Inleiding

I nleiding 

Jan Willem Duyvendak en Miriam Otto 

In Nederland wordt veel geklaagd over de stroperigheid van de politieke besluitvorming. 

Het lijkt eindeloos te duren voordat bepaalde veranderingen 

zijn doorgevoerd. Neem de publieke omroep. Vele kabinetten hebben al plannen 

gemaakt om de publieke omroep op de schop te nemen: de omroepverenigingen 

– vara, avro, vpro, ncrv, kro, eo, tros – zouden gedateerd zijn. 

Wie weet eigenlijk nog waar deze afkortingen voor staan? Welke jongere wordt 

nog lid van een dergelijke vereniging, laat staan actief daarbinnen? Zouden, in 

plaats van de omroepverenigingen, niet de netten (Nederland 1, 2 en 3) centraal 

moeten komen te staan, zodat de publieke omroep de concurrentie met de 

commerciële zenders beter aankan? 

In dit debat – het is één voorbeeld uit vele – staat een institutie ter discussie: de 

publieke omroep. Talloze Nederlanders blijken een mening te hebben over de 

toekomst van de omroep, maar hoeveel van hen kennen de precieze geschiedenis? 

Waarom kennen we in Nederland bijvoorbeeld ‘verzuilde’, ofwel de christelijke 

en socialistische omroepverenigingen? En wanneer en waarom ontstonden 

commerciële omroepen zoals rtl, sbs6 en Talpa? 

In dit boek komen dat soort vragen aan de orde: hoe ziet een bepaald maatschappelijk 

veld – in dit geval de omroep, of breder: de media – er in Nederland 

uit? Hoe is dat zo gekomen? Welke functie vervult een institutie eigenlijk, in 

het geval van de omroep: vervult de publieke omroep andere functies dan de 

commerciële? Maar hoe kan het dan dat de geschreven media – zoals de dag- 

en weekbladen – wél alle commercieel zijn en toch een publieke rol vervullen? 

We schetsen in de komende hoofdstukken de ontwikkeling van belangrijke 

Nederlandse instituties op veel meer terreinen. Dit gebeurt door experts op 

gebieden als politiek, recht en openbare orde, geld, arbeid, onderwijs, zorg, 

welzijn, wonen, gezin, sport, milieu én media. Iedere auteur beschrijft de instituties 

op zijn of haar terrein. Daarbij zal het gaan over de historische ontwikkeling, 

de doelstelling en taken, de cultuur van deze instituties maar ook bijvoorbeeld 

over de financiering. Tevens komt per terrein de bestuurlijke organisatie, 

het toezicht op en de toegankelijkheid van de betrokken instituties aan bod. 

Dat klinkt op het eerste gezicht wellicht wat saai, maar gaandeweg ontvouwt de 

6861_Sociale kaart.indd 12 1/15/07 8:45:35 AM

I n l e i d i n g 

sociale kaart van Nederland zich voor de lezer. Dan blijken zich plotseling opvallende 

overeenkomsten voor te doen tussen de organisaties op uiteenlopende 

terreinen als onderwijs, wonen en de media; dan blijkt dat Nederland een typerende, 

eigen infrastructuur kent van organisaties en instellingen. Maar we zien 

ook verschillen; zo blijkt de dichtheid van instituties bijvoorbeeld zeer variabel 

op de onderscheiden terreinen. 

Om deze overeenkomsten en verschillen tussen velden op het spoor te komen, 

behandelen de schrijvers in ieder hoofdstuk dus vergelijkbare aspecten. Eén aspect 

is de al aangehaalde kwestie van de stroperigheid, de veelgehoorde klacht 

dat het in Nederland zo lang duurt voordat instituties veranderen. Op grond 

van de verschillende hoofdstukken in dit boek kunnen we concluderen dat dit 

een fabeltje is. Op veel terreinen is juist sprake van enorm veel turbulentie en 

vernieuwing. Er mag in Nederland dan veel en lang worden overlegd, maar uiteindelijk 

leidt dit tot flexibele veranderingen in de institutionele structuur. Dan 

toont zich de souplesse van stroperigheid. 

Wat is een institutie? 

Laten we bij het begin beginnen. We gebruikten hierboven nogal nonchalant 

de begrippen instituties, instellingen en organisaties door elkaar heen. Dat betekent 

nog niet dat het synoniemen zijn. Van dit rijtje zijn instituties de belangrijkste, 

de zwaarstwegende als het gaat om het functioneren van de samenleving. 

Ze reguleren ons gedrag vergaand: zowel in beperkende zin (ze zeggen 

wat we niet mogen doen) als in vrijmakende zin: doordat instituties ons regels 

bijbrengen, kunnen we veel in vrijheid en veiligheid doen. 

Wat zijn ‘instituties’? Er bestaat eigenlijk niet één goede definitie van instituties. 

Om een adequate omschrijving op het spoor te komen helpt het om ons af 

te vragen wat het verschil is tussen een institutie en een organisatie. Denk aan 

het parlement, het koningshuis of de rechtbank, en je voelt waarschijnlijk aan 

dat dit heuse instituties zijn en niet zomaar organisaties. Ze belichamen stuk 

voor stuk waarden en normen, historische continuïteit en, in sommige gevallen, 

zelfs de eenheid van het land. 

De socioloog Zijderveld, die veel over instituties heeft gepubliceerd, wijst erop 

dat het verschil tussen organisaties enerzijds en instituties anderzijds in het Engels 

fraai wordt uitgedrukt: je hebt waardegeladen instituties – institutions – en 

je hebt allerhande organisaties en instellingen – institutes (Zijderveld, 2000a) . 

Zijderveld definieert instituties in het verlengde van de socioloog Durkheim: 

bij instituties gaat het om ‘traditionele vormen van denken, voelen en doen’ 

(Zijderveld, 2000b, p. 44). Hij bedoelt met traditioneel niet dat instituties gedateerd 

zouden zijn, integendeel, ze hebben juist zeggingskracht voor ons gedrag 

omdat ze ook nu nog door ons als relevant en waardevol worden erkend en her- 

13 


14 D e s o c i a l e k a a r t 

kend. Instituties zijn in die zin belast en ‘zwaar’, ze belichamen historie. Ze zijn 

dus niet zo vluchtig als ‘netwerken’ (elders zegt Zijderveld: als het al netwerken 

zijn, dan toch hele zware, hele dikke; (ibidem, pp. 35-36). 

Instituties zijn dus niet zomaar netwerken of organisaties, ze zijn meer. Dit 

sluit aan bij de definitie van instituties van de Wetenschappelijke Raad voor het 

Regeringsbeleid (wrr). In zijn omschrijving onderscheidt de wrr drie aspecten, 

waarvan alleen de derde organisaties tot echte instituties maakt: 

‘Men kan de taken van instituties (én van de daarbij horende organisaties) onderscheiden 

in: 

– primaire taken: het realiseren van doelen en waarden, waar ze voor zijn opgericht; 

– secundaire taken: het in stand houden van economische, sociale en morele 

voorwaarden die nodig zijn voor de uitoefening van de eerste taak; 

– tertiaire taken: het leveren van een bijdrage aan sociaal gedrag en publieke 

moraal in andere instituties, door de manieren waarop men die in de eigen 

institutie onderhoudt en bevordert’ (wrr, 2003, pp. 204-205). 

Organisaties die louter gericht zijn op de uitvoering van een smalle taak, die alleen 

instrumenteel georiënteerd zijn, rekenen we dus niet tot instituties. Maar 

een dergelijke organisatie kan in de loop van de tijd wel een meer externe en 

normerende rol gaan spelen, een meer tertiaire functie gaan vervullen; organisaties 

kunnen zich ontwikkelen tot instituties. Dat noemen we een proces van 

institutionalisering. 

Vatten we het bovenstaande samen dan kunnen we zeggen dat instituties bestaan 

uit formele en informele regels – ingebed in instellingen – die het gedrag 

van individuen vergaand sturen vanwege historische continuïteit en zeggingskracht. 

Of in een verwante Engelse omschrijving: ‘Institutions are durable 

systems of established and embedded social rules that structure social interactions. 

Institutions are social rule-systems. They both constrain and enable 

behaviour (…). Institutions are emergent social structures (…). Upon these 

structures, actual or potential patterns of social behaviour arise. Habits are 

constitutive material of institutions, providing them with enhanced durability, 

power and normative authority’ (Hodgson, 2004, pp. 424-425). 

Let overigens in de Nederlandse omschrijving op de toevoeging ‘ingebed in instellingen’; 

deze is van belang omdat hierboven anders een definitie van ‘cultuur’ 

zou staan en niet van instituties. 

Een institutie is overigens nooit een concreet persoon: het koningshuis is een 

institutie, koningin Beatrix, als persoon, is dat niet. Zij belichaamt slechts de 

institutie koningshuis. 



Organisaties kunnen dus meer of minder ‘institutioneel’ zijn – of worden. Ze 

kunnen institutionaliseren wanneer ze grote zeggingskracht krijgen en gedrag 

van mensen normatief gaan beïnvloeden. Maar dit betekent ook dat zich processen 

van de-institutionalisering kunnen voordoen. Laten we opnieuw het koningshuis 

als voorbeeld nemen. Begin jaren tachtig was sprake van een sociale 

beweging – de kraakbeweging – die weinig ophad met het koningshuis. Onder 

de leuze ‘Geen woning, geen kroning’ probeerden deze activisten de kroning 

van Beatrix te verstoren. De institutie koningshuis had voor hen geen enkele 

zeggingskracht (of louter een negatieve). Stel dat deze beweging zich had doorgezet 

en iedereen schouderophalend aan de koningin voorbij zou gaan, dan 

zou ze haar koninklijke mantel waarschijnlijk al snel aan de wilgen hangen. 

Anders gezegd, louter vanwege de institutionele betekenis die het koningshuis 

voor velen in Nederland nu heeft, en naar ieders verwachting voorlopig zal 

houden, blijft de institutie koningshuis bestaan. Maar de-institutionalisering 

blijft altijd mogelijk; republikeinen hopen daar van harte op. 

Op het eerste gezicht lijkt het misschien tegenstrijdig dat instituties historische 

zeggingskracht hebben én dat ze zich voortdurend moeten blijven waarmaken, 

dat iedere dag opnieuw moet blijken dat mensen zich in hun gedrag iets van 

deze institutie aantrekken. Het één volgt echter uit het ander. In normale omstandigheden 

zullen instituties door hun historische zeggingskracht niet iedere 

dag opnieuw ter discussie staan en erkennen we ze als vanzelfsprekend in 

ons handelen. Maar als ze geen relevantie meer voor ons hebben dan kunnen 

instellingen, ondanks hun lange geschiedenis, ophouden instituties voor ons te 

zijn. Denk aan de omroeporganisaties: de vara, de kro, en de ncrv. Dat waren 

ontzagwekkende instellingen waar letterlijk en figuurlijk naar geluisterd werd. 

Maar vandaag zeggen velen in de politiek dat deze organisaties ‘gedateerd’ zijn 

geraakt. Ze hebben veel van hun zeggingskracht verloren; niemand weet eigenlijk 

meer waarvoor ze stonden, waartoe ze zijn opgericht. Laat staan dat we ons 

nu nog veel laten vertellen door omroepbazen. Omroeporganisaties zijn dus 

gede-institutionaliseerd geraakt. 

Verandering in de mate van institutionalisering komt overigens niet alleen 

door het eigen (dis)functioneren, instituties kunnen ook ter discussie komen te 

staan omdat ze in verhouding tot andere instituties niet meer voldoen. Zo is er 

nu al lange tijd discussie in Nederland over het nut van de Eerste Kamer. Gaat 

de Eerste Kamer niet te veel op de stoel van de Tweede Kamer zitten? Wat is eigenlijk 

het verschil tussen de inbreng van Eerste Kamerleden bij een behandeling 

van een wet en bijvoorbeeld die van de Raad van State? 

Ook het functioneren van het parlement, de Tweede Kamer, staat ter discussie. 

Voert de Kamer haar taken wel goed uit? Zit ze de uitvoerende macht, de rege- 

15 



ring, niet te veel op de huid met onnozele details? Zou ze haar wetgevende taak 

niet veel serieuzer moeten nemen, in plaats van die over te laten aan de regering? 

En bemoeit de Kamer zich niet teveel met rechterlijke uitspraken, waardoor 

de onafhankelijkheid van de rechter in het geding komt? 

Ed van Thijn en Winnie Sorgdrager beschrijven in de eerste twee hoofdstukken 

van dit boek de inderdaad vaak gespannen verhouding tussen wetgevende 

en uitvoerende macht, tussen wetgevende en rechtsprekende macht en tussen 

de staande (het Openbaar Ministerie) en de zittende magistratuur (de rechters). 

Zij geven echter aan dat die spanningen niet altijd een probleem hoeven 

te zijn. Integendeel, ze kunnen passen in een vernuftig systeem van checks en 

balances. Maar het kan ook zijn dat onze rechtsstatelijke, en zeker onze politieke 

instituties wél aan vernieuwing toe zijn (bijvoorbeeld d66 heeft zich daar 

jarenlang sterk voor gemaakt). In de komende paragraaf zullen we laten zien 

dat deze vragen naar de continuïteit van instituties, hun vernieuwing en hun 

altijd dreigende ondergang, een wezenlijk aspect is dat op alle velden speelt. 

In dit boek worden instituties gedefinieerd als ‘organisaties en regels’: organisaties 

zijn dus instituties wanneer ze ons gedrag vergaand (kunnen) beïnvloeden, 

wanneer ze ons letterlijk ‘vormen’. Dat doen instituties doordat ze normerende 

en waarderende regels – zowel formeel als informeel – hanteren; ze leren ons 

‘hoe dingen zijn’ en welk gedrag van ons verwacht wordt. 

Vier relevante aspecten voor het begrijpen van instituties 

In de volgende hoofdstukken, die ieder een specifiek terrein zullen behandelen, 

komen steeds vier aspecten aan de orde die relevant zijn om de instituties 

op dat veld te kunnen plaatsen. We zullen de volgende vier aspecten in de komende 

pagina’s nader introduceren: 

1 het gaat hierbij in de eerste plaats om de al aangeroerde kwestie van continuïteit, 

vernieuwing dan wel ondergang van instituties; 

2 in de tweede plaats de vraag waar instituties zich bevinden. Zijn de instituties 

op een bepaald veld vooral statelijk – via de overheid – georganiseerd? Of 

zijn ze onderdeel van het maatschappelijke middenveld, de civil society? Of, 

een derde mogelijkheid, misschien zijn het marktorganisaties; 

3 het derde aspect dat in alle hoofdstukken aan de orde komt raakt aan de 

verhouding tussen individuen en instituties. Hierbij staat de vraag naar het 

vertrouwen dat mensen in instituties hebben centraal; 

4 het vierde aspect heeft betrekking op maatschappelijke ontwikkelingen die 

het functioneren van instituties sterk beïnvloeden. 


Continuïteit en vernieuwing 


Op alle velden, zo zal uit de verschillende hoofdstukken blijken, speelt de vraag 

naar de continuïteit dan wel de gewenste veranderbaarheid van instituties. 

Neem de sociaaleconomische verhoudingen. Het daar bestaande institutionele 

arrangement – het zogenaamde poldermodel – is al ettelijke malen doodverklaard 

en op wonderbaarlijke wijze weer uit de as herrezen (Visser & Hemerijck, 

1998). Recentelijk was het zelfs weer zo populair dat het letterlijk model 

stond voor de institutionele omgangsvormen op vele andere velden. (Zie bijvoorbeeld 

het hoofdstuk over onderwijs van Van de Werfhorst.) 

Waar het poldermodel oorspronkelijk voortkomt uit de eeuwige strijd in Nederland 

tegen het water en de noodzakelijke samenwerking om dat water in 

goed overleg buiten de deur te houden, daar kreeg het poldermodel wereldwijd 

bekendheid vanwege de goede arbeidsverhoudingen en de arbeidsvrede die het 

in Nederland realiseerde. De populariteit van het poldermodel leidde tot zijn 

verspreiding naar andere velden. Zo schetst Maarten Hajer in zijn bijdrage over 

het milieu dat er sinds kort ook sprake is van een Groen Poldermodel. Als vaste 

bestanddelen van het ‘polderen’ worden vaak vier C’s genoemd: consensus, cooperatie, 

compromis en coalitie (Duyvendak, 1997). We zullen in de verschillende 

hoofdstukken zien wat deze C´s betekenen, hier gaan we verder in op het 

poldermodel op het terrein van de arbeid in relatie tot de continuïteit dan wel 

vernieuwing van andere polderinstituties. 

Leervermogen 

Net zoals over het omroepmodel, wordt regelmatig de noodklok geluid over 

het Nederlandse ‘poldermodel’. Dit model – met de ser en de Stichting van 

de Arbeid als centrale instellingen, zie de bijdrage van Paul de Beer in hoofdstuk 

4 – was weliswaar in de jaren negentig onze (internationale) trots omdat 

de overlegcultuur tot grote economische voorspoed zou hebben geleid, maar 

de laatste jaren krijgt het ook veel kritiek vanwege het ondoorzichtige karakter 

van de besluitvorming (achterkamertjespolitiek), de duur van het onderhandelingsproces 

tussen werkgevers, werknemers en overheid (de fameuze ‘stroperigheid) 

en de twijfelachtige resultaten. Doen we het economisch wel beter 

dan andere landen die geen poldermodel hebben? De instituties van het poldermodel 

zijn omstreden geraakt. Anders dan de omroeporganisaties blijken 

ze echter zeer veerkrachtig en maken ze steeds weer een sterke comeback. Dat 

wijst op de zeggingskracht die de institutionele principes van het polderen ook 

vandaag de dag nog heeft. 

Dat het sociaaleconomische poldermodel vele kritiekgolven doorstond, komt 

ook doordat er wel degelijk wat veranderde in de niet goed functionerende on- 

17 



derdelen (zie voor een uitgebreide schets hoofdstuk 4). Naast de continuïteit in 

de centrale organen als de ser en de Stichting van de Arbeid zien we namelijk 

dat de vakbeweging en werkgevers uit het toezicht op en de uitvoering van de 

sociale zekerheid zijn verbannen. Ook is hun rol uitgespeeld in de arbeidsvoorziening. 

Alleen op het terrein van de arbeidsvoorwaarden spelen vakbonden 

en werkgeversorganisaties nog een grote rol. De sociologen Visser en Hemerijck 

(1998, pp. 85-87) spreken, wanneer veranderingen succesvol worden doorgevoerd, 

over een groot ‘lerend vermogen’. Het poldermodel heeft getoond over 

dit lerend vermogen te beschikken: in de wereld van arbeid en sociale zekerheid 

is veel veranderd, zonder dat de continuïteit en de centrale gedragsregels 

van het Poldermodel werkelijk onder druk zijn komen te staan. 

Padafhankelijkheid 

Het functioneren van instituties wordt in hoge mate bepaald door hoe zij in 

de loop van de tijd vorm en inhoud hebben gekregen. Dit wordt, met een mooi 

woord, ook wel padafhankelijkheid genoemd. De Amerikaanse politicologen 

Theda Scokpol en Paul Pierson schrijven dat padafhankelijkheid (nog) geen 

eenduidige definitie heeft, maar uitdrukking geeft aan het idee dat ‘outcomes 

at a “critical juncture” trigger feedback mechanisms (negative or positive) that 

reinforce the recurrence of a particular pattern into the future.’ Het belang van 

padafhankelijkheid leggen zij als volgt uit: ‘Once actors have ventured far down 

a particular path, they are likely to find it very difficult to reverse course…The 

“path not taken” or the political alternatives that were once quite plausible may 

become irretrievably lost. “Path dependence analysis” highlights the role of 

(….) “historical causation” in which dynamics triggered by an event or process 

at one point in time reproduce themselves, even in the absence of the recurrence 

of the original event or process’ (Skocpol & Pierson, 2002, pp. 695-6). 

Padafhankelijkheid is in zekere zin een conservatieve kracht, zij maakt dat 

organisaties en instituties niet van het ene op andere moment van karakter 

kunnen veranderen, maar vaak veel continuïteit zullen kennen. Visser en Hemerijck 

hebben enerzijds oog voor deze padafhankelijke ontwikkeling van instituties, 

maar wijzen erop dat dit nog niet impliceert dat instituties daardoor 

onveranderlijk of onveranderbaar zouden zijn. Instituties kunnen zich ook 

vernieuwen, zich aanpassen aan nieuwe omstandigheden. Het is voor instituties 

de kunst om de balans te bewaren tussen continuïteit en vernieuwing. 

Wordt er te lang met vernieuwing gewacht, dan zullen de veranderingen zich 

uiteindelijk schoksgewijs doorzetten; wordt er voldoende geanticipeerd op 

nieuwe omstandigheden, dan kan een strategie van incrementele verandering 

volstaan. 



Overigens wordt de veranderlijkheid en de veranderbaarheid van sectoren wel 

eens onderschat, juist omdat men de padafhankelijkheid overschat. Dan wordt 

er met (te) veel respect gesproken over eeuwenlange tradities die zichzelf niet 

zomaar laten uitwissen en over stabiele instituties die niet gemakkelijk aan het 

wankelen te brengen zijn. Soms blijkt een rigoureuze ingreep echter heel goed 

uitvoerbaar, juist waar niemand dat voor mogelijk had gehouden. De volkshuisvestingsector 

is daarvan een goed voorbeeld, zo leert hoofdstuk 8 van de 

hand van Ineke Teijmant,. De woningcorporaties waren decennialang met 

handen en voeten aan de overheid gebonden (door een ingewikkeld systeem 

van leningen en subsidies) en kenden speelruimte noch initiatief. Op een dag 

werd echter besloten om de financiële banden tussen overheid en corporaties 

– de zogeheten ‘gouden koorden’– door te knippen, en dit leidde op slag tot 

geheel nieuwe verhoudingen., Corporaties zich gingen manifesteren als ‘maatschappelijke 

ondernemingen’. 

Recentelijk hebben zich meer van dergelijke grote veranderingen voltrokken, 

ook op andere terreinen, waarbij de verschuiving – net zoals bij de corporaties 

– vaak het losmaken van de overheid impliceerde, met daardoor een grotere 

rol voor het maatschappelijk middenveld of de markt. De gezondheidszorg, 

met de nieuwe zorgverzekering, is hiervan een voorbeeld: een tamelijk drastische 

wijziging (het onderscheid tussen particulier- en ziekenfondsverzekerden 

werd afgeschaft en iedereen moest zich op de markt gaan verzekeren) werd 

zonder al te veel problemen doorgevoerd. Tegelijkertijd was het ook geen totale 

breuk met het verleden want zorgverzekeraars moeten iedereen accepteren en 

de overheid springt waar nodig financieel bij met een zorgtoeslag (zie hoofdstuk 

6 over de zorg van Broekhuizen). 

Hoe veranderbaar instituties zijn hangt overigens ook af van de ervaren noodzaak, 

of anders gezegd, van de gepercipieerde oorzaken van het niet meer goed 

functioneren. Die oorzaken wisselen per sector. De permanente discussie over 

de noodzakelijke vernieuwing van de zorg (De Haan & Duyvendak, 2002) heeft 

als motor de snel toenemende kosten. Deze vloeien zowel voort uit vernieuwingen 

binnen de zorg zelf (technische mogelijkheden) als uit maatschappelijke 

ontwikkelingen, zie hoofdstuk 3, paragraaf 3.4. Bijvoorbeeld de dubbele vergrijzing: 

er komen steeds meer ouderen en deze ouderen worden ook nog eens 

steeds ouder. Of dergelijke objectieve ontwikkelingen vervolgens ook werkelijk 

leiden tot institutionele vernieuwing, hangt echter af van politieke besluitvorming. 

Hoeveel geld willen we aan de zorg uitgeven? Moet iedereen verzekerd 

zijn? Moet iedereen gebruik kunnen maken van de nieuwste technieken? Zijn 

wachtlijsten in de zorg onacceptabel? Zoals Maarten Hajer in hoofdstuk 11 laat 

zien, wordt in en door het debat bepaald of een bepaalde kwestie als een zwaarwegend 

politiek probleem wordt gezien. Pas wanneer een kwestie hoog op de 

6861_Sociale kaart.indd 19 1/15/07 8:45:36 AM 

1


politieke agenda staat, zullen er plannen worden ontworpen om te komen tot 

institutionele vernieuwing. 

De jaren zestig en zeventig 

In veel historische overzichten worden voornamelijk de jaren zestig en zeventig 

van de vorige eeuw beschouwd als de meest turbulente (Righart, 1995; Kennedy, 

1995). Vanuit het oogpunt van institutionele vernieuwing is het interessant 

om bij het lezen van de verschillende hoofdstukken de vraag te stellen of 

de recente decennia uiteindelijk niet méér institutionele verandering met zich 

hebben meegebracht dan de roerige decennia. Misschien echter wel in een andere 

richting dan de hemelbestormers uit de jaren zestig en zeventig voor ogen 

hadden. 

Dit laat onverlet dat in de turbulente jaren zestig en zeventig er in het algemeen 

weinig waardering of respect bestond voor bestaande instituties. Er hing, zoals 

Zijderveld dat formuleert (2000a, p. 13), een anti-institutional mood. Deze kon 

zich ontwikkelen doordat steeds meer moderne burgers gingen denken dat regulering 

van gedrag door instellingen en instituties haaks zou staan op hun 

individualiteit. Bovendien pasten veel instituties slecht bij het nieuwe ‘ritme’ 

van de samenleving, zoals Zijderveld dat omschrijft (ibidem, pp. 32-134). In een 

staccatosamenleving, waarin mensen ‘losse’ verbindingen met elkaar aangaan 

en ‘losse’ waarden aanhangen (en dus veel gedogen), passen geen zware, dikke 

instituties. Zijderveld schrijft, zijn er natuurlijk in alle eeuwen momenten geweest 

dat mensen zich collectief te buiten gingen, dat instituties geen zeggingskracht 

meer leken te hebben. Maar die emotionele erupties waren in die andere 

tijden juist ingebed in instituties; vroeger gingen mensen georganiseerd 

‘uit hun dak’, wat de zeggingskracht van instituties in het reguliere leven alleen 

maar bevestigde. In de wilde jaren zestig en zeventig werd echter de legitimiteit 

van instituties als zodanig aangevochten, werd iedere regulering van gedrag als 

vorm van disciplinering verworpen (Duyvendak, 1999; Tonkens, 1999). 

Zo kwam bijvoorbeeld het gezin, zoals blijkt uit hoofdstuk 9 van Rineke van 

Daalen, als ‘vrouwonderdrukkende’ institutie hevig onder vuur te liggen. Dit 

leidde tot een verandering van de huwelijkswetgeving en tot een andere definitie 

van wat we in Nederland onder een gezin verstaan. Tegelijkertijd laat Van 

Daalen zien dat deze veranderingen in de jaren zestig en zeventig niet uit de 

lucht kwamen vallen; het gezin was al decennia in verandering, de jaren zestig 

en zeventig brachten hier hooguit versnelling in aan. Van Daalen wijst in dit 

verband op langer lopende ontwikkelingen zoals de toenemende participatie 

van vrouwen in betaalde arbeid en de afname van sociale segregatie van jongens 

en meisjes, al sinds het begin van de twintigste eeuw. 


De waar-vraag: staat, markt of middenveld? 


Waar zitten instituties? Sommigen instituties zijn bijna per definitie overheidsinstituties: 

het parlement, rechtbanken, we kunnen ons niet voorstellen dat die 

op commerciële leest geschoeid zouden zijn. Maar kijken we buiten Nederland, 

dan blijkt dat maar weinig instituties per definitie tot één bepaalde sfeer – overheid, 

markt of middenveld – behoren. Zo zijn gevangenissen in de Verenigde 

Staten vergaand geprivatiseerd: ze worden geleid als ondernemingen. 

In het debat over de vernieuwing van instituties gaat het vaak over het mogelijk 

verplaatsen van een institutie een andere sfeer of om het vermengen van sferen. 

Dan moeten er bijvoorbeeld marktprikkels worden ingebouwd binnen (semi) 

overheidsinstellingen. Voorbeelden hiervan zijn de prestatiecontracten die de 

politie met politiek verantwoordelijke bestuurders afspreekt (een bepaald aantal 

bekeuringen per jaar en een bepaald percentage vergrijpen dat moet worden 

opgelost), universiteiten die moeten gaan concurreren met private instellingen 

als het loi om de verzilvering van de leerrechten van studenten, en gehandicapten 

die als heuse consumenten met een eigen financieel ‘rugzakje’ (het Persoons 

Gebonden Budget, pgb) de ‘markt’ van de thuiszorg op kunnen. 

Nu zijn ‘gemengde instituties’ in Nederland bepaald niet nieuw. ‘Deze vorm 

van gedeelde zeggenschap is terug te voeren op maatschappelijke en politieke 

ontwikkelingen die plaatsvonden in het begin van de twintigste eeuw. Het systeem 

dat daaruit resulteerde werd na de Tweede Wereld oorlog verder uitgebouwd 

(...). Na de Tweede Wereld oorlog begon de verzuiling pas echt goed te 

werken. (...) Het proces van verzuiling heeft geresulteerd in een publieke ruimte 

die in toenemende mate wordt gedeeld en in een particulier initiatief om de 

uitvoering van gezamenlijk vastgesteld beleid zelf ter hand te kunnen nemen’ 

(wrr, 2004, pp. 33-34). In ons land was het ten tijde van de verzuiling heel gewoon 

dat verzuilde instellingen uit het maatschappelijk middenveld, waar de 

overheid geen zeggenschap over had, wél uit publieke gelden werden betaald 

(denk aan de financiering van het bijzonder onderwijs, maar ook aan uit belastinggelden 

gesubsidieerde christelijke en socialistische bejaardentehuizen, 

thuiszorg, voetbalverenigingen et cetera). 

Dat zich in Nederland een sterk maatschappelijk middenveld ontwikkelde, 

spoorde met de opvatting dat zoveel mogelijk binnen de eigen verzuilde kring 

geregeld moest kunnen worden. Trefwoorden in dit verband zijn ‘subsidiariteit’ 

en ‘soevereiniteit in eigen kring’: de overheid moest zich zo min mogelijk 

bemoeien met zaken die binnen (religieuze) gemeenschappen en/of op een zo 

laag mogelijk niveau, geregeld kunnen worden. 

Nico de Boer en Jan Willem Duyvendak schetsen in hoofdstuk 7 over ‘welzijn’ 

dat door de ontzuiling veel van deze instellingen hun natuurlijke achterban 

21 



verloren en enigszins verweesd raakten. In de welzijnssector betekende dit per 

saldo dat de instellingen vooral in de overheidssfeer terecht kwamen, een sfeer 

die sinds de Tweede Wereldoorlog met de ontwikkeling van de verzorgingsstaat 

toch al sterk was gegroeid. 

In dit licht is het begrijpelijk dat het debat over de vernieuwing van instituties 

zich vooral richt op de vraag naar de verkleining van de overheidssfeer dan wel 

de vergroting van de marktsfeer en de revitalisering van het maatschappelijk 

middenveld. Er waren ook redenen om marktprikkels binnen het publieke systeem 

in te voeren: op sommige velden was sprake van een enorme bureaucratie 

en men hoopte dat de introductie van meer ondernemerschap en concurrentie 

goed zouden kunnen uitwerken voor onder andere de telefonie, de post, de 

spoorwegen, de zorg, het onderwijs, de re-integratie naar arbeid en de energievoorziening. 

Nu, enkele jaren later, zijn er weer debatten of een aantal ‘verzelfstandigingen’ 

en ‘privatiseringen’ niet moet worden teruggedraaid. Wanneer is een hybride 

vorm wel een verbetering en wanneer niet? Waarom laten we bepaalde zaken 

liever aan de markt over maar andere toch vooral aan de staat? (Hakfoort, 

2001) 

Goederen en diensten 

Het gewenste type ‘institutioneel arrangement’ – van de staat, de markt of het 

middenveld – hangt mede af van het soort goed dat wordt geproduceerd: is er 

sprake van zuiver collectieve goederen, dat wil zeggen goederen die voor iedereen 

bedoeld zijn en niet individueel zijn toe te eigenen (zoals veiligheid, waterstaat, 

sociale cohesie en algemeen bestuur) of gaat het om goederen die individueel 

genoten kunnen worden en waarvan de individuele consument zelf kan 

bepalen wat hij of zij er voor overheeft? Gaat het, met andere woorden, om een 

‘product’, om een ‘dienst’ of om nog iets anders, namelijk een ‘politiek-normatief’ 

project (zie hoofdstuk 7 van De Boer en Duyvendak)? 

In het debat over de vraag ‘waar’ bepaalde instellingen en organisaties thuishoren, 

is de markt de afgelopen periode erg populair geweest. Langzamerhand 

rijst echter steeds vaker de vraag of allerlei diensten en instellingen wel op de 

markt thuishoren. Die tendens zien we niet alleen in het Nederlandse maar 

bijvoorbeeld ook in het Europese Parlement (denk aan het debat over de ‘Bolkestein-richtlijn’ 

betreffende de vermarkting van diensten). 

Waar het gaat om de plaats van instituties, met hun sterk normerende en vormende 

rol, liggen marktorganisaties – gericht op het zichzelf in stand houden, 

en dus primair werkend met een winstoogmerk – minder voor de hand als 

organisatievorm. De meeste marktorganisaties zullen niet voldoen aan het 

derde criterium van de wrr dat zij zich sterk op een externe functie profile- 



ren. Toch zou het niet juist zijn om marktorganisaties en instituties als elkaar 

uitsluitend te definiëren. Niet alleen zagen we al dat kranten – commercieel 

geëxploiteerd! – belangwekkende instituties zijn (zie ook hoofdstuk 12 van 

Brants), maar recentelijk zijn er talloze ondernemingen die ‘maatschappelijk 

verantwoord’ willen werken en expliciet maatschappelijke doelstellingen hoog 

in het vaandel hebben staan, variërend van het tegengaan van kinderarbeid tot 

het bijdragen aan een duurzame economie. 

Niettemin zullen we de meeste instituties in het maatschappelijk middenveld 

en de staat tegenkomen en, nog vaker, als een mengvorm van beide. Neem bijvoorbeeld 

het gezin. Enerzijds lijkt dit bij uitstek iets van de samenleving zelf: 

wat is privater dan de vormgeving van de intieme relaties? Rineke van Daalen 

wijst in haar bijdrage ook op deze privatisering van de liefde. Anderzijds is 

sprake van verstatelijking van intieme relaties: de overheid ging zich met de 

ontwikkeling van de verzorgingsstaat vergaand bemoeien met de financiële 

verhoudingen binnen gezinnen – met alle sociale consequenties van dien. De 

verhouding tussen man en vrouw binnen het huwelijk veranderde bijvoorbeeld 

drastisch door de introductie van de Bijstandswet in 1965, waardoor het mogelijk 

werd voor (huis)vrouwen zonder inkomen om te scheiden. Maar de overheid 

bemoeit zich niet alleen financieel met gezinnen of primaire relaties. Juist 

de laatste tijd is alom sprake van ‘gezinsondersteuning’ voor en gezinsinterventies 

bij maatschappelijk zwakke gezinnen. Er is sprake van een waar ‘beschavingsoffensief’ 

(Van den Brink, 2004), van diep in het privéleven van mensen 

doorgedrongen sociale hulpverleners, lijkend op de naoorlogse onmaatschappelijkheidsbestrijding 

(zie hoofdstuk 7 over welzijn). 

Deze bemoeienis gaat overigens niet altijd uitsluitend van de overheid uit. Uit 

hoofdstuk 8 over wonen van Ineke Teijmant blijkt dat ook woningcorporaties 

een grote rol speelden en spelen bij de ‘opvoeding’ van hun huurders. Overlast 

gevende huurders worden aangespoord zich beter te gedragen, en in achterstandswijken 

worden met bewoners afspraken gemaakt over hoe met elkaar te 

wonen en te leven, mede op instigatie van het welzijnswerk en woningbouwcorporaties 

(Uitermark & Duyvendak, 2006). 

Juist bij woningcorporaties speelt de laatste jaren opnieuw sterk de vraag ‘van 

wie’ ze nu eigenlijk zijn. Het doorknippen van de ‘gouden koorden’ met de 

overheid mag dan verrassend soepel zijn verlopen, een voorbeeld van geslaagde 

institutionele vernieuwing zijn, maar van wie zijn woningcorporaties sindsdien? 

Van de huidige huurders? Maar hoe worden dan de belangen behartigd 

van de toekomstige generaties? Wie zijn die stakeholders, zoals dat in het Engels 

heet, van woningcorporaties die zichzelf positioneren als ‘maatschappelijke 

ondernemingen’? Van wie zijn hybride instituties die zich tussen markt 

23 



en middenveld in bewegen? Dit zijn bepaald geen academische vragen, al was 

het maar omdat het bezit van woningcorporaties op enkele tientallen miljarden 

wordt geschat. 

Governance 

Er zijn in Nederland in de afgelopen jaren in onder andere de zorg, de sociale 

zekerheid, het milieu, het wonen en op het terrein van welzijn nieuwe, meer 

horizontale verhoudingen ontstaan tussen staat, markt en middenveld. Door 

het ‘terugtreden’ van de overheid is minder dan voorheen sprake van hiërarchische 

verhoudingen tussen enerzijds de staat en anderzijds middenveldorganisaties 

of marktpartijen. De directe zeggenschap van de overheid met betrekking 

tot organisaties en instituties is op tal van terreinen afgenomen – vaak is 

slechts sprake van een toezichthoudende rol van de overheid. 

Niet toevallig wordt er over de overheid tegenwoordig gesproken als een ‘regisseur’; 

in veel hoofdstukken in dit boek komen we de overheid in deze rol tegen. 

In de bijdrage van Maarten Hajer komt aan de orde hoe we deze nieuwe verhoudingen 

kunnen begrijpen: we zijn beland in het tijdperk van de governance 

in plaats van het traditionele government. De verhoudingen zijn gehorizontaliseerd: 

de overheid stuurt niet meer, ze voert hoogstens de regie op een veld 

waar niemand het eigenlijk echt meer voor het zeggen heeft. 

Bovendien heeft zich nog een nieuwe partij op de velden begeven, en dat kunnen 

we beschouwen als een tweede vorm van horizontalisering: burgers zijn 

veel mondiger geworden en nemen veel minder dan vroeger klakkeloos aan 

wat hen binnen instituties wordt verteld. Deze democratisering heeft ertoe geleid 

dat de rol van burgers op alle velden groter is geworden, ongeacht of instituties 

nu vooral een statelijk, een middenveld – of een marktkarakter hebben. 

Binnen het politieke veld zijn inspraakprocedures gemeengoed geworden en 

wordt er geëxperimenteerd met vormen van directe zeggenschap door burgers 

(zoals referenda). In professionele middenveldorganisaties, zoals zorgen 

welzijnsinstellingen, hebben cliënten een veel grotere rol en stem gekregen (in 

hoofdstuk 6 over zorg komt dit aan de orde wanneer Broekhuizen spreekt over 

de cliënt als ‘derde partij’). En op de markt is de consument ook meer soeverein 

geworden, beschermd als hij zich weet door allerlei toezichthoudend organisaties 

die oneigenlijke concurrentieverhoudingen tegengaan. Denk aan de 

nma – de Nederlandse Mededingingsautoriteit, de opta –de Onafhankelijke 

Post en Telecommunicatie Autoriteit et cetera. 

Concurrerend, complementair en conditioneel 

Het gegeven dat organisaties en instituties van sfeer kunnen wisselen en dat 

binnen hetzelfde veld sprake kan zijn van zowel statelijke, middenveld- als 



marktorganisaties, leidt soms tot heftige concurrentieverhoudingen. Neem bijvoorbeeld 

het terrein van de sport. Maarten van Bottenburg schetst hoe centraal 

de sportclub – een middenveldorganisatie – in Nederland altijd is geweest 

voor de georganiseerde sportbeoefening. Pas recentelijk heeft de commercie 

op verschillende manieren haar intrede gedaan (via reclame, maar bijvoorbeeld 

ook door de snelle groei van fitnessclubs). Bij sommige sporten leidt dit 

tot grote verschuivingen – ook al is het einde van de traditionele sportclub met 

vrijwilligers bepaald nog niet in zicht. 

Toch zijn middenveld, overheid en markt niet uitsluitend concurrenten voor 

elkaar, deels zijn ze ook complementair aan en conditioneel voor elkaar. Wat 

bedoelen we hiermee? Een goed functionerend middenveld en eerlijke marktverhoudingen 

vragen bijvoorbeeld om een sterke overheid, om goede wetgeving, 

om loyale (en geen corrupte!) ambtenaren, om toezichthoudende instanties, 

et cetera. In landen waar de overheid een geringe legitimiteit heeft en 

het vertrouwen in politici en ambtenaren zeer gering is, ontwikkelt zich geen 

bloeiend middenveld noch komen stabiele markten tot ontwikkeling. (zie ook 

hoofdstuk 3, paragraaf 3.3) 

Waardengeladenheid en neutraliteit 

Het zijn onder andere de neutraliteit van de overheid en de onkreukbaarheid 

van ambtenaren die een voedingsbodem creëren waarop instellingen van het 

middenveld en ondernemingen kunnen bloeien. Neutraliteit is de ‘waarde’ die 

het overheidshandelen kleurt. Een heel typerende waarde daarvan is artikel 1 

van de Grondwet dat iedereen in Nederland gelijk zal worden behandeld. 

Middenveldorganisaties zijn juist niet neutraal, maar opgericht vanuit een 

bepaalde geloofsopvatting, levensovertuiging of een andere, zeer gekleurde, 

niet-neutrale motivatie. Christelijke scholen, opgezet en bestuurd door christelijke 

ouders, zijn bedoeld voor christelijke kinderen (of preciezer: voor kinderen 

die tot christen worden opgevoed). Islamitische zelforganisaties, opgezet 

en bestuurd door moslims, zijn bedoeld voor migranten met een islamitische 

achtergrond. Het coc is een organisatie, opgezet door homoseksuelen, die activiteiten 

organiseert voor homoseksuelen, et cetera. Dat middenveldorganisaties 

niet neutraal zijn en hun activiteiten bewust richten op een bepaalde groep, 

past bij deze sfeer. Het maakt ze ook tot heuse instituties, die vormend zijn voor 

het gedrag van hun leden of deelnemers. 

Marktorganisaties zijn veelal minder waardengeladen en niet sterk gericht op 

het overdragen van normen en waarden. Pure marktorganisaties zijn ook maar 

zelden instituties. Dit betekent ook dat we minder hoge morele eisen stellen 

aan marktpartijen; ze hoeven niet te voldoen aan neutraliteit of aan groepsgebondenheid. 

De ondernemer mag zich net zo goed op iedereen richten als dat 

25 



hij een eigen groep of een eigen marktsegment mag uitkiezen. Als de overheid 

vindt dat een bepaalde marktvoorziening per se voor iedereen toegankelijk 

moet zijn – zoals zorgverzekeringen – dan moet de publieke sector dat aan de 

private sector voorschrijven. Niemand verwacht dat een marktpartij dit, wanneer 

het niet profijtelijk is, uit zichzelf zal doen. Dit past niet bij de logica van 

de markt. 

Deze uiteenlopende betekenis van waarden voor de drie sferen is recent echter 

weer onderwerp van heftige discussie geworden. Zo is de vraag gerezen of 

marktpartijen zich niet wat meer aan bepaalde waarden zouden moeten binden 

– zie het debat over maatschappelijk ondernemen. Nog indringender worden 

er vragen gesteld bij de autonomie van het middenveld en bij de neutraliteit 

van de overheid. Met betrekking tot het middenveld speelt bijvoorbeeld de 

vraag of het wel een goed idee is om in de eenentwintigste eeuw, met een geheel 

andere bevolkingssamenstelling dan voorheen, vast te houden aan een wet uit 

1917 waarin groepen ouders op kosten van de staat scholen mogen stichten en 

in stand houden. Leiden islamitische scholen – want daar gaat het dan vaak 

over – niet tot slecht geïntegreerde leerlingen, die weinig delen in ‘Hollandse 

normen en waarden’ (Duyvendak, 2006)? 

De ontwikkeling van de multiculturele samenleving stelt ook nieuwe vragen 

aan de zo vanzelfsprekend ogende neutraliteit van de overheid en ambtenaren. 

In Zweden en Canada mogen ambtenaren bijvoorbeeld een tulband dragen tijdens 

de uitoefening van hun beroep; in Nederland is dat eind jaren negentig 

ook voorgesteld door de hoofdcommissarissen van politie, maar nooit ingevoerd. 

Wel mogen loketambtenaren in sommige steden een hoofddoek dragen, 

iets dat in Frankrijk weer ondenkbaar is. Onder verwijzing naar de scheiding 

van kerk en staat, worden religieuze symbolen daar niet geduld in openbare 

gebouwen. In het zuiden van Duitsland hangen er juist weer wel katholieke 

kruizen in de lokalen van openbare scholen als uitdrukking van wat de meerderheid 

van de Duitsers zou binden. In Nederland zullen niet velen meer voor 

dit laatste pleiten, maar ook het Franse voorbeeld is niet voor allen navolgenswaardig. 

Is het wel mogelijk om godsdienst geheel uit het publieke leven te bannen? 

Zou het bijvoorbeeld niet beter zijn om op scholen te onderwijzen over 

verschillende godsdiensten om leerlingen en docenten zodoende de ruimte te 

bieden hun uiteenlopende identiteiten ook publiek tot uitdrukking te brengen? 

Er woedt, met andere woorden, zeker ook in Nederland een strijd over wat een 

‘neutrale’ overheid is. Aan de ene kant staat de opvatting dat neutraliteit onzichtbaarheid 

van verschillen is (in de traditie van rechters met pruiken die 

de neutraliteit symboliseren). Aan de andere kant is er de visie dat neutraliteit 

juist het bieden van ruimte aan talrijke verschillen is, waardoor de overheid 



zelf ook niet één kleur blijkt te hebben maar vele. In die laatste opvatting zorgt 

pluriformiteit voor onpartijdigheid. 

De kwestie van de neutraliteit van de overheid heeft ten slotte nog een andere 

kant, namelijk de vraag of de overheid burgers altijd gelijk moet behandelen, 

ongeacht de achtergrond van betrokkenen, of juist ongelijk behandelt met inachtneming 

van de achtergrond. Mag (of moet) bijvoorbeeld rekening worden 

gehouden met bepaalde culturele gebruiken van migranten in het strafrecht of 

de jeugdhulpverlening? En: mag (of moet) positieve discriminatie plaatsvinden? 

Mag de achterstand van vrouwen en migranten in het personeelsbestand 

worden weggewerkt door ze tijdelijk en bij gelijke geschiktheid voorrang te 

geven? 

Tot slot bekijken we de verschillen tussen de sferen kort vanuit het perspectief 

van burgers. Het type band die zij aangaan met een bedrijf, een kerk (maatschappelijk 

middenveld) of een overheidsinstelling verschilt dan vanzelfsprekend 

sterk. De binding loopt uiteen omdat de betekenis van het contact 

verschillend is, onder andere doordat de burger in de ene sfeer meer mogelijkheden 

heeft om zijn stem te laten horen dan in een andere, of omdat, zoals bij 

de overheid, sommige contacten niet vrijwillig zijn maar verplicht. Met behulp 

van een eenvoudig schema van de Amerikaanse socioloog Hirschman (1970) 

kunnen we deze verschillen verhelderen. Hij laat zien dat er voor burgers drie 

manieren zijn waarop zij zich tot instituties kunnen verhouden: door het tonen 

van stilzwijgende betrokkenheid (loyalty), door hun stem te verheffen (voice) of 

door zich uit de voeten te maken (exit). 

Onze claim is dat instituties, afhankelijk van de maatschappelijke sfeer waarin 

zij verkeren, met (mengsels van) deze drie gedragingen van burgers te maken 

zullen krijgen. In de markt is bij ontevredenheid vooral sprake van exit-gedrag 

(klanten lopen weg), bij sommigen ook wel van loyalty (merken)trouw) en heel 

soms van voice (consumentenboycot). In de politiek en in contacten met de 

overheid is juist sprake van veel voice, soms van exit (kiezers blijven weg van 

de stembus of lopen over naar een andere partij) en steeds minder van loyalty 

(meer zwevende kiezers). In het middenveld worden de banden gekleurd door 

loyalty (zowel in maatschappelijke organisaties, als in de privésfeer) en door 

voice; normaal gesproken juist veel minder door exit. 

Toezicht en vertrouwen 

Instituties en vertrouwen kennen een tweezijdige relatie. Enerzijds kunnen instituties 

zelf niet zonder vertrouwen; anderzijds genereren instituties vertrou- 

27 



wen. Uit het hoofdstuk over geld van Ali de Regt spreekt wellicht het duidelijkst 

het belang van vertrouwen dat mensen in een institutie moeten hebben, 

wil een zij kunnen functioneren. Geld is immers een steeds abstracter ruilmiddel 

geworden: we ruilen geen munten meer die zelf, vanwege hun substantie 

(zilver, koper of goud) waarde hebben. We vertrouwen erop dat het geld waarde 

vertegenwoordigt (en niet plotseling door winkeliers wordt geweigerd). Bovendien 

is een steeds kleiner deel van ons bezit nog in tastbaar geld voor handen: 

geld is aanwezig op giro- en bankrekeningen. We vertrouwen erop dat banken 

ook werkelijk het daarmee corresponderende geld in huis hebben. Vertrouwen 

mensen de waarde van het geld niet meer – en rennen ze allen tegelijkertijd 

naar de bank – dan betekent dat ook feitelijk het einde van het gereguleerde 

geldverkeer. 

De Regt schetst aan welke maatschappelijke voorwaarden moet zijn voldaan 

voordat sprake kan zijn van effectief, dat wil zeggen betrouwbaar geld. Geld 

kon pas een betrouwbaar ruilmiddel worden door staatsvorming, centralisering 

van macht en standaardisering. Zij laat zien dat alleen in een gereguleerde 

samenleving burgers elkaar zullen vertrouwen, onder andere doordat ze weten 

dat er een overheid is die toeziet en ingrijpt wanneer burgers elkaars vertrouwen 

beschamen. 

In de afgelopen jaren is er veel onderzoek gedaan naar de vraag hoe het maatschappelijk 

middenveld en overheid zich hierbij tot elkaar verhouden. Hieruit 

bleek dat een goed functionerende overheid niet alleen een sterk maatschappelijk 

middenveld faciliteert, maar ook andersom: dat een sterk middenveld 

een effectieve overheid mogelijk maakt waarin de burgers vertrouwen hebben. 

Hierdoor kan de overheid op haar beurt weer effectief en gezagwekkend optreden. 

Robert Putnam is een belangrijke Amerikaanse politicoloog die deze 

wisselwerking tussen staat en middenveld heeft laten zien aan de hand van het 

verschil tussen Noord- en Zuid-Italië. In het Noorden, waar het maatschappelijk 

middenveld sterk ontwikkeld is, hebben burgers veel vertrouwen in elkaar 

én in de staat – een staat die ook behoorlijk functioneert –, in het Zuiden wantrouwen 

mensen elkaar, bestaat er naast de maffia geen noemenswaardige civil 

society en functioneert de overheid nauwelijks (Putnam et al., 1993). 

De vraag is dan hoe Zuid-Italië van Noord-Italië kan leren. Kan een gebied 

waarin alomtegenwoordig wantrouwen heerst tot een situatie van generalized 

trust komen? Welke rol spelen politieke instituties daarin en wat kan het maatschappelijk 

middenveld, zoals de katholieke kerk, hierin betekenen? Empirisch 

gesproken blijkt het bepaald nog niet eenvoudig om een effectieve weg aan te 

geven om tot een vertrouwenwekkende samenleving te komen: een sterke staat 

lijkt hiervoor wel een noodzakelijke voorwaarde, maar geen voldoende. Bovendien 

moet het dan ook nog eens een bepaald type sterke staat zijn: een die haar 



burgers en instellingen vertrouwt en met vertrouwen behandelt, niet een die 

autocratisch optreedt. 

In het perspectief van de bevindingen van Putnam, is de terugtredende overheid 

in Europa niet direct een geruststellend fenomeen. Anders dan veel politici 

denken die voor een kleinere overheid pleiten, leidt een zwakkere staat 

bepaald niet vanzelf tot een florerend middenveld, tot zelforganisatie van burgers. 

Overheid en middenveld staan niet in een zero-sumverhouding tot elkaar, 

integendeel zou Putnam zeggen. Juist ook de Nederlandse geschiedenis toont 

dat een relatief sterke staat en een sterk ontwikkeld middenveld goed samengaan 

en elkaar zelfs nodig hebben. 

De terugtredende overheid kan schadelijk zijn voor de ‘generalized trust’, 

ook al doordat dit terugtreden vaak gepaard gaat met het oprichten van talloze 

organisaties gericht op toezicht en verantwoording. Onder andere de wrr 

heeft erop gewezen dat de politiek recentelijk veel instituties is gaan wantrouwen, 

wat leidde tot een ‘afrekencultuur’ (wrr, 2003; Van den Brink, 2004). Er 

is bij een terugtredende overheid, paradoxaal genoeg, tegelijkertijd sprake van 

steeds meer controle en toezicht op ‘verzelfstandigde’ instellingen. Zo worden 

er steeds hogere eisen gesteld aan verantwoording en ‘transparantie’. 

Dit nieuwe wantrouwen betreft vooral het gesubsidieerde middenveld, de 

maatschappelijke dienstverlening: scholen, woningbouwverenigingen, de arbeidsvoorziening, 

welzijnsinstellingen, gezondheidszorginstellingen, en dergelijke. 

Op het oog wordt meer aan dergelijke instellingen overgelaten, maar 

het wantrouwen ten opzichte van degenen die daar werken, is groot. De professionals 

in deze organisaties dreigen in een spagaat terecht te komen tussen aan 

de ene kant een wantrouwende overheid en aan de andere kant steeds mondiger 

burgers (Tonkens, 2004). Door de horizontalisering van verhoudingen, 

hechten patiënten en cliënten bijvoorbeeld steeds minder geloof aan de goede 

bedoelingen van professionals (Duyvendak et al., 2006; Mol, 2006). 

De terugtredende overheid – een uitdrukking die soms een eufemisme is voor 

een kleinere verzorgingsstaat – ondermijnt ook op een tweede manier het vertrouwen 

dat burgers in de overheid en in elkaar stellen. Uit onderzoek blijkt dat 

alleen een overheid die velen laat delen in voorzieningen en gunsten, het algemene 

vertrouwen in instituties en in medeburgers versterkt. Universal welfare 

states zijn goed voor high trust (Rothstein & Stolle, 2003), ook al omdat je je medeburgers 

niet snel van misbruik zal beschuldigen als je ook zelf de kans hebt 

om van een regeling te profiteren, terwijl bij selectieve regelingen – uitkeringen 

en subsidies – dit wantrouwen wordt aangejaagd. Overigens gaat het er hierbij 

niet alleen om dat iedereen profijt heeft van de overheid. Het gaat ook om de 


2


bovengenoemde onpartijdigheid van de overheid: het niet-gelijk behandelen 

van alle burgers kan het vertrouwen van burgers in de overheid, en uiteindelijk 

ook in elkaar, doen verminderen. 

Maatschappelijke ontwikkelingen 

Instituties komen niet uit de lucht vallen en functioneren niet in een vacuüm. 

Zowel in hun ontwikkeling als in hun actuele bestaan worden ze gekleurd en 

gevormd door maatschappelijke ontwikkelingen. In deze paragraaf zullen we 

bij een aantal relevante ontwikkelingen stilstaan. 

We kunnen de volgende drie soorten maatschappelijke ontwikkelingen onderscheiden 

die relevant zijn voor instituties: 

1 conditionele ontwikkelingen, ontwikkelingen die dus voorafgaan aan instituties 

en die voorwaardelijk zijn voor hun totstandkoming. Hierbij kunnen 

we denken aan statenvorming (en recentelijk Europeanisering), rationalisering 

en verwetenschappelijking, en aan de zelfopvatting van de 

politiek: wordt de samenleving wel of niet als veranderbaar, als ‘maakbaar’ 

beschouwd; 

2 maatschappelijke ontwikkelingen die zowel onderdeel zijn van het proces 

van institutionalisering als een consequentie daarvan. Voorbeelden hiervan 

zijn bureaucratisering, standaardisering, reglementering en professionalisering; 

3 maatschappelijke ontwikkelingen die vaak worden beschouwd als bedreigingen 

voor institutionalisering: individualisering, pluriformisering (verkleuring, 

vergrijzing en ontgroening), informalisering, commercialisering, 

globalisering/mondialisering en ten slotte flexibilisering en deregulering. 

Deze processen komen uitgebreid aan de orde in verschillende hoofdstukken. 

Hier lichten we er een paar uit, in het bijzonder ‘maakbaarheid’, ‘professionalisering’ 

en ‘individualisering’, juist omdat deze voor veel hoofdstukken relevant 

zijn. 

Conditionele ontwikkelingen: maakbaarheid 

Padafhankelijkheid suggereert dat instituties niet veranderlijk zijn, of althans: 

vérgaand gekleurd in hun functioneren door wat eraan vooraf ging. We hebben 

hierboven echter gezien dat zelfs eeuwenoude instituties – zoals het koningshuis 

– relatief plotseling ter discussie kunnen komen te staan. Of instituties 

veranderbaar zijn, heeft alles te maken met de vraag of er een politieke meerderheid 

is die vindt dat verandering moet en mag. Zolang mensen dachten dat 



instituties van God gegeven waren of vastlagen in natuurwetten, kon er van 

verandering van instituties geen sprake zijn. Pas toen mensen de wereld gingen 

zien als hun eigen ontwerp, waaraan ze ook mochten sleutelen (social engineering), 

met andere woorden, pas toen de samenleving als maakbaar werd 

gezien, kwam het idee van institutionele verandering op (De Haan & Duyvendak, 

1997). 

In turbulente periodes – zoals de jaren zestig en zeventig van de vorige 

eeuw – moesten veel instituties op de schop: er was alom sprake van een wens 

tot ‘maatschappijverandering’. De samenleving mócht niet alleen worden veranderd, 

nee, alles móést anders (Koper et al., 1991). Op het moment dat burgers 

en politici die opvatting gingen koesteren, nam het gewicht van padafhankelijkheid 

zienderogen af. De betekenis die aan de politiek werd toegekend nam 

echter sterk toe. Want wie moest en mocht die samenleving anders maken? 

Wie was verantwoordelijk voor institutionele vernieuwing? De politiek. De 

politieke sfeer zou institutionele veranderingen doorvoeren in zowel het maatschappelijk 

middenveld als in de markt. Niet langer zou de chaos van de markt 

heersen of de beslotenheid en stoffigheid van verzuilde organisaties. Nee, de 

samenleving zou planmatig worden veranderd. Deze maatschappelijke planning 

zou moeten gebeuren door de politiek, in nauwe samenwerking met de 

mondig geworden burger: het zou om een ‘democratische planning’ gaan. Institutionele 

vernieuwing zou zowel van boven af (de overheid) als van onderop 

(de mondige burgers) worden afgedwongen. 

Op een aantal terreinen is dit project ook geslaagd. Zoals uit de verschillende 

hoofdstukken zal blijken, veranderden nogal wat Nederlandse instituties in de 

jaren zestig en zeventig van karakter: ze werden opener, horizontaler, democratischer. 

Maar van een geplande verandering kwam in deze jaren uiteindelijk 

weinig terecht, juist omdat planning van boven af en democratie van onderop 

zich moeilijk tot elkaar bleken te verhouden. De ‘planningsparadox’ (Duyvendak, 

1999) was dat juist progressieve mensen – die de wereld wilden veranderen 

– vooral zichzelf wilden ontplooien zonder bemoeizucht van anderen (laat 

staan van de politiek of van instituties). De geest van de jaren zestig en zeventig 

was antiautoritair. 

De gedachte dat de ontplooiing van burgers op paternalistische wijze gepland 

mocht en kon worden, was tot begin jaren zestig bijna onomstreden. Het is rond 

die tijd dat deze opvatting voor het eerst onder vuur kwam te liggen en wel van 

een enkele sociale wetenschapper (Milikowski, 1973). Vervolgens werd de fakkel 

snel overgenomen door links-libertaire stromingen in de politiek, die ‘het gezag’ 

van ‘de autoriteiten’ op een ludieke, maar zeer effectieve manier ter discussie stelden. 

In eerste instantie was deze antiautoritaire en antipaternalistische houding 

slechts bij een kleine groep gemeengoed (Provo, Kabouters, delen van de studen- 

31 



tenbeweging), maar de enorme uitstraling van deze bewegingen verried hoever 

de ogenschijnlijke stabiliteit van de zuilen al in de loop van de tijd was uitgehold. 

Ook de sociale sector werd heftig beroerd door deze politieke en maatschappelijke 

ontwikkelingen. De Boer en Duyvendak duiden deze periode in hun 

hoofdstuk aan als het grote Welzijnsproject. Er ontstonden talloze ‘alternatieve’ 

bewegingen en nieuwe praktijken. De planning van ontplooiing was niet langer 

mogelijk. Vele professionele, institutionele praktijken moesten wijken voor ‘ervaringsleren’ 

en ‘zelfhulp’ (Duyvendak, 1999). 

In de jaren tachtig, toen het revolutionaire tij voorbij was, werd deze antiautoritaire 

opstelling alsnog door behoudende liberalen omarmd: zij stelden het 

vrije individu voorop, dat zo min mogelijk last moest hebben van instituties. 

Daarmee ontstond een krachtige antipolitieke, anti-institutionele houding, die 

zich tegen alle maakbaarheidsambities keerde. Links Nederland kreeg met terugwerkende 

kracht het verwijt dat het in zijn naïviteit had gedacht dat de mens 

en instituties volgens vooropgezet plan ‘beter’ gemaakt zouden kunnen worden. 

Dit terwijl in de jaren tachtig juist het idee dominant werd dat de rol van de politiek 

zo beperkt mogelijk moest zijn. De overheid zou moeten terugtreden omdat 

de zelfontplooiing, – een ideaal dat bleef bestaan (Tonkens, 1999) – zich het beste 

op de markt en in het middenveld zou kunnen voltrekken. 

Uit de verschillende hoofdstukken zal blijken dat er voor de ongeremde ontwikkeling 

van de markt en het middenveld ironisch genoeg grootscheepse institutionele 

veranderingen nodig waren. Vandaar dat er wel wordt gezegd dat de maakbaarheid 

de afgelopen jaren van ‘rechts’ is gekomen. 

Kenmerken en consequenties van institutionalisering: professionalisering 

De anti-institutionele stemming van de jaren zestig en zeventig manifesteerde 

zich sterk in de organisaties van de maatschappelijke dienstverlening, die in 

Nederland –vanwege de verzuiling – nog grotendeels behoorde tot het Particulier 

Initiatief, het maatschappelijk middenveld (zie hoofdstuk 7 over welzijn). 

Velen waren de mening toegedaan dat de toen bestaande, grote instellingen op 

de heide of in de duinen niet goed konden zijn voor mensen met een psychische 

handicap. Zij moesten de instellingen uit, de wijken in. In de buurt zouden 

deze gehandicapten en zorgbehoevende ouderen beter af zijn. Deze ontwikkeling, 

‘vermaatschappelijking’ geheten, vond na enige tijd brede steun. 

Uit deze opvatting spreekt niet alleen een anti-institutionele stemming, maar 

ook een zeker antiprofessionalisme. Inderdaad is de situatie van professionals 

sinds de jaren zeventig benard. In eerste instantie werden welzijnswerkers 

vooral bekritiseerd vanwege hun paternalisme, dat schriel zou afsteken tegen 

de autonomie, mondigheid en zelfkennis van patiënten en cliënten (Achter- 



huis, 1979). In de daarop volgende decennia komen professionals ook onder 

vuur te liggen van overheidswege. Er worden steeds meer eisen gesteld aan de 

verantwoording van publieke middelen (accountability). 

Eigen aan professionals is echter dat ze hoog zijn opgeleid, een beroep uitoefenen 

gefundeerd op een eigen body of knowledge en dat ze gewend zijn aan handelingsvrijheid, 

‘discretionaire ruimte’ (Freidson, 2001). Politieke inmenging 

wordt door professionals dan ook als hinderlijk ervaren. Tegelijkertijd ligt deze 

inmenging wel voor de hand, juist doordat instellingen van de maatschappelijke 

dienstverlening niet alleen primaire en secundaire functies vervullen, 

maar ook tertiaire. Aangezien het vaak om politiek-normatieve projecten gaat, 

zoals de versterking van sociale cohesie in buurten, opvoedingsondersteuning, 

leefbaarheid (zie hoofdstuk 7 van De Boer en Duyvendak), zijn instellingen 

van maatschappelijke dienstverlening vaak ook echte instituties. Hun maatschappelijke 

rol en de publieke financiering maken echter ook dat de politiek 

op geringe afstand staat en dat mondige burgers zich met de instellingen en de 

professionals willen bemoeien. 

Bedreigende ontwikkelingen: individualisering 

In veel hoofdstukken komt aan de orde dat de vernieuwingsnoodzaak van 

instituties vaak wordt gemotiveerd onder verwijzing naar de individualisering 

van de samenleving. Zo speelt individualisering een grote rol in actuele 

debatten over de wijziging van het politieke stelsel, en dan vooral het kiesstelsel. 

Hierbij wordt individualisering opgevat wordt als grotere mondigheid van 

individuele burgers, die een directe band zouden willen met hun individuele 

volksvertegenwoordigers (een argument voor de invoering van een districtenstelsel). 

Maar wat is individualisering nu precies? Het valt nog niet mee om de recente 

sociaalwetenschappelijke literatuur over individualisering samen te vatten. 

Een eerste kenmerk dat we tegenkomen is decollectivisering; een andere Ik-Wijbalans 

(om een term van Elias te gebruiken). Dit blijkt uit: een verminderde 

greep op het individu van nabije verbanden als familie, buurt/buren en kerk; 

minder (of kortstondiger en vrijblijvender) verbindingen van het individu met 

allerhande groepen, en geringere relevantie van sociale categorieën zoals sekse, 

leeftijd en klasse voor opvattingen en gedrag van het individu (Elias, 1991). 

Er hebben zich in de afgelopen decennia onmiskenbaar verschuivingen in de 

Wij-Ik-balans voorgedaan in de richting van het individu. Velen hebben enige 

ruimte gekregen en afstand genomen van instituties als familie en kerk. Het is 

echter de vraag of het in dit verband zinvol is om te spreken over individualisering 

begrepen als eenduidig toegenomen onafhankelijkheid of verzelfstandiging. 

Van afgenomen materiële afhankelijkheid van collectiviteiten is in ieder 

33 



geval geen sprake (Bussemaker, 1993). Veel afhankelijkheden zijn niet verdwenen 

maar verschoven. Zo is de materiële welstand in hoge mate afhankelijk 

geworden van nationale en zelfs internationale instituties. Zoals de wrr het 

formuleert: ‘Economische en normatieve afhankelijkheden verschuiven van 

de directe sociale omgeving (zoals partners, ouders, buren, de pastoor) naar 

anoniemere collectieve verbanden (zoals werkgevers, verzekeraars, overheid)’ 

(2002, p. 90). Deze nieuwe afhankelijkheden op een hogere schaal kunnen ons 

gedrag en onze opvattingen ook indringend beïnvloeden. De Belgische socioloog 

Elchardus schrijft in dit verband: ‘Het is ontegensprekelijk juist dat het 

gezag en de invloed van de traditionele controlerende instellingen zijn afgezwakt, 

maar het is ronduit verkeerd daaruit te besluiten dat individuele beslissingen 

daarvoor in de plaats zijn gekomen’ (Elchardus, 2002, pp. 52). 

Minstens zo betwistbaar is de gedachte dat mensen elkaar steeds minder opzoeken 

om gezamenlijke activiteiten te ondernemen, bijvoorbeeld dat ze liever 

individueel een sport zouden beoefenen dan in teamverband. In Amerika heeft 

politicoloog Robert Putnam daar onderzoek naar gedaan. Bowling Alone is de 

titel van zijn studie naar het verschijnsel dat Amerikanen een paar decennia 

terug allemaal in clubverband bowlden en dat tegenwoordig eenzaam en alleen 

schijnen te doen. Het is een ontwikkeling die Putnam op tal van terreinen 

ontwaart (Putnam, 2000). Ook in Nederland wordt om de haverklap beweerd 

dat middenveldorganisaties leeglopen, sportteams uit elkaar vallen en de betrokkenheid 

bij samenleving en politiek afneemt. Maarten van Bottenburg 

laat echter in hoofdstuk 10 zien dat de teloorgang van bijvoorbeeld de klassieke 

sportclub bepaald nog niet aan de orde is. 

Empirisch nog twijfelachtiger is het derde aspect: het vaporiseren van klassieke 

categorieën, waarmee wordt geïmpliceerd dat de relevantie van klasse, sekse, 

leeftijd, etniciteit of woonplek voor opvattingen en gedrag van individuen 

zou zijn verminderd. Recentelijk hebben meerdere auteurs aangetoond dat 

deze zogenaamd ouderwetse categorieën nog springlevend zijn. Paul de Beer 

laat in Kiezen voor de kudde zien dat, anders dan sociologen als Beck (1992) en 

Giddens (1991, 1994) stellen, sociale kenmerken als geslacht, leeftijd, gezinssituatie, 

opleidingsniveau en geloof in de loop van de tijd niet minder maar meer 

relevant zijn geworden om gedrag en opvattingen van mensen te begrijpen 

(Duyvendak & Hurenkamp, 2004, pp. 18-36). 

Het blijkt dat we nog zeer aan groepen zijn gehecht en met steeds méér anderen, 

op grotere afstand, zijn verbonden. Is er dan recentelijk niets veranderd in 

de Wij-Ik-balans? Jawel. De interessantste verschuiving lijkt zich voor te doen 

in de aard van de bindingen. De banden die mensen aangaan zijn veelal losser: 

zwakke banden nemen de plaats in van de sterke en omvattende banden die 

mensen verbonden in verzuilde en hoogideologische tijden. Dit maakt het ook 



mogelijk (en noodzakelijk) om je te verbinden met meer netwerken en instituties 

tegelijkertijd. 

Voor Zijderveld is dit overigens wel een reden om de noodklok te luiden: is er 

nog wel een toekomst voor instituties als de bindingen te zwak worden, als netwerken 

te licht worden (Zijderveld, 2000, pp.156-160). Anderen, zoals Bas van 

Stokkom, vinden het juist van de vitaliteit van instituties getuigen dat zij zich 

aanpassen aan deze nieuwe werkelijkheid, waarin mensen zich nog wel organiseren 

en engageren, maar op een wat meer afstandelijke manier (2002, p. 225). 

De nieuwe situatie is er een van vluchtiger banden maar vaak ook van meer 

connecties. We zien ‘lichte’ gemeenschappen ontstaan. Om met de politicoloog 

Menno Hurenkamp te spreken: communities lite (Duyvendak & Hurenkamp, 

2004, pp. 15-16). Dit moderne individu wordt echter vaak verkeerd begrepen; 

alsof we in een ‘ik-tijdperk’ zouden leven waarin mensen zich niet meer verbinden, 

zich bandeloos zouden gedragen en waarin ook van collectieve actie 

geen sprake meer zou kunnen zijn. 

Een tweede veelgenoemd aspect van individualisering is de toegenomen pluriformiteit 

van de samenleving – voortkomend uit meer ruimte voor het individu 

en de omarming van individualistische waarden. Deze grotere pluriformiteit 

zou vooral het functioneren van overheidsinstituties – gebaseerd op een 

min of meer homogene bevolking – bemoeilijken. 

Het is echter de vraag of individuele keuzevrijheid en pluriformiteit wel samenhangen. 

Zo heeft de toename van pluriformiteit meestal meer te maken 

met groepen (groepen migranten hebben Nederland pluriformer gemaakt) en 

minder met individuen en hun keuzes. De Nijmeegse sociologen Felling, Peters 

en Scheepers concluderen bovendien dat meer keuzevrijheid helemaal niet 

leidt tot toenemende heterogenisering (Felling et al., 2000, p. 38). Individualistische 

waarden worden collectief aangehangen. Als méér individuen méér te 

kiezen hebben, betekent dit nog niet dat er dus meer verschillend zal worden 

gekozen. 

Er zou veel te zeggen zijn over de vraag in hoeverre de individuele keuzevrijheid 

werkelijk is toegenomen (bijvoorbeeld of de vrijheid om te kiezen geen instituties 

veronderstelt). Duidelijk mag zijn dat van geheel ‘individuele’ keuzes, 

in de zin van keuzes los van sociale verbanden en instituties, weinig sprake is. 

Maar dat is niet het belangrijkste punt hier. Zelfs als de keuzevrijheid wél toeneemt, 

dan nog zijn vaak verrassend uniforme uitkomsten te verwachten. Dit 

impliceert twee zaken: pluriformiteit in opvattingen en gedrag komt minder 

voor dan velen denken en is geen logisch gevolg, laat staan een kenmerk van 

individualisering. 

Individualisering is een containerbegrip dat te pas en te onpas wordt gebruikt. 

35 



Sommige aspecten die met individualisering worden geassocieerd blijken empirisch 

niet houdbaar: zo is de Nederlandse bevolking eerder uniformer in opvattingen 

en gedrag geworden dan pluriformer (Duyvendak, 2004). Wel steekhoudend 

is de opvatting dat mensen andere typen verbindingen met elkaar en 

met organisaties aangaan. Overal het algemeen zijn deze banden lichter, minder 

omvattend en zeker minder knellend dan in tijden van de verzuiling. Het 

zou echter een vergissing zijn om deze verandering in de aard van de binding 

gelijk te stellen aan een afkeer van organisaties en instituties. Daar lijkt geen 

sprake van. In die zin wordt de dreiging van individualisering voor instituties 

vaak schromelijk overschat. 

Nederland en Europa 

Tot nu toe hebben we over instituties gesproken alsof Nederland een eiland in 

de wereld is. Gelet op de toenemende vervlechting van Nederlandse en Europese 

instituties is het de hoogste tijd om dat beeld in deze paragraaf te corrigeren. 

Zonder overigens deze vervlechting te overdrijven: uit veel hoofdstukken 

zal blijken dat Europa (voorlopig?) nog een bescheiden rol speelt en dat het heel 

wel mogelijk is om over instituties in Nederland te spreken zonder over de nationale 

grenzen heen te kijken. 

Op sommige terreinen, zoals de landbouw, is de invloed van Europa echter van 

oudsher groot. ‘Brussel’ heeft op dat gebied meer te zeggen dat de Nederlandse 

regering. Ook op aanpalende gebieden geldt dat. Zo komt 100% van de regelgeving 

over voedsel van de eu. 

Juist omdat de zeggenschap van Europa soms in plaats komt van de Nederlandse, 

bestaat er – zoals ook bleek bij het referendum over de Europese grondwet 

– weerstand om de Europese zeggenschap uit te breiden naar nog meer terreinen. 

Toch zou het niet correct zijn om de invloed van Den Haag en Brussel 

op alle gebieden als communicerende vaten te zien. Laten we het buitenland- 

en defensiebeleid als voorbeeld nemen: Nederland zou, als klein landje, los van 

de eu (en de navo) op het wereldtoneel geen enkele rol van betekenis (meer) 

spelen. Doordat we echter in de eu zitten, praten we mee over internationaal 

veiligheidsbeleid en moet Den Haag beslissen of we deelnemen aan vredesoperaties. 

De invloed van de ene institutie hoeft niet altijd ten koste te gaan van 

een andere; een sterkere positie van de een kan ook leiden tot meer macht van 

de ander. 

Doordat ‘Europa’ nogal eens wordt gezien als een bedreiging van onze nationale 

instituties, ontstaat er al snel een anti-institutional mood. ‘Brussel’ en 

‘Straatsburg’ zouden bureaucratisch en in zichzelf gekeerd zijn, de leden van 



het Europese parlement zouden uit zijn op zelfverrijking en het ambtenarenapparaat 

zou buitenproportioneel groot zijn. Het valt buiten het kader van dit 

boek om de Europese instituties te behandelen. Hier geven we slechts één vergelijking 

om te laten zien hoezeer beelden en werkelijkheid uit elkaar kunnen 

lopen wanneer instituties niet populair zijn: het aantal ambtenaren werkzaam 

bij de Europese Unie is minder dan het aantal ambtenaren van de gemeente 

Amsterdam! 

Europa is natuurlijk niet alleen interessant vanwege de Europese Unie; ook de 

verschillende lidstaten en hun instituties zijn ieder op zich belangwekkend. 

Daarom onderzoeken we in de komende hoofdstukken of de Nederlandse instituties 

al dan niet lijken op die in andere Europese landen. 

Hier zijn we vooral geïnteresseerd in het algemene beeld. Hoe groot is de invloed 

van de overheid, de markt en het middenveld in andere Europese landen? 

Dit blijkt sterk uiteen te lopen: hoewel de overheid in veel Europese landen een 

grotere rol speelt dan in bijvoorbeeld de Verenigde Staten, heeft Nederland een 

relatief omvangrijke overheid of verzorgingsstaat (zie tabel 1). 

Tabel 1 Landen geclassificeerd per beleidsterrein 

Rudimentair Residueel Uitgebreid Universeel 

Portugal sociale zekerheid 

volkshuisvesting 

Spanje sociale zekerheid 

Italië 



Griekenland sociale zekerheid 


arbeidsmarktbeleid 

onderwijs 

gezondheidszorg 

arbeidsmarktbeleid onderwijs gezondheidszorg 

sociale zekerheid 


onderwijs gezondheidszorg 

arbeidsmarktbeleid onderwijs gezondheidszorg 

Ierland sociale zekerheid volkshuisvesting arbeidsmarktbeleid gezondheidszorg 

Groot- 

Brittannië 



onderwijs 


Zwitserland sociale zekerheid 




Luxemburg arbeidsmarktbeleid 


onderwijs 

sociale zekerheid gezond- 

heidszorg 


37 



Rudimentair Residueel Uitgebreid Universeel 

België volkshuisvesting sociale zekerheid arbeids- 

Bron: Domburg-de Rooij, 2005, p. 117 

marktbeleid 

onderwijs gezondheidszorg 

Duitsland sociale zekerheid 


onderwijs 

gezondheidszorg volkshuis- 

vesting 

Nederland sociale zekerheid arbeids- 

marktbeleid 

onderwijs 


Frankrijk sociale zekerheid arbeids- 

marktbeleid 

gezondheidszorg volkshuis- 

vesting 

Finland arbeidsmarktbeleid 

Denemarken 



onderwijs 


onderwijs 


arbeidsmarktbeleid sociale zekerheid 

onderwijs 



Noorwegen sociale zekerheid 


onderwijs 



De socioloog Esping-Andersen heeft een typologie gemaakt van Europese 

(verzorgings)staten. Hij onderscheidt familiegeoriënteerde (rudimentaire verzorgingsstaat), 

marktgeoriënteerde (residuele verzorgingsstaat), middenveld 

georiënteerde (uitgebreide verzorgingsstaat op ‘corporatistische’ basis) dan 

wel ‘universele’ verzorgingsstaten (statelijk georganiseerd en gefinancierd) (Esping-Andersen, 

1990). Het schema van Domburg bouwt deze indeling verder 

uit, zij het dat zij dit nader heeft uitgesplitst voor een aantal terreinen dat ook 

in dit boek aan de orde komt. Uit Tabel 1 blijkt dat er tussen Europese landen 

grote verschillen bestaan, verschillen die bovendien zeer hardnekkig zijn. Ze 



zijn in het verleden zo gegroeid (padafhankelijk dus), en niet van de ene op 

de andere dag uit te wissen. Zo kent België al heel lang een traditie van eigenwoningbezit, 

terwijl het wonen in Nederland tot voor kort sterk collectief en 

deels ook statelijk werd georganiseerd (zie hoofdstuk 8 over wonen van Ineke 

Teijmant). 

Overigens zijn niet alleen de verschillen tussen de landen interessant, maar ook 

de overeenkomsten. Bepaalde ‘goederen’ laten zich blijkbaar vanzelfsprekender 

publiek organiseren, zoals de gezondheidszorg, dan andere. Zelfs in Engeland, 

waar nog maar weinig statelijk georganiseerd is, is de gezondheidszorg publiek 

georganiseerd. 

Internationale vergelijkingen bieden ook handvatten voor de discussie over 

de toekomst van de Nederlandse verzorgingsstaat (De Gier & Ooijens, 2004). 

Door vergelijking met andere landen komt bijvoorbeeld de specificiteit van ons 

poldermodel sterk naar voren: onze politieke en sociale geschiedenis heeft de 

institutionele vormgeving van consensuele coalitiekabinetten en een gedecentraliseerde 

besluitvorming gecreëerd. De ontwikkeling van instituties blijkt 

dus deels contextueel gebonden. Tegelijkertijd hebben zich in alle Europese 

landen in de afgelopen decennia vergelijkbare verschuivingen voorgedaan in 

de institutionele vormgeving: overal is de rol van de overheid teruggedrongen 

en heeft vooral de markt meer ruimte gekregen. De invloed van de specifieke, 

nationale context moet dus ook niet worden overdreven. 

Neo-institutionalisme 

Instituties zijn van belang om het gedrag van mensen te begrijpen. De aandacht 

voor instituties is voortgekomen uit kritiek op het zogenaamde behaviorisme. 

Gedrag werd door behavioristen veelal gezien als de uitkomst van een innerlijke, 

mentale staat van de mens, zonder dat er veel oog was voor de beïnvloeding 

van menselijk gedrag door instituties. Dit veranderde toen een nieuwe wetenschappelijke 

stroming haar intrede deed, het neo-institutionalisme. Zoals de 

naam al zegt keek deze stroming niet meer alleen naar het ogenschijnlijk spontane 

gedrag van mensen, maar probeerde men dit gedrag in zijn context te begrijpen. 

Door welke instituties wordt het gereguleerd? 

Dit neo-institutionalisme betekende een ware revolutie voor talloze wetenschappen 

(DiMaggio & Powell, 1991; Fligstein, 2001; Hall & Taylor, 1996; Nee, 

2005; Scott, 1995; Smelser & Swedberg, 2005). Zo bestond er in de klassieke 

economie weinig oog voor de vraag waardoor voorkeuren van mensen worden 

gevormd. Men nam preferenties van consumenten als uitgangspunt van 


3


theorievorming en hanteerde de assumptie dat het gedrag van individuen deze 

voorkeuren weerspiegelden. Het institutionalisme liet echter zien dat preferenties 

het resultaat zijn van sociale processen: mensen ontwikkelen hun voorkeuren 

in relatie tot anderen en tot bestaande mogelijkheden. Bovendien maakte 

het institutionalisme aannemelijk dat het feitelijk gedrag van mensen lang niet 

altijd de manifestatie is van diepgekoesterde verlangens. Vaak is ook gedrag 

‘opportunistisch’, wordt het mede bepaald door wat er mogelijk is. ‘Within the 

new institutionalism, rational choice scholars have become far more empirical, 

conditional and situational in deploying preferences. At some distance from 

the notion that preferences of actors are constant and enduring, preferences 

now are treated as those of persons in interaction with other actors in particular 

institutions’ (Katznelson & Wingast, 2005, pp. 7-8). 

Een voorbeeld. In Nederland was het jarenlang tamelijk gemakkelijk om in 

een regeling terecht te komen voor arbeidsongeschiktheid (de wao). Deze regeling 

was aantrekkelijk want zij keerde 80% van het laatst verdiende loon uit, 

wat meer was dan de werkloosheidsregeling (en bovendien was de looptijd van 

de wao veel langer). Door de wao kreeg Nederland in de loop van de tijd verrassend 

veel arbeidsongeschikten: bijna een miljoen op de (toen) vijf à zes miljoen 

werkenden. Met andere woorden: de institutionele regeling riep bepaald 

gedrag op omdat dit gedrag profijtelijke gevolgen had. 

Dit is een sprekend voorbeeld van hoe instituties het gedrag kunnen beïnvloeden. 

Instituties lokken bepaald gedrag als het ware uit. Ze hebben in die zin een 

sterk regulerende effect. In het klassieke institutionalisme (Selznick, 1957) werd 

hierbij het accent gelegd op de inperkende en ordenende functie van institutionele 

regels, procedures en gedragsvoorschriften. In het neo-institutionalisme 

daarentegen wordt meer aandacht besteed aan de vrijheid van handelen die 

onder invloed van instituties juist wordt gecreëerd: ‘Institutions and routines, 

other than acting simply as rigidities and constraints, play an enabling role, 

by providing more-or-less reliable information regarding the likely actions of 

others’ (Hogdson, 1988, p. 132). Alleen in een enigszins geordende samenleving 

kunnen mensen vrij zijn. Bijvoorbeeld doordat anderen opgesloten zitten. 

Overigens breken institutionalisten noch neo-institutionalisten met de fundamentele 

gedachte uit de neoklassieke economie dat mensen primair rationeel 

handelen. Wél stellen zij de vraag wat rationaliteit is en of het antwoord 

op die vraag niet sterk afhangt van de context. Sterker nog, institutionalisten 

zijn ervan overtuigd dat er pas sprake kan zijn van rationaliteit wanneer de opties 

beperkt en uitgekristalliseerd zijn. Selznick schrijft: ‘Behavior is rational in 

organizations because choices are constrained, and individuals are guided by 

rules’ (1957, pp. 204-205). In deze zin is rationaliteit altijd ‘bounded rationality’ 

(ibidem). Of, zoals Hodgson schrijft: ‘Rationality is not prior to, but requires 



an existing social structure. (…) Rationality depends and rests upon a complex 

foundation of habits, tacit knowledge and experience. Rationality is not detached 

form the world: it is situated in and operates through specific cues, triggers, 

and constrains’ (2004, pp. 422-423). 

Aangezien het gedrag van mensen zo sterk wordt beïnvloed door de institutionele 

context, besteden neo-institutionalisten veel aandacht aan de vraag 

hoe instituties zo rechtvaardig mogelijk kunnen worden vormgegeven: juiste 

instituties kunnen immers zorgen voor een billijke uitkomst. Zo rees, toen 

bijna een miljoen Nederlanders arbeidsongeschikt waren geworden, de vraag 

of werkgevers en werknemers wel de wao moesten blijven beheren of dat die 

vormgeving het bovengeschetste misbruik juist in de hand had gewerkt (omdat 

zowel werkgevers als werknemers gebaat waren bij het gebruik maken van de 

wao in plaats van de ww). 

Neo-institutionalisten claimen dus niet alleen dat instituties feitelijk veel effect 

hebben op het gedrag van mensen, ze gaan nog een stap verder: aangezien instituties 

een dergelijk belangrijke rol spelen in het reguleren van gedrag, vormen 

zij ook normatief, dus bij de juiste vormgeving, de beste garantie voor een 

rechtvaardige uitkomst. Hiermee verschuift de discussie, die nu vaak gaat over 

het al dan niet rechtvaardig zijn van een bepaalde uitkomst, naar de institutionele 

vormgeving. Is die juist, dan is, in de ogen van institutionalisten, de uitkomst 

ook gerechtvaardigd. 

Neo-institutionalisten staan met dit idee van procedurele rechtvaardigheid 

(rechtvaardig vormgegeven instituties leiden per definitie tot rechtvaardige 

uitkomsten) haaks op zowel liberalen als marxisten (Immergut, 1998). Veel liberalen 

wantrouwen instituties. Zij zetten hun kaarten op het individueel handelen, 

zijn eigenbelang nastrevend individu en op het maatschappelijke resultaat 

dat daaruit voortvloeit. In deze visie is la volonté de tous, de optelsom van 

alle individuele wensen, gelijk aan het algemeen belang, la volonté générale. 

Ook marxisten zien niets in procedurele, institutioneel vormgegeven rechtvaardigheid. 

Zij wantrouwen instituties die het vrije en gelijke handelen van 

mensen zouden garanderen. Zij zien overal ongelijkheid, klassenongelijkheid 

en onrechtvaardigheid. Instituties kunnen deze ongelijkheid, die een economische 

basis heeft, nooit teniet doen. Dat kan alleen de politiek, die zowel markt 

als middenveld moet reguleren. 

Het neo-institutionalisme meent echter dat het van belang is om zowel het individualisme 

van de liberalen als het van boven af opgelegd collectivisme van 

het marxisme te overstijgen. De behartiging van het algemeen belang moet niet 

‘substantieel’ maar ‘procedureel’ worden gegarandeerd door een juiste vormgeving 

van de kerninstituties van een land. 

41 



Neo-institutionalisten zijn trouwens niet alleen geïnteresseerd in de invloed 

van instituties op menselijk gedrag. Ze zijn, omgekeerd, ook benieuwd hoe instituties 

door menselijk gedrag zijn ontstaan en blijven bestaan. Waarom creeren 

mensen instituties en waarom en wanneer krijgen instituties zeggingskracht? 

Waarom is het rationeel dat samenlevingen instituties produceren en 

continueren? Deels liggen de antwoorden op deze vragen voor de hand. Het 

is bijvoorbeeld efficiënt dat universiteiten, parlementen en koningshuizen niet 

iedere dag opnieuw hoeven te worden uitgevonden en opgebouwd. Ook kan 

het zijn dat mensen overtuigd zijn van het nut van instituties vanwege de rechtvaardigheid 

die zij met zich meebrengen: instituties kunnen voor een geordende, 

veilige en vrije samenleving zorgen. 

Deels zijn dit echter ook moeilijke beantwoordbare vragen: waarom bouwen 

mensen een band op met instituties? Waarom kennen zij een emotionele betekenis 

toe aan instituties? Waarom hechten mensen lange tijd geloof aan een 

institutie, maar kunnen zij ook weer snel van dat geloof vallen? 

Het neo-institutionalisme heeft geleid tot een herwaardering van het belang 

van instituties. Het kennen van de sociale, institutionele kaart van Nederland 

is dan ook niet alleen nuttig omdat die instituties op zich belangrijk zijn, maar 

ook vanwege de grote invloed die deze instituties op ons gedrag hebben. Wie 

iets van Nederland en Nederlanders wil begrijpen, kijkt naar hun instituties.

Inleiding

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

Delete template?

Save as template?