun perubahan yang terjadi (bahkan hanya dua huruf) sangat potensial
untuk merubah substansi produk hukum. Perubahan tersebut bisa menjadikan
produk hukum yang disusun menjadi yang lebih baik, atau bisa juga lebih
jelek. Setidaknya, sesedikit apapun perubahan yang terjadi potensial untuk
merubah struktur, logika atau substansi produk hukum. Dalam seluruh proses
penyusunan produk hukum daerah, menuntut adanya kapasitas pemahaman
yang cukup tentang substansi yang dicoba diatur dalam produk hukum, proses
dan prosedur penyusunan produk hukum, serta pemahaman tentang tata
aturan hukum. Sehingga bagi masyarakat yang mengusulkan, atau siapapun,
bila berkesempatan terlibat dalam proses legislasi, dapat dengan mudah beradu
argumentasi mempertahankan substansi yang diusung dalam produk hukum
daerah.
4.2 Rekomendasi
1.
Dari kesimpulan di atas disebutkan bahwa masyarakat yang mengusulkan
penyusunan produk hukum daerah, masyarakat yang ingin terlibat dalam
145

pembahasan, anggota DPRD yang bertanggung jawab untuk memfasilitasi
penyusunan produk hukum, diharuskan mempunyai kapasitas pengetahuan
yang cukup untuk menyusun, membahas, memperbaiki, dan mempertahankan
substansi yang ingin diatur. Untuk itu, rekomendasi pertama adalah agar
adanya capacity building bagi mereka yang potensial untuk terlibat dalam
penyusunan produk hukum. Selama ini proses penyusunan produk hukum
daerah selalu didominasi oleh pihak eksekutif/pemerintah daerah, baik
secara langsung ataupun melalui Tim Asistensi yang diperbantukan untuk
pembahasan produk hukum di DPRD.
2.
Prosedur formal yang ada untuk penyusunan produk hukum daerah
belum memberikan ruang yang cukup bagi adanya partisipasi masyarakat
didalamnya. Namun saat ini telah muncul Permendagri 16 Tahun 2006
tentang Prosedur Penyusunan Produk Hukum Daerah sebagai pengganti
Kepmendagri-otda No. 23 Tahun 2001. Rekomendasi kedua adalah harus ada
kajian lagi apakah Permendagri ini telah menyediakan ruang bagi masyarakat
untuk berpartisipasi dalam penyusunan produk hukum daerah. Bila ternyata
masih belum mengakomodasi adanya partisipasi masyarakat didalam prosedur
penyusunan produk hukum, sudah selayaknya Permendagri yang baru ini pun
direvisi dan diperbaiki.
146

Referensi
Bratakusumah, Deddy Supriady dan Dadang Solihin, (2002), Otonomi dan
Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, PT. Gramedia Pustaka Utama, Jakarta.
Devas, Nick, Brian Binder, Anne Booth, Keneth Davey, Roy Kelly, (1989), Keuangan
Pemerintah Daerah di Indonesia, Penerbit Universitas Indonesia, Jakarta,
Indonesia.
Kartohardikoesoemo, Soetardjo, (1984), Desa, PN. Balai Pustaka, Jakarta
Nurman, Ari, Yuke Ratnawulan (2006), Jalan Panjang Pengembalian Otonomi
Desa-Pengalaman Eksperimen Desentralisasi di Kabupaten Bandung, INISIATIF
(ISBN: 979-25-2101-1)
Parker, Andrew N., (June 1995), Decentralization – The Way Forward for Rural
Development?, Policy Research Working Paper, No. 1475, The International Bank
for Reconstruction and Development/THE WORLD BANK, Washington D.C.,
USA.
Prud’homme, Remy (1994), On the Dangers of Decentralization, Policy Research
Working Papers, No. 1112, The International Bank for Reconstruction and
Development/THE WORLD BANK, Washington D.C., USA.
Silverman, Jerry M., (November 1992), Public Sector Decentralization: Economic
Policy and Sector Investment Programs, The World Bank, Washington DC., USA.
Widjaya, HAW, (2003), Pemerintahan Desa/Marga Berdasarkan UU No 22/1999
tentang Pemerintahan Daerah: Suatu Telaah Administrasi Daerah, PT. Raja
Grafindo Persada, Jakarta.
Zakaria, R. Yando, (2003), Memulihkan Desa, Beberapa Catatan tentang Upaya-
Upaya Pengembalian Otonomi Desa, Yogyakarta.
••••
Desa Miskin di Kabupaten Kaya, Harian Umum Kompas, 5 Juli 2001
Hubungan Desa-Kabupaten di Era Otonomi Daerah, Ibarat Termos Berisi Air
Panas, Harian Umum Kompas, 3 Agustus 2002
Memposisikan Rakyat dalam Otonomi Daerah, Media Indonesia - Opini (6/9/00),
Bambang P. Soeroso, Anggota DPR
Otonomi dan Kemandirian Masyarakat Lokal, Media Indonesia - Opini (9/7/00),
Fahruddin Salim, Anggota tim ahli di DPR RI
147

Persoalan Mendasar Implementasi Otonomi Daerah, Media Indonesia - Opini
(2/23/00 dan 2/24/00), Dr. Syarif Hidayat, Staf peneliti pada PEP-LIPI
••••
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah
Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan
Daerah
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
Peraturan Pemerintah Nomor. 72 Tahun 2005 tentang Desa
Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Tanggal 22 Maret 2005, nomor 140/640/SJ,
perihal Pedoman Alokasi Dana Desa dari Pemerintah Kabupaten/Kota kepada
Pemerintah Desa.
Keputusan Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah (Kepmendagri) Nomor 23
Tahun 2001 tanggal 18 Juli 2001 mengatur Prosedur Penyusunan Produk Hukum
Daerah
Peraturan Daerah Kabupaten Bandung Nomor. 8 Tahun 2005 tentang Tata Cara
Penyusunan Perencanaan Pembangunan Daerah
148

4. Partisipasi Instrumental, Transformatif dan Elite Capture:
Analisis Structures and Meanings atas Argumen Kebijakan
Partisipasi Masyarakat dalam Pembangunan Daerah
(Kasus Perda Partisipasi Kabupaten Lebak)
Abstrak
Implementasi desentralisasi telah membawa arah baru hubungan antara
pemerintah dan masyarakat di tingkat lokal. Masyarakat yang sebelumnya
hanya merupakan stempel legitimasi bagi sebuah proses kebijakan, berubah
menjadi komponen “vital” yang dijamin pengaruhnya agar terakomodasi dalam
kebijakan dan arah pembangunan daerah. “Partisipasi”, kata yang kemudian
menjadi mainstream baru dalam merepresentasikan perubahan dalam prosesproses
pembangunan di daerah. Untuk itu, beberapa daerah dengan bersemangat
melembagakan partisipasi masyarakat dalam pembangunan ke dalam perda,
seperti yang dilakukan di Kabupaten Lebak dan beberapa daerah lainnya. Dengan
kata lain, melalui lahirnya perda partisipasi, pemerintah daerah memberikan
garansi bagi keterlibatan masyarakat secara langsung ataupun tidak dalam proses
pembuatan perda, khususnya yang berkaitan dengan pembangunan daerah.
Studi ini menggunakan metode analisis argumen kebijakan dengan menerapkan
“Scriven-Toulmin-Gasper Approach” (Gasper, 2000). Analisis structures and
meanings atas argumen-argumen dalam perda-perda partisipasi masyarakat
dalam pembangunan difokuskan dalam tiga hal, pertama, substansi partisipasi,
yang di dalamnya juga termasuk tujuan partisipasi masyarakat dalam proses
pembangunan. Kedua, metode partisipasi yang dikembangkan. Terakhir, implikasi
atas kerangka partisipasi yang digunakan.
Hasil kajian terhadap isi perda cukup positif bahwa, secara normatif partisipasi
yang digagas di Kabupaten Lebak cukup maju, hingga dikatakan mampu
menjawab keraguan akan partisipasi sebatas instrumen saja. Artinya, partisipasi
bukan dipersepsi sebagai means untuk melibatkan masyarakat, melainkan sebuah
proses transformasi atau perubahan dalam masyarakat sebagai hasil akhir yang
menjadi tujuan partisipasi. Selain itu, metode-metode partisipasi masyarakat
yang digunakan dalam pembuatan kebijakan pembangunan di Kabupaten Lebak,
memiliki prospek untuk mampu menangkal kepentingan elit lokal. Selain itu,
perda ini sementara bisa menjadi model atas hubungan kekuasaan (power relation)
antar masyarakat, juga hubungan masyarakat-pemerintah daerah, yang sudah
cukup seimbang. Terakhir, perda ini layak untuk direkomendasikan sebagai smart
practices bagi perda-perda sejenis, karena substansinya yang sudah mengarah
pada partisipasi yang transformatif dan cukup mampu menghindari bahaya elite
capture.
149

1. Latar belakang
Konsep partisipasi sebenarnya bukan merupakan sesuatu yang baru dalam praktikpraktik
pembangunan di Indonesia, karena konsep ini sudah banyak digunakan
terutama sejak era Orde Baru. Pada saat itu kita mengenal istilah bottom-up
approach sebagai jargon utama dalam perencanaan pembangunan. Praktiknya
terutama bisa ditemukan dalam rapat-rapat perencanaan pembangunan di semua
level pemerintahan, yang “seolah-olah” menerapkan prinsip-prinsip partisipasi.
Pada saat itu, lembaga seperti LKMD (lembaga ketahanan masyarakat desa)
menjadi ikon partisipasi di tingkat bawah, meskipun dalam praktiknya lebih
banyak didominasi elit desa. Contoh lain bisa pula ditemukan dalam praktik
pembangunan dalam arti sempit, seperti dalam program ABRI Masuk Desa (AMD),
di sini masyarakat dan anggota ABRI berkolaborasi membangun sarana-sarana
fisik di tingkat desa hingga kecamatan.
Perubahan politik di tahun 1998 menjadi tonggak perubahan dalam tata
pemerintahan Indonesia, mulai dari perubahan regim hingga banyaknya aturanaturan
baru yang pada era sebelumnya sangat sulit untuk berubah. Salah satu
contoh yang paling kongkrit adalah keluarnya paket undang-undang pemerintahan
daerah, yang kemudian menjadi arah baru pelaksanaan desentralisasi di Indonesia.
Aturan-aturan baru ini cukup berdampak luas, terutama dalam arah hubungan
pusat-daerah dan pemerintah-masyarakat di tingkat lokal. Berangkat dari realitas
ini, konsep partisipasi kembali mendapatkan tempat sebagai mainstream baru yang
merepresentasikan perubahan dalam proses-proses perencanaan pembangunan di
Daerah.
Di tingkat Pusat, kita bisa menemukan setidaknya tiga kebijakan baru tentang
model partisipasi masyarakat dalam perencanaan pembangunan yang menambah
hal-hal baru atas Kepmendagri No. 9 Tahun 1982 tentang Pedoman Penyusunan
Program dan Pengendalian Pembangunan Daerah (P5D), yaitu Surat Edaran
(SE) Mendagri No. 080/1160/SJ tentang Pedoman Pelaksanaan Rapat Koordinasi
Pembangunan tingkat propinsi, kabupaten dan kota tahun 2002 dan penyusunan
Repetada 2003, SE Mendagri No. 050/987/SJ Tahun 2003 tentang Pedoman
Penyelenggaraan Forum Koordinasi Pembangunan Partisipatif dan Surat Edaran
bersama dan Meneg Perencanaan Pembangunan/Kepala Bappenas No. 0259/
M.PPN/I/2005 Mendagri No. 050/166/SJ Tahun 2005 tentang Petunjuk Teknis
Penyelenggaraan Musrenbang tahun 2005.
Sementara itu, di tingkat lokal muncul pula perda-perda partisipasi masyarakat
dalam perencanan pembangunan seperti yang bisa ditemukan di Kota Probolinggo,
Kabupaten Sumenep, Gowa, Lebak, dan Lampung Timur. Pada intinya, aturanaturan
baru ini berusaha memberikan ruang baru bagi masyarakat untuk terlibat
dalam perencanaan pembangunan di tingkat kabupaten/kota. Selain itu, ada pula
Perda yang tidak secara spesifik mengarahkannya pada perencanaan pembangunan,
namun tetap berkaitan langsung dengan pelaksanaan partisipasi.
150

Secara empiris, perubahan arah partisipasi masyarakat di Indonesia telah diteliti dan
dikaji melalui Indonesia Rapid Decentralization Appraisal (IRDA) yang dilakukan
oleh The Asia Foundation (TAF) dan mitra-mitra lokalnya. Studi ini menjadikan
partisipasi sebagai salah satu kajian dalam implementasi desentralisasi, terutama
mengenai dampak desentralisasi terhadap perubahan arah partisipasi. Secara
ringkas temuan-temuan studi ini dimuat dalam tabel berikut:
Tabel 1. Partisipasi setelah Desentralisasi
IRDA Temuan utama Pendekatan thd Citizenship Lokus/level Partisipasi
1 Adanya peningkatan
kesadaran dan
apresiasi thd partisipasi
masyarakat dalam
pemerintahan daerah
2 Partisipasi masyarakat
semakin memperlihatkan
peningkatan, meski
membutuhkan perbaikan
dari segi transparansi dan
akuntabilitas
3 Desentralisasi
belum membawa
perubahan terhadap
proses perencanaan
pembangunan di daerah
Sumber: IRDA 1 (Mei, 2002), IRDA 2 (Nop., 2002), IRDA 3 (Juli, 2003)
Partisipasi mulai disadari sebagai sesuatu yg
penting bagi Pemda, terutama yg tumbuh dari
inisiatif masyarakat
Partisipasi sebagai sebuah keterlibatan
masyarakat dalam perencanaan,
pelaksanaan dan pemantauan program
pembangunan, dan taraf keterlibatan
beragam untuk setiap daerah. Mulai muncul
akan kebutuhan jaminan Perda untuk
melembagakan partisipasi
Partisipasi masih dipahami dalam
pendekatan top-down, namun pada saat yg
sama memahami beberapa Pemda memahami
partisipasi dengan adanya keterlibatan CSO
Pemerintahan, melalui
lahirnya forum warga dan
keterlibatan media lokal,
dengar pendapat
Pemerintahan, khususnya
untuk perencanaan,
pelaksanaan dan
pemantauan kebijakan
pembangunan
Pemerintahan,
dalam perencanaan
pembangunan di daerah
Meskipun tema partisipasi yang diusung tidak seluruhnya berkaitan dengan
praktik dan perencanaan pembangunan, namun pada umumnya tema-tema
partisipasi di tingkat lokal sangat berkaitan erat dengan isu ini, seperti
partisipasi dalam perencanaan pembangunan, pengaggaran. Secara umum
studi ini mengungkap temuan menarik tentang evolusi partisipasi masyarakat
setelah desentralisasi secara masif dijalankan di Indonesia. Pertama, tiga tahun
implementasi desentralisasi masih jauh dari cukup bagi daerah untuk membuka
ruang partisipasi bagi masyarakat. Perubahan-perubahan yang terjadi masih
bersifat incremental atau sangat berorientasi pada kebijakan masa lalu dan terlalu
lamban untuk sebuah kebijakan radikal seperti Undang-Undang No. 22 Tahun
1999 tentang Pemerintahan Daerah. Kedua, desentralisasi ternyata belum mampu
mengubah lokus partisipasi yang masih didominasi pemerintah. Belum terjadi
pergeseran posisi pemerintah sebagai determinan utama dalam menentukan maju
atau tidaknya partisipasi di tingkat
Dua poin di kolom dua dan tiga tabel ini, diadaptasi dari Hickey dan Mohan ( 2004) yang berbicara
tentang partisipasi dalam teori dan praktik pembangunan. Dalam karya mereka konsep citizenship
dipahami sebagai sebuah tujuan normatif partisipasi yang secara fleksibel berubah mengikuti arah
perkembangan tertentu. Sementara Lokus/level partisipasi merupakan tingkatan di mana partisipasi
secara substansial dijalankan dan bermakna bagi perubahan partisipasi itu sendiri.
151

lokal, kalaupun muncul lokus partisipasi di tingkat masyarakat masih sebatas
pemicu (trigger) saja. Ketiga, munculnya temuan IRDA 2 tentang adanya daerah
yang mulai melembagakan partisipasi masyarakat ke dalam Perda, cukup
mengejutkan untuk desentralisasi yang baru berjalan dua tahun dan kenyataan
bahwa belum ada kerangka nasional tentang partisipasi. Bukan itu saja, Perda No.
13 Tahun 2002 tentang Sistem Dukungan (SISDUK) Kabupaten Takalar 2
ternyata
mampu menginspirasi daerah-daerah lain untuk melembagakan partisipasi
kedalam Perda.
Meskipun masih membutuhkan sebuah klarifikasi yang valid tentang snowball
effect dari Perda Kabupaten Takalar terhadap Perda-Perda di daerah lain,
kenyataannya tidak bisa dipungkiri bahwa setelah itu beberapa kabupaten lain
mulai mengikuti upaya yang sama. Sebagai contoh, di Jawa Timur 2 Kabupaten
berhasil melembagakan partisipasi di tahun yang sama, yaitu Kota Probolinggo
yang membuat Perda No. 3 Tahun 2003 tentang Partisipasi dan Kabupaten
Sumenep yang mengeluarkan Perda No. 4 Tahun 2003 tentang Peran Serta
Masyarakat dalam Pembangunan.
Menariknya, pada tahun yang sama pula dua Kota, yaitu Kota Kediri dan Blitar,
sedang berusaha membuat perda jaminan partisipasi masyarakat. (Sobari dkk,
2004:94). Setelah itu beberapa perda sejenis menyusul dikeluarkan, di antaranya
Perda Kabupaten Lampung Timur No.5 Tahun 2003 tentang Perencanaan
Pembangunan Berbasis Masyarakat, Perda Kabupaten Lebak No. 6 Tahun 2004
tentang Transparansi dan Partisipasi dalam Penyelenggaraan Pemerintah dan
Pengelolaan Pembangunan di Kabupaten Lebak dan Perda No. 4 Tahun 2004
Kabupaten Gowa tentang Partisipasi Masyarakat dalam Penyelenggaraan
Pemerintah Kabupaten Gowa.
Meskipun tidak bisa dikatakan bahwa perda-perda ini cukup kontroversial, namun
ini merupakan bukti empiris yang menguatkan bahwa tengah terjadi arus perubahan
partisipasi masyarakat, khususnya dalam praktik-praktik pembangunan di daerah.
Pertanyaan yang kemudian muncul, sejauh mana perubahan partisipasi terjadi?
Ke arah mana perubahan substansi partisipasi? Radikalkah?. Berkaitan dengan
pertanyaan-pertanyaan tersebut, makalah ini akan mengkaji Perda bersubstansi
partisipasi masyarakat dalam pembangunan di Kabupaten Lebak. Perda ini
dipilih karena memiliki cakupan partisipasi yang lebih luas dibanding yang
lainnya, sehingga hasil kajiannya diharapkan merekomendasikan sebuah smart
practices yang bisa diadopsi daerah lainnya. Sementara itu, kajian lebih diarahkan
pada substansi dan argumen yang digunakan dalam Perda ini, terutama yang
menyangkut partisipasi masyarakat.
Setelah menyampaikan latar belakang tentang kajian, paper ini kemudian
merumuskan sejumlah masalah yang akan menjadi arahan dalam pembahasan
Perda ini menjadi garansi legalitas bagi keterlibatan LSM dan Masyarakat dalam pembangunan
Lihat Laporan IRDA 2 (2002:38).
152

erikutnya, kemudian diikuti pemaparan kerangka teoretis dan metodologis yang
digunakan dalam mengkaji perda ini. Selanjutnya dalam poin keempat disajikan
tentang temuan dan analisisnya, dan diakhiri dengan poin-poin kesimpulan dan
rekomendasi.
2. Perumusan Masalah
Paper ini akan membahas tiga hal utama yang difokuskan untuk menjawab
pertanyaan-pertanyaan berikut:
1. Kerangka (framework) partisipasi apa yang dikembangkan dalam perda
tersebut?
2. Bagaimana metode partisipasi yang dikembangkan dalam perda tersebut?
3. Bagaimana kemungkinan implikasi dari kerangka (framework) partisipasi
yang digunakan dalam perda tersebut?
3. Metode Pendekatan/Analisis
Dalam bagian ini akan dibahas dua hal utama yaitu tentang pendekatan teoretis
yang digunakan untuk menganalisis isi tiga perda dan kerangka teknis untuk
mengkaji argumen kebijakan dalam perda.
3.1 Partisipasi Instrumental, Transformatif dan Elite Capture:
Sebuah Kerangka Analisis
Dalam makalah ini definisi partisipasi yang digunakan tidak merujuk pada satu
bidang ilmu khusus, karena definisi partisipasi memiliki arti yang berbeda-beda
berdasarkan konteks dan ahli yang mendefinisikannya (Mayer, 1997:9). Namun,
secara umum partisipasi bisa dipahami dalam dua pandangan utama, yaitu
perspektif teori pluralisme dan demokrasi langsung. Dalam perspektif pertama,
konsep partisipasi lebih difokuskan pada representasi kepentingan, terutama
melalui kelompok-kelompok kepentingan dan struktur politik lainnya. Sementara
untuk yang kedua, partisipasi merupakan sebuah bentuk keterlibatan dan pengaruh
langsung individu atas pengambilan sebuah keputusan (Mayer, 1997:9).
Sementara itu, dalam diskursus teori pembangunan, pendekatan terhadap
partisipasi ternyata lebih luas lagi, yaitu sebagai kontribusi masyarakat untuk
meningkatkan efiisiensi dan efektifitas pembangunan dan dalam mempromosikan
proses-proses demokratisasi dan pemberdayaan (Cleaver 2002, dalam Cooke dan
Kothari, 2002:36). Kedua pendekatan ini, juga banyak dikenal sebagai partisipasi
dalam dikotomi instrumen (means) dan tujuan/transformasi (ends). Lebih kongkrit
lagi Cleaver menambahkan, dalam argumen efisiensi, partisipasi adalah sebuah
instrumen atau alat untuk mencapai hasil dan dampak program/proyek/kebijakan
yang lebih baik. Sedangkan dalam argumen demokratisasi dan pemberdayaan,
153

partisipasi adalah sebuah proses sebagai upaya untuk meningkatkan kapasitas
individu-individu sehingga menghasilkan sebuah perubahan yang positif bagi
kehidupan mereka (dalam Cooke dan Kothari, 2002:37).
Perbedaan cara pandang atas partisipasi dalam konteks pembangunan seperti di
atas, akan memberikan implikasi yang berbeda dalam melakukan analisis terhadap,
pertama, hubungan kekuasaan dalam sebuah proses yang partisipatif. Kedua, cara
bagaimana komunitas target mendapatkan manfaat dari proses pembangunan.
Dalam perspektif instrumental, hubungan antara masyarakat sebagai sasaran
program dan pengambil kebijakan atau lembaga pemberi bantuan relatif tidak
terjadi, dengan kata lain tidak ada interaksi antar kedua pihak. Sehingga desain
program/atau kebijakan pembangunan yang dibuat lebih banyak atau bahkan
sepenuhnya berada di tangan para elit lokal (community leader). Sementara
masyarakat penerima manfaat hanyalah terlibat seputar implementasi program/
kebijakan, atau hanya menjadi tukang yang mengerjakannya (Parfitt, 2004:539).
Sebaliknya, pendekatan transformatif memandang bahwa hubungan kekuasaan
dalam sebuah proses yang partisipatif harus mengarah pada upaya-upaya
perubahan dan pemberdayaan dari masyarakat target itu sendiri. Sehingga harus
ada kesamaan hubungan kekuasaan dalam perencanaan maupun pelaksanaan
program/kebijakan pembangunan. Masyarakat target harus memiliki kesempatan
untuk berpartisipasi secara langsung, sehingga mereka tahu apa yang diputuskan
dan manfaat yang akan diambil pada saat program diimplementasikan dan selesai
dijalankan (Parfitt, 2004:539). Oleh karena itu, pengertian partsipasi instrumental
dan transformatif dalam makalah ini, mengacu pada referensi yang telah
dipaparkan di atas.
Konsep ketiga dalam kerangka analisis makalah ini adalah elite capture yang
dimaknai sebagai sebuah situasi dimana pejabat lokal, tokoh masyarakat, LSM,
birokrasi dan aktor-aktor lain yang terlibat langsung dengan program-program
melakukan praktik-praktik yang jauh dari prinsip partisipasi. Lebih jauh dari itu,
terjadi pengambilan keputusan dan implementasi program sepihak dengan tujuan
untuk mendapatkan manfaat individual yang tidak sejalan dengan tujuan program
yang partisipatif. Dalam proses yang partisipatif, elite capture merupakan implikasi
negatif dari hubungan kekuasaan dan upaya mendapatkan manfat dari proses
tersebut, yang tentunya lebih pada kerugian bagi masyarakat penerima manfaat.
Platteau memberikan kategori kongkrit tentang praktik elite capture berdasarkan
studi kasusnya di Afrika Barat, yang dikategorikan ke dalam beberapa kondisi
dan konteks hubungan antara lembaga pelaksana program dan lembaga pemberi
bantuan (donor). Pertama, elite capture terjadi pada suatu konteks di mana
kemampuan untuk berinteraksi dengan pihak donor didominasi atau terkonsentrasi
pada sekelompok kecil elit saja. Sementara daya tawar masyarakat biasa atau calon
penerima manfaat sangat lemah, sehingga mereka tidak mampu berbuat banyak
pada saat distribusi dari manfaat program dilakukan (2004:227).
154

Berikutnya, adanya dampak situasi pertama terhadap manfaat program yang
diterima masyarakat target. Karena tidak terjadinya tranparansi atau hubungan
informasi yang asimetris, maka sekecil apa pun manfaat yang diterima masyarakat
target, tentunya akan dimaknai dengan rasa terima kasih terhadap pelaksana
program. Meskipun pada saat yang sama, pelaksana program menikmati
keuntungan yang lebih besar dari program yang dieksekusinya untuk kepentingan
pribadi atau organisasinya, dan masyarakat tidak mengetahuinya.
Terakhir, terjadinya upaya untuk mengubah tujuan awal program yang sudah
ditetapkan dan disepakati dengan lembaga pemberi dana (domestik maupun
asing). Sehingga posisi pelaksana program tidak lebih dari sekedar “makelar
pembangunan” (development broker) (Platteau, 2004:227-229). Konsep ketiga
akan digunakan terutama untuk mengkaji metode partisipasi yang digunakan
sekaligus hubungan antara masyarakat dan pelaksana program pembangunan,
juga kemungkinan-kemungkinan implikasinya.
3.2 Analisis Argumen Kebijakan: Sebuah Pendekatan Praktis melalui
Analisis Structures and Meanings
Analisis argumen kebijakan sebenarnya lebih difokuskan pada upaya awal sebelum
kebijakan dibuat, yang tujuannya adalah untuk memberikan dukungan argumen
yang kuat, sehingga diharapkan sebuah kebijakan akan berdampak positif atau
memberikan manfaat ketika diimplementasikan. Menurut Dunn, argumen
kebijakan digunakan dalam sebuah analisis kebijakan ketika informasi-informasi
yang relevan dengan kebijakan (policy-relevant information) sudah didapat.
Berdasarkan informasi inilah maka proses debat dan argumentasi dimulai untuk
mengkaji secara kritis dan mengkomunikasikan nilai-nilai argumentatif sebuah
kebijakan publik (1994:89).
Selain itu, Gasper menambahkan argumentasi kebijakan ditujukan untuk membuat
klaim-klaim yang secara logika memiliki alasan kuat, khususnya dalam policy
talk and writing. Maka, argumentasi dalam sebuah analisis kebijakan merupakan
sebuah aktifitas yang melibatkan pengkajian dan persiapan argumen-argumen
yang mana ide-ide tentang nilai, tujuan dan prioritas dikombinasikan dengan
klaim-klaim tentang fakta dan hubungan sebab akibat, untuk tujuan menghasilkan
penilaian tetang kebijakan (dan implementasinya) di masa lalu dan akan datang
(2000:3). Dalam praktiknya, analisis argumen kebijakan sering dikaitkan dengan
text-focused analysis. Oleh karena itu, makalah ini akan mengakaji perda-perda
partisipasi terbatas pada teks kebijakannya, bukan pada konteks perda itu
diterapkan. 2
Dalam praktiknya, analisis argumen kebijakan saat ini lebih banyak menggunakan
dua tehnik yang dikembangkan oleh Toulmin dan Dunn (Toulmin-Dunn model)
dan Scriven (Scriven format). Metode pertama digunakan untuk menganalisis
2 Fokus pada teks Perda lebih merupakan pengembangan dari metode analisis argumen kebijakan
yang dilakukan oleh penulis.
155

struktur logika argumen dan mengembangkan kemungkinan-kemungkinan kontra
argumennya, atau dalam hal ini dikenal sebagai Structures. Metode kedua atau
yang disebut sebagai meanings adalah metode untuk mengkaji teks-teks argumen,
atau dalam makalah ini teks kebijakan, untuk mengetahui arti/maknanya,
hubungan antar teks dan secara hati-hati menarik kesimpulan dan asumsi yang
tidak ternyatakan secara langsung dalam sebuah kebijakan. Kemudian, Gasper
menggabungkan dua metode ini sebagai analisis structures and meanings, dengan
tujuan untuk lebih mampu menangkap argumen sebuah kebijakan dan secara
kritis mengkajinya. Selain itu Gasper juga mengembangkan metode yang lebih
mudah dipahami dan digunakan melalui penggunaan tabel analisis untuk mengkaji
meanings dan tabel sintesis untuk mengkaji structures.
Dalam model Toulmin-Dunn yang sudah sedikit dimodifikasi oleh Gasper, terdapat
empat komponen utama untuk menganalisis struktur logika kebijakan. Pertama,
claim (klaim) sebagai konklusi yang diajukan dalam argumen/kebijakan. Untuk
itu sebuah klaim dimaknai sebabai sesuatu yang bisa diperdebatkan, sehingga
dibutuhkan argumen. Kedua, ground atau data, yang dipresentasikan untuk
mendukung klaim, yang bisa lebih dari satu data. Ketiga, warrant, komponen
ini dilihat sebagai sebuah aturan atau prinsip yang relevan dengan kasus atau
argumen. Warrant akan sangat berguna terutama ketika klaim tidak secara
otomatis mengikuti data, sehingga dibutuhkan warrant sebagai pernyataan yang
menghubungkannya. Keempat, Rebuttal adalah sebuah kontra argumen yang
digunakan untuk menguji klaim atau semua elemen, termasuk data dan warrant
(2000:5-6). Sementara itu untuk mengkaji meanings dari argumen/kebijakan
Scriven mengembangkan tujuh langkah untuk analisis argumen (Gasper, 2000:9),
yaitu:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Mengklarifikasi meanings dari terminilogi/teks
Mengidentifikasi kesimpulan, baik yang ternyatakan maupun tidak secara
langsung dalam teks
Menggambarkan struktur, yaitu hubungan kesimpulan terhadap data-data
dan warrants
Memformulasikan asumsi-asumsi yang tidak ternyatakan, yaitu sebagai syarat
untuk bergerak atau merubah dari data ke klaim
Mengkritisi inferensi dan premis
Mempertimbangkan argumen-argumen relevan yang lain, termasuk
kemungkinan kontra-argumen
Evaluasi secara keseluruhan, berdasarkan pada keseimbangan antara kekuatan
dan kelemahan, dan mengkomparasikannya dengan pendapat alternatif yang
mungkin juga bisa dipertimbangkan.
Berdasarkan dua model inilah, analisis argumen terhadap perda partisipasi
dilakukan. Namun dalam praktiknya tidak semua langkah, terutama untuk scriven
format, dilakukan, karena menyesuaikan dengan teks. Untuk itu modifikasi melalui
Gasper model lebih banyak diterapkan.
156

4. Analisis dan Temuan Pokok
4.1 Framework Partisipasi Masyarakat dalam Pembangunan Daerah
Berikut ini adalah analisis meanings and strcutures atas kerangka partisipasi yang
dikembangkan di Kabupaten Lebak berdasarkan analisis teks definisi partisipasi
dan pelibatan masyarakat.
Teks1:
Partisipasi adalah keterlibatan masyarakat secara sadar dan nyata dalam
serangkaian proses pembangunan dari tingkat perencanaan, perumusan kebijakan,
implementasi sampai pengawasan dan evaluasi sehingga penyelenggaraan
pemerintahan dapat lebih aspiratif, transparan dan akuntabel (Bab I ketentuan
umum, pasal 1 No. 7).
Tabel 2: Tabel Analisis Definisi Partisipasi
Step 0.
Identify components
Step 1.
Clarify meanings of terms
Step 2.
Identify conclusions
Step 4.
Identify assumptions
Partisipasi adalah keterlibatan
masyarakat secara sadar dan
nyata dalam serangkaian proses
pembangunan dari tingkat
perencanaan, perumusan
kebijakan, implementasi sampai
pengawasan dan evaluasi sehingga
penyelenggaraan pemerintahan
dapat lebih aspiratif, transparan dan
akuntabel
Kriteria tindakan, menolak
bentuk-bentuk mobilisasi. Setiap
keterlibatan masyarakat harus
terbebas dari paksaan. Partisipasi
juga harus kongkrit, jelas dan
terukur
Keterlibatan masyarakat meliputi
proses pembangunan secara
komprehensif, bukan sekedar
perencanaan saja
Tujuannya agar terjadi perubahan
dalam penyelenggaraan
pemerintahan sesuai prinsip/
karakter tertentu. Contoh, good
governance
Stated conclusion: Partisipasi adalah
cara masyarakat terlibat dalam
proses pembangunan dengan
tujuan agar terjadi perubahan
jalannya pemerintahan, sesuai
prinsip-prinsip tertentu. Perubahan
bukan hanya untuk masyarakat
Berdasarkan analisis teks dalam tabel 2 di atas, maka dilakukan analisis structure
dari kerangka partisipasi yang diajukan dalam Perda.
157

Tabel 3: Tabel Sintesis untuk Kerangka Partisipasi
Policy Position
[Claim:] I propose that
Partisipasi dilakukan bukan untuk mentransformasi
masyarakat saja, tetapi juga pemerintah (daerah)
Rebuttal
• Dalam praktiknya dominasi pemerintah (daerah) bisa
lebih kuat, bila tidak terjadi penguatan kapasitas di
tingkat masyarakat
Given That [Data]
• Tujuan Partisipasi: Meningkatkan daya tanggap
Pemerintah dan Pemerintah Daerah terhadap
keterlibatan masyarakat… (pasal 3 ayat 2 a)
• Tujuan Partisipasi: Juga untuk, ...Meningkatkan
kesadaran peran serta dan tanggung jawab
masyarakat dalam pengelolaan pembangunan
di daerah (pasal 3 ayat 2 b )
• Hak masyarakat untuk berpartisipasi
merupakan jaminan bagi proses transformasi
partisipasi masyarakat (pasal 8)
• Kewajiban mengikat bagi pemerintah untuk
membuka ruang partisipasi bagi masyarakat
dalam seluruh proses kebijakan (pasal 9 ayat 1)
• Dibentuknya komisi partisipasi daerah (Bab VIII)
• Peran serta masyarakat bisa saja menjadi sumber
legitimasi semata
• Masyarakat wajib pula meningkatkan kapasitasnya
untuk bisa tetap berpartisipasi
• Hak pemerintah juga untuk meminta masyarakat
terlibat dalam selurus proses kebijakan
And given the rule (s)/principle(s) [warrant(s)] that
• Bagian dari pelaksanaan Renstra Kabupaten
Lebak 2004-2009
• Adanya aturan yang mendukung keterlibatan
dalam pembangunan , yaitu Peraturan
Pemerintah Nomor 69 Tahun 1996 Tentang
Pelaksanaan Hak dan Kewajiban Serta Peran
serta Masyarakat dalam Penataan Ruang
• Aturan bisa membelenggu partisipasi
Berikut adalah analisis meanings and structures atas definisi pelibatan
masyarakat:
Teks 2: Pelibatan masyarakat adalah suatu kondisi yang mensyaratkan adanya
peran serta atau kontribusi masyarakat baik langsung maupun tidak langsung
dalam suatu pengambilan kebijakan publik (Bab I ketentuan umum, pasal 1 No.
8)
158

Tabel 4: Tabel Analisis definisi Pelibatan Masyarakat
Step 0.
Identify components
Step 1.
Clarify meanings of terms
Step 2.
Identify conclusions
Step 4.
Identify assumptions
Pelibatan masyarakat adalah
suatu kondisi yang mensyaratkan
adanya peran serta atau kontribusi
masyarakat baik langsung maupun
tidak langsung dalam suatu
pengambilan kebijakan publik
Menyaratkan, prakondisi yang
harus dipenuhi untuk sebuah
kegiatan partisipatoris
“Maupun”, mengakui dua bentuk
keterlibatan
Kebijakan publik, istilah netral yang
merepresentasikan suara otoritatif
pemerintah untuk tujuan tertentu
Stated conclusion: Partisipasi adalah
cara masyarakat terlibat dalam
proses pembangunan dengan
tujuan agar terjadi perubahan
jalannya pemerintahan, sesuai
prinsip-prinsip tertentu. Perubahan
bukan hanya untuk masyarakat
Tabel 5: Tabel Sintesis Pelibatan Masyarakat
Policy Position
[Claim:] I propose that
Proses pembuatan kebijakan publik (daerah) menjadi
wilayah peran serta masyarakat
Given That [Data]
• Masyarakat sekurang-kurangnya terlibat dalam
(pasal 16):
a. Perumusan visi, misi dan rencana strategis
daerah;
b. Penyusunan program pembangunan tahunan;
c. Penyusunan anggaran pendapatan dan belanja
daerah;
d. Penyusunan maupun revisi tata ruang;
e. Penyusunan setiap Peraturan Daerah;
f. Pengawasan dan evaluasi terhadap pelaksanaan
suatu kebijakan atau program;
g. Perumusan keputusan / kebijakan publik lainnya
yang berkaitan dengan kepentingan rakyat
banyak;
• Hak masyarakat untuk terlibat dalam perencanaan,
perumusan, implementasi, pengawasan, dan evaluasi
kebijakan publik
Rebuttal
• Proses pembuatan kebijakan hanyalah salah satu dari
seluruh proses kebijakan
• Masyarakat juga berhak untuk bisa mempengaruhi
proses pengambilan keputusan, daripada sekedar
keterlibatannyadi tahap pengysusnan dan
pengumpulan informasi yang relevan untuk kebijakan
• Pengawasan dan evaluasi sudah berada di luar proses
formulasi
159

Berdasarkan hasil analisis terhadap dua definisi yang menjadi bagian utama
dalam Perda Partisipasi (dan transparansi) Kabupaten Lebak, perlu dijelaskan
bahwa perda ini cukup layak untuk dikatakan memiliki framework partisipasi
transformatif, khususnya dari sisi substansi. Partisipasi ternyata tidak hanya
diarahkan sebagai instrumen untuk menggali dan mendapatkan suara masyarakat.
Lebih jauh lagi, partisipasi dan pelibatan masyarakat menjadi tujuan bagi
perubahan terhadap posisi masyarakat itu sendiri, menjadi lebih berdaya. Hal
ini memberikan gambaran cukup utuh tentang upaya-upaya menyeimbangkan
perubahan dari sisi masyarakat.
Berdasarkan data yang menjadi bagian dalam perda itu sendiri, dimuat secara
kongkrit sejumlah strategi dan mekanisme agar terjadi power relations yang
seimbang.
Berikutnya, ketika partisipasi tidak hanya dilakukan pada saat implementasi
program-program pembangunan, tetapi lebih awal lagi sejak proses formulasi
kebijakan, maka telah muncul upaya mentransformasi masyarakat. Keterlibatan
sejak tahap perumusan yang termuat dalam pasal 16 perda ini, mementahkan
asumsi bahwa masyarakat hanyalah menjadi bagian dari eksekutor program
pembangunan.
Namun satu hal yang menjadi ganjalan dalam substansi dan argumen perda ini
adalah, masyarakat diposisikan sudah memahami dan mampu menjalankan start
untuk berpartisipasi. Tidak menonjol ditemukan, argumen tentang upaya-upaya
untuk memprinsipkan kapasitas masyarakat. Di kemudian hari kekurangan ini
akan menjadi ganjalan serius, tatkala terjadi perbedaan kapasitas yang menonjol
antar masyarakat dan antara masyarakat dan pemerintah daerah (dan DPRD).
Terakhir, argumen-argumen partisipasi dalam teks dan struktur logika perda ini
cukup kuat untuk menangkal bahaya elite capture. Jaminan hak masyarakat dan
kewajiban pemerintah dan DPRD dalam partisipasi, merupakan modal utama
untuk menangkal terjadinya situasi ini.
Diperkuat lagi dengan keberadaan komisi partisipasi (dan transparansi) yang
bisa menjadi mediator sekaligus wakil masyarakat yang dekat dan kredibel untuk
menjalankan fungsi penyeimbang dalam partisipasi kebijakan dan program
pembangunan. Juga, pendirian lembaga independen seperti ini, bisa diharapkan
untuk memberikan prospek yang baik bagi masa depan partisipasi masyarakat.
4.2 Metode Partisipasi
Untuk bahasan metode partisipasi, analisis langsung dilakukan melalui structure,
mengingat teks yang lebih kongkrit, yang justru bisa diposisikan sebagai data. Untuk
bagian ini, analisis difokuskan pada bagaimana masyarakat bisa berpartisipasi
dalam proses kebijakan dan/atau pembangunan.
160

Tabel 6: Tabel Sintesis untuk Metode Partisipasi
Policy Position
[Claim:] I propose that
Metode partisipasi yang digunakan cukup memberikan
ruang bagi masyarakat untuk berpartisipasi
Rebuttal
Semakin luas ruang yang diberikan, berdampak pada
semakin tidak efisien dan mahal-nya pengambilan
kebijakan bagi policy maker.
Given That [Data]
• Metode partisipasi (pasal 17):
1. Masyarakat berhak menyampaikan pikiran dan
pendapatnya secara langsung dengan lisan
maupun tulisan dan secara perorangan maupun
kelompok;
2. Untuk terlaksananya ketentuan sebagaimana
dimaksud pada ayat (1) maka dalam perumusan
kebijakan publik harus disiapkan dan diumumkan
mekanisme pelibatan masyarakat terlebih dahulu
oleh badan publik.
3. Mekanisme pelibatan masyarakat sekurangkurangya
berisi tentang:
a. Kebijakan publik yang akan diambil dan
penyampaian konsepnya kepada masyarakat
b. Jadwal perumusan kebijakan publik yang akan
diambil, prosedur pelibatan masyarakat dan media
penyampaian aspirasi
c. Periode dan mekanisme tanggapan masyarakat
terhadap prosedur pelibatan masyarakat
d.
e.
f.
Periode penyampaian aspirasi masyarakat
Periode perumusan tanggapan masyarakat
Penyampaian tanggapan kepada masyarakat yang
memberikan pendapat/aspirasi
g. Periode kesempatan pengajuan keberatan
masyarakat terhadap tanggapan yang diberikan
h. Periode perumusan kebijakan final dan hasilnya
i. Periode kesempatan masyarakat untuk
menyampaikan pengaduan karena tidak
dilakukannya pelibatan masyarakat
j. Periode pembahasan kebijakan publik di DPRD
dengan melampirkan semua dokumen terkait
termasuk aspirasi masyarakat dan tanggapan
terhadap aspirasi masyarakat
k. Kesempatan akhir masyarakat untuk
menyampaikan aspirasi dalam pembahasan di
DPRD
• Standar penyampaian pendapat/pikiran masih belum
terumuskan dengan baik
• Mekanisme belum menjawab persoalan standar
metode partisipasi
• Penyusunan mekanisme tidak bisa hanya didominasi
oleh badan publik, tetapi membutuhkan kolaborasi
dengan masyarakat
161

Policy Position
l. Penepatan kebijakan publik
m. Pengumuman hasil penetapan kebijakan publik
Rebuttal
• Pengaduan dan keberatan (pasal 20):
(1) Setiap masyarakat berhak untuk mengajukan
keberatan kepada Badan Publik berkenaan dengan:
a.
b.
c.
d.
tidak setuju terhadap prosedur pelibatan
masyarakat,
tidak diberi kesempatan menyampaikan pendapat;
tidak ada tanggapan terhadap pendapatpendapat
yang disampaikan;
atau sebab lain yang mengakibatkan
tersumbatnya aspirasi yang ingin disampaikan
masyarakat.
(2) Apabila keberatan sebagaimana dimaksud pada
ayat (1) tidak mendapat tanggapan dari badan publik
yang bersangkutan selambat-lambatnya 14 hari
sejak diajukannya keberatan secara tertulis, maka
masyarakat dapat mengajukan pengaduan kepada
Komisi Transparansi dan Partisipasi.
• Menjawab kontra-argumen pasal 17 ayat 2 (rebuttal
bullet 2)
• Masih dibutuhkan standar tentang pengajuan
keberatan
• Seleksi terhadap keberatan-keberatan bersifat
individual tetap dibutuhkan, untuk memberikan jaminan
terhadap validitas dan reliabilitas sebuah keberatan
And given the rule (s)/principle(s) [warrant(s)] that
• pendekatan transformatif: hubungan kekuasaan
dalam sebuah proses yang partisipatif harus mengarah
pada upaya-upaya perubahan dan pemberdayaan dari
masyarakat target itu sendiri.
• Kesamaan hubungan kekuasaan dalam perencanaan
maupun pelaksanaan program/kebijakan
pembangunan.
• Masyarakat target harus memiliki kesempatan untuk
berpartisipasi secara langsung, sehingga mereka tahu
apa yang diputuskan dan manfaat yang akan diambil
pada saat program diimplementasikan dan selesai
dijalankan (Parfitt, 2004:539)
Secara teknis metode-metode yang digunakan dalam partisipasi, cukup memberikan
ruang bagi masyarakat untuk mengemukakan pendapatnya atas sebuah kebijakan.
Kekhawatiran akan dominasi elit bisa dikurangi dengan adanya jaminan partisipasi
baik langsung maupun tidak oleh masyarakat. Selain itu keberadaan komisi
partisipasi dan transparansi sebagai organisasi independen, bisa menjadi penengah
yang diharapkan mampu menyelesaikan persoalan-persoalan partisipasi.
Berdasarkan tabel di atas, perlu juga diperhatikan bahwa semakin luas ruang
partisipasi yang dibuka oleh pemerintah daerah, perlu dipertimbangkan pula
162

efektifitas pengambilan kebijakannya. Semakin besar partisipasi, akan berdampak
pada semakin banyak waktu dan biaya yang dibutuhkan. Meskipun bukan berupaya
menegasikan arti pentingnya partisipasi, namun dalam hal waktu dan anggaran
akan menjadi beban yang cukup bagi daerah untuk terus menjalankan mekanisme
ini. Artinya, perlu dikembangkan mekanisme khusus agar luasnya ruang partisipasi
yang dibuka tidak berkorelasi positif dengan besarnya biaya dan waktu yang harus
dikeluarkan. Secara kongkrit bisa dikembangkan standar penyampaian pendapat
dan tanggapan yang efisien, tanpa mengurangi makna partisipasi.
Satu pertanyaan sederhana tetapi cukup penting, mengapa perda ini relatif baik
mengatur ruang partisipasi masyarakat. Jawaban yang mungkin diajukan adalah
karena perda ini dibuat dengan menggandeng transparansi sebagai bagiannya.
Perubahan hubungan kekuasaan antara masyarakat dan pemerintah daerah
tidak akan bermanfaat bagi penciptaan ruang partisipasi, tanpa ada kerelaan
dari pemerintah daerah untuk membuka pintu bagi akses informasi publik yang
dibutuhkan oleh masyarakat sebagai dasar (bahan) partisipasi. Karena selama ini
akses terhadap dokumen publik begitu menjadi masalah bagi masyarakat yang
ingin mengetahui jalannya pemerintahan dan pembangunan.
4.3 Implikasi dari Framework Partisipasi
Mengingat substansi perda yang mengalami perubahan cukup radikal, terutama
bila dibandingkan dengan kondisi sebelum reformasi dan desentralisasi, maka satu
hal yang mungkin dihadapi oleh pemerintah daerah dalam menjalankan perda
progresif ini adalah menyangkut situasi kultur di tingkat lokal, baik di kalangan
elit lokal maupun masyarakat. Di tingkat elit, munculnya benturan kepentingan
antara arus perubahan yang dibawa oleh Perda ini dan kepentingan untuk
mempertahankan budaya politik lama yang berakar pada patronase, merupakan
hal yang mungkin terjadi. Di tingkat masyarakat, keberadaan perda ini tentunya
membutuhkan setting budaya politik baru yang tidak hanya sekedar menerima,
tetapi memberi kontribusi dan mempengaruhi.
Oleh karena itu, implikasi teknis yang juga akan muncul adalah belum siapnya
masyarakat di awal-awal implementasi Perda ini, dan sebagai jalan keluar bukan
hanya sosialisasi tetapi juga perlunya peningkatan kapasitas masyarakat tentang
makna, cara dan etika berpartisipasi. Implikasi prospektif lainnya berkaitan
dengan pola-pola elite capture yang selama ini kental dalam proses-proses
pembangunan. Substansi perda yang secara normatif berusaha menangkal polapola
ini, ke depan akan berdampak positif bagi perbaikan tingkat korupsi. Secara
normatif, ketika masyarakat diberi kesempatan terlibat langsung, berhubungan
dengan pengambil kebijakan dan mempengaruhi serta secara detail mengetahui
kebijakan pembangunan yang akan dijalankan tentunya akan mengurangi dan
menghentikan praktik-praktik elite capture. Apalagi pada saat yang sama akses
terhadap informasi publik juga dibuka cukup lebar.
163

Berikutnya berkaitan dengan kesiapan material untuk menjalankan perda ini.
Sebagaimana teori kebijakan yang menganut posisi rational decision-making,
semakin rasional informasi yang relevan untuk kebijakan berusaha diperoleh baik
melalui metode ilmiah maupun metode demokrasi, maka konsekuensinya adalah
pada ketersediaan waktu dan biaya untuk menggalinya.
Pendekatan partisipatoris yang sangat kental dalam Perda ini, menyaratkan
perubahan cukup besar dalam cara-cara bagaimana input kebijakan pembangunan
diperoleh dan diakomodasi untuk menjadi kebijakan yang sesuai harapan
masyarakat. Implikasinya tentunya hal ini berpengaruh terhadap waktu dan
biaya yang harus dikeluarkan untuk menjalankan proses-prosesnya. Sebagai
contoh, participatory budgeting yang cukup populer dikembangkan di Porto Alegre,
Brasil, prosesnya memakan waktu hampir setahun penuh hingga sebuah program
pembangunan benar-benar mengakomodasi suara sektoral dan kewilayahan di
masyarakat. Selain itu tidak kalah pentingnya, kesiapan kapasitas pemerintah
daerah dan DPRD sendiri, tentunya harus lebih dari sebelumnya, dalam hal
kemampuan mengatur strategi dalam mengakomodasi keterlibatan masyarakat,
dari mulai kapasitas pengumpulan informasi yang relevan buat kebijakan,
kemampuan berargumen secara normatif dan empiris hingga kemampuan
melakukan manajemen dan resolusi konflik yang mungkin terjadi.
5. Kesimpulan dan Rekomendasi
Kajian tekstual terhadap isi dan argumentasi perda ini menunjukkan bahwa secara
normatif partisipasi yang digagas sudah lebih dari sekedar sebagai instrumen
untuk berpartisipasi. Lebih dari itu perda ini secara progresif mengembangkan
pendekatan transformatif, karena partisipasi juga merupakan bagian dari upaya
untuk memberdayakan masyarakat dan menyeimbangkan power relations. Selain
itu, kekhawatiran akan bahaya elite capture yang mungkin lebih menonjol, secara
substansi terjawab dalam perda ini.
Sebagai rekomendasi akhir, secara normatif perda ini layak dikatakan sebagai
salah satu smart practices yang bisa dirujuk oleh daerah lainnya, tentunya
dengan mempertimbangkan situasi dan kondisi yang berbeda. Selain itu perlu
juga dilakukan studi-studi lainnya yang lebih mengarah pada temuan-temuan
empiris dari implementasi perda ini. Pada saat yang sama juga dicatat kendala
dan kemudahan dalam implementasinya, untuk semakin menyempurnakan perda
partisipasi ini dan dampaknya terhadap keterlibatan masyarakat dalam prosesproses
pembangunan dan hasil-hasilnya.
164

Referensi
Cleaver, Frances., dalam Cooke, Bill dan Kothari, Uma (2002) Participation: the New
Tyranny?. London: Zed Books
Dunn, William N. (1994) Public Policy Analysis: An Introduction. New Jersey: Prentice-Hall,
Inc.
Gasper, Des (2000) ‘Structures and Meanings: A Way to Introduce Argumentation Analysis
in Policy Studies Education’, Working Paper 317. The Hague: Institute of Social Studies
(ISS).
Hickey, S. Dan Mohan, G (eds.) (2004) Participation: from Tyranny to Transformation:
Exploring New Approaches to Participation in Development. London: Zed books
Mayer, Igor S. (1997) Debating Technologies: A Methodological Contribution to the Design
and Evaluation of Participatory Policy Analysis. Tilburg: Tilburg University Press.
Parfitt, Trevor. (2004) ‘The Ambiguity of Participation: a Qualified Defence of Participatory
Development’, Third World Quarterly 25 (3):537-556.
Platteau, Jean-Philippe (2004) ‘Monitoring Elite Capture in Community-Driven Development’,
Development and Change 35(2):223-246.
The Asia Foundation (2002a) Indonesia Rapid Decentralization Appraisal (IRDA): Laporan
Pertama, Mei 2002. Jakarta: The Asia Foundation
_______(2002b) Indonesia Rapid Decentralization Appraisal (IRDA): Laporan Kedua, Juni-
November 2002. Jakarta: The Asia Foundation
_______(2003) Indonesia Rapid Decentralization Appraisal (IRDA): Laporan Ketiga, Juli
2003. Jakarta: The Asia Foundation
Sobari, W. dkk. (2004) Referensi Baru Otonomi: Kumpulan Beragam Inovasi Pemerintah
Kabupaten dan Kota di Jawa Timur dalam Implementasi Otonomi Daerah. Surabaya: Jawa
Pos Institute of Pro-Otonomi (JPIP)-Pemerintah Provinsi Jawa Timur.
Peraturan Daerah:
Republik Indonesia (2003) Perda Kabupaten Lampung Timur No.5 tahun 2003 tentang
Perencanaan Pembangunan Berbasis Masyarakat.
______________(2004) Perda Kabupaten Lebak No. 6 tahun 2004 tentang Transparansi
dan Partisipasi dalam Penyelenggaraan Pemerintah dan Pengelolaan Pembangunan di
Kabupaten Lebak.
_______________(2004) Perda No. 4 Tahun 2004 Kabupaten Gowa tentang Partisipasi
Masyarakat dalam Penyelenggaraan Pemerintah Kabupaten Gowa.
165

5. Diskusi Sesi Paralel 1:
Penyusunan dan Implementasi Perda
Tanya Jawab
◊ Pertanyaan
1.
Gatot (LBH Bandung)
Apa yang disampaikan tadi sebenarnya cukup jelas buat kami tapi ada beberapa
hal yang mungkin bisa diperjelas terutama oleh narasumber dari Tarakan
dan Bpk. Walikota Gorontalo, itu hal-hal yang berkenan dengan mekanisme.
Bagaimana mekanisme penuang akses informasi publik berkenan dengan beberapa
informasi yang disediakan oleh institusi pemerintahan baik kota Tarakan maupun
Gorontalo.
Kemudian apakah di kedua wilayah ini ada juga ketentuan yang memberikan
satu ruang yang cukup baik buat publik untuk melakukan komplain misalnya,
mekanisme komplain, seandainya informasi tadi menurut Bapak Walikota
Gorontalo diberi waktu satu minggu selambat-lambatnya informasi pada publik itu
bisa diberikan, jika lebih dari satu minggu atau ternyata sama sekali informasi itu
tidak bisa diberikan, kira-kira mekanisme komplain yang disediakan bagi publik
ini sebenarnya terkait dengan kepentingan pemerintah untuk memberikan ruang
akses bagi masyarakat yang bersangkutan seperti apa.
Kemudian memang pada tataran praktis implementatif di beberapa daerah pasti
terjadi perbedaan-perbedaan. Karena pada prinsipnya akses informasi, akses
partisipasi dan akses pada keadilan itu merupakan satu kesatuan yang tidak bisa
dilepaskan satu sama lain, menurut pandangan kami. Kemudian juga implementasi
tiga akses ini (informasi, partisipasi dan keadilan) betul sangat membutuhkan satu
sikap konsistensi dari unsur penyelenggara negara terutama karena dari aspek
HAM merupakan kewajiban pemerintah untuk bisa memenuhinya dengan sebaikbaiknya.
Kemudian pertanyaan yang ke-3 untuk Bapak-bapak dari Tarakan dan Gorontalo,
masyarakat mengetahui bahwa usulan-usulan yang mereka berikan itu betul-betul
diakomodir dalam tahapan proses pengambilan sebuah keputusan. Tadi bapak
juga menjelaskan, Walikota dari Gorontalo, bahwa ada perda tentang perencanaan
pelaksanaan dan pengawasan, bagaimana mekanisme pelibatan partisipasi publik
dalam proses pelaksanaan implementasi dari kebijakan tadi dan pengawasannya
seperti apa.
Kalau yang disampaikan oleh kawan Diding saya pikir memang kondisinya di
Bandung memang seperti itu, belum sebagus dengan apa yang terjadi dan diinisiasi
oleh kawan-kawan dari Tarakan maupun dari Gorontalo.
166

2.
Ayu Pramusinto
Sedikit untuk Pak Djoko, tadi digambarkan di layar tentang pembangunan SMP
yang menghabiskan 15 milyar, saya kuatir ini menjadi kecenderungan di daerahdaerah
juga. Dan saya memang melihat bahwa pembangunan fisik menjadi
kebanggaan, bangun sekolah mewah, bangun gedung mewah, tetapi isi dari
kegiatan itu sendiri terabaikan, dan tentu saja ini jangan sampai terjadi seperti
itu, jadi konsentrasikan secara benar kalau ingin membangun, apa fisik memang
masih perlu kita cenderung seperti itu ingin sesuatu yang kelihatan ada tinggalan
monumental nanti kalau ganti Bupati bisa dibandingkan Bupati dulu bangun apa,
Bupati sekarang bangun apa.
Yang kedua, tadi ada masalah tahapan musrenbang sampai ketemu APBD
itu banyak sekali aspirasi yang terpotong-potong, sehingga apa yang muncul
dari bawah sampai akhir ketika APBD sebetulnya berapa persen yang terserap
dari aspirasi masyarakat, dan ini ada berapa potongan, dipotong mulai musren
kelurahan, kecamatan kemudian tim anggaran di eksekutif juga bikin potonganpotongan,
kemudian masuk di legislatif di potong lagi akhirnya berapa persen yang
masuk dari bawah itu.
3.
Restu Karlina Rahayu (Bandung Advisory Group)
Saya sangat tertarik dengan pemaparan kota Tarakan dan Gorontalo. Terkait
dengan keluarnya Permendagri No. 24 Tahun 2006 tentang pedoman penyusunan
pelayanan perijinan satu pintu. Apakah di kota Bapak sudah ada unit atau kantor
atau dinas tentang pelayanan perijinan satu pintu.Ini terkait dengan pertanyaan
berikutnya karena seperti sekarang yang kami sedang asistensi teknis di kota
Cimahi, salah satu kesulitan yang dihadapi adalah ketika ada peraturan atau
perangkat hukum diatasnya sehingga daerah itu tidak mampu untuk mengeluarkan
ijin.
Karena untuk mengeluarkan ijin tetap harus ada ijin dari Pusat terlebih dahulu.
Apakah sebelumnya Bapak pernah mengalami ketika daerah menginisiasi suatu
peraturan terbentur dengan peraturan diatasnya, selama ini kalau daerah Bapak,
bagaimana mengatasinya. Dalam proses penyusunan peraturan daerahnya sendiri
Pak, tadi diceritaikan tampak sangat partisipatif. Sedangkan proses politiknya
sendiri ketika legislatif bertemu dengan eksekutif itu seperti apa, apakah
legislatifnya sangat bisa bekerja sama juga dengan eksekutif?
167

◊
Jawaban
1.
Walikota
Mekanisme informasi dari publik, kami jelaskan bahwa dalam peraturan daerah
tentang perencanaan pelaksanaan dan pengawasan itu sudah jelas terurai oleh
karena itu maka mudah-mudahan dari Bapak moderator bisa. Mekanisme itu
orientasinya atau dasarnya masyarakat bisa memanfaatkan media apa saja
untuk bisa menyampaikan aspirasinya kepada pimpinan daerah, tetapi seperti
perencanaan tentu ada aturan yang sudah ditentukan oleh pemerintah pusat,
musrenbang kemudian lokakarya tingkat kecamatan kemudian tingkat kota
kemudian kita bahas lagi di tingkat provinsi baru di tingkat nasional. Jadi
mekanismenya seperti demikian, tetapi prinsipnya apa yang diinginkan oleh
masyarakat segera salurkan jangan ditutup-tutupi.
Complain yang cuma satu minggu. Kalau lebih dari 1 minggu sudah tidak ada
complain, teorinya berarti sudah baik itu. Ini dimaksudkan untuk agar mereka
segera mengajukan aspirasi mereka, apa yang mereka tidak inginkan. Sarananya
yaitu tadi boleh melalui sms, melalui telpon langsung. Di kota Gorontalo ada
posko untuk ini yang kita namakan Posko 4-CT yaitu cepat temu (masalah), cepat
tanggap (begitu diketemukan permasalahan, aparat itu tanggap, diapakan ini),
sehingga cepat tindak, sehingga akhirnya tuntas tidak ada masalah lagi. Tapi
orang tambah 1-CT lagi supaya kita cepat temu, cepat tanggap, cepat tindak, cepat
tuntas, sehingga kita cepat tidur, sebab tidak ada beban lagi jadi tidur enak tidak
stress, itu 24 jam berfungsi.
Baru-baru ini banjir, baru ada tanda-tanda mau banjir kita sudah warning kepada
masyarakat, seperti beberapa waktu yang lalu ada gempa bumi di Gorontalo
yang sengaja terlalu di blow up sehingga di media elektronik muncul seolah-olah
Gorontalo sudah kiamat, padahal saya sendiri tidak merasakan gempa yang begitu
besar, hanya masyarakat terpancing dengan isu dari media bahwa akan terjadi
tsunami di Gorontalo, sehingga masyarakat yang ada di pesisir pantai lari. Ini
segera ditangani oleh Posko 4-CT.
Kemudian bagaimana masyarakat tahu bahwa usulan-usulan mereka itu
tertampung, tentu saja karena melalui proses musrenbang ke tingkat kecamatan,
ke tingkat kota, kita susun mana yang utama diantara unsur yang sama. Keinginan
kita begitu banyak, tapi mana dari keinginan-keinginan itu yang utama, tentu
keinginan pribadi saya kalau sudah dibicarakan dengan suatu lingkungan sudah
turun dia punya, demikian juga. Itu harus ada sosialisasi kepada masyarakat
bahwa tidak semua yang kalian sampaikan itu akan tertampung. Kita akan
melihat kepentingan yang lebih besar lagi selain dari anda. Biasanya kemauan
bertolak belakang dengan kemampuan, kemampuan itu menurut deret hitung,
dan kemauan itu menurut deret ukur, maka dia laksanakanlah perencanaan mana
yang utama diantara yang sama, tentu tidak semua tertampung.
168

Kemudian di kota Gorontalo tidak melayani satu pintu, yang ada satu atap tapi
banyak pintu, tapi di dalam satu kantor itu, pintunya ada pintu depan, pintu
samping dan pintu belakang. Jadi pelayanan di kota Gorontalo satu atap ada unit
pelayanan satu atap sebelum keluar instruksi mendagri, jauh-jauh sebelumnya
sudah ada pelayanan satu atap. Prinsipnya yaitu efisiensi. Efisiensi orang yang
mengurus ijin. Biasanya pengalaman rakyat mengurus ijin itu harus menghubungi
beberapa instansi, pakai uang kendaraan ke instansi A, uang kendaraan ke instansi
B, bolak-balik dia. Ini dia cuma satu kali mengeluarkan uang, antarkan di unit satu
atap, dan unit satu atap itu yang memproses ke dinas-dinas lain, dan dia diberi
waktu tiga hari kemudian kembali. Itu sudah lama berlangsung di kota Gorontalo,
dan masih merupakan unit pelaksana tugas, belum dinas, belum kantor. Sebab
kalau dia sudah dinas atau kantor berarti dia menghilangkan peranan dinas-dinas
lain, seperti IMB, itu kan melibatkan pertanahan, melibatkan PU dan melibatkan
unit-unit lain, nanti akan tersinggung yang lain-lain, jadi Unit Pelaksana Tugas.
Kita rekruit petugas-petugas yang melaksanakan itu di dinas-dinas yang sekian
banyak itu dan mereka itu yang memproses di satu tempat, jadi bukan rakyat lagi,
jadi pelayanan satu pintu, kami tidak melakukan pelayanan satu pintu tapi satu
atap dalam satu kantor.
Kalau peraturan daerah itu prinsip tidak boleh bertentangan dengan peraturan
dan perundang-undangan lebih tinggi. Jangan sampai daerah otonomi menjadi
daerah ototomi, sudah main kuasa-kuasaan, daerah-daerah itu main kuasakuasaan.
Seperti misalnya masalah kelautan, itu kan peraturan yang mengatur
itu bagaimana retribusi kepada nelayan dan sebagainya. Pernah ada yang
mengusulkan katanya Pak Wali perlu dibatasi nelayan dari daerah lain yang
beroperasi di perairan di kota. Sebab di kota itu juga ada wilayah pantainya.
Saya bilang jangan, kita usahakan supaya ikan-ikan itu ada KTP. Jadi nelayan
di kota Gorontalo, kalau tangkap ikan, ditanya kepada ikan, “Hai ikan KTP-mu
mana?”, “Ini Pak”, “Oh kalau dia dari kabupaten oh lepas lagi”, demikian juga
kalau misalnya ikan yang dari kota Gorontalo tertangkap di kabupaten Gorontalo
tanya KTP, kalau dari kota, kabupaten lepas. Jadi masalah ini harus diatur oleh
daerah itu secara regional, provinsi, ada yang nasional. Jadi inilah peraturanperaturan
daerah tidak bertentangan tetapi dia sebagai pelaksanaan kebijakan
nasional, sebab kita dalam satu Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Proses politiknya kita terapkan budaya lokal. Budaya lokal itu ada yang disebut
Dulo Hupa, kalau disini “lobby”. Misalnya anak saya ingin dikawinkan dengan
anak bapak, saya belum datang secara resmi meminang anak bapak, kita dulo
hupa dulu, “Bagaimana Pak, anak saya itu saya ingin jodohkan dengan anak
Bapak, kira-kira anak Bapak itu sudah ada pilihannya atau belum”, Bapak jawab
“Saya katakan ada tapi tidak ada, saya katakan tidak ada tapi ada”; berarti ada
stop tidak usah dilanjutkan dulo hupa itu, lobby itu, jelas-jelas anak bapak itu
sudah ada pilihannya.
169

Antara eksekutif, legislatif dan masyarakat itu yang kita gunakan. Jadi saya
dengan ketua dewan atau ketua komisi atau ketua fraksi baku-baku telpon, aparat
birokrat baku-baku telpon dengan anggota dewan, bagaimana ini, seperti hari ini
saya harus ada di Gorontalo hari ini sebab besok itu pembahasan kebijaksanaan
yang dulu AKU (Arah Kebijaksanaan Umum) sekarang jadi KUA (Kebijaksanaan
Umum Anggaran) itu saya harus sampaikan kepada dewan, jadwalnya pagi,
dengan perhitungan bahwa kalau acara ini sesuai dengan waktu maka saya akan
berangkat jam 3 tadi, tiba malam, besok paginya saya bisa hadir, saya telpon tadi
ketua dewan, “Saya mohon maaf kira-kira saya tidak bisa berangkat sore ini, nanti
besok pagi subuh, jadi boleh ditunda acara dewannya jam 10”, “Oh boleh Pak”. Jadi
tidak formal tapi dulo hupa, jadi hubungan keakraban kekeluargaan ini sehingga
tidak ada hambatan-hambatan yang berarti, ada pun pembicaraan itu tinggal melegal-kan,
bikin peraturan daerah tetapi diantara kita sudah ada lobby-lobby secara
tidak mengikat. Itu sesuai dengan budaya Gorontalo, dulo hupa itu.
2.
Djoko
Enaknya kalau bersama dengan Pak Walikota, saya pikir jawabannya sudah
dijawab Pak Walikota. Pak Gatot barangkali nuansa yang saya presentasikan agak
berbeda, artinya sudah pasti dibanding dengan yang Pak Walikota karena saya
sudah langsung fokus ke masalah APBD. Kalau APBD tadi sudah disampaikan
Pak Wali juga. Masalah akses publik itu sudah sangat cukup detail sebenarnya
diatur oleh surat edaran Kepala Bappenas. Kalau itu saja kita kerjakan betul,
sebenarnya sudah memadai. Hanya selama ini persoalannya yang saya amati
tadi, sering-sering apa yang terlihat mudah di atas kertas, jadi ini teman-teman
di Bappenas juga, pada waktu merumuskan SE Bappenas itu sepertinya enak saja
gambar-gambar apa panah-panah setelah ini, tapi giliran diterapkan di lapangan itu
susahnya setengah mati tidak mudah. Artinya kalau untuk akses informasi publik
masalah perda APBD saya membaginya menjadi pramusrenbang, musrenbang,
pasca musrenbang. Yang pra sama musrenbang sudah jelas. Mungkin yang
menarik dipersoalan pasca-nya.
Setelah musrenbang kan kita susun menjadi rencana kerja pemerintah daerah
kota. Kemudian itu kita ambil, kebijakan-kebijakan itu kita rumuskan, tadi yang
disampaikan pak Walikota, kebijakan umum anggaran sekarang (KUA). Pada
saat kita menyampaikan KUA ke dewan saja artinya melalui suatu mekanisme
sidang paripurna, publik semua tahu, diliput media masa secara luas. Setelah
paripurna kita melakukan pembahasan dengan dewan, itu publik bisa ngasih
input. Memang terus terang di Tarakan belum kami perdakan akses informasi ini,
mudah-mudahan ini saya bisa didukung Bu Diani untuk memfasilitasi Tarakan
menjadikan perda akses informasi ini. Jadi mulai dari penyampaian KUA sampai
nanti KUA diterjemahkan menjadi rencana anggaran, itu publik masih openly
can access, sampai tadi yang saya sampaikan. Kepala-kepala dinas itu semacam
menjalani sidang sarjana itu, pertanyaannya lebih-lebih keras, lebih campur
aduklah, yah situasi di dewan kita tahu, itu betul-betul kritis, dan masyarakat itu
bisa ikut memberikan pendapatnya sampai akhirnya pengesahan.
170

Memang kalau kita bicara masalah public participatory planning, ini memang
sebenarnya isu yang sejak pemerintahan orde baru sebetulnya sudah punya
namanya Permendagri No. 9/1982, tetapi karena waktu itu konteksnya adalah
sangat sentralistik Permendagri ini tidak jalan. Ini sebenarnya dulu mengatur
mekanisme buttom up planning juga, tapi kata orang Jawa yang seringnya
kan “mboten” up, jadi tidak pernah naik. Saya klarifikasi, anggaran yang kami
alokasikan 17% itu sudah kami ambil, artinya tidak termasuk aparat, kalau sama
aparat itu 23%, 17% murni betul untuk bangun sekolah, untuk meningkatkan
kesejahteraan guru, dsbnya, dsbnya.
Kekuatiran Pak Agus, masalah yang ada SMP sampai 30 milyar, Jadi terimakasih
Bapak tidak perlu kuatir karena kami sudah punya masterplan pendidikan. Di
situ kami sudah petakan sekian SMP ke depan itu mau seperti apa, tidak semua
SMP kita bangun seperti itu. Yang kami perlihatkan itu SMP Negeri I yang
memang kami proyeksikan akan jadi SMP internasional, tentunya yang lain tidak
seperti itu, cukup ada yang kita renovasi, kita cat-cat pagarnya, dsbnya, dsbnya.
Itu sengaja saya perlihatkan, karena pada waktu teman saya dosen planologi ITB
mengunjungi kami di Tarakan saya ajak ke situ dia bilang “Ini di Bandung aja
tidak ada”.
Mengenai aspirasi masyarakat terukur berapa persen yang terakomodir. Tadi sudah saya
sampaikan bahwa pramusrenbang itu kami mengadakan pelatihan kepada stakeholderstakeholder
di kelurahan, kami datangkan seorang pakar pemberdayaan masyarakat dari
UI, kami latih bagaimana mereka bisa memformulasikan persoalan-persoalan kemudian
mampu juga memprioritaskan. Sehingga yang ada di kami bukan sekedar list dari
usulan tetapi mereka sudah bersepakat. Karena sudah kami latih dulu, fasilitatornya
juga kami datangkan profesional, sehingga sejak di musrenbang kelurahan mereka sudah
mengidentifikasi apa usulan disitu. Namun pun demikian ada hal-hal kecil memang misalnya
jalan masuk di kampung, selokan, dlsbnya itu biasanya kita cover dengan block grant, kita
alokasi anggaran khusus ke kelurahan. Itu kita biarkan camat dan lurah mengatur dana
tadi, kita beri kebebasan untuk meng-cover yang sifatnya kecil-kecil di masyarakat.
Kemudian Bu Restu, tadi sebagaimana saya sampaikan waktu saya menjawab pertanyaan
Pak Gatot, sama juga Bu Restu. Kami ini memang terus terang masih ketinggalan
dalam hal perda-perda, tetapi selama ini kami sudah melaksanakan, tadi Pak Moderator
menggarisbawahi itu, kami belum perdakan tapi sudah laksanakan. Makanya disini ada
Ibu Direktur Hukum dan HAM Bappenas saya mohon dukungan untuk memfasilitasi
saya memperdakan apa-apa yang sudah kami lakukan. Masalah satu pintu yang kata
Pak Walikota Gorontalo, bukan satu pintu tapi satu atap. Sebetulnya yang penting juga
mengsimplifikasi mejanya ya, kalau satu atap mejanya masih banyak juga percuma.
Sebagai gambaran saja kami memang belum punya satu pintu satu atap, tetapi ada satu
ilustrasi kami deal dengan satu investor malaysia mau membangun cold storage di Tarakan
hanya dalam waktu 3 ½ jam deal investasi 3.5 juta US$ waktu itu dan sekarang dia sudah
bangun cold storage-nya dan sudah mengekspor sekian kali. Jadi memang belum ada tetapi
kami sudah melakukan.
171

Kemudian SOP kami terhadap investor adalah biasanya kami jemput kalau ada investor,
kita dengar, kita jemput ke Bandara kita traktir makan, jadi kita tidak minta ditraktir
makan, hal-hal seperti itu. Cuman memang tadi kami akui belum jadi suatu sistem yang
diperdakan, ini masukan terus terang akan saya sampaikan ke pak Wali saya untuk hal-hal
ini.
Kemudian proses politiknya seperti apa. Tadi saya sampaikan karena fokus saya adalah
APBD, kita ketahui bahwa hak budget dewan itu dijamin undang-undang, sehingga kita
memang mau tidak mau dalam arti ada ruang, ruang-ruang yang memang kita dalam
tanda petik negosiasikan dengan dewan. Tetapi saya punya kriteria itu sepanjang untuk
kepentingan konstituen masih saya tolerir, kalau untuk kepentingan pribadi misalnya
supaya tanah dia jadi harganya naik, dia minta jalan disitu, saya tolak. Karena saya punya
kebijakan umum anggaran yang sudah kita sepakati. Saya pikir itu, jadi proses politik kalau
khusus untuk APBD, selama ini alhamdullilah tadi saya sampaikan di kesimpulan juga
bahwa situasinya memang kondusif, tadi tentunya sebagaimana Pak Wali itu ada suatu
proses-proses lobby dsbnya. Ini yang saya selalu mengatakan bahwa intervensi politik
didalam APBD tidak bisa kita eliminer tetapi bisa kita minimalisir, kita kunci di KUA. Pada
waktu pembahasan APBD saya selalu bawa, kalau ada anggota dewan mau macam-macam,
mau nitip ini-itu, ga ada disini pak (KUA), saya berani seperti itu.
3.
Moderator
Bapak/Ibu sekalian ini baru ada 3 kajian/makalah, dan tiga-tiganya memiliki
kesimpulan atau temuan-temuan yang berbeda pemaparannya, ada yang
diperdakan tetapi tidak berjalan baik, ada yang tidak diperdakan tapi berjalan baik,
dan kemudian ada yang diperdakan dan berjalan baik. Ini baru tiga contoh kasus
dari 400 lebih kabupaten kota di Indonesia, dan kalau kita melihat dari dua kasus
di Gorontalo dan Tarakan sebenarnya tergantung pada orangnya siapa di situ.
Kalau orangnya di situ punya goodwill yang baik, tentu saja hasilnya akan seperti
tadi yang kita lihat bersama. Persoalannya apakah 400 daerah atau kabupaten
kota yang lain memiliki orang-orang yang sama seperti yang ada disamping saya
ini atau tidak. Mungkin nanti kita bisa melakukan survei bersama, atau mungkin
survei kasar dari 400 daerah itu mana yang sudah punya best practices yang itu
bisa kita tularkan untuk daerah yang lain.
Saya kira itu, saya mohon maaf karena keterbatasan waktu yang kita punyai.
Terimakasih untuk partisipasinya mohon untuk memberikan applause kepada tiga
pembicara kita. Selamat sore, Ass. Wr. Wb., terimakasih untuk semua pembicara.
172

BAB 3
Perda Pelayanan Publik : Kesehatan,
Ketenagakerjaan & Sumber Daya Alam
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Kebijakan Pemberdayaan PKL di Perkotaan dengan
Pendekatan Perkotaan (Studi Kasus di Kota Surakarta)
Dr. Absori, SH,MHm, Staf Pengajar Univ Muhammadiyah Surakarta
JPKM Kab Purbalingga Provinsi Jawa Tengah: Studi Kasus
Perda. No. 15 Tahun 2003 serta Realisasinya di Lapangan
Nur Hidayat Sardini, S.Sos., M.Si, Staf Pengajar UNDIP Semarang
Dapatkah Perda Menjamin Komitmen Kerjasama Antar Wilayah?
Pengelolaan Sumber Air Minum Lintas Wilayah di Kawasan Gunung
Ciremai Provinsi Jawa Barat
Hikmat Ramdan, Staf Pengajar Univ Winaya Mukti, Sumedang dan Ahmad
Dermawan, CIFOR, Bogor
Meneguhkan Akses Masyarakat Miskin terhadap Sumber Daya
Hutan: Kajian Atas Perda-Perda Perhutanan Sosial (Social Forestry)
di Tiga Daerah
Imam Subkhan
Merebut Kembali Hak Perempuan atas Layanan Kesehatan
(Telaah Kritis atas Alokasi Anggaran Kesehatan untuk Pelayanan
Kesehatan Perempuan di Kabupaten Bantul, Yogyakarta)
Yusnita Ike Christanti dan Tenti Novari Kurniawati
Air Berkualitas Baik Bukan Untuk Warga Miskin Cilacap
Zulfatun Ni’mah dan Tri Lindawati
Diskusi dan Tanya Jawab
173

1. Kebijakan Pemberdayaan Pedagang Kaki Lima (PKL)
di Perkotaan Dengan Pendekatan Partisipatif
(Studi Kasus di Kota Surakarta)
1.
Pendahuluan
Para penentu kebijakan di berbagai daerah dihadapkan pada persoalan yang pelik
berkaitan dengan keberadaan sektor informal, yang dikenal sebagai Pedagang
Kaki Lima (PKL). Para PKL dianggap sulit diatur, mengganggu pemandangan
kota, membanjiri sudut-sudut kota, bahkan jalan protokol tanpa mengindahkan
lokasi yang ditempati dibolehkan atau tidak untuk berjualan.
Keberadaan PKL di perkotaan tidak lepas dari adanya fenomena yang timbul
sebagai akibat ekses kebijakan pembangunan yang hanya bertumpu di perkotaan
dan tidak merata sampai ke perdesaan. Akibatnya menurut Loekman Sutrisno
(1995 :163) terjadi apa yang dikenal dengan run away urbanization ditandai dengan
terjadinya eksodus penduduk dari desa ke kota dengan harapan akan memperoleh
pekerjaan di kota yang lebih baik. Akan tetapi sesampai di kota mereka kecewa,
karena tidak mendapatkan pekerjaan sesuai yang diinginkan, akhirnya mereka
melakukan pekerjaan apa saja, termasuk menjadi PKL untuk mempertahankan
hidup sehari-hari.
Keadaan pengangguran masyarakat kota yang datang dari masyarakat pendatang
dan penduduk kota yang semakin bertambah yang tidak semuanya dapat terserap
pada sektor formal, sehingga terjadilah pengangguran yang melimpah. Ketika
masyarakat pengangguran mencari jalan sendiri dengan terjun menjadi PKL harus
berhadapan kenyataan ketidakpahaman sikap pemerintah dan kelas pemilik modal
dan masyarakat urban yang tidak begitu mau mengakui keberadaan mereka.
Karena itu tidak heran apabila kemudian muncul kebijakan pemerintah dalam
pemberdayaan PKL yang tidak menguntungkan PKL.
Kebijakan Pemerintah sering tidak mencerminkan sebagai kebijakan yang aspiratif
dan akomodatif terhadap keberadaan mereka, bahkan terabaikan, tidak tersentuh
para penentu kebijakan untuk memikirkannya. Sebagian masyarakat menganggap
sebagai sumber gangguan yang harus ditertibkan dan tindak secara tegas dengan
pendekatan legal yang mengedepankan kekuatan. Dunia mereka tidak begitu saja
bisa dipahami, sehingga muncul kebijakan-kebijakan yang amat mengherankan
dalam pandangan PKL. Akibatnya timbul persoalan yang berkepanjangan yang
tidak pernah tuntas dalam mengatur keberadaan PKL.
Dalam kondisi seperti itu dibutuhkan langkah-langkah penanganan dalam bentuk
kebijakan yang mempertimbangkan tidak hanya dari kaca mata pemilik modal
174

dan masyarakat urban, tapi mempertimbangkan keberadaan mereka, dan mendorong
untuk mematuhi peraturan yang ada. Dengan demikian keberadaan PKL tidak lagi
dipandang sebagai sampah kota yang harus dibersihkan, tapi benar-benar diakui
dan dibutuhkan. Sebab bagaimana pun mereka juga telah berjasa untuk melayani
golongan masyarakat menengah ke bawah yang menginginkan standar harga yang
lebih murah dibandingkan harga yang dijual pedagang permanen.
Demikian juga, apa yang terjadi di Kota Surakarta, Pemerintah Daerah mengalami
kesulitan untuk melakukan pemberdayaan melalui penataan dan pembinaan PKL.
Keberadaan PKL yang mulai menjamur sejak krisis ekonomi pasca kerusuan Mei
1998 dan saat sekarang tercatat lebih dari tiga ribu PKL tersebar di berbagai sudut
kota.
Wali Kota Surakarta dengan mendasarkan pada Peraturan Daerah No. 8 Tahun
1995 tentang Penataan dan Pembinaan Pedagang Kaki Lima dan beberapa Surat
Keputusan Wali Kota berusaha melakukan pemberdayaan melalui penataan dan
pembinaan PKL. Dalam praktek program pemberdayaan lebih mengarah pada
upaya untuk melakukan pembinaan dan penertiban dengan memerintahkan PKL
yang menempati lokasi tertentu, seperti di trotoar jalan, taman kota, tepian sungai
dan tanah negara untuk pindah. Sementara para petugas di lapangan mengaku
amat dilematis dalam melakukan penataan dan penertiban PKL, satu sisi
keberadaannya amat dibutuhkan tetapi pada sisi lain dapat menggangu keindahan
kota, dan kadang kala bertindak nekad ketika diusik keberadaannya.
Dalam melakukan penataan dan penertiban PKL, Pemda seringkali melakukan
tanpa ada peringatan terlebih dahulu. Aparat gabungan melakukan operasi dan
penyisiran tidak hanya siang hari tapi juga dini hari di lokasi-lokasi yang dianggap
jalur yang tidak boleh ditempati PKL. Dalam melakukan operasi tidak jarang,
aparat melakukan penggarukan dan merobohkan bangunan semi permanen yang
menempati trotoar jalan dan tempat-tempat lain yang tidak perbolehkan untuk
berjualan.
Permasalahan, pertama, bagaimana keberadaan PKL, kenapa kecenderungannya
selalu dimarjinalkan dalam kebijakan pembangunan yang dilakukan pemerintah
daerah? Kedua, bagaimana perumusan kebijakan pemberdayaan PKL, apakah
sudah mengakomodasi aspirasi secara partisipatif ? Metode penelitian, dilakukan
di Kota Surakarta, tepatnya di beberapa lokasi PKL, seperti di Manahan, dan
Banjarsari. Responden berupa Pemkot dan DPRD, LSM Kompit. Data berupa data
primer yang diperoleh dari wawancara, dan data sukender berupa Perda dan SK
Walikota tentang Penataan dan Pembinaan PKL. Analisis data, dilakukan dengan
mendeskripsikan data, mendiskusikan dengan pendekatan kritis dan mendalam
dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dan instrumen teori,
sehingga akan diperoleh gambaran utuh kebijakan pemberdayaan PKL di Kota
Surakarta.
175

2. Hasil Penelitian Dan Pembahasan
2.1 Profil Keberadaan PKL
Karakteristik pedagang kaki lima di kota Surakarta berdasarkan jenis usaha
yang dilakukan berupa pedagang oprokan, usaha semi permanen, permanen,
menggunakan gerobak dorong, warung tenda, gerobak bongkar pasang (knock
down). Berdasarkan lokasi usaha pedagang kaki lima tersebar di beberapa
kawasan, seperti di sepanjang Jalan Slamet Riyadi, mereka menempati trotoar,
jalur hijau dan taman jalan. Di kawasan monumen perjuangan 1945, Banjarsari,
para pedagang barang bekas (loak), alat olah raga, sepeda dan elektronik
menempati pinggir jalan dan taman sekitar monumen. Sementara di kawasan
Alun-alun Utara, para PKL menempati trotoar jalan dengan menggelar barang
dagangan berupa kacamata, pakaian, sauvenir, sepatu dan lain-lain. Di sekitar
Pasar Klewer, PKL berjualan dilakukan pada siang hari, disamping menempati
trotoar jalan juga sebagian menempati badan jalan, sehingga mengganggu para
pengguna jalan, dan menimbulkan kemacetan lalu lintas, terutama pada jam-jam
sibuk antara jam 10.00-17.00 WIB.
Pada waktu malam hari PKL banyak dijumpai berjualan makanan dan minuman
di sekitar Kota Barat, sepanjang Stadion Manahan, dan sepanjnag jalan Adisucipto
sampai Colomadu, Para PKL kebanyakan menempati trotoar dan tepi jalan dengan
menggunakan warung tenda yang dapat dibongkar pasang (knockdown). Aktivitas
mereka dilakukan sekitar jam 18.00-23.00 WIB. Pada waktu hari Minggu pagi
aktivitas PKL di sekitar Stadion Manahan laksana pasar tiban dan menimbulkan
kemacetan lalu lintas. Keberadaan PKL di Kota Sala dilihat dari struktur sosioekonomi
menunjukan posisi yang marjinal dan tidak tersentuh kebijakan yang
mengarah pada upaya pemberdayaan PKL yang diperhitungkan sebagai aset yang
dapat menyumbangkan pendapat ekonomi daerah. Kehadirannya selalu disalahkan
dan menjadi sasaran tudingan penyebab masalah di perkotaan, padahal sumbangan
sektor informal terhadap sektor formal dan perekonomian daerah amat besar.
Kondisi seperti itu berbeda dengan studi yang dilakukan Hernado De Soto
(1992) di Peru, yang menyatakan bahwa sektor informal dapat didayagunakan
dan perperan untuk mencapai keberhasilan dalam mendukung perekonomian
di negara Peru. Aktivitas sektor informal telah menjadi lahan penghidupan bagi
48 persen penduduk Peru, dan 61, 2 persen jam kerja diabdikan pada kegiatan
sektor informal yang memberikan sumbangan sebesar 38,9 persen pada Produk
Domestik Bruto (PDB) yang tercatat dalam neraca pendapatan negara. Sektor
informal dan pedagang kecil yang banyak bertebaran di sudut dan pinggiran kota
Surakarta, dan menjamur semenjak krisis ekonomi sebenarnya membawa harapan
cerah untuk dikembangkan, karena berpotensi menyumbangkan pendapatan yang
lebih besar bagi kebanyak masyarakat menengah ke bawah, bahkan dapat menjadi
penopang berkembangnya sektor formal.
Hernando De Soto, Masih Ada Jalan Lain, Revolusi Tersembunyi Di Negara Dunia Ketiga, Yayasan
Obor Indonesia, Jakarta, 1992, hal 14., hal 14.
176

Studi yang dilakukan Diane Wolf di Sukoharjo (1986), menunjukkan banyak
perusahaan besar (formal), membayar gaji lebih rendah, terutama pekerja wanita
yang dianggap sebagai suplemen, karena mereka masih ditanggung keluarganya
yang bekerja di sektor lain, seperti sektor informal atau pertanian. Usaha sektor
informal dan gaji pekerja di perusahaan pembuatan batu bata, industri genting
dan pembuatan meubel rakyat justru mampu membayar gaji yang lebih tinggi
dibandingkan perusahaan besar. Sementara menurut El-Shakhs sifat dan
komposisi kegiatan ekonomi cenderung berbeda menurut skala kegiatan ekonomi.
Keberdayaan sektor informal di kota-kota 2 besar cenderung menunjang kegiatan
ekonomi modern, yakni berfungsi melayani kebutuhan sekunder atau tersier,
menggunakan pekerja upahan, dan tergantung pada pasar kerja. Sebaliknya
di kota-kota sedang dan kecil kegiatan sektor informal masih berkait dengan
kebutuhan dasar sektor pertanian, dan belum terpengaruh pasar kerja.
Dalam hal ini, keberadaan PKL di Surakarta dalam menunjang perekonomian di
Kota Surakarta menggambarkan karakteristik yang dapat memberikan kontribusi
berarti terhadap kegiatan ekonomi sektor informal maupun sektor formal yang
3
berkait dengan pasar kerja. Lebih dari itu keberadan PKL sebenarnya juga mampu
menyumbangkan pendapat, dan mampu menawarkan jalan keluar bagi persoalan
yang dihadapi Pemerintah Daerah dalam mengatasi persoalan ketenagakerjaan,
yakni pengangguran, terutama pada masa krisi ekonomi karena kemampuan sektor
formal hanya mampu menyerap kesempatan kerja dalam jumlah yang terbatas.
2.2 Kebijakan Pemberdayaan PKL
Kebijakan pemberdayaan PKL yang dilakukan Pemda Surakarta dilakukan
dengan mendasarkan pada Peraturan Daerah No. 8 Tahun 1995 tentang
Penataan dan Pembinaan Pedagang Kaki Lima. Melalui kebijakan tersebut Pemda
Kota Surakarta mempunyai kewenangan untuk memberdayakan PKL dengan
menempatkan PKL pada lokasi-lokasi tertentu yang sudah ditetapkan. Dalam
menetapkan tempat usaha mempertimbangkan faktor lain seperti sosial, ekonomi,
ketertiban, keamanan, kebersihan dan kesehatan serta tata ruang (Pasal 2).
Dalam hal ini PKL dibebani tanggung jawab untuk menjaga ketertiban, kerapihan,
kebersihan, keindahan, kesehatan lingkungan dan keamanan (Pasal 3), dengan
persyaratan yang ditentukan oleh Wali Kota. Dengan kewenangan yang dimiliki
Wali Kota Surakarta berupaya melakukan penempatan, penataan dan penertiban
keberadaan PKL sebagai upaya untuk memberdayakan PKL di Kota Surakarta
melalui mekanisme perizinan yang di keluarkan oleh Pemda Surakarta. Ketentuan
perizinan secara garis besar berisi pertama perizinan diperoleh setelah melalui
mekanisme pendaftaran, dengan ketentuan persyaratan yang telah ditentukan
Wali Kota Surakarta. Ketentuan perizinan tidak boleh dipindahtangankan kepada
siapapun tanpa persetujuan pejabat yang berwenang (Pasal 4).
2 Lihat Diane Wolf dalam Hana-Dieter Evera, Sosiologi Perkotaan, Urbanisasi dan Sengketa Tanah di
Indonesia dan Malaysia, LP#ES, Jakarta, 1995, hal 201.
3 El-Shakhhs dalam Tadjuddin Noer Effendi dkk, Struktur Pekerjaan Sektor Informal dan Kemsikinan
di Kota, Pusat Penelitian Kependudukan UGM, Yogyakarta, 1996, hal 262-263.
177

Kedua, untuk kepentingan pengembangan usaha dan peningkatan kesejahteraan
PKL dilakukan pembinaan berupa bimbingan dan penyuluhan.(Pasal 7). Kepada
para PKL yang telah memperoleh perizinan tempat usaha, dikenakan Retribusi
Kebersihan Kota yang besarnya ditentukan berdasarkan Peraturan Daerah Pemda
Kota Surakarta. (Pasal 8) Pengawasan pelaksanaan Perda tersebut dilakukan oleh
Inspektorat wilayah, bagian Perekonomian, Dinas Pendapatan Daerah, Dinas
Kebersihan dan Pertamanan, Unit Pelaksana Daerah Perparkiran dan Bagian Tata
Pemerintah Kota Surakarta (Pasal 9). Kebijakan pemberian perizinan atas dasar
kewenangan yang dimiliki Wali Kota disertai beban kewajiban dan tangung jawab
kepada PKL sebagaimana yang diatur dalam Perda No. 8 tahun 1995 tersebut
terdapat kesalahan yang mendasar dalam pembuatan sebuah peraturan. Karena
dalam Perda tersebut tidak mencantumkan asas dan tujuan, sehingga filosofis
Perda dan capaian yang akan dijadikan tujuan tidak jelas. Kondisi seperti itu dapat
mendorong munculnya kewenangan Walikota yang berlebihan yang didasarkan
pada kekuasaan yang dimiliki, berakibat Walikota dapat melakukan apa saja
kepada PKL, termasuk menggusur atau menyita barang dagangan PKL dengan
alasan menjalankan kewenangan. Karena dalam hukum administrasi Pemda dapat
saja melakukan tindakan yang salah dengan berdasar pada asas disparitas.
Kondisi semacam itu, dapat dilihat pada Pasal 4 ayat (5) Perda tersebut,
menyebutkan bahwa Wali Kota dapat mencabut izin PKL yang menempati tempat
usaha yang sudah tidak lagi ditetapkan sebagai tempat usaha PKL, tanpa ada
kewajiban Pemda untuk memberikan ganti rugi. Padahal kesalahan letaknya
bukan pada PKL tetapi pada kebijakan Pemda yang melakukan perubahaan lokasi
yang dibolehkan untuk PKL. Demikian juga upaya untuk melakukan penegakan
hukum terhadap PKL yang menjual barang dagangan tetapi belum mendapat
izin hanya diperingatkan satu kali. Kalau tidak menghiraukan peringatan maka
Pemda dapat melakukan penyitaan terhadap barang dagangan dan atau alat yang
digunakan (Pasal 6 ayat 1 dan 2).
Atas dasar alasan-alasan tersebut, dalam tataran pelaksanaan sering kali
muncul karakteristik pembinaan PKL yang cenderung menggunakan pendekatan
kekuasaan yang dilakukan dengan cara sewenang-wenang. Hal ini dapat dilihat
seringnya dilakukan operasi penertiban disertai perintah untuk melakukan
pindah atau bahkan melakukan penyitaan barang-barang dan peralatan dagang
milik PKL. Pelanggaran terhadap ketentuan perizinan sebagaimana diatur dalam
Pasal 4 diancam dengan hukum pidana berupa kurungan 3 (tiga) bulan atau denda
setinggi-tingginya Rp.50.000,- (Pasal 10). Pejabat penyidik penyidikan tindak
pidana dilakukan oleh Pejabat Penyidik Umum dan Pejabat Penyidik PNS dengan
mendasarkan pada ketentuan perundang-undangan yang berlaku (Pasal 11).
Ketentuan yang diatur dalam Pasal 10 dan 11 Perda tersebut menunjukan adanya
pencampuran antara tindak pidana umum dan tindak pidana administrasi
.Mestinya dalam suatu kebijakan yang sifatnya publik pejabat penyidik cukup
dilakukan oleh Pejabat Penyidik PNS Pemda setempat tanpa melibatkan Pejabat
178

Penyidik Umum. Demikian juga sanksinya pelanggaran cukup dengan menggunakan
sanksi pidana administrasi dengan hukuman yang lebih menekankan pada aspek
pembinaan atau berupa denda bukan kurungan. Kekurangan lain, Perda tersebut
tidak menyebutkan ketentuan yang mengatur hak dan kewajiban para pihak secara
jelas, baik PKL maupun Pemerintah Daerah. Kalaupun ada, hanya mengatur
kewajiban Pemda untuk melakukan pembinaan dalam bentuk bimbingan teknis
dan penyuluhan (Pasal 7). Sementara PKL diwajibkan untuk membayar retribusi
tanpa disebutkan hak-hak yang melekat setelah menjalankan kewajibannya. (Pasal
8). Di sini, terlihat jelas bahwa keberadaan PKL kurang dihargai eksistensinya,
sehingga ketika terjadi penertiban, para PKL tidak memperoleh perlindungan
hukum secara jelas, karena tidak adanya rumusan secara rinci hak-hak yang
mestinya dimiliki PKL setelah membayar restribusi.
Upaya untuk melakukan pembelaan diri terhadap tindakan sewenang-wenang
yang dilakukan aparat Pemda menempatkan PKL pada posisi yang lemah. Karena
dalam Perda tersebut tidak mengatur kebaradaan organisasi PKL, sebagai wadah
untuk menghimpun aspirasi dan kekuatan para PKL terutama yang berkaitan
dengan upaya untuk melindungi hak-haknya ketika terjadi penertiban. Ketentuan
tentang pembolehan PKL membentuk organisasi atau pagayuban ditemukan
dalam Pasal 9 ayat (3) Keputusan Wali Kota No. 2 Tahun 2001 tentang Pedoman
Pelaksanaan Peraturan Daerah Kota Surakarta No. 8 Tahun 1995 tentang Penataan
dan Pembinaan Pedagang Kaki Lima.
Secara keseluruhan isi Perda tersebut terlampau sederhana dan tidak rinci. Hal
ini membuka peluang bagi pemegang kebijkan untuk menafsirkan ketentuan
pasal-pasal yang diatur dalam Perda sesuai dengan kemauannya sendiri, dengan
menggunakan legitimasi yang diatur melalui Surat Keputusan Walikota. Dilihat
fungsinya, belum menunjukkan karakter produk peraturan yang responsif dan
partisipatif. Hal ini disebabkan karena dalam pembuatan Perda tersebut masih
didominasi peran Pemda dan tanpa melibatkan partisipasi publik, terutama para
PKL. Produk Perda semacam itu menunjukkan suatu bentuk produk hukum yang
tidak responsif dan partisipatif. Karena itu keberadaan dan fungsinya baru sebatas
alat legitimasi untuk mengesahkan tindakan Pemda dalam melakukan penataan
dan penertiban PKL.
Disini terlihat jelas bahwa kebijakan Pemda dalam memberdayakan PKL belum
mampu menjadikan hukum sebagai instrument of regulation, tapi baru bisa
menjadikan hukum sebagai alat legitimasi untuk menjalankan kewenangannya
(ego birokrasi), dalam penataan dan penertiban PKL di Kota Surakarta. Sikap
Pemda tampak pertama, kurang mempunyai visi keberpihakan pada wong cilik.
Kedua, Pemda kurang pro-aktif dalam merespon berbagai persoalan yang dihadapi
PKL. Ketiga, selama ini dalam menyelesaikan masalah keberadaan PKL, Pemda
lebih mengedapankan pendekatan kewenangan dalam melakukan penataan,
penertiban dan relokasi PKL.
179

2.3 Kebijakan Pemberdayaan PKL Partisipatif
Upaya untuk melakukan pemberayaan PKL di Kota Surakarta dapat dilakukan
dengan jalan mengkaji kembali keberadaan Perda sebagai landasan kebijakan
Pemda Surakarta dalam melakukan penataan dan penertiban PKL, agar lebih
memperhatikan aspirasi PKL secara partisipatif. Sebagai upaya untuk membuat
produk Perda yang partisipatif di kalangan PKL telah membentuk paguyuban
“Panca Manunggal” dan “Gudang Kalimas”, yang meminta Pemda untuk
meninjau kembali keberadaan Perda PKL No. 8 tahun 1995 yang dianggap tidak
partisipatif.
Upaya yang dilakukan dengan berinisiatif untuk membuat Rancangan Perda
PKL yang akan diajukan ke Pemda untuk selanjutnya diharapkan dapat dibahas
di DPRD Kota Surakarta. Untuk mewujudkan keinginannya, paguyuban PKL
didampingi sejumlah LSM Konsorsium Monitoring Pemberdayaan Institusi
Publik (Kompip), bertugas untuk membantu pembuatan rancangan Perda PKL
yang akan diajukan ke DPRD. Respon PKL terhadap Perda tidak lepas dari sikap
Pemda Surakarta, yang selama ini dengan dalih menegakkan Perda PKL telah
berbuat sewenang-wenang dalam melakukan penataan dan penertiban PKL, yakni
melakukan operasi ketertiban dengan disertai pembongkaran dan penyitaan aset
property PKL, tanpa dibicarakan terlebih dahulu dengan para PKL atau paguyuban
yang mewakili keberadaan PKL.
Langkah yang dilakukan, pertama, dengan mengoptimalkan aspirasi dan peran
serta kalangan PKL dalam melakukan perubahan Perda PKL. Model seperti itu
diharapkan akan dapat dijadikan aturan main (rule of game) yang berimbang
dan adil yang selama ini tidak dijumpai dalam Perda PKL yang lama. Kedua,
dengan berhimpun dalam organisasi atau paguyuban yang dibentuk para PKL dan
didampingi LSM, mereka berharap akan memiliki daya tawar (bargaining position)
yang lebih kuat dengan Pemda Surakarta atau pihak lain (pemilik modal besar).
Ketiga, melakukan jalinan dan komunikasi yang seimbang antar berbagai pihak yang
berkepentingan dengan keberadan PKL, dengan suatu harapan bisa mencairkan
ketegangan yang selama ini sering memanas, sehingga kejadian-kejadian yang
mengarah pada konflik sosial (anarkis) tidak akan terjadi dalam penataan dan
penertiban PKL di Kota Surakarta. Keinginan seperti itu juga dikemukakan oleh
para aktivis LSM pemberdayaan PKL yang memandang perlunya antara Pemkot
dan PKL duduk bersama, membicarakan langkah-langkah yang lebih baik dengan
mempertimbangkan berbagai kepentingan yang saling terkait, sehingga akan
tercipta kesepakatan dan kesadaran perihal hak dan kewajiban masing-masing.
PKL harus memahami rencana tata ruang kota dan peruntukan sarana publik
sebagai public space, sedang warga masyarakat dan Pemkot Surakarta juga harus
menyadari akan kesulitan yang sedang dihadapi PKL.
Rancangan Perda pemberdayaan PKL yang patisipasif secara garis besar berisi
dengan mendasarkan pada pertama, asas yang mengedepankan aspek ideologi
180

negara dan kemanusiaan (HAM). Kedua, tujuannya adanya Perda mengarah pada
apa yang akan dicapai, yakni pemberdayaan PKL, di dalamnya terdapat pembinaan
yang mengarah pada adanya rasa aman dan perlindungan PKL dalam melakukan
kegiatan usaha. Keberadaannya dihargai dan diakui sebagai bagian dari pelaku
ekonomi yang amat dibutuhkan dan merupakan aset ekonomi daerah. Ketiga,
perlu diatur rumusan keberadaan organisasi PKL yang tergabung dalam suatu
wadah atau paguyuban yang berfungsi sebagai sarana untuk memperjuangkan
aspirasi PKL, terutama dalam melakukan negosiasi dengan berbagai pihak agar
mempunyai daya tawar yang lebih diperhitungkan. Keempat, terdapat rumusan hak
dan kewajiban PKL secara lebih rinci, sehingga keberadaan PKL dalam melakukan
aktivitasnya akan terjamin legilitasnya termasuk kalau terjadi penertiban.
Hak-hak yang perlu diatur seperti hak atas memperoleh penghidupan yang layak,
informasi, partisipasi dalam perumusan kebijakan yang menyangkur PKL, rasa
aman dalam menjalankan usahanya, pembinaan dan pelatihan kewirausahaan,
dan perlindungan hukum. Kelima, perlu adanya ketentuan lembaga penyelesaian
sengketa, yang berfungsi sebagai media untuk memfasilitasi apabila terjadi
konflik, baik antar PKL maupun dengan pihak lain, terutama Pemda agar dapat
diselesaikan secara adil dan dalam waktu yang singkat. Keenam, pejabat penyidik
cukup dilakukan oleh pejabat penyidik PNS yang dalam menjalankan tugasnya
dalam rangka menjalankan kewenangan Pemda yang bersifat adminstratif.
Sementara rumusan ketentuan pidana tidak perlu diarahkan pada pidana umum
yang bersifat pelanggaran dengan ancaman hukuman kurungan, tetapi lebih
menekankan pada pidana administratif yang menekankan pada tindakan prepentif
dengan pendekatan kemanusiaan atau denda.
Dari beberapa pemikiran secara lebih jelas dapat diperoleh argumentasi bahwa
keberadaan sektor informal dalam banyak kajian dan temuan menunjukan
karakteristik yang beragam dan kasuistik. Karena itu dibutuhkan upaya yang lebih
besar untuk mensintesakan berbagai kajian atau temuan untuk sampai pada suatu
perumusan konsep yang bersifat mendasar dan operasional. Dalam hal ini yang
terpenting untuk dicari adalah pendekatan kebijakan dan pemecahan-pemecahan
secara operasional yang dapat diterapkan dalam rangka memberdayakan PKL.
Pendekatan partisipatif memberi harapan yang lebih baik dalam memberdayakan
keberadaan PKL. 4
Paul dan Dias manawarkan konsep yang disebut sebagai
pendekatan partisipatif. Konsep tersebut menekankan pada otonomi masyarakat,
terutama masyarakat lapisan bawah sebagai pemegang peran penting dalam
proses pembentukan hukum yang berkenaan dengan kepentingan rakyat.
Termasuk juga kesempatan rakyat untuk mengakses lebih besar dalam pembuatan
dan penegakan hukum, dan mendirikan lembaga-lembaga baru yang berfungsi
menjebatani kepentingan kelompok masyarakat dengan lembaga birokrasi,
sehingga masyarakat dapat mempengaruhi proses pengambilan keputusan atau
kebijakan yang dilakukan oleh pemerintah. 5
4 Poerbo dalam De Soto, Op Cit, hal viii.
5 Paul dan Dias dalam Abdul Hakim garuda Nusantara, Politik Hukum Indonesia, YLBHI, Jakarta,
1988, hal 44-45.
181

Model partisipatoris dalam perumusan kebijakan publik, dikenal apa yang disebut
human action model atau human action planning model (Poerba, 1995) . Model ini
menurut Esmi Warrasih melihat masyarakat, termasuk keberadaan PKL sebagai
sesuatu yang turbulent atau penuh dengan nilai sosial-budaya dan dinamis.
Masyarakat bukan sub sistem yang tersubordinasi melainkan merupakan subsistem
yang mandiri. Model ini bertujuan untuk menimbulkan keserasian antara sistem
6
mikro dan makro. Model ini amat penting karena nilai-nilai dan norma masyarakat
lokal terlibat dalam proses pembangunan hukum yang menentukan tindakantindakan
selanjutnya dalam pencapaian tujuan hukum. Pendekatan partisipasi
dapat memberikan tempat kepada masyarakat untuk melakukan negosiasi dengan
pemegang kekuasaan serta gagasan mereka merupakan bahan dalam pembentukan
hukum atau perumusan kebijakan publik hingga tingkat implementasinya.
3. Penutup
3.1 Kesimpulan
Dari uraian tersebut dapat disimpulkan sebagai berikut :
1. Profil keberadaan PKL di Kota Surakarta dilihat dari eksistensinya dalam
struktur sosio-ekonomi menunjukkan posisi marjinal dan tak tersentuh
kebijakan yang mengarah pada upaya pemberdayaan dengan memperhitungkan
sebagai aset penyumbang pendapatan ekonomi daerah. Kehadirannya selalu
disalahkan dan menjadi sasaran tudingan penyebab masalah perkotaan,
padahal sumbangan sektor informal berupa PKL terhadap sektor formal dan
perekonomian daerah amat besar .
2. Kebijakan Pemerintah Daerah dalam pemberdayaan PKL lewat Perda belum
mampu menunjukkan posisi sebagai instrumen administrasi yang dapat
menjadi alat untuk mengatasi persoalan PKL. Kebijakan Pemda Surakarta
dalam memberdayakan lewat kegiatan penataan dan penertibkan PKL lebih
mengedepankan pendekatan kewenangan melalui legitimasi Perda dan Surat
Keputusan Wali Kota yang sifatnya top down dan tidak partisipatif. Hal ini
disebabkan karena kebijakan dengan pendekatan hukum formal lebih mudah
dilakukan dan diyakini mampu membentuk tatanan masyarakat yang diingini
oleh pembentuk kebijakan.
3. Kebijakan dengan pendekatan partisipatif memberi harapan lebih baik
dalam memberdayakan keberadaan PKL di Surakarta. Perumusan kebijakan
partisipatif harus mengatur ketentuan berkaitan dengan pengakuan eksistensi
dan hak PKL, organisasi PKL, akses dan partisipasi PKL dan model penyelesaian
sengketa yang menekankan kemanusiaan. Dalam hal ini model partisipatif
perumusan kebijakan publik menekankan human action model, masyarakat
termasuk keberadaan PKL sebagai sesuatu yang penuh nilai sosial-budaya
dan dinamis, harus diakomodasi dalam pembentukan kebijakan, termasuk
dalam pemberdayaan lewat penataan dan penertiban PKL.
6 Esmi Warassih Pujirahayu, Pemberdaayaan Masyarakat dalam Meweujudkan Tujuan Hukum,
(Proses Penegakan Hukum dan persoalan Keadilan), Pidato Pengukuhan Guru Besar Madya dalam
Ilmu Fakultas Hukum Undip, 14 April 2001, hal 33.
182

3.2 Rekomendasi
1.
2.
3.
Keberadaan PKL, hendaknya dilihat sebagai bagian dari subsektor lain dalam
kegiatan ekonomi yang harus diakomodasi dalam merumuskan kebijakan
pembangunan Kota Surakarta. Karena keberadan PKL sebagai sektor informal,
telah mampu menjadi penopang kehidupan sektor formal. Lebih dari itu
keberadaan PKL ternyata dapat mengatasi gejok sosial-ekonomi akibat krisis
ekonomi yang berkepanjangan dan terbatasnya daya tampung sektor formal
dalam menyerap tenaga kerja.
Pemerintah Daerah dalam merumuskan kebijakan pemberdayaan melalui
penataan dan penertiban PKL, perlu memperhatikan dan mengakomodasi
masukan para PKL atau paguyuaban PKL. Hal ini perlu dilakukan dalam
rangka menciptakan produk kebijakan yang partisipatif dan mempunyai
legitimasi kuat dalam masyarakat yang akan diaturnya, yakni para PKL;
Model kebijakan partisipatif dengan pendekatan human action model, yang
menekankan pada pendekatan partisipasi PKL dapat dijadikan masukan
untuk Pemda dalam mengatasi problem pemberdayaan melalui penataan dan
penertiban PKL yang selama ini eksistensi sering dianggap menimbulkan
masalah dalam penataan dan pembangunan kota.
183

Daftar Pustaka
De Soto, Hernando, Pertumbuhan Ekonomi Bawah Tanah di Peru, Prisma, No. 5
XX, Jakarta, Mei, 1991.
Effendi, Tadjuddin Noer dkk, Struktur Pekerjaan Sektor Informal dan Kemsikinan
di Kota, Pusat Penelitian Kependudukan UGM, Yogyakarta, 1996
Evera, Dieter, Sosiologi Perkotaan, Urbanisasi dan Sengketa Tanah di Indonesia
dan Malaysia, LP#ES, Jakarta, 1995
Garuda Nusantara, Abdul Hakim, Politik Hukum Indonesia, YLBHI, Jakarta,
1988,
Ronald Claphman, Pengusaha Kecil dan Menengah di Asia Tenggara, LP3ES,
Jakarta, 1991.
Nonet, Philippe and Selznik, Philip, Law and Society in Transition, to Ward
Responsive Law, Harper and Row Publishers, 1978, New York.
Soetrisno, Loekman, Menuju Masyarakat Partisipasif, Kanisius, Yogyakarta,
1995.
Sunggono, Bambang, Hukum dan Kebijakan Publik, Yayasan Obor, Jakarta,
1994.
Soetomo, Masalah sosial dan Pembangunan, Pustaka Jaya, Jakarta, 1995.
Warassih, Esmi P., Pemberdayaan Masyarakat dalam Mewujudkan Tujuan
Hukum, (Proses Penegakan Hukum dan Persoalan Keadilan), Pidato Pengukuhan
Guru Besar Madya dalam Ilmu Hukum, Fakultas Hukum Undip, 14 April 2001
Yetty Sarjono, Interelasi Antara Sektor Ekonomi Formal dan Sektor Ekonomi
Informal, Studi tentang Formalisasi Pedagang Kaki Lima (Ringkasan Disertasi),
Unaer, Surabaya, 2004.
Wardiono, Kelik, Pedagang Kali Lima, Antara Penataan Ruang Kota dan Kegitan
Usaha, Jurnal Penelitian Hukum, Fakultas Hukum, Vol 2 No. 1 Juni 2001.
184

2. JPKM Kab Purbalingga Provinsi Jawa Tengah: Studi
Kasus Perda. No. 15 Tahun 2003
serta Realisasinya di Lapangan
Abstrak
Program Jaminan Pemeliharaan Kesehatan Masyarakat (JPKM) merupakan inovasi
Pemerintah Kabupaten Purbalingga dalam mengatasi keterbatasan pembiayaan
pemeliharaan kesehatan terutama bagi Keluarga miskin (strata 1) dan Keluarga
Pasca Keluarga Miskin (strata 2). Sementara keluarga Non Keluarga Miskin
(Gakin)/mampu (strata 3) lebih banyak mensubsidi strata 1 dan 2, melalui premi
oleh peserta JPKM yang akan digunakan untuk kapitasi kepada pelaku pelayanan
kesehatan (polindes/PKD, PUSTU, PUSKESMAS dan Rumah Sakit). Prinsip yang
dianut dalam program ini, setiap anggota keluarga merupakan anggota JPKM
yang pengelolaannya menggunakan ala sistem asuransi kesehatan. Setiap anggota
berhak dapat berobat dan memelihara kesehatannya di RS, Puskesmas, atau dokter
yang telah ditunjuk atau bekerja sama (akreditasi) dengan pengelola, yang dalam
pelaksanaannya ditangani BUMD yang dibentuk khusus untuk itu.
Ketentuan premi strata 1 dibebaskan dari pembayaran (premi gratis), strata 2
diwajibkan membayar 50% dari nilai premi, dan strata 3 diwajibkan membayar
penuh. Kartu JPKM berlaku bagi satu keluarga inti (suami, istri dan anak
kandung) selama 12 bulan pelayanan. Dengan ketentuan ini, Pemkab dapat
menyiapkan secara terencana subsidi kepada peserta JPKM khususnya strata 1
dan strata 2 yang besarannya semakin menurun sejalan meningkatnya jumlah
peserta dan meningkatnya nilai premi keluarga non-gakin setiap tahunnya. Oleh
karena itu, Pemkab Purbalingga adalah penerbit sekaligus perintis penjaminan
atas kesehatan bagi warga masyarakat Purbalingga. Program ini jauh-jauh hari
sebelum Pemerintah Pusat menerbitkan Undang-Undang Sistem Jaminan Sosial
Nasional (2005). Terbukti pula lebih dari 95 Kab/Kota di Indonesia tercatat pernah
studi banding program ini di Purbalingga. Dengan filosofi ”Si Kaya Membantu Si
Miskin dan Si Sehat Menolong Si Sakit”.
1. Pendahuluan
Keterpurukan sektor kesehatan memang wajib diatasi agar segera tercapai derajat
kesehatan yang memungkinkan bagi penghidupan yang layak bagi kemanusiaan.
Bila sektor kesehatan ini terus dirundung keterpurukan, maka jangan harap
peningkatan kualitas kehidupan dapat memadai. Hal ini karena sektor kesehatan
merupakan dasar proyeksi bagi dua elementasi sekaligus. Selain proyeksi
elementasi horisontal bagi gambaran Indeks Peningkatan Manusia (IPM) dan
185

kualitas Sumber Daya Manusia (SDM), juga proyeksi elementasi vertikal bagi
sektor pendidikan dan sektor pangan, sandang, dan papan, serta dunia usaha
pada umumnya. Terpenuhinya kedua elementasi tersebut menjadi prasyarat
minimal bagi keberhasilan sektor-sektor pembangunan berikutnya. Oleh karena
itu, bila berhasil dalam mengentaskan keterpurukan kesehatan, maka dapat
dikatakan berhasilnya sebuah pemerintahan bekerja. Demikian pula sebaliknya.
Dalam perspektif penanggulangan kemiskinan, pembangunan kesehatan
bersama pembangunan pendidikan akan meningkatkan kapasitas dasar manusia.
Meningkatnya kesehatan akan meningkatkan produktifitas kerja penduduk, yang
berarti meningkatnya pendapatan. Keberhasilan pembangunan kesehatan akan
juga berpengaruh terhadap bidang pendidikan.
Sejak tahun-tahun pertama dekade ini, Pemkab Purbalingga berjuang keras untuk
mengentaskan keterpurukan kesehatan rakyatnya. Melalui kajian mendalam
yang dilakukan sebelumnya, Pemkab Purbalingga berhasil mengidentifikasi
4 (empat) problematika mendasar bidang kesehatan. Keempatnya dijadikan
referensi kebijakan, berikut solusinya. Pertama, perilaku masyarakat yang kurang
menunjang perikehidupan yang menyehatkan. Kedua, kondisi lingkungan yang
kurang menunjang terhadap syarat-syarat kesehatan, seperti terlalu dekatnya
tempat/jamban buang air besar dari rumah tempat tinggalnya. Ketiga, layanan
kesehatan yang dinilai masih minimum bagi rakyat banyak, terutama rakyat dari
keluarga miskin (Gakin). Keempat, kondisi demografis masyarakat yang kurang
favourable bagi pemajuan kualitas kemandirian sehingga bisa ke luar dari belit
elementasi kesehatan. Keempatnya dinilai biang kualitas kesehatan masyarakat
Purbalingga kebanyakan. Satu per satu persoalan diurai. Solusi diusahakan dicari,
dengan satu tujuan agar ia dapat diatasi—atau paling tidak dapat dirintis kapan
suatu kala akan bisa diakhiri. Kalau sekadar karena perilaku yang kurang sehat,
bisa diatasi dengan jalan himbauan yang disokong para tokoh agama dan tokoh
masyarakat. Bila persoalannya adalah sekadar lingkungan yang belum mendukung,
pengembangan infrastruktural merupakan jalan keluarnya.
Jika karena faktor demografis yang kurang menunjang syarat perikehidupan
bagi warga Purbalingga, toh dapat dicari cara lain melalui program-program
Keluarga Berencana (KB). Intinya, selama bisa diatasi dengan jalan lain maka
dicarikan jalan lain dimaksud. Tapi persoalannya menjadi lain bila problematika
menyangkut layanan kesehatan. Ini jauh lebih rumit, karena menyangkut performa
birokrasi kesehatan pula. Pemkab Purbalingga akhirnya menemukan solusi dalam
seluruh jawaban merosotnya derajat kesehatan. Solusi ini berbasis pada langkah
komprehensif atau paripurna, prinsip promotif, prefentif, kuratif, dan rehabilitatif.
Yang jelas konsepsi ini harus sistemik, terstruktur, dan merupakan jaminan
pembiayaan. Inilah program yang kemudian dikenal sebagai Program Jaminan
Pemeliharaan Kesehatan Masyarakat (JPKM) Purbalingga. Gagasan model JPKM
Purbalingga ini jauh mendahului program Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN)
yang diperkenalkan pusat berdasar UU No. 40 Tahun 2004. Bila JPKM mulai
dirintis sejak 16 Februari 2001 ketika Bupati Purbalingga Drs. Triyono Budi
186

Sasongko, M.Si. menerbitkan Surat Bupati No. 460/453/2001 yang dilanjutkannya
dengan terbitnya Surat Perjanjian Penyelenggaraan JPKM dengan Puskesmas
No. 145/JPKM/PBG/VII/02 tentang Pemberian Pelayanan Kesehatan bagi Peserta
JPKM tanggal 31 Juli 2002, maka Pemerintah Pusat baru mengundangkan UU
No. 40 Tahun 2004 pada 19 Oktober 2004. Kedua surat keputusan yang diterbitkan
bupati tersebut masih diikuti surat-surat sejenis hingga akhirnya terbit Perda No.
15 Tahun 2003 tentang JPKM serta Keputusan Bupati Purbalingga Nomor 5 Tahun
2003 tentang Petunjuk Pelaksanaan Penyelenggaraan Jaminan Pemeliharaan
Kesehatan Masyarakat/JPKM. Langkah Pemkab Purbalingga dibilang istimewa.
Selain dimensi sosialnya yang cukup kuat, pula perguliran dananya yang ternyata
terjangkau bagi setiap peserta JPKM. Tak lain karena JPKM terbukti efektif dalam
upaya penyelenggaraan pemeliharaan kesehatan masyarakat yang paripurna
berdasarkan asas bersama dan kekeluargaan yang berkesinambungan dengan
mutu yang terjamin serta pembiayaannya dilakukan secara pra upaya.
Digagasnya program JPKM menjadi bukti betapa karya inovasi yang mereka
implementasikan dalam 4 (empat) tahun lebih ini dapat dirasakan manfaatnya
bagi masyarakat Purbalingga. Pemkab layak mendapat apresiasi karena
kepeloporannya. Suatu kepeloporan dalam usahanya mengentaskan kesehatan.
Disebut kepeloporan, mengingat daerah-daerah lain, instansi vertikal, kalangan
luar negeri, serta kalangan peneliti dan partikelir lainnya—yang jumlahnya
lebih dari 95 subjek—sudah pernah melakukan studi banding Program JPKM di
Purbalingga ini. Tentu muskil didatangi untuk objek studi banding bila Program
JPKM di Purbalingga dinilai tidak berhasil. Karena terbukti benar bahwa indikatorindikator
kuantitatif menunjukkan ke arah keberhasilan program ini. Lambat laun
beberapa indikator kesehatan menuju arah perbaikan, antara lain :
1. Meningkatnya usia harapan hidup dimana tahun 2004 adalah 68,7 tahun yang
meningkat dari tahun sebelumnya 68 tahun
2. Menurunnya angka kematian bayi per 1000 kelahiran, tahun 2004 tercatat 7
menurun dari tahun sebelumnya yakni 7,2
3. Menurunya angka kematian ibu per 100 ribu kelahiran dari 82 pada tahun
2003 menjadi 55 pada tahun 2003; dan (4) Menurunnya jumlah balita kurang
gizi yang pada tahun 2003 tercatat 4,32 persen menjadi 27,6 persen pada tahun
2004.
2. Perumusan Masalah
Sekali lagi muskil bila Program JPKM di Purbalingga dijadikan objek kajian
keberhasilan bagi banyak pihak, yang tercatat lebih 95 subjek telah pernah studi
banding ke Purbalingga, bila program itu sendiri dinilai tidak berhasil. Selain
kepeloporannya itu karena bahkan mendahului program sejenis di tingkat nasional,
program JPKM ini memperlihatkan trend kemajuan dan perbaikan.
Bertitik tolak dari deskripsi di atas, selayaknya dapat ditelusuri :
1. Bagaimana profil Program JPKM versi Purbalingga ini sebenarnya?
187

2.
3.
4.
5.
Mengapa JPKM di Purbalingga dinilai memiliki kepeloporan sementara daerahdaerah
lain dinilai belum berhasil sehingga lebih 95 subjek perlu-perlunya
studi banding ke Purbalingga ini?
Temuan apa saja yang dapat dipetik sehingga program sejenis dapat diterapkan
di banyak tempat di daerah lain?
Bagaimana Program JPKM versi Purbalingga ini memiliki pengaruh bagi
peningkatan derajat kesehatan masyarakat?
Dimensi-dimensi apa sajakah keterpengaruhan dimaksud?
Sebelum jauh menjawab pertanyaan di seputar cerita sukses (success story)
Program JPKM Purbalingga ini, terlebih dahulu disinggung profil Purbalingga,
latar belakang JPKM, Profil JPKM, dan juga metode penyusunan kertas kerja
serba singkat ini, agar kita dapat membaca konteksnya mengapa JPKM ini lahir.
3. Metode Pendekatan
Penyusunan kertas kerja serba singkat ini diusahakan sebagaimana layaknya
sebuah penelitian dilakukan. Diusahakan agar penelitian ini berpegangan pada
metoda analisis deskriptif kualitatif, dengan metoda penggalian data dari 2
(dua) sumber utama. Pertama, penelusuran atas sumber-sumber data sekunder.
Mengkaji hasil riset, berita-berita yang memuat persoalan penanganan kesehatan di
Purbalingga, membuka situs yang dikelola baik oleh Pemerintah Kab. Purbalingga,
Provinsi Jawa Tengah, maupun membandingkannya dengan situs yang dikelola
Direktorat JPKM Departemen Kesehatan R.I., juga mempelajari banyak brosur
yang sengaja diterbitkan Pemkab Purbalingga ihwal Program JPKM ini, serta
kajian atas beberapa sumber data sekunder lainnya.
Kedua, penelusuran atas sumber-sumber data primer dengan jalan melakukan
wawancara dengan tokoh-tokoh kunci (key informan) di balik suksesnya program
JPKM Purbalingga ini. Untuk ini saya berterima kasih kepada Bagian JPKM Sie
Kesehatan Dinas Kesehatan dan Kesejahteraan Sosial Muslim Mahmud, SKM, atas
bantuan data-datanya. Demikian pula kepada penggiat demokrasi lokal Mudrik
Zamzami, penulis amat berterima kasih, yang katakanlah sebagai field research,
atas bantuannya memutakhirkan beberapa data sehingga tetap relevan, selain
bersedia menjadi pewawancara kepada sejumlah informan terpilih:
1. Kasi Kesehatan Dinas Kesehatan dan Kesejahteraan Sosial Kab. Purbalingga
Drg. Hanung Wikanto, MPPM; dan
2. Ketua Badan Pelaksana (Bapel) JPKM/Direktur P.T. Sadar Sehat Mandiri Dr.
Sutanto. Berkat Bung Mudrik pula kesempatan untuk mengorek nilai manfaat
JPKM bagi peserta Strata I (Keluarga Miskin) seperti Sudarti (18 tahun),
Rusmini (40 tahun), dan Sayuti (53 tahun); di samping kepada Peserta JPKM
Strata II Pasca Gakin Ari Kusmiran (53 tahun) dan Peserta Strata III (Non
Gakin, keluarga mampu) Yuli Nikmatin (34 tahun).
188

4. Temuan Pokok dan Analisis
4.1 Sekilas Purbalingga
4.1.1 Kondisi Objektif
Kabupaten Purbalingga yang secara administratif terbagi menjadi 18 kecamatan
dengan 239 desa dan kelurahan memiliki jumlah penduduk 843.814 jiwa dan 193.347
Rumah Tangga, dengan kepadatan penduduk 1.274 jiwa/km2 dan pertumbuhan
penduduk selama 10 tahun terakhir (1990-2000) sebesar 0,71%.
Jumlah angkatan kerja sebanyak 38,911 orang dengan tingkat pendidikan :
1.
2.
3.
4.
5.
Tidak tamat SD (termasuk yang tidak sekolah) adalah 264.669 orang
Tamat SD 230.408 orang
Tamat SLTP 54.992 orang
Tamat SMU 29.490 orang
Sarjana 2.653 orang; sementara penduduk miskin sebanyak 36.650, terdiri atas
yang bermukim di kota sebanyak 15.200 dan di desa 21.450 orang.
Angkatan Kerja sebanyak 381.252 orang, dengan jumlah yang bekerja 231.339,
mencari pekerjaan 5.706 dan mempersiapkan usaha baru 802 orang, dan mayoritas
bekerja di sektor pertanian (40%), serta 64% penduduk bekerja selama 35 jam
seminggu.
Penduduk yang bekerja berdasarkan lapangan pekerjaannya sebagai berikut :
1. Di bidang pertanian, kehutanan dan peternakan/perikanan 148.615 orang
2. Pertambangan dan penggalian 3.809
3. Industri Pengolahan kesukaan 53.127
4. Konstruksi 31.877
5. Transportasi dan Komunikasi 14.327
6. Perdagangan, Rumah Makan dan Hotel 69.999
7. Lembaga Keuangan 6.570
8. Jasa Kemasyarakatan 35.748.
Secara geografis, Purbalingga diapit oleh Kabupaten Banyumas di sebelah Barat,
pegunungan gamping Kabupaten Kebumen di sebelah Selatan, Kabupaten
Banjarnegara di sebelah Timur, dan kawasan gunung Slamet Kab. Pemalang di
sebelah Utara. Jalur yang membelah di antara Purbalingga di antara daerah yang
lain adalah jalur transportasi jalan tengah pulau Jawa—jalur yang padat namun
kurang ramai bila dibandingkan dengan jalur selatan Pulau Jawa apalagi jalur
transportasi utara Pulau Jawa (Pantura). Bagi masyarakat di Jawa Tengah pada
umumnya, daerah Purbalingga sebelum proses dinamikanya seperti sekarang sering
dijuluki sebagai “kota pensiunan”—sesuatu yang secara anekdotal menyiratkan
tidak dinamisnya daerah ini.
4.1.2 Permasalahan Pembangunan di Purbalingga
Proses pembangunan di Kabupaten Purbalingga yang telah dan sedang dilaksanakan
selama ini di satu sisi telah menghasilkan kemajuan yang sangat berarti, tetapi di
sisi lain juga menyisakan beberapa masalah, baik permasalahan yang mendasar
189

yang lain juga masih menyisakan beberapa permasalahan, baik permasalahan yang
mendasar maupun permasalahan yang berkembang dewasa ini sebagai akibat dari
kompleksitas permasalahan dan kebutuhan pembangunan yang terus berubah.
Beberapa permasalahan mendasar yang masih menuntut perhatian khusus dari
pemerintah dalam perencanaan pembangunan di masa yang akan datang antara
lain adalah :
1.
2.
3.
4.
masih relatif tingginya angka kemiskinan dan pengangguran
masih relatif rendahnya kualitas hidup manusia
masih adanya kesenjangan pembangunan baik kesenjangan antar wilayah,
kesenjangan antara perdesaan dan perkotaan, serta kesenjangan pendapatan
per kapita masyarakat
belum terwujudnya prinsip-prinsip good governance secara penuh dalam
penyelenggaraan pemerintahan.
Secara lebih rinci, permasalahan dan tantangan pembangunan yang dihadapi oleh
Kabupaten Purbalingga ke depan antara lain sebagai berikut :
Pertama, masih rendahnya pertumbuhan ekonomi. Hal ini mengakibatkan
masalah-masalah sosial yang mendasar belum terpecahkan. Data statistik
menunjukan bahwa selama lima tahun terakhir ekonomi Kabupaten Purbalingga
terus mengalami pertumbuhan, akan tetapi pertumbuhan tersebut masih relatif
rendah. Seiring dengan mulai pulihnya perekonomian nasional, pada pertengahan
tahun 1999, ekonomi Kabupaten Purbalingga menunjukan pertumbuhan positif
sebesar 1,1 persen, dimana tahun sebelumnya terjadi pertumbuhan minus 8,28
persen. Tahun 2000 perekonomian purbalingga tumbuh 2,79 persen, tahun 2001 :
2,98 persen, tahun 2002 : 3,14 persen dan tahun 2003 : 3,98 persen. Pertumbuhan
ekonomi yang dicapai terlihat masih terlalu rendah untuk dapat membuka dan
meningkatkan ketersediaan lapangan kerja baru yang cukup dalam mengatasi
pengangguran. Tingkat pengangguran terbuka tahun 2003 tercatat sebesar 14.796
atau 3,66 persen, menurun dari tahun sebelumnya yang sebesar 18.564 jiwa atau
4,95 persen. Apabila dibandingkan dengan tingkat pengangguran di tingkat
regional, terlihat bahwa tingkat pengangguran di Purbalingga lebih rendah
daripada Propinsi Jawa Tengah yang mencapai 5,66 persen. Tingkat pengangguran
terdidik yang menunjukkan rasio jumlah pencari kerja berpendidikan SLTA keatas
terhadap besarnya angkatan kerja pada kelompok tersebut tahun 2003 tercatat
12,53 persen, menurun dari tahun 2002 yang mencapai 17,88 persen.
Pendapatan per kapita penduduk dari tahun ketahun terus meningkat. Pada
tahun 2003 tercatat pendapatan per kapita masyarakat sebesar Rp 2.284.873,-,
meningkat sebesar Rp. 298.139,- atau sebesar 10,02% dari tahun 2002 yang baru
mencapai Rp 2.076.734,-. Angka pendapatan per kapita tersebut masih rendah dan
masih jauh di bawah rata-rata pendapatan per kapita Propinsi Jawa Tengah yang
mencapai Rp 4.741.547,77. Rendahnya pendapatan per kapita penduduk diduga
sangat erat kaitannya dengan struktur ekonomi Kabupaten Purbalingga yang
masih didominasi oleh sektor primer. Dari data statistik terlihat bahwa kontribusi
terbesar PDRB berasal dari sektor pertanian yaitu sebesar 30,98 persen,
190

kemudian diikuti dengan sektor industri pengolahan menyumbang 11,57 persen,
perdagangan, hotel dan restoran menyumbang 17,81 persen. Adapun lapangan
usaha jasa mendukung 22,8 persen total PDRB yang umumnya didominasi oleh jasa
pemerintahan. Sedangkan sumbangan lapangan usaha keuangan dan persewaan,
listrik, gas dan air minum, bangunan serta pertambangan dan penggalian ratarata
di bawah 3 persen. Penduduk miskin di Purbalingga selama 5 tahun terakhir
menunjukan penurunan baik dari segi jumlahnya maupun persentasenya. Tahun
1999 tercatat penduduk miskin sebanyak 255.531 jiwa (33,29 persen) dan pada
tahun 2003 tercatat menurun menjadi 173.100 jiwa atau sekitar 20,13 persen dari
total penduduk. Ini merupakan kondisi yang cukup berimbang dengan persentase
penduduk miskin propinsi Jawa Tengah yakni 21,93 persen. Masih besarnya jumlah
penduduk miskin di Kabupaten Purbalingga tersebut menuntut perhatian yang
lebih besar dari pemerintah dan semua pihak untuk terus berusaha menanggulangi
sebab-sebab kemiskinan sehingga dapat mengentaskan penduduk miskin, mencegah
terjadinya pewarisan kemiskinan, serta mencegah terjadinya kemiskinan baru.
Dalam upaya meningkatkan pendapatan masyarakat Purbalingga yang sebagian
besar merupakan petani dan buruh tani, dengan mendorong pembangunan sektor
pertanian dihadapkan pada permasalahan pokok berupa : meningkatnya alih fungsi
lahan pertanian ke non pertanian, menurunnya ketersediaan air dan daya dukung
prasarana irigasi, rendahnya produktivitas dan mutu komoditas pertanian, serta
rendahnya kemampuan dan akses petani terhadap sumber daya produktif.
Kedua, kualitas sumber daya manusia masih rendah. Pembangunan pendidikan
dan kesehatan belum sepenuhnya mampu memenuhi hak-hak dasar warga negara.
Indikator yang digunakan untuk mengukur tingkat keberhasilan pembangunan
pendidikan di antaranya adalah indikator angka partisipasi sekolah, angka melek
huruf, rata-rata lama sekolah dan angka buta huruf. Pada tahun 2003 rata-rata lama
sekolah penduduk berusia 15 tahun ke atas baru mencapai 6,1 tahun, sementara
itu angka buta aksara sebesar 7,6 persen. Sedangkan proporsi penduduk berusia
10 tahun keatas yang berpendidikan SLTP keatas baru sekitar 26,47 persen.
Pada saat yang sama Angka Partisipasi Sekolah (APS) penduduk usia 7-12 tahun
mencapai 109,31 persen, APS penduduk usia 13-15 tahun sebesar 92,17 persen,
dan APS penduduk usia 16-18 tahun sebesar 32,94 persen.
Tabel 1: Indikator Derajat Kesehatan di Kabupaten Purbalingga Angka Kematian Bayi (AKB)
No. Tahun Jumlah
Kematian
Jumlah Kelahiran
Hidup
1. 2001 ? ? ?
2. 2002 243 15,111 16,08 0/00
3. 2003 110 15,247 7,16 0/00
4. 2004 150 14,511 10,33 0/00
5. 2005 109 14,670 7,43 0/00
Sumber : DKK Purbalingga, 2005
AKB Jumlah Kematian/Jumlah
kelahiran hidup x 10.000
191

Hal tersebut adalah tantangan menjadi makin berat dengan adanya disparitas
tingkat pendidikan antar kelompok masyarakat yang cukup tinggi, seperti disparitas
pendidikan antar penduduk kaya dan miskin, antar penduduk laki-laki dan
perempuan, dan antar penduduk di perkotaan dan pedesaan. Kualitas pendidikan
masih relatif rendah dan belum mampu memenuhi kebutuhan kompetensi peserta
didik. Itu terutama disebabkan oleh kurang dan belum meratanya pendidik, secara
kuantitas maupun kualitas serta kesejahteraan pendidik yang masih rendah. Di
samping itu, fasilitas belajar belum tersedia secara memadai dan masih banyak
peserta didik yang tidak memiliki buku pelajaran.
Ketiga, pengelolaan sumber daya alam yang kurang ramah lingkungan. Kualitas
manusia dipengaruhi oleh kemampuan mengelola sumber daya alam dan lingkungan
hidup. Masalah pokok dalam pengelolaan sumber daya alam dan lingkungan hidup
adalah tidak menyatunya kegiatan perlindungan fungsi lingkungan hidup dengan
kegiatan pemanfaatan sumber daya alam, hingga sering melahirkan konflik
antar kepentingan ekonomi dengan lingkungan. Kebijakan ekonomi cenderung
memberi insentif terlalu besar pada kegiatan eksploitasi sumber daya alam hingga
mengakibatkan lemahnya kelembagaan pengelolaan dan penegakan hukum.
Kualitas lingkungan terus menurun dengan meningkatnya pencemaran air, udara
dan atmosfer. Umumnya pencemaran air dari kegiatan manusia disebabkan oleh
kegiatan industri, rumah tangga, pertambangan dan pertanian. Perubahan kualitas
udara dan atmosfer secara berkelanjutan dapat mengakibatkan akumulasi berbagai
unsur dan senyawa yang membahayakan kelangsungan kehidupan ekosistem.
Selain itu, degradasi tanah dan hutan yang disebabkan berbagai kegiatan
penebangan dan pengolahan tanah yang tidak ramah lingkungan mengakibatkan
semakin luasnya lahan kritis di kabupaten Purbalingga. Degradasi hutan dan lahan
yang terus berlanjut menyebabkan daya dukung ekosistem terhadap pertanian dan
pengairan makin menurun dan mengakibatkan kekeringan dan banjir.
Keempat, masih terdapat kesenjangan pembangunan antarwilayah, baik antar
wilayah maupun antara kota – desa. Kesenjangan antar wilayah dan antar desa
dan kota disebabkan oleh investasi ekonomi (infrastruktur dan kelembagaan) yang
cenderung terkonsentrasi di perkotaan. Akibatnya, kota mengalami pertumbuhan
lebih cepat sedangkan wilayah perdesaan relatif tertinggal.
Kelima, kesejahteraan rakyat tidak terlepas dari dukungan infrastruktur
dalam pembangunan. Kondisi pelayanan dan penyediaan infrastruktur meliputi
transportasi, ketenagalistrikan, energi, pos, telekomunikasi dan informatika,
sumber daya air, perumahan, pelayanan air minum, dan penyehatan lingkungan,
mengalami penurunan kuantitas dan kualitasnya. Pembangunan infrastruktur
mendatang dihadapkan pada terbatasnya kemampuan pemerintah untuk
menyediakan. Pada sebagian infrastruktur, pemerintah bertanggungjawab
terhadap pembangunan dan pemeliharaannya, misalnya pembangunan jalan dan
jembatan, jaringan irigasi, air bersih dan fasilitas sanitasi di perdesaan, serta
listrik pedesaan.
192

4.1.3 Latar Belakang Lahirnya JPKM Purbalingga
Meski upaya pembangunan kesehatan menunjukan hasil yang cukup
menggembirakan, upaya-upaya meningkatkan derajat kesehatan masyarakat
harus terus dilakukan agar hasil yang telah dicapai terus dipertahankan dan
beberapa sisi yang masih menunjukan kelemahan ditingkatkan. Pembangunan
kesehatan saat ini dihadapkan pada beberapa masalah yang perlu mendapat
perhatian terutama pemenuhan, pemerataan, dan peningkatan kualitas sarana
dan prasarana serta tenaga kesehatan dalam rangka meningkatkan jangkauan
dan kualitas tenaga kesehatan masih belum mencukupi, prasarana pelayanan dan
fasilitas rawat inap masih kurang dan belum menjangkau seluruh wilayah secara
memadai. Dalam rangka meningkatkan akses masyarakat terhadap pelayanan
kesehatan yang makin berkualitas maka kebutuhan prasarana, sarana dan
tenaga kesehatan harus terus diupayakan dan peningkatan kualitas termasuk
pembangunan Poliklinik Kesehatan Desa (Polindes).
Permasalahan lain yang sangat penting, karena akan sangat penting menentukan
dan menjadi salah satu indikator derajat kesehatan masyarakat adalah masalah
kecukupan gizi. Masih munculnya kejadian kurang gizi dan gizi buruk terutama
pada anak-anak dari tahun ke tahun menjadi perhatian. Upaya peningkatan
kualitas manusia sulit diwujudkan apabila masalah kekurangan gizi pada anak
belum bisa teratasi.
Di samping faktor kurangnya pemahaman dan kesadaran masyarakat terhadap
gizi, hal tersebut terutama disebabkan masih rendahnya kemampuan ekonomi
sebagian masyarakat yang menyebabkan kekurangmampuan ekonomi sebagian
masyarakat. Intervensi pemerintah daerah secara sistematis dalam mengatasi
masalah kurang gizi ini mutlak diperlukan baik dalam bentuk bantuan langsung
maupun melalui upaya dalam rangka pencegahan dan penaggulangannya. Dalam
rangka penanggulangan gizi buruk ini peranan posyandu harus terus didorong dan
ditingkatkan melalui upaya revitalisasi. Salah satu kunci dapat mempertahankan
dan meningkatkan peran posyandu adalah kader kesehatan masyarakat.
Pembangunan Bidang Kesehatan dan Sosial Budaya di Kab. Purbalingga terutama
diarahkan bagi terwujudnya peningkatan derajat kesehatan masyarakat dan
terwujudnya keluarga yang sehat dan sejahtera, melalui :
1.
2.
3.
4.
5.
Peningkatan akses masyarakat kepada pelayanan kesehatan yang berkualitas
Penurunan angka kesakitan dan angka kematian terutama bayi dan ibu
melahirkan
Peningkatan status gizi masyarakat
Peningkatan perilaku hidup bersih dan sehat serta kualitas lingkungan
Penanganan penyandang masalah kesejahteraan sosial terutama dalam
rangka menurunkan jumlah keluarga miskin.
193

Bagan I
Sumber : Dinkes dan Kesejahteraan Sosial Purbalingga
Pembangunan Bidang Kesehatan dilaksanakan dalam rangka meningkatkan
derajat kesehatan masyarakat, dengan tujuan untuk meningkatkan usia harapan
hidup terutama diarahkan bagi peningkatan perlindungan kesehatan bagi
penduduk miskin melalui pemberian fasilitas kemudahan bagi penduduk miskin
untuk mengakses pelayanan kesehatan. Seiring dengan perubahan paradigma
pembangunan manusia pembangunan kesehatan memiliki kedudukan yang sangat
strategis karena kesehatan merupakan salah satu faktor yang ikut menentukan
kualitas manusia. Dalam perspektif penanggulangan kemiskinan yang merupakan
prioritas dalam pembangunan tahun 2004, pembangunan Kesehatan bersama
dengan pembangunan Bidang Pendidikan akan meningkatkan kapasitas
dasar manusia. Meningkatnya kapasitas dasar manusia akan meningkatkan
kemampuannya dalam mengakses berbagai sumber daya baik sumber daya ekonomi
maupun sumber daya sosial guna meningkatkan kualitas dan kesejahteraan
hidupnya. Meningkatnya kesehatan akan meningkatkan produktifitas kerja
penduduk, meningkatnya produktivitas kerja akan meningkatkan produksi, dan
meningkatnya produksi berarti meningkatnya pendapatan. Dengan meningkatnya
pendapatan berarti akan meningkatkan daya beli masyarakat, dan meningkatnya
daya beli berarti akan meningkatkan kemampuannya dalam memenuhi kebutuhan
hidupnya. Keberhasilan pembangunan kesehatan juga akan berpengaruh terhadap
pembangunan bidang pendidikan karena hanya orang yang sehat yang akan dapat
mengikuti proses belajar dengan baik.
Pembangunan bidang kesehatan terutama diarahkan bagi terwujudnya peningkatan
derajat kesehatan masyarakat Purbalingga dan keluarga sehat sejahtera melalui:
194

1.
2.
3.
4.
5.
Meningkatkan kualitas, pemerataan dan jangkauan pelayanan kesehatan :
a. Penyediaan, Pemerataan dan Peningkatan Kualitas Prasarana dan Sarana
b.
Kesehatan;
Penyediaan, pemerataan dan peningkatan profesionalisme tenaga
kesehatan; dan
c. Pemantapan Fungsi Manajemen Kesehatan
Meningkatkan upaya pencegahan, pemberantasan dan penanggulangan
penyakit serta keracunan
a.
b.
c.
Pencegahan dan Pemberantasan Penyakit.
Peningkatan Kualitas Kesehatan Lingkungan
Pengawasan Obat dan Makanan
Meningkatkan upaya peningkatan kesehatan keluarga
a.
Pelayanan Kesehatan Ibu, Anak, Remaja dan Usila
Pelayanan Kesehatan Perorangan
b.
Meningkatkan kemandirian dan peranserta masyarakat dalam bidang
kesehatan
Pembinaan PHBS dan Pemberdayaan Masyarakat dalam Bidang Kesehatan
Meningkatkan status gizi masyarakat
Perbaikan Gizi Masyarakat
b.
Kebijakan pemerintah tersebut diharapkan mampu mengantarakan Purbalingga
sehat 2010, dalam rangka meningkatkan derajat kesehatan masyarakat.
Jaminan Pemeliharaan Kesehatan Masyarakat (JPKM) merupakan evaluasi
terhadap program pembangunan kesehatan yang telah berjalan yang dirasakan
masih belum efektif baik ditinjau dari sisi upaya, pelayanan, pembiayaan maupun
pemberdayaan masyarakat. Hal tersebut dapat dilihat dari indikasi praktik
penyelenggaraan pembangunan kesehatan di daerah antara lain :
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
a.
Belum terpadunya peran pemerintah, dunia usaha dan masyarakat dalam
penyelenggaraan upaya kesehatan;
Belum optimalnya jangkauan kesehatan bagi masyarakat miskin;
Model JPS BK khususnya kartu sehat kurang dapat membangun kemandirian
masyarakat dan tidak terjamin kelestariannya;
Pengalokasian dana pemerintah yang terbatas masih diutamakan untuk upaya
kuratif;
Pengalokasian dana masyarakat masih bersifat perorangan dan digunakan out
of pocket;
Pelayanan kesehatan terasa mahal bagi masyarakat karena menggunakan
sistem free for service; dan
Pembiayaan kesehatan belum dapat mengungkit terjadinya subsidi silang.
Dengan filosofi “peserta yang sehat membantu peserta yang sakit, peserta yang
kaya/mampu membantu peserta yang miskin/tidak mampu” program JPKM
Purbalingga ini telah banyak membantu keluarga miskin dan meningkatkan peran
serta masyarakat dalam kesehatan.
195

4.2 Deskripsi JPKM Purbalingga
Jaminan Pemeliharaan Kesehatan Masyarakat (JPKM) Purbalingga adalah suatu
cara penyelenggaraan pemeliharaan kesehatan masyarakat Purbalingga yang
paripurna berdasarkan asas bersama dan kekeluargaan yang berkesinambungan
dan dengan mutu yang terjamin serta pembiayaan yang dilakukan secara praupaya.
Tujuan JPKM adalah mewujudkan derajat kesehatan masyarakat yang
optimum melalui :
1.
2.
3.
4.
Pembudayaan perilaku hidup sehat
Penciptaan kemandirian masyarakat dalam memilih dan membiayai pelayanan
kesehatan yang diperlukan secara mandiri
Penyelenggaraan pemeliharaan yang paripurna dengan mengutamakan upaya
peningkatan kesehatan dan pencegahan penyakit
Pemberian jaminan pemeliharaan kesehatan bagi peserta dengan pelayanan
yang paripurna, berkesinambungan, bermutu, dan disusun dalam bentuk satu
paket pemeliharaan kesehatan melalui JPKM.
Sementara tujuan khusus dari kegiatan JPKM Purbalingga ini adalah :
1. meningkatkan akses pelayanan kesehatan
2. meningkatkan knowledge, attitude, serta practice pada masyarakat dan
provider dalam program JPKM di Purbalingga ini
3. menumbuhkan peran swasta dalam pengelolaan kesehatan, terutama tahap
pemandirian
4. masyarakat dalam menjaga dan memelihara kesehatannya.
Sasaran JPKM adalah seluruh masyarakat dalam wilayah Purbalingga, yang
merupakan peserta yang terbagi atas tiga kelompok :
1. Strata I yang merupakan Keluarga Miskin (Gakin)
2. Strata II yang merupakan Keluarga Pasca Gakin
3. Strata III yang merupakan Keluarga Non Gakin atau keluarga mampu.
Kepesertaan JPKM digunakan untuk Keluarga Inti, dalam mana setiap peserta
membayar dalam setiap tahunnya. Namun tidak setiap peserta JPKM harus
membayar. Hanya yang digolongkan sebagai Strata II dan Strata III saja yang
dikenakan pembayaran preminya. Sementara keluarga dengan klasifikasi Strata
I, preminya dibayarkan atau disubsidi oleh Pemerintah Daerah yang ditetapkan
Keputusan Bupati Purbalingga. Betapa pun Keluarga Gakin tidak membayar
premi, namun mereka berhak untuk mendapatkan pelayanan kesehatan dalam
paket pemeliharaan kesehatan dasar dan pemeliharaan kesehatan tambahan sesuai
dengan kesepakatan. Mereka berhak pula mengajukan keluhan dan memperoleh
penyelesaian atas keluhan yang diajukannya baik yang menyangkut pelayanan
oleh Badan Penyelenggara maupun oleh Pemberi Pelayanan Kesehatan. Mereka
memiliki hak yang sama, tidak dipungut biaya tambahan, dan tidak mendapat
perlakuan diskriminasi oleh para pemberi pelayan kesehatan. Inilah filosofi JPKM
Purbalingga ini: “Si Sehat Menolong Si Sakit, Si Kaya Menolong Si Miskin”,
196

dengan asas kebersamaan dan kegotongroyongan. Selain itu, juga kepada peserta
keluarga mampu, keluarga miskin mendapatkan pemeliharaan dan pelayanan
kesehatan.
1.
2.
Pemeliharaan kesehatan dalam JPKM ini dilakukan pada sarana Pemberi
Pelayanan Kesehatan (PPK), antara lain :
a. PPK I, untuk pelayanan kesehatan dengan rawat jalan dan/atau rawat
inap bagi Puskesmas yang menyediakan fasilitas;
b. PPK II, untuk pelayanan kesehatan dengan rawat jalan dan/atau rawat
inap serta sebagai pusat rujukan;
c. Polindes, untuk pelayanan kesehatan persalinan normal dan rawat jalan;
d. Dokter keluarga, sebagai rawat jalan.
Pelayanan kesehatan sebagaimana disebut di atas, terdiri atas :
a. Pemeriksaan dan tindakan medis, meliputi : pemeriksaan dan tindakan
yang dilakukan tenaga kesehatan yang tersedia pada sarana pelayanan
Pemberi Pelayanan Kesehatan tersebut atau Pemberi Pelayanan Kesehatan
yang menjadi rujukan sesuai dengan paket pemeliharaan kesehatan,
pemeriksaan kehamilan dan pertolongan persalinan, dan pemberian
pelayanan kesehatan pencegahan termasuk imunisasi yang diberikan
sesuai kebutuhan;
b. Perawatan;
c. Pelayanan Obat; dan
d. Pemeriksaan penunjang diagnostik.
Kelembagaan Badan Penyelenggara (Bapel) JPKM Purbalingga ini ditangani oleh
PT Sadar Sehat Mandiri berdasarkan Keputusan Bupati Purbalingga No. 40/63
Tahun 2003—yang diketuai dr. Sutanto. Fungsi dari Bapel ini adalah :
1.
2.
3.
4.
menyelenggarakan pemeliharaan kesehatan yang paripurna, terstruktur,
bermutu, dan berkesinambungan;
melakukan pengelolaan keuangan secara cermat;
melakukan pengelolaan kepesertaan; dan
melakukan pengelolaan sistem informasi manajemen.
Kepada para peserta, Bapel ini wajib memberikan kemudahan-kemudahan:
1. Memberikan kartu anggota yang dapat digunakan untuk memperoleh
pemeliharaan kesehatan;
2. Menyediakan sarana pelayanan pemberi pelayanan kesehatan yang dapat
dipilih peserta yang memerlukan pelayanan kesehatan; dan
3. Memberikan informasi secara jelas tentang jenis pelayanan yang dapat
diperoleh peserta untuk paket pemeliharaan kesehatan.
197

Dasar hukum penyelenggaraan JPKM Purbalingga didasarkan atas :
1.
2.
Perda No. 15 Tahun 2003 tentang JPKM;
Keputusan Bupati No. 05 Tahun 2001 tentang Juklak Penyelenggaraan
JPKM;
3. Keputusan Bupati No. 440/40 Tahun 2001 tentang Pembentukan Bapim
JPKM;
4. Keputusan Bupati No. 40/63 Tahun 2001 tentang Penunjukan Pra Bapel “Sadar
5.
Sehat Mandiri” sebagai Bapel JPKM;
Surat Edaran Bupati Purbalingga No. 460/453 tanggal 16 Februari 2001
perihal Kriteria Gakin;
6. Keputusan Bupati Purbalingga No. 29 Tahun 2003 tentang Kriteria Gakin.
Program ini akan dikembangkan hingga sebagian masyarakat terjangkau (coverage)
bagi program ini. Tahapan Pengembangan JPKM Purbalingga :
1. Tahap Inisiasi dan Sosialisasi (2001-2005);
2. Tahap Penguatan Instalasi (2006-2009);
3. Tahap Pemantapan (2010-2012); dan
4. Tahap Kemandirian (2012-...).
Diharapkan dalam jangka waktu setelah program tahap ini mencapai Tahap
Kemandirian yang dicanangkan 2012, maka di situlah visi Purbalingga yakni
“Meningkatkan Derajat Kesehatan Masyarakat untuk Mencapai Purbalingga
Sehat 2010” yang sudah dicanangkan dapat tercapai. Para pengelola program
JPKM, dari Bupati hingga Dinas-dinas terkait dengan program ini, sama-sama
optimis bahwa program ini akan mampu terealisasi dengan baik. Oleh karena itu,
langkah-langkah kegiatan yang sudah ditetapkan selalu digalakkan penerapannya
di lapangan. Langkah-langkah itu adalah : Promosi JPKM di tingkat kabupaten,
tingkat kecamatan, penggalakan di segenap Sekolah Dasar (SD) hingga Taman
Kanak-kanak (TK). Kemudian penggalakan Temu Kader yang sudah terbentuk dari
tingkat kabupaten hingga tingkat desa terus digalakkan. Berkat langkah ini maka
perluasan perkaderan di bidang kesehatan menemukan dukungannya. Sembari
menggalakkan promosi, rekruitmen anggota baru dibuka, dan pendaftaran kepada
anggota baru dapat dilaksanakan segera di tempat di mana promosi dilakukan.
Dalam pemdaftaran ini pembuatan kartu bersama pembagiannya dapat dilakukan
beberapa hari berikutnya. Evaluasi yang dilakukan secara rutin dalam kurun
tertentu juga dijalankan.
4.3 Temuan Pokok
Sejak diterapkannya Program JPKM di Purbalingga ini, maka kehidupan kesehatan
masyarakat Purbalingga semakin membaik. Deskripsi di bawah ini mengemukakan
beberapa pokok gambaran akan kemajuan dimaksud.
4.3.1 Membaiknya Indikator Kesehatan dan Indikator Sejenis
Dalam lima tahun terakhir ini beberapa indikator bidang kesehatan di
198

Purbalingga mengalami perkembangan yang membaik. Sebelumnya, masih
cukup banyak masyarakat miskin di sana yang tidak memiliki kemampuan
untuk mengakses sarana dan layanan kesehatan. Beberapa indikator kesehatan
menunjukkan semakin membaiknya derajat kesehatan masyarakat, antara lain :
1. Meningkatnya usia harapan hidup dimana Tahun 2004 adalah 68,7 tahun yang
meningkat dari tahun sebelumnya 68 tahun;
2. Menurunnya angka kematian bayi per 1000 kelahiran, dalam mana pada
Tahun 2004 tercatat 7 menurun dari tahun sebelumnya yakni 7,2;
3. Menurunnya angka kematian ibu per 100 ribu kelahiran dari 82 pada Tahun
2003 menjadi 55 pada tahun 2003; dan
4. Menurunya jumlah balita kurang gizi yang pada Tahun 2003 tercatat 4,32
persen menjadi 27,6 persen pada Tahun 2004.
Tabel 2: Indikator Derajat Kesehatan di Purbalingga Angka Kematian Ibu (AKI)
No. Tahun Jumlah
Kematian
Jumlah Kelahiran
Hidup
1. 2001 ? ? ?
2. 2002 17 15,111 112,5 00/000
3. 2003 15 15,347 97,73 00/000
4. 2004 16 14,511 110,26 00/000
5. 2005 16 14,670 109,07 00/000
Sumber : Dinkes dan KK Purbalingga
AKB Jumlah Kematian/Jumlah
kelahiran hidup x 10.000
Memang masih terdapat beberapa permasalahan yang menyangkut kualitas dan
kuantitas tenaga kesehatan. Demikian pula fasilitas rawat inap baik di rumah sakit
maupun puskesmas, kurangnya peralatan kesehatan di puskesmas, dan perlunya
pembentukan Poliklinik Kesehatan Desa sebagai upaya meningkatkan akses
masyarakat terhadap kesehatan yang berkualitas, namun dengan meningkatnya
keempat indikator di atas setidaknya mewakili perbaikan derajat perikehidupan
kesehatan bagi masyarakat Purbalingga, yang langsung maupun tidak langsung
berkat diterapkannya program JPKM. Pembangunan sumberdaya manusia
(human resources) Kabupaten Purbalingga yang diukur dengan parameter Indeks
Pembangunan Manusia (IPM), setidaknya dapat mempresenstasikan keberhasilan
pembangunan ekonomi, pendidikan dan kesehatan. Simak saja pada Tahun 2000,
dimana IPM Kabupaten Purbalingga sebesar 64,9, yang merupakan peringkat 33
di Jawa Tengah, namun pada Tahun 2003 IPM Kabupaten Purbalingga 67,9 berada
pada peringkat 16 Jawa Tengah. Menurut catatan yang ada bahwa angka IPM
ini pada Tahun 2002 sebesar 67,6, pada Tahun 2003 sebesar 68, dan pada Tahun
2004 sebesar 68,5. Dalam hal indikator, dikenal istilah Human Development Index
atau Index Pembangunan Manusia (IPM) dimana merupakan salah satu indikator
tingkat pembangunan suatu daerah. IPM memiliki 4 (empat) kriteria penilaiannya,
yakni :
199

1.
2.
3.
4.
Angka harapan hidup;
Angka melek huruf;
Rata-rata lama sekolah; dan
Paritas /ketimpangan daya beli masyarakat. Kriteria ini telah diakui oleh UNDP
sebagai alat analisis untuk mengukur tingkat keberhasilan pembangunan
suatu daerah atau negara.
Dalam kurun waktu 4 tahun belakangan ini, setiap tahunnya Kabupaten
Purbalingga menunjukkan kenaikan nilai IPM, seperti diilustrasikan berikut ini :
No. Tahun Skor Rangking
Se-Jateng
Keterangan
1. 2001 64,9 33 Skor IPM 2004 turun akibat dari
2. 2002 65,61 22
perubahan cara perhitungan
3. 2003 67,02 19
4. 2004 67,9 16
5. 2005 67 15
Sumber : Dinkes Jateng dan Dinkes Kesehatan & Kesejahteraan Purbalingga, 2005
Sekadar diketahui bahwa kualitas manusia Indonesia dapat dinilai masih relatif
rendah. Berdasarkan Human Development Report 2004 yang menggunakan data
Tahun 2002, angka Human Development Index (HDI) Indonesia adalah 0,692.
Secara rinci, angka indeks tersebut merupakan komposit dari angka harapan
hidup saat lahir sebesar 66,6 tahun, angka melek aksara penduduk usia 15
tahun ke atas sebesar 87,9 persen, kombinasi angka partisipasi kasar jenjang
pendidikan dasar sampai dengan pendidikan tinggi sebesar 65 persen, dan
Pendapatan Domestik Bruto per kapita yang dihitung berdasarkan paritas daya
beli (purchasing power parity) sebesar US$ 3.230; sehingga secara keseluruhan
HDI Indonesia hanya menempati urutan ke-111 dari 177 negara. Sulit kiranya bila
beberapa kemajuan dalam indikator kesehatan di Purbalingga tersebut dipisahkan
dari Program JPKM tersebut, mengingat visi yang dibangun dalam mewujudkan
derajat kesehatan di Purbalingga tersebut tidak dengan mengaitkannya dengan
Program JPKM dimaksud. Upaya pengurangan beban pengeluaran keluarga
miskin melalui pemberian bantuan kebutuhan hidup pokok yang dilakukan secara
simultan bersamaan dengan berbagai upaya pengentasan dan penanggulangan
kemiskinan diharapkan dapat mempercepat upaya penangggulangan kemiskinan
atau setidaknya sedikit mencegah agar kondisi keluarga miskin menjadi semakin
parah yang dikuatirkan akan menurunkan keturunan yang lemah sehingga akan
mewarisi kemiskinannya. Pembangunan bidang Kesehatan dan Sosial Budaya
terutama diarahkan bagi terwujudnya peningkatan derajat kesehatan masyarakat
dan terwujudnya keluarga yang sehat dan sejahtera, melalui :
200

1.
2.
3.
4.
5.
Peningkatan akses masyarakat kepada pelayanan kesehatan yang
berkualitas;
Penurunan angka kesakitan dan angka kematian terutama bayi dan ibu
melahirkan;
Peningkatan status gizi masyarakat;
Peningkatan Perilaku Hidup Bersih dan Sehat serta Kualitas Lingkungan;
dan
Penanganan penyandang masalah kesejahteraan sosial terutama dalam rangka
menurunkan jumlah keluarga miskin.
4.3.2 Membuka Akses Layanan Kesehatan Kaum Miskin
Sebagaimana diketahui bahwa peserta program JPKM ini dibagi ke dalam 3 (tiga)
Klasifikasi:
1. STRATA I untuk Keluarga Miskin (GAKIN);
2. STRATA II untuk Keluarga Paska Miskin (PASCA GAKIN); dan
3. STRATA III untuk KELUARGA MAMPU. Program JPKM di Kabupaten
Purbalingga untuk kali pertama dikembangkan pada Tahun 2001 dengan
mengakomodasi peserta dari keluarga miskin yang preminya dibayar oleh
Pemerintah Kabupaten Purbalingga melalui APBD Pembangunan.
Bagan III
G r a fik P e r k e m b a n g a n K e p e s e r ta a n J P K M
140.000
120.000
1 2 3 . 3 0 3
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
1 0 0 . 1 8 4
7 3 . 4 9 4
6 7 . 7 0 7
5 7 . 3 6 2
5 0 . 2 1 7
4 2 . 9 4 4
4 7 . 9 2 9
3 6 . 8 7 9
4 2 . 5 3 3
4 0 . 2 9 9
2 8 . 4 1 8
2 2 . 7 0 7 2 3 . 4 0 8 2 4 . 1 2 0
1 8 . 0 7 2
2 8 . 1 0 2
2 3 . 8 0 9
8 . 1 7 1
2 1 . 5 4 9
1 2 . 1 9 7
1 2 . 4 7 8
0 0
2001/2002 2002/2003 2003/2004 2004/2005
2005 2006
Sumber : Dinkes dan KK Purbalingga
S tra ta I S tra ta II S tra ta III J u m la h
201

Premi JPKM di Kabupaten Purbalingga tahun 2001/2002 sebesar Rp 25.000/KK/
tahun, tahun 2002/2003 naik menjadi Rp 30.000/KK/tahun, tahun 2003/2004
menjadi Rp 40.000/KK/tahun, dan pada tahun 2005 sebesar Rp 50.000/KK/tahun.
Besarnya premi ditetapkan dari utilitasi pelayanan kesehatan di PPK, kecukupan
biaya JPKM yang dihitung dengan tarif subsidi dan kemampuan masyarakat.
Perincian subsidi yang diberikan untuk peserta JPKM adalah:
1.
2.
3.
Keluarga Miskin (GAKIN) disubsidi 100% dari premi;
Keluarga Paska Miskin (PASCA GAKIN) disubsidi 50% dari premi 50% dibayar
oleh peserta; dan
Keluarga Mampu tidak disubsidi, premi dibayar 100% oleh peserta.
Tabel 4: Premi dan Subsidi Program JPKM di Purbalingga
Dalam Empat Tahun Anggaran
STRATA 2001/2002 2002/2003 2003/2004 2004/2005
Premi Subsidi Premi Subsidi Premi Subsidi Premi Subsidi
I - 25.000 - 30.000 - 40.000 - 50.000
II 10.000 15.000 15.000 15.000 20.000 20.000 25.000 25.000
III 25.000 - 30.000 - 40.000 - 50.000 -
Sumber : Bapel JPKM Purbalingga, 2006
Dukungan Pemerintah Kabupaten Purbalingga pada JPKM dibuktikan dari alokasi
dana APBD. Contoh: premi JPKM dari APBD Purbalingga per tahun 2001 Rp
1.263.000.000,00; tahun 2002 Rp 1.268.000.000,00; tahun 2003 Rp 2.080.000.000,00;
sedang pada tahun 2004 premi yang harus dibayar Pemkab Purbalingga Rp
2.500.000.000,00. Hakikat penyelenggaraan JPKM adalah cara pemeliharaan
kesehatan masyarakat paripurna berdasar asas bersama dan kekeluargaan
berkesinambungan dengan mutu terjamin dan pembiayaan dilakukan pra-upaya.
Pelaksanan program berdasarkan Perda No. 15 Tahun 2003 tentang JPKM dan
Keputusan Bupati Purbalingga No. 5 Tahun 2003 tentang Juklak Petunjuk
Pelaksanaan Penyelenggaraan Jaminan Pemeliharaan Kesehatan Masyarakat/
JPKM telah memberi beberapa manfaat kepada masyarakat Purbalingga.
B A G A N I I I
I LU STR A SI G R A FI K SU B SI DI DALA M P ELA K SA N A A N JP K M
5
4
3
Ideal
Realita
2
1
Sumber : Dinkes Purbalinga
03 02 04 05
01 09
07 08 10
06 11 12
Tahun K e-
202

Nilai manfaat ditempuhnya program JPKM ini antara lain adalah dalam rangka :
1. Memperoleh pelayanan kesehatan paripurna yang lebih bermutu dan
berkelanjutan;
2. Mengeluarkan biaya ringan bahkan digratiskan bagi kalangan tak mampu,
atas asas kebersamaan, kekeluargaan/kegotongroyongan (subsidi silang);
3. Pelayanan kesehatan dapat diselenggarakan dengan lebih merata bagi
masyarakat Purbalingga, terutama masyarakat keluarga miskin.
Bagan IV
DA NA J P K M
2006
1,546,000
2,099,840
2005
1,372,215
3,348,918
717,380
2004
2,500,000
1,560,449
2,233,725
2003
2,080,000
2,583,000
1,430,320
2002
1,268,000
697,801
645,420
2001
1,263,000
2,264,666
430,845
Ribuan Rp
Sumber : Dinkes dan Kesejahteraan Purbalingga
0 1,000,000 2,000,000 3,000,000 4,000,000 5,000,000 6,000,000 7,000,000
APBD KAB APBN DANA MASY
Respon masyarakat Purbalingga atas program JPKM amat bagus. Terbukti
dari antusiasme anggota masyarakat untuk menjadi peserta sampai tahun 2004
(Tahap Inisiasi dan Sosialisasi dalam Time Table penggalakkan program), jumlah
kepesertaan JPKM Purbalingga mencapai 123.303 KK atau 65% jumlah penduduk
Purbalingga (Jumlah penduduk Purbalingga per Tahun 2004 adalah 846.323 jiwa
atau 193.347 KK).
Tabel 5: Perkembangan Kepesertaan JPKM Purbalingga
No. Tahun STRATA I STRATA II STRATA III Jumlah
1. 2001 36.879 KK 22.657 KK 8.171 KK 67.707 KK
2. 2002 42.944 KK 18.072 KK 12.088 KK 73.104 KK
3. 2003 50.217 KK 28.418 KK 21.549 KK 100.184 KK
4. 2004 57.362 KK 42.533 KK 23.408 KK 123.303 KK
Jumlah 16 14,670 65.216 KK 4.298 KK
Sumber : Bapel JPKM Purbalingga, 2006
203

4.3.3 Menekan Risiko Dasar Kaum Miskin
Sebagaimana ilustrasi di atas, bahwa keberhasilan program JPKM di Purbalingga
ini adalah kemampuannya membuka akses pelayanan kesehatan kebanyakan
masyarakat yang selama ini tertutup akses pelayanan kesehatan, terutama bagi
kalangan keluarga miskin di Purbalingga. Berikutnya adalah permasalahan dasar
dapat diurai dan dijadikan sasaran bagi pemajuan berikutnya, baik kualitas hidup
masyarakat bawah, sehingga keluarga miskin semakin tertolong atau terkurangi
beban hidupnya. Rute yang menjadi dasar bagi program JPKM ini tentu tidak
hanya karena kenyataan pengangguran semata-mata. Latar belakang berikutnya
berkait dengan persoalan pengangguran di Purbalingga. Sebagaimana diketahui,
pengangguran bertali-temali dengan problem kemiskinan. Karena miskin maka
derajat kesehatan masyarakat Purbalingga menjadi rendah. Derajat kesehatan
yang rendah inilah yang hendak mau diangkat. Dalam fase berikutnya diharapkan
produktivitas menjadi meningkat, antara lain yang pada akhirnya dapat dibuktikan
pendapat per kapita masyarakatnya. Bila persoalan tersebut dapat diatasi, maka
pertumbuhan ekonomi akhirnya tidak lambat. Sumber pembiayaan lain di luar
kesehatan sehingga produktivitas dapat ditingkatkan serta karena kualitas SDM
dan moralitas pada akhirnya dapat diangkat dari problem mendasarnya seperti
selama ini.
Dapat dicermati bahwa pembangunan bidang Kesehatan dan Sosial Budaya
dilaksanakan dalam rangka meningkatkan derajat kesehatan masyarakat,
dengan tujuan untuk meningkatkan usia harapan hidup terutama diarahkan bagi
peningkatan perlindungan kesehatan bagi penduduk miskin melalui pemberian
fasilitas kemudahan bagi penduduk miskin untuk mengakses pelayanan
kesehatan. Di samping itu, dari sisi kesejahteraan sosial, yang merupakan satu
kesatuan dengan bidang kesehatan di Purbalingga, maka diarahkan dalam
rangka perlindungan bagi keluarga miskin melalui penurunan beban pengeluaran
keluarga miskin dengan berbagai treatment yang menyentuh langsung kebutuhan
pokok keluarga miskin. Sebagaimana bidang pendidikan, pembangunan Bidang
Kesehatan dan Sosial Budaya juga memiliki kedudukan yang strategis.
Seiring dengan perubahan paradigma pembangunan manusia pembangunan
kesehatan memiliki kedudukan yang sangat strategis karena kesehatan merupakan
salah satu faktor yang ikut menentukan kualitas manusia. Dalam perspektif
penanggulangan kemiskinan yang merupakan prioritas dalam pembangunan
tahun 2004, pembangunan kesehatan bersama dengan pembangunan bidang
Pendidikan akan meningkatkan kapasitas dasar manusia. Meningkatnya
kapasitas dasar manusia akan meningkatkan kemampuannya dalam mengakses
berbagai sumberdaya baik sumberdaya ekonomi maupun sumberdaya sosial guna
meningkatkan kualitas dan kesejahteraan hidupnya. Meningkatnya kesehatan
akan meningkatkan produktivitas kerja penduduk, sementara meningkatnya
produktivitas kerja berkorelasi dengan meningkatnya produksi, berakibat pula
pada mengingkatnya pendapatan (income).
204

Dengan meningkatnya pendapatan berarti meningkatkan daya beli masyarakat.
Meningkatnya daya beli berarti meningkatkan kemampuan dalam memenuhi
kebutuhan hidup. Keberhasilan pembangunan kesehatan akan berpengaruh pada
pembangunan bidang pendidikan karena hanya orang sehat yang dapat mengikuti
proses belajar dengan baik. Sedangkan melalui pembangunan kesejahteraan sosial
akan memberi perlindungan dan advokasi ke penyandang masalah kesejahteraan
sosial terutama keluarga miskin lewat pemenuhan kebutuhan hidup pokok karena
pemenuhan kebutuhan hidup pokok tak dapat menunggu sampai keluarga miskin
dapat dientaskan dan secara mandiri dapat memenuhi kebutuhan hidupnya.
Untuk mendorong terwujudnya asas adil dan merata, peserta JPKM dibagi tiga
strata. Strata I adalah keluarga yang memenuhi kriteria Gakin sesuai Surat
Edaran Bupati, strata II adalah keluarga yang saat didata tidak memenuhi kriteria
Gakin namun di tahun sebelumnya mereka menjadi sasaran JPS-BK, atau disebut
pula sebagai Pasca Gakin. Strata III adalah keluarga yang sejak program JPS-BK
diluncurkan sampai saat pendataan tidak termasuk kriteria Gakin (Non Gakin) atau
masyarakat mampu. Penentuan masyarakat masuk dalam kestrataan dilakukan
langsung oleh Kader Kesehatan Desa yang notabene anggota masyarakat biasa
guna menjaga obyektivitas. Pembagian strata ini terkait erat dengan ketentuan
pembayaran premi oleh peserta JPKM yang digunakan untuk kapitasi kepada
pelaku pelayanan kesehatan (Polindes/PKD, PUSTU, PUSKESMAS dan Rumah
Sakit).
Tabel 6: Kapitasi JPKM
K API T ASI J PK M
ALOKASI PREMI
2001
/ 2002
2002
/ 2003
2003
/ 2004
2004
/ 2005
2005
(5 Bl)
2006
POLINDES/ PKD,
PUSTU & PUSK
9.500
10.000
11.75
0
20.000
13.000
30.500
RAWAT INAP
PUSKESMAS
1.500
1.000
1.500
2.000
1.000
3.500
R S U D
11.500
14.000
20.75
0
21.500
15.000
39.000
BAPEL JPKM
3.000
5.000
6.000
6.500
4.750
7.000
JUMLAH
25.000
30.000
40.00
0
50.000
33.750
80.000
Sumber : Dinkes Purbalingga 2006
Ketentuan premi adalah strata I dibebaskan dari pembayaran premi/gratis, strata
II diwajibkan membayar 50% dari nilai premi, dan strata III diwajibkan membayar
penuh. Kartu JPKM berlaku untuk 1 keluarga inti yang terdiri dari suami, istri,
dan anak kandung selama 12 bulan pelayanan. Dengan ketentuan ini, Pemkab
menyiapkan subsidi terencana ke peserta JPKM khususnya strata I dan strata II
yang besarnya makin menurun sejalan dengan meningkatnya jumlah peserta dan
meningkatnya nilai premi keluarga non gakin setiap tahunnya.
205

Dengan model semacam ini pada tahun ke-7, pembiayaan pelayanan kesehatan
dasar masyarakat diharapkan mengalami titik keseimbangan, dimana 50% dibiayai
pemerintah dan 50% swasta/masyarakat. Sedangkan tahun-tahun selanjutnya
subsidi pemerintah semakin menurun hingga titik nol pada tahun ke-12.
Tabel 7: Premi JPKM
P R E M I J P K M
2001 / 2002
2002 / 2003
2003 / 2004
2004 / 2005
2005 (5 Bl)
2006
STR
ATA
Premi
Subsi
di
Premi
Subsi
di
Premi
Subsi
di
Premi
Subsi
di
Premi
Subsi
di
Premi
Subsi
di
I
-
25.00
0
-
30.00
0
-
40.00
0
-
50.00
0
-
-
-
-
II
10.00
0
15.00
0
15.00
0
15.00
0
20.00
0
20.00
0
25.00
0
25.00
0
10.00
0
33.75
0
40.00
0
40.00
0
III
25.00
0
-
30.00
0
-
40.00
0
-
50.00
0
-
20.00
0
-
80.00
0
-
Sumber : Dinkes Kab. Purbalingga
Oleh karenanya, pelaksanaan JPKM dibagi dalam beberapa fase. Fase I adalah
Tahap Sosialisasi dan Inisiasi tahun 2001-2005, Fase II Tahap Penguatan Instalasi
tahun 2006-2009; dan Fase III Tahap Pemantapan tahun 2010-2012. Perkembangan
kepesertaan JPKM sejak dicanangkan telah mengalami peningkatan yang
signifikan. Pada tahun 2001 peserta 67.707 KK. Tahun 2002 menjadi 73.494 KK
atau naik sebesar 10,8%. Tahun 2003 menjadi 100.184 KK atau naik sebesar
13,6%. Tahun 2004 peserta meningkat menjadi 123.303 KK atau 65% dari total
penduduk Purbalingga sejumlah 191.277 KK. Pada tahun 2005, pelaksanaan
JPKM terintegrasi dengan program Jaminan Pemeliharaan Kesehatan bagi
Masyarakat Miskin (JPKMM) yang diselenggarakan oleh pemerintah pusat yang
secara keseluruhan mampu melayani sejumlah 102.002 KK atau setara dengan
408.008 jiwa.
4.3.4 Kepeloporan Kemajuan Daerah
Dari sisi pengembangan pelayanan kesehatan, apa yang dilakukan Pemerintah
Kabupaten Purbalingga, dengan program JPKM tersebut, sebagai salah satu contoh
bagaimana sebuah daerah dapat merupakan pelopor bagi kemajuan dan usaha
menuju kesejahteraan rakyat. Argumentasi kepeloporan bagi Purbalingga dengan
program JPKM dimaksud, paling tidak dapat dikemukakannya 2 (dua) hal penting
berikut ini. Pertama, kepeloporan karena paling awal serta yang secara kronologis
mendahului implementasi gagasan serupa yang berasal dari Pemerintah (Pusat)
sekalipun. Mungkin ini semata-mata kronologis waktu, tapi karena
206

kronologi waktu ini sebenarnya membuktikan beberapa hal yang berkaitan dengan
keluhuran niat menyejahterakan rakyatnya, dan risiko mengambil keputusan.
Rangkuman kepeloporan atas gagasan sisi kronologis ini tentu mengundang
heroikisasi—sesuatu yang tentu membedakannya dengan imitasi kebijakan yang
dilakukan setelah gagasan berikutnya ditiru pihak lain. Secara kronologis, apa yang
dilakukan Purbalingga dalam mengintroduksi JPKM tersebut mendahului untuk
program yang sejenis dari Pemerintah Pusat. Perhatian Pemerintah Pusat atas
jaminan sosial ini dapat dilacak dari keberadaan Undang-Undang No. 23 Tahun 1992
tentang Kesehatan. Pada pasal 66 ayat (1)-(4) secara tersurat dan tersirat adanya
program jaminan pemeliharaan kesehatan masyarakat di Indonesia. Pemerintah
memang berhasil dalam membangun komitmen namun konkretnya komitmen
tersebut baru benar-benar dijalankan ketika Pemerintah Pusat mengundangkan
Undang-Undang No. 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional
yang diterbitkan 19 Oktober 2004, yang ditandatangani oleh Presiden Megawati
Soekarnoputri.
Kiranya dapat dibandingkan bahwa Kabupaten Purbalingga sudah merintis program
JPKM ini ketika Bupati Purbalingga menerbitkan Surat Bupati Purbalingga No.
460/453/2001 yang ditujukan kepada :
1.
2.
3.
Kepala Dinas/Kantor/Bagian Unit Kerja di lingkungan Pemda Purbalingga;
Camat se-Kabupaten Purbalingga; dan
Dinas Kesehatan dan Kesejahteraan Sosial Kabupaten Purbalingga tentang
Kriteria Keluarga Miskin (GAKIN), yang diterbitkan pada 16 Februari 2001.
Berikutnya, dan ini langkah konkret, bahwa Pemerintah Purbalingga mengadakan
Memorandum of Understanding (MoU) pada 31 Juli 2002 (MoU) antara Dr. Sutanto
sebagai Ketua Penyelenggara JPKM dengan Dr. Bambang Sidik T., Kepala
Puskesmas Kutasari dalam rangka Pemberian Pelayanan Kesehatan Peserta
JPKM Purbalingga, dengan Surat Perjanjian Penyelenggaraan JPKM Dengan
PUSKESMAS No. 145/JPKM/PBG/VII/02. Dalam rangka memperjelas posisi JPKM
di depan pemerintah, maka perlu kiranya bila diterangkan tentang Pembentukan
Badan Pembina JPKM. Akhirnya diputuskan bahwa sesuai aturan maka pada 13
Februari 2003 menerbitkan Keputusan Bupati Purbalingga No. 440/40 Tahun 2003
tentang Pembentukan Badan Pembina JPKM. Dilanjutkan berikutnya adalah
Keputusan Bupati Purbalingga No. 40/63 Tahun 2003 tentang Pembentukan Pra
Badan Penyelenggara “SADAR SEHAT MANDIRI” untuk menyelenggarakan
JPKM di Kab.Purbalingga, yang ditandatangani—sebagaimana keputusankeputusan
yang dikemukakan di atas ditandatangani oleh Bupati Purbalingga Drs.
H. Triyono Budi Sasongko, M.SI., pada 7 April 2003. Demi memantapkan posisi
kebijakan Bupati tentang JPKM masih dalam lingkup wilayah kebijakan dari
seorang bupati. Kala itu dia masih dianggap belum penting dan belum mendesak
bila diterapkan di Purbalingga. Ini sekaligus untuk mengokohkan bahwa langkah
yang dilakukan bupati akan diteruskan dan merupakan kebijakan daerah. Kalau
ditempatkan sebagai kebijakan daerah maka ia memiliki kekuatan hukum kuat.
Suka tidak suka program ini akan bisa
207

diabadikan di Purbalingga. Karena itulah Perda No. 15 Tahun 2003 tentang JPKM,
yang ditandatangi 24 Juni 2003 menjadi penting. Secara berturut-turut penerbitan
keempat Keputusan Bupati Purbalingga tersebut penting karena merupakan inti
penyelenggaraan JPKM. Keempat Keputusan tersebut adalah :
1. Bupati Purbalingga No. 29 Tahun 2003 tentang Kriteria GAKIN, 31 Juli 2004;
2. Keputusan Bupati No. 33 Tahun 2003 tentang Juklak Penggunaan Pelayanan
Kesehatan Masyarakat, Rumah Sakit tentang Petunjuk Pelaksanaan
Penggunaan Hasil Pendapatan Retribusi Pelayanan Kesehatan Pada Pusat
Kesehatan Masyarakat, Rumah Bersalin Daerah, dan Laboratorium Kesehatan
Masyarakat Kab. Purbalingga Tentang Penetapan Peserta Program Jaminan
Pemeliharaan Kesehatan Masyarakat Kabupaten Purbalingga Tahun 2003-
2004, yang diundangkan 23 November 2003;
3. Keputusan Bupati Purbalingga No. 440/108 Tahun 2003 dan Keputusan Bupati
Purbalingga No. 440/190 Tahun 2003;
4. Penunjukan Pra Badan Pelaksana (BAPEL) JPKM “SADAR SEHAT MANDIRI”
Purbalingga Sebagai Pengelola Dana Premi JPKM dan Jaminan Pemeliharaan
Kesehatan Keluarga Miskin (JPK-GAKIN) Kab. Purbalingga. Purbalingga, 15
November 2003.
Tabel 8: Peraturan Perundang-undangan JPKM Dikutip Berdasarkan Urutan Waktu dan
Perbandingan Pusat dengan Kab. Purbalingga
No. Nama Peraturan Tentang Diundangkan
Undang-Undang
1. UU No. 23 Tahun 1992 Kesehatan Jakarta, 17 September 1992
Soeharto
2. UU No. 40 Tahun 2004 Sistem Jaminan Sosial Nasional Jakarta, 19 Oktober 2004
Megawati Soekarnoputri
1. Keputusan Menteri Kesehatan R.I.
No. 003A/MENKES/SK/I/2003
Keputusan Menteri Kesehatan R.I.
Unit Desentralisasi Jakarta, 6 Januari 2003
Dr. Achmad Sujudi
2. Keputusan Menteri Kesehatan R.I.
No. 560/MENKES/SK/IV/2003
Pola Tarif Perjan Rumah Sakit Jakarta, 25 April 2003
Dr. Achmad Sujudi
3. Keputusan Menteri Kesehatan R.I.
No. 639/MENKES/SK/V/2003
Pedoman Umum Pengadaan Obat
Pelayanan Kesehatan Dasar 2003
Jakarta, 12 Mei 2003
Dr. Achmad Sujudi
4. Keputusan Menteri Kesehatan R.I.
No. 1457/MENKES/SK/X/2003
Standar Pelayanan Minimal
Bidang Kesehatan Di Kab./Kota
Jakarta, 10 Oktober 2003
Dr. Achmad Sujudi
208

No. Nama Peraturan Tentang Diundangkan
1. Surat Bupati Purbalingga No.
460/453/2001 yang ditujukan
kepada : (1) Kepala Dinas/Kantor/
Bagian Unit Kerja di lingkungan
Pemda Purbalingga; (2) Camat
se-Kabupaten Purbalingga; dan (3)
Dinas Kesehatan dan Kesejahteraan
Sosial Kabupaten Purbalingga.
2. Surat Perjanjian Penyelenggaraan
JPKM Dengan PUSKESMAS No. 145/
JPKM/PBG/VII/02
Surat/Keputusan Bupati Purbalingga
Kriteria Keluarga Miskin (Gakin)
Pemberian Pelayanan Kesehatan
bagi Peserta JPKM Kab. Purbalingga
Purbalingga,
16 Februari 2001
Drs. Triyono Budi Sasongko
Purbalingga,
31 Juli 2002
- dr. Sutanto, Ketua Penyelenggara
JPKM
- dr. Bambang Sidik T.,
Kepala Puskesmas Kutasari
3. Keputusan Bupati Purbalingga
No. 440/40 Tahun 2003
Pembentukan Badan Pembina JPKM
Purbalingga,
13 Februari 2003
Triyono Budi Sasongko
4. Keputusan Bupati Purbalingga
No. 40/63 Tahun 2003
5. Peraturan Daerah Kabupaten
Purbalingga
No. 15 Tahun 2003
Pembentukan Pra Badan
Penyelenggara “SADAR SEHAT
MANDIRI” untuk menyelenggarakan
JPKM di Kab.Purbalingga
Jaminan Pemeliharaan Kesehatan
Masyarakat
Purbalingga, 7 April 2003
Triyono Budi Sasongko
Purbalingga,
24 Juni 2003
- Triyono Budi Sasongko, Bupati
- Sutjipto, B.A., Ketua DPRD
6. Keputusan Bupati Purbalingga
No. 29 Tahun 2003
Kriteria Keluarga Miskin
Purbalingga,
31 Juli 2003
Triyono Budi Sasongko
7. Keputusan Bupati Purbalingga
No. 33 Tahun 2003
Petunjuk Pelaksanaan Penggunaan
Hasil Pendapatan Retribusi
Pelayanan Kesehatan Pada Pusat
Kesehatan Masyarakat, Rumah
Bersalin Daerah, dan Laboratorium
Kesehatan Masyarakat Kab.
Purbalingga
Purbalingga,
6 Oktober 2003
Triyono Budi Sasongko
209

No. Nama Peraturan Tentang Diundangkan
8. Keputusan Bupati Purbalingga
No. 440/108 Tahun 2003
Surat/Keputusan Bupati Purbalingga
Penetapan Peserta Program
Jaminan Pemeliharaan Kesehatan
Masyarakat Kabupaten
Purbalingga Tahun 2003-2004
Purbalingga,
23 November 2003
Triyono Budi Sasongko
9. Keputusan Bupati Purbalingga
No. 440/190 Tahun 2003
Sumber : Data Diolah dari Berbagai Sumber
Penunjukan Pra Badan Pelaksana
(BAPEL) JPKM “SADAR SEHAT
MANDIRI” Purbalingga Sebagai
Pengelola Dana Premi JPKM dan
Jaminan Pemeliharaan Kesehatan
Keluarga Miskin (JPK-GAKIN) Kab.
Purbalingga
Purbalingga,
15 November 2003
Triyono Budi Sasongko
Kedua, kepeloporan substansi gagasan dapat dibuktikan dari seringnya para pihak
mengadakan kunjungan untuk kaji dan studi banding ke Purbalingga berkait
dengan program JPKM. Bila menyimak tabel di bawah, pihak yang mengadakan
kunjungan ke Purbalingga terdiri atas tiga pihak. Pertama, secara vertikal
merupakan kunjungan instansi di atas struktur pemerintahan di atas derajat
sebuah kabupaten/kota, yakni Pemda Provinsi, Staf Ahli Menkes, Depdagri, dan
seterusnya, yang intinya adalah gambaran struktur pemerintahan lebih dari
kabupaten/kota. Kedua, secara horisontal merupakan kunjungan dari instansi
di samping/setara/sederajat dengan sebuah kabupaten/kota, yakni Pemerintah
Kabupaten/Pemerintah Kota. Ketiga, pihak lain dengan latar belakang akademisi,
sebagaimana Universitas Indonesia (UI) Jakarta ataupun Universitas Jendral
Soedirman, Purwokerto. Berdasarkan deskripsi di atas, ketiga bentuk kaji banding
yang dilakukan pihak lain dapat berbentuk pengembangan makna konotatif.
Pertama, makna deordinasi. Bahwa kaji banding yang dilakukan pihak yang lebih
tinggi dengan struktur pemerintahan, bisa jadi sedang melakukan supervisi atau
evaluasi. Bisa pula karena benar-benar ingin belajar atas program yang sedang
dirancang kemudian ingin agar daerah lain melakukan hal yang sama atau
mengikuti jejak daerah lain. Kedua, makna equitas. Bahwa kaji banding dilakukan
pihak yang sederajat dengan Kabupaten Purbalingga, itu artinya kunjungan
mereka memiliki motivasi membandingkan, antara apa yang sedang dikerjakannya
atau yang sudah dikerjakan namun belum yakin atau belum merasa sebaik yang di
Purbalingga, maka dengan kaji banding diharapkan adanya perbedaan, kelebihan,
dan kelemahan yang sedang dikerjakannya, dengan yang sudah dikerjakan
Purbalingga. Ketiga, makna eksperimentasi. Bahwa kaji banding yang dilakukan
kalangan akademis ke Purbalingga tentu motifnya berkait dengan pengembangan
ilmu pengetahuan, sehingga kelak dari kajian yang dilakukannya hasilnya dapat
direkomendasikan bagi kemajuan ilmu-ilmu pengetahuan, umumnya disiplin ilmu
sosial serta khususnya disiplin ilmu kesehatan.
210

Tabel 9: Daftar Daerah Yang Pernah Kunjung Kaji dan Studi Banding
Berkait dengan Program JPKM Purbalingga Jawa Tengah
No. Tanggal Kunjungan Asal Tim Kaji Banding Ket.
1. 29 Januari 2002 Pemda Propinsi Lampung
2. 04 Februari 2002 Staf Ahli Menteri Kesehatan RI
3. 28 Februari 2002 Pemkab Gunung Kidul Prop. DIY
4. 29 Juni 2002 Pemkab Pati Prop. Jateng
5. 06 Juli 2002 Pemkab Bulukumba Prop. Sulawesi Selatan
6. 02 Oktober 2002 Pemkab Kebumen Prop. Jateng
7. 30 November 2002 Pemkab Jeneponto Prop. Sulawesi Selatan
8. 21 Januari 2003 Pemkab Karanganyar Prop. Jateng
9. 21 Mei 2003 Pemkot Metro Prop. Lampung
10. 10 Juni 2003 Pemkot Sawahlunto Prop. Sumatera Barat
11. 16 Juni 2003 Tim Diklat Kepemimpinan Tk. IV Depdagri Jakarta
12. 19 Juni 2003 Pemkab Pemalang Prop. Jateng
13. 02 Juli 2003 Pemkot Magelang Prop. Jateng
14. 5 Juli 2003 Pemkot Surakarta Prop. Jateng
15. 7 Juli 2003 Pemkab Cilacap Prop. Jateng
16. 9 Juli 2003 Pemkab Wonosobo Prop. Jateng
17. 28 Agustus 2003 Dinkes Kab. Semarang Prop. Jateng
18. 11 September 2003 Dinkes Kab. Magelang Prop. Jateng
19. 15 September 2003 Pemkab Gorontalo
20. 25 September 2003 Pemkab Lombok Tengah Prop. NTB
21. 25 September 2003 Pemkab Temanggung Prop. Jateng
22. 25 September 2003 Pemkot Salatiga Prop. Jateng
23. 20 Oktober 2003 Pemkab Sleman Prop. Jateng
24. 23 Oktober 2003 Pemkab Kendal Prop. Jateng
25. 24 Nopember 2003 Direktorat JPKM Depkes RI
26. 20 Nopember 2003 Pemkab Banjarnegara Prop. Jateng
27. 7 Januari 2004 Pemkot Pekalongan Prop. Jateng
28. 14 Januari 2004 Pem Prop Kal Sel
29. 14 Januari 2004 Dinkes Kab. Banjar
30. 14 Januari 2004 Dinkes Kab. Barito Kuala
211

Tabel 9: Daftar Daerah Yang Pernah Kunjung Kaji dan Studi Banding
Berkait dengan Program JPKM Purbalingga Jawa Tengah
No. Tanggal Kunjungan Asal Tim Kaji Banding Ket.
31. 14 Januari 2004 Dinkes Kab. Hulu Sungai Selatan
32. 14 Januari 2004 Dinkes Kab. Hulu Sungai Tengah
33. 14 Januari 2004 Dinkes Kab. Hulu Sungai Utara
34. 14 Januari 2004 Dinkes Kab. Kota Baru
35. 14 Januari 2004 Dinkes Kab. Tabalong
36. 14 Januari 2004 Dinkes Kab. Tanah Laut
37. 14 Januari 2004 Dinkes Kab. Tapin
38. 14 Januari 2004 Dinkes Kota Banjar Baru
39. 14 Januari 2004 Dinkes Kota Banjarmasin
40. 14 Januari 2004 Dinkes Kota Tanah Bumbu
41. 14 Januari 2004 Pemkab Brebes Prop. Jateng
42. 26 Pebruari 2004 Universitas Indonesia Jakarta
43. 26 Pebruari 2004 Dinas Kesehatan Prop. Jawa Barat
44. 23 Maret 2004 Dinkes Kab Way Kanan Prop. Lampung
45. 22 Mei 2004 Dinkes Kota Magelang Prop. Jateng
46. 16 Juni 2004 Pemkab Kudus
47. 21 Juni 2004 Pemkab Semarang
48. 22 Juni 2004 Pemkab Mamuju Sulawesi Selatan
49. 21 Juli 2004 Pemkab Tegal
50. 21 - 22 Juli 2004 Gajahmada Medical Center Yogyakarta
51. 21 - 22 Juli 2004 Dinas Kesehatan Prop. Jawa Tengah
52. 21 - 22 Juli 2004 Pemda Kota Semarang Prop. Jateng
53. 21 - 22 Juli 2004 Pemerintah Kabupaten Klaten Prop. Jawa Tengah
54. 21 - 22 Juli 2004 Pemerintah Kota Semarang Prop. Jawa Tengah
55. 21 - 22 Juli 2004 Pemerintah Kota Pekalongan Prop. Jawa Tengah
56. 21 - 22 Juli 2004 Pemerintah Kota Surakarta Prop. Jawa Tengah
57. 21 - 22 Juli 2004 Pemerintah Kab. Banjarnegara Prop. Jawa Tengah
58. 21 - 22 Juli 2004 Pemerintah Kabupaten Kudus Prop. Jawa Tengah
59. 21 - 22 Juli 2004 Pemerintah Kabupaten Blora Prop. Jawa Tengah
60. 21 - 22 Juli 2004 Pemerintah Kabupaten Banyumas Prop. Jateng
212

Tabel 9: Daftar Daerah Yang Pernah Kunjung Kaji dan Studi Banding
Berkait dengan Program JPKM Purbalingga Jawa Tengah
No. Tanggal Kunjungan Asal Tim Kaji Banding Ket.
61. 21 - 22 Juli 2004 Pemerintah Kabupaten Wonosobo Prop. Jateng
62. 21 - 22 Juli 2004 Pemerintah Kabupaten Kendal Prop. Jawa Tengah
63. 21 - 22 Juli 2004 Pemerintah Kabupaten Tegal Prop. Jawa Tengah
64. 21 - 22 Juli 2004 Pemerintah Kabupaten Sragen Prop. Jawa Tengah
65. 21 - 22 Juli 2004 Pemerintah Kabupaten Wonogiri Prop. Jawa Tengah
66. 21 - 22 Juli 2004 Pemerintah Kabupaten Pati Prop. Jawa Tengah
67. 21 - 22 Juli 2004 Pemerintah kabupaten Rembang Prop. Jawa Tengah
68. Dinkes Kab. Way Kanan Prop. Lampung
69. 27 Juli 2004 Dinkes Kab. Klaten Prop. Jateng
70. 27 Juli 2004 Dinkes Kab. Karo Prop. Sumut
71. 5 - 7 Agustus 2004 Universitas Jenderal Soedirman Purwokerto
72. 15 September 2004 Pemerintah Kabupaten Cianjur Jawa Barat
73. 6 Desember 2004 Pemerintah Kota Bogor Jawa Barat
74. 6 Desember 2004 UI Jakarta
75. 9 Desember 2004 Pemerintah Propinsi Sumatera Utara
76. 22-23 Desemb 2004 Pemerintah Kota Surabaya Prop. Jawa Timur
77. 31 Januari 2005 Pemerintah Kota Medan Prop. Sumatera Utara
78. 31 Jan-2 Feb 2005 Pemerintah Propinsi Papua
79. 31 Jan -2 Feb 2005 Dinas Kesehatan Kota Lampung
80. 12 Februari 2005 Pemerintah Kabupaten Wonosobo Prop. Jateng
81. 22 Februari 2005 Pemerintah Kabupaten Magelang
82. Juni 2005 Pemerintah Kabupaten Tegal Prop. Jawa Tengah
83. Juli 2005 Pemerintah Kota Jakarta Selatan
84. Juli 2005 Pemerintah Kota Tegal
85. 23 Agustus 2005 Dinas Kesehatan Kota Pekalongan
86. 27 September 2005 Pemerintah Kabupaten Brebes
87. 27 September 2005 Pemerintah Kabupaten Sukabumi Prop. Jabar
88. 27 Oktober 2005 Pemerintah Kabupaten Banjarnegara
89. 5 - 7 Desember 2005 Pemerintah Kabupaten Tanggamus Prop. Lampung
90. 23 Juni 2006 Pemerintah Kabupaten Toba Sumatera Utara
Sumber : Dinas Kesehatan dan Kesejahteraan Kab. Purbalingga, 2006
213

Melalui program JPKM tersebut, sejumlah kabupaten mengakui Purbalingga
pantas menjadi guru pelayanan kesehatan. Sejak program ini diluncurkan tahun
2001, sudah lebih 86 kabupaten/kota dan lembaga pendidikan di Indonesia studi
banding JPKM ke Purbalingga. Tidak hanya itu, menutup akhir tahun 2005 lalu,
Purbalingga juga mampu meraih sebagai penghargaan Swasti Saba dari Presiden
sebagai kabupaten bersih dan sehat, serta anugerah Ksatria Bhakti Husada
Arutala dari menteri Kesehatan RI yang diberikan kepada Bupati dan Karya
Bhakti Husada Arutala untuk Ketua Tim Penggerak PKK Kabupaten Purbalingga.
Rangkuman kepeloporan atas gagasan sisi kronologis serta gagasan sisi substantif
mengundang nilai heroik bagi khalayak—sesuatu yang tentu membedakannya
dengan imitasi kebijakan yang dilakukan setelah gagasan berikutnya ditiru pihak
lain. Secara kronologis, apa yang dilakukan Purbalingga dalam mengintroduksi
JPKM tersebut mendahului untuk program yang sejenis dari Pemerintah Pusat.
Secara substansif apa yang dilakukan merupakan succes story buat Purbalingga,
yang pada akhirnya mengarahkan pihak di luar Purbalingga untuk mengenang
arti kepeloporan.
4.4 Analisis
4.4.1 Cerita Sukses Otonomi Daerah
Otonomi Daerah merupakan kesempatan bagi daerah untuk mewujudkan
kesejahteraan bagi masyarakat setempat. Peluang untuk menyejahterakan rakyat
memang lebih ideal bila konsep otonomi daerah dijalankan sungguh-sungguh.
Hal ini berkait dengan problem desentralisasi yang diterapkan di Indonesia
kini sebenarnya dapat ditilik dari kepentingan desentralisasi administratif
(administrative decentralization), yang sekadar dimaknai sebagai otonomi
pelimpahan wewenang dari pusat ke pemerintah lokal (the transfer of authority
from central to local government.) Bahwa otonomi daerah sekadar ditempatkan
sebagai langkah administratif belaka—sesuatu yang pada akhirnya bermanfaat
juga demi berdaya guna dan berhasil guna. Berikutnya bahwa otonomi dipandang
sebagai pemberian ruang politik yang memadai (political decentralization) bagi
daerah untuk benar-benar berkembang demi mencapai arah kemakmuran, karena
otonomi tidak melulu dipahami lebih sebagai pelimpahan wewenang, daripada
kekuasaan. Di sini tersurat benar bahwa otonomi merupakan instumen berharga
bagi daerah untuk berkembang dan yang memungkinkan baginya berkarakter
sebagai aktor berbasis korporasi dalam memajukan daerahnya. Hal ini karena
otonomi yang dimaknainya adalah otonomi bukan sekadar sebagai pelimpahan
wewenang melainkan penyerahan kekuasaan (the devolution of power from central
to local government).
Bagi pengelola daerah yang kreatif, otonomi daerah merupakan basis dasar dari
tujuan yang mendorongnya untuk lebih bertanggung jawab dalam mengelola dan
memberikan pelayanan kepada masyarakat di daerahnya. Adalah suatu kunci
keberhasilan bila penerapan pembaharuan yang dilakukan para praktisi otonomi
daerah mengembangkan kapasitas dengan mengangkat gagasan-gagasan kreatif
214

dan eksklusif berbasis local content sehingga pada akhirnya rakyat di daerahnya
mengambil sebesar-besarnya manfaat. Pada dasarnya politik desentralisasi yang
berlaku di mana pun merupakan bagian dari solusi struktural yang penting artinya
bagi kemajuan daerah. Strukturalisasi ini bisa merupakan pelembagaan baru, bisa
pula destrukturalisasi. Namun baik strukturalisasi maupun destrukturalisasi
adalah otoritas untuk menjalankan eksperimentasi kebijakan yang sia-sia belaka
bila bagi pemegangnya tidak menggunakan sebaik mungkin.
Bagi kepala daerah yang mengerti betul makna otonomi daerah serta lingkup yang
lebih luas dari politik desentralisasi, era sekarang ini merupakan kesempatan untuk
mengukur sukses dan prestasi, mengingat otonomi daerah hakikatnya merupakan
realisasi bagi daerah untuk mewujudkan prestasi. Ukuran paling telanjang dari
prestasi adalah apresiasi atau penghargaan. Seorang Bupati Purbalingga Drs. H.
Triyono Budi Sasongko, M.Si. beruntung sekali karena menjadi bupati pada suatu
situasi yang justru berada pada posisi yang serba sulit. Daerahnya tidak begitu
menguntungkan bila ditilik dari sisi geografis, demografis, dan ekonomis. Baginya
kondisi semacam itu tidak dikeluhkannya, namun justru mengartikan kesempatan
dalam mengembangkan daerahnya melalui siasat otonomi daerah. Dalam kata
hatinya otonomi daerah merupakan kebebasan mengembangkan daerah untuk
bergerak maju bersama rakyatnya.
Pada galibnya pimpinan daerah mewakili pikiran dan tindakan progresivitas.
Dalam kata progresif inilah inovasi menjadi pendorong bagi praktisi pemerintah
di daerah untuk tidak menyerah pada keadaan—sebagaimana yang ditunjukkan
elite birokrasi dengan dukungan rakyatnya di Purbalingga. Lebih tepatnya bahwa
jajaran Pemda Purbalingga tidak boleh pasrah bongkokan karena seringkali
banyak orang yang merasa ditutup peluangnya berkreativitas. Namun bagi yang
berpikiran progresif tadi, maka aturan bukanlah halangan. Justru halangan menjadi
tantangan penaklukan. Penulis sepakat bahwa inilah inovasi dalam otonomi
daerah. Inovasi adalah kearifan lokal dan kejeniusan lokal yang terlembaga. Inovasi
adalah gambaran sebuah kemajuan yang terupaya secara terlembagakan itu. Pada
yang namanya inovasi, tersirat terobosan dan kreativitas. Pimpinan daerah yang
mengerti betul akan inovasi tidak akan menyerah atas keadaan. Apalagi ratapan
atas keadaan, hanya gara-gara sekadar kekakuan karena aturan. Contoh JPKM dari
Pemerintah Pusat belum mengemuka. Namun itu tidak menjadikan kepala daerah
yang ingin maju menghalanginya untuk mencanangkan suatu visi pembangunan
Purbalingga yang “mandiri dan berdaya saing menuju masyarakat sejahtera yang
berakhlakul karimah”. Untuk mewujudkan visi tersebut, telah disepakati adanya
prioritas utama pada empat pilar pembangunan, yakni :
1.
2.
3.
4.
pendidikan dan agama;
kesehatan;
ekonomi kerakyatan; dan
pembangunan pedesaan; yang ditopang oleh pembangunan sektor-sektor
lainnya secara sinergis.
215

Arah pembangunan sektor kesehatan adalah terpenuhinya akses masyarakat
terhadap pelayanan kesehatan dasar yang berkualitas dan berkesinambungan yang
diharapkan dapat meningkatkan derajat kesehatan masyarakat. Oleh karenanya
Pemda Purbalingga berupaya memperbaiki keadaan: peningkatan sarana dan
prasarana kesehatan, penambahan dan peningkatan kualitas ketenagaan
kesehatan yang diimbangi dengan pembiayaan untuk operasionalisasi pelayanan
kesehatan.
Namun yang terpenting adalah dengan dilakukannya inovasi dalam perbaikan
sistem penyelenggaraan pelayanan kesehatan yang dilakukan melalui Program
Jaminan Pelayanan Kesehatan Masyarakat /JPKM dan pengembangan Program
Desa Sehat Mandiri. Program JPKM adalah sebuah jawaban dalam menjamin
terselenggaranya pelayanan kesehatan masyarakat yang berkualitas dengan
filosofi “Si Kaya Membantu Si Miskin dan Si Sehat Menolong Si Sakit”, dengan
topangan penuh dari pemerintah daerah. Dengan sistem tersebut didorong
terjadinya subsidi silang sebagai pengejawantahan azas kekeluargaan. Hal ini
perlu ditempuh karena masalah kesehatan tidak akan pernah selesai bila hanya
menggantungkan kemampuan pemerintah saja.
Model JPKM merupakan mengemukanya kemandirian masyarakat dan pemerintah
daerah dalam mewujudkan pelayanan kesehatan dasar sesuai standar terapi dan
pengobatan rasional. Manfaat JPKM antara lain masyarakat memperoleh pelayanan
kesehatan paripurna yang lebih bermutu, masyarakat mengeluarkan biaya ringan
karena adanya azas kekeluargaan. Terwujudnya pemerataan pelayanan kesehatan
yang pada akhirnya meningkatkan derajat kesehatan masyarakat, perencanaan
biaya pelayanan kesehatan lebih efisien dan efektif karena adanya pembayaran
pra upaya, serta terselenggaranya pelayanan kesehatan secara komprehensif dan
berkelanjutan melalui rintisan model pelayanan dokter keluarga.
4.4.2 Karya Inovasi dari Pemerintah Daerah
Ukuran paling konkret bagi keberhasilan otonomi daerah adalah inovasi. Menilai
kemajuan otonomi dalam ukuran inovasi berarti menilai seberapa jauh kebebasan
yang dimiliki daerah mampu mendorong munculnya program, kebijakan serta
gagasan lokal yang cerdas, khas dan genuine dalam menyiasati setiap bentuk
keterbatasan atau mengoptimalkan setiap bentuk keunggulan daerah yang
dimiliki. Ini berarti, inovasi tidak sekadar inisiatif. Ia adalah sebuah terobosan. Jika
inisiatif menggambarkan suatu prakarsa awal yang jeli, terobosan menggambarkan
paduan kreativitas dan kecerdasan untuk ke luar dari kebuntuan; entah itu
kebuntuan karena keterbatasan sarana, atau kebuntuan karena kecenderungan
mengupayakan segala sesuatu secara biasa biasa saja.
Berlawanan dengan komitmen yang ‘ala kadarnya’, baik inisiatif maupun terobosan,
pada dasarnya, adalah gambaran komitmen kuat terhadap kemajuan. Karena
itulah, selain cerdas, sebuah inovasi semestinya penuh dengan nuansa
216

progresivitas. Pada gilirannya, betapa pun bagus sebuah inovasi, ia tidak akan
berguna jika tidak bermakna strategis, berpotensi produktif serta berkelanjutan.
Sebuah inovasi dikatakan strategis manakala ia tampil sebagai jawaban atas
kebutuhan daerah yang paling krusial. Sedangkan inovasi dikatakan produktif
manakala mampu beroperasi di lapangan sebaik yang diharapkan. Inovasi
dikatakan berkelanjutan manakala tersusun secara skematik, bukan hasil respon
reaksioner, dan bervisi jauh ke depan. Kombinasi kualitas kreatif, strategis,
produktif dan keberlanjutan suatu inovasi di tingkat gagasan maupun praktik,
dalam efek jangka pendek maupun jangka panjang, merupakan penentu derajat
dan kualitas sebuah kemajuan.
Pada saat kita bicara kreativitas dalam otonomi daerah, prinsipnya adalah
terobosan demi kemajuan. Juga jangan pernah menyerah dengan keadaan. Apalagi
menyerah karena aturan yang kurang mendukung kreativitas. Keadaan ini yang
kami baca dapat menimbulkan bias otonomi daerah. Program JPKM Purbalingga
merupakan karya inovatif yang bahkan monumental. Ini mengingat, pertama, ia
adalah gagasan kreatif. Dalam karya inovasi, JPKM sudah barang pasti adalah
kreatif, yang memperlihatkan implementasi-implementasi positif di lapangan,
cerdas dari segi gagasannya, serta memiliki potensi yang dapat menghasilkan efek
jangka panjang dan sudah melewati jangka pendek, yang semuanya dalam arti
positif.
Dalam karya inovasi, kiranya harus bisa lepas atau tidak sekadar strategis. Baik
brilian dari segi gagasan, memiliki potensi jangka pendek dan jangka panjang yang
positif namun belum dapat dibuktikan implementasinya di lapangan. Sementara
dalam karya inovasi gagasan tersebut harus cerdas dan berhasil menghasilkan
efek jangka pendek, karena terbukti implementatifnya di lapangan, meski dapat
kita katakan bahwa strategis belum cukup meyakinkan untuk jangka panjang;
sementara yang disebut berkelanjutan sudah barangpasti tidak hanya cerdas dari
segi gagasan serta memiliki potensi menghasilkan efek jangka pendek dan jangka
panjang yang baik namun terbukti di lapangan.
Karena yang dinilai adalah loncatan kemajuannya, daerah harus mempunyai
terobosan inovatif. Inovasi itu harus kreatif, strategis, produktif, dan berkelanjutan.
Untuk membuat terobosan itu, daerah harus bisa membuat kebijakan atau program
yang khas yang tidak dipunyai pemerintah daerah lain. Maksudnya, kebijakan/
program tersebut bukan kegiatan rutin dan sekadar menjalankan instruksi dari
pemerintah pusat. Membuat program “loncatan kemajuan” inilah yang dianggap
berat dilakukan oleh pemerintah daerah, pengangguran terbuka, dan naik turunnya
indeks pembangunan manusia (IPM). Otonomi diharapkan menjamin secara lebih
baik tidak saja tumbuhnya kemandirian daerah tetapi juga prakarsa dan kearifan
lokal yang lebih berbobot dalam mengupayakan kemajuan.
217

5. Penutup
5.1 Kesimpulan
Program inovasi dan modifikasi model pelayanan kesehatan masyarakat ini
dilaksanakan tahun 2001, jauh hari sebelum Pemerintah Pusat menerbitkan
Sistem Jaminan Sosial Nasional. Kabupaten Purbalingga melaksanakan jaminan
kesehatan seluruh warga masyarakat Purbalingga dengan program JPKM. Lebih
dari 95 kabupaten/kota di Indonesia studi banding ke Purbalingga untuk belajar
JPKM. JPKM adalah upaya pemeliharaan kesehatan paripurna, terstruktur
yang dijamin kesinambungan dan mutunya, dimana pembiayaan secara praupaya.
Proses pembangunan di Kabupaten Purbalingga yang telah dan sedang
dilaksanakan di satu sisi menghasilkan kemajuan berarti, tetapi di sisi lain juga
menyisakan beberapa masalah, yang mendasar maupun yang berkembang akibat
kompleksitas masalah dan kebutuhan pembangunan yang terus berubah.
5.2 Rekomendasi
Di samping kelebihan Program JKPM Purbalinga, sejumlah
kendala dihadapi dalam pengembangannya. Contohnya, Pemerintah
Pusat menerbitkan Sistem Jaminan Sosial Nasional, namun
berlaku pula konsep dan implementasi JPKM versi Purbalingga.
Masalah terjadi bila tidak diadakan sinkronisasi dan sinergisitas pihak pengelola
dan Pemerintah. Pemeliharaan kesehatan dalam JPKM dilakukan pada sarana
Pemberi Pelayanan Kesehatan (PPK), antara lain :
1. PPK I, untuk pelayanan kesehatan dengan rawat jalan dan/atau rawat inap
bagi Puskesmas yang menyediakan fasilitas;
2. PPK II, untuk pelayanan kesehatan dengan rawat jalan dan/atau rawat inap
serta sebagai pusat rujukan;
3.
4.
Polindes, untuk pelayanan kesehatan persalinan normal dan rawat jalan; dan
Dokter keluarga, sebagai rawat jalan.
Berikutnya, kendala yang harus dibenahi antara lain :
1. Ada kesan dari masyarakat pelayanan JPKM dibedakan;
2. Peserta menghendaki seluruh pelayanan ditanggung oleh JPKM;
3. Keluhan dari masyarakat mengenai adanya kenaikan premi setiap tahun;
4. Premi belum real cost sehingga kapitasi yang diterima oleh PPK belum
mencukupi pelayanan kesehatan; dan
5. Adanya SK Menkes ttg penunjukan PT ASKES sehingga Bapel JPKM tidak
lagi mengelola Gakin
Pada galibnya pimpinan daerah mewakili pikiran dan tindakan progresivitas.
Dalam kata progresif, inovasi menjadi pendorong praktisi pemerintah di daerah
untuk tidak menyerah pada keadaan—sebagaimana yang ditunjukkan elit
birokrasi dengan dukungan rakyat Purbalingga. Lebih tepatnya, jajaran Pemda
Purbalingga tidak boleh pasrah karena sering kali banyak orang yang merasa
ditutup peluangnya berkreativitas. Namun bagi yang berpikiran progresif tadi
maka aturan bukanlah halangan.
218

Sumber Penulisan
Wawancara dengan key informan
1. Wawancara dengan Kasi Kesehatan Kabupaten Purbalingga Drg. Hanung
Wikanto, MPPM, Purbalingga 29 Juni 2006;
2. Wawancara dengan Ketua Badan Pelaksana/PT Sehat Sarana Mandiri JPKM
Dr. Sutanto, MPPM, Purbalingga 29 Juni 2006;
3. Wawancara dengan Bagian Penanganan JPKM Purbalingga, Muslim Mahmud,
Semarang 28 Juni 2006;
4. Wawancara dengan Peserta JPKM Strata I (Keluarga Miskin), Sudarti (18
tahun), 28 Juni 2006; Wawancara dengan Peserta JPKM Strata I Rusmini (40
tahun), 29 Juni 2006;
5. Wawancara dengan Peserta JPKM Strata I Sayuti (53 tahun), 28 Juni 2006;
6. Wawancara dengan Peserta JPKM Strata II Pasca Gakin Ari Kusmiran (53
tahun), 29 Juni 2006;
7. Wawancara dengan Peserta Strata III JPKM (Non Gakin, keluarga mampu)
Yuli Nikmatin (34 tahun), 29 Januari 2006.
Buku-buku
1.
2.
Kemajuan Berkebebasan Kebebasan Berkemajuan Otonomi Award dan
Otonomi Daerah di Jawa Timur. Surabaya: JPIP. 2003
Inovasi Sebagai Referensi Tiga Tahun Otonomi Daerah dan Otonomi Award.
Surabaya : JPIP. 2003.
Dokumen Resmi
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
Kebijakan Pembangunan Pemerintah Kabupaten Purbalingga Tahun 2001-
2005, 15 Januari 2006;
JPKM bagi peserta RPJM Purbalingga Tahun 2005-2010;
Profil Kesehatan Jawa Tengah Tahun 2003
Brosur “JPKM Sebagai Salah Satu Pilar Penanggulangan Kemiskinan”
Kumpulan Peraturan Bidang Kesehatan di Kaupaten Purbalingga;
UU No. 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional;
UU No. 23 Tahun 1992 tentang Kesehatan;
www.purbalingga.go.id
www.jawatengah.go.id
www.depkes.go.id
www.jpkm.go.id
219

3. Dapatkah Perda Menjamin Komitmen
Kerjasama Antarwilayah?
Pengelolaan Sumber Air Minum Lintas Wilayah di
Kawasan Gunung Ciremai Propinsi Jawa Barat
Abstrak
Salah satu dampak penting dari desentralisasi adalah berubahnya struktur
hubungan antarwilayah di Indonesia. Sebelumnya, hubungan antara dua kabupaten
diselesaikan di tingkat propinsi, tetapi desentralisasi telah memungkinkan
kedua kabupaten menyelesaikan sendiri urusannya. Satu tantangan dalam masa
desentralisasi yang memerlukan perhatian yang serius adalah adanya potensi
konflik antara kawasan hulu dan hilir dalam pemanfaatan sumber daya alam
lintas wilayah. Tulisan ini menganalisis dinamika hubungan antara Kabupaten
Kuningan dan Kota Cirebon di Jawa Barat dalam penyediaan air minum. Selama
ini, penduduk di Kota Cirebon menikmati air minum yang mata airnya berasal dari
Kabupaten Kuningan, tanpa memberikan imbalan kepada Kabupaten Kuningan
atas penyediaan jasa air minum tersebut. Proses negosiasi antara kedua daerah
menghasilkan kesepakatan antara lain bahwa Kota Cirebon akan memberikan
kompensasi sejumlah tertentu kepada Kabupaten Kuningan atas jaminan
ketersediaan air minum bagi wilayahnya. Untuk menjawab hal ini, Kabupaten
Kuningan menerbitkan Perda Nomor 38/2002 tentang Rencana Tata Ruang Gunung
Ciremai. Perda ini digunakan sebagai sertifikat komitmen Kabupaten Kuningan
untuk melaksanakan konservasi kawasan tersebut sebagai sumber mata air.
Tulisan ini juga membahas peluang dan tantangan dari penerapan Perda tersebut
serta menganalisa pembelajaran bagi kemungkinan penerapan mekanisme yang
serupa di wilayah lain.
1. Latar Belakang
Pada skala global, isu yang berkembang tentang konservasi kawasan hutan tropis
sejak dekade lalu, khususnya setelah adanya Konferensi Bumi di Rio de Janeiro tahun
1992, adalah bahwa tren kegiatan-kegiatan konservasi hutan lebih berorientasi
kepada rakyat. Gagasan mengenai pembayaran atas jasa lingkungan (payment
for environmental services – PES) merupakan salah satu gagasan terpenting.
Dalam beberapa tahun terakhir PES telah mendapatkan perhatian yang begitu
besar sebagai upaya untuk membiayai konservasi, terutama di Amerika Latin .
Program-program PES pada umumnya dilakukan untuk mengaitkan manfaat yang
disediakan oleh jasa lingkungan kepada para pengelola yang menghasilkan jasa
tersebut untuk meningkatkan insentif bagi mereka untuk senantiasa melaksanakan
konservasi atas jasa lingkungan yang disediakan (Pagiola et al., 2005, Wunder,
220

2005). Di Indonesia, gagasan mengenai PES belum banyak berkembang. Pengelolaan
hutan di Indonesia selama ini lebih menekankan kepada pengelolaan berbasis
kayu yang menitikberatkan kepada perolehan nilai ekonomi melalui eksploitasi
sumberdaya hutan, baik kayu maupun non kayu. Pada prakteknya, yang terjadi
adalah pengelolaan hutan yang tidak lestari. Pada tingkat nasional, permintaan
kayu yang jauh melebihi tingkat produksi kayu hutan alam yang lestari, ditambah
dengan rendahnya produksi kayu dari hutan tanaman, telah menjadi pemicu
pembalakan liar (illegal logging). Setelah lima tahun pelaksanaannya otonomi
daerah masih menyisakan sederet tantangan. Salah satunya adalah mengenai
kerjasama antardaerah, terutama wilayah yang mempunyai keterkaitan ekologis.
Walaupun UU No. 32/2004 tentang pemerintahan daerah menekankan pentingnya
kerjasama antardaerah (Bab IX), masih belum banyak daerah yang menerapkan
hal tersebut. Kerjasama antardaerah tersebut juga semakin sulit ketika hubungan
tersebut terkait dengan kondisi alam, misalnya antara kawasan hulu dan hilir
pada suatu Daerah Aliran Sungai (DAS). Sudah umum terjadi bahwa daerah hilir
enggan memberikan imbal balik atas jasa lingkungan yang telah diberikan oleh
daerah hulu.
Akan tetapi, terdapat perkembangan yang menggembirakan dalam tiga
tahun terakhir, ketika daerah-daerah mulai menyadari pentingnya menjaga
keseimbangan antara pembangunan dan konservasi sumberdaya alam, termasuk
hutan. Beberapa kabupaten di Kalimantan telah menyatakan sebagai kabupaten
konservasi, yang konsepnya antara lain menjaga keseimbangan antara proses
pembangunan dengan konservasi hutan, yang antara lain menerapkan konsep PES
pada skala besar, yang mencakup kabupaten tetangga sampai dunia internasional.
Walaupun demikian, masih banyak proses yang harus ditempuh daerah-daerah
tersebut untuk secara nyata menuai hasil pemberian dana kompensasi yang
mereka perlukan untuk melaksanakan konservasi hutannya. Pada skala yang lebih
kecil, PES sangat potensial untuk diterapkan di Indonesia pasca otonomi daerah.
Salah satu kasus yang dapat dijadikan sebagai pembelajaran adalah kasus yang
melibatkan hubungan bilateral antara Kabupaten Kuningan dan Kota Cirebon,
Propinsi Jawa Barat. Kawasan Gunung Ciremai, yang secara administratif
masuk ke dalam wilayah Kabupaten Kuningan, adalah salah satu kawasan
pegunungan dengan potensi sumber mata air yang cukup besar. Sebagai daerah
hulu Daerah Aliran Sungai (DAS), kawasan ini memiliki sejumlah mata air yang
dimanfaatkan penduduk untuk berbagai kebutuhan, baik oleh penduduk di sekitar
kawasan maupun oleh penduduk lainnya di sepanjang aliran air tersebut. Sumber
air minum yang dimaksud adalah wilayah dimana mata air untuk memenuhi
kebutuhan air minum masyarakat berada. Aliran air yang berasal dari mata airnya
dimanfaatkan oleh penduduk di wilayah Kabupaten Kuningan dan sebagian lagi
dimanfaatkan oleh daerah-daerah di hilirnya, antara lain Kota Cirebon. Hubungan
antara keduanya menjadi penting karena adanya saling ketergantungan antara
kedua daerah dalam menyediakan air minum bagi penduduknya, serta menjamin
ketersediaannya dalam jangka panjang.
221

2. Perumusan Masalah
Hubungan antara Kabupaten Kuningan dengan Kota Cirebon dalam pengelolaan
air minum sudah berjalan sejak lama. Hampir semua kebutuhan air minum di
Kota Cirebon dipasok dari kawasan Gunung Ciremai yang berada di Kabupaten
Kuningan. Pada masa yang akan datang diperkirakan kebutuhan air minum di
kawasan tersebut meningkat berkaitan dengan dijadikannya wilayah Cirebon
sebagai salah satu kawasan pembangunan nasional. Kebutuhan air bersih di Kota
Cirebon hingga tahun 2015 diperkirakan mencapai 1.382 l/detik atau 43,58 juta
m3 per tahun (Ramdan, 2006; Wahyudin, 2000). Penyediaan air untuk keperluan
minum merupakan prioritas utama di atas segala keperluan lain. Kebutuhan air
minum akan meningkat mengikuti pertambahan jumlah penduduk, taraf hidup,
dan perkembangan sektor industri (Sanim, 2003). Kebutuhan air minum yang lebih
besar daripada ketersediaannya di suatu wilayah menciptakan kondisi kelangkaan
(scarcity) yang dapat memicu terjadinya konflik diantara pengguna air minum.
Interaksi antara kawasan hulu sebagai zona resapan air dan kawasan hilir dalam
pemanfaatan air sangat erat, sehingga upaya untuk mewujudkan pengelolaan air
berkelanjutan menjadi tanggung jawab semua wilayah di sepanjang DAS tersebut.
Kekurangpedulian pengguna air di hilir terhadap kelestarian sumber airnya di
hulu dapat memicu konflik antardaerah. Dalam kasus antara Kabupaten Kuningan
dan Kota Cirebon, tuntutan Pemda Kabupaten Kuningan untuk memperoleh dana
kompensasi konservasi dari Kota Cirebon atas penggunaan mata airnya muncul
menjadi salah satu kasus sengketa air lintas wilayah yang terungkap pasca
pemberlakuan otonomi daerah (otda) di Propinsi Jawa Barat. Dua pertanyaan
pokok yang mengemuka dari latar belakang tersebut yang juga sangat relevan
sebagai bahan bagi proses pembelajaran adalah
1. Bagaimanakah Kabupaten Kuningan dan Kota Cirebon dapat menyelesaikan
konflik sekaligus dapat mencapai kesepakatan yang bermanfaat bagi kedua
belah pihak?
2. Apakah kandungan Perda Tata Ruang yang dikeluarkan oleh Kabupaten
Kuningan mampu menjadi bahan pengikat kerjasama khususnya dengan Kota
Cirebon?
3. Metode Pendekatan/Analisis
Pendekatan atas studi ini meliputi dua hal. Pertama, analisis mengenai proses
terjadinya konflik antara Kabupaten Kuningan dan Kota Cirebon yang terkait
dengan konsumsi air minum serta upaya resolusi konfliknya. Kedua, analisis
isi Perda Tata Ruang Kabupaten Kuningan yang digunakan sebagai sertifikat
komitmen Kabupaten Kuningan dalam melaksanakan konservasi kawasan Gunung
Ciremai yang pada akhirnya dapat memberikan jaminan pasokan air minum
kepada Kota Cirebon. Analisis kandungan Perda dilakukan dengan menganalisis
kandungan Perda Tata Ruang dan Perda lainnya yang terkait. Yang menjadi
222

perhatian adalah klausula-klausula dalam Perda Tata Ruang tersebut yang baik
secara eksplisit maupun implisit menunjukkan komitmen Kabupaten Kuningan
dalam melaksanakan konservasi kawasan Gunung Ciremai sekaligus menjamin
ketersediaan pasokan air minum bagi Kabupaten Cirebon, lubang-lubang yang dapat
diidentifikasi dari Perda, serta saran-saran bagi perbaikan Perda di masa mendatang.
4. Analisis dan Temuan Pokok
Penerapan skema PES mengandung dua komponen penting, yaitu adanya proses
terjadinya kesepakatan antara pihak-pihak terkait mengenai kesediaan salah satu
pihak untuk memberikan pembayaran atas jasa lingkungan yang disediakan oleh
pihak lain, serta bentuk dari skema PES itu sendiri. Dalam kasus konflik antara
Kabupaten Kuningan dan Kota Cirebon atas sumber daya air minum, kedua
komponen tersebut adalah proses terjadinya kesepakatan antara kedua daerah
mengenai adanya pembayaran oleh Kota Cirebon kepada Kabupaten Kuningan,
serta Perda Tata Ruang Gunung Ciremai yang dijadikan sertifikat komitmen
oleh Kabupaten Kuningan untuk melaksanakan konservasi di kawasan Gunung
Ciremai. Kedua aspek tersebut menjadi inti dalam bagian pembahasan.
5. Proses tercapainya kesepakatan antara Kabupaten
Kuningan dan Kota Cirebon
Mata air Paniis, salah satu mata air di kawasan Gunung Ciremai, berada pada
ketinggian 375 m di atas permukaan laut. Air yang berasal dari mata air Paniis ini
memasok air minum untuk Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) Kota Cirebon.
Pada saat ini air dialirkan melalui pipa berdiameter 700 mm dari sumur pengumpul
ke instalasi pengolahan di Plangon yang berjarak sekitar 8,2 Km dari Paniis. Debit
air total mata air Paniis saat ini 860 l/detik dan di musim hujan dapat meningkat di
atas 1.000 l/detik. Mata air Paniis adalah sumber air minum utama untuk memenuhi
kebutuhan air minum masyarakat Kota Cirebon. Alternatif sumber air minum
lainnya yang berasal dari air tanah dalam di sekitar Kota Cirebon dari jumlah dan
kualitasnya kurang memenuhi standar air minum bagi masyarakat (Wahyudin,
2000). Oleh karena itu sumber air minum dari mata air di kawasan Gunung Ciremai
merupakan prioritas pertama untuk memenuhi kebutuhan air minum masyarakat
di Kota Cirebon. Mata air Paniis dikelola oleh PDAM Kota Cirebon untuk melayani
penduduk Kota Cirebon dan beberapa daerah wilayah Kabupaten Cirebon dengan
51.344 pelanggan air minum sampai bulan Maret tahun 2003. Kapasitas terpasang
yang dimanfaatkan oleh PDAM Kota Cirebon adalah 860 l/detik, tetapi debit yang
diijinkan oleh Pemda Kabupaten Kuningan adalah sebesar 750 l/detik berdasarkan
Surat Ijin Pengambilan Air (SIPA) yang dikeluarkan oleh Kantor Sumberdaya Air
dan Mineral Kabupaten Kuningan Nomor 616/039/SDAM/2003. Pengambilan air
yang melebihi SIPA memicu konflik antara Pemda Kabupaten Kuningan dengan
Kota Cirebon yang terjadi pada pertengahan sampai akhir tahun 2004.
223

Peningkatan konsumsi air minum masyarakat di Kota Cirebon yang terus
meningkat menjadi alasan bagi PDAM Kota Cirebon untuk mengambil air di atas
tingkat yang diijinkan. Di sisi lain Pemda Kabupaten Kuningan pun merasa bahwa
perhatian Pemda Kota Cirebon untuk memelihara kelestarian kawasan sumber air
minumnya dianggap kurang, padahal tanpa upaya untuk melestarikan kawasan
sumber air tersebut maka pasokan air minum dari wilayah Paniis akan terganggu
kesinambungannya. Pemda Kabupaten Kuningan berupaya mengajak Pemda
Kota Cirebon untuk bekerja sama dalam memelihara kelestarian Gunung Ciremai
sebagai kawasan resapan air dari sejumlah mata air yang selama ini digunakan
oleh masyarakat Kota Cirebon. Upaya rehabilitasi dan konservasi kawasan
Gunung Ciremai selama ini menjadi tugas dari Pemda Kabupaten Kuningan yang
berada di bagian hulunya, sedangkan manfaat hidrologis dari kegiatan konservasi
dirasakan juga oleh masyarakat yang ada di hilirnya, sehingga kelestariannya
menjadi tanggung-jawab bersama dari semua pengguna air.
Upaya untuk membangun kesepahaman dalam pengelolaan sumber air minum
lintas wilayah didukung pula oleh komitmen politik dan dukungan publik yang
kuat. Komitmen politik diantara dua Pemda, yaitu Kabupaten Kuningan dan Kota
Cirebon, dalam menyelesaikan permasalahan sumber air minumnya tampaknya
sangat kuat. Bupati Kuningan dan Walikota Cirebon langsung terlibat memimpin
rapat untuk mendiskusikan penyelesaian masalah air lintas wilayah. Komitmen
kedua pimpinan daerah tersebut didukung oleh pihak DPRD (Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah) sebagai lembaga legislatif dari masing-masing daerah dan juga
masyarakat di dua wilayah tersebut. Sebagai badan legislatif dan wakil rakyat,
DPRD merasa berkepentingan untuk ikut mendorong penyelesaian masalah sumber
air minum lintas wilayah tersebut. Oleh karena itu komitmen politik dan dukungan
publik yang kuat ternyata mampu mendorong penyelesaian sengketa sumber air
minum lintas wilayah tersebut secara damai dan saling menguntungkan. Dalam
beberapa pertemuan antara Pemda Kabupaten Kuningan dengan Kota Cirebon
untuk membahas penyelesaian konflik penggunaan air dari Paniis, isu utama
yang menjadi pembahasan adalah kontribusi konservasi daerah resapan sumber
mata air. Pertemuan antara kedua Pemda yang difasilitasi oleh Badan Koordinasi
Wilayah (Bakorwil) Cirebon telah mendorong adanya kesepahaman antara kedua
belah dalam menyelesaikan masalah tersebut. Kesamaan visi untuk berbagi (shared
vision) dalam mengalokasikan air minum di kawasan tersebut telah mendorong
pemahaman dari pihak-pihak yang bersengketa akan pentingnya tanggung-jawab
pengelolaan bersama sumber air tersebut. Visi untuk berbagi tersebut dibangun
dengan mengintegrasikan pentingnya aspek kelestarian lingkungan dalam
pengelolaan air berkelanjutan.
Untuk menjamin alokasi air lintas wilayah secara berkelanjutan, maka kerjasama
antar daerah diatur dalam suatu peraturan kerjasama pemanfaatan air yang
disepakati oleh kedua belah pihak. Peraturan pemanfaatan air dan kontribusi dana
konservasi di kawasan Gunung Ciremai telah diatur oleh suatu nota kesepakatan
(memorandum of understanding) antara Bupati Kuningan dan Walikota Cirebon
224

yang ditandatangani tanggal 17 Desember 2004, yaitu Perjanjian Kerjasama
Pemerintah Kabupaten Kuningan dengan Pemerintah Kota Cirebon tentang
Pemanfaatan Sumber Mata Air Paniis Kecamatan Pasawahan Kabupaten
Kuningan. Perjanjian kerjasama itu bertujuan mewujudkan perlindungan dan
pelestarian sumber air dan untuk kesejahteraan masyarakat kedua daerah.
Perjanjian mengatur kewajiban pihak pemerintah Kabupaten Kuningan dan Kota
Cirebon. Kewajiban Pemerintah Kabupaten Kuningan diantaranya adalah:
1. menjaga/melindungi sumber air mata air agar menjamin kelancaran distribusi
air; dan
2. menerima dan menggunakan dana konservasi pengguna air minum di Kota
Cirebon untuk kepentingan konservasi yang dapat menjamin kelestarian
sumber mata air, termasuk di dalamnya pemberdayaan masyarakat.
Adapun kewajiban Pemerintah Kota Cirebon adalah :
1. memanfaatkan sumber mata air Paniis sesuai ijin dari Pemerintah Kabupaten
Kuningan; dan
2. membantu kepentingan Pemerintah Kabupaten Kuningan dalam perlindungan
dan pelestarian daerah tangkapan air (catchment area) sumber mata air.
Dalam perjanjian itu disepakati besarnya dana kompensasi konservasi dihitung
dengan mempertimbangkan produksi air sumber air, tarif yang berlaku sebelum
diolah bagi pelanggan di Kota Cirebon, dan tingkat kebocoran air. Kesepakatan
besaran dana kompensasi konservasi Gunung Ciremai dari Kota Cirebon dari
rumusan tersebut adalah Rp.1,75 milyar untuk tahun 2005.
Institusionalisasi pemahaman lingkungan itu didukung ketersediaan data kuantitas
dan kualitas air yang tersedia, kondisi fisik dan ekonomi kawasan sumber mata air,
tekanan kelestarian ekosistem kawasan sumber mata air, dan kebijakan Pemda
untuk menjaga resapan air. Salah satu Perda penting adalah Perda Kabupaten
Kuningan No. 38 Thn. 2002 tentang Rencana Umum Tata Ruang (RUTR) Gunung
Ciremai. Perda RUTR Gunung Ciremai itu selain berfungsi mengalokasikan ruang
kawasan tersebut, juga bernilai ekonomi berkaitan dengan jaminan komitmen
wilayah hulu (Kabupaten Kuningan) untuk memasok air dalam jumlah dan kualitas
stabil sepanjang tahun. Karena itu RUTR Gunung Ciremai adalah sertifikat
komitmen Pemda dan masyarakat Kabupaten Kuningan untuk mempertahankan
wilayah Gunung Ciremai sebagai resapan air pemasok kebutuhan air minum
bagi wilayah sekitar. Pelaksanaan RUTR sebagai sebuah sertifikat komitmen
dari daerah hulu untuk hilirnya tersebut merupakan terobosan kebijakan dalam
kerjasama antar daerah di era otonomi daerah. Bagi bidang perencanaan wilayah,
proses pembuatan perda ini menjadi bukti bahwa dokumen RUTR tak hanya
bermanfaat dalam mengalokasikan ruang saja, namun berdampak ekonomi dalam
meningkatkan pendapatan daerah hulu. Wilayah pengguna air di bagian hilir
cenderung lebih aman bila wilayah hulu sebagai pemasok air mampu menunjukkan
komitmen menjaga kawasan resapan air, sehingga kesediaan wilayah hilir untuk
membayar air yang digunakannya diperkirakan meningkat. Peningkatan apresiasi
nilai dari wilayah hilir berkaitan dengan komitmen jelas dari wilayah hulu sebagai
pemasok air untuk melindungi wilayahnya sebagai resapan air.
225

6. Kandungan Perda Rencana Umum Tata Ruang Gunung
Ciremai
Secara umum, ada dua bentuk keluaran yang menjadi indikator apa yang pemerintah
ingin lakukan, yaitu anggaran dan peraturan-peraturan yang dikeluarkannya. Tata
ruang menjadi salah satu bagian peraturan yang secara visual sering digunakan
sebagai indikator preferensi pemerintah. Tata ruang dapat mengungkapkan ke
mana arah pembangunan akan berlangsung, sektor apa yang menjadi prioritas
pembangunan, dan secara keruangan (spasial) juga dapat menunjukkan dampak
pembangunan terhadap struktur ruang. Bagi Pemda Kabupaten Kuningan, Perda
RUTR Gunung Ciremai disusun dengan pertimbangan antara lain bahwa Pemda
Kuningan menyadari keberadaan Gunung Ciremai sebagai kawasan lindung,
konservasi alam dan zona resapan air, yang kesemuanya mempunyai nilai
ekologis, ekonomi dan sosial, dan mempunyai dampak yang besar bagi masyarakat
Kabupaten Kuningan. Hal lain yang menjadi pertimbangan keluarnya Perda
tersebut adalah bahwa semakin pesatnya pembangunan fisik disekitar kawasan
Gunung Ciremai dikhawatirkan akan mempengaruhi fungsi utama Gunung
Ciremai sebagai kawasan lindung, konservasi alam dan resapan air sehingga akan
mengalami degradasi.
Pada dasarnya, Perda tersebut dilakukan untuk mengatur pengelolaan kawasan
Gunung Ciremai oleh Pemda Kabupaten Kuningan, masyarakat dan Pihak Ketiga,
sehingga tidak secara eksplisit disebutkan dalam batang tubuh Perda ini bahwa
kawasan Gunung Ciremai juga dapat menyediakan jasa lingkungan kepada
daerah-daerah di luar Kabupaten Kuningan, khususnya Kota Cirebon. Walaupun
demikian, Pemda Kabupaten Kuningan menyadari bahwa kawasan Gunung
Ciremai juga memberikan jasa lingkungan kepada daerah lainnya, khususnya
Kabupaten dan Kota Cirebon, sebagaimana dinyatakan dalam paragraf pertama
dalam penjelasan umum Perda tersebut.RUTR Gunung Ciremai dimaksudkan
sebagai dasar petunjuk bagi aparat Pemda dan masyarakat dalam melakukan
pengaturan ruang dan pengendalian pembangunan di kawasan Gunung Ciremai
dan sekitarnya sesuai dengan fungsinya. Sementara RUTR Gunung Ciremai
bertujuan untuk mengembangkan pola pemanfaatan ruang serta meningkatkan
fungsi kawasan Gunung Ciremai sebagai kawasan lindung, konservasi alam dan
zona resapan air melalui upaya-upaya konservasi, observasi, penelitian, wisata
alam dan kegiatan lain sejenisnya yang dipandang tidak akan mengurangi fungsi
kawasan tersebut pada saat ini dan masa akan datang di dalam Pola Pembangunan
Daerah berkelanjutan. Perda tersebut menerangkan bahwa fungsi RUTR Gunung
Ciremai adalah untuk memberikan bahan kebijakan pokok dalam pengelolaan
Gunung Ciremai sebagai kawasan lindung, konservasi alam dan zona resapan
air sesuai dengan kondisi dan potensi wilayah-wilayah yang dimiliki. Selain itu,
Perda RUTR juga memberikan arahan dalam pengendalian pemanfaatan ruang di
kawasan Gunung Ciremai yang menjamin keterpaduan dan keseimbangan antara
sistem ekologis dan hidrologis kawasan dengan sistem sosial ekonomi dan budaya
masyarakat yang berkembang dinamis.
226

Wilayah perencanaan RUTR Gunung Ciremai mencakup 11 kecamatan dengan
luas areal 38.856,61 Ha. Rencana pemanfaatan ruang Kawasan Gunung Ciremai,
dibagi menjadi tiga zona, yaitu zona inti, zona penyangga, dan zona budidaya.
Penggunaan lahan di zona inti terdiri atas hutan, perkebunan, kebun campuran
dan tegalan. Penggunaan lahan di zona penyangga terdiri atas kebun campuran,
tegalan, sawah dan sebagian keciI permukiman penduduk. Penggunaan lahan di
zona budidaya secara umum merupakan tegalan, kebun campuran, sawah dan
permukiman. RUTR Gunung Ciremai ditinjau dan dievaluasi kembali setiap lima
tahun, guna mendapat bahan-bahan masukan sebagai bahan penyempurnaan
selanjutnya yang disesuaikan dengan situasi dan kondisi maupun perkembangan
yang akan terjadi dan yang akan datang. Secara umum, Perda tersebut menjelaskan
bahwa pembangunan di sekitar kawasan Gunung Ciremai yang menjadi daerah
penyangga Kabupaten dan Kota Cirebon, sampai saat ini berlangsung sangat
pesat. Pesatnya pembangunan fisik ini diduga sebagai pengaruh perkembangan
wilayah sekitarnya, terutama Kabupaten dan Kota Cirebon, serta peningkatan
jumlah penduduk. Kondisi ini cukup mengkhawatirkan mengingat Kawasan
Gunung Ciremai secara alami memiliki karakteristik yang khas sebagai kawasan
konservasi alam dan zona resapan air. Kawasan Gunung Ciremai sendiri memasok
sebagian besar air bersih dan irigasi yang menjadi andalan utama masyarakat
Kabupaten Kuningan, Kabupaten dan Kota Cirebon, serta daerah-daerah Iain
sekitamya. Dengan demikian keberadaan kawasan tersebut sangat vital dan
strategis, yang karenanya untuk mengelola dan mengendalikan kawasan Gunung
Ciremai diperlukan suatu pola ruang yang mengatur peruntukan lahan dan upaya
pengembangan wilayahnya sesuai dengan kemampuan dan karakteristik wilayah
tersebut.
Mengingat Perda itu digunakan sebagai sertifikat komitmen dalam kerjasama antar
wilayah, penting untuk menyatakan secara eksplisit dalam Perda itu baik dalam
batang tubuh maupun penjelasan bahwa Perda dapat digunakan sebagai sertifikat
komitmen dalam kerjasama antar wilayah, misalnya dengan manambahkan 1 bab
khusus tentang hal ini. Adanya klausa seperti itu akan memperkuat kedudukan
Perda sebagai alat ‘menjual’ sertifikat komitmen sebagai imbalan atas pembayaran
yang diterima Kabupaten Kuningan untuk melaksanakan konservasi hutan di
kawasan tersebut. Hal penting lain adalah penjelasan bahwa mekanisme PES yang
diterapkan seandainya dilaksanakan kerjasama antar wilayah akan tergantung
hasil kesepakatan kedua belah pihak yang dituangkan dalam nota kesepahaman
berkekuatan hukum serta mengikat kedua pihak. Termasuk dalam bagian ini adalah
penentuan klausa pembayaran. Lebih jauh, mengingat yang menjadi ujung tombak
pelaksanaan konservasi sumber air minum adalah masyarakat di sekitar mata air,
Perda tersebut perlu menjelaskan bahwa penerimaan dari kerjasama antar wilayah
yang terkait dengan konservasi sumber air minum, baik sebagian atau seluruhnya,
akan diberikan ke masyarakat yang penggunaannya semata-mata untuk kegiatan
konservasi dan tidak untuk kegiatan lain. Jika klausul ini dibuat, implikasinya
adalah perlunya pemantauan berkesinambungan atas penggunaan dana tersebut,
baik oleh masyarakat maupun bagian dana yang dikelola oleh Pemda.
227

7. Pembahasan
Kasus di atas menjadi contoh aktual dan menarik yang menjawab kekhawatiran
bahwa pada masa otonomi daerah, setiap daerah akan cenderung mementingkan
daerahnya sendiri. Hal tersebut akan sangat berpotensi untuk menimbulkan konflik,
terutama apabila terdapat sumber daya yang bersifat mengalir lintas wilayah
(Dermawan, 2004; Kliot et al., 2001). Keberhasilan Kabupaten Kuningan dan Kota
Cirebon dalam mencapai resolusi atas konflik sumber air minum menunjukkan
bahwa hal yang sama bisa saja dilakukan di tempat lain di Indonesia. Akan tetapi,
terdapat beberapa prasyarat yang harus dipenuhi agar kesepakatan serupa bisa
dilakukan di tempat lain. Pengelolaan air lintas wilayah akan efektif berjalan
apabila didukung oleh adanya inisiatif (kebijakan) dari pemerintah daerah di
bagian hulu tempat dimana sumber-sumber air berada. Peran penataan ruang
dalam pengelolaan sumber daya air adalah untuk :
1. menjamin ketersediaan air, baik kualitas maupun kuantitas untuk memenuhi
kebutuhan masa kini dan masa mendatang melalui pengelolaan kawasan
konservasi dan pengendalian kualitas air,
2. koordinasi lintas sektor dan lintas wilayah untuk mencapai komitmen bersama,
dan
3. mencegah eksternalitas yang merugikan masyarakat secara luas (Departemen
Permukiman dan Prasarana Wilayah, 2001).
Di pihak lain, daerah hilir pun mempunyai kewajiban yang sama untuk senantiasa
bekerjasama dengan daerah hulu dalam pengelolaan sumber daya air, dengan peran
yang jelas dan disepakati kedua belah pihak. Daerah hilir tidak dapat begitu saja
melaksanakan free-riding atas manfaat yang telah disediakan oleh daerah hulu.
Visi untuk berbagi merupakan kunci pertama bagi terselenggaranya pengelolaan
air minum lintas wilayah yang adil dan efisien, sebaliknya tanpa adanya visi
untuk berbagi manfaat air diantara dua wilayah yang bersengketa, maka air
yang lintas wilayah akan tetap menjadi sumber konflik berkepanjangan antar
pihak yang bersengketa. Konflik air dapat pula memicu konflik lainnya yang lebih
luas, dan bahkan dapat menciptakan perang sipil antar daerah yang bersengketa.
Hal tersebut mungkin terjadi karena air merupakan sumberdaya alam yang
keberadaanya vital dan tidak dapat disubstitusi oleh barang lainnya. Lebih lanjut
Rahaman dan Vorris (2004) menyebutkan bahwa air adalah kehidupan dan air
merupakan simbol umum dari kemanusian (humanity), pemerataan sosial (social
equity), dan keadilan (justice).
8. Kesimpulan dan Rekomendasi
Tulisan ini telah menunjukkan bahwa Perda yang dihasilkan oleh satu kabupaten
tidak hanya bermanfaat di dalam kabupaten yang bersangkutan, tetapi juga
bisa menjadi alat negosiasi dan jaminan kepada kabupaten lain. Dalam konteks
hubungan antara Kabupaten Kuningan dan Kota Cirebon, Perda Kabupaten
228

Kuningan tentang Rencana Umum Tata Ruang Gunung Ciremai telah menjadi
sertifikat komitmen yang mempunyai kedudukan penting dalam mencapai resolusi
konflik dan merekatkan hubungan antara kedua daerah. Kegiatan konservasi
membutuhkan sejumlah dana yang selain berasal dari pemerintah, juga dapat
diperoleh dari pengguna jasa lingkungan (environmental services-users) sebagai
bentuk tanggung-jawab dan partisipasi konservasi kawasan yang telah memberikan
jasa lingkungannya. Dalam paper ini sebagaimana dibahas sebelumnya terdapat
beberapa hal yang dapat dijadikan sebagai rekomendasi umum untuk menata
kebijakan pengelolaan air minum lintas wilayah khususnya di Indonesia. Dalam
menata kebijakan pengelolaan air (minum) lintas wilayah ada beberapa tahapan
kegiatan yang perlu ditempuh oleh pihak-pihak yang berkepentingan dengan
sumber daya air tersebut, yaitu :
1.
2.
3.
Melakukan inventarisasi ketersediaan dan kebutuhan air minum masyarakat
dan menganalisis kemungkinan terjadinya konflik diantara penggunanya.
Keterbatasan, kekurangan, dan kelangkaan air dapat memicu terjadinya
konflik antar daerah. Inventarisasi ketersediaan dan kebutuhan air minum
merupakan langkah pertama untuk mendeskripsikan potensi konflik antar
daerah. Apabila kebutuhan air minum masyarakat melebihi ketersediaan air
minum yang ada, maka potensi konflik antar daerah cenderung meningkat.
Apabila kondisi tersebut terjadi maka daerah-daerah perlu segera melakukan
langkah-langkah resolusi konflik melalui proses negosiasi.
Daerah yang memiliki sumber air minum melakukan inisiatif kebijakan untuk
melindungi kawasan sumber airnya. Potensi sumber air minum yang ada perlu
dilindungi oleh daerah dimana sumber air tersebut berada. Upaya perlindungan
sumber air dapat dilakukan dengan menetapkan kawasan sumber air minum
termasuk daerah resapannya sebagai kawasan lindung. Kawasan sumber
air minum tersebut dilindungi dengan perangkat peraturan perundangan,
misalnya peraturan daerah (perda) yang secara khusus mengatur tata ruang
kawasan tersebut. Perda tersebut selain mengatur alokasi ruang sesuai dengan
fungsinya sebagai resapan air, juga menjadi bukti dari komitmen pemerintah
dan masyarakat untuk melindungi sumber air yang ada di wilayahnya. Dalam
proses negosiasi antar daerah, perda RUTR tersebut dijadikan sebagai sertifikat
atau jaminan komitmen pemerintah daerah dan masyarakat di bagian hulu
untuk menjamin pasokan air minum ke wilayah hilirnya, sehingga apresiasi
pengguna air minum untuk memberikan dana kompensasi konservasi ke
daerah hulu meningkat.
Melakukan proses negosiasi diantara daerah-daerah yang memanfaatkan
sumber air minum yang sama.
Dalam proses negosiasi diantara daerah-daerah yang memanfaatkan sumber air
minum yang lintas wilayah dilakukan pembahasan mengenai : (a) mekanisme
alokasi air minum lintas wilayah yang sesuai; dan (b) menetapkan besaran nilai
PES dari pengguna air minum terhadap daerah hulu yang memiliki sumber air
minum. Kedua proses tersebut diajukan setelah terlebih dahulu dilakukan riset
229

tentang prioritas model mekanisme alokasi air minum lintas wilayah dan besaran
nilai kesediaan membayar pengguna air minum untuk membiayai kegiatan
konservasi kawasan sumber air minum. Dengan disepakatinya mekanisme
alokasi air minum lintas wilayah dan besaran nilai PES diantara daerah yang
memanfaatkan sumber air minum, maka resolusi konflik pun tercapai. Selama
proses negosiasi dilakukan, fasilitator selalu mendorong pihak-pihak yang
bersengketa untuk tetap berpikir bahwa pembagian manfaat lebih berguna dari
hanya pembagian air semata. Proses negosiasi yang berkaitan dengan PES dapat
dilakukan apabila syarat-syarat utamanya terpenuhi dengan baik, yaitu :
1. Adanya penyedia jasa lingkungan (environmental services provider) yang
mampu mengelola dan menjamin kelestarian jasa lingkungan secara baik
kepada pihak pengguna jasa lingkungan;
2. Adanya pengguna jasa lingkungan (environmental srvices users) yang memiliki
pemahaman dan apresiasi yang memadai terhadap nilai jasa lingkungan,
sehingga motivasi untuk memberikan dana kompensasi konservasi akan
berjalan dengan baik;
3. Jasa lingkungan berupa jasa hidrologis mampu diidentifikasi dengan baik
oleh penyedia jasa lingkungan, sehingga pengguna jasa lingkungan memiliki
persepsi dan pemahaman yang sama tentang jasa lingkungan yang dapat
disediakan oleh penyedia jasa lingkungan.
Selain ketiga syarat tersebut, beberapa kondisi yang memungkinkan terjadinya
transfer dana kompensasi konservasi di kawasan Gunung Ciremai adalah sebagai
berikut :
1. Kedua pemerintah daerah memiliki kesamaan visi untuk memanfaatkan
sumber air yang lintas wilayah secara adil dan menghindari terjadinya konflik
yang lebih luas diantara pengguna air;
2. Kedua pemerintah daerah memiliki komitmen politik dan dukungan publik
yang kuat dalam menciptakan sistem pembagian air yang efisien dan adil;
3. Kedua pemerintah daerah mendorong proses kemitraan yang kuat untuk
melindungi dan melestarikan sumber air minum melalui kesepakatan
kerjasama pemanfaatan air sumber air yang lintas wilayah;
4. Kedua pemerintah daerah melalui perjanjian kerjasama antar daerah
menyepakati perlunya dana kompensasi konservasi yang harus diberikan oleh
pengguna air di bagian hilir kepada penyedia air di bagian hulu dengan jumlah
yang mencukupi untuk membiayai kegiatan konservasi kawasan sumber
airnya.
Masyarakat dan pemerintah daerah hulu yang memiliki sumber air minum perlu
menetapkan kebijakan perlindungan kawasan sumber airnya yang memiliki
kekuatan hukum formal. Perlindungan kawasan sumber air minum terkait
langsung dengan kebijakan penataan ruang di kawasan tersebut. Dana kompensasi
konservasi yang diberikan oleh pengguna air minum, terutama yang berada di luar
Kabupaten Kuningan agar difokuskan untuk mendukung kegiatan konservasi
sumber resapan air di kawasan Gunung Ciremai.
230

Daftar Pustaka
Departemen Permukiman dan Prasarana Wilayah. 2001. Pemanfaatan Sumberdaya
Air Melalui Pendekatan Penataan Ruang. Makalah Semiloka dan Pelatihan
Penataan Ruang Universitas Islam Bandung. Bandung, 2-3 Mei 2003.
Dermawan, A.2004. Has the Big Bang Hit the Trees and People? The Impacts
of Indonesia’s Decentralization on Forest Conservation and the Livelihood of
Communities. Department of Economics and Resource Management. Aas, Norway,
Agricultural University of Norway.
Kliot, N., et al.2001. Institutions for Management of Transboundary Water
Resources: Their Nature, Characteristics and Shortcomings. Water Policy 3: 229-
255.
Pagiola, S., et al.2005. Can Payments for Environmental Services Help Reduce
Poverty? An Exploration of the Issues and the Evidence to Date from Latin America.
World Development 33(2): 237-253.
Rahaman, M.M, and O. Voris. 2004. The Ethics of Water : Some Realities and
Future Challenges. Working Paper of The Water Resources Laboratory, Helsinki
University. Tietotie.
Ramdan, H. 2006. Pengelolaan Sumber Air Minum Lintas Wilayah di Kawasan
Gunung Ciremai Propinsi Jawa Barat. Disertasi pada Sekolah Pascasarjana
Institut Pertanian Bogor. Tidak dipublikasikan.
Sanim, B. 2003. Ekonomi Sumberdaya Air dan Manajemen Pengembangan Sektor
Air Bersih Bagi Kesejahteraan Publik. Orasi Ilmiah Guru Besar Tetap Bidang
Ilmu Ekonomi Sumberdaya dan Lingkungan. Fakultas Pertanian IPB. Bogor, 27
Septemeber 2003.
Wahyudin, 2000, Potensi Cekungan Airtanah Cirebon, Jawa Barat. Direktorat
Geologi Tata Lingkungan, Bandung.
Wunder, S.2005. Payments for Environmental Services: Sume Nuts and Bolts.
CIFOR Occasional Paper 42. Bogor, Indonesia; CIFOR.
231

4. Meneguhkan Akses Masyarakat Miskin terhadap Sumber
Daya Hutan: Kajian Atas Perda-Perda Perhutanan Sosial
(Social Forestry) di Tiga Daerah
1. Latar Belakang
Sebutan “Rich Forest Poor People” dari Nancy Peluco (1992) untuk menggambarkan
kondisi yang bertolak belakang antara kemiskinan masyarakat desa hutan di Jawa
dengan kondisi hutan jati yang mendatangkan banyak pundi sangatlah relevan
sampai sekarang. Bahkan bukan hanya di Jawa, namun telah menjadi fenomena
umum di negara-negara yang kaya dengan hutan tropis, yang oleh kelompok
Greenpeace disebut sebagai surga hutan tropis (paradise forests). Hutan tropis
yang begitu kaya dan telah banyak memberikan keuntungan ekonomi bagi negara
dan aparaturnya sama sekali tidak memberikan dampak bagi kesejahteraan
masyarakat sekitar. Mereka tetap dimiskinkan dengan ketiadaan dan keterbatasan
akses terhadap sumber daya hutan (SDH) yang diklaim sebagai milik negara.
Jangankan menikmati kayu, sekedar mengambil ranting, rencek dan dedaunan
yang jatuh pun selama ratusan tahun harus dilakukan dengan mengendap penuh
ketakutan. Menurut catatan Perhutani (2001), pulau Jawa yang luasnya mencapai
12.524.357 ha, hampir seperempatnya merupakan lahan hutan negara. Sekitar
sepertiga lahan hutan negara yang luasnya mencapai 2.881.949 ha itu, sepertiganya
ditumbuhi pohon jati. Pulau Jawa merupakan penghasil kayu jati terbesar di dunia,
setelah Thailand dan Burma (Peluso, 1992:141). Semenjak zaman kolonial hingga
saat ini, hutan jati di Jawa sepenuhnya dikuasai dan dikelola oleh negara. Nama
dan bentuk pengelolanya mungkin saja berubah, namun fungsi dan ideologinya
sebagai representasi kekuasaan negara dalam bidang kehutanan tidak banyak
mengalami pergeseran substansial. Bahkan kontrol yang dilakukan oleh negara
orde baru lebih ketat dibandingkan dengan negara kolonial Belanda (Peluso dalam
Poffonberger, 1990: 27-53).
Politik sumber daya hutan yang diintrodusir negara dalam kerangka menjamin
kepentingan ekonominya menempatkan MSH (Masyarakat Sekitar Hutan) selalu
dalam posisi marjinal. Dalam sejarah, tragedi awal dari proses marjinalisasi ini
adalah dilansirnya reglemen hutan pertama yang menganggap semua hutan jati
di Jawa adalah kepunyaan negara, tidak terkecuali yang ada di daerah Sunan
Surakarta dan Sultan Yogyakarta . Reglemen ini semakin kokoh dengan keluarnya
Staatsdomein; Staatsblad no 118 tahun 1870 dimana di dalamnya ada pasal yang
memuat keterangan bahwa semua lahan yang di atasnya tidak bisa dibuktikan
hak miliknya atau tanah kosong (woeste gronden), menjadi domain negara. Lahan
yang dimaksud salah satunya adalah lahan yang ditumbuhi hutan jati di Jawa
Gagasan tentang hutan sebagai domain negara sebenarnya sudah diintrodusir oleh Gubernur
Dandeles pada tahun 1808
232

yang saat itu belum serusak sekarang. Kontrol negara atas akses hutan Jawa
itu mencakup tiga hal, yaitu kontol terhadap lahan atau tanah, kontrol terhadap
tanaman dan kontrol terhadap tenaga kerja (Peluso, 1992: 17). Setelah Indonesia
merdeka, model pengelolaan ala kolonial di atas bukannya dilakukan pembaharuan,
namun justru dilestarikan. Bahkan penerapannya bukan hanya di Jawa, namun
juga dioperasikan untuk mengelola hutan di luar Jawa 2. Model pengelolaan hutan
di zaman Orde Baru juga tidak banyak mengalami perubahan, bahkan lebih
mundur dari apa yang sudah dilakukan oleh pemerintah kolonial Belanda. Dalam
berbagai kesempatan, Hasanu Simon 3
mengkritik model pengelolaan hutan di
luar Jawa yang dilakukan oleh Orde Baru dengan menyebutnya sebagai model
penambangan kayu (timber extraction). Hutan dipandang sebagai sumber ekonomi
yang dieksploitasi tanpa memikirkan kelestarian dan kehidupan masyarakat
setempat. Sementara Belanda telah memperkenalkan model timber management
dalam mengelola hutan di Jawa yang sangat disiplin memperhatikan daur dan
kelestarian hasilnya dengan menerapkan ilmu teknik kehutanan, meskipun tidak
pernah memperhatikan kesejahteraan masyarakat setempat.
Negara tetap memandang masyarakat setempat yang bermukim di sekitar
dan di dalam hutan sebagai ancaman. Mereka dituduh dan dicitrakan sebagai
perusak hutan. Padahal keberadaan mereka jauh sudah ada sebelum perusahaanperusahaan
HPH (Hak Pengusahaan Hutan) masuk dan mengeksploitasi hutan.
Kebijakan negara Orde Baru dalam bidang kehutanan yang sangat tidak berpihak
pada masyarakat setempat bertumpu pada Undang-Undang Pokok Kehutanan
(UUPK) No.5 tahun 1967. UUPK ini memberikan mandat hukum kepada negara
untuk merencanakan dan mengatur seluruh kepemilikan dan penguasaan hutan
serta menggunakan pengaturan sesuai wewenangnya. Dalam Pasal 17 dinyatakan
bahwa masyarakat adat memiliki hak untuk memperoleh manfaat dari hutan,
selama hak tersebut tidak mengganggu tujuan dari UUPK, seperti yang diartikan
oleh Menteri (Thiesenhuen dkk, 1997). Tafsir ”tidak mengganggu tujuan UUPK”
tentu saja dimaknai oleh negara tidak mengganggu kepentingan negara dalam hal
ini kepentingan perusahaan HPH.
Perusahaan-perusahaan HPH mulai menyerbu hutan-hutan di luar Jawa yang
masih rimbun dan perawan sejak dikeluarkannya PP no 21 tahun 1970 tentang HPH
dan Hak Pemungutan Hasil Hutan dan PP no 33 tahun 1970 tentang Perencanaan
Hutan. Secara bersama-sama UUPK dan PP tersebut memberikan kerangka
bagi eksploitasi sumber daya hutan oleh perusahaan besar. Semua kebijakan
ini dirumuskan berdasarkan citra masyarakat yang tinggal di dalam hutan dan
masyarakat lokal yang memanfaatkan hutan yang digambarkan sebagai perusak
hutan nasional dan perambah lahan milik negara atau perusahaan. Masyarakat
sebagai ancaman, bukan mitra, menjadi dasar kebijakan kehutanan. Citra ini
semakin dikokohkan dengan SK Menteri Pertanian No 251/1993 yang
2 Istilah luar Jawa merujuk pada pulau-pulau di Indonesia selain pulau Jawa dan Bali (Geertz, 1963)
3 Hasanu Simon merupakan Guru Besar Fakultas Kehutanan Universitas Gadjah Mada. Dia
merupakan salah seorang yang sangat getol mengkampanyekan pengelolaan hutan bersama
masyarakat.
233

mengidentifikasi masyarakat dalam dan sekitar hutan sebagai ancaman potensial
bagi perusahaan perkayuan; padahal SK tersebut bertujuan melindungi hak-hak
masyarakat atas HHNK (hasil Hutan Non Kayu) dan pemanfaatan kayu untuk
tujuan non komersial. SK bersama 3 departemen (Pertanian, Dalam Negeri,
Transmigrasi dan Perambah Hutan) nomor 480/Kpts-II/1993 juga menggambarkan
MSH yang melaksanakan perladangan berpindah sebagai perusak SDH.
Model pembangunan kehutanan ala Orde Baru yang tidak mempedulikan dan
memperhatikan kelestarian SDH dan memberangus akses MSH tidak sepi kritik.
Dimulai pada tahun 1978 saat diselenggarakan Kongres Kehutanan Sedunia di
Jakarta yang mengambil tajuk ”forest for people”, hutan untuk rakyat. Salah satu
rekomendasi penting konggres ini adalah perlunya pembangunan kehutanan yang
lebih memperhatikan kesejahteraan masyarakat setempat dengan cara melibatkan
mereka dalam kegiatan kehutanan.
Asumsi yang dikembangkan adalah MSH sebagian besar dalam kondisi miskin,
karena itu mereka melakukan tindakan merusak hutan demi memenuhi kebutuhan
ekonomi. Sejak saat itu mulai dilansir gagasan pembangunan kehutanan dengan
pendekatan kesejahteraan (prosperity approach), maksudnya menjadikan
kesejahteraan masyarakat setempat sebagai basis dan tujuan pengelolaan
hutan. Oleh Perhutani gagasan itu diterjemahkan dalam bentuk program Inmas
Tumpangsari (Intensifikasi Massal Tumpangsari) di hutan Jawa. Sayangnya
program ini kurang menyentuh persoalan yang hakiki, yaitu akses SDH. Alih-alih
mensejahterakan masyarakat, justru yang terjadi adalah eksploitasi tenaga kerja
murah demi kepentingan perhutani. Masyarakat hanya mendapatkan lahan andil
untuk ditanami palawija sembari diberi kewajiban memelihara tanaman pokok
(jati) hingga 2-3 tahun. Mereka sama sekali tidak diperkenankan menikmati hasil
tanaman kayu yang mereka tanam. Padahal hasil dari tumpangsari itu sangat
tidak mencukupi kebutuhan hidup mereka. Setelah program Inmas Tumpangsari
muncul program-program lain yang mencoba mengintegrasikan isu-isu kehutanan
dan isu-isu pembangunan MSH, mulai dari MALU (Mantri dan Lurah), PMDH
(Pembangunan Masyarakat Desa Hutan), PS (Perhutanan Sosial) hingga yang
terbaru adalah PHMB (Pengelolaan Hutan Bersama Masyarakat).
Di luar Jawa integrasi isu kesejahteraan masyarakat dalam kegiatan pengelolaan
hutan relatif terlambat, setelah banyak muncul protes dan konflik penduduk
setempat dengan HPH. Sebagai jawaban, tahun 1992 pemerintah meluncurkan
kebijakan HPH Bina Desa Hutan yang mewajibkan setiap HPH membina paling
sedikit 1 desa dalam setahun. Bentuknya adalah program-program comunity
development, seperti memberikan bantuan dana untuk kegiatan ekonomi rakyat,
pembangunan sarana dan infrastruktur dan kegiatan-kegiatan lain yang bersifat
sosial. Namun berbagai upaya itu sepertinya tidak banyak membawa perubahan
bagi kehidupan ekonomi MSH. MSH tetap dijauhkan dari akses SDH. Program dan
proyek yang berlabel “sosial” itu lebih bersifat charity, sebagaimana politik etis yang
dilakukan pada zaman kolonial daripada benar-benar memberikan kesempatan
dan membuka ruang kepada MSH untuk mengelola dan mengakses
234

SDH. Negara sepertinya tak pernah ikhlas dalam proses pengelolaan SDH dengan
MSH. Pasca reformasi 1998 terjadi perubahan dalam kebijakan kehutanan, terutama
dengan disahkannya Undang-Undang Pokok Kehutanan (UUPK) No. 41 thn 1999
yang mengatur peran serta dan hak masyarakat dalam pembangunan kehutanan.
Dalam UUPK ini ada beberapa peluang untuk pengembangan perhutanan sosial
dalam bentuk hutan adat, hutan desa, hutan kemasyarakatan dan hutan dengan
tujuan khusus. Misalnya dalam Pasal 67 diakui hak masyarakat hukum adat untuk
melakukan pemungutan hasil hutan, melakukan kegiatan pengelolaan hutan dan
mendapatkan pemberdayaan untuk kesejahteraanya. Pasal ini juga menyatakan
pengukuhan keberadaan masyarakat hukum adat ditetapkan peraturan daerah.
Kebijakan dan peraturan yang mengarah ke upaya perbaikan, peran serta
masyarakat dalam pengelolaan hutan milik negara dikembangkan dalam bentuk
hutan kemasyarakatan (HKM) dimulai di awal tahun 1995 melalui Kepmen
Kehutanan No. 622/1995. Keputusan ini menekankan ijin pemanfaatan hutan. Hak
masyarakat dibatasi pada rehabilitasi hutan dan pemanfaatan hasil hutan bukan
kayu. Keputusan ini kemudian diperbaiki SK Menteri No.677/Kpts-II/1998 di mana
masyarakat bisa mengambil keputusan pengelolaan hutan dan pemerintah sebagai
fasilitator saja dan masyarakat harus membentuk koperasi. Ijin pemanfaatan
diganti menjadi ijin pengusahaan. Keputusan ini kemudian diganti lagi dengan SK
No. 865/Kpts-II/1999 di mana ijin pengusahaan diganti menjadi ijin pemanfaatan
dan masyarakat tidak harus membentuk koperasi tetapi bisa kelompok apa saja.
Sebelum sempat beredar di masyarakat, SK ini diganti lagi dengan SK Menteri
Kehutanan No. 31/Kpts-II/2001 yang memberi wewenang pada Bupati untuk
memberi ijin dan memfasilitasi pembentukan kelembagaan masyarakat.
Saat ini kebijakan di tingkat pusat yang dapat dijadikan rujukan dalam
pembuatan Perda adalah Peraturan Pemerintah sebagaimana diatur dalam TAP
MPR No. III Tahun 2000 bukan SK Menteri atau Keputusan Menteri (Kepmen).
Berangkat dari ini, pemerintah membuat PP No. 34 thn 2002 tentang tata hutan
dan penyusunan rencana pengelolaan hutan, pemanfaatan hutan dan penggunaan
kawasan hutan. PP 34 menetapkan kegiatan pemanfaatan hutan dalam berbagai
bentuk pemanfaatan kawasan baik hutan lindung maupun hutan produksi dan
pemungutan hasil hutan kayu dan bukan kayu serta pemanfaatan jasa lingkungan
yang ditujukan untuk kesejahteraan masyarakat. Berbagai peluang kebijakan di
atas makin diperkuat dengan kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah, yaitu
dikeluarkannya UU No. 22 thn 1999 yang kemudian diganti dengan UU No. 32 thn
2004 tentang Pemerintahan Daerah. Dengan proses desentralisasi dan otonomi ini,
di beberapa daerah muncul upaya membuat kebijakan pengelolaan hutan berbasis
masyarakat atau perhutanan sosial. Upaya ini sudah mulai dirintis di Lampung
Barat, Kutai Barat, NTB dan Wonosobo. Di Wonosobo ada Perda no. 22 thn 2001
tentang Pengelolaan Sumber Daya Hutan Berbasis Masyarakat yang sampai saat
ini masih terkatung sejak dibatalkan Kepmendagri no. 9 thn 2005. Di Kutai Barat
ada Perda no. 31 thn. 2000 tentang Pengelolaan Hutan Rakyat. Di NTB ada Perda
no. 6 thn. 2004 tentang Pedoman Penyelenggaraan Hutan Kemasyarakatan.
235

2. Perumusan Masalah
Sejak awal semangat otonomi daerah dihikmatkan pada kesejahteraan masyarakat.
Asumsi yang dikembangkan sebenarnya sederhana, yaitu dengan adanya otonomi
daerah, pemerintah daerah dapat mengoptimalkan segala kewenangan dan sumber
daya yang dimiliki guna meningkatkan kualitas pelayanan dan kesejahteraan
masyarakat. Sayangnya tidak semua pemerintah daerah mampu mengambil
manfaat dari kesempatan dan peluang ini. Tidak jarang kewenangan lebih yang
dimiliki oleh daerah ini justru dimanfaatkan untuk kepentingan segelintir pejabat
dan politisi lokal untuk memperkaya diri. Demikian juga bagi hasil pendapatan
yang mereka peroleh dari pusat justru untuk membangun proyek mercusuar yang
jauh dari manfaat publik.
Tidak terkecuali dalam sektor kehutanan. Dengan adanya otonomi daerah, justru
pemerintah daerah ramai-ramai mengeluarkan ijin pemanfaatan hutan dalam
skala kecil. 4
Keluarnya ijin-ijin usaha pemanfaatan hutan di daerah terutama
sejak era otonomi, mendorong tekanan terhadap sumber daya hutan semakin
meningkat. Tidak berbeda dengan pemerintah pusat, banyak pemerintah daerah
hanya menganggap dan melihat hutan sebagai sumber pendapatan yang harus
dieksploitasi secepat mungkin dengan mengabaikan kelestariannya.
Pemerintah daerah seolah menjadi raja-raja kecil dengan kewenangan yang dimiliki
mengkapling-kapling lahan hutan untuk dieksploitasi tanpa mempedulikan
kelestarian dan kepentingan konservasi. Otonomi bukannya memperbaiki sistem
pengelolaan hutan, namun sebaliknya semakin memperparah kondisi kerusakan
hutan. Kewenangan seluas-luasnya pemerintah kabupaten/kota untuk mengelola
sumber daya nasional terbukti tidak berimplikasi positif. Bahkan sebaliknya,
sumber daya hutan cenderung mengalami tekanan yang sangat serius berupa
laju deforestasi yang lebih besar melampaui 2,5 juta hektar/tahun dari rata-rata
5
sebelumnya 1,6 juta hektar. Dalam rangka mendongkrak perolehan PAD, banyak
daerah kaya hutan berusaha memperbesar bagian kabupaten dari iuran, provisi
dan dana yang dibayarkan perusahaan kayu yang beroperasi di wilayahnya.
Tidak heran bahwa banyak peraturan daerah tentang kehutanan yang diterbitkan
kabupaten di masa otonomi ini lebih berorientasi pada pengaturan mekanisme
perijinan pemanfaatan dan pemungutan hasil hutan dan atau retribusi dan pajak
yang dipungut atas pemanfaatan, pemungutan dan pengangkutan hasil hutan. 6
4 Sebagai contoh, sejak era otonomi Di Kabupaten Malinau, misalnya, sampai bulan Februari 2004
telah dikeluarkan 39 IPPK (ijin pemungutan dan pemanfaatan kayu) dengan luas keseluruhan 56,000
ha, dan di Kabupaten Kutai Barat sampai Agustus 2000 telah dikeluarkan 223 ijin meliputi luas
22,300 hektar. Lihat Warta Kebijakan No 7 November 2002
5 Lihat Otonomi Ancam Pengelolaan Hutan, Kompas 1 Juni 2002.
6 Sebagai contoh adalah Perda No 2/2000 Kabupaten Barito Selatan mengatur tentang Retribusi Hasil
Hutan, Hasil Hutan Bukan Kayu dan Hasil Perkebunan, Perda No 5/2000 Kabupatan Kapuas mengatur
tentang Tata Cara Pemungutan Hasil Hutan berupa Kayu, Perda No. 10/2000 Kabupaten Kapuas
mengatur tentang Pungutan Daerah atas Pengangkutan dan Penjualan Kayu ke luar Kabupaten
Kapuas, dan Perda No. /2001 Kabupaten Malinau mengatur Ijin Usaha Pemanfaatan Hasil Kayu.
Lihat “Dampak Desentralisasi dan Otonomi Daerah terhadap Hutan dan Masyarakat Hutan” dalam
Warta Kebijakan no 7 November 2002
236

Lantas bagaimana dampak otonomi dan desentralisasi pengelolaan sumber daya
hutan bagi kesejahteraan masyarakat, khususnya kelompok miskin? Kita dapat
7
melihat dampak itu dari dua nalar, yaitu nalar anggaran dan nalar kebijakan.
Sebagaimana diungkap di atas, pada era otonomi daerah di banyak tempat sumber
daya hutan menjadi sapi perahan untuk menaikan PAD. Asumsinya jika PAD naik
maka semestinya berimplikasi pada alokasi anggaran bagi peningkatan kualitas
layanan publik, khususnya kelompok miskin. Namun asumsi ini hanya berlaku jika
pemerintah daerah setempat memiliki komitmen yang tinggi terhadap peningkatan
kesejahteraan rakyat. Inilah yang saya maksud dengan nalar anggaran. Dampaknya
tidak langsung dan mensyaratkan komitmen pemerintah daerah. Sementara nalar
kebijakan bentuknya lebih mudah kita raba, yaitu kebijakan-kebijakan daerah
yang memberikan peluang bagi akses masyarakat sekitar hutan terhadap sumber
daya hutan, khususnya kelompok miskin. Ada hubungan khusus antara penduduk
miskin dan hutan. Hal ini disebabkan karena hutan biasanya ditemukan di
wilayah yang tidak terjangkau, jauh dari pelayanan pemerintah, jalan, dan pasar
(pusat kegiatan ekonomi). Maka dari itu, tidak mengherankan jika masyarakat
yang tinggal di dalam dan sekitar hutan dalam kondisi miskin. Hutan bagi mereka
merupakan penyangga utama kehidupan ekonomi keluarga. Memberangus akses
terhadap hutan, sama saja mematikan dapur kehidupan keluarga mereka.
Berangkat dari persoalan di atas, makalah ini ingin menguji dan menganalisis
sejauh mana kebijakan daerah di bidang kehutanan memberikan akses sumber
daya hutan bagi masyarakat sekitar hutan yang masih terbelit kemiskinan. Tiga
contoh kebijakan daerah dalam bentuk perda (peraturan daerah) dihadirkan di sini
sekedar untuk menunjukan bahwa di beberapa daerah ada inisiatif pengelolaan
hutan yang melibatkan masyarakat yang perlu kita apresiasi dan berdampak nyata
bagi peneguhan akses masyarakat sekitar hutan terhadap sumber daya hutan.
Tiga perda yang dimaksud adalah Perda nomor 22 tahun 2001 tentang Pengelolaan
Sumber Daya Hutan Berbasis Masyarakat di Kabupaten Wonosobo; Perda nomor
31 tahun 2000 tentang Pengelolaan Hutan Rakyat di Kabupaten Kutai Barat. Perda
nomor 6 tahun 2004 tentang Pedoman Penyelenggaraan Hutan Kemasyarakatan
di Propinsi Nusa Tenggara Barat (NTB).
3. Metode Pendekatan dan Analisis
Ada 2 istilah yang menjadi kata kunci dalam analisis tiga perda yang memberikan
peluang peneguhan akses masyarakat sekitar hutan terhadap sumber daya hutan,
yakni perhutanan sosial dan akses sumber daya hutan. Dua kata kunci ini perlu
kita bedah yang nantinya akan kita jadikan pisau analisis untuk melihat sejauh
mana perda-perda yang dimaksud mengandung semangat pengelolaan model
perhutanan sosial (selanjutnya disebut perda perhutanan sosial) yang memberikan
peluang bagi masyarakat sekitar hutan untuk mengakses sumber daya hutan.
7 Sebenarnya penggunaan dua nalar ini hanya sekedar simplifikasi karena terkadang nalar anggaran
itu masuk dalam domain nalar kebijakan
237

Sampai saat ini tidak ada definisi tunggal tentang social forestry atau perhutanan
sosial dari para ahli 8.
Demikian juga ada seribu macam nama bentuk pengelolaan
hutan yang berpaku pada prinsip perhutanan sosial. Sehingga sering para pakar
menyebut perhutanan sosial menjadi payung dari berbagai macam bentuk
pengelolaan hutan yang melibatkan masyarakat seperti hutan kemasyarakatan
(HKM) dan kehutanan masyarakat (community forestry), wanatani (agroforestry)
dan upaya penanaman hutan di lahan milik pribadi seperti hutan rakyat, hutan
milik atau hutan keluarga maupun hutan adat serta pengelolaan hutan kerjasama
perusahaan swasta dan masyarakat. Di beberapa negara ada yang menggunakan
istilah sendiri seperti kehutanan masyarakat (Community forestry) di Cina,
Pengelolaan Hutan Berbasis Masyarakat (Community based forest management
atau CBFM di Filipina ) dan Pengelolaan Hutan Bersama (Joint forest management
atau JFM di India).
Di Indonesia digunakan berbagai istilah seperti hutan kemasyarakatan, hutan
kerakyatan, kehutanan masyarakat, kehutanan sosial dan social forestry. Selain
itu ada pula yang menggunakan istilah perhutanan masyarakat, pengelolaan hutan
berbasis masyarakat atau pengelolaan hutan bersama masyarakat (PHBM), ada
juga yang menggunakan istilah pengelolaan hutan bersama, pengelolaan hutan
dalam kemitraan dan pengelolaan hutan multipihak atau pengelolaan hutan oleh
masyarakat (PHOM). Belum ada istilah yang disepakati bersama dan diterima
secara luas. Namun semakin meningkat kesamaan pandangan dan keinginan untuk
menegaskan prinsip-prinsip tujuan dan cara pencapaiannya bukan pada namanya
(CIFOR, 2003). Singkatnya perhutanan sosial dapat kita konseptualisasikan sebagai
sistem dan bentuk pengelolaan hutan yang melibatkan peran serta berbagai pihak
lain (berbagai unsur sosial) yang dapat dilakukan di mana saja, di lahan milik
pribadi, umum atau di kawasan hutan yang diijinkan. Perhutanan sosial ada yang
sudah dikembangkan secara tradisional di berbagai daerah seperti Repong Damar
di Sumatera, Simpunk di Kalimantan, Kane atau hutan keluarga di Timor maupun
yang diperkenalkan oleh pihak luar, misalnya Hutan Kemasyarakatan, Kehutanan
Masyarakat, PHBM dan sebagainya. Perhutanan sosial memberi perhatian bukan
hanya peran dan hak masyarakat tetapi keterlibatan dan perhatian berbagai pihak
atas pengelolaan sumberdaya hutan yang memadukan kegiatan perlindungan,
kesejahteraan masyarakat lokal dan tujuan produksi yang lestari.
Berdasarkan pada kriteria partisipasi dan derajat keterlibatan organisasi
kehutanan dan masyarakat, ada 4 hal khusus yang dapat diidentifikasi di bawah
payung social forestry (Awang, 2005; Wiersum, 1984), yaitu:
1. Kehutanan partisipasi, dengan karakteristik sebagai berikut:
a. ada partisipasi positif dari masyarakat
b. tanggung jawab pengelolaan ada pada instansi kehutanan
8 Negara juga punya definisi sendiri tentang social forestry seperti yang tercantum dalam Permenhut
No 1 tahun 2004 tentang pemberdayaan masyarakat setempat di dalam dan atau sekitar hutan dalam
rangka social forestry. Social forestry didefinisikan sebagai sistem pengelolaan sumber daya hutan pada
kawasan hutan negara dan atau hutan hak, yang memberi kesempatan kepada masyarakat setempat
sebagai pelaku dan atau mitra utama dalam rangka meningkatkan kesejahteraannya dan mewujudkan
kelestarian hutan
238

2.
3.
4.
Kehutanan desa, dengan karakteristik sebagai berikut:
a. instansi kehutanan hanya tidak lagi sebagai pengawas, namun hanya
penasehat
b. perencanaan, pelaksanaan pengelolaan hutan dilakukan oleh masyarakat
atau organisasi masyarakat
Kehutanan masyarakat, dengan karakteristik sebagai berikut:
a. sebagai salah satu bentuk dari hutan desa
b. pengelolaan hutan sepenuhnya dilaksanakan oleh organisasi masyarakat
secara komunal
c. memilik aturan, norma dan nilai sosial budaya dan ekonomi masyarakat
lokal
Pertanian hutan, dengan karakteristik sebagai berikut:
a.
b.
c.
pengelolaan hutan pada lahan milik petani
pelaksanaan dan pengelolaan hutan oleh petani
instansi kehutanan tidak ambil bagian dalam pengelolaan hutan
9
Akses (access) , merujuk pada Merriam-Webster (1993:6) adalah ”kebebasan atau
kemampuan untuk memperoleh atau mengambil manfaat atas sesuatu”. Istilah
akses berhubungan erat dengan istilah kepemilikan (property) yang dicirikan oleh
MacPershon (1978:3) sebagai “...suatu hak atas sebuah klaim untuk menggunakan
atau mengambil manfaat dari sesuatu”. Disini perbedaan krusial antara akses dan
kepemilikan adalah pada istilah ”kemampuan” dan ”hak”. Istilah ”hak” mengandung
implikasi sebuah klaim yang diakui dan masyarakat mendukungnya (baik melalui
hukum, norma atau konvensi). Hak merupakan konsep preskriptif, sedangkan
kemampuan merupakan konsep deskriptif. Kepemilikan hanya mencakup de jure,
sedangkan akses meliputi de jure dan de facto atau ekstra legal. Namun demikian,
dalam kajian perda ini saya hanya memfokuskan pada akses yang legal yang
termaktub dalam tiga perda yang saya kaji.
Dengan demikian, mengkaji peluang akses sumber daya hutan bagi masyarakat
dalam sebuah perda adalah dengan melihat akomodasi perda tersebut terhadap
kebebasan dan kemampuan masyarakat untuk memperoleh atau mengambil
manfaat atas sumber daya hutan. Akomodasi itu dalam 4 bentuk, yaitu
1.
2.
3.
4.
rekognisi negara atas hak dan bentuk pengelolaan hutan oleh masyarakat baik
di lahan milik maupun di lahan negara;
pelibatan masyarakat dalam seluruh kegiatan pengelolaan hutan;
pemanfaatan hasil hutan (baik hasil kayu maupun non kayu) secara adil
terutama di hutan-hutan yang status lahannya milik negara;
fasilitasi negara dalam penguatan kapasitas kelembagaan lokal khususnya
dalam pengelolaan lahan dan hutan secara lestari dan berkelanjutan. Empat
bentuk akomodasi dalam perda inilah yang dapat menjadi indikasi kuat bahwa
perda itu meneguhkan akses masyarakat sekitar hutan yang miskin terhadap
sumber daya hutan.
9 Kajian mendalam tentang teori akses dapat di lihat Jesse C. Ribot dan Nancy Lee Peluso, A Theory of
Access, Rural Sociaology volume 68, Issue 2, 2003
239

Pendekatan yang dipakai dalam analisis perda ini adalah pendekatan normatif
dengan tetap memperhatikan konteks atau milieu munculnya perda tersebut.
Analisis akan difokuskan pada isi perda yang mengandung muatan perhutanan
sosial yang memberikan peluang akses masyarakat sekitar hutan terhadap sumber
daya hutan. Analisis akan ditampilkan secara deskriptif dengan melakukan
pembandingan tiga perda yang dikaji. Dari analisis ini, diharapkan kita akan
memperoleh gambaran yang lebih kaya tentang model-model akses sumber daya
hutan di tiga daerah yang diteguhkan melalui perda.
4. Analisis Dan Temuan Pokok
Ada tiga perda yang akan dianalisis dalam makalah ini, yaitu dua perda tingkat
kabupaten masing-masing Perda nomor 22 tahun 2001 tentang Pengelolaan
Sumber Daya Hutan Berbasis Masyarakat di Kabupaten Wonosobo (selanjutnya
disebut perda Wonosobo) dan Perda nomor 31 tahun 2000 tentang Pengelolaan
Hutan Rakyat di Kutai Barat (selanjutnya disebut perda Kutai Barat); satu perda
tingkat propinsi Perda nomor 6 tahun 2004 tentang Pedoman Penyelenggaraan
Hutan Kemasyarakatan di Propinsi NTB (selanjutnya disebut perda NTB). Ketiga
perda di atas saya namakan perda perhutanan sosial karena di dalamnya berisi
pengaturan pengelolaan hutan yang mengandung karakteristik perhutanan sosial.
Perda Kutai Barat mengatur perhutanan sosial yang ada di lahan milik, yaitu
hutan rakyat. Dalam pasal 2, dinyatakan bahwa hutan rakyat merupakan hutan
yang dibudidayakan berupa hutan tanaman dan dapat berupa hutan yang tumbuh
secara alami di atas tanah yang dibebani hak milik dan atau hak lainnya. Dalam
kategori Wiersum (1984), model pengelolaan hutan yang diatur dalam perda Kutai
Barat merupakan bentuk pertanian hutan.
Berbeda dengan perda Kutai Barat, model pengelolaan hutan yang diatur dalam
perda Wonosobo dan perda NTB lebih tepat masuk kategori kehutanan masyarakat
yang dilaksanakan pada lahan milik negara. Perda Wonosobo menyebutnya dengan
istilah Pengelolaan Sumber Daya Hutan Berbasis Masyarakat (PSDHBM). Dalam
pasal 1 Perda Wonosobo disebutkan bahwa yang dimaksud dengan PSDHBM adalah
sistem pengelolaan sumber daya hutan yang dilakukan masyarakat setempat di
kawasan hutan negara berdasarkan fungsi dan peruntukkannya. Perda NTB yang
merupakan perda tingkat propinsi lebih merupakan petunjuk teknis peraturan di
tingkat pusat yang berhubungan dengan hutan kemasyarakatan (HKm).
Sebagaimana kita ketahui, kebijakan HKm mulai digulirkan pemerintah sejak
tahun 1995 dengan dikeluarkannya SK Menteri Kehutanan nomor 622/1995.
Kebijakan ini telah mengalami beberapa kali revisi terutama setelah reformasi.
Revisi terakhir adalah Keputusan Menteri Kehutanan Nomor: 31/Kpts-II/2001
tentang penyelenggaraan hutan kemasyarakatan. Pengertian HKm yang ada di
perda NTB memiliki kemiripan dengan yang ada dalam SK 31. Dalam pasal 1 perda
NTB dinyatakan bahwa yang dimaksud dengan HKm adalah kawasan hutan yang
dikelola oleh kelompok usaha masyarakat setempat dan bertujuan untuk
240

memberdayakan masyarakat setempat tanpa mengganggu fungsi pokok hutan.
Selanjutnya dalam pasal 4 dipertegas bahwa status kawasan HKm adalah hutan
negara. Untuk melihat bagaimana tiga perda perhutanan sosial di atas mampu
meneguhkan akses masyarakat sekitar hutan terhadap sumber daya hutan, perlu
dilihat akomodasi masing-masing perda terhadap persoalan akses masyarakat
terhadap sumber daya hutan.
4.1 Perda Wonosobo
Dalam bagian menimbang dijelaskan ada 3 latar belakang munculnya perda ini:
1. desakan masyarakat untuk memperoleh manfaat yang optimal dari seluruh
kawasan,
2. peluang desentralisasi dan otonomi pengelolaan sumber daya hutan yang
ada dalam UU No. 22 thn 1999 dan juga peluang pemanfaatan hutan bagi
masyarakat sebagaimana tercantum dalam UU No. 41 thn 1999,
3. gagalnya pengelolaan hutan negara oleh Perhutani yang bertolak belakang
dengan keberhasilan pengelolaan hutan rakyat di Kabupaten Wonosobo
sehingga pengelolaan hutan berbasis masyarakat menjadi keniscayaan bagi
kelestarian hutan. Perda Wonosobo terdiri dari IX bab, 48 pasal. Secara garis
besar perda ini mengatur enam hal utama berkaitan dengan penyelenggaraan
pengelolaan sumber daya hutan berbasis masyarakat di Kabupaten Wonosobo,
yaitu
a. penetapan lokasi,
b. penyiapan dan perencanaan masyarakat,
c. proses perijinan,
d. pengelolaan,
e. pengendalian,
f. ketentuan dan prosedur pencabutan ijin.
Namun demikian, pada intinya perda ini hanya mengatur dua hal pokok, yaitu
1. bahwa perda ini mengatur tentang kegiatan pengelolaan hutan dengan
pendekatan PSDHBM yang ada dalam kawasan hutan negara di Kabupaten
Wonosobo,
2. pemberian sanksi administratif berupa pencabutan ijin PSDHBM bagi
pemegang ijin yang tidak mampu melaksanakan PSDHBM sesuai dengan
rencana yang telah disetujui.
Perda ini dapat dikatakan cukup revolusioner karena secara tegas ada pengakuan
negara (pemerintah daerah) terhadap hak dan bentuk pengelolaan hutan yang
dilakukan masyarakat. Bentuk pengakuan hak pengelolaan dinyatakan di pasal
14, bahwa bentuk pengesahan PSDHBM diberikan oleh Bupati sebagai jaminan
kepastian hukum pemegang hak PSDHBM. Menariknya, hak PSDHBM ini
dialokasikan pada kawasan hutan yang selama ini diklaim negara, dalam hal ini
adalah Perhutani 10
.
10 Menurut angka yang dikeluarkan Perhutani Unit I Jawa Tengah, Perhutani mengelola 19.695 ha
lahan hutan negara di Kabupaten Wonosobo yang terbagi dalam dua kesatuan pemangkuan hutan
(KPH), yaitu KPH Kedu Selatan dan KPH Kedu utara
241

Dengan adanya perda ini, maka otoritas pengelolaan hutan negara di Kabupaten
Wonosobo bukan lagi ditangan Perhutani. Kelompok masyarakat yang mampu
memenuhi persyaratan untuk mengajukan ijin PSDHBM juga punya peluang akses
yang lebar untuk mengambil manfaat dan mendapatkan hak kelola hutan negara.
Ijin PSDHBM sebagaimana dinyatakan dalam pasal 18 ayat 3 bukan merupakan
pemilikan atas tanah dan kawasan hutan negara. Dengan demikian, ijin PSDHBM
lebih merupakan ijin pemanfaatan kawasan hutan negara baik di hutan lindung
maupun di hutan produksi. Jangka waktu ijin PSDHBM paling lama 30 tahun
dan dapat diperpajang lagi. Selain pengakuan negara atas hak kelola masyarakat,
perda ini secara eksplisit juga merupakan sebuah rekognisi atas praktek-praktek
pengelolaan hutan yang dilakukan oleh masyarakat yang terbukti berhasil.
Pengelolaan hutan negara oleh Perhutani Wonosobo telah terbukti gagal yang
terlihat dari kerusakan hutan dan kemiskinan yang membelit kehidupan
masyarakat sekitar hutan. Masyarakat dalam perda ini ditempatkan sebagai
pelaku utama dalam pengelolaan hutan. Istilah ”berbasis masyarakat” artinya
kesejahteraan dan pelibatan masyarakat menjadi orientasi utama dalam perda
Wonosobo ini. Masyarakat dilibatkan dalam penyelenggaraan PSDHBM sejak dari
perencanaan, pengelolaan sampai pemungutan hasil. Misalnya dalam penetapan
lokasi PSDHBM melalui kegiatan inventarisasi dan identifikasi oleh Pemda
Kabupaten Wonosobo harus melibatkan warga desa setempat dan ”Forum Hutan
Wonosobo” (pasal 7). Bahkan masyarakat berhak memberikan tanggapan atas hasil
inventarisasi dan identifikasi kawasan hutan itu. Demikian juga dalam pengelolaan
PSDHBM, masyarakat sendiri yang melakukannya mulai dari penataan areal
kerja, penyusunan rencana pengelolaan, pemanfaatan sampai perlindungannya.
Di sisi lain kelompok masyarakat yang diberi ijin PSDHBM juga punya kewajiban
untuk tetap menjaga kelestarian hutan, turut memelihara dan menjaga kawasan
hutan di luar areal kerjanya dari gangguan dan perusakan, dan berkordinasi
dengan Dinas Kehutanan dan Perkebunan dalam pelaksanaan perlindungan
hutan. Dalam menetapkan kriteria dan standar kelompok masyarakat yang layak
mendapatkan ijin PSDHBM juga harus memperhatikan masukan dari masyarakat
melalui ”Forum Hutan Wonosobo” (pasal 11). Forum ini bersifat multipihak yang
mencakup semua stakeholder penyelenggaran PSDHBM.
Dalam hal pemanfaatan hasil hutan, perda ini menegaskan akses masyarakat
untuk melakukan kegiatan pemanfaatan baik di hutan produksi maupun di hutan
lindung, seperti budidaya tanaman baik kayu maupun non kayu, usaha potensi
jasa lingkungan , pengusahaan tanaman kayu (pasal 30, 31). Namun begitu semua
bentuk pemanfaatan sumber daya hutan itu harus tetap memperhatikan fungsi
lindung dan tutupan tajuk hutan tersebut. Oleh karena kawasan hutan yang
dikelola oleh masyarakat adalah milik negara, maka tidak semua hasil pemanfaatan
hutan itu diberikan kepada masyarakat penggarap. Bagi hasil dari pemanfaatan
hutan ini didasarkan pada kontribusi masing-masing pihak dalam proses produksi.
Proporsi yang sampai saat ini berkembang adalah 50:50 sampai 80:20, 80 persen
untuk masyarakat penggarap dan 20 persen untuk pemerintah.
242

Bagian dari pemerintah ini dibagi lagi untuk pemerintah kabupaten dan pemerintah
desa. Pemerintah juga masih mendapatkan provisi sumber daya hutan (PSDH) dari
hasil hutan kayu yang diperdagangkan yang diperoleh dari PSDHBM. Sebagian
dari PSDH ini selanjutnya menjadi pendapatan asli daerah (pasal 33). Pemerintah
dalam perda PSDHBM lebih berfungsi sebagai fasilitator. Dengan demikian lebih
berfungsi sebagai mitra yang membantu masyarakat dalam penyelenggaraan
PSDHBM. Fasilitasi pemerintah dimulai dari proses pengajuan ijin sampai
dengan pengelolaan hutan itu sendiri. Dalam proses pengajuan ijin, pemerintah
wajib memfasilitasi penyiapan kelompok masyarakat yang akan mengajukan ijin
bersama dengan LSM pendamping (pasal 12) yaitu dalam kegiatan pemetaan
partisipatif. Selain itu, pasal 20 juga ditegaskan bahwa dalam pengelolaan
PSDHBM masyarakat juga berhak meminta fasilitasi pemerintah dalam rangka
pengembangan kelembagaan, permodalan, sumber daya manusia, jaringan mitra
kerja dan atau pengembangan pemasaran dan usaha.
Sayang sekali perda revolusioner ini sudah dimentahkan oleh Mendagri melalui
Kepmendagri No. 9 Tahun 2005. Alasan pembatalan Perda Wonosobo ini adalah
karena dianggap bertentangan ketentuan Pasal 5 ayat (3) UndangUndang Nomor
41 Tahun 1999 dan Pasal 2 ayat 3) angka 4 huruf c Peraturan Pemerintah Nomor 25
tahun 2000, karena yang berwenang menetapkan kawasan hutan negara termasuk
hutan hak dan hutan adat berikut dengan perubahan status dan fungsinya adalah
Pemerintah dalam hal ini Menteri Kehutanan, bukan Bupati. Kini masyarakat
petani hutan Wonosobo tengah melakukan gugatan “judical review” kepada
Mahamakah Agung yang sampai sekarang belum ada keputusan.
4.2 Perda Kutai Barat
Sengaja perda Kutai Barat saya pilih sebagai kasus tentang perda perhutanan
sosial yang memberikan akses sumber daya hutan bagi masyarakat sekitar hutan
yang miskin. Perda ini barangkali lebih bersifat pengaturan terhadap praktek
pengelolaan hutan rakyat yang sudah dilakukan oleh masyarakat Kutai Barat
selama ratusan tahun. Dalam bagian menimbang dijelaskan penetapan perda
Kutai Barat ini dipandang perlu dengan melihat bahwa hutan rakyat merupakan
salah satu pendapatan bagi masyarakat, maka kebijakan tentang pengelolaannya
bertujuan untuk meningkatkan pendapatan dan kesejahteraan masyarakat yang
berkualitas dengan tetap memperhatikan aspek-aspek kelestariannya. Terdapat
tiga hal utama yang diatur dalam perda yang berisi XI bab dan 12 pasal ini, yaitu
1.
2.
3.
keberadaan hutan rakyat,
pengelolaan hutan rakyat,
pembinaan, pengawasan dan pengendalian pelaksanaan pengelolaan hutan
rakyat.
Pengakuan negara terhadap hak dan bentuk pengelolaan hutan rakyat oleh
masyarakat terlihat jelas dalam pasal 2. Hutan rakyat yang dimaksud dalam perda
ini adalah hutan yang dibudidayakan berupa hutan tanaman dan dapat berupa
243

hutan yang tumbuh secara alami di atas tanah yang dibebani hak milik dan atau
hak lainnya. Hak milik itu dibuktikan dengan sertifikat tanah dari instansi yang
berwenang. Sementara yang dimaksud dengan hak lainnya mencakup hak guna
usaha, hak guna bangunan, dan atau di tanah garapan yang keberadaan hutan
rakyat dan kepemilikannya diakui oleh warga setempat dan oleh aparat desa dan
camat.
Sebagaimana diungkap dimuka, hutan rakyat dapat kita kategorikan sebagai
praktek perhutanan sosial dalam jenis pertanian hutan (Awang, 2005; Wiersum,
1984) dengan 3 ciri:
1. pengelolaan hutan pada lahan milik petani sebagaimana tercantum dalam
pasal 2,
2. pelaksanaan dan pengelolaan hutan oleh petani. Ini ditegaskan dalam pasal 4
ayat 2 yang berbunyi ”pengelolaan hutan rakyat yang telah ada dilaksanakan
oleh penduduk setempat, tetap diperhatikan dalam rangka kelestarian dan
peningkatan produktifitas hasil hutan”.
3. instansi kehutanan tidak ambil bagian dalam pengelolaan hutan. Dalam perda
Kutai Barat ini peran pemerintah dijelaskan dalam pasal 4 yang menyatakan
bahwa pemerintah dalam hal ini Dinas Kehutanan wajib untuk memfasilitasi
pengelolaan hutan rakyat yang biayanya dibebankan pada APBD Kabupaten
Kutai Barat.
Pengelolaan hutan rakyat itu mencakup kegiatan penanaman, pemeliharaan,
pemanenan, pengolahan, pemanfaatan, pemasaran dan pengembangan. Khusus
untuk pemanfaatan, masyarakat berhak untuk mengambil semua manfaat dari
hutan yang ada di lahan garapan milik mereka baik untuk kebutuhan sendiri
maupun untuk diperdagangkan. (pasal 5) dengan tetap memperhatikan aspek
ekonomi dan aspek kelestarian. Namun demikian, masyarakat tetap diwajibkan
mengantongi ijin pemungutan kayu hutan rakyat (IPKHR) dari Bupati dan
atau pejabat yang ditunjuk. Selain itu terhadap hasil hutan yang mereka pungut
dikenakan pungutan iuran kehutanan untuk hutan rakyat yang berasal dari hutan
tanaman dan provisi sumber daya hutan (PSDH) dan dana reboisasi (DR) untuk
hutan rakyat yang berasal dari hutan alami. Dengan melihat perda Kutai Barat ini
sepertinya memang isinya lebih banyak memperkuat peran dan posisi pemerintah
daerah dalam pengelolaan hutan rakyat.
Peran dan posisi pemerintah sangat terlihat jelas dalam pasal 8 yang menyatakan
bahwa pembinaan, pengawasan dan pengendalian pengelolaan hutan rakyat
dilakukan oleh Dinas Kehutanan Kabupaten Kutai dan atau Cabang Kehutanan
setempat. Sementara upaya untuk melakukan penguatan kelembagaan masyarakat
dalam pengelolaan hutan rakyat tidak begitu tampak. Justru aroma yang sangat
kuat dari perda ini adalah dalam rangka peningkatan PAD melalui berbagai
pungutan yang dikenakan pada masyarakat dalam mengelola hutan rakyat.
Setidaknya ada 5 pungutan dari pengelolaan hutan rakyat, yaitu IPKHR, DR,
PSDH, dan SKSHH (Surat Keterangan Sahnya Hasil Hutan). Dalam rangka
244

memastikan pemasukan PAD ini, setiap pemilik hutan rakyat diwajibkan
melaporkan realisasi produksi kayu setiap bulannya kepada Dinas Kehutanan.
Berbagai bentuk pungutan dan pengawasan pemerintah terhadap pengelolaan
hutan rakyat sebenarnya tidak menjadi masalah dalam konteks melakukan
pengendalian hutan agar fungsi pokoknya tidak berubah. Mungkin saja The
tragedy of the commons 11
bisa terjadi kalau pemanfaatan hutan rakyat tidak
memperhatikan aspek kelestarian. Namun argumentasi ini justru semakin
memperjelas bahwa pandangan pemerintah terhadap masyarakat belum banyak
berubah; bahwa rakyat tidak mampu mengelola hutan dan hanya merusak hutan.
Semestinya perda hutan rakyat di Kutai Barat lebih diorientasikan bagaimana
melakukan pemberdayaan masyarakat lokal dalam mengelola hutan secara lestari
dan mampu meningkatkan kesejahteraan hidup mereka.
4.3 Perda NTB
Perda NTB memiliki dua spesifikasi yaitu pertama perda ini merupakan perda
propinsi sehingga jangkaun dari perda ini mencakup semua kabupaten dan kota
yang ada di NTB. Kedua, perda ini secara eksplisit menggunakan istilah Hutan
Kemasyarakatan (HKm) yang merupakan bentuk dari perhutanan sosial di
kawasan hutan negara. Istilah HKm diintroduksi pertama kali oleh negara dalam
SK Menhut No.622/1995 yang awalnya lebih memfokuskan pada keterlibatan
kelompok-kelompok masyarakat dalam rehabilitasi lahan hutan rusak di hutan
produksi serta hutan konservasi dan dalam penanaman kayu campuran serta jenisjenis
pohon multiguna. SK ini membatasi hak masyarakat hanya atas produk hutan
non kayu, mereka tidak punya suara dalam pengelolaan hutan secara keseluruhan
dan tidak punya hak untuk memungut kayu.
Setelah mendapatkan banyak kritik, terutama menyesuaikan perubahan kebijakan
pasca reformasi, SK 622 direvisi menjadi SK No 677/1998. Dalam Sk baru ini untuk
pertamakalinya masyarakat diberi hak untuk mengambil manfaat di seluruh
kawasan hutan yang tidak dibebani hak konsesi kayu jangka panjang. Untuk
mendapatkan hak pemanfaatan dalam jangka panjang masyarakat harus terlebih
dahulu membentuk koperasi. Sayangnya dalam SK ini, belum ada keikhlasan
dari negara untuk memberikan ”hak pengelolaan” pada masyarakat. Hal ini
disebabkan masih kuatnya pandangan keliru di kalangan birokrat kehutanan
bahwa penyerahan ”hak kelola” berarti melepaskan kendali atas hutan. Baru
pada revisi terakhir yaitu SK No. 31/2001, negara memberikan hak kelola kepada
masyarakat dalam HKm. Perda NTB sangat tegas telah memberikan ”hak kelola”
kawasan hutan yang telah ditetapkan sebagai kawasan HKm, bukan hanya ”hak
mengambil manfaat”, kepada masyarakat.
11 The tragedy of the commons adalah istilah yang merujuk pada sebuah fenomena hancurnya dan
punahnya sumber daya publik akibat pemanfaatan oleh manusia yang tidak terkendali. Istilah ini
sebenarnya diperkenalkan pertama kali oleh William Forster Lloyd pada tahun 1833 dalam buku “On
Population”dan dipopulerkan oleh Garrett Hardin dalam artikelnya di majalah Science 162, 1243-
1248 (1968).
245

Sebelum perda ini lahir, pengelolaan hutan dengan sistem HKm justru telah
12
menyebabkan meningkatnya deforestasi di NTB. Apalagi saat itu, daerah sedang
merayakan ”masa otonomi daerah”. Otonomi daerah ditafsirkan sesuai selera
masing-masing daerah. Daerah diberikan wewenang untuk membuka lahan
hutan kemasyarakatan (skala kecil 100 hektar) dan izin pengambilan kayu kebun
(IPK). Maka izin pun bertaburan. IPK lalu menjadi alasan untuk menebang kayu
hutan. Akibatnya, hutan semakin cepat gundul. Contohnya di Kabupaten Dompu,
Pulau Sumbawa, Dari izin itu Pemkab Dompu memungut retribusi Rp 50.000 per
meter kubik untuk pendapatan asli daerah. Selama empat tahun Pemkab Dompu
mendapatkan Rp 500 juta-Rp 600 juta. Akibatnya, pada 3 Februari 2005 terjadi
banjir yang menghancurkan infrastruktur irigasi. Puluhan rumah hanyut, sekolah,
dan rumah sakit tertimbun lumpur. Kerugian diduga mencapai miliaran rupiahtidak
sebanding dengan hasil retribusi dari IPK (Kompas, 18/5/2005).
Perda NTB terdiri dari XI bab dan 33 pasal. Ada lima hal utama yang diatur dalam
perda ini, yaitu:
1. penetapan wilayah pengelolaan,
2. penyiapan masyarakat,
3. perijinan,
4. pengelolaan hutan,
5. pembinaan dan pengendalian.
Rekoginisi negara atas hak kelola masyarakat dilegalkan dalam bentuk pemberian
ijin kegiatan HKm kepada kelompok masyarakat (pasal 9). Ijin kegiatan HKm yang
dimaksud di sini adalah ijin yang diberikan oleh Gubernur atau Bupati/Walikota
13
kepada masyarakat setempat untuk mengelola HKm. Sedangkan penetapan
14
wilayah pengelolaan HKm ada pada Gubernur dan dikukuhkan oleh Menteri. Oleh
karena masyarakat memiliki hak kelola dalam kegiatan HKm, maka masyarakat
menjadi pemain utama dalam pengelolaan HKm. Pengelola HKm itu mencakup
penataan kawasan, perencanaan, pemanfaatan, rehabilitasi dan pemeliharaan
hutan dan perlindungan hutan. Dalam pemanfaatan hutan, masyarakat berhak
mengambil produksi hasil hutan kayu dan non-kayu, mengambil manfaat air
permukaan dan air tanah, pengusahaan jasa wisata alam dan penangkaran flora
dan fauna yang tidak dilindungi, dan mengambil hasil tumpangsari (pasal 14).
Namun demikian semua hasil di atas tidak sepenuhnya milik masyarakat. Ada
pembagian hasil antara masyarakat yang memegang ijin kegiatan HKm dengan
pemerintah. Dalam perda ini tidak dijelaskan secara spesifik berapa proporsi bagi
hasilnya. Pasal 23 hanya menyatakan bahwa pembagian hasil didasarkan pada
kesepakatan antara pemegang ijin kegiatan HKm dengan pemberi ijin kegiatan
HKm yang dituangkan dalam Surat Perjanjian Kerja sebagai lampiran dari surat
keputusan pemberian ijin HKm.
12 Degradasi hutan di NTB telah melahirkan lahan kritis, dari 250.000 ha tahun 1998, meluas jadi
350.000 ha tahun 2002: 100 ha di kawasan hutan dan 250.000 di luar kawasan hutan.
13 Bandingkan dengan SK 31/2001 yang hanya memberikan kewenangan izin kegiatan HKm kepada
Bupati/Walikota, tidak kepada Gubernur.
14 Dalam SK 31/2001 yang berhak menetapkan adalah Menteri, sedangan dalam perda ini ditetapkan
Gubernur dan dikukuhkan oleh Menteri
246

Sementara untuk bagian pemerintah secara eksplisit sudah diatur yang dibagi
masing-masing menjadi bagian pemerintah propinsi 20%; pemerintah kabupaten/
kota 45%; dan bagian pemerintah desa 35%. Disamping dari bagi hasil, pemerintah
juga mendapatkan hasil dari retribusi dan atau iuran dari layanan perijinan,
pengesahan rencana dan tata usaha hasil hutan, PSDH dan DR. Semua penerimaan
ini masuk sebagai pendapatan asli daerah (PAD). Dalam penyelenggaraan HKm,
pemerintah daerah memfasilitasi masyarakat untuk mempersiapkan kelembagaan,
pelayanan perijinan, pelayanan tata usaha hasil hutan, penyuluhan, bimbingan dan
pengendalian teknis, pengawasan dan evaluasi terhadap pemegang ijin kegiatan
HKm (pasal 24, ayat 2). Sementara pemerintah propinsi lebih pada pengembangan
dan kajian teknologi, kebijakan, pengendalian perijinan, pemantauan dan evaluasi
penyelenggaraan HKm.
5. Kesimpulan Dan Rekomendasi
5.1 Kesimpulan
Dari analisis tiga perda di atas maka dapat disimpulkan sebagai berikut:
1.
2.
3.
4.
Ketiga perda, yaitu perda Wonosobo, perda Kutai Barat dan perda NTB
merupakan perda perhutanan sosial karena di dalamnya mengakomodasi
keragaman bentuk dan model praktek perhutanan sosial. Bentuk perhutanan
sosial yang diakomodasi dalam perda Wonosobo dan perda NTB masuk dalam
kategori model kehutanan masyarakat yang bercirikan pengelolaan hutan
oleh masyarakat di kawasan hutan negara yang dilakukan secara komunal
atau bersama-sama. Sedangkan perda Kutai Barat masuk dalam kategori
model pertanian hutan yang bercirikan pengelolaan hutan di lahan milik oleh
masyarakat
Peluang akses sumber daya hutan bagi masyarakat sekitar hutan yang
miskin yang diatur dalam perda Kutai Barat tidak menjadi persoalan, karena
kawasan hutan yang diatur di sini adalah lahan milik. Perda ini lebih bersifat
mempertegas dan mengendalikan pengelolaan dan pemanfaatan hutan rakyat
agar tetap lestari. Maka dari itu perlu ada kebijakan IPHKR dan pelaporan
hasil produksi tahunan kepada pemerintah. Ada kesan kuat perda ini lebih
diorientasikan untuk meningkatkan PAD Kutai Barat daripada memperkuat
kapasitas dan kelembagaan masyarakat lokal dalam pengelolaan hutan
rakyat.
Perda Wonosobo meskipun sudah dibatalkan oleh Mendagri merupakan satusatunya
perda yang paling revolusioner dalam konteks perhutanan sosial yang
memberikan akses bagi masyarakat untuk mengelola hutan. Di dalamnya
bukan hanya mengandung muatan pengakuan akses dan pemberian hak kelola
kepada masyarakat, namun juga kental dengan semangat partisipasi publik
dalam setiap tahapan penyelenggaraan PSDHBM.
Sementara perda NTB lebih merupakan petunjuk teknis dari program HKm
yang dintroduksi oleh pusat. Semangat penyerahan hak kelola kepada
247

masyarakat sudah ada, namun sayangnya tidak diimbangi dengan fasilitasi
penguatan kelembagaan lokal secara eksplisit. Hampir mirip dengan perda Kutai
Barat, perda ini juga kuat dengan orientasi peningkatan PAD melalui serangkaian
iuran, retribusi yang dibebankan kepada masyarakat yang terlibat dalam
pengelolaan HKm.
5.2 Rekomendasi
1.
2.
3.
Semangat dan inisiatif daerah untuk mereproduksi kebijakan yang
diorientasikan bagi peneguhan akses masyarakat sekitar hutan terhadap
sumber daya hutan perlu diapresiasi. Bahkan sudah semestinya inisiatifinisitaif
seperti ini dapat menjadi sebuah gerakan masif sehingga semua
pemerintah daerah dapat mengadopsi dan mengembangkannya sesuai dengan
kondisi sosial, politik dan budaya masing-masing daerah
Keinginan untuk meningkatkan PAD melalui kebijakan berbagai retribusi,
iuran yang diakomodasi dalam perda-perda perhutanan sosial semestinya
diimbangi dengan penguatan kelembagaan, pengetahuan dan ketrampilan
masyarakat dalam mengelola sumber daya hutan. Dan perlu ada upaya lain
juga untuk memastikan bahwa PAD yang meningkat itu dibelanjakan untuk
peningkatan kualitas layanan publik, terutama kelompok miskin
Untuk mengantisipasi terjadinya cerita sukses di Wonosobo yang tertunda
dengan dibatalkannya perda Wonosobo, maka sebaiknya dalam penyusunan
kebijakan daerah di bidang kehutanan tetap memperhatikan ketentuan
peraturan perundangan di atasnya. Ini juga sekaligus menjadi perhatian
pemerintah pusat agar konsisten dalam mengeluarkan berbagai kebijakan
sehingga tidak saling tumpang tindih dan bertolak belakang. Aspirasi
masyarakat dan daerah jangan sampai tersumbat oleh ketidakjelasan dan
ketidakkonsistenan kebijakan yang diproduksi oleh pusat.
248

Daftar Pustaka
Adi, N. Juni dkk. 2005. Hutan Wonosobo: Keberpihakan Yang Tersendat, Jawa
Tengah Indonesia. Yogyakarta: BP Arupa
Anonim. 2002. Refleksi Empat Tahun Reformasi Mengembangkan Sosial Forestri
Di Era Desentralisasi: Intisari Lokakarya Nasional Sosial Forestri Cimacan, 10
– 12 September 2002. Bogor: CIFOR
Awang, San Afri. 2005. Dekonstruksi Sosial Forestri: Reposisi Masyarakat dan
Keadilan Lingkungan. Yogyakarta: Bigraf
Christanty, Linda. 2004. Decentralization and the Forestry Sector: Opportunities
and Challenges. The CSIS Working Paper Series. Jakarta: CSIS
Fuadi, Firman dan Rahman, Zain Noor (Peny). 2004. Desentralisasi versus
Deforestasi: Proseding Semiloka Pengelolaan HKm di Gunung Kidul dan Konsultasi
Publik Raperda Tentang Pengelolaan HKm. Yogyakarta: KP HKm
Kompas, Jumat, 16 Agustus 2002. Hutan Dikuras, “Mangkok” Dibelah
_______, Rabu, 18 Mei 2005 Otda NTB, Aplikasi Sesuai “Selera”
Peluso,Nancy Lee. 1992. Rich Forest, Poor People: Resource Control and Resistance
in Java, Berkeley: University of California Press
Resosudarmo, Ida A.P. dan Colfer, Carol J.P (peny). 2003. Kemana Harus
Melangkah? Masyarakat, Hutan, dan Perumusan Kebijakan di Indonesia. Jakarta:
Yayasan Obor Indonesia
Raharjo, Diah Y dan Ujjwal Pradhan. 2000. Pengelolaan Sumberdaya Hutan
Berbasis Masyarakat : Wacana Atau Pilihan? Dalam Sekapur Sirih Studi
Kolaboratif FKKM: Pengelolaan Hutan Berbasiskan Masyarakat. Yogyakarta:
Pustaka Kehutanan Masyarakat
Ribot, Jesse C. dan Nancy Lee Peluso,. 2003. A Theory of Access, Rural Sociaology
volume 68, Issue 2, 2003
Simon, Hasanu. 1999. Pengelolaan Hutan Bersama Rakyat: Teori dan Aplikasi
pada Hutan Jati di Jawa, Yogyakarta: Bayu Indra Grafika
Peraturan Perundangan
Anonim. 1999. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 22 tahun 1999 tentang
Pemerintahan Daerah
249

_______.1999. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 41 tahun 1999 tentang
Kehutanan
_______. 2000. Peraturan Daerah Kabupaten Kutai Barat Nomor 31 Tahun 2000
Tentang Pengelolaan Hutan Rakyat
_______. 2000. Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 25 tahun 2000
tentang Kewenangan Pemerintah dan Propinsi Sebagai Daerah Otonom
_______. 2000. TAP MPR No. III/2000 tentang Tata Urutan Peraturan
Perundangan
_______. 2001. Peraturan Daerah Kabupaten Wonosobo Nomor 22 Tahun 2001
Tentang Pengelolaan Sumber Daya Hutan Berbasis Masyarakat Kabupaten
Wonosobo
_______. 2001. Surat Keputusan Menteri Kehutanan Nomor : 31/Kpts-Ii/2001
Tentang Penyelenggaraan Hutan Kemasyarakatan
_______. 2002. Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 34 tahun 2002
tentang Tentang Tata Hutan Dan Penyusunan Rencana Pengelolaan Hutan,
Pemanfaatan Hutan Dan Penggunaan Kawasan Hutan
_______. 2004. Peraturan Menteri Kehutanan Nomor : P.01/Menhut-Ii/2004 Tentang
Pemberdayaan Masyarakat Setempat Di Dalam Dan Atau Sekitar Hutan Dalam
Rangka Social Forestry
_______. 2004. Peraturan Daerah Provinsi Nusa Tenggara Barat Nomor 6 Tahun
2004 Tentang Pedoman Penyelenggaraan Hutan Kemasyarakatan Di Provinsi
Nusa Tenggara Barat
_______. 2004. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 32 tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah
_______. 2005. Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 9 Tahun 2005 Tentang
Pembatalan Peraturan Daerah Kabupaten Wonosobo Nomor 22 Tahun 2001 Tentang
Pengelolaan Sumber Daya Hutan Berbasis Masyarakat Kabupaten Wonosobo
250

5. Merebut Kembali Hak Perempuan atas Layanan
Kesehatan (Telaah Kritis atas Alokasi Anggaran Kesehatan
untuk Pelayanan Kesehatan Perempuan di Kabupaten
Bantul, Yogyakarta)
1. Pendahuluan
Filosofi keberadaan negara salah satunya adalah menjalankan fungsi sebagai agen
pelayan publik (public services). Negara atau pemerintah (dalam arti government),
secara tradisional melalui sistem birokrasi adalah pemegang monopoli atas
pelayanan publik. Fakta menunjukkan, pemerintah sebagai pemegang monopoli
hingga saat ini belum mampu memberikan pelayanan yang sesuai dengan
kebutuhan masyarakat, bahkan pada tingkat paling dasar; seperti pelayanan
kesehatan, pendidikan, pemukiman dan ekonomi. Kasus gizi buruk, kelumpuhan
akibat folio, penyakit demam berdarah, busung lapar, kematian ibu melahirkan
dan beberapa kasus lainnya merupakan bukti bahwa pemerintah atau negara
belum mampu menjalankan fungsi layanan kebutuhan dasar masyarakatnya.
Dalam banyak kasus tersebut, kelompok marginal seperti perempuan dan anak
adalah korban terbesar dari kasus-kasus kesehatan, terutama perempuan dan anak
dari keluarga miskin baik di desa maupun kota. Padahal dalam konstitusi telah
menjadi kewajiban pemerintah untuk memberikan pelayanan kepada kelompokkelompok
marginal seperti perempuan dan anak serta masyarkat miskin. Menurut
data Survei Demografi dan Kesehatan Indonesia, saat ini angka kematian ibu
melahirkan sebesar 307 per seratus ribu kelahiran hidup. Keadaan anak-anak
di Indonesia juga tidak lebih baik, karena kurang terjaminnya gizi sejak dalam
kandungan, 1,7 juta dari sepuluh juta balita di Indonesia menderita gizi buruk.
Dari jumlah tersebut, 170.000 jiwa berada dalam tingkat parah dan terancam
kematian.
Keadaan yang demikian mengundang sebuah pertanyaan; bagaimana sesungguhnya
pemerintah sebagai pelayanan masyarakat mengelola pelayanan kesehatan bagi
perempuan dan anak? Salah satu persoalan pengelolaan yang dihadapi oleh
pemerintah dalam memberikan layanan pada masyarakat adalah rendahnya sumber
daya keuangan pemerintah. Jumlah dana yang dibutuhkan untuk memberikan
pelayanan lebih kecil dari riil kebutuhan masyarakat. Ditambah persoalan dimana
dana yang kecil tersebut diperebutkan oleh masing-masing sektor selain sektor
kesehatan. Dengan minimnya dana, bagaimana pemerintah penyusun anggaran
layanan kesehatan agar mampu memenuhi kebutuhan perempuan dan anak
semaksimal mungkin?
Data Survei Demografi Kesehatan Indonesia tahun 2003.
Dalam, Wasingatu Zakiyah ”Sehat Tak Tergapai”. Diterbitkan oleh IDEA Yogyakarta tahun 2005,.
hal. 10
251

2. Governance, Penganggaran Kinerja dan Anggaran
Berbasis Gender untuk Sektor Kesehatan
Negara atau pemerintah adalah pemegang monopoli fungsi pelayanan pada
masyarakat. Melalui birokrasinya, pemerintah menjalankan fungsi tersebut.
Namun hingga saat ini, banyak persoalan-persoalan muncul justru karena watak
pengelolaan pelayanan yang dilakukan oleh birokrasi. Sifatnya yang hierarkis,
kaku, stabil dan sentralistik justru menyulitkan mereka dalam melakukan
pelayanan pada masyarakat dan menyesuaikan diri dengan perubahan (Kaufmann,
1977). Birokrasi juga memiliki watak yang massif dan ineffisien dalam pengelolaan
sumber (Pratikno, 2005). Sementara itu, dengan berkembanganya persoalan yang
ada dalam masyarakat seperti adanya proses pemiskinan secara srtuktural, peran
birokrasi dituntut dapat mengatasi dampak dari persoalan tersebut. Salah satu
fungsi birokrasi dalam melakukan pelayanan adalah fungsi pengelolaan anggaran
dimana birokrasi dituntut dapat mempertemukan antara apa yang menjadi
kebutuhan masyarakat dengan besaran dana yang dibutuhkan untuk pemenuhan
kebutuhan tersebut. Fungsi ini adalah fungsi kunci yang diemban birokrasi karena
fungsi inilah yang dijadikan ukuran untuk menilai kinerja pemerintahan dan
menentukan legitimasi pemerintahan dihadapan rakyatnya.
Dalam rangka menjalankan fungsi tersebut, saat ini birokrasi sedang
mengembangkan sistem anggaran berbasis kinerja dengan prinsip-prinsip visioner,
berwawasan kedepan; responsif, sesuai dengan keadaan; berorientasi pada outcomes
dan output; indikator kinerja yang jelas; efisiensi, dengan input anggaran minimum
dapat melakukan output maksimum; mendukung efektivitas, dengan income
minimum dapat memberikan outcomes maksimum; dan mendukung akuntabilitas,
dapat digunakan stakeholder untuk melakukan monitoring dan pengawasan.
Semua prinsip-prinsip ini ditekankan pada pencapaian maksimalisasi pelayanan
kebutuhan dasar masyarakat, seperti pendidikan, kesehatan, penanggulangan
kemiskinan, dan peningkatan kesempatan kerja (Pratikno, 2005). Catatan penting
dalam proses penyusunan kebijakan anggaran dan proses pengelolaannya adalah
dengan menggunakan perspektif anggaran berbasis gender yang tercermin dengan
adanya; pertama, anggaran yang spesifik dialokasinya untuk perempuan; kedua,
akses yang sama antara laki-laki dan perempuan atas anggaran untuk pegawai;
ketiga, memikirkan dampak alokasi dan program anggaran terhadap perempuan
(Debbie Budlender, 1998).
Sebagai sintesis dari kedua hal tersebut, dalam pengelolaan kebijakan anggaran,
harus memenuhi prinsip-prinsip sebagai berikut; pertama, pemikiran visioner
dengan menempatkan perempuan sebagai aset yang melahirkan generasi penerus
bangsa; kedua, kebijakan anggaran harus mencerminta apa yang saat ini dibutuhkan
oleh perempuan dan anak; ketiga, efisien untuk memenuhi kebutuhan perempuan
dan anak, dimana dengan alokasi yang minim dapat memenuhi kebutuhan
perempuan dan anak secara maksimal; keempat, kemanfaatan dan dampak dari
kebijakan anggaran harus memperhitungkan keberadaaan dan keberlangsungan
252

hidup perempuan dan anak-anak; kelima, perempuan dapat ikut melakukan
pengawasan dan monitoring atas kebijakan anggaran; keenam, indikator-indikator
yang diterapkan dalam penyusunan anggaran dan evaluasinya harus memasukkan
keberadaan perempuan dan anak.
Dalam kerangka alokasi anggaran untuk kesehatan perempuan dan anak
pemerintah harus menampatkan perempuan dan anak sebagai aset kesehatan
bangsa yang harus diperhatikan kondisinya baik dalam keadaan sehat maupun
sakit. Paradigma ‘Perempuan dan Anak Sehat’ harus selalu menjadi dasar
penetapan kebijakan kesehatan. Karena perempuan memegang peran penting
dalam fungsi reproduksinya sebagai yang melahirkan generasi penerus yang
berkualitas. Kesehatan anak, sangat tergantung dari kesehatan ibunya sejak dari
sebelum di lahir hingga beranjak dewasa. Selain itu, hampir sepanjang hidupnya
perempuan berada dalam kondisi rawan kesehatan karena proses reproduksi yang
diembannya. Pada intinya perempuan dan anak yang sehat adalah modal bangsa
dan negara. Untuk memenuhi hak perempuan dan anak dalam berbagai sektor,
terutama sektor kesehatan, perjuangan keadilan serta kesetaraan gender terus
disuarakan dan diperjuangkan oleh berbagai pihak. Pemerintah Indonesia sendiri
telah mengeluarkan aturan tentang Pengarusutamaan Gender dalam Dalam
Keputusan Menteri Dalam Negeri No 132 tahun 2003, tentang Pedoman Umum
Pelaksanaan Pengarusutamaan Gender serta dalam keputusan Menteri Dalam
Negeri No.109 Tahun 2000. Dalam Kepmendagri no.109 tahun 2000 tersebut, BAB
111 pasal 9 ayat 1 menyebutkan bahwa:
“Segala pembiayaan yang diperlukan bagi pelaksanaan pengarusutamaan gender
di daerah dibebankan kepada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN),
dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) untuk masing masing
Provinsi, Kabupaten dan Kota sekurang kurangnya minimal sebesar 5 % (lima
persen) dari APBD Provinsi, Kabupaten dan Kota.”
Artinya kebutuhan perempuan harus mendapatkan alokasi anggaran berdasarkan
ketentuan yang berlaku. Jika tidak, maka pemerintah dipandang tidak mampu
memberikan layanan pada perempuan di negara ini.
3. Kondisi Perempuan Pedesaan di Kabupaten Bantul
Kabupaten Bantul, terletak di bagian selatan Propinsi DIY, dengan jarak sekitar
15 km dari Kota Yogyakarta. Kecamatan di Bantul berjumlah 17, serta terdiri dari
75 desa. Jumlah penduduk Kabupaten Bantul pada tahun 2004, laki-laki sebanyak
390.534 jiwa (49%), dan jumlah penduduk perempuan 406.329 jiwa (51%). Sementara
itu, jika melihat jumlah penduduk miskin di Kabupaten Bantul pada tahun 2004
adalah sebanyak 100.997 orang atau sebanyak 29.306 KK dari jumlah penduduk
sebanyak 796.821 orang. Kondisi tersebut, mendorong perempuan di Bantul untuk
membantu ekonomi keluarga demi memenuhi kebutuhan rumah
253

tangga. Hampir di banyak negara dan berbagai strata sosial, perempuan mengontrol
lebih sedikit aset produktif dibanding laki-laki, meskipun perempuan sebenarnya
menghasilkan 40-100% kebutuhan dasar keluarga (Jacobson, 1989). Fenomena di
Bantul, pada musim panen terlihat ibu-ibu atau perempuan desa beramai ramai
dereb 3
di sawah. Di saat musim tanam atau tandur, perempuan desa juga bersamasama
menanam padi. Di sisi lain, bakul-bakul di pasar juga perempuan, di mana
mereka berkontribusi terhadap pendapatan rumah tangga. Fenomena yang cukup
unik, pagi jam 8.00 berbondong-bondong perempuan Bantul mengayuh sepeda
dengan ceria menuju kota bekerja sebagai buruh pabrik atau sektor informal lain.
Menjelang sore hari sekitar pukul 4 sore, fenomena “bersepeda” juga menjadi ciri
kehidupan sehari-hari masyarakat terutama perempuan Bantul. Hal tersebut
menunjukkan bahwa perempuan menghasilkan 40-100% kebutuhan dasar
keluarga.
Peran double burden (domestic dan public) lekat pada perempuan. Sesampainya
di rumah, perempuan harus menjalankan pekerjaan rumah tangga, mengurus
anak dan suami sampai menjelang tidur. Hal yang sering dilupakan masyarakat
adalah bahwa perempuan juga mememiliki peran ketiga, yaitu peran reproduktif.
Sejak lahir, perempuan memiliki kodrat untuk menstruasi, hamil, melahirkan,
dan menyusui. Fungsi tersebut tak tergantikan, dan fungsi vital akan berpengaruh
pada kehidupan perempuan. Sudah rahasia umum bahwa perempuan menempati
posisi kelas dua, marginal, tersubordinat, dan minim terhadap akses sumber daya.
Kurangnya kontrol perempuan terhadap sumber daya sangat berpengaruh pada
kondisi kesehatan dan gizi keluarga terutama perempuan dan anak. Bantul, dengan
wilayah yang hampir semuanya pedesaan dan jumlah penduduk perempuan lebih
dari separuh, menyimpan banyak persoalan kondisi kesehatan perempuan dan
anak. Indikator kesehatan secara umum adalah angka kematian ibu melahirkan
(maternal mortality rate), usia harapan hidup, dan angka kematian bayi (infant
mortality rate).
Tahun 2000, Angka Kematian Ibu melahirkan (AKI) tercatat 126/100.000 kelahiran
hidup dan di tahun 2004 adalah 97/100.000 kelahiran hidup. Sementara angka
kesakitan ibu sebesar 0,34/1.000 penduduk. Angka kematian bayi (AKB) di tahun
2000 sebesar 10,2/1.000 kelahiran hidup dan di tahun 2004 adalah 9,87/1.000
kelahiran hidup. Untuk usia harapan hidup di tahun 2000 adalah 70 tahun untuk
pria dan 72 tahun untuk wanita, sementara pada di 2004 mencapai 70 tahun untuk
pria dan 70 tahun untuk wanita. Kondisi kesehatan balitanya juga bermasalah,
kasus kekurangan gizi balita (KEP atau Kekurangan Energi Protein) adalah 23,42%
di tahun 2000 dan 13,90% di tahun 2004 dengan konsentrasi terbesar di wilayah
kecamatan Dlingo, Bantul, Kasihan, Sewon, Banguntapan, sedangkan konsentrasi
gizi buruk Balita di wilayah Dlingo dan Sewon. Angka kesakitan diare di tahun
2000 mencapai 15,25/1.000 penduduk dan di tahun 2004 mencapai 15,10/1.000
penduduk. (lihat Gambar).
3 dereb: istilah dalam bahasa Jawa ketika sedang memanen padi
254

Gambar 1 : Status Gizi Balita
S tatus G izi B alita
450
400
350
BURUK
KEP
300
250
200
Jumlah
150
100
50
0
Srand Sanden Kretek PundongBblipuro Pandak Bantul Jetis Imogiri Dlingo Pleret PynganBgtapan Sewon Kasihan PjnganSedayu
K ec amatan
Usia harapan hidup penduduk Kabupaten Bantul, menempati posisi terendah
Di Bantul, terdapat puskesmas sebanyak 26 unit, RSUD 1 unit, dan 2 unit umah
sakit jiwa swasta. Dalam rangka menuju Bantul Sehat 2005, pemerintah Kabupaten
Bantul berusaha mewujudkan 17 puskesmas berfasilitas rawat inap, 6 puskesmas
unggulan/spesialis, serta rumah sakit umum menjadi rumah sakit mandiri.
Melihat data kesehatan diatas, berdasarkan analisis rasio ketersediaan sarana
prasarana kesehatan terhadap jumlah penduduk terlihat bahwa satu rumah sakit
digunakan untuk melayani 265.607 jiwa. Sedangkan untuk layanan Puskesmas,
satu puskesmas untuk melayani sekitar 200.000 lebih jiwa.
Fakta-fakta yang ada di Bantul tersebut menuntut upaya serius terutama
Pemerintah daerah, sebagai pihak yang paling bertanggungjawab atas pemenuhan
hak dasar masyarakat, terutama di bidang kesehatan. Angka kematian ibu
melahirkan yang relatif tinggi, balita gizi buruk serta angka KEP yang juga
tinggi, menjadi persoalan yang harus segera dipecahkan. Komitmen pemerintah
daerah kabupaten Bantul terhadap persoalan kesehatan tersebut dapat dilihat
dalam kebijakan anggaran. Anggaran adalah sebagai wujud nyata tanggungjawab
pemerintah terhadap rakyatnya dalam rangka pemenuhan hak dasar masyarakat.
Untuk melihat sejauh mana komitmen pemerintah tentang kebijakan anggaran
yang berkaitan dengan pemenuhan hak dasar kesehatan, perlu ditelaah dan
dianalisis kecenderungan APBD Kabupaten Bantul. Perlu dilihat apa saja sumbersumber
pendapatan pemerintah untuk membiayai kegiatan setiap tahun.
255

Tabel 1. Pendapatan Asli Daerah Kabupaten Bantul tahun 2004-2006
Tahun Rangking I Rangking II Rangking III
2004 Retribusi. Kesehatan
(Rp.10,3 Milyar)
PPJU (Pajak Penerangan
Jalan Umum)
(Rp.6,1 Milyar)
Rekreasi
(Rp.2,71 Milyar)
2005 Retribusi. Kesehatan
(Rp.11,156 Milyar)
PPJU (Pajak Penerangan
Jalan Umum)
(Rp.6,35 Milyar)
Rekreasi
(Rp.2,46 Milyar)
2006* Retribusi. Kesehatan
(Rp.15,68 Milyar)
PPJU (Pajak Penerangan
Jalan Umum)
(Rp.8 Milyar)
Rekreasi
(Rp.2,625 Milyar)
Sumber : Dokumen APBD Kabupaten Bantul tahun 2004 dan 2005
*Sumber: Dokumen RAPBD Kabupaten Bantul tahun 2006
Data pada tabel 1 menunjukkkan jika retribusi kesehatan menjadi penyumbang
pendapatan tertinggi terhadap Pendapatan Asli Daerah Kabupaten Bantul. Hal
tersebut mengindikasikan bahwa orang sakit atau orang menggunakan jasa
pelayanan kesehatan justru berkontribusi terhadap pendapatan, dan akhirnya
pemerintah daerah pun berlomba-lomba untuk menaikkan retribusi kesehatan
demi meningkatkan pendapatan asli daerah. Di sisi yang lain, rata-rata pengguna
layanan kesehatan di Kabupaten Bantul adalah perempuan (ibu hamil, lansia),
serta balita yang sakit dimana mayoritas mereka adalah masyarakat miskin.
Seharusnya, pendapatan yang diperoleh dari masyrakat tersebut juga dialokasikan
untuk masyarakat kembali. Ironisnya, kesehatan sebagai sebuah hak dasar yang
wajib dipenuhi oleh pemerintah hanya mendapatkan porsi yang sedikit.
Tabel 2. Alokasi anggaran kesehatan Kabupaten Bantul Tahun 2004-2006
Tahun Total Anggaran Kesehatan (Rp) Rasio thd.total APBD (%)
2004 11.282.020.700 2,9
2005 26.779.071.600 6,3
2006* 33.371.457.400 6
Sumber : Dokumen APBD Kabupaten Bantul tahun 2004 dan 2005
*Sumber: Dokumen RAPBD Kabupaten Bantul tahun 2006
256

Adanya fakta di atas, menunjukkan bahwa pemerintah Bantul, khususnya dinas
kesehatan tidak cukup tergugah pikirannnya untuk menyusun alokasi anggaran
yang sesuai dengan kebutuhan perempuan dan anak. Bahkan dalam tiga tahun
ini, alokasi anggaran kesehatan untuk perempuan dan anak terus menurun seperti
terlihat dalam tabel di bawah ini:
Tabel 3 : Anggaran Kesehatan untuk Perempuan dan Anak
A n g g a r a n k e s e h a ta n u n tu k p e r e m p u a n d a n a n a k
d a la m A P BD b a n tu l 2 0 0 4 - 2 0 0 6
800.000.000,00
600.000.000,00
400.000.000,00
200.000.000,00
-
706.700.000,00
581.630.000,00
165.520.000,00
2004 2005 2006
Sebaliknya, untuk kegiatan-kegiatan yang tidak menyentuh kepentingan hak
dasar kesehatan masyarakat, Pemkab Bantul mengalokasikan anggaran yang
sangat besar. Tahun 2004 dan 2005, Pemkab Bantul memiliki proyek mercusuar
pembangunan GOR (gedung olahraga) yang menelan biaya Rp.11 milyar lebih.
Sementara itu, untuk kegiatan PERSIBA (Persatuan Sepakbola Bantul), menelan
biaya Rp.4,5 milyar tahun 2005, serta Rp.6,5 milyar pada tahun 2006. Dampak
dari minimnya alokasi kesehatan untuk perempuan dan anak serta pengelolaan
dana yang tidak matching dengan apa yang dibutuhkan oleh masyarakat adalah;
pertama penurunan derajat kesehatan masyarakat, terutama anak-anak dalam
jangka panjang; kedua, ancaman matinya pos-pos layanan kesehatan dasar
masyarakat seperti Puskesmas Pembantu dan Posyandu; ketiga, dengan adanya
bisnis kesehatan pada masa sekarang menyebabkan masyarakat miskin, terutama
perempuan miskin tidak mendapatkan layanan kesehatan dengan baik, karena
perempuan selama ini selalu menduduki posisi second line dalam rumah tangga.
Banyak agenda pemerintah Bantul yang harus segera dikerjakan dan diselesaikan
berkaitan dengan layanan kesehatan pada perempuan dan anak. Namum, semua tak
luput dari dilema dan keterbatasan yang juga menjadi persoalan bagi pemerintah
Bantul. Pertama, ketersediaan dana yang minim dan adanya praktek politik untuk
memperebutkan anggaran, membuat kue (dana) untuk kesehatan lebih sedikit dari
kebutuhan. Kedua, adanya paradigma berfikir lama dalam menyusunan anggaran
kinerja, dimana anggaran yang berbasis kinerja masih disusun dengan pola lama
yang menempatkan alokasi anggaran untuk aparatur dalam porsi yang besar.
Ketiga, anggaran kesehatan masih disusun dengan paradigma upaya kuratif, belum
pada aspek promotif dan preventif. Keempat, ketidaksesuaian antara kebutuhan
layanan kesehatan perempuan dan anak dengan alokasi anggaran menunjukkan
bahwa pemerintah belum mampu melihat apa yang menjadi kebutuhan riil
257

perempuan dan anak. Kelima, selama ini kelompok perempuan tidak memiliki
akses atas proses kebijakan anggaran, sehingga perempuan tak dapat memberi
kontribusi informasi atas persoalan yang dihadapi perempuan dan anak. Keenam,
hingga kini, pemerintah belum memberi ruang partisipasi perempuan dalam
proses anggaran. Kalau pun ada belum mampu mewakili kelompok perempuan
dan kebutuhan mereka. Bahkan keberadaan kelompok perempuan, seperti PKK
hanya sekedar formalitas mekanisme pengambilan keputusan.
5. Kesimpulan
Beragamnya persoalan kesehatan perempuan, lansia dan anak menuntut upaya
sistematis dan komprehensif. Kabupaten Bantul, masih belum memiliki upaya
serius untuk mengatasi persoalan perempuan dan kesehatan di Bantul. Alokasi
anggaran untuk kesehatan yang minim, apalagi kesehatan perempuan dan anak,
adalah tolak ukur kurangnya perhatian pemerintah kabupaten Bantul terhadap
persoalan kesehatan dan perempuan. Saatnya perempuan merebut hak atas
anggaran melalui upaya advokasi anggaran kesehatan. Untuk merebut hak tersebut,
hal yang harus dilakukan adalah; pertama, perlunya upaya pengorganisasian
kelompok-kelompok perempuan terutama perempuan miskin dalam menuntut hak
atas anggaran. Kesadaran atas hak dan kewajiban sebagai warga negara serta
kesadaran atas hak politik seperti hak bicara dan mendapatkan kesempatan serta
perlakukan adil sangat diperlukan sebagai dasar gerakan perjuangan perempuan.
Kedua, penguatan organisasi kelompok perempuan sebagai wadah dan alat
perjuangan kepentingan perempuan, seperti kelompok kader posyandu, kelompok
tani perempuan dan kelompok yang berdiri atas dasar kepentingan.
Ketiga, adanya jaringan antar kelompok perempuan yang bersama-sama berjuang
memperebutkan kepentingan bersama. Keempat, keterlibatan kelompok perempuan
atau jaringan dalam pengambilan keputusan, terutama kebijakan penganggaran
dalam forum musyawarah rencana pembangunan (musrenbang) di tingkat desa,
kecamatan, serta kabupaten harus mengikutsertakan perempuan.Kelima, bagi
pihak pemerintah, sudah saatnya untuk tidak rezim dan memonopoli kebijakan
yang ada. Mengembalikan hak dan kedaulatan rakyat kembali ke tangan rakyat
sebagai wujud pemerintahan demokratis harus segera dilakukan. Melibatkan
perempuan bukan hanya sekedar formalitas atas kuota pelibatan perempuan, tetapi
merupakan upaya sistematis untuk membuat rumusan kebijakan yang memberikan
manfaat besar bagi kemajuan masyarakat terutama perempuan. Hal yang harus
dilakukan adalah membuat instrumen hukum melalui perda partisipatif yang
menjamin keberadaan kelompok perempuan, bukan berdasar formalitas lembaga
tetapi berdasar kebutuhan dan kepentingan perempuan. Bukan hanya PKK yang
diundang, tetapi juga kelompok perempuan berdasarkan aktivitas sosial dan
ekonomi mereka. Langkah selanjutnya adalah menciptakan indikator-indikator
yang menciptakan instrumen kebijakan dengan perspektif gender, sebagai acuan
birokrat dalam taraf penyusunan dan pengimplementasian sehingga distorsi atas
kebijakan yang maskulin dapat diminimalisir.
258

Bahan bacaan
Cornelis Lay, Good Governance dan Pelayanan Publik, , Jurnal Ilmu Pemerintahan
Volumen 2 tahun 2006
Dokumen APBD Bantul Tahun 2004
Dokumen APBD Bantul Tahun 2005
Dokumen RAPBD Bantul Tahun 2006
Fatimah, Makalah Perempuan dan Anggaran, IDEA 2005.
Jacobson, J., 1997, Kesehatan Wanita: Harga dari Sebuah Kemiskinan, dalam
Buku Kesehatan Wanita Sebuah Perspektif Global oleh Merge Koblinsky, dkk.
(eds.), (terjemahan) Gamapress, Yogyakarta.
Pratikno, Anggaran Berbasis Kinerja, Makalah Kuliah Polokda UGM.
Profil Kesehatan Kabupaten Bantul tahun 2003
Purwo Santoso, Demokrasi dan Pelayanan Public, Makalah Kuliah Polokda UGM
Tenti, dkk, Korupsi Telanjang di Mata Perempuan, IDEA, Yogyakarta, 2005
Zakiyah, Sehat tak Tergapai, Menyoal Kesehatan dan Anggaran, IDEA, Yogyakarta,
2004
259

6. Air Berkualitas Baik
Bukan Untuk Warga Miskin Cilacap
1. Pengantar :
Air Merupakan Kebutuhan Dasar Setiap Manusia
Air merupakan kebutuhan dasar setiap manusia. Hal ini disadari sepenuhnya oleh
para pendiri negara Indonesia sehingga jaminan pemenuhan kebutuhan rakyat
akan air menjadi pemikiran penting pada saat penyusunan konstitusi. Dengan
gemilang, gagasan ini dituangkan secara tersurat pada Pasal 33 UUD 1945: “Bumi
dan air dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya dikuasai oleh negara
dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat”. Meskipun telah
empat kali UUD 1945 diamandemen, ketentuan ini tidak mengalami perubahan.
Artinya bahwa secara prinsip, siapapun mengakui pentingnya air bagi kehidupan
manusia dan keharusan negara untuk menjamin pemenuhan kebutuhan air bagi
rakyatnya. Pencantuman ketentuan ini, dalam tinjauan ilmu politik, merupakan
kontrak sosial antara negara dan rakyat.
Pada tingkat global, pemenuhan kebutuhan akan air bagi setiap manusia juga
ditegaskan melalui berbagai upaya hukum, diantaranya adalah Deklarasi PBB
yang dicetuskan oleh Komite PBB untuk Hak Ekonomi, Sosial, dan Budaya
pada November 2002. Deklarasi ini menyebutkan bahwa akses terhadap air
merupakan sebuah hak dasar (a fundamental right) setiap manusia. Bahwa air
adalah benda sosial dan budaya, bukan hanya komoditi ekonomi. Berkenaan
dengan hal tersebut, Komite ini menekankan bahwa 145 negara telah meratifikasi
Konvenan Internasional untuk Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya, yang kini telah
diikat dengan perjanjian untuk mempromosikan akses terhadap air secara setara
tanpa diskriminasi. Walaupun Deklarasi PBB ini tidak menyebut secara eksplisit
tentang privatisasi,-guna menghindari konflik terbuka dengan negara maju
yang mendukung privatisasi-, namun tetap memiliki makna bahwa penyediaan
kebutuhan dasar oleh pemerintah adalah pilihan terbaik atas sumberdaya yang
terbatas serta komoditas publik yang fundamental bagi kesehatan dan kehidupan,
termasuk sumber daya air.
Perhatian tentang pentingnya air bagi kehidupan manusia diikuti dengan
perbincangan mengenai berbagai turunan tema tentang air antara lain pengelolaan
kualitas air, pengendalian pencemaran air, konservasi sumber air dan sebagainya.
Pengelolaan kualitas air dan pengendalian pencemaran air dalam perkembangannya
banyak diatur oleh pemerintah, termasuk pemerintah daerah. Dengan alasan
otonomi daerah yang diartikan bahwa daerah berhak mengatur rumah tangganya
sendiri, beberapa pemerintah daerah di Indonesia membuat Peraturan daerah yang
mengatur persoalan air. Namun, belum ada jaminan bahwa substansi Perda yang
(Social Watch Report, 2003).
260

ada mencerminkan karakter lokal daerah yang bersangkutan, mengakomodasi
kepentingan rakyat lokal serta dapat memecahkan persoalan air yang nyatanyata
dialami rakyatnya. Euforia otonomi daerah dalam pelaksanaannya sering
dimaknai sebagai kesempatan untuk mengeksploitasi sumberdaya alam di daerah
untuk sebesar-besarnya kemakmuran penguasa lokal. Hal ini tentu tidak sejalan
dengan amanat otonomi daerah itu sendiri yang pada awalnya dimaksudkan untuk
meningkatkan kesejahteraan rakyat di daerah yang bersangkutan. Ironisnya,
eksploitasi sumberdaya alam oleh pemerintah daerah itu seringkali dilegitimasi
dengan peraturan-peraturan daerah sehingga secara prosedur birokrasi dan hukum
2
terkesan memiliki kekuatan hukum. Oleh karena itu, kajian mendalam akan
akuntabilitas suatu Perda yang mengatur tentang pengelolaan kualitas air dan
pencemaran air merupakan kebutuhan penting yang mendesak untuk dilakukan.
Makalah ini merupakan hasil penelitian terhadap akuntabilitas penerapan
Peraturan Daerah Nomor 27 Tahun 2003 tentang Pengelolaan Kualitas Air dan
Pengendalian Pencemaran Air di Kabupaten Cilacap. Disusun sebagai salah satu
upaya menjawab kebutuhan akan Perda yang berpihak pada kepentingan rakyat,
bukan kepentingan pihak-pihak tertentu semata.
2. Latar belakang
Cilacap adalah salah satu dari 35 kabupaten/kota di Propinsi Jawa Tengah.
Secara astronomis terletak pada 108 4’30”-109 30’30” BT dan 7 30’-7 45’ 20” LS.
Luas wilayahnya adalah 225.360.360,840 ha termasuk Pulau Nusakambangan
yang memiliki luas 11.510,55 ha 3. Batas-batas wilayah kabupaten Cilacap adalah
sebagai berikut :
- sebelah timur berbatasan dengan Kabupaten Kebumen
- sebelah utara berbatasan dengan Kabupaten Banyumas
- sebelah barat berbatasan dengan Kabupaten Ciamis dan Kabupaten Kuningan
- sebelah selatan berbatasan dengan Samudra Indonesia 4
Secara administratif, wilayah Cilacap dibagi menjadi 23 kecamatan, 268 desa
dan 15 kelurahan. Jumlah penduduk Cilacap menurut data per Desember adalah
1.707.790 jiwa 5. Dibanding kabupaten lain di Jawa Tengah, Cilacap memiliki curah
hujan tertinggi yaitu hujan terbesar, yakni rata-rata 3396mm per tahun 6.
Bentang
alam Cilacap terdiri dari daratan, pegunungan dan rawa-rawa. Luas daerah rawarawa
mencapai 239,810 ha tersebar di beberapa kecamatan yaitu, Kawunganten,
2 Kasus Penetapan Rencana Tata Ruang Wilayah Propinsi Riau dapat dijadikan contoh Perda produk
otonomi daerah yang cenderung berpihak pada kepentingan penguasa lokal. Selengkapnya baca: Rully
Syumanda ,Menabur Eksploitasi SDA Menuai Bencana: Kritik Konstruktif Terhadap RTRWP Riau
2001-2015, dalam www.walhi.or.id
3 PM. Laksono dkk. 2001.Pemberdayaan Masyarakat dalam Meningkatkan Kesejahteraan yang Berperspektif
Lingkungan, Lembaga Penelitian Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta, halaman: 12.
4 Atlas Indonesia, 2005, PT Intan Pariwara, Klaten, halaman 10.
5 Cilacap dalam Angka 2005. Biro Pusat Statistik Kabupaten Cilacap, halaman 206.
6 Jawa Tengah dalam Angka 2004. Badan Pusat Statistik Jawa Tengah, Semarang, halaman 7.
261

Cilacap Tengah, Nusawungu, Kroya, Adipala, Kesugihan, Gandrungmangu,
Bantarsari, Patimuan dan Kedungreja 7. Sumber air di sekitar daerah rawa-rawa ini
pada umumnya payau, keruh dan lengket sehingga tidak nyaman untuk mandi dan
tidak enak untuk diminum atau dimasak . Hal ini menjadi masalah tersendiri bagi
penduduk yang tinggal di daerah tersebut terutama apabila musim kemarau tiba 8.
Setidaknya ada 44 desa setiap tahun rawan air bersih yang tersebar di kecamatankecamatan
tersebut. Keseluruhan warga yang terancam kekurangan air bersih
adalah 29.720 kepala keluarga atau 115.869 jiwa 9. Persoalan lain terkait dengan
air di Cilacap adalah pencemaran air. Persoalan ini tidak lepas dari keberadaan
industri-industri besar di Cilacap seperti pelabuhan niaga, PT Pertamina, PT
Semen Cibinong, Pemintalan, Perusahaan Tepung Terigu, pengolahan ikan,
pengolahan kayu dan industri lain yang membuat kota ini dijuluki kota industri.
Limbah industri sangat berpeluang untuk mencemari sumber air yang berada di
sekitar tempat pembuangan limbah itu berada. Kasus pencemaran yang pernah
terjadi antara lain dilakukan oleh PT Juifa, sebuah industri pengolahan ikan yang
terletak di kecamatan Cilacap Selatan pada tahun 2000 10
.
Berkenaan dengan persoalan air Bupati Cilacap dengan persetujuan Dewan
Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten Cilacap pada tanggal 1 Agustus 2003
menetapkan Peraturan daerah No 27 tahun 2003 tentang Pengelolaan Kualitas
Air dan Pengendalian Pencemaran Air. Perda ini terdiri dari 10 bab dan 36 pasal.
Sesuai judulnya, perda ini pada pokoknya mengatur tentang klasifikasi dan
kriteria kualitas air, pengendalian pencemaran air, pembuangan air limbah dan
retribusinya dilengkapi ketentuan mengenai sanksi administrasi dan ketentuan
pidana bagi pelanggarnya. Menurut Perda ini setiap orang mempunyai hak yang
sama atas kualitas air yang baik dan mendapat informasi mengenai status mutu
air dan pengelolaan kualitas air serta pengendalian pencemaran air (Pasal 22).
Sebagai sebuah produk hukum Perda mempunyai kekuatan hukum yang mengikat
11
untuk lingkup daerah yang diaturnya . Artinya bahwa, jika Perda mengatur
bahwa air adalah hak setiap orang untuk memanfaatkannya, maka pemerintah
daerah yang bersangkutan berkewajiban untuk memenuhi hak tersebut. Dalam
ilmu hukum, apa yang tertera dalam aturan hukum adalah kondisi ideal yang
diharapkan atau apa yang semestinya (das solen). Hampir genap tiga tahun Perda
tersebut diundangkan. Namun pengamatan dan pengalaman tim penulis yang
merupakan warga Cilacap menunjukkan bahwa pada kenyataannya masyarakat
Cilacap, khususnya di kecamatan-kecamatan yang jauh dari pusat pemerintahan
kabupaten sampai saat ini masih kesulitan untuk mendapatkan air bersih.
Kesulitan ini sangat terasa terutama untuk keperluan makan, minum, mencuci
7 Homepage Daerah Kabupaten Cilacap dalam www.deptan.go.id.
8 Pada musim hujan penduduk dapat memanfaatkan air hujan yang ditampung di tandon besar untuk
keperluan makan dan minum.
9 Kekurangan Air Bersih di Cilacap Meluas. www.suaramerdeka.com. 26 Agustus 2005
10 Informasi ini diperoleh dari wawancara sambil lalu dengan Rasino, seorang nelayan, pada tanggal
23 Juni 2006
11 Ni’matul Huda, Negara Hukum, Demokrasi dan Judicial Review, UII Press, Yogyakarta, halaman
58.
262

dan mandi yang adalah kebutuhan utama orang. Di Kecamatan Kawunganten
misalnya, ribuan orang dari beberapa desa tidak punya pilihan selain mengkonsumsi
air payau keruh untuk kebutuhan sehari-harinya dari sumber air yang tercemar
oleh kotoran manusia dan binatang peliharaan. Keadaan serupa dialami
warga masyarakat di Desa Cisumur, Gintungreja, dan Sidaurip di Kecamatan
Gandrungmangu, serta beberapa desa di Kecamatan Patimuan, Nusawungu,
Jeruklegi dan Kampunglaut yang terletak tidak begitu jauh dari pantai. Keadaan
yang nyata ini dalam wacana hukum disebut das sein.
3. Permasalahan
Kesenjangan antara keadaan yang semestinya (das solen) dengan keadaan
yang nyata terjadi (das sein) terkait dengan persoalan air yang dialami warga
Cilacap menarik untuk dikaji. Berpijak pada uraian dalam latar belakang, pokok
permasalahan dalam penelitian ini adalah bagaimana akuntabilitas penerapan
Perda Pengelolaan Air dan Pengendalian Pencemaran Air di Kabupaten Cilacap?
4. Tujuan Penelitian
Penelitian ini bertujuan untuk menjawab pokok permasalahan di atas, yakni
untuk mengetahui dan menguji akuntabilitas penerapan Perda Pengelolaan Air
dan Pengendalian Pencemaran Air di Kabupaten Cilacap?
5. Metode Penelitian
Jenis penelitian adalah penelitian kepustakaan (library research) didukung
penelitian lapangan (field research) dengan pendekatan yuridis sosiologis, mengkaji
aspek hukum ketentuan Perda serta mengkonfirmasikan penerapan perda pada
kenyataannya di lapangan. Penelitian lapangan dilakukan di Desa Bringkeng dan
Bojong Kecamatan Kawunganten, Desa Gintungreja Kecamatan Gandrungmangu
dan Kelurahan Tegal Kamulyan Kecamatan Cilacap Selatan. Alasan pemilihan
lokasi di desa Bringkeng dan Bojong karena pengetahuan sementara akan kondisi
air di kedua desa tersebut. Pemilihan kelurahan Cilacap Selatan didasari oleh
banyaknya industri di dalamnya. Bahan penelitian terdiri dari 3 macam: data
primer, sekunder dan tersier. Data primer berupa informasi dari kontak langsung
dengan subjek penelitian di lokasi. Studi kepustakaan dilakukan terhadap
beberapa peraturan perundangan. Data sekunder berupa data dari dokumen studi
kepustakaan. Data tersier diperoleh dari kamus dan internet. Metode pengumpulan
data dengan wawancara, pengamatan dan studi dokumen. Informan penelitian
adalah masyarakat di Kabupaten Cilacap dan pejabat yang berkompeten dalam
persoalan yang dikaji. Pejabat dipilih dari kalangan DKLH (Dinas Kebersihan dan
Lingkungan Hidup) Pemerintah Kabupaten Cilacap, Pegawai pada PDAM Cilacap.
Seluruh data yang terkumpul dianalisis dengan pendekatan kualitatif.
263

6. Hasil Penelitian dan Pembahasan
Seiring dengan derasnya arus demokratisasi, kebijakan otonomi daerah di Indonesia
digulirkan melalui Undang-undang No.22 tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah
dan efektif mulai 1 Januari 2001. Kebijakan ini disambut dengan antusias oleh
rakyat Indonesia. Antusiasme ini dapat dilihat dari maraknya diskusi publik yang
diselenggarakan untuk membicarakan otonomi daerah, mulai dari soal urgensinya,
harapan rakyat, peluang meningkatkan kesejahteraan rakyat di daerah sampai
pada implikasi negatif yang mungkin ditimbulkannya. Salah satu isu yang
cukup populer dalam perbincangan otonomi daerah adalah soal partisipasi, yakni
pelibatan rakyat dalam perumusan kebijakan sehingga aspirasinya dapat terserap
dengan baik, pelaksanaan kebijakan, pengawasan dan penerimaan manfaat dari
kebijakan tersebut 12
. Partisipasi dinilai sangat penting dalam konteks ini karena
dengan partisipasi inilah akan terasa perbedaan otonomi dan tidak otonomi.
Artinya, jika sebelum otonomi diberlakukan, kebijakan lebih banyak –untuk tidak
menyebut seluruhnya- bersifat sentralistis, top down, maka di era otonomi daerah
rakyat ingin gagasannya didengarkan, ruang publik diperlebar, pemerintahan
lebih transparan agar rakyat dapat ikut mengawasi, akses terhadap sumber daya
dipermudah dan dapat merasakan manfaat kebijakan itu lebih besar.
Secara umum, masyarakat berharap dengan diberlakukannya otonomi daerah,
rakyat bisa lebih sejahtera dengan asumsi bahwa pendapatan daerah akan
dialokasikan lebih banyak untuk pemerintah daerah yang lebih dekat dengan
rakyatnya dan lebih mengetahui kebutuhan rakyatnya dibanding Pemerintah
Pusat. Dengan kata lain, akan terwujud pemerintahan yang lebih demokratis,
yakni dari rakyat oleh rakyat dan untuk rakyat. Di sisi lain Pemerintah Daerah,
terutama yang memiliki sumber daya potensial tak mau berdiam diri menangkap
wewenang mengelola daerahnya sendiri yang sebelumnya harus seijin pemerintah
pusat. Ada bermacam-macam respon pemerintah daerah atas diberlakukannya
kebijakan otonomi daerah ini. Secara sederhana respon ini dapat dikategorikan
menjadi dua, yaitu positif dan negatif. Respon positif merujuk pada kebijakan
pemerintah daerah yang memanfaatkan sebaik mungkin dengan membuat
kebijakan-kebijakan yang berpihak pada rakyatnya. Sekedar menyebutkan
contoh, menyambut otonomi daerah Kabupaten Jembrana membuat kebijakan
13
membebaskan biaya pendidikan bagi rakyatnya untuk tingkat SD hingga SLTA .
Kebijakan ini mendasarkan pada kesadaran pentingnya membangun kemampuan
sumber daya manusia sebagai subjek perubahan. Adapun respon negatif merujuk
pada kebijakan pemerintah daerah yang justru mengeksploitasi sumberdaya yang
dimilikinya untuk meningkatkan pendapatan asli daerah tanpa memberi manfaat
yang seimbang pada rakyat. Satu contoh yang dapat dikemukakan adalah kebijakan
Provinsi Riau yang menetapkan Rencana Tata Ruang dan Wilayah yang eksploitatif
tanpa memperhatikan keseimbangan ekologis dan penerimaan manfaat.
14
12 Otonomi Daerah, Antara Konsep dan Realitas. Majalah Millah, edisi Oktober 2001.
13 Jembrana Gratiskan Biaya Pendidikan, Kompas 9 April 2001.
14 Rully Syumanda , Menabur Eksploitasi SDA Menuai Bencana: Kritik Konstruktif Terhadap
RTRWP Riau, dalam
264

Penelitian terhadap akuntabilitas Perda No 27 tahun 2003 memperoleh beberapa
temuan yang mengindikasikan bahwa Perda ini tidak mampu menjawab persoalan
air yang dialami oleh rakyat Cilacap. Selengkapnya temuan-temuan tersebut
adalah :
1.
Ketentuan-ketentuan yang tersurat dalam Perda tersebut belum membuka
ruang partisipasi publik dalam upaya penanggulangan pencemaran air.
Pasal 24 mengatur :
1. Setiap usaha dan /atau kegiatan yang memanfaatkan air limbah ke tanah
untuk aplikasi pada tanah wajib mendapat izin tertulis dari Bupati
2. Ketentuan mengenai syarat, tata cara perizinan ditetapkan Bupati
3. Permohonan izin sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) Pasal ini didasarkan
pada kajian analisis air limbah sesuai baku mutu yang ditetapkan.
Rumusan ketentuan dalam Pasal 24 di atas memberikan kesan “bupati centris”.
Ketentuan ini mengatur bahwa ijin tertulis bupati hanya diberikan atas dasar
hasil kajian analisis limbah sesuai baku mutu yang ditetapkan. Tidak disebutkan
bahwa persetujuan atau keberatan masyarakat di sekitar tempat pembuangan air
limbah sebagai pertimbangan yang penting. Dalam pelaksanaannya, ketentuan
ini membuka peluang merugikan masyarakat, yakni tidak didengarnya aspirasi
masyarakat yang bersangkutan. Sebagaimana pengalaman di berbagai tempat, ijin
seringkali merupakan hasil kompromi dan negosiasi pihak birokrasi dan pengusaha
tanpa melibatkan masyarakat untuk ikut memutuskan.
Kemungkinan manipulasi dalam hal ini cukup besar. Ijin dalam bahasa birokrasi
acapkali identik dengan penarikan retribusi. Artinya apabila pemerintah
menetapkan syarat dan tata cara ijin suatu kegiatan, maka berarti pihak yang
diberi ijin harus membayar uang retribusi. Demikian pula pemberian ijin dalam
Perda ini tidak dapat dipisahkan dari keinginan Pemerintah Kabupaten Cilacap
untuk menarik retribusi ijin dari pemrakarsa kegiatan.
15 Hal ini terlihat jelas dari
ditetapkannya Keputusan Bupati Cilacap No 61 tahun 2004 tentang retribusi Ijin
Pembuangan dan/atau Pemanfaatan Air Limbah di Kabupaten Cilacap. Konsideran
Keputusan Bupati ini menyebutkan Perda No 27 Tahun 2003 sebagai salah
satu dasar penetapanya. Dalam Keputusan Bupati ini disebutkan dengan rinci
jumlah uang yang harus dibayar para pemrakarsa kegiatan yang berkepentingan
untuk membuang limbah di wilayah Kabupaten Cilacap. Lampiran Keputusan
ini mencontohkan penghitungan besarnya retribusi yang harus dibayar Pabrik
Aci dengan modal Rp. 20.000.000,00 dengan volume limbah 50m kubik perhari.
Retribusi yang harus dibayarkan pabrik ini adalah Rp. 1.263.600,00 meliputi
biaya pembinaan, biaya pemeriksaan lapangan, biaya pemeriksaan berkas dan
biaya pengawasan. Sebagai kota industri, perihal ijin ini tentu dipandang sangat
potensial untuk meningkatkan Pendapatan Asli Daerah (PAD).
15 Pemrakarsa kegiatan adalah istilah yang dipakai Perda dalam tafsir otentik untuk menyebut orang
atau badan hukum yang bertanggungjawab terhadap suatu usaha dan/atau kegiatan.
265

2.
Perda ini belum cukup akomodatif terhadap kepentingan masyarakat di daerahdaerah
yang sulit mendapatkan air bersih.
Pasal 3 ayat (7) ketetapan MPR No. III/MPR/2000 menyebutkan, “Peraturan
Daerah merupakan peraturan untuk melaksanakan aturan hukum di atasnya
dan menampung kondisi khusus dari daerah yang bersangkutan, terdiri dari
Peraturan Daerah Propinsi, Peraturan daerah Kabupaten/Kota, dan Peraturan
Desa16
. Berdasarkan ketentuan Tap MPR tersebut, seharusnya Perda yang dibuat
Kabupaten Cilacap tentang pengelolaan kualitas air dan pengendalian pencemaran
air di Kabupaten Cilacap mengakomodir kondisi khusus yang nyata-nyata ada di
Cilacap. Bahwa beberapa bagian daerah Cilacap, karena kondisi alamnya, sangat
rawan terhadap kekurangan air berkualitas baik, terutama pada musim kemarau.
Bahwa kekurangan air berkualitas baik tersebut memberikan dampak terhadap
timbulnya berbagai penyakit, seperti diari, disentri, muntaber, gatal-gatal dan
infeksi kulit . Menyimpang dari pengertian Perda dalam Tap MPR tersebut,
Perda No 27 Tahun 2003 ternyata belum cukup akomodatif terhadap kepentingan
masyarakat di daerah-daerah yang sulit mendapatkan air berkualitas baik.
Perda ini mengatur klasifikasi air menjadi 4 kelas, yakni:
1. kelas satu, air yang peruntukkannya dapat digunakan sebagai sumber air baku
untuk minum dan/peruntukan lain yang mempersyaratkan mutu air yang sama
dalam kegunaan tersebut.
2. kelas dua, yakni air yang peruntukannya dapat digunakan untuk prasarana/
sarana rekreasi air, pembudidayaan ikan air tawar, peternakan, air untuk
mengairi pertanaman, dan/atau peruntukan lain yang mempersyaratkan mutu
air yang sama dengan kegunaan tersebut;
3. kelas tiga, air yang peruntukannya untuk kegiatan pembudidayaan ikan air
tawar, peternakan dan lain sebagainya;
4. kelas empat, air yang peruntukannya dapat digunakan untuk mengairi
pertanaman dan atau peruntukan lain yang mempersyaratkan mutu air yang
sama dengan kegunaan tersebut.
Selanjutnya Perda ini membagi status mutu air ke dalam dua kategori, yakni :
1. kondisi cemar, apabila mutu air tidak memenuhi baku mutu air
2. kondisi baik, apabila mutu air memenuhi baku mutu air
Akan tetapi, penggolongan klasifikasi mutu air dan status mutu air yang diatur
dalam Pasal 9 sampai 12 tidak diikuti oleh penegasan jaminan dari pemerintah
untuk rakyat memperoleh air yang sesuai baku mutu air bagi setiap warga
Cilacap dan air yang berdasarkan kelas peruntukannya. Hal ini menjadi masalah
besar bagi masyarakat yang tinggal di lingkungan yang keadaan alamnya tidak
memungkinkan mereka memperoleh air dengan kualitas baik. Padahal ketika Perda
ini dibuat persoalan kesulitan mendapatkan air berkualitas baik merupakan
16 821 Warga Terserang Penyakit Diare, Daerah Rawan Pangan Diwaspadai, Suara Merdeka, Kamis,
28 Agustus 2003.
266

persoalan nyata yang dialami warga Cilacap secara massal. Artinya bahwa
Perda ini tidak dapat menjawab satu persoalan yang ada. Terbukti sampai saat
ini masyarakat di beberapa desa di Kecamatan Gandrungmangu, Patimuan,
Kampunglaut, Jeruklegi, Nusawungu dan Cilacap Tengah masih mengkonsumsi
air dengan kualitas tidak baik. Di desa Cimrutu, Kecamatan Patimuan,
masyarakat mandi bersama itik di sumber air yang tidak terjamin kebersihannya,
karena suplai air bersih yang diberikan pemerintah kabupaten sangat minim,
sehingga masyarakat memilih mengutamakan air bersih bantuan tersebut untuk
keperluan makan dan minum. Dengan demikian dapat dikatakan bahwa Perda
ini tidak mencerminkan karakter lokal Cilacap itu sendiri. Klausul bahwa Bupati
sesuai kewenangannya dapat menunjuk instansi yang bertanggungjawab untuk
melakukan upaya penanggulangan pencemaran dan pemulihan kualitas air sesuai
dengan peruntukannya dan mempertahankan dan atau meningkatkan kualitas
air sesuai dengan peruntukannya sebagaimana tersurat dalam Pasal 12 ayat (3)
tidak banyak menolong masyarakat untuk memperoleh hak atas air berkualitas
baik. Penggunaan kata dapat (bukan wajib) menunjukkan bahwa kebijakan
penanggulangan pencemaran dan pemulihan kualitas air hanya merupakan
wewenang yang pelaksanaannya sangat tergantung kebaikan Bupati semata, bukan
tuntutan kewajiban. Bagi masyarakat ini merupakan klausul yang melemahkan
dalam hal penuntutan dipenuhinya hak atas air bersih yang diatur pada Pasal 22
(1).
Pada waktu permasalahan ini dikonfirmasikan kepada pemerintah, diperoleh
keterangan bahwa untuk pengelolaan mutu air diserahkan kepada masyarakat.
Pemerintah sudah berusaha mensosialisasikan tentang baku mutu air dan
klasifikasi air terkait dengan peruntukannya. Jadi, apabila sudah diberitahu air
di desa tertentu merupakan air kelas dua yang peruntukannya untuk peternakan
dan perikanan –bukan untuk minum- maka dengan pertimbangan kesehatan,
masyarakat seharusnya tidak memakai air tersebut untuk minum. Apabila masih
dimanfaatkan untuk minum juga, maka itu bukan tanggungjawab pemerintah
yang telah berusaha memberikan informasi yang benar. Menurutnya, air
berkualitas baik memang merupakan hak setiap manusia. Oleh karena hak
selalu terkait dengan kewajiban, maka pengelolaan air agar berkualitas baik
adalah kewajiban manusia tersebut. Keterangan ini memberikan kesan bahwa
seolah-olah Pemerintah tidak bertanggungjawab terhadap pemenuhan kebutuhan
air berkualitas baik untuk masyarakat. Persoalan yang timbul dari pandangan
semacam ini adalah bagaimana mungkin masyarakat yang tidak berdaya secara
ekonomi dan keilmuan dibebani kewajiban mengelola air agar berkualitas baik
dan layak konsumsi? Untuk ukuran masyarakat desa Bringkeng di Kecamatan
Kawunganten dan dusun Cihaur Desa Gintungreja Kecamatan Gandrungmangu
hal ini sungguh mustahil. Tiadanya infrastruktur yang dimiliki, kesibukan bekerja
dengan hasil yang tidak memadai serta minimnya informasi yang bisa diakses
kurang memungkinkan mereka berinisiatif mengelola air agar berkualitas baik.
17 Masyarakat Biasa Mandi Bersama Bebek, Kompas, 28 Juni 2006
18 Wawancara dengan Anjas Kartiko Pramono S. Si, dari Dinas Kebersihan dan Lingkungan Hidup
Kabupaten Cilacap, 30 Juni 2006.
267

Problem lain dari perumusan pasal tentang klasifikasi air dalam Perda ini adalah
tidak ada pembeda yang jelas antara air kelas dua dengan air kelas tiga baik dalam
batang tubuh Perda maupun dalam penjelasannya. Dari sini dapat timbul kesan
pembuatan Perda tidak cukup serius.
3.
Pemantauan kualitas air yang seharusnya dilakukan 6 bulan sekali sebagaimana
bunyi Pasal 11 (2) tidak pernah dilakukan di daerah sulit air.
Pasal 11 mengatur bahwa :
1. Pemantauan kualitas air pada sumber air yang berada di wilayah Kabupaten
Cilacap dilaksanakan oleh instansi yang bertanggungjawab
2. Pemantauan kualitas air sebaaimana dimaksud dalam Pasal (1) dilakukan
sekurang-kurangnya 6 (enam) bulan sekali.
3. Hasil pemantauan sebagaimana dimaksud ayat (2) Pasal ini disampaikan
secara tertulis kepada Bupati.
Melalui pengamatan dan wawancara dengan beberapa warga di desa-desa yang
sulit mendapatkan air bersih, sepengetahuan mereka tidak pernah dilakukan
pemantauan kualitas air sebagaimana diatur dalam Pasal 11 tersebut. Bahkan
informasi tentang status mutu air dan kriteria mutu air yang oleh Perda ini diatur
menjadi hak setiap orang (Pasal 22) juga tidak pernah didapatkan. Seorang ibu di
desa Bringkeng mengatakan tidak tahu apa itu kelas air dan perbedaan peruntukan
tiap kelas. Sehari-harinya ibu tersebut, mengambil air dari sumur yang kondisinya
tercemar oleh binatang peliharaan dan kotoran manusia karena letaknya berjarak
tidak lebih dari 2 meter dari tempat membuang kotoran manusia dan kandang
kambing serta biasa dipakai untuk berenang itik-itik peliharaannya.
Keadaan memprihatinkan ini juga terjadi di beberapa desa lain di Kecamatan
Kawunganten, seperti Bojong dan Rawajaya. Ribuan hektar sawah sejak 20 tahun
terakhir tidak bisa difungsikan akibat kesalahan struktur saluran irigasi yang
menyebabkan genangan dan banjir air sepanjang tahun di sawah-sawah mereka.
Keadaan ini berakibat pada semakin buruknya kualitas air di pedesaan sekitar
sawah mati itu berada. Warga yang sudah lelah berusaha meminta perbaikan
pada pemerintah pada akhirnya menganggap bahwa kesulitan mendapat air
bersih merupakan takdir yang harus mereka alami dan tidak bisa dirubah. Bagi
kaum yang cukup berada, masalah ini bisa dipecahkan dengan membuat sanitasi
sehat yang dilengkapi sistem penyaringan air. Akan tetapi bagi kalangan miskin,
tidak ada yang bisa dilakukan kecuali memakai air tersebut. Jangankan untuk
membangun sanitasi yang sehat secara mandiri, untuk memenuhi kebutuhan
primer saja seringkali harus berhutang pada tengkulak gula merah 19
.
Pasal 11 ini hanya efektif berlaku bagi kalangan industri. Bahwa pemantauan
terhadap kulaitas air memang dilakukan setiap 6 bulan sekali, bahkan ada yang
setiap 3 bulan sekali. Perusahaan (pemrakarsa kegiatan) harus melaporkan
19 Wawancara dengan ibu-ibu di desa Bringkeng, Bojong dan Rawajaya pada Mei 2006. Membuat gula
merah
268

keadaan air yang menjadi tanggungjawabnya secara periodik dan pemerintah
akan menindaklanjuti bila ditemukan indikasi pencemaran air oleh perusahaan
tersebut. Tindaklanjut yang biasa dilakukan adalah teguran dan pembinaan.
Sampai hari ini belum ada pemberian sanksi, baik administratif maupun pidana
terhadap perusahaan karena semua persoalan pencemaran air yang muncul selalu
dapat diselesaikan melalui teguran dan pembinaan . 20
4.
Tidak ada kepastian bagi masyarakat miskin memperoleh air bermutu baik
yang menjadi haknya.
Selain dialami oleh mereka yang berada di desa-desa sulit air yang telah disebutkan
di atas, ketidakpastian memperoleh air bersih juga dialami oleh penduduk miskin
di kota maupun di desa yang tidak memiliki kemampuan mengakses air berkualitas
baik dari PDAM. Yang dimaksud dengan ketidakpastian adalah apakah air
yang mereka konsumsi tercemar atau tidak secara pasti tidak diketahui. Hal ini
dikarenakan uji laboratorium yang semestinya dilakukan pada sumber air yang
berada di sekitar sumber pencemaran tidak dilakukan oleh setiap warga. Upaya
sosialisasi dari Pemerintah tentang pentingnya mengujikan air di laboratorium
serta pemberian informasi mengenai biaya masih sangat kurang berakibat pada
rendahnya kesadaran masyarakat untuk mengujikan air di laboratorium.
Di samping itu, warga miskin di daerah yang sebenarnya mempunyai sumber air
bermutu baik, namun karena tidak mempunyai lahan yang cukup untuk membuat
sumur. Dalam keadaan normal, mereka dapat menumpang pada tetangga. Akan
tetapi dalam keadaan kemarau, air menjadi masalah besar. Keadaan ini tidak
diatur oleh Perda ini, dalam arti bagaimana masyarakat miskin untuk mendapat
jaminan memperoleh air bersih karena tidak cukup mampu untuk membeli air
sebagaimana yang biasa dilakukan orang yang berkecukupan. Mereka tidak
cukup berdaya untuk mengakses air bersih dari PDAM karena biaya yang mereka
rasakan cukup mahal. Untuk pemasangan instalasi baru dibutuhkan biaya Rp.
809.750,00 jika dibayar kontan. Apabila diangsur biayanya adalah 6x 247.250
ditambah biaya tambahan bila pipa yang dibutuhkan lebih dari 6 meter atau letak
21
rumah di seberang jalan saluran utama PDAM. Di samping itu, belum semua desa
di Kabupaten Cilacap dapat dijangkau oleh instalasi PDAM.
5.
Ketiadaan air berkualitas baik yang dapat dinikmati oleh masyarakat di daerah
sulit air dan masyarakat miskin secara langsung membawa dampak terhadap
derajat kesehatan masyarakat tersebut, terutama perempuan dan anak-anak.
Aktivitas domestik rumah tangga di Cilacap mayoritas didominasi kaum perempuan,
22
baik yang berstatus istri maupun lajang. Artinya, pekerjaan-pekerjaan domestik
20 Wawancara dengan Anjas Kartiko Pramono S. Si, dari Dinas Kebersihan dan Lingkungan hidup
Kabupaten Cilacap, 30
Juni 2006.
21 Wawancara dengan Arif, staf Bagian Langganan PDAM Cilacap pada tanggal 1 Juli 2006.
22 Laporan Hasil Penelitian Jaringan Gerakan Gender PMII Jawa Tengah Tahun 2004
269

seperti memasak, mencuci pakaian, mencuci perkakas rumah tangga, memandikan
anak, mengepel lantai, menyetrika, menyapu halaman, adalah tanggungjawab
perempuan. dalam pelaksanaannya pekerjaan-pekerjaan tersebut banyak
bersentuhan dengan air. Apabila air yang dipakai dalam pekerjaan-pekerjaan
tersebut adalah air berkualitas tidak baik maka kemungkinan besar mereka
adalah penderita terbesar penyakit-penyakit yang ditimbulkan olehnya. Selain
itu, air berkualitas tidak baik juga sangat membahayakan kesehatan reproduksi
23
perempuan. Selain kaum perempuan, kelompok yang rentan mengalami resiko
penggunaan air berkualitas tidak baik adalah anak-anak. Mereka yang lahir dari
ibu yang organ reproduksinya kurang sehat akan menerima resiko tertular penyakit
yang diderita ibunya. Mereka juga terancam tumbuh tidak sebaik anak-anak
pada umumnya serta rentan terserang berbagai penyakit, seperti diare, disentri,
muntaber, malaria dan penyakit kulit. Dalam jangka panjang tentu keadaan ini
mengancam kelangsungan kualitas generasi yang akan datang.
7.
Kesimpulan
Temuan-temuan diatas mengantarkan pada perumusan kesimpulan bahwa
penerapan Perda no 27 Tahun 2003 tentang Pengelolaan Air dan Pengendalian
Pencemaran Air di Kabupaten Cilacap tidak memiliki akuntabilitas terhadap
pemecahan permasalahan air di Kabupaten Cilacap. Sampai saat ini hak
menikmati air yang berkualitas baik bagi warga miskin dan warga di desa yang
sulit air hanyalah mimpi belaka. Perda yang ada tidak cukup mengakomodir
kepentingan mereka. Ditetapkannya Perda tersebut beserta Keputusan Bupati
No 61 Tahun 2004 tentang Retribusi Ijin Pembuangan dan/atau Pemanfaatan Air
Limbah dapat dikatakan merupakan upaya merespon peluang Otonomi Daerah
dengan cara meningkatkan Pendapatan Asli Daerah (PAD) sebanyak-banyaknya
tanpa diimbangi dengan pemberian manfaat kepada rakyat.
8.
Rekomendasi
Menindaklanjuti hasil penelitian ini, tim penulis memberikan rekomendasi
kepada:
1.
2.
Pemerintah Kabupaten Cilacap, untuk merevisi isi Perda agar dapat
menampilkan kondisi lokal yang nyata-nyata ada di Cilacap terkait dengan
persoalan air yang dialami warga dan menunjukkan keberpihakannya pada
rakyat dengan memberikan jaminan pemenuhan air berkualitas baik bagi
setiap orang di Kabupaten Cilacap.
Yayasan Inovasi Pemerintahan Daerah, hendaknya semakin intensif dalam
membantu mendorong terwujudnya pemerintahan lokal yang kuat dan
memiliki keberpihakan pada rakyat. Khusus dengan Pemerintah Kabupaten
Cilacap, hendaknya YIPD berinisiatif memfasilitasi perumusan Perda.
23 Merawat Daerah Rahasia Kita, Kompas, 18 Juli 2003.
270

Daftar Pustaka
Kelompok Peraturan Perundangan
Undang-undang Dasar 1945.
Tap MPR Nomor III/MPR/2000 tentang Sumber hukum dan Tata Urutan Peraturan
Perundangan.
Peraturan Daerah Nomor 27 Tahun 2003 tentang Pengelolaan Kualitas Air dan
Pengendalian Pencemaran Air.
Keputusan Bupati No 61 Tahun 2004 tentang Retribusi Ijin pembuangan dan/atau
Pemanfaatan air Limbah di Kabupaten Cilacap.
Kelompok Buku
Atlas Indonesia. 2005. PT Intan Pariwara. Klaten.
Cilacap dalam Angka 2005. Biro Pusat Stastik Kabupaten Cilacap.
Jawa Tengah dalam Angka 2004. Badan Pusat Statistik Jawa Tengah. Semarang.
Ni’matul Huda. 2005. Negara Hukum, demokrasi dan Judicial Review. UII Press.
Yogyakarta.
Kelompok Laporan Penelitian
PM. Laksono dkk. 2001.Pemberdayaan Masyarakat dalam Meningkatkan
Kesejahteraan yang Berperspektif Lingkungan. Lembaga Penelitian Universitas
Gadjah Mada, Yogyakarta.
Social Watch Report, 2003
Laporan Hasil Penelitian Jaringan Gerakan Gender PMII Jawa Tengah Tahun
2004
Kelompok Media Massa
Rully Syumanda ,Menabur Eksploitasi SDA Menuai Bencana: Kritik Konstruktif
terhadap RTRWP Riau 2001-2015. www.walhi.or.id.
271

Homepage Daerah Kabupaten Cilacap dalam www.deptan.go.id
Kekurangan Air Bersih di Cilacap Meluas. www.suaramerdeka.com. 26 Agustus
2005 Jembrana Gratiskan Biaya Pendidikan, Kompas 9 April 2001.
821 Warga Terserang Penyakit Diare,Daerah Rawan Pangan Diwaspadai. Suara
Merdeka, Kamis. 28 Agustus 2003.
Masyarakat Biasa Mandi Bersama Bebek, Kompas, 28 Juni 2006.
Merawat Daerah Rahasia Kita, Kompas, 18 Juli 2003.
272

7. Diskusi Sesi Paralel 2:
Perda Pelayanan Publik:
Kesehatan, Ketenagakerjaan & Sumber Daya Alam
Tanya Jawab
◊ Pertanyaan
1.
Stanley dari LSM HUMA
Langsung saja ke pertanyaan ke Bapak Absory. Sebagian besar konsep Bapak saya
setuju yang menyangkut partisipatif, tapi saya agak kurang setuju kalau kemudian
PKL itu disebut sebagai salah satu pihak yang diperdayakan. Karena setahu saya
konsep pemberdayaan itu sendiri sudah banyak dikritisi. Jadi, saya lebih setuju kalau
kemudian menggunakan konsep partner atau kerjasama. Kalau pemberdayaan itu
dalam beberapa kritik dia lebih cenderung melihat sebuah wilayah sosial tertentu
yang menjadi rekanan atau kerjasama sebagai objek. Kalau sebagai objek maka
kira-kira dia akan terus-terus menerus diminta untuk berpartisipasi dan dalam
hal itu partisipasi yang kira-kira dibicarakan disana itu adalah partisipasi yang
given (diberikan). Sementara kalau soal partner/kerjasama maka PKL itu sendiri
dilihat sebagai kelompok yang memiliki hak. Partisipasi disana bukan lagi given
tetapi partisipasi yang utama/partisipasi sebagai hak. Saya kira UU No.10/2004
itu partisipasi sebagai hak. Dalam hal itu maka saya kira konsep hukum responsif
yang Bapak Absori gunakan itu menjadi sangat relevan tapi kalau kemudian
partisipasi sebagai given tidak relevan menggunakan hukum responsif sebagai
salah satu argumentasi hukum yang di-explore untuk menjelaskan soal PKL.
Yang kedua, saya langsung ke Bapak Hikmad Ramdan. Ada 3 hal:
Pertama eksplorasi bapak tidak berbicara banyak soal keterlibatan swasta dan
masyarakat dalam membangun kerjasama lintas daerah di Ciremai sana. Setahu
saya ada beberapa swasta yang memanfaatkan mata air Gunung Ciremai itu untuk
kepentingan komersial (aqua salah satunya saya kira) di situ tidak eksplorasi
secara jelas salah satu pihak yang terlibat.
Yang kedua berkaitan dengan pendekatan normatif, saya kira tata ruang untuk
kawasan konservasi Gunung Ciremai dalam hal itu menurut UU No.22/1999 dan
juga diganti dengan UU No.32/2004 konservasi itu masih merupakan kewenangan
pusat. Saya agak kuatir kalau pemberian informasi ini sampai ke tangan Pusat
itu kemudian menjadi bahan eksekutif review. Pengalaman dibeberapa daerah
pengolaan sumber daya hutan berbasis masyarakat sudah dieksekutif review
padahal itu merupakan kebijakan-kebijakan daerah untuk merespons situasisituasi
lokal yang sangat-sangat mengharapkan pendekatan-pendekatan yang
berbasis masyarakat.
273

Yang terakhir, berkaitan dengan masyarakat tadi itu, apakah tidak ada misalnya
eksplorasi lebih jauh mengenai masyarakat di wilayah hulu yang memang
kemudian dinilai oleh rekan-rekan di wilayah hilir sebagai kelompok-kelompok yang
memanfaatkan sebagian hutan untuk kepentingan-kepentingan ekonomi mereka.
Gimana konfliknya untuk antar masyarakat sendiri? Itu perlu dieksplorasi karena
seringkali di tingkat daerah kelihatan clear dan jelas tetapi pada level masyarakat
itu tidak clear. Konflik kemudian terjadi malah secara horizontal, terimakasih.
2.
Yusnita Ike Christanti dari IDEA (Yogja)
Satu pertanyaan saja khususnya untuk Bapak Hikmat. Saya tertarik dengan
Perda tentang mengenai Tata Ruang itu karena ini juga jadi persoalan di Yogja
khususnya antara Kab. Sleman dengan kota yang mereka juga berkonflik
berkenaan dengan wilayah hulu dan hilir tersebut dan sampai sekarang Pemkot
pun belum mampu mengatasi konflik ini dengan baik dengan Pemerintah Kab.
Sleman. Satu pertanyaan saja, sebetulnya kalau saya tadi agak melihat penjelasan
Bapak Hikmat bahwa Perda ini adalah hasil dari deal-deal politik/dari komitmenkomitmen
politik. Saya agak mencurigai bahwa ada kepentingan dari pihak hulu
dengan adanya otonomi daerah bahwa mereka dengan cara memproduksi Perda
tersebut dia akan mendapatkan income untuk PADnya dengan cukup besar karena
penggunaan air. Terus kemudian apakah di Perda tersebut ada memuat sangsisangsi
apabila deal-deal atau komitmen-komitmen tadi dilanggar oleh pihak
Pemerintah Kuningan?
3.
Koko dari URDI
Pertanyaan ke Bapak Nur. Soal JPKM ini sifatnya klarifikasi saja. Tadi ada grafik
kepesertaan JPKM tahun 2005/2006 itu jumlah kepesertaan dari Strata-1 – 0. Lalu
Premi JPKM 2005/2006 dari tabel-7 Strata 1 juga 0. Apa artinya golongan-1 itu
akhirnya sama sekali tidak ikut serta lagi dalam JPKM atau bagaimana?
Untuk Bapak Hikmat, saya tertarik sebenarnya kerjasama antar daerah, saya
juga lagi menggeluti soal itu tapi sebenarnya begini, yang menurut saya yang bisa
menjadi benar-benar bisa mengikat ketika kalau ada MoU antar Pemda sebagai
Badan Hukum itu harusnya bisa diperdatakan. Jadi kalau misalnya hanya MoU-
MoU yang sifatnya sangat ceremonial saja yang seperti tadi disampaikan oleh Ibu
Yuni tidak akan ada jaminannya. Mungkin sekarang sama-sama dari induk basis
politik yang sama mungkin Kepala Daerahnya. Nanti ke depannya mungkin tidak
seperti itu. Dan masalah transparasi seperti tadi dana-dana tersebut 1,65 milyar
itu benar-benar masuk ke konservasi bukan buat nge-cat Rumah Bupati, segala
macam itu jelas harus ada mekanisme. Menurut saya dalam hal ini benar-benar
MoU itu memang harus mencakupkan klausul-klausul yang bisa diperdatakan.
Mengenai PKL di Surakarta, saya agak menemukan ada sedikit missed-match dari
abstrak yang saya baca di sini dengan pemberdayaan yang sebagai salah satu
274

solusi bagi PKL sekarang karena problem permasalahan Bapak sampaikan di
abstrak ini PKL itu karena bias kebijakan/bias urban jadi maksudnya kenapa ada
penduduk desa yang dia tidak dapat lagi mendapatkan hasil yang cukup dari desa
dia perlu ke kota untuk cari kerja, gagal jadi PKL. Padahal sumber permasalahannya
itu bukan di kota. Tapi kalau dari Bapak tulis tadi sumber permasalahannya
dari desa berarti sebenarnya mungkin pemberdayaan lebih tepat sasaran kalau
dilakukan di desa, mungkin kalau dari presentasi Bapak, Bapak lebih pada analisis
judicial terhadap Perda tersebut, jadi kurang relevan dalam hal ini. Terimakasih.
275

1.
◊
Absori
Jawaban
Dari Bapak Stanley, saya mengucapkan terimakasih atas beberapa pemikirannya.
Konsep parispatif pada intinya setuju, cuma ada beberapa yang mengganjal
tentang PKL yang perlu diberdayakan karena konotasinya kalau pemberdayaan
itu menempatkan PKL sebagai objek. Ini barangkali satu persoalan konsep
pemberdayaan dan konsep partnership atau kemitraaan. Ini barangkali kalau
dilihat dari pengalaman menggeluti lapangan dalam konteks sosiologis kita harus
melihat satu realitas atau data bahwa dalam fakta memang struktur masyarakat
itu beragam. Masyarakat pengambil kebijakan dan masyarakat PKL itu berada
dalam satu struktur yang berbeda sehingga untuk mengangkat jadi satu mitra
dalam pola partnership tidak gampang.
Tapi dalam kajian-kajian normatif maka konsep partnership dan kerjasama itu
merupakan satu konsep yang ideal. Konsep ini bisa disatukan dari pemberdayaan
yang menjadi terkesan objek sekalipun saya tidak bermaksud ke sana tetapi saya
maksud dalam pemberdayaan dalam posisi menempatkan dia sebagai subjek.
Cuma dalam tataran realitas dia memang struktur sosial antara keduanya memang
berbeda. Antara pihak-pihak lain memang berbeda tapi dalam tataran normatif
memang ini bisa kita katakan bahwa konsep yang ideal adalah partnership. Harus
kita akui bahwa proses kesana membangun satu masyarakat yang partnership yang
legaltarian memang butuh waktu yang panjang dan kita harus melihat realitas
bahwa struktur masyarakat kita memang belum terbentuk seperti itu. Karena itu
kalau kita mencoba mendisain satu model bagaimana menempatkan PKL sebagai
mitra dalam rangka kerjasama sudah barang tentu ini harus butuh waktu proses
yang panjang.
Tetapi, saya setuju kalau konsep partnership ini ditempatkan pada satu tataran
ideal kalau memang nanti posisi Perda ditempatkan satu produk hukum yang
responsif. Saya tidak keberatan karena kajian responsif dari Phillip Nonette dan
Jill Need. pun menempatkan masyarakat dalam posisi subjek dalam penentuan
kebijakan. Karena itu saya yakin dimasa mendatang konsep-konsep ini akan
menjadi satu kebutuhan dalam pengambilan kebijakan. Dalam tanda petik sebagai
bagian dari bagaimana membuat satu produk hukum. Masyarakat sendiri yang
mendesain, masyarakat sendiri yang kemudian berpandangan bahwa saatnya
kami yang menentukan bukan anda yaitu yang mengambil kebijakan tapi kami
juga termasuk mengawasi mengimplementasinya.
Gagasan-gagasan semacam ini kan dalam wacana perdebatan itu sadah menjadi
menu kita sehari-hari tapi dalam tataran implementasi ini yang memang perlu
harus kita dorong, karena itu keberadaan kita seperti HUMA, mungkin perguruan
tinggi menjadi pilar sebagai interest group untuk mendorong supaya muncul konsep
partnership dalam tataran real atau dalam realitas.
276

Dan yang kedua, maksud saya tentang sumber masalah PKL di kota atau di desa
saya hanya mengambil back-ground dari pemikiran Bapak Lukman Sutrisno (Alm.)
Sosiolog dari Gajah Mada bahwa sebenarnya sumber masalah dari PKL itu di
pedesaan iya, karena tidak tersentuh kebijakan. Karena kita beda, pembangunan
kita hanya terfokus di masyarakat perkotaaan sementara desa tidak tersentuh
dengan kebijakan. Di kota pun demikian problemnya sektor formal terbatas,
informal mencari jalan sendiri tapi kemudian harus berhadapan dengan persepsi
yang beragam. Maksud saya hanya latar belakang tapi fokus kajian kita memang
review Perda itu sendiri. Jadi karena itu saya lebih mengfokus bagaimana
mereview Perda PKL yang menurut saya amat sangat ketinggalan. Justru dari
situlah kewenangan bermain. Kalau kewenangan bermain cenderung ini lebih
banyak tergantung pada pengambil kebijakan. Kalau pengambil kebijakannya
ketika sebelum tahun 2006 itu disorot amat jelek.
Karena dimana-mana terjadi anarkis kalau terjadi penertiban, pasti anarkis.
Dan terjadilah kemudian perusakan, kemudian-kemudianlah termasuk pressure
dengan kekuatan fisik. Tapi yang 2006 ini Walikota yang baru tidak. Ini sekalipun
pendekatannya budaya dan ekonomi juga sosial tapi akan lebih lengkap lagi
seandainya juga hukum memainkan peran. Kalau kita percaya dengan hukum
juga bisa didisain sebagai sosial engineering, sebagai perekayasa masyarakat
sekalipun konteks itu tidak tepat untuk diterapkan di berbagai kesempatan di
Indonesia tetapi paling tidak sebagaian besar orang Indonesia percaya bahwa
hukum bisa ditampilkan pada posisi terdepan. Sekalipun dalam kajian sosiologis
ternyata tidak mampu.
Maksud saya begitu, jadi saya tidak permasalahkan background. Background itu
barangkali itu sebagai penangkal dalam rangka mendorong atau memberikan
alur pikir dalam rangka mengantarkan pokok persoalan itu pada perumusan
kebijakan melalui Perda. Dan keinginan saya, bagaimana sih Perda partisipatif
yang merupakan pokok pikiran itu menjadi Perda betulan setelah nanti kebijakan
pemberdayaan PKL itu dimulai dari budaya, kemudian ekonomi sosial, dan
kemudian hukum. Ini memang kebalik, dalam tataran formatif memang hukum
dulu. Terbukti dalam berbagai kajian orang getol dengan Perda tidak begitu getol
tentang implementasinya tapi di Solo terbalik yang muncul justru pendekatan
budaya, kemudian sosial dan ekonomi baru hukum. Karena pendekatan hukum
yang dilakukan pada waktu masa lalu, gagal. Dan pengalaman dari kegagalan
ketika masyarakat PKL mau merevisi Perda ini juga menghadapi persoalan yang
cukup kuat sehingga sampai sekarang ngambang tidak terealisasikan. Saya rasa
itu mungkin sedikit komentar dari saya, terimakasih.
2.
Nur Hidayat
Pak Koko, ini mulai tahun 2005 itu kan satu ada mulai diterapkannya sistem
Jaminan Sosial Nasional yang agak rapi. Lalu kedua di musim-musim ini lalu ada
bantuan-bantuan yang sifatnya derma dari pemerintah seperti macam
277

dana-dana habis krisis dan segala macam itu mulai disini. Di Lampiran-1 realisasi
dari semuanya dari Pemerintah Pusat sehingga misalnya sebenarnya cukup
mengganggu proses sehatnya program ini karena kemudian ada logika-logika dana
yang di drop saja dari Pusat. Menurut saya di satu sisi memberi manfaat tertentu
disisi lain merusak terhadap bangunan program ini. Kira-kira begitu, nanti saya
akan tunjukkan beberapa slide yang sudah ada di sini.
3.
Hikmat Ramdan
Jadi memang dalam Perda itu dalam kajian yang 1,75 milyar kita hanya baru
menghitung sebetulnya dari sumber air yang ada dari Kuningan itu digunakan
untuk beberapa kegiatan baik itu domestik, pertanian, kemudian juga ada industri,
air kemasan dan lain sebagainya. Ini hanya baru satu MoU yang ditandatangani
oleh Pemda Kuningan dengan user/pengguna air minum dan kita kemarin akan
mencoba juga dengan kegiatan-kegiatan yang lain yang seperti pabrik Aqua dan
lain sebagainya. Kita ada arah kesana memang ini mungkin Pemda juga mungkin
ketika
membuat MoU dengan stakeholder yang menggunakan jasa air dari situ juga
mungkin perlu waktu untuk melakukan negosiasi. Tapi paling tidak tata-ruang
yang dibuat disini sebetulnya dalam konteks penata ruang itu dia disini dijadikan
sebagai satu dasar bagaimana tata ruang ini sebagai bagian daripada pengelolaan
air lintas wilayah itu menjadi satu bagian ekosistem yang mampu akan dijadikan
satu jaminan bahwa pasokan air itu ada.
Kemudian masalah konservasi alam atau lain sebagainya sebetulnya ini terkait
dengan perlindungan ekosistem, jadi bukan hanya ini tugas Pemerintah atau lain
sebagainya. Pola pikir kita kan seperti itu ada pembagian-pembagian kalau hutan
itu kalau ada kawasan konservasi lindung dan produksi sebetulnya. Sebetulnya
tahap implementasi tanggung jawab semua juga, tidak mungkin diatur oleh
Departemen Kehutanan atau lain sebagainya. Ada inisiatif Pemda ini bagus
sebetulnya. Dan saya kira Depdagri maupun Departemen Kehutanan sudah tau
masalah Perda 38/2002 itu tidak ada masalah.
Inisiatif Perda ini dihargai sebagai bagian, karena tadi, bahwa pengurusanpengurusan
kawasan lindung, kawasan hutan dan sebagainya itu tidak hanya
menjadi urusan Pemerintah Pusat. Dan aturan-aturan yang di itu kan tetap jelas.
Bahkan sebagian dari kawasan ini sekarang menjadi Taman Nasional Gunung
Ciremai sejak 19 Oktober 2004. Kebetulan saya menjadi salah satu Tim Penyusun
Rencana Pengelolaan Kawasan Gunung Ciremai ini agak beda dengan Taman
Nasional Gunung Merapi yang ramai. Di situ kita masih menghargai adanya
partisipasi publik. Jadi sekarang ini ada yang namanya tim pengkaji, saya sebagai
tenaga penyusun, kalau buat baju hanya membuat pola, ini polanya begini, baju
ini mau begini, yang ngisi terserah itu orang masyarakat lokal disitu. Tapi kita
berikan rambu-rambu yang harus diisi, termasuk yang ini juga, yang Perda juga,
278

mereka tetap menyadari bahwa ini adalah bagian daripada itu. Departemen tidak
ada masalah, semestinya. Cuman saya juga masih menemukan kalau misalnya
itu ditetapkan menjadi Taman Nasional, kemudian disitu ada Perda, bagaimana
posisi Perda ini secara hukum? Saya masih belum dapat jawaban, nanti saya akan
diskusi dengan Bapak Suroso di belakang bagaimana kalau masalah itu.
Menyangkut masalah deal, jadi begini. Tata ruang ini bukan deal-deal politik.
Sebelum MoU antara Kab. Kuningan yang ditanda-tangani 17 Desember 2004.
Perda tata ruang ini sudah ada. Jadi itu dibangun atas dasar kebutuhan, atas dasar
keinginan dsbnya. Jadi itu prosesnya hampir 2-tahun, jadi tidak hanya langsung
dibuat Perda, tidak. Kita membuat adanya satu yang disebut academic-draft. Ini di
inisiasi oleh Bappeda Kab. Kuningan pada tahun 2000. Di situlah dibuat academicdraft
posisi daripada sumber mata air yang ada di Kab. Kuningan itu sudah sejauh
mana? Ada 2-kegiatan waktu itu zona resapan air dari disitu kemudian disusunlah
kerangka-kerangka legal, kerangka-kerangka tehnis sehingga keluarlah Perda
38/2002. Waktu itu kita belum berpikir ini bahwa ini akan jadikan jaminan, belum.
Jadi ceritanya belum. Tapi ketika 2003, 2004 mulai ramai tentang masalah air ini,
disitulah baru dibangun bahwa ternyata kita punya alat untuk negosiasi dengan
orang, sebetulnya kronologis seperti itu.
Jadi ini bukan deal-deal yang dilakukan. MoU ini berjalan tiap tahun, jadi tiap
tahun dihitung, karena ada rumusan tertentu. Jadi rumusannya itu menghitung
daripada produksi air dari sumber air, kemudian tarif yang berlaku sebelum
diolah ditingkat user, dan juga tingkat kebocoran disitu. Jadi ini sifatnya dinamis.
Misalnya sekarang 2006, 2006 itu sudah menghitung dari data terakhir Desember
2005, dibuat lagi MoU dan sebagainya. Menyangkut masalah hak dan kewajiban
diantara dua daerah itu disitu jelas didalam MoU yang sudah ditandatangani antar
dua wilayah. Karena saya bukan orang hukum, saya orang forestry, saya dari
kehutanan, saya tidak mengerti juga. Ketika ini harus di Perdakan bentuknya
Perda Propinsi atau bagaimana. Tapi yang penting disitu ada satu bagian dari
komitmen. Komitmen yang masing-masing mau untuk saling menerima dan saling
memberi. Sebetulnya ini adalah satu inisiatif, yang penting itu disitu. Kalau
masalah legal-legalnya kan saya kira kalau dengan MoU kerjasama sudah ada
gambar Garuda Pancasilanya.
Diperjanjiannya kalau misalnya Kuningan tidak punya (di MoUnya bukan di
Perdanya) kalau misalnya dia berselingkuh atau lain sebagainya, bisa diperkarakan.
Dan mungkin ini suau pesan yang bisa dilihat, sebetulnya Perda satu daerah itu
harus kita sadari tidak eksis secara tunggal tapi dia berkaitan juga dengan terkait
dengan sektor yang lain. Kalau kita buat tentang satu sektor bisa terkait dengan
sektor yang lain atau mungkin juga terkait dengan daerah yang lain kita harus
sadari dalam pembuatan regulasi Perda jadi tidak itu. Saya kira itu yang bisa saya
sampaikan.
279

4.
Ahmad Dermawan
Yang dipresentasikan tadi studi mengenai Kab. Kuningan dan Cirebon adalah
salah satu contoh yang berhasil untuk kasus pengelolaan sumber daya alam
secara umum untuk sumber daya lintas wilayah. Untuk studi kasus yang gagal/
yang belum berhasil itu saya melakukan banyak studi di Kalimantan terutama
Kaltim, kabupaten-kabupaten yang meng-klaim sebagai kab. konservasi, Kapuas
Hulu, Malinau, Pasir di Sumatera juga dan sampai saat ini setelah tiga tahun
lebih prosesnya malah belum mendapatkan kompensasi itu. Saya kira satu kalimat
saya, itu saja.
5.
Moderator
Terima kasih Bapak/Bapak sekalian juga Bapak-Bapak penyaji, marilah kita
berikan applause kepada para penyaji. Bapak/Ibu sekalian ini nanti masih ada
demo Perda On-line di Ruang Birawa, tapi sebelumnyua jangan lupa mengisi
lembar konfirmasi untuk workshop besok kita masih diskusi lagi besok panjanglebar
ditempat yang sama mengenai topik yang sama. Mohon juga lembar evaluasi,
mohon diisi dan dikembalikan dan sekarang kita ke Ruang Birawa untuk rehat
kopi dan juga demo database Perda On-line. Terimakasih.
280

BAB 4
Evaluasi dan Analisis Kebijakan: Menuju Perda
yang Partisipatif & Komprehensif
1.
2.
3.
Menggagas Model Revitalisasi Pasar Tradisional: Studi Terhadap
Implementasi Perda No.19 Tahun 2001 Tentang Pengelolaan Pasar di
Kota Bandung
Dede Mariana dan Caroline Paskarina, Puslit KP2W Lemlit UNPAD
Menuju Perda yang Realistis, Partisipatif dan Progresif: Kasus Kaum
Marginal (Pelacuran) yang Terpinggirkan
IGPA Rhama Wijaya, Tim IR-BTN, Jakarta
Diskusi dan Tanya Jawab
281

1. Menggagas Model Revitalisasi Pasar Tradisional :
Studi terhadap Implementasi PERDA No. 19 Tahun 2001
tentang Pengelolaan Pasar di Kota Bandung
Abstrak
Eksistensi pasar tradisional tengah menghadapi tantangan berat akibat
keterbatasan kemampuan untuk bersaing dengan pasar-pasar modern. Padahal,
pasar tradisional masih tetap diperlukan terutama oleh masyarakat kelas menengah
ke bawah yang daya belinya terbatas. Di sisi lain, hilangnya pasar-pasar tradisional
juga dapat berpengaruh terhadap stabilitas ekonomi suatu daerah karena dapat
menyebabkan bertambahnya pengangguran dan meluasnya kemiskinan. Kondisi
ini mendorong Pemerintah Kota Bandung untuk menerapkan Perda No. 19 Tahun
2001 tentang Pengelolaan Pasar di Kota Bandung.
Melalui penerapan perda ini, diharapkan dapat media untuk merevitalisasi pasar
tradisional agar mampu bersaing dengan pasar modern. Kenyataannya, upaya
revitalisasi yang diterapkan tidak mencapai hasil optimal karena ketiadaan
konsep yang jelas dan keterbatasan dana, sehingga yang muncul kemudian adalah
ketergantungan pemerintah kepada pihak pengembang serta konflik antara
pedagang pasar tradisional dengan pihak pengembang. Oleh karena itu, upaya
revitalisasi pasar tradisional perlu dirumuskan dalam desain kebijakan yang
komprehensif, yang memuat paradigma pengelolaan pasar yang menempatkan
pasar tradisional sebagai bentuk investasi sosial dan ekonomi; mengelola jalur
distribusi komoditas yang diperjualbelikan di pasar; serta menjalin kemitraan
lintas stakeholders untuk membangun konsensus yang legitimate.
Kata-kata kunci: revitalisasi, pasar tradisional, kebijakan
1.
Latar Belakang
Keberadaan pasar tradisional dalam beberapa tahun terakhir mulai menghadapi
ancaman bahkan dikhawatirkan akan semakin banyak yang “gulung tikar”
dalam waktu tidak lama lagi karena tidak mampu bersaing menghadapi semakin
banyaknya pusat perbelanjaan atau pasar modern yang merambah hingga ke
pelosok permukiman penduduk. Masyarakat pun tampaknya lebih memilih
berbelanja di pasar-pasar modern dengan berbagai pertimbangan, seperti
kenyamanan, kebersihan, kualitas barang, sampai alasan demi gengsi. Akan tetapi,
keberadaan pasar tradisional tidak mungkin ditiadakan karena sebagian besar
282

masyarakat masih berada dalam kondisi ekonomi menengah ke bawah, sehingga
tidak memiliki daya beli yang cukup besar untuk terus-menerus berbelanja di
pasar-pasar modern. Hilangnya pasar-pasar tradisional akan berdampak pada
pertumbuhan ekonomi suatu daerah, seperti bertambahnya pengangguran,
menurunnya daya beli akibat tingkat pendapatan per kapita yang semakin kecil,
melemahnya sektor-sektor perdagangan informal, terhambatnya arus ditribusi
kebutuhan pokok, dan lain-lain yang pada akhirnya bermuara pada marginalisasi
ekonomi pasar tradisional.
Menghadapi kondisi persaingan yang tidak seimbang antara pasar tradisional
dan pasar modern, Pemerintah Daerah sebenarnya telah berupaya memperbaiki
penampilan pasar tradisional yang selama ini dicitrakan becek, kumuh, semrawut,
dan tidak ada kepastian harga. Upaya renovasi pasar tradisional pun menjadi
salah satu program Pemerintah Kota Bandung untuk merevitalisasi pasar-pasar
tradisional yang hampir kehilangan pembeli. Dengan menjalin kerjasama bersama
investor, Pemerintah Kota telah melakukan revitalisasi terhadap sejumlah pasar
tradisional, seperti Pasar Kosambi, Pasar Kebon Kelapa, Pasar Baru, dan Pasar
Gedebage. Namun, upaya ini ternyata berujung pada permasalahan baru karena
banyak pedagang lama yang tersingkir akibat tidak mampu membeli kios baru. Ada
pula pedagang yang memilih berjualan di luar kompleks pasar karena di dalam tidak
laku, terutama di pasar yang bangunannya lebih dari satu lantai. Ketidakpuasan
juga muncul dari Koperasi Pasar (Koppas) yang merasa “tersingkirkan” karena
tidak pernah dilibatkan lagi dalam pengelolaan pasar oleh pengelola pasar yang
baru. Pengelola baru dinilai lebih berorientasi pada peningkatan laba, sehingga
merugikan Koppas karena sumber-sumber pendapatan Koppas yang biasanya
diperoleh melalui jasa kebersihan, pemeliharaan WC, dan listrik sekarang diambil
alih oleh pengelola baru.
Berbagai permasalahan tersebut menempatkan Koppas dalam posisi tidak berdaya
untuk mempertahankan kelangsungan hidupnya, apalagi untuk memperjuangkan
kepentingan para pedagang tradisional yang menjadi anggotanya. Alih-alih
meningkatkan daya saing para pedagang tradisional, kenyataannya program
renovasi pasar tradisional justru menyebabkan para pedagang tradisional menjadi
semakin termarginalkan di tengah derasnya arus kapitalisme. Kondisi inilah yang
melatarbelakangi perlunya pengkajian mengenai kebijakan pengelolaan pasar
yang dilakukan Pemerintah Kota Bandung. Secara normatif, kebijakan pengelolaan
pasar telah diwadahi dalam Perda No. 19 Tahun 2001 tentang Pengelolaan Pasar
di Kota Bandung. Namun, perda ini belum memuat konsep pengelolaan pasar
secara komprehensif karena belum semua permasalahan dalam pengelolaan pasar
diatur dalam perda ini, misalnya pengaturan mengenai batas radius pasar modern
dengan pasar tradisional; bongkar-muat komoditi; kemitraan swasta dan pedagang
tradisional; pengaturan mengenai perdagangan informal yang masih bergabung
dengan pasar tradisional yang maupun ketentuan standar kualitas komoditi yang
akan dijual.
283

Pengelolaan pasar memerlukan desain kebijakan yang komprehensif dan multisektoral,
karena itu perlu dilakukan pengkajian dengan menggunakan metode
analisis kebijakan (policy analysis method), sehingga hasil studi dapat menjadi
pertimbangan utama bagi perumus kebijakan dalam formulasi kebijakan. Fokus
analisis adalah kebijakan apa yang perlu diambil atau dilakukan oleh pemerintah
Kota Bandung agar revitalisasi pasar tradisional tidak semakin memarginalkan
para pedagang tradisional, tetapi justru meningkatkan daya saing mereka.
2.
Perumusan Masalah
Berdasarkan latarbelakang yang diuraikan di atas, permasalahan yang akan dibahas
dalam makalah ini berfokus pada evaluasi pelaksanaan kebijakan pengelolaan
pasar di Kota Bandung. Secara rinci, fokus masalah tersebut dirumuskan dalam
sejumlah pertanyaan kajian sebagai berikut:
1.
2.
3.
Bagaimana konsep dan pemaknaan tentang pasar ?
Bagaimana evaluasi terhadap pelaksanaan Perda No. 19 Tahun 2001 tentang
Pengelolaan Pasar di Kota Bandung ?
Bagaimana model revitalisasi pengelolaan pasar tradisional yang dapat
meningkatkan daya saing dengan pasar modern?
3.
Pendekatan Kajian
Kajian ini menggunakan metode analisis kebijakan (policy analysis method)
yang mengarahkan hasil studi komprehensif menjadi pertimbangan utama bagi
perumus kebijakan dalam formulasi kebijakan. Metode analisis kebijakan mengkaji
kebijakan dan instrumen-instrumen yang digunakan oleh pemerintah, khususnya
aspek jenis dan instrumen kebijakan yang bisa memecahkan masalah publik yang
ada, dalam arti kebijakan apa yang perlu diambil atau dilakukan oleh pemerintah
agar tujuan yang ingin dicapai dapat terwujud secara efisien .
Untuk mengetahui sejauh mana pelaksanaan kebijakan mencapai tujuan yang telah
ditetapkan, maka tahap terakhir dari proses kebijakan adalah melakukan evaluasi
kebijakan. Evaluasi kebijakan menekankan pada estimasi atau pengukuran dari
suatu kebijakan, termasuk juga materi, implementasi, pencapaian tujuan, dan
dampak dari kebijakan tersebut, bahkan evaluasi juga dapat digunakan untuk
mengidentifikasi faktor-faktor yang mempengaruhi keberhasilan atau kegagalan
suatu kebijakan, sehingga hasil pengkajian tersebut dapat digunakan sebagai
bahan pengambilan keputusan apakah kebijakan tersebut akan dilanjutkan,
diubah, diperkuat atau diakhiri.
Riswandha Imawan. 1999. Kebijakan Publik. Yogyakarta : Program Pascasarjana Magister Administrasi
Publik UGM, hal. 4.
James E. Anderson. 1997. Public Policy-Making. Third Edition. New York : Holt, Rinehart and Winston,
hal. 272.
284

Evaluasi biasanya didefinisikan sebagai kegiatan untuk mengukur keberhasilan
pelaksanaan kebijakan. Secara umum, evaluasi dapat didefinisikan sebagai 3
…
the systematic assessment of the extent to which:
1. Program inputs are used to maximise outputs (efficiency);
2. Program outcomes achieve stated objectives (effectiveness);
3. Program objectives match policies and community needs (appropriateness).
Adapun kriteria lain dalam rangka mengevaluasi suatu kebijakan adalah :
1. Efisiensi : suatu kebijakan dikatakan efisien, jika hasil (output atau outcomes)
lebih besar (berarti) dari pada biaya untuk implementasi serta penegakan
hukum kebijakan tersebut. Artinya, yang digunakan adalah kriteria “costeffectiveness”,
dengan kata lain, suatu kebijakan bersifat efisien, maka pasti
“cost-effectiveness”, tetapi tidak sebaliknya.
2. Keadilan : yang dimaksud dengan keadilan adalah pembagian (penyebaran)
keuntungan, yang diperoleh dari suatu kebijakan, di antara kelompok
masyarakat (stakeholders).
3. Insentif untuk perbaikan : kebijakan yang baik adalah kebijakan yang
mendorong para “stakeholders” untuk mencari dan menerapkan pendekatan
atau teknologi untuk perbaikan.
4. Kemudahan untuk penegakan hukum (enforceability) : dapat atau tidaknya
suatu kebijakan diimplementasikan serta ditegakkan.
5. Pertimbangan moral.
Data diperoleh dengan menggunakan teknik pengumpulan data melalui studi
kepustakaan, dengan mengumpulkan dan menganalisis bahan kepustakaan
yang relevan dengan kajian, seperti artikel dan berita di surat kabar, peraturan
perundang-undangan terkait, serta dokumen-dokumen perencanaan di Kota
Bandung. Selain itu, data dan informasi juga dikumpulkan dan diverifikasi
melalui diskusi kelompok terfokus (focus group discussion) dengan Komisi B DPRD
Kota Bandung, Dinas Pengelola Pasar Kota Bandung, dan Pengurus (Ketua dan
Sekretaris) Koperasi Pasar di Kota Bandung.
Teknik analisis kualitatif digunakan untuk mengolah data hasil wawancara untuk
menganalisis pemaknaan terhadap pasar, mengevaluasi pelaksanaan Perda No.
19 Tahun 2001 tentang Pengelolaan Pasar di Kota Bandung, serta merumuskan
model revitalisasi pasar tradisional. Teknik analisis data ini secara operasional
dilakukan melalui reduksi data, penyajian data, penafsiran data, dan penarikan
kesimpulan.
4
3 Commonwealth of Australia Department of Finance. 1989, hal. 1
4 William N. Dunn. 1994. Public Policy Analysis : An Introduction. Edisi ke-2. Englewood Cliffs, New
Jersey : Prentice-Hall, Inc., A Simon & Schuster Company. Terjemahan dari : Gadjah Mada University
Press. Yogyakarta.
285

4.
Temuan dan Analisis
4.1 Konsep dan Pemaknaan tentang Pasar
Dikotomi antara pasar tradisional dan pasar modern sesungguhnya tidak hanya
bersumber dari arsitektur bangunan atau manajemen pengelolaannya, melainkan
bersumber dari pemaknaan tentang konsepsi pasar sebagai tempat berlangsungnya
transaksi ekonomi. Konsep tentang pasar dapat dipahami dari berbagai perspektif,
seperti perspektif ekonomi, sosial, budaya, bahkan politik. Dalam perspektif
ekonomi, konsep tentang pasar (dalam pengertian luas, sebagai tempat bertemunya
permintaan dan penawaran) terbentuk sebagai salahsatu implikasi dari proses
perubahan masyarakat menuju masyarakat kapitalis. Boeke (1910) merupakan
salah satu ahli ekonomi yang mencoba menerangkan fenomena terbentuknya
pasar dalam kerangka pertumbuhan ekonomi dalam masyarakat prakapitalistik
dengan masyarakat kapitalistik. Menurutnya, perbedaan yang paling mendasar
antara masyarakat prakapitalistik dengan masyarakat kapitalistik terletak dalam
hal orientasi kegiatan ekonominya. Masyarakat dalam tingkatan prakapitalistik
berupaya untuk mempertahankan tingkat pendapatan yang diperolehnya,
sedangkan masyarakat dalam tingkatan kapitalistik tinggi berupaya untuk
5
mendapatkan laba maksimum.
Perbedaan orientasi ekonomi tersebut melahirkan nilai-nilai sosial dan budaya
yang membentuk pemahaman terhadap keberadaan pasar dalam kedua kategori
masyarakat tersebut. Dalam masyarakat kapitalistik, individu secara otonom
menentukan keputusan bebas. Dalam masyarakat seperti itu, pasar merupakan
6
kolektivitas keputusan bebas antara produsen dan konsumen dan kultural. Jika
keputusan produsen lebih ditentukan oleh harapan untuk mempertahankan posisi
pendapatan yang telah dicapai, maka keputusan konsumen lebih dekat pada nilai
kolektif yang dapat diraihnya.
Nilai kolektivitas menjadi pembeda dalam pemahaman tentang konsepsi pasar di
kalangan masyarakat prakapitalistik dan masyarakat kapitalistik. Bagi masyarakat
prakapitalistik yang ciri-cirinya tampak dalam kelompok masyarakat yang masih
berpatokan pada kolektivitas, kegiatan ekonomi yang berlangsung di pasar (dalam
arti tempat bertemunya penjual dan pembeli) masih sangat diwarnai oleh nuansa
kultural yang menekankan pentingnya tatap muka, hubungan personal antara
penjual dan pembeli (yang ditandai oleh loyalitas ‘langganan’), serta kedekatan
hubungan sosial (yang ditandai konsep ‘tawar-menawar harga’ dalam membeli
barang atau konsep ‘berhutang’). Karakteristik semacam ini pada kenyataannya
tidak hanya ditemukan dalam masyarakat perdesaan sebagaimana ditesiskan
Boeke, tapi juga dalam masyarakat perkotaan, yang bermukim di kota-kota besar
di Indonesia.
5 J.H. Boeke. 1953. Economics and Economic Policy of Dual Societies: As Exemplified by Indonesia.
N.V. Haarlem:HD Tjeenk Willink & Zoon.
6 Komaruddin Sastradipoera. “Pasar sebagai Etalase Harga Diri”, dalam Ajip Rosidi, dkk (eds). 2006.
Prosiding Konferensi Internasional Budaya Sunda (Jilid 2). Jakarta:Yayasan Kebudayaan Rancagé,
hal. 101.
286

Kondisi semacam inilah yang kemudian memunculkan dualisme sosial, yang
tampak dalam bentuk pertentangan antara sistem sosial yang berasal dari luar
masyarakat dengan sistem sosial pribumi yang hidup dan bertahan di wilayah
yang sama. Secara sosiologis dan kultural, makna filosofis sebuah pasar tidak
hanya merupakan arena jual beli barang atau jasa, namun merupakan tempat
pertemuan warga untuk saling interaksi sosial atau melakukan diskusi informal
7
atas permasalahan kota . Pemaknaan ini merefleksikan fungsi pasar yang lebih
luas, namun selama ini kurang tergarap pengelolaannya dalam berbagai kebijakan.
Kebijakan-kebijakan yang terkait dengan pengelolaan pasar, seperti kebijakan
perdagangan, tata ruang, dan perizinan lebih banyak berorientasi pada dimensi
ekonomi dari konsep pasar. Pengabaian terhadap fungsi sosial-kultural pasar
inilah yang kemudian melahirkan bentuk-bentuk pasar modern yang bernuansa
kapitalistik, yang lebih menonjolkan kenyamanan fisik bangunan, kemewahan,
kemudahan, dan kelengkapan fasilitas namun menampilkan sisi lain yang
individualistis, “dingin”, dan anonim.
Masuknya nilai-nilai baru, seperti kolektivitas rasional atau otonomi individu
yang menjadi karakteristik masyarakat kapitalistik ternyata tidak diimbangi
oleh pelembagaan nilai-nilai ini dalam dimensi kehidupan masyarakat. Kebiasaan
sosial di kalangan masyarakat perkotaan yang seyogianya menampakkan ciriciri
masyarakat kapitalistik, pada kenyataannya masih menunjukkan kebiasaan
masyarakat prakapitalistik. Kondisi inilah yang kemudian memunculkan
fenomena dualisme, seperti berkembangnya para pedagang kaki lima di sekitar
mall. Dualisme sosial ini selanjutnya mengarah pada pola relasi yang timpang di
mana salah satu pihak mendominasi pihak lain dan pihak lain berada dalam posisi
8
termarginalkan, baik dalam kerangka struktural maupun kultural. Friedma
menjelaskan bahwa kesenjangan dalam pola relasi tersebut disebabkan oleh
ketimpangan dalam basis kekuasaan sosial. Kemiskinan yang berkaitan dengan
ketidakseimbangan dalam kekuatan tawar-menawar di pasar terutama disebabkan
oleh ketidaksamaan kesempatan untuk mengakumulasikan basis kekuasaan sosial
tersebut. Beberapa penyebabnya adalah ketidaksamaan untuk memperoleh modal
atau aktiva produktif, ketidaksamaan dalam memperoleh sumber-sumber finansial,
ketidaksamaan dalam memasuki jaringan sosial untuk memperoleh peluang kerja,
dan ketidaksamaan akses untuk menguasai informasi.
Ketimpangan yang muncul sebagai akibat ketidakseimbangan dalam kekuatan
tawar-menawar setidaknya memunculkan dua akibat, yakni:
1. hilangnya harga diri (self-esteem) karena pembangunan sistem dan pranata
sosial dan ekonomi gagal mengembangkan martabat dan wibawa kemanusiaan;
dan
2. lenyapnya kepercayaan pada diri sendiri (self-reliance) dari masyarakat yang
berada dalam tahapan belum berkembang karena ketidakmandirian.
7 Pujo Sugeng Wahyudi dan Mukhlis Ahmadi. “Kasus Pasar Wonokromo, Surabaya: Cermin Buruknya
Pengelolaan Pasar”. Kompas, 24 Maret 2003.
8 Dalam Sastradipoera, op.cit., hal. 112
287

Kondisi ketidakseimbangan dalam hal bargaining position sebagaimana diuraikan
di atas juga menjadi salah satu penyebab melemahnya kapasitas pasar tradisional
dalam persaingan dengan pasar modern. Ruang bersaing pedagang pasar tradisional
kini semakin terbatas. Bila selama ini pasar modern dianggap unggul dalam
memberikan harga relatif lebih rendah untuk banyak komoditas, dengan fasilitas
berbelanja yang jauh lebih baik, skala ekonomis pengecer modern yang cukup luas
dan akses langsung mereka terhadap produsen dapat menurunkan harga pokok
penjualan mereka sehingga mereka mampu menawarkan harga yang lebih rendah.
Sebaliknya para pedagang pasar tradisional, mereka umumnya mempunyai skala
yang kecil dan menghadapi rantai pemasaran yang cukup panjang untuk membeli
barang yang akan dijualnya. Akibatnya, keunggulan biaya rendah pedagang
tradisional kini mulai terkikis. Keunggulan pasar tradisional mungkin juga didapat
dari lokasi. Masyarakat akan lebih suka berbelanja ke pasar-pasar yang lokasinya
lebih dekat. Akan tetapi pusat-pusat perbelanjaan modern terus berkembang
memburu lokasi-lokasi potensial. Dengan semakin marak dan tersebarnya lokasi
pusat perbelanjaan modern maka keunggulan lokasi juga akan semakin hilang.
Kedekatan lokasi kini tidak lagi dapat dijadikan sumber keunggulan bagi pasar
tradisional.
Upaya untuk menyeimbangkan kedudukan pasar tradisional dengan pasar modern
belum secara konkret dilakukan karena tidak ada kebijakan yang mendukung
pasar tradisional, misalnya dalam hal pembelian produk pertanian tidak ada
subsidi dari pemerintah sehingga produk yang masuk ke pasar tradisional kalah
bersaing dalam hal kualitas dengan produk yang masuk ke pasar modern. Bahkan
dewasa ini berkembang pengkategorian pasar yang cenderung memarginalkan
masyarakat, seperti pasar tradisional untuk masyarakat berdaya beli menengah
ke bawah tapi kualitas barang yang dijual tidak sesuai standar, sementara pasar
modern untuk masyarakat menengah ke atas dengan kualitas produk sesuai bahkan
melebihi standar minimal. Kategorisasi semacam itu memunculkan kesenjangan
dan kecemburuan sosial bukan hanya antara pasar tradisional dengan pasar
modern, tapi semakin meluas mengarah pada konflik horizontal di masyarakat.
Pembedaan kategori pasar tradisional dan pasar modern juga menunjukkan
stigmatisasi dan diskriminatif. Padahal konsep pasar modern kenyataannya lebih
sarat dengan makna konsumtif dibandingkan makna sebagai ruang sosial lintas
strata masyarakat.
4.2 Evaluasi Kebijakan Pengelolaan Pasar di Kota Bandung
Kota Bandung memainkan peran strategis bukan hanya sebagai salahsatu kota
besar di Propinsi Jawa Barat, tetapi juga menjadi “etalase” bagi Jawa Barat. Dalam
kedudukan sebagai ibukota propinsi, kondisi Kota Bandung seringkali dijadikan
cerminan bagi kondisi daerah-daerah lain di Jawa Barat. Dalam hal kapasitas
ekonomi, pertumbuhan ekonomi Kota Bandung banyak ditunjang oleh sektor
perdagangan, sebagaimana diindikasikan dari kontribusi sektor ini terhadap PDRB
Kota Bandung sebesar 31,91% pada tahun 2003, yang menempati urutan pertama
288

dibandingkan sektor-sektor lainnya. Potensi inilah yang selanjutnya mendasari
ditetapkannya visi Kota Bandung sebagai Kota Jasa. Dalam konsepsi ini, Kota
Bandung akan dikembangkan sebagai pusat kegiatan jasa dan perdagangan
dengan menekankan pada pengembangan infrastruktur, sarana, dan prasarana
yang mendukung kemudahan dalam kegiatan jasa dan perdagangan. Dalam visi ini
terkandung kepentingan untuk membentuk citra Kota Bandung sebagai kota jasa
yang modern, sehingga perlu ada simbol-simbol modernisasi. Citra modern menjadi
bagian proses pembangunan ekonomi yang dianggap dapat memacu kapasitas
ekonomi daerah. Pabrik-pabrik atau perusahaan, pertokoan berkapasitas besar
seperti mall (super dan hipermarket), pengembangan kawasan wisata, termasuk
pengadaan perumahan elit (real estate) dan perkantoran menjadi pilihan Pemerintah
Kota untuk menjadi mesin ekonomi. Pilihan terhadap sektor perdagangan dan jasa
berkapital besar ini diharapkan dapat memberikan efek domino untuk merangsang
tumbuhnya sektor ekonomi riil lainnya, seperti menyerap tenaga kerja, mendorong
investasi, meningkatkan pendapatan per kapita, dan lain-lain.
Sebagai salah satu ciri sarana perekonomian perkotaan, keberadaan pasar menjadi
salah satu sumber Pendapatan Asli Daerah (PAD) yang cukup potensial, sehingga
pengaturan tentang pengelolaan pasar kemudian diwadahi dalam Peraturan
Daerah Kotamadya Daerah Tingkat II Bandung Nomor 17 Tahun 1996 tentang
Pengurusan Pasar-Pasar di wilayah Kotamadya Daerah Tingkat II Bandung, yang
kemudian diubah dengan Perda No. 19 Tahun 2001 tentang Pengelolaan Pasar di
Kota Bandung. Perda No. 19 Tahun 2001 dibuat dengan maksud untuk mengelola
perkembangan pasar agar dapat meningkatkan pelayanan kepada masyarakat
dan sekaligus peningkatan perekonomian masyarakat. Namun, maksud ini
belum sepenuhnya tercakup dalam materi muatan perda karena perda ini
hanya mengatur pengklasifikasian pasar menurut golongan dan jenis; ketentuan
mengenai pendirian/pembangunan pasar dan penghapusan pasar; penunjukan dan
pemakaian tempat berjualan; penyelenggaraan reklame, parkir, dan kebersihan di
areal pasar; retribusi; kewajiban dan larangan; sanksi; dan ketentuan penyidikan.
Sekalipun penamaan perda ini adalah pengelolaan pasar, pada kenyataannya
tidak tercantum konsep pengelolaan pasar yang diterapkan di Kota Bandung.
Pengklasifikasian pasar tidak disertai dengan mekanisme pengelolaan bagi setiap
golongan dan jenis pasar, padahal pengelolaan pasar induk tentu akan berbeda
dengan pasar eceran, tapi dalam perda ini tidak dibahas mengenai perbedaan
pengelolaan tersebut. Substansi perda juga tidak membahas mengenai pengelolaan
pasar tradisional dan pasar modern, bahkan dalam perda sama sekali tidak termuat
mengenai pasar modern, baik pengertian maupun pengelolaannya. Pendefinisian
pasar yang digunakan dalam perda ini sangat limitatif, hanya bersumber dari
dan pelaksanaan berbagai kebijakan. Kepentingan ini berlindung di balik jargon
peningkatan PAD, yang dalam kasus pengelolaan pasar dijabarkan dan/atau
ditetapkan oleh Walikota sebagai tempat berjualan umum atau sebagai tempat
memperdagangkan barang dan atau jasa yang berdiri di lahan milik/dikuasai
9 Bandung Dalam Angka, 2003.
9
289

Pemerintah Daerah”. Selanjutnya ditegaskan bahwa yang dimaksud dengan pasar
tradisional adalah “pasar yang dibangun dan dikelola oleh Pemerintah, Swasta,
Koperasi atau Swadaya Masyarakat dengan tempat usaha berupa toko, kios dan
meja yang dimiliki/dikelola oleh pedagang dengan usaha skala kecil dan modal kecil
dan dengan proses jual beli melalui tawar menawar”. Kedua definisi di atas tidak
menempatkan pasar dalam konsepsi dan pemaknaan yang sesungguhnya, sebagai
tempat berlangsungnya interaksi lintas strata sosial dalam suatu masyarakat, tapi
sebatas tempat berjualan umum. Bahkan pendefinisian pasar tradisional semakin
tereduksi dengan kriteria serba “marginal”, seperti tempat usaha berskala kecil,
modal kecil, dan proses transaksinya melalui tawar-menawar. Berdasarkan
definisi tersebut, dapat ditarik kesimpulan bahwa paradigma pengelolaan pasar
yang terkandung dalam perda tersebut sangat bernuansa ekonomi-kapitalistik.
Paradigma inilah yang kemudian mendasari model revitalisasi pasar tradisional
yang diterapkan di Kota Bandung selama ini, yakni model yang berbasis pada
penguasaan kapital.
Paradigma ini berkembang sebagai konsekuensi dari pemahaman yang
mengidentikan otonomi daerah dengan kemandirian secara finansial, sehingga
kepentingan akumulasi kapital menjadi sangat berpengaruh dalam perumusan
melalui kemudahan pemberian izin bagi pasar-pasar modern. Padahal, dalam
berbagai peraturan, seperti Surat Keputusan Bersama Menperindag dan Mendagri
No. 145/MPP/Kep/5/1997 dan No. 57 tahun 1997 tentang Penataan dan Pembinaan
Pasar dan Pertokoan, juga Keputusan Menperindag No. 261/MPP/Kep/7/1997 dan
Keputusan Menperindag No. 420/MPP/Kep.10/1997 serta Surat Edaran Gubernur
Jawa Barat sejak tahun 2004 kepada Bupati dan Walikota telah diatur mengenai
pembatasan izin pasar modern berskala besar, tapi keberadaan peraturanperaturan
tersebut seolah tidak dipatuhi oleh para walikota dan bupati, termasuk
di Kota Bandung.
Dalam kasus Kota Bandung, Pemerintah Kota berada dalam posisi yang dilematis.
Di satu sisi, Pemerintah Kota ingin merevitalisasi pasar-pasar tradisional yang ada
karena sebanyak 36 pasar tradisional di Kota Bandung merupakan sumber PAD
yang sangat potensial. Namun, di sisi lain, Pemerintah Kota tidak mempunyai dana
untuk merevitalisasi pasar. APBD Provinsi Jawa Barat maupun Kota Bandung
tidak pernah membuat pos khusus untuk penataan pasar, sehingga Pemerintah
Kota selalu melibatkan pengembang untuk merevitalisasi pasar. Anggaran yang
disediakan pemerintah hanya biaya-biaya rehabilitasi ringan, penyediaan lahan,
fasilitas umum dan sosial, seperti sarana jalan, kamar kecil atau MCK, drainase,
sarana kesehatan, dan lain-lain. Pada anggaran tahun 2005, target PAD yang
hendak diraih Dinas Pengelolaan Pasar Kota Bandung adalah Rp 4.557.750.000,00.
Target PAD itu berasal dari retribusi pasar, ketertiban, fasilitas mandi-cuci-kakus
(MCK), Surat Pemakaian Tempat Berjualan (SPTB), dan kontribusi pasar swasta.
Anggaran biaya belanja Dinas Pengelolaan Pasar sendiri pada tahun 2005 mencapai
10
lebih dari Rp 5 milyar.
10 Hasil FGD dengan Dinas Pengelola Pasar Kota Bandung, bertempat di Ruang Komisi B DPRD Kota
Bandung, 22 Mei 2006.
290

Kondisi keuangan ini menjadi pendorong sehingga Pemerintah Kota tampaknya
lebih mempertimbangkan kepentingan investor atau para pengusaha yang
menanamkan modal dibanding mempertimbangkan nilai etis pembangunan yakni
mendasarkan nilai kemanusiaan dan pembebasan dari belenggu kemiskinan.
Maraknya pembangunan pasar-pasar modern justru dipertanyakan kemanfaatan
secara meluas, karena melahirkan ketimpangan. Mal menyodot keuntungan
pedagang kecil, dan mengalir ke supermarket-supermarket itu. Berdasarkan data
AC Nielsen, kontribusi penjualan pasar tradional memang terus merosot. Bila pada
tahun 2002, dominasi penjualan di segmen pasar ini mencapai 75%, maka pada
11
tahun lalu turun menjadi hanya 70%.
Dengan demikian pasar tradisional juga kian tersingkirkan. Tidak heran jika muncul
sengketa dan resistensi para pedagang tradisional yang telah lama menghuni pasarpasar
desa atau perkampungan. Bahkan model restrukturisasi pasar tradisional
yang dibangun “atas nama kelayakan” juga melahirkan persoalan baru, karena
makin mahalnya pengelolaan pasar bergaya modern itu dan akibatnya harga sewa
tidak terjangkau oleh pedagang. Sejumlah upaya revitalisasi pasar tradisional yang
dilakukan Pemerintah Kota c.q. Dinas Pengelola Pasar Kota Bandung mengalami
kegagalan, bahkan berujung dengan konflik antara pedagang pasar tradisional
dengan pengelola dan Pemerintah Kota. Konflik ini muncul karena sejumlah
penyebab, pertama, Dinas Pengelola Pasar sebagai leading sector tidak memiliki
konsep yang jelas mengenai model revitalisasi pasar tradisional, sehingga sangat
tergantung pada desain yang ditawarkan pengembang, apalagi keterbatasan dana
turut memperlemah posisi tawar Pemerintah Kota dalam bernegosiasi dengan
pengembang.
Akibatnya, dalam sejumlah kasus, Pemerintah Kota justru dirugikan ketika
ternyata desain yang diterapkan pengembang tidak berhasil dan pengembang
akhirnya mengembalikan lagi proyek revitalisasi tersebut pada Pemerintah Kota.
Kasus revitalisasi Pasar Kosambi, misalnya. Sejak masa pemerintahan Walikota
Bandung, Wahyu Hamidjaja hingga Dada Rosada, pasar ini telah berulang kali
direnovasi. Namun, tidak ada satupun proyek renovasi itu tuntas. Terakhir kali,
setelah direnovasi oleh P.T. Tirtobumi, pengembang mengembalikan pengelolaan
pasar kepada pemerintah kota lewat Memorandum of Understanding bertanggal
30 November 2003. Namun renovasi pasar saat itu tidak seratus persen rampung.
Padahal setahu pedagang, pihak pengembang menjanjikan pengelolaan pasar
hingga tahun 2018. Setelah itu, tidak ada kejelasan mengenai kelanjutan
revitalisasi Pasar Kosambi. Pemerintah kota, lewat Dinas Pengelolaan Pasar,
yang seharusnya mengelola kembali Pasar Kosambi, tidak kunjung menuntaskan
revitalisasi pasar. Kedua, tidak adanya political will dari Pemerintah Kota untuk
membangun kesepahaman antara pemerintah dengan para pedagang di pasar
tradisional tentang model revitalisasi yang akan diterapkan. Alih-alih menjalin
kemitraan, yang berkembang justru saling curiga antara pemerintah dengan
pedagang dan koperasi pasar, dan antara pedagang dan koperasi pasar dengan
pihak pengembang. Kasus revitalisasi Pasar Kosambi contohnya.
11 Arie Sujito. “Mal dan Marginalisasi”. Artikel, dimuat dalam Flamma Edisi 24 Tahun 2005,
download dari www.ireyogya.org
291

Ketika pihak pengembang mengembalikan tanggung jawab pengelolaan pasar
pada Pemerintah Kota, sementara pemerintah tidak mempunyai cukup dana
untuk meneruskan revitalisasi, yang terjadi adalah kevakuman yang berakibat
pada turunnya pendapatan sekitar 250 pedagang resmi di Pasar Kosambi. Para
pedagang di pasar tersebut bersama dengan Koperasi Pedagang Pasar Kosambi
menyatakan sepakat menata sendiri gedung pasarnya. Dana yang diperlukan
sekitar Rp 1,6 milyar untuk menata pasar mulai dari basement sampai dengan
lantai dua. Koppas tidak meminta bantuan dana dari pemerintah kota karena
modal akan diperoleh dari penjualan kios. Namun izin tidak kunjung turun dari
pemerintah kota, padahal semua dinas terkait, seperti Dinas Pengelolaan Pasar,
Dinas Bina Marga,
Dinas Perhubungan, dan Dinas Tata Kota sudah menyatakan menyambut baik
rencana ini. Belum turunnya izin dari Walikota Bandung diperkirakan karena
walikota ingin penataan itu diterapkan pada seluruh lantai, bukan hanya basement
sampai dengan lantai dua, namun biayanya belum ada. Sementara itu, Kepala
Dinas Pengelolaan Pasar Kota Bandung meragukan bisa terlaksananya rencana
pedagang Pasar Kosambi untuk menata pasar dengan biaya sendiri yang diperoleh
dari penjualan kios-kios. Hal ini berarti harus mengubah IMB yang sudah ada.
Selain meragukan kemampuan para pedagang dan Koppas, Dinas Pengelola
Pasar justru mulai mencurigai motif para pedagang tersebut. Dalam wawancara
dengan media cetak lokal, Kepala Dinas Pengelola Pasar mengatakan, “Kami juga
perlu mencari tahu, siapa sebenarnya yang menginginkan penataan dengan biaya
sendiri itu. Apakah memang keinginan itu murni suara bulat pedagang? Apakah
ini akan dimanfaatkan pihak-pihak lain dengan mengatasnamakan pedagang.
Kami harus teliti. Saya sendiri tetap lebih memilih langkah membuat variasi
barang dagangan di masing-masing lantai untuk menarik konsumen. Kemudian
12
basement yang dijadikan lahan parkir ditata kembali.” Pernyataan ini secara
eksplisit mengindikasikan adanya perbedaan persepsi dan kepentingan di antara
pemerintah kota selaku pemegang otoritas dengan para pedagang. Namun, tidak
ada upaya konkret yang dilakukan untuk menjembatani perbedaan kepentingan
tersebut.
Ketiga, ketiadaan mekanisme untuk mencapai konsensus untuk menjembatani
kepentingan berbagai kelompok. Konflik kepentingan merupakan kewajaran dalam
proses kebijakan, namun harus direspon dengan baik oleh pengambil keputusan.
Pemerintah Kota sebagai pemegang otoritas seyogyanya dapat berperan lebih
besar dalam mencari konsensus untuk mengelola kepentingan pihak terkait dalam
pengelolaan pasar. Konsensus tersebut dapat diperbaharui untuk memastikan misi
kebijakan tercapai dan pihak penerima dampak dapat merelakannya. Pemerintah
Kota menggunakan mekanisme perizinan sebagai alat peredam konflik kepentingan,
namun dalam pelaksanaannya, perizinan dalam pendirian ataupun pengelolaan
pasar hanya sebatas formalitas. Kewenangan untuk memberikan izin semestinya
tidak hanya dimaknai secara legal-administratif, tapi juga secara politis.
12 Bujet Edisi 05/III/Juli – Agustus 2005
292

Kewenangan secara legal administratif hanya dapat ditegakan manakala dianggap
legitimate oleh mereka yang terkena dampak kebijakan, terutama oleh mereka
yang terkena dampak negatif. Munculnya protes terhadap keputusan yang diambil
pemerintah sesungguhnya mencerminkan bahwa keputusan tersebut tidak
legitimate, meskipun memenuhi persyaratan administratif. Kasus revitalisasi Pasar
Simpang Dago, misalnya. Dalam kasus ini, para pedagang pasar Simpang Dago yang
tergabung dalam Asosiasi Pedagang Pasar Seluruh Indonesia (APPSI), mendatangi
Komisi B DPRD Kota Bandung untuk menolak revitalisasi Pasar Simpang Dago
13
yang direncanakan pemerintah kota. Menurut para pedagang, pembangunan mal
atau plasa yang selama ini dilakukan pemerintah cenderung menyengsarakan
masyarakat. Selama ini para pedagang sudah melakukan penataan Pasar Simpang
secara swadaya, seperti membenahi pagar dan trotoar. Sementara itu, Kepala Dinas
Pasar, mengatakan, jika pedagang tidak setuju dengan rencana pemerintah kota,
otomatis nota kesepahaman antara pemerintah kota dengan pengembang tidak
berlaku. Pernyataan ini terkesan terlampau menyederhanakan permasalahan
sekaligus membuktikan lemahnya legitimasi konsensus yang dihasilkan. Bila nota
kesepahaman dengan mudah dapat ditiadakan oleh protes kelompok lain, maka
tidak ada kepastian hukum yang kuat untuk menjamin kepentingan kelompokkelompok
yang terkena dampak dari revitalisasi pasar tradisional.
Dalam kasus revitalisasi Pasar Cicadas, krisis kepercayaan pedagang pasar
tradisional kembali muncul dalam bentuk penolakan terhadap rencana revitalisasi
yang akan dilaksanakan pemerintah kota bersama pengembang. Dalam pernyataan
sikapnya, Paguyuban Pedagang Pasar Cicadas Baru (P3C) mengeluhkan sikap
pengembang, PT Tirta Marga Kencana (TMK), yang dianggap telah bertindak
terlampau jauh dengan membuat TPPS (Tempat Penampungan Pedagang
Sementara) di Jln. Cikutra, melakukan pengukuran projektif dan pelaksanaan awal
14
amdal. Warga pedagang juga mengaku kaget dengan adanya surat edaran pada
April 2005 dari Pemkot Bandung yang ditandatangani Kepala Dinas Pasar. Edaran
itu menyebutkan, para pedagang harus menyerahkan Surat Pemakaian Tempat
Berjualan (SPTB) yang masih berlaku kepada kepala pasar, karena revitalisasi
akan dilaksanakan pada pertengahan tahun 2005. Kasus ini semakin memperkuat
dugaan lemahnya keberpihakan pemerintah terhadap kepentingan para pedagang
di pasar tradisional. Dugaan keberpihakan Pemerintah Kota terhadap kepentingan
pengembang selaku pemilik kapital semakin diperkuat ketika Pemerintah Kota
kurang tegas menegakan ketentuan pengelolaan pasar tradisional yang telah
disepakati dengan pihak pengembang. Dalam kasus revitalisasi Pasar Baru,
misalnya, pihak pengembang mengubah penggunaan 2 (dua) basement Pasar Baru
yang semula diperuntukan bagi lahan parkir menjadi tempat berjualan. Perubahan
penggunaan ini dilakukan pengembang tanpa bermusyawarah dengan Koppas
15
Pasar Baru, sehingga mengakibatkan kerugian bagi pedagang lama. Sekalipun
telah terjadi pelanggaran terhadap IMB (Izin Mendirikan Bangunan) dan IPPT
13 Pikiran Rakyat, 19 Januari 2006
14 Pikiran Rakyat, 30 Juni 2005
15 Hasil FGD dengan Ketua dan Sekretaris Koppas Pasar Baru, bertempat di Ruang Komisi B DPRD
Kota Bandung, 22 Mei 2006
293

(Izin Peruntukan Penggunaan Tanah), Dinas Pengelola Pasar Kota Bandung
tidak memberikan sanksi apapun terhadap pengembang Pasar Baru. Kompromi
terhadap kepentingan kapital yang diwakili oleh para investor (pengembang)
pasar juga diindikasikan dari inkonsistensi pelaksanaan Perda No. 19 Tahun 2001
dengan kebijakan lain yang terkait, misalnya sekalipun ada ketentuan bahwa
16
pasar modern tidak boleh dibangun dalam radius 10 meter dari pasar induk,
kenyataannya dalam radius 10 meter dari Pasar Induk Gede Bage hingga sekarang
17
berdiri Hipermarket Makro . Dikaitkan dengan penataan kota, dalam Perda Kota
Bandung Nomor 2 Tahun 2004 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW),
ditegaskan bahwa perkembangan pusat belanja dan pertokoan yang cenderung
linier sepanjang jalan arteri dan kolektor harus dikendalikan.
Pengembangannya didorong ke wilayah Bandung Timur. Peraturan itu secara
normatif memang melindungi pedagang di pasar tradisional. Namun, ketidaktegasan
dalam pelaksanaan hampir dapat dipastikan membuat pasar modern dengan
segala keunggulannya menyulitkan pasar tradisional. Di Kota Bandung, pasar
tradisional yang lokasinya berdekatan dengan mal/hipermarket menjadi makin
sepi pembeli. Hypermart hanyalah salah satu dari hipermarket yang menyerbu
Kota Bandung. Sebelumnya, di kota ini sudah masuk hipermarket lainnya, seperti
Carrefour, Giant, Alfa, Makro, Bandung Electronic Center, Cihampelas Walk,
ITC Kebon Kelapa, dan ITC Pasar Baru. Tahun 2006 mulai dibangun empat mal/
hipermaket baru, yaitu Bandung Electronical Mal, Mal Parijs Van Java, Braga City
Walk, dan Paskal Hyper Square. Semua pusat perbelanjaan modern yang sedang
dibangun itu berlokasi di pusat kota, bukan di wilayah Bandung Timur seperti
yang diamanatkan Perda RTRW Kota Bandung.
4.3 Model Revitalisasi Pasar Tradisional
Konsep revitalisasi pasar tradisional lebih luas dari sekedar perubahan pada fisik
bangunannya saja, tetapi juga harus ada konsep bagaimana mendinamiskan pasar.
Kasus-kasus yang diuraikan di atas menunjukkan bahwa hampir setiap upaya
revitalisasi pasar tradisional, yang salah satunya menyediakan pula lapak-lapak
atau kios-kios baru bagi para pedagang pasar tumpah, berujung pada ketidakpuasan
pedagang karena informasi mengenai rencana dan pelaksanaan revitalisasi pasar
tidak menyentuh semua pedagang, hanya para perwakilannya saja. Buktinya,
banyak pedagang di pasar-pasar yang direvitalisasi tidak mengetahui soal
revitalisasi yang sedang atau akan dilaksanakan di pasarnya. Pedagang juga
merasa harga kios atau lapak yang ditawarkan pengembang pasar dinilai terlalu
tinggi, sehingga sulit dijangkau. Apalagi saat ini pedagang tradisional sangat
tersaingi oleh pasar-pasar modern dari segi pendapatan. Pasar modern seperti
pasar swalayan, minimarket, department store, dan sebagainya, selain dapat
16 Hasil FGD dengan Ketua dan Sekretaris Koppas Pasar Gede Bage, bertempat di Ruang Komisi B
DPRD Kota Bandung, 22 Mei 2006
17 Hasil FGD dengan Ketua dan Sekretaris Koppas Pasar Gede Bage, bertempat di Ruang Komisi B
DPRD Kota Bandung, 22 Mei 2006
294

menjual barangnya dengan harga lebih murah, tempatnya juga lebih nyaman
karena fasilitas umum dan sosialnya terpenuhi, sehingga lebih banyak menarik
pembeli. Akibat tingginya harga kios hasil revitalisasi, banyak pedagang yang
tadinya mempunyai beberapa kios, terpaksa menjual kios-kiosnya hingga tersisa
satu, untuk menutup uang muka pembelian kios, yang besarannya minimal 30%
dari total harga jual. Pengelolaan potensi pasar seyogianya tidak hanya berorientasi
pada peningkatan PAD, tetapi berpihak pada kepentingan masyarakat yang lebih
luas. Karena itu, dalam menggagas model pengelolaan pasar perlu melibatkan
berbagai stakeholders yang terkait, seperti Dinas Pengelolaan Pasar, Dinas
Bangunan, Dinas Tata Kota, Dinas Perhubungan, Koppas, asosiasi pedagang
tradisional, perusahaan pengembang, dan sebagainya agar kepentingan dari setiap
pihak dapat terakomodasi dengan adil. Dengan demikian, materi muatan kebijakan
pengelolaan pasar nantinya akan mengatur pula bagaimana potensi pasar tersebut
dikembangkan, mulai dari jenis dan kualitas komoditi yang akan diperjualbelikan,
mekanisme bongkar muat komoditi sehingga jalur distribusi produk menjadi lebih
efisien dan efektif, serta model kemitraan yang perlu dikembangkan agar tidak ada
pihak yang dirugikan akibat renovasi pasar tradisional.
Dalam melakukan pengelolaan pasar, setidaknya dibutuhkan beberapa paradigma
sebagai berikut. Pertama, paradigma dalam memandang pasar harus bergeser
dari tempat bertransaksi ekonomi menjadi ruang publik tempat berlangsungnya
interaksi sosial. Pasar yang sukses secara inheren memiliki bermacam-macam
ruang yang berfungsi sebagai ruang publik, misalnya jalan, gang, tangga, trotoar,
plaza terbuka, dan lain-lain, di mana tindakan untuk mencegah masyarakat
menggunakan barang publik yang milik umum tersebut akan menjadi sangat
mahal atau sulit, karena hak-hak “kepemilikan” terhadap barang-barang tersebut
sangat labil dan sulit dispesifikasi secara tegas. Oleh karena itu, ruang pasar lantas
memiliki ciri inklusif. Kedua, model revitalisasi pasar tradisional difokukan pada
upaya memperbaiki jalur distribusi komoditas yang diperjual-belikan di pasarpasar
tradisional. Distribusi di sini mengandung makna yang luas, mulai dari
pemilahan komoditas; pengangkutan; bongkar muat; pengemasan; hingga penjualan
komoditas di pasar. Pemerintah kota dapat merumuskan kebijakan insentif untuk
mendukung perbaikan jalur distribusi ini, misalnya dengan memperbaiki ketentuan
bongkar muat. Dalam Perda No. 19 Tahun 2001, bongkar muat barang dagangan
dari kendaraan pengangkut dilakukan di areal pasar. Praktik semacam ini justru
menimbulkan kerugian karena menyebabkan kebersihan di sekitar areal pasar
menjadi terganggu dan dapat menimbulkan kemacetan. Seyogianya pengaturan
tentang bongkar muat dilakukan di luar areal tempat berjualan dan komoditas
yang masuk ke pasar tradisional harus benar-benar diperiksa kualitasnya ketika
bongkar muat.
Ketiga, pembangunan pasar jangan dihambat oleh kepentingan mencari keuntungan
finansial karena pembangunan pasar selain memiliki tujuan sosial juga berperan
untuk mereduksi biaya sosial, di mana revitalisasi pasar tradisional harus
dipandang sebagai investasi jangka panjang dalam kerangka pengembangan
295

properti kota (property development). Dengan kata lain, pembangunan pasar adalah
proses yang bertujuan untuk meningkatkan, menangkap, dan meredistribusikan
kapital bagi kesejahteraan masyarakat. Dari sudut ini, secara paradigmatik
pembangunan pasar lantas menjadi sebuah instrumen untuk menciptakan
keuntungan bagi masyarakat. Keempat, modernisasi pasar juga merupakan
langkah untuk meningkatkan perekonomian pedagang kecil. Modernisasi pasar
disini dimaksudkan sebagai upaya pengelolaan pasar secara modern sesuai dengan
tuntutan kebutuhan masyarakat, sekaligus untuk menghambat beralihnya tempat
belanja masyarakat. Pelebaran budaya produksi ke budaya dagang bukan saja
akan memperkuat daya tahan harga (reservation price) untuk produk-produk
yang dijual di pasar tradisional, tetapi juga mendorong lancarnya penjualan, dasar
pertukaran yang lebih baik, dan perputaran barang dan uang yang lebih cepat.
Melalui tahapan seperti itu, pasar pun akan berubah bukan hanya mempunyai
fungsi ekonomis, tetapi juga menjadi identitas kebanggaan bagi daerah yang
mampu mengubah citra pasar tradisional yang semula tidak menarik, jorok, busuk,
dan tidak terorganisasi menjadi salahsatu pusat komunikasi ekonomi dan simpul
perdagangan, penyebaran informasi, dan pertemuan kultural antarpenduduk, bagi
setiap tingkatan status masyarakat.
Kelima, model kemitraan menjadi penting untuk dirumuskan bersama karena
APBD Provinsi Jawa Barat maupun Kota Bandung tidak pernah membuat pos
khusus untuk penataan pasar, sehingga mau tidak mau pemerintah kota selalu
melibatkan pengembang untuk merevitalisasi pasar. Masalahnya adalah bagaimana
agar pelibatan perusahaan pengembang ini tidak kemudian menyebabkan para
pedagang tradisional yang semula berjualan di sana menjadi “tergusur”. Koppas
sebagai intermediaries institution sebenarnya dapat diberdayakan untuk menjadi
penghubung antara kepentingan pengembang/pengelola pasar dengan pedagang
tradisional, sehingga revitalisasi pasar tradisional tidak terjebak dalam arus
kepentingan kapitalisme yang semakin ekspansif. Pemberdayaan Koppas penting
untuk dilakukan karena selama ini posisi Koppas melemah akibat tidak adanya
sumber dana bagi kegiatan Koppas. Konsep renovasi pasar yang diterapkan
Pemerintah Kota menempatkan pihak pengembang sekaligus sebagai pengelola
dan mengambil alih seluruh kegiatan pengelolaan pasar, seperti jasa listrik, parkir,
dan kebersihan yang semula menjadi sumber penghasilan bagi Koppas.
Pemberdayaan bagi pedagang pasar tradisional dapat dilakukan antara lain
dengan membantu memperbaiki akses mereka kepada informasi, permodalan,
dan hubungan dengan produsen atau supplier (pemasok). Pedagang pasar
tradisional perlu mendapatkan informasi tentang masa depan, ancaman dan
peluang usahanya, serta perlunya perubahan sikap dan pengelolaan usahanya
sesuai dengan perubahan tuntutan konsumen. Dalam kaitannya dengan produsen
pemasok, pedagang pasar tradisioanal perlu dibantu dalam mengefisienkan rantai
pemasaran untuk mendapatkan barang dagangannya. Pemerintah dapat berperan
sebagai mediator untuk menghubungkan pedagang pasar tradisioanal secara
kolektif kepada industri untuk mendapatkan akses barang dagangan yang
296

lebih murah. Selain itu, pembinaan terhadap para pedagang pasar tradisional dan
Koppas perlu dilakukan secara kontinyu agar nantinya Koppas dapat memenuhi
syarat untuk menjadi mitra bagi pihak pengembang dalam pengelolaan pasar.
Keenam, pasar tradisional harus dikelola secara kreatif untuk memecahkan
persoalan ruang usaha bagi masyarakat. Pasar, tempat usaha rakyat harus
diciptakan secara lebih imajinatif, kreatif, dan rekreatif untuk bisa berkompetisi
dengan department stores, shopping centers, mall, dan sejenisnya yang biasa dipasok
sektor swasta. Ragam pasar yang lebih transformatif seperti pasar tematik (pasar
elektronik, pasar tekstil, dll.), dapat dikembangkan menjadi model pengembangan
pasar modern agar pasar modern tidak memonopoli seluruh komoditas yang
menyebabkan daya saing pasar tradisional makin lemah. Pengelolaan pasar
dengan demikian adalah memberdayakan pasar secara lebih kreatif, terjangkau,
manusiawi, kompetitif, dan nyaman bagi masyarakat.
5.
Kesimpulan dan Rekomendasi
5.1 Kesimpulan
Hasil temuan dan analisis di atas menunjukkan sejumlah poin penting sebagai
kesimpulan, yakni:
1. Konsep dan pemaknaan pasar sesungguhnya sangat luas, mencakup dimensi
ekonomi dan sosial-budaya. Dalam perspektif ekonomi, pasar merupakan
tempat berlangsungnya transaksi barang dan jasa dalam suatu tempat
tertentu. Sementara secara sosial-budaya, pasar merupakan ruang tempat
berlangsungnya interaksi sosial lintas strata. Dikotomi tradisional dan
modern yang dikenakan terhadap jenis pasar bersumber dari pergeseran
pemaknaan terhadap pasar, yang semula menjadi ruang bagi berlangsungnya
interaksi sosial, budaya, dan ekonomi kemudian tereduksi menjadi ruang bagi
berlangsungnya transaksi ekonomi dan pencitraan terhadap modernisasi yang
berlangsung dalam suatu masyarakat.
2.
Paradigma kepentingan ekonomi-kapitalistik untuk mendorong pertumbuhan
ekonomi daerah melalui peningkatan PAD menjadi paradigma yang dianut
dalam Perda No. 19 Tahun 2001 tentang Pengelolaan Pasar di Kota Bandung.
Dalam pelaksanaannya, Pemerintah Kota berada dalam posisi yang dilematis
karena di satu sisi, Pemerintah Kota ingin merevitalisasi pasar-pasar tradisional
yang ada sebagai sumber PAD yang sangat potensial. Namun, di sisi lain,
Pemerintah Kota tidak mempunyai dana yang memadai dan konsep yang jelas
untuk revitalisasi pasar, sehingga cenderung bersikap kompromistis dengan
pengembang sebagai pemilik modal, sekalipun banyak terjadi penyimpangan
dalam pelaksanaan Perda Pengelolaan Pasar, misalnya kegagalan revitalisasi
pasar tradisional, ketidaksesuaian penggunaan lahan, bahkan konflik antara
pedagang lama dan Koppas dengan pengembang.
297

3.
Model revitalisasi pasar tradisional seyogianya tidak hanya berorientasi pada
peningkatan PAD, tetapi berpihak pada kepentingan masyarakat yang lebih
luas. Karena itu, dalam menggagas model pengelolaan pasar perlu melibatkan
berbagai stakeholders yang terkait, seperti Dinas Pengelolaan Pasar, Dinas
Bangunan, Dinas Tata Kota, Dinas Perhubungan, Koppas, asosiasi pedagang
tradisional, perusahaan pengembang, dan sebagainya agar kepentingan dari
setiap pihak dapat terakomodasi dengan adil.
5.2 Rekomendasi
Berdasarkan temuan tersebut, sejumlah langkah revitalisasi pasar tradisional
yang direkomendasikan adalah:
1.
2.
3.
4.
Perubahan paradigma pengelolaan pasar, di mana revitalisasi pasar tradisional
ditempatkan sebagai investasi jangka panjang dalam kerangka pengembangan
properti kota yang bertujuan untuk meningkatkan, menangkap, dan
meredistribusikan kapital bagi kesejahteraan masyarakat. Dengan kata lain,
revitalisasi pasar menjadi sebuah instrumen untuk menciptakan keuntungan
bagi masyarakat.
Memperbaiki jalur distribusi komoditas yang diperjualbelikan di pasar
tradisional, mulai dari pemilahan komoditas; pengangkutan; bongkar muat;
pengemasan; hingga penjualan komoditas di pasar.
Menegakan peraturan-peraturan yang terkait dengan pengelolaan pasar
secara konsisten, misalnya yang menyangkut tata ruang, alihguna lahan,
perizinan bagi pasar modern, ketentuan batas minimal jarak pasar modern
dari pasar tradisional, pembatasan pembangunan pasar modern di lingkungan
permukiman penduduk, pengaturan tentang bongkar musat barang, jaminan
kontrol kualitas (quality control) komoditas, dll.
Merumuskan model kemitraan lintas stakeholders untuk memberdayakan para
pedagang di pasar tradisional serta memperkuat posisi tawar pasar tradisional
dalam persaingan dengan pasar modern, misalnya dengan:
a. Merumuskan kebijakan kemitraan atau corporate social responsibility dari
pasar modern terhadap pasar tradisional sebagai bentuk subsidi silang;
b. Menerapkan ketentuan bahwa pengelola/pengembang harus memberikan
kemudahan dalam kredit pemilikan kios bagi pedagang lama;
c. Dinas Pengelola Pasar dapat bekerjasama dengan Bank Daerah atau bank
lain untuk memberikan kredit kepemilikan kios dengan bunga lunak bagi
pedagang lama.
d. Pemerintah Kota melalui Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) yang
terkait (misalnya Dinas Pengelola Pasar, Dinas Koperasi dan Usaha Kecil
Menengah, Dinas Industri dan Perdagangan) dapat melakukan pembinaan
terhadap para pedagang pasar tradisional dan Koppas secara kontinyu
agar nantinya Koppas dapat memenuhi syarat untuk menjadi mitra bagi
pihak pengembang dalam pengelolaan pasar.
298

5.
6.
Modernisasi pasar untuk meningkatkan perekonomian pedagang kecil, dengan
menerapkan manajemen pasar secara rasional, berorientasi pada standarisasi
kualitas komoditas, standarisasi harga penjualan (fixed price), standarisasi
fisik bangunan, dan lain-lain.
Mengembangkan kreativitas dalam pengelolaan pasar tradisional, misalnya
dengan:
a. Membangun pasar-pasar tematik bagi pengembangan pasar modern, seperti
pasar yang khusus berjualan tekstil, elektronik, bahan bangunan, dan lainlain.
Melalui model ini diharapkan pasar modern tidak memonopoli seluruh
komoditas yang menyebabkan daya saing pasar tradisional makin lemah.
b. Pengembangan pasar secara tersebar, tidak bersifat linier mengikuti arus
jalan, yang diharapkan dapat menciptakan pusat-pusat pertumbuhan baru
di seluruh wilayah kota sekaligus meminimalkan penumpukan kegiatan
ekonomi di satu wilayah yang dapat memicu terjadinya kesenjangan,
kemacetan, dan melemahnya kapasitas lingkungan.
Cikapundung-Cisangkuy, Juni 2006
299

Daftar Pustaka
Buku
Anderson, James E. 1997. Public Policy-Making. Third Edition. New York : Holt,
Rinehart and Winston.
Boeke, J.H. 1953. Economics and Economic Policy of Dual Societies: As Exemplified
by Indonesia. N.V. Haarlem:HD Tjeenk Willink & Zoon.
Dunn, William N. 1994. Public Policy Analysis : An Introduction. Edisi ke-2.
Englewood Cliffs, New Jersey : Prentice-Hall, Inc., A Simon & Schuster Company.
Terjemahan dari : Gadjah Mada University Press. Yogyakarta.
Imawan, Riswandha. 1999. Kebijakan Publik. Yogyakarta : Program Pascasarjana
Magister Administrasi Publik UGM.
Sastradipoera, Komaruddin. “Pasar sebagai Etalase Harga Diri”, dalam Ajip Rosidi,
dkk (eds). 2006.
Prosiding Konferensi Internasional Budaya Sunda (Jilid 2). Jakarta:Yayasan
Kebudayaan Rancagé.
Wibowo, Sunaryo Hadi (ed). 2005. Republik Tanpa Ruang Publik. Yogyakarta: IRE
Press bekerjasama dengan Yayasan SET Jakarta.
Sumber Lainnya
Bandung Dalam Angka, 2003.
Bujet Edisi 05/III/Juli – Agustus 2005.
Commonwealth of Australia Department of Finance. 1989.
Pikiran Rakyat, berbagai edisi.
Sujito, Arie. “Mal dan Marginalisasi”. Artikel, dimuat dalam Flamma Edisi 24
Tahun 2005, download dari www.ireyogya.org
Wahyudi, Pujo Sugeng dan Mukhlis Ahmadi. “Kasus Pasar Wonokromo, Surabaya:
Cermin Buruknya Pengelolaan Pasar”. Artikel dalam Kompas, 24 Maret 2003.
300

2. Menuju Perda yang Realistis, Partisipasif dan Progresif
Kasus: Kaum Marginal (Pelacuran) yang Terpinggirkan
1.
Policy Otonomi Daerah
Kebijakan nasional tentang otonomi daerah dan pemerintahan daerah telah
diatur dalam UU No.22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU
No.25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan
Daerah. Pada dasarnya otonomi daerah menekankan pentingnya prinsip-prinsip
demokrasi, peningkatan peran serta masyarakat, dan pemerataan keadilan dengan
memperhitungkan berbagai aspek potensi dan keanekaragaman antardaerah.
Implementasi otonomi daerah menjadi makin penting dengan meningkatnya
dinamika sosial, ekonomi maupun budaya baik dalam lingkup daerah, nasional
maupun internasional hingga menuntut otonomi daerah dijalankan secara nyata
dan bertanggungjawab namun proporsional.
Implementasi otonomi daerah juga diperkuat oleh Ketetapan MPR IV/MPR/2000
tentang kebijakan dalam penyelenggaran otonomi daerah, dimana otonomi
daerah harus dilaksanakan dengan menekankan pentingnya kemandirian dan
keprakarsaan daerah-daerah otonom dalam penyelenggarakan otonomi daerah
tanpa harus terlebih dulu menunggu petunjuk dan pengaturan dari pemerintahan
pusat. Bahkan, kebijakan nasional otonomi daerah ini dikukuhkan dalam materi
perubahan Pasal 18 UUD 1945.
Beberapa perubahan mendasar tentang otonomi daerah didalam amandemen
kedua UUD 1945 pasal 18 diantaranya (sumber: APKASI, 2003),
1. Adanya pembagian daerah otonom yang bersifat berjenjang (Propinsi,
Kabupaten dan Kota).
2. Daerah otonom mengatur dan mengurus urusan pemerintahan menurut asas
otonomi dan tugas pembantuan.
3. Pemerintah daerah otonom memiliki DPRD yang anggota-anggotanya dipilih
melalui pemilihan umum.
4. Kepala daerah dipilih secara demokrasi.
5. Pemerintah daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan
pemerintahan yang oleh Undang Undang ditentukan sebagai urusan pemerintah
pusat.
Oleh karena itu, pelaksanaan otonomi daerah harus diupayakan melalui pengaturan,
pembagian dan pemanfaatan sumberdaya masing-masing serta perimbangan
keuangan antara pusat dan daerah, sesuai prinsip-prinsip demokrasi, peran
301

serta masyarakat, pemerataan dan keadilan, serta potensi dan keanekaragaman
antardaerah. Otonomi daerah juga harus memberdayakan warganya agar tumbuh
menjadi masyarakat madani yaitu masyarakat yang mandiri, kreatif, berdaya dan
partisipatif, dengan menempatkan Pemerintah Daerah hanya sebagai fasilitator
dan regulator pembangunan yang akomodatif terhadap dinamika stakeholder di
daerah.
2.
Permasalahan Pemberdayaan dan Partisipasi Kaum
Marginal
Proses pembangunan daerah / kota selalu meninggalkan dampak akibat kesenjangan
antara tuntutan ideal pembangunan dengan keterbatasan resources. Kompetisi dan
kompetensi yang menjadi basis ekonomi pasar telah meminggirkan sebagian warga
kota yang kurang bisa bersaing. Sebenarnya tidak ada warga yang mau tersisih,
atau menjadi miskin, bodoh, bahkan terbelakang, hingga akhirnya menjadi kaum
marginal (yaitu sebagian warga yang terpinggirkan/kurang memperoleh perhatian
oleh lingkungannya akibat keterbatasan/ ketidakmampuan). Karena keadaan
mereka terpaksa menerima atau terjerumus hidup sebagai pengemis, bekerja
sebagai pelacur/prostitusi/tuna susila, anak-anak terlantar dan lainnya.
Problematika sosial kaum marginal menimbulkan pertanyaan bagi kita,
1. Apakah di era otonomi daerah saat ini Pemda menciptakan kesempatan kerja
dan berusaha yang sama bagi warganya?
2. Apakah bentuk pemberdayaan dan partisipasi kaum marginal?
3. Apakah Perda akomodatif terhadap kepentingan kaum marginal dan apa
wujudnya?
4. Bentuk-bentuk jaminan sosial sebagai pra kondisi terhadap kehidupan kaum
marginal?
5. Perlakuan equal treatment di bidang politik terhadap kaum marginal dalam
setiap keputusan daerah yang terkait dengan masa depan mereka?. Semua
pertanyaan itu menjadi siklus yang belum terjawab tuntas. Realitasnya,
problem kemiskinan dan ketidakberdayaan kaum marginal makin besar
dan Pemda secara sadar telah ‘mendisain’ dan membiarkan pembangunan
berlangsung ‘kurang manusiawi’.
Otonomi daerah ditafsirkan berbeda oleh berbagai pihak di daerah, gejala yang
jelas adalah munculnya berbagai friksi antara elit lokal dan kelompok/fraksi di
masyarakat. Otonomi tidaklah secara otomatis memberi akses dan kontrol bagi
kaum marginal untuk berpartisipasi atau memanfaatkan resources. Sehingga
semangat partisipasi dan pemberdayaan mereka masih dipermainkan oleh
kepentingan elit politik atau kekuatan kelompok/golongan didaerah. Pemerintah
daerah menyadari bahwa dalam pengelolaan daerah perlu memberi kesejahteraan
rakyatnya, tetapi belum ditemukan pendekatan dan instrumen yang tepat dan
302

memadai agar pengelolaan daerah secara optimal mensejahterakan warganya
serta prosesnya dapat dikontrol. Isunya adalah Pemda kurang begitu peka
mendefinisikan stratifikasi sosial di wilayahnya terkait dengan prioritas dan
pemberdayaan resources. Peran pendampingan oleh LSM atau Lembaga independen
yang berlangsung kurang intensif dapat menimbulkan masalah yaitu berbagai
kepentingan di daerah secara riil kurang mendapatkan peran di dalamnya.
Persoalan sosial yang muncul akibat ketidakmampuan pemerintah daerah
membangun kesempatan kerja dan kualitas SDM yang rendah membuat daerah
kurang mampu memberi pilihan yang baik bagi warganya berkompetisi dan hidup
dilingkungannya. Semangat otonomi daerah masih dominan pada eksploitasi
optimal sumber daya alam atau pembagian dana pembangunan pusat-daerah,
namun kurang memberi perhatian pada pembangunan kualitas dan kesiapan
manusia, apalagi terhadap kaum marginal yang tersisih karena keterbatasan
pendidikan, kemiskinan, atau korban kekerasan rumah tangga, atau akibat
tindak kriminal. Untuk itu ‘memanusiakan’ kaum marginal harus didekati melalui
komitmen stakeholder didaerah yang tercermin dalam sistem / peraturan Daerah
yang realistis, partisipatif dan progresif.
Dimensi realistis dikembangkan melalui akses yang besar bagi kaum marginal di
bidang pendidikan, ketrampilan dan modal usaha sebagai jaring pengaman sosial
menjamin kelangsungan hidup maupun kesempatan berusaha. Transformasi
paradigma kearah itu membutuhkan penguatan partisipasi warga (termasuk kaum
marginal), melalui sikap menerima realita sosial, mendorong ke arah perbaikan
kondisi dan bagaimana mengelola resources dalam semangat otonomi itu sendiri.
Dimensi partisipasi dan progresif dikembangkan melalui pemberdayaan warga
mewujudkan hak-hak mereka untuk terlibat aktif dalam proses-proses pengambilan
keputusan publik yang memiliki pengaruh terhadap kehidupan mereka di
masa depan. Proses tersebut terutama untuk menjamin agar pelembagaan
dan pengorganisasian kelompok marginal berjalan secara bertanggungjawab
dan demokratis, kepentingan dan suara mereka dapat diperhitungkan secara
berimbang. Bentuk praktis partisipasi warga diantaranya di bidang:
1.
2.
3.
4.
5.
Kependidikan dan penanggulangan masalah sosial dan kemiskinan;
Advokasi dan kerjasama warga terhadap isu kesempatan kerja, lingkungan
dan lain-lain;
Pendidikan dan kesadaran warga terhadap hak dan tanggung jawab;
Pengawasan terhadap mutu pelayanan publik seperti utilitas, perijinan, pajak,
anggaran daerah, dan lain-lain;
Membangun sistem pemerintahan daerah yang transparan dan responsif
terhadap kepentingan dan kebutuhan warga.
Lemahnya partisipasi kaum marginal dan peran LSM/lembaga independen menjadi
indikasi macetnya pemberdayaan sosial. Kelompok masyarakat yang tidak memiliki
akses terhadap politik menjadikan mereka marginal dalam berpartisipasi.
303

Kaum marginal (khususnya pelacuran) merupakan resources daerah yang dapat
diberdayakan secara positif. Mereka tidak sekedar obyek tapi menjadi bagian
dari subyek yang turut menentukan keputusan. Menganggap mereka ’sampah
masyarakat’ menjadi justifikasi bahwa Pemda tidak bijak dan equal treatment
dalam mengelola resources daerah.
Pemerintah daerah harus benar-benar menciptakan kondisi yang mendorong dan
menjamin warganya untuk berpartisipasi dalam setiap pengambilan keputusan
publik yang akan berdampak pada setiap warga. Oleh karenanya LSM dan kelompok
yang mewakili kepentingan kaum marginal (pelacur, anak terlantar, pengemis,
dan lain-lain) harus dilibatkan dalam merumuskan Perda dan keputusan penting
di daerah. Mereka bisa menjadi penyeimbang dan kontrol terhadap lembaga
Eksekutif dan Legislatif di daerah / kotamadya.
3.
Perda Yang Realistis, Partisipatif dan Progresif
Dari sejumlah + 14 (empat belas) Peraturan Daerah (Perda) yang terkait dengan
kaum marginal (khususnya Pelacuran) dan yang terakhir adalah Perda No.8 Seri
E Tanggal 23 November 2005 tentang Pelarangan Pelacuran di Kodya Tangerang,
secara umum belum dijumpai upaya pemberdayaan dan solusi komprehensif dalam
penanganan kaum marginal (pelacuran) dan Pemda belum menempatkan diri
menjadi fasilitator dan regulator yang bijak terhadap kaum marginal ini. Kaum
marginal (pelacuran) secara kasat mata ada di kota/daerah, namun masih menjadi
obyek hukum semata, sementara Hak hukumnya relatif diabaikan.
Untuk melihat kondisi Perda yang ada, dilakukan Comparative Study terhadap
5 (lima) Perda yang menjadi sampel, khususnya Perda yang terkait peran kaum
marginal (Pelacuran), (sumber data: Perdaonline.org) yaitu:
1.
2.
3.
4.
5.
Perda Kota Kupang No. 39 Tahun 1999, Tentang Penertiban Tempat Pelacuran
di Daerah Kota Kupang.
Perda Kodya Tangerang No. 8 E Tahun 2005, Tentang Pelarangan Pelacuran,
Perda 7 Tahun 1999, Tentang Prostitusi, di Kabupaten Dati II IndRhamayu
Perda 15 Tahun 2002, Tentang Larangan Perbuatan Prostitusi dan Tuna Susila
Dalam Wilayah Kota Bandar Lampung,
Perda 3 Tahun 2002, Tentang Larangan Perbuatan Pelacuran dan Tuna Susila
dalam Kabupaten Lahat.
Hasil comparative study menunjukkan adanya beberapa problematika mendasar
terkait dengan proses maupun isi Perda khususnya dilihat dari sisi Substansi
(Realitas), sisi Partisipatif dan sisi Progresif, diantaranya:
304

1. Substansi (Realitas)
1.1 Standarisasi dan Struktur Perda
a.
b.
c.
d.
Belum dijumpai adanya kesamaan persepsi mengenai subyek Perda itu
sendiri. Hal ini tercermin pada penamaan Perda dan Lingkup/pengertian
obyek pembahasan khususnya tentang kaum marginal (pelacuran).
Pertimbangan /Latar Belakang Perda merupakan awal atau basis dari
pemikiran dan substansi isi Perda selanjutnya.
• Pada daerah yang tidak akomodatif terhadap kaum marginal (dalam
kasus ini adalah kegiatan pelacuran) norma agama, kesusilaan, nilai
luhur dan pertimbangan ketertiban umum menjadi dasar penyusunan
dan substansi Perda.
• Pada daerah yang akomodatif, realita sosial menjadi dasar bahwa
kegiatan ini bisa ada sehingga kegiatannya perlu diarahkan,
dikendalikan, diatur di Perda.
Dasar / Landasan Hukum Perda, sangat variatif tergantung landasan dan
keterkaitan substansi Perda terhadap UU dan Perda yang telah ada di
daerahnya. Namun terdapat Perda yang relatif komprehensif dibanding
lainnya
Struktur isi Perda, masih beragam (variatif) terkait akomodatif/tidaknya
daerah. Namun substansi upaya pembinaan dan pemberdayaan terbatas
dijumpai, hanya pada 2 Perda (yaitu: Perda Kupang dan Perda Lahat).
1.2 Ketentuan dan Isi
a.
b.
c.
Ketentuan Pelarangan Kaum Marginal (Pelacuran)
• Pada daerah yang tidak akomodatif (Tangerang, IndRhamayu dan
Bandar Lampung) terdapat unsur ‘praduga bersalah’ terutama adanya
unsur mencurigai (dengan penekanan pada tingkah laku dan keberadaan
di tempat umum) dan unsur penindakan berdasarkan kriteria diyakini
(oleh Penyidik). Kriteria dan persepsi perlu dijelaskan dalam melakukan
penegakan Perda.
• Pada daerah yang akomodatif (Kupang) melihat pelarangan hanya sisi
persyaratan pengunjung, sementara pada kota yang moderat (Lahat)
Pelarangaan didasarkan pada perbuatan (yang nyata terjadi)
Ketentuan Pidana, bervariatif masa hukumannya tergantung persepsi
daerah, walaupun sama-sama menggunakan dasar hukum yang sama
(ketentuan KUHAP)
Penertiban dan Pengelolaan, pada kota yang tidak akomodatif lebih
ditekankan pada pengendalian dan penindakan hukum. Sementara pada
kota yang akomodatif diatur dengan tegas persyaratan: lokasi, jumlah,
pembinaan dan persyaratan ketertiban dan lain-lain.
305

2. Partisipatif Kaum Marginal
a.
b.
Tidak ada penjelasan bagaimana dan apa dikontribusi kaum marginal
dalam Perda
Terhadap sikap transparansi publik:
• Pada daerah yang akomodatif: ada langkah pembinaan sesuai lokasi
dan monitoring, yang diawasi Pemda.
• Pada daerah yang tidak akomodatif: tidak ada solusi terhadap masa
depan kaum marginal. Mereka hanya menjadi obyek yang harus
ditertibkan /dihukum bila melanggar. tidak diatur bagaimana kondisi
dan diarahkan kemana untuk keluar dari masalah yang ada.
3. Substansi Progresif
a.
b.
Tidak ada peran LSM/lembaga independen dalam membangun maupun
berperan dalam mendorong pengawasan terhadap implementasi Perda.
Tidak ada langkah/upaya Pemda untuk mengembalikan kaum marginal
kembali pada kehidupan normal, maupun upaya pemberdayaan mereka
sebagai resources.
Secara lengkap Comparative Study (Perbandingan Indikator) dan hasil kajiannya
disajikan dalam Lampiran-1 (Data/Indikator) dan Lampiran-2 (Hasil Kajian). Bila
dicermati secara lebih dalam terdapat beberapa critical point yang bisa diperoleh
dari dalamnya, diantaranya:
a.
b.
c.
Belum ada standarisasi pola penyusunan Perda dan Kesamaan persepsi
mengenai kaum marginal (pelacuran). Perda terkait pelacuran sangat
variatif dan ini dapat berdampak pada:
• Kesulitan (kebingungan) penyidik dalam menegakkan aturan lintas
daerah, akibat persepsi dan struktur PERDA yang beda antardaerah.
• Tiada adanya akuntabilitas dan transfaransi dalam kaitan menilai
kualitas dan substansi PERDA antardaerah, terhadap obyek yang
relatif sama.
Sisi partisipatif dan pemberdayaan tidak diatur dalam PERDA. Kaum
marginal (pelacuran) hanya menjadi obyek hukum dan dianggap “sampah
masyarakat” yang harus dibersihkan dan digusur sejauh mungkin dari
kota. Aspirasi mereka, hak hukum, hak hidup dan keberadaannya tidak
diberi solusi yang komprehensif. Pemda tidak memberikan solusi sebagai
upaya pengalihan ke kehidupan yang tidak menyalahi hukum.
Peran Lembaga Swadaya Masyarakat/Organisasi Sosial/Pembelaan Hak
Perempuan, tidak mendapat tempat, sehingga Perda lebih sebagai daftar
pelarangan, penindakan, Ketentuan penyidikan/pidana. Membangun
otonomi daerah seharusnya memberi peran masyarakat dalam berkontribusi,
dan untuk kondisi ini Pemda dan DPRD masih dominan di sisi regulator
dibanding sebagai fasilitator aspirasi/dinamika daerah.
306

d.
e.
Perda masih ‘dianggap’ menjadi media kepentingan politis lokal, sehingga
kurang didukung oleh hasil penelitian yang cermat. Solusi yang ada dalam
Perda kurang melihat aspek: realitas sosial (data dan fakta), partisipatif
(peran serta dan tanggung jawab), dan progresif (solusi jangka panjang).
Komunikasi antar kota-daerah (contoh: penyusunan Perda) masih lemah.
Kerjasama antara daerah-kota di Indonesia (dalam asosiasi: APKASI,
APEKSI, dan lainnya) masih terbatas, walaupun UU 22/1999 terkait
otonomi daerah sudah berjalan lebih dari 7 tahun. Seharusnya dirancang
pola kerjasama antara kota-daerah, dan checklist prinsip-prinsip umum,
kriteria dasar, dan aspek keterkaitan antar di segala bidang pembangunan
(tidak hanya Perda), sehingga dalam kegiatan antardaerah penyusunan
(penyusunan Perda contohnya), terdapat standarisasi struktur bahasan
yang sama, apabila ada hal khusus/nilai lokal yang perlu dicantumkan,
maka hal itu bisa ditambahkan secara khusus atau dimuat dalam Ketentuan
Khusus (Tambahan). Komunikasi antar kota/ daerah bisa dirancang melalui
website, teleconference, atau media lain yang mudah di akses, aman dan update.
Dalam membangun Paradigma Perda yang Realistis, Partisipatif dan Progresif
terkandung makna bagaimana peraturan mampu menjawab dan mengakomodasi
tantangan dan kebutuhan daerah dengan tujuan kemajuan, dengan meniadakan,
meminimalisasi atau mengelola risiko/ konflik kepentingan. Tentu perlu
dirumuskan apa kriteria dan bagaimana mekanisme mewujudkannya.
Konsepnya, budaya partisipatif warga dibangun dengan memfokuskan perhatian
pada keterlibatan seluruh warga. Pemda harus membangkitkan inisiatif warganya
dalam kebersamaan melalui rasa tanggungjawab dan rasa memiliki dan komitmen
yang tinggi terhadap kesepakatan. Rasa kepemilikan terhadap aturan (dalam
hal ini Perda) dikembangkan melalui profit sharing yaitu dalam kemanfaatan dan
keadilan mulai sejak proses penyusunan hingga implementasinya.
307

Gambar 1. Hubungan Antara Lingkungan dan Strategi Manajemen terhadap Budaya
Tak dapat dipungkiri, tidaklah semua anggota DPRD dan Pemda dalam
penyusunan PERDA memilik kompetensi yang memadai karena memang sebagian
besar anggota DPRD (diluar DPD) adalah wakil partai yang berasal dari beragam
profesi, kepentingan, pendidikan, agama/pemahaman, kemampuan, dan PEMDA
memiliki rutinitas/informasi terbatas sehingga Perda yang disusun kurang
sempurna/terburu-buru. Untuk itu, dalam melihat realitas masyarakat diperlukan
adanya niat dan hati nurani yang positif serta kejujuran terhadap permasalahan,
informasi, data/hasil studi yang ada.
Dalam membangun budaya partisipatif stakeholder terhadap Perda perlu ada
keihlasan dan kepatuhan kita pada aturan, bahwa memang semua pihak yang terkait
dengan Perda wajib diajak bicara, diakomodir aspirasinya agar terpenuhinya unsur
keadilan. Menciptakan substansi Perda yang Progresif diperlukan kemampuan
komprehensif dalam mengkaji kebutuhan dan trend masyarakat kedepan, alternatif
relokasi/reposisi aktifitas, mengukur tingkat penerimaan masyarakat terhadap
Perda, serta kemampuan merumuskan kriteria dan indikator kinerja (performance
indicator) dari Perda.
Menuju Perda yang Realistis, Partisipatif dan Progresif minimal perlu memuat
unsur-unsur: Preparation (penyiapan awal) meliputi kelayakan fakta dan
informasi, adanya partisipasi stakeholder, sosialisasi, dan kajian kaitannya dengan
UU/Peraturan yang lebih tinggi atau Perda ialah;
• Enhancement (Pengayaan materi) yaitu unsur mendidik, memberdayakan
dan mendorong kemajuan/ perbaikan daerah);
• Action (Penindakan) yang mendefiniskan jenis dan kriteria penindakan
•
jelas, transparan dan terukur;
Condition (Pengendalian dan Persyaratan) meliputi aktifitas yang
boleh/tidak boleh, alternatif aktifitas yang dilarang, bagaimana
relokasi/reposisi aktifitas ke depan, peran LSM/ organisasi sosial;
• Addendum (unsur peralihan/ kondisional) yaitu kondisi/aturan
peralihan, kriteria revisi, dll.
308

Gambar 2. Konsepsi Menuju Perda yang Realistis dan Progresif dengan
Memperhatikan sisi Partisipasi Warga
(Suatu Bentuk Penyederhanaan Solusi)
Yang perlu juga dikritisi adalah implementasi Perda dan upaya kita mengakomodasi
dan mengawasi berbagai ketentuan Perda agar sesuai dengan rencana yang ada
(selengkapnya Konsepsi menuju Perda yang realistis, partisipatif dan progresif
ditampilkan dalam Gambar 2.) Dari comparative study terhadap 5 (lima) buah
Perda diatas nampak bahwa secara umum kemampuan PEMDA dan DPRD masih
belum optimal, terutama dalam substansi partisipatisi publik dan bagaimana
menterjemahkan realitas yang hidup ada di masyarakat. Perda tersebut juga belum
memenuhi kaidah progresif yaitu mengantisipasi kebutuhan, memberdayakan, dan
memenuhi rasa keadilan di masyarakat..
309

4.
Penutup
Otonomi daerah hakekatnya adalah otonomi pada rakyat di daerah, sehingga
otonomi akan lebih bermakna pada keadilan dan kesejahteraan rakyat di daerah
bila dijalankan bersama-sama dengan agenda demokratisasi didalamnya, yakni:
upaya pemberdayaan rakyat di daerah, penegakan supremasi hukum, menciptakan
pemerintahan yang bersih, adil, transparan dan akuntabel, dan lainnya.
Perda merupakan cermin dari realitas kebutuhan dan bagaimana masyarakat
dan resources daerah dikelola secara sistematis. Perda hanya salah satu bagian
dari sistem yang mengatur kehidupan di daerah/kota sehingga di era otonomi
daerah saat ini penguatan substansi Perda saja tidaklah cukup. Efektifitas dan
keberdayaan Perda sangat bergantung pada Kualitas Perda, Komitmen stakeholder
dan Dukungan lingkungannya,
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Kualitas Perda: substansi yang jelas, akuntabel dan diterima masyarakat
Kualitas Penegak Hukum: polisi/penyidik agar kompeten dan komitmen pada
pengabdian pada tugas dan tanggung jawab
Masyarakat & Lingkungan Bisnis: memberi kontribusi, rasa memiliki,
menerima, menjalani dan memberi umpan balik (feedback).
LSM / Social Watch, media cetak dan elektronika: memberi informasi/sosialisasi,
permasalahan dan koreksi implementasi.
Pemda & DPRD: aspiratif dan akomodatif terhadap dinamika sosial sehingga
PERDA menciptakan kondisi yang mendorong kemajuan, pemberdayaan dan
keadilan sosial.
Pemda Tingkat I /Pemerintah Pusat: menciptakan pengawasan, harmonisasi
UU/ Perda dan keterpaduan rencana dan program pembangunan antardaerah
di segala bidang.
310

Daftar Pustaka
Andrik Purwasito DR, DEA, Peran Masyarakat Dalam Mengontrol Eksekutif dan
Legislatif,
Jakarta, 2005.
APKASI, Policy Paper Rakernas III, Jakarta, 2003.
Rhenald Kasali Ph.D. Change, PT Gramedia, 2005.
Pemda Kodya Tangerang, Perda 8 Seri E Tahun 2005 tentang Pelacuran, 2005.
Website Perdaonline.org, Perda Yang Terkait Kaum Marginal (Pelacuran), 2005.
311

3. Diskusi Sesi Paralel 3:
Menuju Perda yang Partisipasif & Komprehensif
Tanya Jawab
◊ Pertanyaan
1. Dian Herry Sofyan, Konsultan, PT. Alam Media Kreasi, Bandung
Ini mungkin langsung untuk kedua pemateri. Saya pikir sebagaimana kita
ketahui sekarang itu yang masuk menjadi anggota legislatif di daerah itu sangat
bervariasi, latar belakang, budaya, sosial, ekonomi dan pendidikannya. Sehingga
kelihatannya semakin jauh ada kesenjangan yang pada akhirnya juga mengganggu
produktifitas, salah satunya masalah perda tadi, masalah substansi. Cuma saya
pikir ada satu contoh menarik di kota Bandung. Jadi ketika akan ada laporan
pertanggungjawaban dari Walikota waktu itu salah satu partai mengadakan
semacam kegiatan seminar lokakarya. Partai tersebut giat mengundang ahli-ahli
di bidang yang bersangkutan yang dilakukan oleh Walikota. Jadi kalau masalah
pendidikan yang diundang adalah pembicara dari UPI, IKIP, atau/dan dari LSM
Pendidikan.
2.
Fernandez
Pertama, saya kira juga saya setuju dikatakan bahwa harus mengenal kondisi
masyarakat, saya melihat bahwa kasus kota Bandung tadi mengenai pasar karena
memang tidak pernah ada kajian tentangada prinsip filosofi dasar daripada hukum
itu, kedua ada pendekatan antropologis, sosiologis yang dibutuhkan. Nah, kita lupa
semua itu dimakan oleh kapitalisme yang penting sekarang bangun mall besar
yang bisa menghasilkan banyak uang dari kapital-kapital yang mudah ditarik
uangnya dan mungkin mereka adalah orang-orang di belakang layar pembuatan
perda-perda tentang pasar-pasar tradisional tadi. Jadi konversi-konversi seperti
itu sangat merugikan masyarakat banyak. Saya mau mengambilkan contoh satu
lagi ketika saya belajar, kebenaran di Amerika, proses peruntukan atau landuse
satu daerah menjadi komersial itu membutuhkan perjuangan yang lama
dan diskusi dari komunitas di situ. Karena apa? Karena punya dampak, jadi
ada impact assessment. Masyarakat harus tahu punya dampak, kalau misalnya
satu daerah pertanian diubah menjadi satu mall, maka ada dampak kriminal, ada
dampak arus lalu-lintas, ada dampak run-off, ada dampak masalah kerusakan
lingkungan karena aliran air dan sebagainya, karena pengerasan, dan sebagainya.
Hal seperti itu diolah, didiskusikan antar kelompok masyarakat komunitas di balai
kota, kita tidak punya mekanisme itu. Itulah sebabnya kenapa terjadi hal seperti
tadi masalah pelacuran ada, di masyarakat pasar, ntah masalah-masalah lain
yang semakin banyak. Saya ingin menambahkan saja mudah-mudahan panitia
bisa membawa hal ini, menarik ini menjadi diskusi menjadi diskusi yang lebih jauh
dengan Depdagri, Departemen Kehakiman dan HAM.
312

3.
Ajasi dari Yayasan Kita
Saya tertarik dengan yang diungkapkan Bapak Rhama Wijaya. Masalah variasi.
Ada yang sebagian bervariasi dari Perda, kemudian ada yang kelihatannya idemditto
karena copy-paste. Saya kira adanya ketidak bakuan atau variasi itu bukan
suatu problem. Seandainya itu memang berpijak dari kondisi spesifik lokal, karena
Perda ‘kan merupakan suatu penafsiran teknis dari undang-undang diatasnya atau
peraturan yang diatasnya, disesuaikan dengan kondisi daerah setempat. Hanya
kita melihat, juga menyayangkan, adanya proses yang sangat instan yaitu dengan
cara copy-paste, karena itu saya rasa memang kalau ditarik berdasarkan apa yang
menjadi keyakinan sebagian besar anggota DPRD mungkin mereka ingin simpel
saja mengambil dari daerah tetangga, padahal kondisinya berbeda, itu justru yang
merupakan masalah bagi masyarakat daerah tersebut. Untuk Tangerang, saya juga
pernah melakukan kajian, tapi di kabupaten dan mereka juga bingung?! Kenapa?
Tangerang sebenarnya kota, kenapa harus menerapkan Perda yang sebenarnya
budaya rural. Mungkin ini terkait dengan peta politik yang ada di DPRD-nya dan
itu suatu kondisi yang mungkin berbeda dengan kondisi yang ada di masyarakat,
tapi itulah real-politik yang ada. Dan masalah ini saya kira bukan hanya Perda-
Perda yang terkait dengan pelacuran, tapi juga Perda-Perda yang lain termasuk
seperti salah satunya Perda Pamungkas yang dinamakan Perda Tramtib.
Saya pernah melakukan kajian antara satu daerah, Tangerang dengan daerah
lain dapat dikatakan hampir sama termasuk masalah hukumannya dan apa-apa
yang dihukum. Dan ini kita juga melihat hukuman yang terlalu besar untuk
hal-hal yang kecil seperti merokok dengan denda sekian juta itu kan menjadikan
Perda mati, yang tidak efisien dan dapat dikatakan tidak jalan, tapi kenapa itu
diberlakukan. Juga saya mungkin ingin menanyakan ke Bapak Rhama Wijaya
yang mungkin lebih mengerti masalah hukum, apa yang menjadi tolak ukur dari
penentuan sangsi dalam penyusunan Perda, ada tidak prosedur kajian itu yang
menjadi pertimbangan rekan-rekan di daerah untuk menentukan untuk jenis ini
hukumannya segini. Padahal kalau yang kita pernah tahu, untuk membuang
sampah hanya 150-ribu tapi sekarang 5-juta, akhirnya timbul negosiasi dagang
sapi; akhirnya daripada anda bayar 5-juta, sudah 100-ribu saja buat kantong saya.
Kemudian ini, yang tidak saya lihat dari sekian banyak makalah adalah tentang
urgensi pembuatan Perda itu sendiri. Apakah harus semuanya diatur dengan perda?
Kenapa tidak pakai Surat Keputusan Bupati? Sampai-sampai untuk rehabilitasi
lahan pesisir yang merupakan hal yang seharusnya terkait dengan Renstra, itu
ada Perdanya juga, padahal Renstra itu sudah merupakan keputusan DPRD,
harusnya dimasukkan di Renstra atau mungkin dengan SK Bupati. Kenapa selalu
harus diatur dengan Perda? Yang kedua fungsi PPNS, belum ada yang mengkaji
masalah fungsi PPNS padahal itu terkait dengan implementasi dari Perda. Yang
terakhir kepada YIPD, apakah tidak mencoba untuk melakukan kajian terhadap
peraturan-peraturan yang ada di Pemerintah Pusat. Karena ini konsistensi yang
ada di pemerintah pusat itu akan menjadi suatu faktor yang membuat perda-perda
yang di daerah itu jadi tumpang tindih atau tidak beraturan.
313

4.
Novi, Mahasiswi dari STIFAN
Pertanyaan mengenai makalah “Menggagas Model Repitalisasi Pasar Tradisional” .
Di Merauke, ada pasar kemudian karena mengalami suatu musibah sehingga pasar
itu dipindahkan ke suatu tempat yaitu di lapangan terbuka, sehingga masyarakat
lebih cenderung ke pasar yang tradisional. Sekarang dengan adanya globalisasi
dimana tingkat persaingan semakin tinggi sehingga masyarakat tradisional takut
bahwa nantinya akan digeser keberadaan mereka dengan adanya pasar modern.
Hal ini juga disebabkan karena masyarakat lebih terbiasa menggunakan pasar
tradisional karena di Merauke cuma ada satu pasar yang sangat terkenal yaitu
pasar yang kemarin mengalami musibah dimana masyarakat merasa dengan
adanya pasar tradisional mereka lebih bisa mengekspresikan kegiatan jual beli
mereka dimana mungkin mereka lebih mempertimbangkan karena dengan adanya
pasar tradisional mudah, barang-barangnya lebih murah dan karena kenalannya
lebih banyak sehingga mungkin barangnya bisa ditawar dengan harga yang lebih
rendah. Yang ingin saya tanyakan disini. Jika pada akhirnya nanti pasar tradisional
bergeser, apakah masyarakat untuk saat ini bisa menerima keberadaannya pasar
modern karena masyarakat di Merauke kelihatannya masih sangat tradisional
sekali sehingga untuk menerima kehadiran pasar modern mungkin masih agak
terlalu minim. Bagaimana sikap dari pada pemerintah Kabupaten Merauke
dan apa yang harus dilakukan pemerintah untuk melakukan pengenalan atau
apa yang sebaiknya pemerintah lakukan agar masyarakat tradisional ini bisa
menerima adanya kehadiran pasar modern ditengah-tengah kehidupan masyarakat
Merauke.
314

1.
◊
Jawaban
Dede Mariana
Pertama mengenai background anggota legislatif, saya kira itu bagian dari proses
yang berjalan, mestinya pada institusi parpol itu sendiri ada upaya memperbaiki
karena pintunya di partai. Sekarang ini kelihatannya sudah mulai ada kesadaran
itu. Proses pembuatan Perda itu sendiri seperti tadi dikomentari oleh penanya
kedua, saya kira memang saat ini kebiasaan perda itu lebih banyak inisiatif dari
eksekutif atau birokrasi. Misalnya saja saya melihat di kota Bandung itu misalnya
ada satu Perda yang sedang dipersiapkan, misalnya Perda tentang “X”, dari pihak
legislatif menginginkan dibuka ruang partisipasi seluas-luasnya misalnya. Tetapi
begitu bertemu dengan katakanlah sekarang ini kalau perda itu berasal dari usul
prakarsa, ujung-ujungnya ada pembiayaan ditaruh di Setwan. Dan diberitahulah
oleh birokrasi sekretariat dewan bahwa berdasarkan dokumen perencanaannya
adalah seperti ini. Ini cukup 1-bulan, 2-bulan dengan proses administrasi.
Sehingga disini kalau saya melihat justru di dalam membuat regulasi itu melalui
Perda terjadi apa yang disebut proses birokratisasi.
Birokratisasi bisa terjadi di eksekutifnya sendiri, bisa juga di legislatif, sehingga
akan kesulitan bagaimana membuka ruang-ruang publik itu. Sehingga kalau tadi
dikatakan naskah akademik dan seterusnya akhirnya tidak bisa sampai kesana,
apalagi keterlibatan stakeholder. Kemudian mengenai ide revitalisasi saya kira
yang kami coba tawarkan sebetulnya bukan menghadirkan sekedar penampilan
fisiknya, saya sependapat kalau katakanlah sempat berkunjung ke satu tempat
di Australia, misalnya ada pasar itu sudah ratusan tahun, tetapi dia bisa turuntemurun
pelakunya, jadi yang jualan daging di kios itu adalah cucu-buyut yang
pernah berjualan. Kalau di kota Bandung seperti Pasar Baru saya kira, wujud
fisiknya saya senang sekarang tapi kalau melihat pelakunya sudah berganti
kemudian kita juga tidak bisa menyalahkan pengembang, karena pengembang
ujung-ujungnya dia bisa menjual kios itu supaya investasi yang ditanamkan itu
kembali. Yang disayangkan pelibatan koperasi. Kalau koperasi dihadapkan kepada
persoalan permodalan sebetulnya Perbankan belum didorong oleh Pemerintah
untuk menjadi fungsi mediasi antara pedagang dengan organisasi koperasinya
sehingga dia bisa memiliki kiosnya lagi.
Memang di Pasar Baru ini kalau saya perhatikan sebagian besar mungkin masih
berlaku prinsip-prinsip jual beli yang tradisional (Pelanggannya, dst.). Tetapi
di Kebon Kelapa ITC bekas Pasar Lama sekarang kebanyakan sudah pedagang
baru. Bahkan di Pasar Ciroyo misalnya di kota Bandung itu sekarang pedagang
lama memblokir gedung sehingga pedagang barupun tidak bisa masuk, sementara
gedung yang sudah direvitalisasi (pasar yang sudah direvitalisasi) tidak bisa
digunakan, ini belum selesai sampai sekarang, sampai-sampai Satpol-PP juga
tidak sanggup mengamankan, dan entah sampai kapan berhentinya negosiasi itu.
Sehingga, maksud saya revitalisasi yang kita pertaruhkan itu, pengelolaannya dan
sejak awal perencanaannya. Kalau tadi disinggung oleh penanya kedua, bahwa
315

ini jangan-jangan, dibalik itu ada siapa? Yah, para pemegang modal besar itu,
sehingga di Bandung sekarang ini ada Jargon kota jasa-nya, kawasan Dago yang
pemukiman dengan mudah saja berlindung di perda RT/RW yang 5-tahun bisa diadjust/disesuaikan.
Jadi akhirnya bukan aturan hukum yang mengatur perilaku
orang, tetapi perilaku dulu dibiarkan, setelah itu peraturan yang menyesuaikan.
Jadi, misalnya kalau saya dengar kemarin diskusi dan Kadin itu biasanya triggertriggernya
itu diceritakan, misalnya McDonald dulu masuk, kalau disitu sudah
tercipta conditioning, keRhamaian, macam-macam dan rakyat seputarnya tidak
protes, LSM juga tidak protes, baru setelah itu berdiri gedung yang tinggi. Misalnya
ini untuk dipojokan Dago di kota Bandung kalau anda bisa melihat di sana sekarang
sedang dibangun di sebelah MacDonald, selalu begitu motif-motifnya.
Jadi, di sini sebetulnya yang tadi itu dalam beberapa kasus ketidak-mampuan
anggota legislatif itu dimanfaatkan juga. Terus juga ada celah pada waktu UU
No.22/1999 berlaku. Depdagri itu hanya diberi waktu 2-minggu untuk menelaah
Perda, kalau 2-minggu tidak ada reaksi dari Depdagri, Perda itu berlaku. Setahu
saya sekarang sebenarnya sudah diserahkan dengan UU No. 32 ini ke Propinsi.
Tetapi, untuk Jawa Barat misalnya saya cek di Propinsi, Biro Hukumnya, “Ah Pak
Dedek, jangankan untuk menelaah Perda dari Kabupaten Kota, ngurusi Perda
kami juga, kami sulit!” Terus saya katakan: “Kenapa Anda tidak hire, menghimpun
LSM untuk bikin desk (sama-sama), soal duitnya belakangan”. Mereka selalu
berpikiran: kalaupun menarik orang, bayarnya berapa? Dan darimana?
Kemudian, saya sepakat memang itu perlu dibuka ruang-ruang untuk partisipasi,
tetapi juga yaitu tadi, saat ini banyak Perda lebih deras masih dari eksekutif, dari
Biro Hukum, dari bagian Hukum karena memang legislatif merasa dia itu belum
berkemampuan. Padahal sebetulnya mereka kalau mengembangkan organisasi
jaringan mereka bisa join dengan beberapa LSM untuk menyiapkan itu. Hanya
semangatnya tadi, apakah mau mengatur atau seperti tadi, perizinan itu kan
seharusnya melindungi izin yang lain. Di Bandung yang namanya Carrefour itu
sebetulnya yang dapat izin baru 1 (satu), yang baru akan didirikan di Sukajadi,
tetapi yang sudah ada sekarang sudah beroperasi. Pemkot tidak berdaya, karena
mengantongi izin dari Pusat langsung. Jadi ini juga ada persoalan di dalam pasarpasar
modern, mereka juga bisa dapat izin dari Pusat. Waktu saya tanya ke Dinas
Perdagangan maupun Dinas Pasar: “saya punya kewenangan hanya mengurus
yang tradisional-tradisional”, kalau yang lainnya karena dia badan hukumnya PT
bisa dapat mengantongi izin langsung dari Jakarta dan dia bisa beroperasi. Kalau
dihambat oleh Pemkot dianggap menghambat investasi.
2.
Caroline Paskarina
Menambahkan sedikit saja. Saya juga sependapat bahwa sebenarnya kita tidak
mencoba menyalahkan adanya pasar modern karena itu adalah suatu kenyataan
yang harus dihadapi. Dan banyak pihak yang diuntungkan dengan adanya pasar
modern itu. Ketika misalnya ada toko-toko modern yang masuk lingkungan
316

pemukiman ada banyak orang yang akan diuntungkan karena misalnya dia bisa
punya usaha sendiri, kemudian mudah memperoleh barang dan sebagainya.
Tetapi manakala kondisi persaingan itu tidak diatur, maka yang muncul pihak
yang sangat kuat akan menindas yang lemah. Jadi pengaturannya harusnya
bagaimana melindungi pihak yang lemah ini kemudian meningkatkan kemampuan
dia bersaing sampai nanti mampu bersaing. Kalau misalkan dibiarkan saja yang
kuat dibiarkan semakin kuat maka itu akan tidak adil. Ke depan seperti apa
revitalisasi kongkritnya? Kongkritnya revitalisasi pasar tradisional itu harusnya
perubahan manajemen pengelolaan yang lebih modern. Jadi kalau semula dikelola
hanya dengan prinsip yang penting hari ini memperoleh uang cukup untuk hari
ini, tapi tidak cukup misalnya untuk besok, yah harusnya diubah bagaimana agar
keuntungan yang diperoleh bisa bertahan bahkan bisa berlipat. Jadi harusnya ada
peningkatan kemampuan pedagang pasar tersebut.
3.
Rhama Wijaya
Mungkin tadi banyak sekali yang sifatnya menjadi masukan buat kami. Terimakasih
dari Mas Dian, Mas Fernandez dari Depok, dan juga Bapak Ajazi. Memang benar,
bahwa ke depan kita harus mulai bukan revitalisasi pasar tapi juga DPRD kita
juga direvitalisasi. Artinya mereka harus diberikan informasi dan keterbukaan
informasi, supaya mereka bisa memberikan sesuatu secara optimal di dalam proses
kebijakan publik, karena apa? Kalau proses perumusan masalahnya saja sudah
tidak benar, maka kebijakannyapun tidak akan kena pada realitas masyarakat.
Artinya, kita harus bisa merumuskan masalah itu dengan benar sehingga obat
yang diberikan akan cocok. Khusus mengenai bagaimana sumbangan kita di
dalam kelembagaan itu, dalam partisipasi untuk yang Mas Dian bilang, memang
perlu adanya suatu yang namanya di halaman-3 yang saya sampaikan itu ada
suatu instrumen dalam Perda yang menjamin kelembagaan partisipasi. Artinya,
didalam hasil utama di illustrasi tadi, warga masyarakat secara sistem memang
dilindungi dan diberikan peran menyampaikan apa yang menurut mereka didalam
kebijakan publik itu harus ada, dan apa yang memang perlu diakomodasi. Terus
kemudian ada akses informasi bagi masyarakat juga harus memiliki akses terhadap
informasi dan dokumen-dokumen yang memang dibutuhkan sehingga mereka tahu
permasalahan itu. Jadi Pemda tidak menutup-nutupi informasi, tiba-tiba saja kata
yang tadi di seminar yang lebih awal tadi.
Tadi ada yang bertanya mengenai perda yang tiba-tiba ada, sekonyong-konyong
ada. Karena ada proses menutupi informasi jadi tidak transparant, jadi lebih baik
dilibatkan dari awal. Masalah waktu bagaimana kita membuat schedule atau
bagaimana rancangan desain sebuah Perda itu disusun karena kalau kita buruburu,
waktu mepet-mepet, biasa kalau kita ujian mepet-mepet kan kadang-kadang,
iya kalau ngerti – kalau tidak ngerti! Mengatur masyarakat satu daerah itu tidak
main-main, harus ada planning. Masalahnya kita harus membenahi sistem, jadi
kita tidak membicarakan case yang sudah terjadi, tetapi bagaimana ke depan
supaya sistem itu menjadi lebih baik. Mengenai Bapak Fernandez, memang
317

ada aspek-aspek, otoritik, income generating, mengenai suatu Perda ada unsur itu.
Tetapi yang perlu kita tekankan di sini adalah bahwa prinsip-prinsip di dalam
menyusun Perda itu harus melalui suatu pemahaman kondisi, realitas, terus fungsi
Perda itu jelas, untuk apa Perda itu dibuat, indikatornya apa, untuk mengukur
keberhasilannya. Karena kita kadang-kadang yang penting ada aturan, tetapi
tidak tahu bagaimana mereview keberhasilan sebuah aturan. Justru di situ
kelemahan kita. Kita tidak berani direview, kenapa? Karena kita takut, karena
kita merumuskannya tidak benar. Coba kita orang yang benar, berarti kita berani
direview, indikatornya apa? Berarti kalau kita berani, berarti bagus indikatorindikatornya.
Karena apa? Kalau sesuatu tanpa indikator, sangat grey-area,
sangat mudah dipermainkan mengenai performance dari sebuah perda. Apakah
dia ada pandangan publik dalam setiap setahun sekali atau LSM memberikan
suatu pendapat jadi ada satu penilaian-penilaian yang diukur. Artinya, bentuknya
apapun dirumuskan nanti.
Mengenai Mas Ajazi dari Yayasan Kita, memang spesifik lokal harus ada, saya
setuju, tetapi di dalam makalah ini saya sebutkan ada ketentuan-ketentuan umum
yang sifatnya baku dan ada yang ketentuan khusus mungkin buat teman kita
misalnya yang dari Timur, ada ketentuan lokal itu menjadi ketentuan tambahan,
tapi ada ketentuan dasar yang mungkin Bab 1 sampai Bab 3 itu sama, prinsipil
sifatnya. Ketentuan mengarahkan bagaimana dia ke depan. Jadi, setiap undangundang
berbeda-beda isinya. Ada yang menghukum saja semua isinya, dari 5
(lima) itu 4 (empat) menghukum, 1 (satu) memberikan solusi. Jadi, sebenarnya
pemikiran itu ada dimana? Ada kadang-kadang orang yang perduli terhadap
masyarakat memberi solusi dia – kalau tidak peduli, dia sikat saja. Ini kayaknya
sampah harus dipotong saja, tidak usah hidup! Dia harus dihukum! Muncul di
jalanan, tangkap! Jadi, ini kita bukan militer tapi kita mengelola sumberdaya.
Karena Pemkot adalah mengelola/resource (manusia itu resource). Kalau dia mau
kita kelola, kita mau dia dianggap tidak baik, kita harus beri jalan, kemana, mau
ngapain dia, harus diberi dia solusi, dibina, tugas Depsos, tidak ada peran Depsos
maupun apa disini tidak ada didalam Perda. Bisa lihat di Perda On-line, nanti klik
saja www.perda-online lihat disitu Perdanya nanti pasti tidak ketemu peran LSM.
Ada Dinas Sosial yang ada cuma di Lahat sama di Kupang, yang lain itu tidak ada.
Bagaimana alternatif solusi, tidak ada. Semuanya fungsi penyidik, penangkapan,
ciri-ciri orang yang dicurigai sama aturan peralihan itu saja isinya sebuah Perda,
tidak ada. Bagaimana memperlakukan warga secara resource. Sebagai resource
itu tidak ada didalam Perda, itu yang sangat disayangkan.
Kemudian mengenai bagaimana hukum didalam UU No. 22/1999 pasal-71 itu,
hukuman tertinggi adalah 6-bulan denda 5-juta. Apabila kita cermati di pasal ini di
indikator Lampiran-1, ini lucu lagi. Kalau di Kupang 6-bulan tapi 6-juta – berbeda.
Ada yang di Tangerang 3-bulan / 15-juta, kalau dari IndRhamayu 6-bulan / 6-juta,
kalau dari Lampung 6-bulan / 6-juta. Kalau yang dari Lahat < 3-bulan / > 6-bulan
denda < 2,5-juta / > 5-juta, jadi pakai range kalau di Lahat. Tapi kalau di Depok
Raperda yang kemarin saya baca itu 3-bulan / 30 juta. Bagaimana sih,
318

nentuin hukuman? Ini sebenarnya terkait dengan definisi dari fakta faktor kriminal,
kalau mereka dianggap sebagai hal kriminal, kita bisa mengklasifikasikan aktifitas.
Saya bukan orang hukum, saya orang perencanaan tapi saya melihat dari proses.
Kalau kita sering lihat tindak pidana ringan kalau kita sering nonton TV biasanya
ada orang yang memang kalau narkoba itu ada pemakai lebih ringan daripada
pengedar. Jadi, kita melihat daripada tingkat fungsi dia didalam tingkat kejahatan
itu. Misalnya dia adalah action, dia yang menjual dirinya mungkin tindak pidana
ringan 1-minggu misalnya. Kenyataan juga di lapangan ini tidak 6-bulan yang
ditangkapin di Glodok itu yang kita tonton, paling 1-minggu di Depsos, pulangin
lagi! Tindak pidana ringan istilahnya. Tapi kalau kita pakai proses, berarti kalau
dia action lebih kecil daripada dia memperdagangkan dan merencanakan, lebih
tinggi lagi kalau dia mengawasi dan mengorganize. Jadi, kita lihat dari klasifikasi
itu saja. Mengenai klasifikasi hukum, kalau dia action berarti dia butuh masalah
perut, atau masalah memang dia hobby, kita kasih hukumannya lebih. Tapi kalau
dia ikut memperdagangkan, merencanakan itu mungkin substansinya lebih berat.
Kalau dia mengorganize, mengawasi itu lebih orang yang mengawasi melakukan
tindakan itu juga lebih berat lagi karena dia tahu tapi dia juga melakukan. Mungkin
mengklasifikasikan bisa begitu ya Mas Ajazi yang dari Yayasan Kita karena saya
bukan orang hukum. Karena ini pun Perda ini disusun oleh orang hukum, tidak
ada yang sama, bagaimana? Orang hukum itu bisa berbeda kepala terus. Ada
yang menganggap 6-bulan itu bagus, ada yang 3-bulan, cukup. Mungkin di daerah
Timur, mungkin di daerah Lahat itu 2,5-bulan orang sudah cukup capek dipenjara.
Kalau di Kupang mungkin 6-bulan belum cukup capek. Jadi, tergantung persepsi
lokal, saya juga tidak tahu. Mohon maaf ini bukan menyinggung daerahnya, tapi
ini mungkin persepsinya. Saya tidak bisa mengatakan itu, apa itu dasarnya ini
6-bulan, tapi yang saya lihat mungkin ini faktor “warning” nya. Ini hanyalah: eh,
kalian berbahaya lho? Bisa denda sekian, kenyataannya paling 3-hari – seminggulah
menurut berita yang di TV.
4.
Caroline
Menurut saya apabila memang masyarakatnya lebih cocok berbelanja di pasar
tradisional, mereka akan memilih pasar tradisional itu walaupun nanti akan hadir
pasar modern dan itu merupakan kecenderungan globalisasi tapi pada akhirnya
preferensi orang berbelanja itu akan sangat ditentukan oleh orang per orang. Dia
akan memilih berbelanja dimana akan sangat ditentukan oleh banyak indikator.
Misalnya dia melihat disana ada orang yang saya kenal, sehingga dia lebih nyaman.
Mungkin pemaknaan nyaman sendiri juga bisa berbeda-beda. Orang kota misalnya
nyaman berbelanja ditempat yang bersih, harum, ber-AC, tapi kalau masyarakatmasyarakat
yang tradisional mungkin akan merasa nyaman kalau misalnya
berbelanja ditempat yang luas, barang-barang terlihat jelas semua, sehingga ada
ikatan batin. Jadi, itu sangat tergantung pada preferensi, mereka kan memilih
berbelanja dimana.
319

Tetapi tentu saja untuk menghadapi nanti kehadiran pasar modern, betul bahwa
pemerintah khususnya Pemda harus lebih berperan sebagai fasilitator sehingga dia
bisa membantu memberdayakan, baik memberdayakan masyarakatnya maupun
memberdayakan pelaku usahanya (pedagangnya). Artinya, dari sisi masyarakat
pun disiapkan, dikenalkan bahwa nantinya akan ada perubahan seperti ini.
Kemudian mereka juga disiapkan bagaimana mengantisipasi perubahan tersebut.
Memperhitungkan misalnya daya beli dengan kecenderungan yang berkembang
sekarang. Karena berbelanja di pasar modern itu sekarang bukan hanya sekedar
semata-mata untuk belanja tetapi juga untuk gaya hidup. Nah ini juga adalah
suatu aspek sosial, aspek budaya, yang perlu dikelola nanti oleh Pemda bahwa
berbelanja itu ada aspek sosial, ada aspek ekonomi, itu perlu dikelola juga oleh
Pemda. Kemudian Pemda juga perlu memberdayakan pelaku usahanya/pelaku
pasar itu sendiri baik itu pasar modern atau pasar tradisional. Pasar tradisional
mungkin nanti perlu diperkenalkan ini ada konsep-konsep/model-model pengelolaan
yang bisa lebih meningkatkan daya saing mereka. Misalnya bagaimana membuat
kemasan produk yang dijual itu sehingga lebih menarik. Bagaimana misalnya
memelihara kebersihan di tempat tersebut sehingga itu akan banyak mempengaruhi
daya saing sehingga orang tidak beralih.
5.
Moderator
Terima kasih, saya kira waktu jua yang harus menghentikan diskusi kita. Semuanya
akan kami rangkum dan nanti akan jadi masukan untuk lokakarya besok pagi. Jadi
buat yang berminat tolong sekali lagi untuk mengembalikan lembar konfirmasi
untuk besok di depan pintu. Untuk itu mari kita applause untuk pembicara berdua.
Terimakasih banyak pak Rhama Wijaya, Ibu Karoline Paskarina dan Bapak Dede
Mariana atas presentasinya yang cukup bagus. Semoga ini akan menjadi masukan
lokakarya kita besok dan akan membuahkan satu rekomendasi apakah itu untuk
Pemerintah Pusat maupun Pemda dan mungkin akan kita kumpulkan juga
sebagai satu Kumpulan Best Practices yang bisa di replikasikan pada pemerintahpemerintah
daerah lainnya. Untuk itu atas nama Yayasan Inovasi Pemerintah
Daerah (YIPD), saya mengucapkan banyak terimakasih dan penghargaan sebesarbesarnya
kepada para hadirin peserta diskusi sore ini. Kemudian saya persilahkan
untuk rehat kopi dibawah, sambil melihat demo database Perda On-line di bawah,
terima kasih, Ass. Wr. Wb., Salam Sejahtera.
320

BAB 5
Perda Online
321

Gambar 1
CD PerdaOnline berisi program database berbasis teknologi web. Program ini bisa
dipasang di server dengan koneksi internet maupun di dalam komputer pribadi
yang berdiri sendiri (PC stand-alone). Untuk kepentingan informasi di internet,
program ini siap untuk di-online-kan sebagai situs yang berdiri sendiri atau
sebagai bagian dari pengembangan situs lain, misalnya menambah fitur internet
yang dikembangkan masing-masing pemda.
Untuk penggunaan di luar internet, program ini bisa dipakai sebagai database
di dalam intranet untuk kepentingan intern lembaga, atau kios informasi yang
disediakan bagi masyarakat. Saat ini PerdaOnline diluncurkan dalam 2 (dua)
versi. Versi pertama (dikemas dalam warna kuning border hitam) telah berisi
2000an Perda dari 40 Kabupaten/ Kota di 15 Propinsi di Indonesia dengan Perda
Provinsi dari Provinsi Lampung dan Jawa Tengah, dan sedang dilakukan update
terus menerus, dengan penambahan jumlah perda pemda propinsi serta beberapa
kabupaten.
Versi kedua (dikemas dalam warna putih) hanya berisi program tanpa isi sama
sekali. Disediakan sebagai pilihan, bilamana pemda atau lembaga tertentu ingin
mengembangkan secara mandiri database perda serta referensinya (tidak memuat
perda dari daerah lain). Oleh karenanya, versi ini memberi keleluasaan bagi
administrator pengelola program ini nanti, mulai dari penamaan wilayah sampai
pada penentuan kategori-kategori database yang akan dihasilkan.
Selebihnya versi kedua sama dengan versi pertama. Dokumen dalam program
database PerdaOnline ini berformat text, sehingga sangat memudahkan pencarian,
mengingat pengguna program tinggal memasukkan kata/frase apapun yang
322

dikehendakinya. Bahkan untuk seri Perda Retribusi, Pajak serta Pembentukan
Organisasi/Kelembagaan, program ini juga menyediakan ringkasan penting yang
bisa dimunculkan dengan hanya mengklik tombol [detail] di dalam keterangan
setiap perda tersebut.
Fitur-fitur yang ada di PerdaOnline bagi pengguna:
1. Mesin Pencarian (Perda Search Engine), dengan berbagai tipe:
• Pencarian dengan sembarang kata
• Pencarian berdasarkan kategori
• Pencarian berstruktur/lebih detil
• Pencarian di dalam hasil pencarian (pencarian berlanjut)
2.
3.
4.
5.
Pengurutan hasil pencarian berdasarkan Tahun, Nomor, atau Judul Perda
Referensi peraturan perundangan berkenaan dengan pemerintahan daerah
dan pengelolaan pemerintahan yang baik (good governance)
Download perda
Print perda
Alamat akses standar: http://localhost
Gambar 2
Gambar 3
Fitur-fitur yang ada di PerdaOnline bagi Administrator:
1. Otomasi program dengan content management system (CMS), dan juga berbasis
teknologi web, sehingga bisa dilakukan di semua komputer yang terhubung
dalam jaringan (local area network/internet) dan oleh banyak orang dalam
waktu bersamaan
2. Berbagi akses pemasok data dengan membuat user access control, sehingga
entri data menjadi lebih aman
3. Input Perda atau Referensi dengan kemudahan sebagaimana pengisian satu
formulir sederhana (semua field telah disediakan)
323

4.
5.
Tanpa perlu menuliskan kata kunci pencarian (keyword)
Khusus versi kedua/kosong:
• Memberi nama berdasarkan wilayah (Propinsi/Kabupaten/Kota) yang
bersangkutan
• Bebas menentukan kategori yang ingin ditampilkan di muka sesuai
kebutuhan yang bersangkutan
Alamat akses standar : http://localhost/cms
User Name
: admin
Password:
admin
324

BAB 6
Hasil Rekomendasi
Sesi lokakarya pada kegiatan ini dibagi menjadi tiga kelompok diskusi, membahas
tiga tema yang berbeda, yaitu Penyusunan dan Implementasi Perda; Perda Pelayanan
Publik: Kesehatan, Ketenagakerjaan dan SDA; dan Evaluasi dan Analisis Kebijakan:
Menuju Perda yang Partisipatif dan Komprehensif.
Tujuan lokakarya ini adalah menyusun rekomendasi yang akan disampaikan kepada
pemerintah terkait baik tingkat pusat maupun daerah serta masyarakat mengenai isu
seperti yang tersebut pada tema diatas.
Hasil yang diharapkan dari lokakarya ini adalah rekomendasi bagi pemerintah dalam
upaya meningkatkan kualitas dan fungsi Perda dalam pencapaian tujuan otonomi
daerah.
325

Diskusi 1 :
Penyusunan dan Implementasi Perda
Berikut ini hasil rekomendasi pada diskusi kelompok 1 :
No. Indikator Masalah Solusi/Rekomendasi
1. Perencanaan Kesulitan dalam merencanakan produk
legislasi di daerah, dalam pengertian bahwa
bagaimana menentukan agenda perda yang
akan dibahas dalam satu waktu tertentu
dalam hal ini pada rencana kerja tahunan,
kemudian juga menentukan prioritasprioritas
dari isu-isu di dalam kebijakan itu
Perlu adanya suatu pedoman
yang bisa dipakai oleh
DPRD, pemda, bahkan juga
masyarakat untuk bisa
memberikan masukanmasukan
agenda perda apa
yang akan dibahas pada satu
tahun yang berjalan
2. Penyusunan Metodologi penyusunan perda yang
baik. Selama ini metodologi yang dipakai
dikebanyakan daerah masih menggunakan
metodologi yang sangat konvensional
bahkan diantaranya tidak melalui naskah
akademik
Belum melibatkan semua stakeholder.
banyak kelompok-kelompok yang
termarginalkan karena tidak ikut didalam
proses-proses pembahasan perda
Pasal partisipasi harus
dimasukan pada seluruh level
peraturan perundangan, baik
di tingkat nasional misalnya
contoh UU 10/2004 tentang
pembentukan peraturan
perundang-undangan, maupun
peraturan perundangan di level
daerah atau mengenai pemda
seperti UU 32/2004.
Harus ada political will dan
action dari DPRD dan Pemda
untuk mengakomodir sisi
partisipasi masyarakat dan
kepentingan masyarakat
Kapasitas masyarakatnya dalam memahami
persoalan yang diperdakan.
Pengembangan kapasitas
masyarakat pemerintah dan
DPRD itu menjadi hal yang
sangat penting dalam rangka
menjamin bagaimana aspirasi
masyarakat pada akhirnya itu
bisa dirumuskan dalam bentuk
norma kebijakan
326

No. Indikator Masalah Solusi/Rekomendasi
Kapasitas DPRD dalam merumuskan
kebijakan yang berpihak pada masyarakat.
Karena merumuskan aspirasi masyarakat
yang demikian banyak itu juga bukan
persoalan mudah, bisa juga terjadi reduksi
pembiasan dsbnya
Harus dijamin adanya
mekanisme komplain dari
stakeholder, supaya masukanmasukan
yang sudah diberikan
pada tahap awal penyusunan
perda itu tidak kemudian
dihilangkan/ dipotong karena
masyarakat bisa mengecek
apakah masukan saya itu
betul-betul diakomodasi atau
tidak
Kemudian juga berkaitan dengan
mekanisme ini ada persoalan, secara
impiris, mekanisme ini hanya dipakai
sebagai hiasan saja legitimasi seolah-olah
kalau secara prosedur itu sudah berjalan
berarti sudah tidak ada persoalan dengan
proses pembuatan perda padahal ternyata
itu hanya pada tingkatan proses saja,
namun secara substansi tetap saja aspirasi
masyarakat itu tidak bisa diakomodir
didalam kebijakan yang ada, sehingga
disebut sebagai jebakan mekanisme
Dalam prosedur partisipasi
masyarakat harus didahului
analisis stakeholder. Jadi kalau
membahas suatu kebijakan
stakeholder yang dilibatkan
itu betul-betul stakeholder
yang berkepentingan dengan
kebijakan itu bukan sebaliknya
yang tidak berkepentingan
malah dilibatkan
327

Diskusi 2 :
Perda Pelayanan Publik
Berikut ini hasil rekomendasi umum pada diskusi kelompok 2:
1. Perda dibuat jangan hanya menjadi produk hukum, dengan melalui proses
manajemen yang partisipatif dan jelas
2. Perda tidak hanya berorientasi pada ekonomi tapi pada peningkatan pelayanan
publik
3. Pembuatan perda harus sesuai dengan kebutuhan masyarakat
4. Perda dibuat untuk menyelesaikan masalah publik bukan membuat/menambah
masalah publik baru
Sedangkan rekomendasi per sub tema terlihat pada tabel di bawah ini :
No. Indikator Masalah Solusi/Rekomendasi
1. Kesehatan Sosialisasi perda bagi keluarga miskin
kurang
Materi Perda lebih berorientasi pada
retribusi dibanding dengan peningkatan
pelayanan
Alokasi anggaran kesehatan masih rendah
Kebijakan daerah tidak sinkron dengan
kebijakan pusat
Belum ada yang mengatur system
kesehatan daerah
Partisipasi masyarakat dalam penyusunan
perda rendah
Akses masyarakat terhadap layanan
kesehatan minim
Belum ada perda yang mangatur insentif
pada swasta untuk berperan di bidang
kesehatan
Dalam kebijakan Pemda
harus berorientasi kepada
pencegahan dan bukan
pengobatan
Mengalokasikan anggaran di
bidang kesehatan yang lebih
besar
Perda harus aspiratif seuai
kehendak masyarakat
Disusun SPM untuk pelayanan
kesehatan
Hak-hak masyarakat secara
jelas disebutkan dalam Perda
Pelayanan kesehatan harus
meliputi fisik dan psikis
Perda jangan tumpang tindih
dan selaras dengan produk
hukum lainnya
Fungsi simpul pelayanan
kesehatan di tingkat RTRW
harus ditingkatkan
Perlu kebijakan mengenai
asuransi kesehatan bagi
seluruh warga, yang tidak
mampu dibiayai pemerintah
328

No. Indikator Masalah Solusi/Rekomendasi
2. Tenaga Kerja RPJMD belum memiliki visi yang jelas dalam
pembangunan sumber tenaga kerja
Ada mekanisme partisipatif
masyarakat dalam
penyusunan perda
Perda Naker yang ada masih berpihak
pada pengusaha
Membuat Perda
ketenagakerjaan yang dapat
memfasilitasi kepentingan
pemerintah, pengusaha dan
buruh
Kebijakan UMR belum mampu memberikan
kehidupan yang layak bagi tenaga kerja
Perda belum mengatur pembinaan sektor
informal
Penegakan hukum yang lebih
jelas
Jaminan sosial tenaga kerja
harus layak
Swasta memperlakukan
karyawan sebagai mitra yang
egaliter
Ada klausa dalam Perda
berupa sanksi bagi pengusaha
yang melanggar hak2 pekerja,
disertai penegakannya
Perlu dibuat kebijakan
pemerintah mengenai
insentif bagi pengusaha
yang memberikan asuransi
tunjangan dan training bagi
peserta
Perlu dibuat perda yang
memuat perlindungan pekerja
Pelayanan kesehatan harus
meliputi fisik dan psikis
329

No. Indikator Masalah Solusi/Rekomendasi
3. Sumber Daya Alam Perda belum mencerminkan proses
konservasi SDA yang lestari
Mencantumkan kewajiban
pemungut untuk
melaksanakan konservasi
Kebijakan pemerintah tentang
SDA berorientasi laba, sehingga
menguntungkan pengusaha dan
merugikan masyarakat, kebijakan
eksploitatif
Memberikan kesempatan
kepada masyarakat untuk
melakukan pemantauan
Aspirasi kelompok masyarakat belum
terakomodasi secara memadai
Swasta tidak terlalu
mengutamakan kepentingan
ekonomi
Apresiasi stakeholder terhadap kelestarian
SDA rendah
Perlu sosialisasi dan
penegakan Perda mengenai
pengendalian dan
perlindungan lingkungan
Perlu peraturan tentang pengendalian
pencemaran lingkungan
Sosialisasi perda kurang sehingga
substansi tidak banyak diketahui
masyarakat
Perda mengatur reklamasi pertambangan
belum banyak
Pengakuan hukum dalam implementasi
perda tidak didukung secara politis
330

Diskusi Kelompok 3 :
Evaluasi & Analisis Kebijakan: Menuju Perda yang
Partisipatif & Komprehensif
Dalam evaluasi dan analisis kebijakan, khususnya untuk menuju Perda yang
partisipatif dan komprehensif, terlibat semua stakeholder mulai dari DPRD,
Pemda, LSM, Akademisi, dan Dunia Usaha. Masing-masing pihak memiliki peran
berbeda, seperti yang terlihat pada tabel berikut :
DPRD PEMDA LSM AKADEMISI DUNIA USAHA
Mencari
masukan dari
berbagai media,
masyarakat
Meminta
penjelasan ke
Pemda
Inisiatif menerima
evaluasi Perda
bermasalah dan
memberatkan
masyarakat
Membuka
kesempatan ruang
publik
Membangun
komitmen dan
koordinasi dengan
stakeholder
Tindak lanjut dan
masukan
Sosialisasi dan
evaluasi
Fasilitasi
pertemuan
stakeholder
Mengecek
ke lapangan
– klarifikasi
Mewakili masyarakat
tertentu
– pemberdayaan
masyarakat
Koordinasi dan
Fasilitator aspirasi
Advokasi
Akses masyarakat
terhadap layanan
kesehatan minim
Belum ada perda
yang mangatur
insentif pada swasta
untuk berperan di
bidang kesehatan
Naskah Akademik
– sosiologis, filosofis,
juridis teknis dan
outcome
Fungsi simpul
pelayanan kesehatan
di tingkat RTRW harus
ditingkatkan
Perlu kebijakan
mengenai asuransi
kesehatan bagi
seluruh warga, yang
tidak mampu dibiayai
pemerintah
Menimbang untung
rugi – pajak, dll
Objektif
Peran pers
– pengawasan dan
monitoring
331

Sedangkan evaluasi dan analisis kebijakan, khususnya menuju Perda yang
partisipatif dan komprehensif dapat dilihat dari sisi proses, substansi dan
implementasi seperti yang terlihat pada tabel di bawah ini :
No. Indikator Masalah Solusi/Rekomendasi
1. Proses Kurang partisipatif – stakeholders Ada sistem menjamin
partisipasi publik
Elitis – dominasi parpol dan pemda
Inisiatif dari Pemda
Diskriminatif
pendapatan – cepat, pelayanan publik
– lambat
Konsistensi terhadap waktu
Kesadaran politik masyarakat – pasif
Pemda – Dinas terlalu ditonjolkan
Masyarakat – tidak ada sistem
partisipasi
Tidak ada PROLEGDA
Pemberdayaan masyarakat
untuk partisipatif
DPRD meningkatkan
kemampuan
Lembaga seperti BALEG untuk
menelaah perda
Pemda kadang tidak realistis
dalam membuat Perda
2. Substansi Bertentangan dengan peraturan di
atasnya
Definisi KETENTUAN UMUM tidak
aplikatif
cenderung untuk copy paste
– kurangnya pengertian
Tidak implementatif
Substansi kadang jadi pemicu konflik
Kurang visioner
Tidak mengabaikan hirarki
perundang-undangan
Kejelasan akan kata – kata,
supaya tidak salah tafsir
Buat standarisasi
Tidak ada standar struktur pokok
Terlalu banyak Perda tentang retribusi
/ pungutan
Tidak lengkap
Menimbulkan distorsi / biaya ekonomi
tinggi
332

No. Indikator Masalah Solusi/Rekomendasi
3. Implementasi Kurang sosialisasi Tingkatkan sosialisasi
Kurang pengawasan
Ada mekanisme pengawasan
Tidak konsisten dalam pelaksanaan
– pungli
Sanksi yang jelas bagi aparat
Banyak SK Walikota/Bupati yang
bertentangan dengan Perda
Perda bermasalah harus
segera dicabut dan tidak
dilaksanakan
Gap/perbedaan antara pembuat dan
pelaksanaan dan yang diatur
Perda bermasalah mengganggu
sistem hukum nasional
333

334
Biodata Penulis

Biodata dan Informasi Pemakalah Sesi Utama
1.
Stefan Nachuk, Senior Poverty Specialist Bank Dunia Jakarta
Stefan Nachuk, Sarjana (B.S.) dalam bidang Hubungan Kerja (Buruh) dan Industrial
dari School of Industrial and Labor Relations, Cornell University, Ithaca, New
York pada tahun 1985, meraih gelar Master of Arts (M.A.) dalam bidang hubungan
internasional dengan konsentrasi pada Perubahan Sosial dan Pembangunan dan
Ekonomi Internasional dari The Johns Hopkins University, The Paul H. Nitze School
of Advanced International Studies (SAIS), Washington D.C. pada tahun 1993.
Memiliki pengalaman lebih dari 14 tahun bekerja dalam bidang kebijakan publik,
pembangunan, manajemen strategis, kepemimpinan, baik sebagai peneliti,
konsultan, manajemen program/proyek maupun advisor di berbagai negara seperti
Indonesia, Vietnam, Thailand, Bangladesh, Senegal dan Afrika Selatan. Ahli
dalam bidang governance, analisis kelembagaan, program-program pemberantasan
kemiskinan, keuangan mikro, pendidikan dasar dan menengah, transportasi
perdesaan, hak anak, bidang usaha off-farm, penyediaan jasa, pertanian dan
kehutanan serta capacity building.
Lebih dari enam tahun bekerja di Vietnam dengan Oxfam Belgique sebagai Team
Leader PRA, Savings Programme Advisor, dan Acting Country Representative &
Program Coordinator, serta dengan sebagai konsultan dengan berbagai lembaga
internasional seperti FAO, UNDP, ADB, Novib dan Oxfam Great Britain, UNICEF,
World Bank, Ford Foundation, DFID, ActionAid di Vietnam, Thailand dan Kanada.
Bekerja di Indonesia sejak tahun 2003 sebagai Konsultan governance dengan DFID
dan World Bank, CARE, SIDA, dan menjabat sebagai Senior Poverty Specialist di
Kantor Bank Dunia Jakarta sejak Agustus 2003. Aktif menulis berbagai publikasi
baik dalam bentuk buku, artikel, makalah atau publikasi terbatas di berbagai
lembaga internasional sejak tahun 1991, diantaranya Making Services Work for the
Poor Case Studies: Nine Case Studies on Local Best Practice, World Bank, Jakarta.
Memiliki kemampuan berbahasa Indonesia, Vietnam, Perancis (intermediate) dan
Pulaar (basic).
Kontak:
Stefan Nachuk
Senior Poverty Specialist
Kantor Bank Dunia Jakarta
BEJ Tower 2, Lt. 12
Jl. Jend Sudirman Kav 52-53 Jakarta
Phone: 021-52993000
e-mail: snachuk@worldbank.org, Stefan_nachuk@hotmail.com
335

2.
Agus Pramusinto, Drs, MDA, Ph.D., Staf Pengajar di Fakultas Ilmu
Sosial dan Politik Departemen Administrasi Publik dan Direktur
Program Master Kebijakan Publik dan Administrasi di Universitas
Gadjah Mada (UGM) Yogyakarta
Agus Pramusinto, Drs, MDA, Ph.D., Sarjana dalam bidang Administrasi Publik
dari FISIP UGM tahun 1989, diploma dalam bidang Administrasi meraih gelar
Master (MDA) dalam bidang Administrasi Pembangunan dari Australian National
University (ANU), Canberra, Australia tahun 1997 dan Ph.D. dalam bidang
kebijakan dan governance dari Asia Pasific School of Economics and Government,
ANU, Australia tahun 2005.
Direktur Program Master Kebijakan Publik dan Administrasi sejak tahun 2006
dan Peneliti di Pusat Studi Kebijakan dan Kependudukan UGM, Deputi Direktur
Program Master Kebijakan Publik dan Administrasi tahun 2005-2006, Staf Pengajar
Master Kebijakan Publik dan Administrasi UGM (1997-2001), Sekretaris Program
Departemen Administrasi Publik UGM (1999-2000), Asisten Akademis Program
Master Kebijakan Publik dan Administrasi UGM (1993-1997), Staf Pengajar di
Departemen Administrasi Publik UGM (1991-2001), Peneliti di Lembaga Studi
Pembangunan, LSM, Jakarta (1990-1991), Pelatih dan peneliti di Lembaga
Pendidikan, Penelitian dan Penerangan Ekonomi dan Sosial, LSM, Jakarta (1989-
1991).
Aktif menjadi pelatih dalam bidang kebijakan publik di berbagai lembaga sejak
tahun 1989. Menjadi peneliti dan konsultan dalam bidang governance dan
desentralisasi sejak tahun 1987. Menulis berbagai publikasi dan paper di berbagai
jurnal serta artikel di Surat Kabar Kedaulatan Rakyat dan Republika pada tahun
2002 dan 2005.
Kontak:
Agus Pramusinto, Drs, MDA, Ph.D.
Jurusan Administrasi Publik
Fakultas Ilmu Sosial dan Politik Universitas Gadjah Mada
Yogyakarta
Telp. 0274 - 563362
e-mail: agus_pramuinto@map.ugm.ac.id, guspram2001@yahoo.com
e-mail: snachuk@worldbank.org, Stefan_nachuk@hotmail.com
336

3.
Enny Nurbaningsih, SH, MM, Staf Pengajar Universitas Gadjah Mada
(UGM) Yogyakarta dan Tim Peneliti KrisiS Semarang, Unila Lampung
dan UGM Yogyakarta dengan Program Justice for the Poor - World
Bank.
Enny Nurbaningsih, SH, MM, meraih gelar master dalam bidang Hukum Tata
Negara dari Universitas Padjajaran (UNPAD) Bandung, dan sarjana hukum dari
Universitas Gadjah Mada (UGM) Yogyakarta.
Staf Pengajar di Fakultas Hukum UGM, Yogyakarta dan Tim Peneliti KrisiS
Semarang, Universitas Lampung dan UGM Yogyakarta dengan Program Justice
for the Poor – World Bank. Memiliki pengalaman intensif penelitian dalam
bidang hukum dan perundang-undangan dalam lima tahun terakhir yaitu
Implikasi Legal dari Reposisi TNI dan Polri - Tim Fakultas Hukum UGM dan
USAID (2001), Rekontruksi Legal Undang-undang Keadaan Darurat - Tim
Fakultas Hukum UGM dan USAID (2002), Merancang perubahan undangundang
dan revisi undang-undang keadaan darurat – USAID (2002), Sebuah studi
mengenai Kajian Materi dan Status Hukum Keputusan MPRS dan MPR tahun
1960 – 2002 Kerjasama antara Panitia Kerja PHA II MPR-RI dengan UGM (2003),
Dampak Mengkaji Ketetapan MPR mengenai Reformasi Sektor Keamanan: sebuah
penilaian hukum dan rekomendasi kebijakan) - Fakultas Hukum UGM dan USAID
(2003), Keharmonisan Legislasi dalam bidang kehutanan - Kerjasama Departemen
Kehutanan dan Program Magister Hukum UGM (2004), Tim Perencana untuk
Draft Hukum Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara, MenPan - MAP
UGM (2003-2004), Verifikasi Undang-undang Perijinan di Bidang Kehutanan
- Kerjasama Departemen Kehutanan dan Program Magister Hukum UGM
(2004) dan Implikasi Amendemen Konstitusi terhadap Rencana Undang-undang
Pembangunan di Indonesia - Fakultas Hukum UGM dan Komisi Hukum Nasional
(2005).
Kontak:
Enny Nurbaningsih, SH, MM
Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada Yogyakarta
Jl. Sosio Justitia No.1 Bulaksumur Yogyakarta
08164265246
enny@ugm.ac.id
337

4.
H.S Tisnanta, SH, MH, Tim Peneliti Krisis Semarang, Unila Lampung
dan UGM Yogyakarta dengan Program Justice for the Poor - World
Bank
H.S Tisnanta, SH, MH, meraih gelar master (strata dua) dalam bidang hukum dari
Universitas Airlangga (UNAIR), Surabaya pada tahun 1985 dan Sarjana Hukum
dari Universitas Diponegoro (UNDIP) Semarang tahun 1998.
Staf Pengajar Fakultas Hukum Universitas Lampung (UNILA), dengan konsentrasi
mata kuliah Hukum Administrasi, Hukum Ketenagakerjaan, Filsafat Hukum dan
Etika Profesi Hukum dan Tim Peneliti KrisiS Semarang, Universitas Lampung
dan UGM Yogyakarta dengan Program Justice for the Poor – World Bank. Aktif
melakukan penelitian dalam bidang hukum dan kebijakan publik, beberapa
diantaranya: Perspektif Gender dalam Pembentukan APBD Provinsi Lampung
(2002), Indonesia Rapid Decentralization Appraisal (The Asia Foundation 2002-
2004), Kebijakan Kesehatan dalam Pelaksanaan Otda di Provinsi Lampung (PHP-
Dinkes Lampung, 2002), dan Pembuatan Based Data Perda 36 Kabupaten/ Kota di
15 Provinsi (The World Bank, 2004). Mengikuti berbagai pelatihan dalam bidang
hukum di Surabaya. Jakarta dan Yogyakarta. Menulis karya ilmiah diantaranya:
Money Politics dan kontroversi Pemilihan Gubernur Lampung 2003-2008 (Tifa
2003), dan Meniti Partisipasi Publik (KBH Lampung-Ford Foundation, 2003).
Anggota Lampung Parliament Watch dan Anggota Dewan Penasehat Serikat
Pengacara Indonesia (SPI).
Kontak:
H.S Tisnanta, SH, MH
Universitas Lampung
Jl. Prof Sumantri Brojonegoro No. 1
Gedungmeneng – Bandar Lampung
08127953199
338

Biodata dan Informasi Pemakalah Sesi Paralel 1
1.
HI Medi Botutihe, Walikota Gorontalo
Kontak:
HI Medi Botutihe
Kantor Walikota Gorontalo
Jl. Jend Ahmad Yani No. 3 Gorontalo,
Telp. 0435-821001, Fax: 0435-830412
2.
Djoko Santoso Abi Suroso, Kepala Bappeda Kota Tarakan
Djoko Santoso Abi Suroso, Sarjana Teknik Bidang Geologi dari Institut Teknologi
Bandung tahun 1987, meraih gelar Master/Post Graduate Study in Development
Studies dari University of Queensland, Australia tahun 1996 dan Ph.D. Research in
Urban dan Regional Planning dari University of Queensland tahun 2000. Saat ini
menjabat sebagai Kepala Bappeda Kota Tarakan, Provinsi Kalimantan Timur.
Kontak:
Ir. Djoko Santoso Abi Suroso, Ph.D
Bappeda Kota Tarakan
Telp/Fax: 0551 32004
e-mail: dsurosobogor@yahoo.com
3.
Ari Nurman, Peneliti, Manajer Program dan Staf Perkumpulan
INISIATIF, Bandung
Ari Nurman, Sarjana Teknik (ST) dari Institut Teknologi Bandung (ITB) Bandung
tahun 2001, meraih gelar Master of Science (M.Sc) dari Technische Universiteit Delft
(TU Delft), Belanda, bidang Teknologi, Kebijakan dan Manajemen tahun 2004.
Peneliti dan manajer program di Perkumpulan INISIATIF, sebuah LSM dalam
bidang local governance, perencanaan dan kebijakan publik di Bandung, sejak
tahun 2004. Menjadi staf pengajar paruh waktu di Departemen Perencanaan
Wilayah dan Kota di Universitas Komputer Indonesia (Unikom) Bandung dan
di Departemen Perencanaan Wilayah dan Kota di Institut Teknologi dan Sains
Bandung (ITSB) – Bandung sejak 2005. Peneliti di Indonesian Partnership on Local
Governance Initiatives (IPGI) pada Februari 2001 – Agustus 2002.
339

Aktif menjadi peneliti dan asisten teknis sejak masih kuliah di ITB Bandung (tahun
1998) diantaranya membantu Badan Perencanaan Daerah dan DPRD Kabupaten
Bandung dalam pembuatan RPJMD dan ikut serta dalam monitoring program
Increasing Public Pressure to Promote Environmental Law Enforcement through
Developing Coalition of Communities, di bawah EIDHR programme dari European
Commission. Mendapatkan Beasiswa STUNED, Pusat Pendidikan Belanda (NEC)
– Jakarta tahun 2002 – 2004 dan beasiswa supersemar tahun 1997-1999.
Kontak:
Ari Nurman, ST, M.Sc
Perkumpulan INISIATIF
Jl. Guntursari IV No.16 Bandung 40264
Telp. 08562383783
e-mail: arinurman@yahoo.com
4.
Diding Sakri, Sarjana Teknik bidang Perencanaan Wilayah dan Kota
Institut Teknologi Bandung (ITB) Bandung tahun 2001
Direktur Eksekutif Perkumpulan INISIATIF, sebuah LSM di Bandung yang
berfokus pada bidang local governance, perencanaan dan kebijakan publik sejak
April 2005. Sebelumnya bekerja sebagai peneliti di IPGI (Indonesian Partnership
on Local Governance Initiatives) Bandung (Januari 2001 – Maret 2005). Aktif
melakukan penelitian, advokasi dan proyek-proyek konsultansi sejak tahun 2001,
diantaranya untuk DPRD Kabupaten Bandung untuk membuat draft Perda
mengenai Perencanaan Partisipatif dan Anggaran di Kabupaten Bandung (Maret-
April 2005), untuk Bapedda dan DPRD Kabupaten Bandung untuk membuat
RPJMD, dan menjadi direktur proyek dari EIDHR Program Increasing Public
Pressure to Promote Environmental Law Enforcement through Developing Coalition
of Communities, dari European Commission (Des 2005 – Juni 2007). Menulis berbagai
publikasi seperti buku dan artikel di antaranya dimuat di Harian Denpasar Pos.
Meraih berbagai penghargaan (prestasi) diantaranya finalis National Policy Brief
Competition in Indonesian Public Policy Forum (IPPF), join program PT Hickling
dan Kedutaan Kanada (Agustus 2002), Beasiswa Depdiknas (1999/2000), Beasiswa
Asosiasi alumni ITB (1998/1999), Beasiswa Supersemar (1997/1998), dan Beasiswa
MPI (Indonesian Forestry Society) (1996/1997).
Kontak:
Diding Sakri, ST
Perkumpulan INISIATIF
(Institute for Innovation, Participatory Development & Governance)
Jl. Guntursari IV No.16 Bandung 40264
Telp. 08156089840
e-mail: diding@bdg.centrin.net.id
340

5.
Saeful Muluk, Staf Peneliti di Perkumpulan INISIATIF, Bandung
Saeful Muluk, Sarjana Sosial dalam bidang Komunikasi dari Universitas
Padjadjaran (UNPAD) Bandung tahun 2003.
Staf Peneliti di Perkumpulan INISIATIF, Bandung sejak tahun 2005. Sebelumnya
bekerja sebagai peneliti/konsultan untuk Water and Sanitation Program Unit Bank
Dunia Jakarta (Feb – Mei 2005), Staf Asisten Teknis di Direktorat Perencanaan
Ruang dan Manajemen Lahan - Bappenas, Jakarta untuk BKTRN (Mei 2004 – Feb
2005), Regional Co-facilitator untuk proyek Bank Dunia ILGR (The Initiatives of
Local Governance Reform Project) (Juni 2003-April 2004), Guru Bahasa Indonesia di
sebuah SMU swasta di Bandung (April 2002-Mei 2003), dan staf teknis di Paramedia
Komunikatama, Event Organizer (Jan – Des 2000). Melakukan penelitian sejak
tahun 2003 di berbagai lembaga, diantaranya Participatory Poverty Analysis (2003)
Bappenas – ILGR dan Study to Support Operationalization of Sector Policy Reform
in Water Supply and Sanitation Sector through Local Government (2006).
Kontak:
Saeful Muluk, S.Sos
Perkumpulan INISIATIF
(Institute for Innovation, Participatory Development & Governance)
Jl. Guntursari IV No.16 Bandung 40264
Telp. 08156028295
e-mail: ipung0404@yahoo.com
341

Biodata dan Informasi Pemakalah Sesi Paralel 2
1.
Absori, Staf Pengajar Fakultas Hukum Universitas Muhammadiyah
Surakarta
Absori, meraih gelar Doktor (S3) Ilmu Hukum Universitas Diponegoro Semarang
tahun 2006, S2 (Pascasarjana) Ilmu Hukum dari Universitas Diponegoro Semarang
tahun 1998 dan Sarjana Hukum dari Fakultas Hukum UGM Yogyakarta tahun
1989.
Pengalaman penelitian pada tahun 2005-2006 diantaranya Kebijakan
Pemberdayaan PKL di Perkotaan dengan Pendekatan Partisipatif, Studi Kasus
di Surakarta (2005) dan Model Penyelesaian Sengketa Lingkungan dengan
Pendekatan Partisipatif, Studi di Jawa Tengah (2006), Penelitian Hubah Bersaing
Dirjen Dikti.
Kontak:
Dr. Absori, SH, Mhum
Fakultas Hukum Universitas Muhammadiyah Surakarta
Telp. 0271-719483 ext 144, 42785, 08122639131
e-mail: absory_06@plasa.com
2.
Nur Hidayat Sardini, Staf Pengajar FISIP Universitas Diponegoro
(UNDIP) Semarang
Nur Hidayat Sardini, meraih gelar S2 Jurusan Ilmu Politik Program Pasca Sarjana
(PPS) Universitas Indonesia, Jakarta, tahun 2004 dan Sarjana Ilmu Pemerintahan
FISIP UNDIP Semarang tahun 1996.
Peneliti di Pusat Studi dan Pengkajian Masyarakat Eropa (PSPME) UNDIP (1998-
2002), Seksi Pelayanan Publik pada Pusat Kajian Otonomi Daerah dan Kebijakan
Publik (Puskodak) FISIP UNDIP (2000-2001), dan Koordinator Peneliti Sosial-
Politik-Budaya pada Pusat Studi Peisisir dan Laut Tropis (PSPLT) Lemlit UNDIP
(1999-2001). Aktif di berbagai kegiatan Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM)
seperti Komite Peduli Pemilihan Gubernur (KP2G) Jawa Tengah dan Dewan Riset
Daerah (DRD) Jawa Tengah tahun 2003, menjadi Direktur Institute for Social and
Ethics Studies (ISES) tahun 1998-2003, Anggota Local Legislative Watch (LLW),
Jawa Tengah tahun 1999-2000, Badan Pekerja Forum Kota Semarang (FKS) tahun
1999-2000, dan Kadiv Komunikasi Semarang Corruption Collution and Nepotism
Watch (SCCNW) tahun 2000-2001. Anggota Asosiasi Ilmu Politik (AIPI) Cabang
Semarang tahun 1997-2003 dan Ketua Panel Tahunan Masyarakat Pengembangan
Ilmu-ilmu Sosial (MPIS) Jawa Tengah. Menjadi tenaga ahli DPR RI tahun 2002-
342

2003. Berpengalaman melakukan berbagai penelitian diantaranya Evaluasi
Dampak Pelaksanaan Uji Coba Otonomi Daerah di Kabupaten Banyumas (1997)
dan Kompilasi Janji Program Pemberdayaan Perempuan dan Isu-isu Gender ke-48
Partai Politik pada Kampanye Pemilu 1999 (2001/2002).
Kontak:
Nur Hidayat Sardini, S.Sos., M.Si.
Fisip UNDIP
Jl Imam Bardjo SH No 1 Semarang
Telp. 0818451445
e-mail: fairlysardini@yahoo.com
3.
Hikmat Ramdan, staf Pengajar Fakultas Kehutanan Universitas
Winaya Mukti, Sumedang, Jawa Barat
Hikmat Ramdan, meraih gelar Doktor pada Program Studi Pengelolaan Sumberdaya
Alam dan Lingkungan (PSL) Sekolah Pascasarjana Institut Pertanian Bogor (IPB)
pada tahun 2006, Magister Sains pada Program Studi Pengelolaan Daerah Aliran
Sungai (DAS) Program Pascasarjana IPB tahun 1999, dan Sarjana Kehutanan
Jurusan Manajemen Hutan Fakultas Kehutanan IPB tahun 1995.
Staf Pengajar di Fakultas Kehutanan Universitas Winaya Mukti, Sumedang, Jawa
Barat sejak tahun 1995, Konsultan proyek-proyek kehutanan dan lingkungan sejak
tahun 1994, Kepala Departemen Lingkungan Hidup LSN RISSAPEL Kuningan
sejak tahun 1999, Wakil Ketua Yayasan Masyarakat Konservasi Tanah dan Air
Indonesia di Jakarta sejak tahun 2001, Ketua Forum Pemerhati Masigit Kareumbi
sejak tahun 2003, DPW Forum Komunikasi Kehutanan Masyarakat (FKKM) Jawa
Barat sejak tahun 2003 serta Pembantu Dekan I dan III Fakultas Kehutanan
Universitas Winaya Mukti sejak tahun 2005.
Menjadi Direktur Lembaga Pengkajian Pembangunan Kehutanan Universitas
Winaya Mukti tahun 2002-2003. Berbagai kegiatan konsultansi yang dilakukan
diantaranya adalah Penyusunan Zona Resapan Air Gunung Ciremai Kabupaten
Kuningan (Bappeda Kuningan dan LSM Rissapel, 2000), Penyusunan RUTR Gunung
Ciremai Kabupaten Kuningan (Bappeda Kuningan dan STIKKU Kuningan, 2002),
Penyusunan RTRK Pengembangan Ekonomi Jagoibabang Kabupaten Bengkayang
dan Jasa Kabupaten Sintang Provinsi Kalimantan Barat (Ditjen Penataan Ruang
PU dan PT Teknoplan Nusantara Consultant, 2005). Aktif menulis di berbagai jurnal
dan majalah ilmiah dalam 10 tahun terakhir. Anggota Masyarakat Konservasi
Tanah dan Air Indonesia (MKTI) dan Perhimpunan Profesional Pemanenan Hasil
Hutan Indonesia.
343

Kontak:
Dr. Ir. Hikmat Ramdan, M.Si
Bantarjati Bogor
Telp. 0251-356763, 08122368188
e-mail: hikmatrmd@yahoo.com
4.
Ahmad Dermawan, Asisten Peneliti Center for International Forestry
Research (CIFOR) Bogor
Ahmad Dermawan, meraih gelar M.Sc pada Department of Economics and Resource
Management dari Agricultural University of Norway tahun 2004 dan Sarjana
Pertanian Jurusan Sosial Ekonomi Pertanian dari Insitut Pertanian Bogor tahun
1999.
Bekerja sebagai asisten peneliti di CIFOR sejak Mei 2001. Sebelumnya menjadi
asisten peneliti di LSM Bina Swadaya (Agustus – September 1999) dan Asisten
Peneliti di Institut Pertanian Bogor (Mei 1998- April 2001) serta menjadi asisten
doesn dan asisten penelitian dalam masa perkuliahan di IPB. Menjadi salah satu
penulis buku “Decentralization of Forest Administration in Indonesia: Implications
for Forest Sustainability, Community Livelihoods, and Economic Development”,
CIFOR (terbit tahun 2006) dan “Kemana Hendak Melangkah: Masyarakat, Hutan
dan Perumusan Kebijakan di Indonesia”, tahun 2002, penerbit: Yayasan Obor
Indonesia.
Kontak:
Ahmad Dermawan, M.Sc
Center for International Forestry Research (CIFOR)
Jalan CIFOR, Situgede, Sindangbarang, Bogor Barat
Telp/Fax. 0251 – 622 622 / 622 100
e-mail: a.dermawan@cgiar.org, ahmad.dermawan@gmail.com
Lembaga Penelitian UNPAD
Jl. Cisangkuy No. 62 Bandung
Telp. 022 – 7279435, 0818219170
e-mail: cpaskarina@yahoo.com
344

Biodata dan Informasi Pemakalah Sesi Paralel 3
1.
Dede Mariana, Staf Pengajar FISIP Universitas Padjajaran (UNPAD),
Bandung dan Kepala Pusat Penelitian Kebijakan Publik dan
Pengembangan Wilayah Lembaga Penelitian, Universitas Padjadjaran
(Puslit KP2W Lemlit UNPAD)
Dede Mariana, peserta Program Doktor, Bidang Kajian Utama Sosiologi Antropologi,
Program Pascasarjana, UNPAD, Bandung sejak tahun 1998, meraih gelar Master
Sains pada bidang yang sama dengan spesialisasi Pengembangan Kelembagaan
dan Pemberdayaan Masyarakat dari UNPAD, Bandung tahun 1998, Sarjana Ilmu
Pemerintahan, FISIP tahun 1987 serta Sarjana Muda Ilmu Pemerintahan dari
universitas yang sama tahun 1985.
Kepala Puslit KP2W Lemlit UNPAD sejak tahun 2004, Ketua Kelompok Pengkajian
Desentralisasi dan Otonomi Daerah, Lembaga Penelitian UNPAD, sejak tahun 2001,
Ketua Pusat Pengkajian Kebijakan dan Pengembangan Wilayah, FISIP UNPAD
sejak tahun 1995, Kepala Divisi Pengkajian dan Pengembangan Wilayah, LPM
UNPAD tahun 2000-2002, menjabat sebagai sekretaris di Lembaga Pengabdian
Kepada Masyarakat (LPKM), UNPAD tahun 1991-1993, Anggota Pengelola Kuliah
Kerja Nyata (KKN), LPKM UNPAD tahun 1990-2002, Koordinator Program
Pengembangan Wilayah dan Penerapan Teknologi, LPKM UNPAD tahun 1997-
1999.
Berpengalaman melakukan penelitian di bidang kebijakan publik dan pengembangan
wilayah terutama di wilayah Bandung dan Jawa Barat lebih dari sepuluh tahun
terakhir. Aktif menulis buku, di berbagai media massa cetak, maupun jurnal
ilmiah/majalah. Selain itu aktif juga dalam Pengabdian Kepada Masyarakat di
Kabupaten Bandung dan Provinsi Jawa Barat.
Kontak:
Dede Mariana, Drs., M.Si
Pusat Kebijakan Publik & Pengembangan Wilayah
Lembaga Penelitian UNPAD
Jl. Cisangkuy No. 62 Bandung
Telp. 022 – 7279435, 0818219170
e-mail: dedemariana@yahoo.com, Dede.Mariana@unpad.ac.id
345

2.
Caroline Paskarina, Staf Pengajar Ilmu Pemerintahan FISIP
Universitas Padjajaran (UNPAD), Bandung dan Staf Peneliti di Pusat
Penelitian Kebijakan Publik dan Pengembangan Wilayah Lembaga
Penelitian, Universitas Padjadjaran (Puslit KP2W Lemlit UNPAD)
Caroline Paskarina, Sarjana Ilmu Pemerintahan FISIP UNPAD Bandung tahun
2000, dan Master bidang Studi Ilmu Politik Konsentrasi Politik Lokal dan Otonomi
Daerah dari Universitas Gadjah Mada (UGM) Yogyakarta tahun 2004.
Aktif melakukan penelitian sejak tahun 1997 terutama dengan Lembaga Penelitian
UNPAD dan bekerja sama dengan lembaga lainnya seperti Pemerintah Daerah
Kabupaten Bandung, Dispenda Provinsi Jawa Barat, Bappeda Jawa Barat dan DIKS
UNPAD. Beberapa penelitian yang dilakukan diantaranya: Evaluasi Kelembagaan
Perangkat Daerah di Kabupaten Majalengka, Kajian Kelembagaan dan Organisasi
Perangkat Daerah Kabupaten Bandung Barat, Pengkajian Perda Provinsi Jawa
Barat tetang Perizinan untuk Meningkatkan PAD, Pengkajian Peraturan Daerah
Provinsi Jawa Barat yang Mengandung Sanksi, dsb. Aktif menulis berbagai artikel
di media massa Jawa Barat seperti Harian Umum Pikiran Rakyat, buletin, jurnal
dan majalah terbatas, serta menulis makalah yang disampaikan dalam berbagai
acara seminar dan lokakarya sejak tahun 2000.
Kontak:
Caroline Paskarina, S.IP., M.Si.
Pusat Kebijakan Publik & Pengembangan Wilayah
Lembaga Penelitian UNPAD
Jl. Cisangkuy No. 62 Bandung
3.
I GPA Rhama Wijaya, Tim Implementasi Restrukturisasi BTN
(IR-BTN)
I GPA Rhama Wijaya, Sarjana Teknik Planologi, Fakultas Teknik Sipil dan
Perencanaan Institut Teknologi Bandung (ITB) Bandung.
Tenaga Ahli dan Perencanaan bidang Perencanaan Wilayah dan Kota pada PT.
Prima Mitranata Consultan Jakarta, Tenaga Ahli bidang struktur dan manajemen
organisasi pada PT. Prima Mitranata Consultan Jakarta, dan Tim Implementasi
Restrukturisasi Bank Tabungan Negara (IR-BTN). Anggota Ikatan Ahli Perencanaan
(IAP). Mengikuti berbagai kursus dan seminar diantaranya Peningkatan Peran dan
Kemampuan Aparat Pemerintah Daerah dalam Perencanaan dan Pengendalian
Pembangunan, kerjasama Ditjen. Bangda dan INKINDO, Asset and Liability
Management, Raxindo Consultan Jakarta (1998) dan Kursus Menilai dan Observasi
kemampuan staf berbasis kompetensi, Hay Consultant, Jakarta (2005).
346

Kontak:
Ir. I GPA Rhama Wijaya
Menara BTN
Up. Tim IR BTN
Jl. Gajah Mada No. 1 Lt. 3 Jakarta 10130
Telp. 08159809284, 021-6336789 ext 8336 /8313
e-mail: bagoes04@yahoo.com
347