2009 - De regulerende staat - NSOB

De regulerende staat
Ontwikkeling van het toezicht
door Inspecties
Ferdinand Mertens
Vorm geven aan inhoud

Ferdinand Mertens (1946) is lid van de Onderzoeksraad
voor Veiligheid en hoogleraar aan de Technische Universiteit
Delft. Voorheen o.a. werkzaam geweest als Inspecteur-Generaal
van het Onderwijs (1996 – 2000) en als Inspecteur-Generaal van
Verkeer en Waterstaat (2000 – 2005). Hij was eerder hoogleraar
aan de Erasmus Universiteit en aanvaardde het ambt met de
rede getiteld: Vriendelijk converseren en krachtig optreden; over
vakmanschap in de beleidsadvisering (Rotterdam, 1996). Zijn ambt
aan de Technische Universiteit Delft aanvaardde hij met de
rede Toezicht in een polycentrische samenleving (Delft 2006).
Ferdinand Mertens is kerndocent bij de nsob.
Het leeratelier Toezicht en Naleving (ltn) richt zich op
professionals die op strategisch niveau werken aan toezicht-
vraagstukken en brengt hen de concrete kernvaardigheden van
het toezicht bij. Centraal daarbij staat het ontwerpen en aanscherpen
van toezichtarrangementen, zodat op effectieve wijze
naleving wordt bereikt. Het leerateliers biedt de deelnemers een
actieve leeromgeving, waarin steeds de confrontatie van praktijk
en theorie wordt gezocht en de deelnemers worden uitgenodigd
om hun kennis verder te verbreden en te verdiepen. Deelnemers
werken in de opleiding bovendien aan een ‘real life’ toezichtvraagstuk,
waarbij zij worden begeleid door top-docenten en
practitioners uit het hart van het vak.

De regulerende staat
Ontwikkeling van het toezicht
door Inspecties
Ferdinand Mertens
2009
isbn: 978-90-75297-08-9
Vorm geven aan inhoud

De Rijksdienst voor Vee en Vlees, de Keuringsdienst van Waren,
de Inspectie op de Ruimtelijke Ordening, de Scheepvaartinspectie,
de Rijksverkeersinspectie – en zo kan ik nog wel even doorgaan,
zijn allemaal organisaties die als eigenstandige eenheden verdwenen zijn.
De meeste grote inspecties die we nu kennen zijn ontstaan uit de
samenvoeging van verwante – meestal op het niveau van ministeries –
inspectieorganisaties. Ze zijn dus niet ‘weg’ maar zijn opgegaan in
‘grotere gehelen’.

1 Nieuwe eisen aan het toezicht
Sinds het midden van de jaren negentig verkeert het toezicht vanuit de over-
heid in een voortdurende staat van reconstructie. Nieuwe organisaties worden
opgericht (autoriteiten) en bestaande (inspecties) worden gereorganiseerd,
gefuseerd of nieuw gevormd. In dit essay ga ik in op de achtergronden die tot
deze verhoogde veranderaandacht geleid hebben. Daarin laat ik zien dat de
ontwikkeling van het toezicht direct verbonden is met verandering in de aard
en wijze van besturing vanuit de overheid en de verantwoordelijkheidstoedeling
die daarbij hoort. En zoals zo vaak, de verhoogde aandacht kent moeilijk zijn
grenzen. Samenwerking tussen toezichthouders is nuttig maar onderkend moet
worden dat het begrip toezicht een grote verscheidenheid van organisaties en
werkwijze representeert.
Van buitenaf beschouwd lijkt de organisatie van de overheid tamelijk
stabiel. Tegelijk zijn er voortdurend veranderingen die te maken hebben
met ‘de actualiteit’ en dus met de politiek maatschappelijke betekenis
die bepaalde onderwerpen hebben. Het vertalen van die onderwerpen
in herkenbare aanpassingen van de organisatiestructuur is een eerste
uitdrukking van beleidsaandacht. In de tweede helft van de negentiger
jaren van de vorige eeuw kreeg het toezicht versterkte politieke aandacht
(Holtslag 1998, Borghouts 2000, Stevens 2006, wrr 2004). Deze intensivering
in aandacht was een gevolg van verschillende ontwikkelingen.
Gemeenschappelijk is de zich wijzigende opvatting over de rol van de
overheid in onze samenleving. Algemeen gesteld heeft de verandering
in de rol van de overheid geleid tot een versterking van de positie van
maatschappelijke actoren in de ontwikkeling van de samenleving en
tot een vermindering – althans op een aantal terreinen – van de directe
overheidsinvloed (Ministerie van Justitie, 2003). In de politieke retoriek
heet het vaak ‘meer zelfstandigheid’ maar dan ook ‘meer verantwoording’
1 . In die retorische figuur waarmee deze politiek verwoord werd,
1 Zie bijvoorbeeld als representatief voor deze gedachtegang het rapport van de werkgroep
o.l.v. Andree van Es – Vertrouwen in Verantwoording / Advies Werkgroep Publieke
verantwoording, BZK 2008
De regulerende staat 3

werden aanvankelijk aan het toezicht belangrijke taken toegedicht.
De beelden hierover zijn niet altijd even scherp en constant.
De duiding van de aard van het overheidshandelen is niet eenvoudig.
In de benadering die ik in deze bijdrage volg is het concept van de ‘regulatory
state’ (Seidman/Gilmour, 1986; Majone, 2004; King, 2007) achtergrondmuziek.
Ik meen dat het beleid van de Nederlandse overheid
sinds 1990 met dit begrip het beste getypeerd wordt, zeker waar het de
fase betreft waarin de beleidsvorming over het toezicht expliciet aan de
orde kwam. Uiteraard zijn ook allerlei andere veranderingsbronnen van
invloed geweest op het toezicht. Zeker de ontwikkeling die aangeduid
wordt met New Public Management (npm) heeft invloed gehad op de
wijze van werken van toezichthouders. Meer specifiek ga ik hierna in op
een aantal aanleidingen om ‘anders’ te gaan denken over het toezicht.
(Zie ook Leeuw, 2006)
1.1 Handhavingstekort
Wetten dienen nageleefd te worden. In veel gevallen gaat dat niet vanzelf.
Naleving moet dan ‘geholpen’ worden door actief optreden van o.a. toezichthouders.
Dat is vaak moeilijk, belastend en pijnlijk. Het is vaak aantrekkelijk
om niet te handhaven en een ‘oogje dicht te knijpen’.
In de jaren negentig van de vorige eeuw ontstond meer aandacht voor
effectieve naleving van bestaande wetten en regels. In die tijd ontstond
het begrip ‘handhavingstekort’ waarmee een empirische indicatie gegeven
werd van de niet naleving van wettelijke regels. Voor de Nederlandse
samenleving was hier sprake van een trendwijziging. Nederland werd
gekenmerkt door een hoge regeldichtheid maar ook door een sterk ontwikkelde
gedoogcultuur en tolerantie voor wetsovertreding. Burgerlijke
ongehoorzaamheid was wel ongehoorzaamheid maar moest ook kunnen.
Graffiti was meestal vandalisme maar moest vanwege de nabijheid tot
esthetische kwaliteit wel gerespecteerd worden. Het Nederlandse softdrugsbeleid
is misschien wel het meest illustratief voor de Nederlandse
gedoogcultuur. Wat precies de betekenis was van wetten en regels was
vooral onduidelijk en er was volop ruimte voor selectieve benutting van
die regels. Ook handhavende organen knepen vaak een oogje dicht, wa-
4 Vorm geven aan inhoud

en bij constatering van overtredingen soepel en dit alles bij elkaar leidde
tot een ontspannen omgang met regels. Overtredingen of niet-naleving
werd wel vaak geconstateerd maar bleef zonder gevolg. Zeker tegen de in
het begin van de 21ste eeuw sterk opkomende opvatting dat we een teveel
aan regels hebben werd aanvankelijk gereageerd met niet naleving van
die regels. Later maakte dit plaats voor de benadering van een meer selectieve
benutting van het instrument regelgeving. Maar wanneer regels
dan gesteld zijn dienen ze ook op een aanvaardbare manier nageleefd te
worden. Dat laatste was in het bijzonder een opdracht voor degenen die
geacht worden op die naleving toe te zien en ze daardoor te bevorderen.
Voor de cultuur van handhavende organisaties betekende dat heel veel;
daar waar veel inspecties bijvoorbeeld vooral het accent legden
op advisering en hulp moest nu uit een ander vaatje getapt worden.
Dat heeft geleid tot een herbezinning binnen bijvoorbeeld de inspectieorganisaties
om te komen tot een meer bij de actualiteit passende modus
operandi. Vanuit de wens om te komen tot meer effectieve naleving
werden nieuwe vormen van sanctietoepassing ontworpen. Zo werd door
de introductie van de bestuursrechtelijke handhaving het strafrecht
ontzien en een grotere efficiency bereikt bij het opleggen van sancties.
Het Openbaar Ministerie koos voor een selectieve benutting van het
strafrecht in aansluiting op een bestuursrechterlijk uitgewerkt interventiebeleid.
Interventiepiramides (Braithwaite, Sparrow, Ten Heuvelhof en
De Bruijn) en proportionele sanctieoplegging deden bij de Nederlandse
toezichthouders hun intrede. Het beleid gericht op naleving werd landelijk
gestimuleerd voor lokale overheden die handhavende taken dienden
uit te voeren. Een programma als “Handhaving op Niveau” en later “Rijk
aan Handhaving” (Michiels, 2007) waren er de uitdrukking van. Hoewel
de ontwikkeling een groot aantal typisch Nederlandse kenmerken vertoonde
was er wereldwijd een trend naar een harder optredende overheid
met als achtergrond de oprukkende criminaliteit en in het bijzonder
de drugscriminaliteit. In de handhaving van de openbare orde deden
concepten als ‘zero-tolerance’ hun intrede. Deze ontwikkelingen vormen
mede het decor voor de uitwerking die het handhavingsbeleid in
Nederland gekregen heeft.
De regulerende staat 5

1.2 Beleid dat “aansluit”
Er is een kloof tussen beleid en samenleving. Veel beleidsmakers weten niet
wat er leeft en laten zich leiden door de ‘talk of the town’ in de beleidswereld.
Er is behoefte aan meer ‘terugkoppeling’ uit de ‘werkelijkheid’ en die breder
gefundeerd is dan indrukken uit een ‘werkbezoek’ of een incidentele oprisping.
Inspecties, en meer in het algemeen handhavende diensten, zijn in de
termen van Tops (2005) te zien als frontlijnorganisaties. Ze staan in direct
contact met de samenleving en met de wijze waarop publieke taken
moeten en kunnen worden uitgevoerd. Ze worden geconfronteerd met
nieuwe verschijnselen en worden vaak gevraagd nieuwe praktijken met
de wetgeving in overeenstemming te brengen. In de samenleving neemt
de behoefte aan individualiteit en variëteit toe en daardoor wordt ook bij
de handhaving van regelgeving vooral maatwerk gevraagd. Juist tegen
de achtergrond van de genoemde wens tot meer strikte naleving leidt
dit gemakkelijk bij de handhavende diensten tot spanningen. Naast
aandacht voor de handhavende taak van toezichthouders als de inspecties
is er ook meer aandacht gekomen voor de terugkoppel-rol die toezichthouders
kunnen vervullen. Ze zijn in termen van Hood (1983, 2007)
niet alleen ‘effector’ maar ze kunnen eveneens optreden als ‘detector’.
Inspecties kunnen veel weten over wat er zich in hun werkveld en daarmee
in de samenleving voltrekt. Ze kunnen ‘early-warnings’ afgeven
aan bestuurlijke verantwoordelijken en beleidsorganisaties. Dit is geen
nieuwe rol van inspecties maar het is een rol die in de maatschappelijke
context, waarin beleid en bestuur vaak verweten wordt het contact met
de samenleving en de burger verloren te hebben, een nieuwe impuls
krijgen2 . Dit betekent dat er in de inspectieorganisaties mechanismen en
technieken moeten worden ontwikkeld waarmee die terugkoppeling op
een efficiënte en professionele wijze kan geschieden. Niet elke ervaring,
niet elke oprisping en niet elk conflict is de moeite waard. Met gevoel
voor betekenis en onderscheid moeten inspectieorganisaties hiermee
omgaan. Inspecties kiezen hier voor technieken van rapportage, voor
kwartaalberichten aan het beleid en voor jaarberichten waarmee ze
2 Zie ook Gabriël van den Brink’s bijdrage in Bestuurskunde 2006/2 onder de titel ‘Weg
van de Beleidsrealiteit’ waarin hij het boek bespreekt van Arentsen, M en W. Trommel
(red.) – Moderniteit en overheidsbeleid. Hardnekkige beleidsproblemen en hun oorzaken.
Coutinho, 2005.
6 Vorm geven aan inhoud

inzicht verschaffen in de ontwikkelingen, die zich in de sector waar ze
mee te maken hebben voordoen. In de communicatie met het landelijk
beleid – en dat betekent in de regel met de ministeries – zijn nieuwe vormen
ontwikkeld die betrokkenheid bij beleidsvorming mogelijk maken
maar die ook de eigen verantwoordelijkheid van een toezichthouder
respecteren. Nieuwe wetten worden getoetst op uitvoerbaarheid en
handhaafbaarheid en daar spelen inspecties een rol in. Om die feedbackrol
goed te kunnen vervullen, moeten de inspecties nieuwe vormen van
communicatie ontwikkelen die zich in principe tot een breed scala van
maatschappelijke actoren richten. Vooral ook de media en de politiek in
de vorm van de volksvertegenwoordiging zijn belangrijke geadresseerden
van deze functie van het toezicht.
1.3 Herkenbare prestaties en verantwoording
Hoe goed is dit ziekenhuis, deze school, deze universiteit en ga zomaar door.
Burgers hebben ontdekt dat het niet overal even goed is en willen de verschillen
kennen. Vandaar dat er grote belangstelling is ontstaan voor ‘transparantie’
die de vorm krijgt van ‘rankings’, ‘tabellen’, ‘overzichten’. Toezichthouders beschikken
over veel informatie over de instellingen die onder hun toezicht staan.
De burger, geholpen door de media, wil die kennis ‘hebben’.
De overheid moet presteren. Door de overheid gefinancierde organisaties
moeten ‘waar voor hun geld’ bieden aan de burger. Publieke taken dienen
effectief te worden uitgevoerd. In tegenstelling tot ‘marktorganisaties’
bestaan er voor organisaties in het publieke domein geen ‘standaarden’
voor prestaties en effectiviteit. Beter gezegd: het was geen gewoonte
om in die termen te denken. Veelal waren ‘input’grootheden een maat
voor de prestatie. Hoe meer geld erin ging hoe meer en of hoe beter het
geleverde zou worden. Hoe de transformaties precies verliepen was aan
de instelling. Het proces waarmee de doelen bereikt werden was een
black-box. Of de doelen gehaald werden was niet gemakkelijk te bepalen
en was dan ook het domein voor veel disputen. Bij het bepalen van
de effectiviteit van organisaties in het publieke domein werden inspecties
uitdrukkelijk aangesproken. De Inspectie voor de Gezondheidszorg
(igz) word geacht te weten hoe doeltreffend en doelmatig ziekenhuizen
De regulerende staat 7

zijn; de Inspectie van het Onderwijs moet dat weten van scholen. Voor
de inspecties in die velden werd in de hier bedoelde periode de aandacht
verlegd naar een meer op de prestaties gerichte benadering en,
daar waar dat kan, met behulp van dat inzicht ook bijgedragen aan de
doelmatigheid waarmee die prestaties bereikt werden. De focus van het
toezicht verschoof daarmee naar een beoordeling van de ‘kwaliteit’ van
een instelling. Methodisch niet eenvoudig omdat het er niet om gaat wat
de toezichthouder van de prestaties en de doelmatigheid vindt maar
vooral hoe hij dat kan vinden. Dat betekent een opgave van methodische
aard en van communicatiekwaliteit. Een inspecteur kan zich een oordeel
vormen over de kwaliteit van een school maar dan moet hij dat ook nog
kunnen uitleggen aan degenen voor wie dit oordeel belangrijk is. In de
meeste velden heeft dit de laatste jaren geleid tot operationele definities
van de kwaliteit. Dat kan plaats vinden in de vorm van prestatie-indicatoren,
kengetallen maar ook als uitgebreide analyses van instellingen
op vooraf geëxpliciteerde kenmerken en criteria. Ook systemen van
kwaliteitsbeheersing komen door deze benadering meer in de aandacht
te staan. Ze werden ook onderdeel van de beoordeling door toezichthouders.
De inspecties zijn dan dus niet langer uitsluitend bezig met de
‘compliance’ vraag, maar proberen de ‘performance’ vraag te beantwoorden.
(Zie Light, 1992). In de professie van het toezicht heeft dit geleid tot
intensivering van kennis over de empirisch-analytische mogelijkheden
om tot prestatieduiding en vergelijking te komen. De hier bedoelde ontwikkeling
is sterk bevorderd door de aandacht van de media voor kennis
en informatie over de publieke instellingen. Prestatiegegevens werden
door dagbladen gevraagd onder beroep op de Wet openbaarheid van
Bestuur en in de regel door rechters daarbij geholpen. De media zijn dol
op vergelijkende gegevens vooral wanneer die in de vorm van rangorden
kunnen worden afgebeeld. ‘Ranking’ is daarmee een ‘instrument’ geworden
dat in vraaggestuurde systemen kan zorgen voor dynamiek. In de
bestuurlijke benadering worden deze gegevens gebruikt voor ‘naming
and shaming’ en bewust gebruikt als openbare correctiemechanismen.
De media vervullen hierbij een essentiële functie. De wrr (2004) heeft in
een fundamentele beschouwing de aandacht gevraagd voor een toezicht
dat het ‘leren’ veel meer aandacht geeft dan het uitsluitend ‘verantwoor-
8 Vorm geven aan inhoud

den’. In de zienswijze van de wrr zou juist een landelijk werkende or-
ganisatie als een inspectie stimulerend kunnen werken door het ‘goede’
te verspreiden, in elk geval door beredeneerd inzicht te geven in de verschillende
werkwijzen die instellingen en ondernemingen ontwikkeld
hebben. De bijdrage van de wrr stelt de vraag naar de functie van het
toezicht en vraagt van de toezichthouders een expliciete keuze omdat
‘verantwoorden’, ‘leren’, ‘toezichthouden’ en ‘afrekenen’ niet in alle opzichten
met elkaar te verenigen zijn. Het ‘repressieve’ van het toezicht
staat op gespannen voet met het ‘stimulerende’.
Interessant in dit verband is dat de inspecties zelf ook ‘publieke organisaties’
zijn en dat de redenering die zij geacht worden op anderen van
toepassing te laten zijn ook op zichzelf van toepassing is. Ook toezichthouders
moeten zich verantwoorden en hebben dus zelf ook behoefte
aan prestatiegrootheden.
1.4 Beleidsevaluatie als opdracht voor inspecties
In 1999 publiceerde de Inspectie van het Onderwijs een evaluatie van de
basisvorming. De evaluatie was voor de basisvorming vernietigend en leidde
tot een herbezinning op deze vernieuwingsoperatie. Het was de eigen inspectie
van de Minister van Onderwijs die tot deze conclusies aanleiding gaf.
In dit geval ‘viel’ de evaluatie goed. Maar dat is verre vanzelfsprekend.
Beleid is gericht op het oplossen of verminderen van bepaalde maatschappelijke
problemen. Meestal is het gericht op concrete veranderingen
die een bepaald effect beogen tot stand te brengen. Beleid is doelgericht
en empirisch. Sinds de jaren 60 van de vorige eeuw is er in toenemende
mate aandacht geschonken aan de evaluatie van beleid.
De systematiek die daarvoor benut werd was afkomstig uit de empirischanalytisch
georiënteerde sociale wetenschappen. Evaluatieonderzoek
werd een ‘eigen bedrijfstak’ met een eigen methodologie van werken.
Wetenschap met de beoordeling van beleid als doel. Naar de mate waarin
hier ervaring mee is opgedaan werden de beperkingen zichtbaar. De aanvankelijke
varianten van evaluatieonderzoek legden sterk het accent op
‘onderzoek’ en waren daardoor kostbaar. Door de sterk wetenschappelijke
oriëntatie vielen de resultaten vaak tegen omdat het onderzoek niet
De regulerende staat 9

voldoende omvattend in blikveld was. Sommige aspecten waren zeer
gedetailleerd uitgezocht, over andere aspecten was de kennis veel beperkter.
Deze systematische evaluatiebenadering werd steeds meer ook
benut door adviesbureaus die de wetenschappelijke doelstelling minder
zwaar lieten wegen en meer de pragmatische benadering dominant
maakten. Ook inspecties werden vervolgens ingezet om op deze wijze
beleidsevaluerend onderzoek te doen. De inspectie werd dan gezien als
onderdeel van de zogenaamde beleidscyclus en kreeg een beleidsevaluerende
taak. Sommige inspecties waren daar gelukkig mee. Andere vrezen
door die taak teveel onderdeel te worden van de ‘overheids’ beleidscyclus
en daarmee de cycli die zich in de samenleving voordoen misschien onvoldoende
aandacht te kunnen geven. Bovendien trekt die benadering de
inspecties sterker het ministerie in en dat kan op gespannen voet staan
met andere ontwikkelingen die voor de inspecties relevant zijn en die
een grotere afstand tot het ministerie vragen. Maar feit is dat de evaluatieoriëntatie
van het beleid ook de inspecties in hun wijzen van werken
beïnvloed heeft en nieuwe opgaven daardoor ontstaan zijn. Het expliciet
evalueren van beleid brengt inspecties die dit doen gemakkelijk in conflict
met de ministeriële organisatie en/of met de verantwoordelijke bewindslieden.
Vandaar dat sommige inspecties er de voorkeur aan geven
de expliciete evaluatie van beleid aan ‘anderen’ over te laten en dat wat
ze van ‘beleid’ vinden te laten spreken uit samenvattende rapportages
die elke inspectie periodiek maakt. 3
1.5 Falend toezicht
Waar was het toezicht? Een vraag die bij elk ernstig voorval of ongeregeldheid
gesteld wordt. Uiteraard een goede vraag maar ook een vraag die verwachtingen
over het toezicht bevat die in de praktijk niet realiseerbaar zijn.
Incidenten en rampen vestigen de aandacht op verantwoordelijkheden.
Ze stellen de vraag naar de juistheid van de regels maar ook naar de wijze
waarop de regels zijn toegepast. Ook wanneer burgers in hun directe
3 Inspecties hebben veelal de opdracht een verslag te schrijven – meestal jaarlijks – over
de ‘toestand in hun sector. Een dergelijk rapport biedt goede mogelijkheden om dat
mede te delen wat over beleid en regelgeving in een sector vanuit de optiek van de toezichthouder
gezegd moet worden. Formuleerkunst moet voorkomen dat hiermee onhandelbare
conflicten gegenereerd worden.
10 Vorm geven aan inhoud

elangen geschaad worden en er een relatie is met toezicht vanwege de
overheid dan wordt het toezicht bevraagd op haar wijze van werken. In
de jaren 90 van de vorige eeuw ging een verzekeringsmaatschappij failliet
en verloren de betrokken burgers hun pensioenaanspraken die via
deze verzekeraar geregeld waren. De vraag naar de effectiviteit van het
toezicht kwam aan de orde. Bij de Bijlmer vliegtuigramp kwam de wijze
van werken van de Luchtvaartinspectie onder een vergrootglas en dat
leidde tot inzichten over ongewenste verstrengeling en ordening van
taken in het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. De vuurwerkramp in
Enschede liet in het daaropvolgend onderzoek een reeks van ‘falende’
inspecties zien: onduidelijk was wie verantwoordelijk was voor wat, hoe
er gewerkt was en met welke inzet. De brand in Volendam versterkte dat
beeld en identificeerde ook belangrijke tekorten in de wijze van handhaven
op gemeentelijke niveau. Bij ernstige verontrusting over de kwaliteit
van verpleeghuizen of van scholen stelt de politiek en de burger de vraag
naar de betekenis van de (kostbare) toezichthouders: zaten ze te slapen?
Toezichthouders komen er bij ongewenste voorvallen die toch plaatsvinden
altijd slecht vanaf. Ze moeten uitleggen waarom ze het voorval niet
hebben kunnen voorkomen en tegelijk moeten ze dan duidelijk kunnen
maken hoe ze werken. Hoe ze hun selecties maken en hoe ze inspecteren.
Wat doen toezichthouders bij ongewenste afwijkingen en welke
interventiemogelijkheden hebben ze? Deze voorvallen op uiteenlopende
terreinen hebben de aandacht voor de beleidsvorming over het toezicht
op de agenda geplaatst: hoe moet het toezicht ingericht worden wil het
maatschappelijk aanvaardbaar werken?
1.6 De komst van nieuwe toezichthouders
In 2006 werd de Nederlandse Consumentenautoriteit opgericht. Deze nieuwe toezichthouder
van de Minister van Economische Zaken ziet toe op de borging van de
belangen van de consumenten in onze maatschappij. Vooralsnog de laatste autoriteit
die opgericht is – maar het lijkt er op dat het einde nog niet in zicht is.
In de jaren negentig van de vorige eeuw nam in de Nederlandse politiek
de aandacht voor marktregulering, in het kielzog van ontwikkelingen
in de hele westerse wereld, sterk toe. In het bijzonder onder invloed
De regulerende staat 11

van Europese ontwikkelingen binnen de context van de Europese Unie.
Deze ontwikkeling is door verschillende theoretici geduid en van namen
voorzien: we spreken bijvoorbeeld over Majone (1996) van de ‘regulatory
state’. In de regulerende staat zorgt de wetgever er wel voor dat bepaalde
taken uitgevoerd worden maar laat de staat die uitvoering in principe aan
‘anderen’ over. De staat gaat het niet zelf doen en probeert ook zo weinig
mogelijk in de uitvoering van de taak betrokken te worden. Ook ontstaat
er meer aandacht voor de werking van markten. Immers, wanneer marktwerking
wordt voorgesteld, zodat de markt tot een betere regulering komt
die per saldo gunstig is voor de burger, dan moet wel geborgd zijn dat die
markten goed werken. Markten kunnen goed werken maar worden in hun
werking ook vaak gestoord door deelnemers in de markt zelf, bijvoorbeeld
door de vorming van kartels. De optimalisering van de marktwerking werd
een beleidsdoel van de overheid. Dat leidde tot nieuwe en meer intensieve
vormen van toezicht. In de Nederlandse verhoudingen werden deze toezichttaken
ondergebracht bij nieuwe organisaties of werden bestaande organisaties
in een nieuw jasje gestoken. Deze toezichthouders worden aangeduid
als ‘autoriteit’: er ontstaat de Autoriteit Financiële Markten (afm),
de Nederlandse Mededingingsautoriteit (nma), de opta etc.. Deze nieuwe
of vernieuwde toezichthouders krijgen een grote mate van autonomie bij
de uitvoering van hun taak. Het zelfstandig bestuursorgaan (zbo) wordt gezien
als de meest passende juridische vorm omdat daarmee gewaarborgd
is dat de politieke verantwoordelijkheid op systeemniveau onbetwist blijft,
maar dat de politiek niet kan interveniëren in de individuele casus. Deze
nieuwe toezichthouders zijn overwegend gericht op de markt en marktpartijen
maar ook voor een sector als bijvoorbeeld de gezondheidszorg
– die partieel als markt functioneert – wordt een autoriteit in het leven geroepen:
de Zorgautoriteit (nza). Deze nieuwe toezichthouders, geheel anders
georganiseerd dan de inspecties, dragen wel bij aan een herbezinning
op het toezicht en de wijze waarop toezicht wordt uitgevoerd. In elk geval
hebben ze met de inspecties gemeen dat het toezicht dat uitgevoerd wordt
maatschappelijk herkend en aanvaard wordt. Dat leidt tot een vergrote
aandacht voor professionaliteit en integriteit waarmee deze taken worden
uitgevoerd. De nieuwe organisaties dragen niet de last van een verleden
en kunnen daardoor sneller veranderen dan de inspecties waarvan er vele
zijn met een meer dan eerbiedwaardige geschiedenis.
12 Vorm geven aan inhoud

2
Toezichtbeleid voor de overheidstoezichthouders
Was het beleid voor het toezicht tot dan toe in het bijzonder een verantwoordelijkheid
van de sectorale beleidsverantwoordelijken, tegen het
einde van de vorige eeuw werd het onderwerp toezicht onderdeel van
het denken over gewijzigde sturings- en beïnvloedingsbenaderingen
vanwege de overheid. Uiteraard bleef het toezicht specifieke kenmerken
vertonen van de betreffende beleidsvelden en de instituties die er toe
behoren maar in aanvulling daarop werd er ook vanuit een algemeen
perspectief naar gekeken. 4 Op basis daarvan zijn aanpassingen gedaan in
de wijze waarop het toezicht georganiseerd is. De belangrijkste veranderingen
worden in het vervolg nader uiteengezet.
2.1 Positieversterking door schaalvergroting
Het toezicht was een functie van de uitvoerende overheid en ressorteerde
onder de verantwoordelijkheid van een minister. Binnen de ministeries
was het toezicht overwegend niet generiek georganiseerd maar
maakte het deel uit van een directoraat-generaal en soms zelfs van een
directie. Zo was (bijvoorbeeld) de Scheepvaartinspectie onderdeel van
het Directoraat-Generaal voor het Goederenvervoer van het Ministerie
van Verkeer en Waterstaat en was de Directeur-Generaal ambtelijk verantwoordelijk
voor het toezicht. Het toezicht werd uitgevoerd in een
afzonderlijk organisatieonderdeel en bezat ook een redelijke zelfstandigheid
waar het de uitvoering betreft. In het ministerie was het strikt gebonden
aan de hiërarchische lijn en bereikte het de Minister niet anders
dan via de lijn van de Directeur-Generaal. In de eerste fase van de verhoogde
aandacht voor het toezicht zien we een organisatieverandering
die de toezichtfunctie als aangrijpingspunt heeft en die de toezichttaak
op het niveau van de ministeries bijeenbrengt. Deze schaalvergroting,
die overigens niet op alle ministeries geleid heeft tot één toezichtorga-
4 Het meest nadrukkelijk geschiedde dit door de publicatie van de Kaderstellende Visie
op het toezicht die in 2001 verscheen en die in 2005 aangevuld werd met “zes principes
van goed toezicht”. Beide stukken verschenen onder de verantwoordelijkheid van de minister
van bzk; de ministers van ez en Financiën waren verantwoordelijk voor hun visies
op het toezicht door de ‘autoriteiten’ en de Nederlandse Bank. Ook zij formuleerden een
‘kaderstellend’ beleid.
De regulerende staat 13

nisatie, leidde bijna als vanzelf tot een opwaardering van de betekenis
van het toezicht. De gefuseerde inspectieorganisaties werden geleid
door een functionaris die in de benaming zich onderscheidde van de
directeur-generaal en die aangeduid werd met de titel van inspecteurgeneraal
(Mertens, 2007). Een aanduiding die in de geschiedenis vaker
gebruikt was voor de leiding van inspectieorganisaties maar die nu
ook gewaardeerd werd als een functie op het gelijke niveau van een
directeur-generaal en daarmee werd de toezichtfunctie gelijkgesteld aan
de beleidsfunctie binnen de organisatiestructuur van de ministeries.
Binnen de ministeriële organisatie werd daarmee een stap gezet in een
meer op ‘checks and balances’ gerichte werkwijze, waarbij de advisering
aan de Minister voor die onderwerpen waarbij dat relevant was vanuit
te onderscheiden invalshoeken kon plaatsvinden. De inspecties werden
eveneens meer in de positie gebracht eigenstandig vanuit hun ervaringen
en beoordelingen het beleid te beïnvloeden door zich tot de Minister
te richten en daarmee ‘agendazettend’ te werken. Bij de nieuwe positionering
speelde het begrip onafhankelijkheid een belangrijke rol. De inspecties
vervullen niet uitsluitend een rol binnen de ministeries maar in
toenemende mate ook een rol in de openbaarheid. Ze berichten en rapporteren
over wat ze aantreffen en hun producten vervullen een functie
in het politiek-maatschappelijke debat. Bovendien werd in de jaren rond
de eeuwwisseling juist ook door de Tweede Kamer aangedrongen op een
grotere onafhankelijkheid van de inspecties, zodat beter gewaarborgd
zou zijn dat de berichten daadwerkelijk weergaven wat de inspecties
wilden zeggen en niet gekleurd door de bril of de pen van het ministerie
en de Minister. Daar waar de verantwoordelijkheid niet nadrukkelijk en
omvattend gelegd wordt bij de Minister maar waar ook maatschappelijke
actoren een belangrijke verantwoordelijkheid dragen is het niet passend
wanneer een inspectie zich uitsluitend zou richten tot de Minister. Het
toezicht werd als het ware door de veranderingen in de ‘governance’ van
het bestel ook ‘vermaatschappelijkt’. Het toezicht als een component in
het maatschappelijk netwerk met relaties naar alle relevante partijen.
Over de verhouding van de inspecties als organisatie tot de ministeries
is (nog) geen eenduidig beeld ontstaan. Overal is het zo dat de inspecties
onder de directe verantwoordelijkheid van de Minister hun taken uitvoe-
14 Vorm geven aan inhoud

en. De waarborgen die ingebouwd zijn om in de procesgang een zekere
professionele autonomie te waarborgen lopen uiteen van een wettelijke
regeling (bijvoorbeeld voor het toezicht op het onderwijs) tot het volledig
ontbreken van een specifieke regeling. Gemeenschappelijk is dat
de betekenis van het toezicht in het geheel van de beleidsactiviteiten en
in de werking van de maatschappelijke sectoren rond de eeuwwisseling
uitdrukkelijk is opgewaardeerd. Binnen de ministeries worden ze onderscheiden
behandeld en naar buiten toe hebben de inspecties een ‘eigen
gezicht’, dat soms zo ver gaat dat er een eigen huisstijl is zodat duidelijk
is welke overheidsverantwoordelijkheid achter het briefpapier schuil
gaat.
2.2 Samenwerking tussen inspecties
De ontwikkeling van het toezicht vanuit meer algemene gezichtspunten
maakte het voor de hand liggend dat de inspecties ook met elkaar in gesprek
zouden gaan. Vanaf 1997 ontstonden er vormen van overleg tussen
inspecties op een georganiseerde en structurele wijze. In de eerste fase
werd dit het Gemeenschappelijk Overleg Inspecties (goi) genoemd, later
werd dit omgezet in een Beraad van Inspecteurs-Generaal (ig Beraad) en
momenteel is het geformaliseerd in een Inspectieraad. Daarmee is een
geïnstitutionaliseerde vorm van samenwerking tussen de inspecties ontstaan
die steeds meer richting geeft aan hun werkzaamheden door deze
op elkaar af te stemmen (eenheid in toezicht) en door contrastering aan
de hand van ‘benchmarks’ aldus ‘good practice’ zichtbaar te maken. Deze
samenwerking was aanvankelijk ingegeven door de behoefte om kennis
uit te wisselen en daarmee leerprocessen te voeden; door de wenselijkheid
om het toezicht ook meer te beredeneren vanuit de behoeften en
eisen van de inspectees ligt de aandacht ook op de organisatorische samenwerking
en afstemming. Zeker gestimuleerd door de samenwerking
wordt er meer expliciet gesproken over standaarden van professionaliteit
in het inspectiewerk. Er is een uitwisseling over de methodische aspecten
van het werk en er zijn gemeenschappelijk te hanteren benaderingen
uitgewerkt bijvoorbeeld daar waar het risicogebaseerd toezicht betreft.
Meer dan eerder het geval was, verantwoorden inspecties preciezer de
wijze van werken en de keuzen die ze in een bepaalde periode maken.
De regulerende staat 15

Inspectie – toezicht – capaciteit is altijd beperkt, de werkvelden zijn vele
malen omvangrijker en dus moet een toezichthouder altijd selectief zijn
inzet beredeneren. De methodische vraag is dan hoe die selectiviteit beredeneerd
wordt. In elk geval scoort in de actuele wijze van uitdrukken
de risicobenadering hoog. Welke risico’s dan precies gedefinieerd worden
en hoe de ‘waardering’ van die risico’s geschiedt, is minder evident en
eenduidig. Dat dit nog niet bevredigend geschiedt kan een fase van ontwikkeling
zijn. Ondanks de wens om te komen tot samenwerking tussen
toezichthouders is ook vast te stellen dat er nog weinig professioneel
contact is tussen de ‘oude’ toezichthouders en de ‘nieuwe’. Zeker uit oogpunt
van professionaliteit is verbinding hier gewenst. Wanneer de afm de
opdracht krijgt toezicht te houden op accountants dan is het de moeite
waard om te zien hoe het toezicht op de dokters geregeld is en gehandhaafd
wordt. Wanneer de afm toezicht gaat houden op de ‘financiële
dienstverlening’ is het de moeite waard om te kijken naar de wijze waarop
de Inspectie Verkeer en Waterstaat toezicht houdt op de taxibranche
en wat daarvan te leren valt. Ook zal gekeken moeten worden naar nieuwe
vormen van organisatorische vervlechting, zoals op de Telecommarkt
waar een Agentschap Telecom (oude inspectie) en een opta (nieuwe
toezichthouder) werken. Ook de verhouding tussen de Zorgautoriteit en
de Inspectie voor de Gezondheidszorg (igz) is onderwerp van ‘voortgezet
beraad’.
16 Vorm geven aan inhoud

3 Politieke context
In de Nederlandse politieke verhoudingen is met het einde van de Paarse
regeringsperioden en de opkomst van een meer geschakeerd patroon van
politieke actoren en partijen een breuk ontstaan in het denken over een
aantal zaken, dat ook de aard en inrichting van het toezicht raakt. Deels
werd na die breuk een aantal lijnen dat in de Paarse regeringsperioden
tot ontwikkeling kwam nog sterker aangezet, in het bijzonder de aandacht
voor decentralisatie en deregulering. Andere werden omgebogen
zoals bijvoorbeeld het denken over ‘de eenheid van de Rijksdienst’ en de
nadruk op het politieke primaat van de Minister. Per saldo leverde deze
ontwikkeling een vermindering van de betekenis van de nationale toezichttaken
op, ten gunste van zelfregulering en decentralisatie.
3.1 Reductie en deregulering
In de achtereenvolgende ‘kabinetten Balkenende’ (vanaf 2002) is er een
regeringsprogramma ten uitvoer gebracht waarin de thematiek van de
reductie van de lastendruk op de samenleving ten gevolge van regulering
als beleidsdoel werd geformuleerd. Minder regels en minder ‘lasten’ is
de compacte uitdrukking van dit beleid. Toezichthouders werden daarmee
direct aangesproken omdat niet alleen de regel maar ook de wijze
waarop de naleving georganiseerd is samen de oorzaak vormen van de
lastendruk op de maatschappelijke partijen. Aanvankelijk sterk bepaald
door de wens om de economische ontwikkeling zo weinig mogelijk te
hinderen en dus sterk betrokken op de private sector, breidde gaandeweg
het gevoelen van de regeldruk en de toezichtlast zich uit tot alle
maatschappelijke sectoren. Verminderen van regels en verminderen van
toezicht. Daar waar toezicht gehouden wordt moet dit toezicht efficiënt
georganiseerd worden en moet in elk geval de verkokering doorbroken
worden. Symbool voor deze wenselijkheid was een motie van het vvd
Kamerlid Aptroot (2005) die voorstelde alle inspecties in één organisatie
te bundelen en daarmee de ‘eenheid van toezicht’ af te dwingen.
Sterk speelde mee om de overheid met één gezicht te tonen en te laten
De regulerende staat 17

spreken en de samenleving niet langer op te zadelen met slechte coordinatie
in het overheidsapparaat. Alhoewel Aptroot op brede steun
in de Kamer kon rekenen is het zo ver niet gekomen maar is het doel
van zijn benadering wel geaccepteerd door de opdracht het toezicht op
maatschappelijke sectoren af te stemmen en de inspecties te dwingen
tot samenwerking in zg. ‘toezichtdomeinen’. Daarmee dient bereikt te
worden dat er voor elke maatschappelijke sector één toezichthouder het
voortouw heeft en dat de anderen in regie hun werk uitvoeren. De inzet
van Kamerleden als Aptroot werd gevoed door een algemene teneur in
de media en onder commentatoren dat er teveel toezicht zou zijn en dat
de groei van het toezicht ‘onbeheersbaar’ leek. Er werd gesproken over
‘toezicht als zelfrijzend bakmeel’. ‘Paardenmiddelen’ zouden nodig zijn
om daadwerkelijk op dit onderwerp iets te bereiken. De vorming van de
eerder genoemde Inspectieraad als ‘verplichte vorm’ van samenwerking
tussen toezichthouders is er het resultaat van. Naast deze concrete veranderingen
zijn er ook wijzigingen in de retoriek. In de actuele wijze van
uitdrukken wordt benadrukt dat ‘vertrouwen’, soms om nog meer nadruk
te geven in het Engels geformuleerd als ‘trust’, het uitgangspunt moet
zijn in de relatie tussen inspectie en inspectee, daarmee suggererend dat
dit in eerdere fasen niet het geval zou zijn geweest. Het gesprek over het
toezicht krijgt er een ‘lading’ door die vanuit een ambtelijk-professionele
insteek niet goed hanteerbaar is. Concreet krijgt het betekenis door het
vertalen in zogenaamde ’toezichtarrangementen’ waarbij de toezichthouder
‘vertrouwt’ op de informatie die het object van toezicht aan de
toezichthouder verstrekt. Een hoogst discutabele vorm van toezicht houden
omdat waarschijnlijk elke burger veronderstelt dat de toezichthouder
zich baseert op geverifieerde kennis. Dat laat onverlet dat de inspectee
een belangrijke eigen verantwoordelijkheid heeft die ook in de uitvoering
van het toezicht tot uitdrukking komt. Binnen het Nederlandse
regeringsbeleid is de fundering van de dereguleringsbenadering verzorgd
door een beleidsstuk dat de titel draagt ‘Naar een bruikbare rechtsorde’.
Een beleidsstuk dat beter is dan de titel misschien in eerste instantie
oproept. In dat stuk wordt een typering gegeven van de ontwikkeling van
de rol van de overheid en de wijze waarop de overheid verantwoordelijkheid
in de samenleving neemt en vorm geeft. Er worden alternatieven
18 Vorm geven aan inhoud

genoemd voor de wijze waarop de overheid tot nu toe gehandeld heeft,
in het bijzonder daar waar de overheid ‘wetgeving’ als instrument hanteerde.
De nota bepleit daar waar de overheid regelend optreedt dat zo te
doen dat er ruimte blijft voor de eigen verantwoordelijkheid van de actoren
in de samenleving door meer nadruk te leggen op doelregelgeving en
minder voorschrijvende regels op de inzet van middelen. Aandacht wordt
gevraagd voor vormen van zelfregulering in allerlei gradaties en voor het
duidelijk beleggen van verantwoordelijkheden en deze ook te definiëren.
De nota kan gezien worden als de uitdrukking van de Nederlandse variant
van de ‘Regulatory State’. 5
3.2 Interbestuurlijk toezicht
De lijn naar decentralisatie en duidelijke toedeling van verantwoordelijkheden
leidde ook tot een heroverweging van het toezicht tussen
overheden. In 2003 werd op initiatief van de provincies een begin gemaakt
met het gesprek hierover. In 2007 werd dit afgemaakt door een
Kabinetsstandpunt, dat voorbereid was in een ambtelijke commissie
onder leiding van dr. M. Oosting. De kern van de benadering die daar
gehanteerd wordt is dat wanneer bevoegdheden door de wetgever aan
‘andere overheden’ worden toegekend een toezichtrelatie tussen centrale
overheid en ‘andere overheden’ daar geen afbreuk aan mag doen.
De Gemeente en de Provincie hebben beide hun controlerende instanties
en bij ernstige vormen van ‘taakverwaarlozing’ is het aan de Minister
van bzk om daarin in te grijpen. Voor de inspectie van vrom leidde dit
bijvoorbeeld tot het beëindigen van het toezicht op de gemeenten daar
waar het de uitvoering en handhaving van de vrom wetgeving betreft.
Voor de taken van de Inspectie Werk en Inkomen leidt het tot een heroverweging
van de taken die de gemeenten raken bij de uitvoering van
bijvoorbeeld de Wet Maatschappelijke Ondersteuning. In het algemeen
gesteld is deze lijn geen ondersteuning van het landelijke toezicht en
geeft het kracht aan de andere overheden.
5 Bij mijn weten is de nota nooit expliciet besproken in de Tweede Kamer; er is alleen
over uitwerkingen in de verschillende velden met de Kamer debat geweest. Kennelijk
was de inhoud van de nota zo ‘evident’ dat een beraad er over niet nodig was.
De regulerende staat 19

Zoals aangegeven is de lijn naar meer bevoegdheden voor het lokale
bestuur en vergroting van de eigenstandigheid van maatschappelijke
organisaties het uitgangspunt. Voor de maatschappelijke organisaties
heeft dit recent geleid tot een wetsvoorstel op de maatschappelijke
onderneming. Hiermee krijgen deze organisaties de mogelijkheid een
juridisch statuut te kiezen dat past bij hun maatschappelijke opdracht.
Voor de uitvoering van landelijk geldende wetgeving worden provincies
en gemeenten meer verantwoordelijk. De vraag die daar dan bij opdoemt
is of daarmee ook het toezicht wordt gedecentraliseerd. Voor de lokale
bestuurders is dit een vanzelfsprekendheid. Daar waar vastgesteld wordt
dat afzonderlijke gemeenten te weinig organisatiekracht en expertise
hebben om ingewikkelde wetten uit te voeren en te handhaven is de
reactie dit probleem primair op te lossen door samenwerking op het niveau
van gemeenten of tussen gemeenten en provincies in plaats van
te pleiten voor het instandhouden van een landelijke toezichthouder.
Bij het voortbestaan van een landelijke toezichthouder wordt gevreesd
voor inmenging vanuit de centrale overheid via het toezicht en dat wordt
afgewezen. De ontwikkeling naar meer bestuurskracht van de lokale
overheden is institutioneel verbonden met de in 2002 ingevoerde duale
verantwoordelijkheidsverdeling op het niveau van de gemeente. Het gemeentebestuur
wordt nadrukkelijk gecontroleerd door de gemeenteraad.
Als gevolg daarvan is het niet wenselijk dat er ook nog ‘anderen’ toezicht
houden op de gemeenten.
Bij de maatschappelijke organisaties ligt het iets anders. In de Nederlandse
bestuurlijke verhoudingen zijn deze organisaties niet organiek verbonden
met het lokale bestuur maar staan ze op basis van nationale wetgeving
en landelijk werkende allocatiemechanismen eigenstandig in de
samenleving. Vanaf het begin van deze eeuw heeft zich in de sectoren
van de woningbouwcorporaties, de onderwijsinstellingen en de instellingen
in de gezondheidszorg een ontwikkeling voorgedaan die sterk gedreven
is door het ‘governance’ concept. In deze benadering wordt getracht
de ‘uitvoerende organisatie’ in haar eigen kracht te zetten en het niet te
doen voorkomen alsof ze in de uitvoering van haar taken ‘ondergeschikt’
is aan het centrale gezag. Daarbij voeren ze wel nationale regelgeving
uit, maar die is zo ingericht dat de verantwoordelijkheid voor de uitvoe-
20 Vorm geven aan inhoud

ing uitdrukkelijk overgelaten wordt aan de instelling. Verantwoording
wordt afgelegd zoveel mogelijk in de lokale omgeving van de instelling.
Men spreekt in dit verband van ‘horizontale verantwoording’ en het
begrip ‘stakeholder’ beoogt de geadresseerden te identificeren. De instellingen
worden bestuurd door een uitvoerend bestuur dat veelal als
College (Raad) van Bestuur wordt aangeduid en dat bestaat uit fulltime
bestuurders. De instelling staat vervolgens onder toezicht van een Raad
van Toezicht. Deze Raad wordt bemand met ‘verstandige en ervaren’ burgers.
Deze ‘two-tier’ bestuursstructuur wordt in het wetsontwerp op de
maatschappelijke onderneming geregeld. Voor de universiteiten is ze in
de wet vastgelegd. Bij andere instellingen is ze de laatste jaren gegroeid
en daarbij is richting gegeven door ‘governance codes’. De plaats van het
landelijke toezicht is in relatie tot de maatschappelijke ondernemingen
regelmatig aan de orde. Conceptueel zit het er nog niet goed in. Ook al
wordt hier en daar wel opgemerkt dat er bijvoorbeeld aan de Inspectie
van het Onderwijs geen behoefte meer is, erg sterk leeft die opvatting
niet. Zo ook voor de Inspectie op de Gezondheidszorg. Maar hoe de relaties
behoren te zijn, juist ook in relatie tot het lokale toezicht is verre van
duidelijk. Ook of het lokale toezicht effectief is, is op basis van de beperkte
ervaring die er tot nu toe mee is opgedaan nog nauwelijks te zeggen.
In dit verband is van belang vast te stellen dat tegen de achtergrond van
deze ontwikkelingen in het maatschappelijke veld de landelijke toezichthouders
in de vorm van inspecties het niet gemakkelijk hebben.
3.3 Kwantiteit
Politiek is aan de gewenste verschuiving naar ‘minder toezicht’ of ‘toezicht
op een andere plaats’ uitdrukking gegeven door forse kwantitatieve
taakstellingen aan de landelijke toezichthouders die verbonden zijn
met de ministeries, op te leggen. De Regeerakkoorden van de kabinetten
Balkenende verlangden reducties van de ambtelijke organisaties. Werd
aanvankelijk ‘toezicht en uitvoering’ nog gespaard, in het Regeerakkoord
van Balkenende ii verviel deze bescherming. Naast de vermindering in
mogelijkheden die vanzelfsprekend het gevolg zijn van kwantitatieve reducties
leiden deze veelal ook tot arbeidsintensieve ontwikkelingen in de
eigen organisatie. De toezichtintensiteit wordt hiermee vanzelf vermin-
De regulerende staat 21

derd! De kwantitatieve ontwikkeling heeft geleid tot een vergroting van
de samenwerking tussen de inspecties uit oogpunt van doelmatigheid.
Het heeft ook het denken over de noodzakelijke/gewenste toezichtintensiteit
verdiept en geleid tot in elk geval verbaal aanvaarde vormen van
risico-georiënteerd toezichtbeleid. Voor de samenwerkende inspecties is
hier een generieke lijn bepaald. De wijze waarop deze invulling krijgt in
de onderscheiden inspecties is heel verschillend en lang niet altijd substantieel.
Waar het de invulling betreft van de toezichtintensiteit heeft
de politiek nog geen vaste lijn te pakken. Op het moment dat de onderwijsinspectie
risico-georiënteerd wilde gaan werken was het de Tweede
Kamer die daar tot twee keer toe een stokje voor stak. Alle scholen zouden
bezocht moeten worden en dat met een intensiteit van één keer per
jaar. Van de inkomende zeeschepen moet 25% geïnspecteerd worden,
een getal dat geen fundering vindt in een risicoanalyse. Door de politiek
is ook een maximumbepaling geformuleerd: ondernemingen mogen
niet vaker dan één keer per jaar bezocht worden. Kortom, de fundering
van de inspectie-intensiteit is nog in ontwikkeling en verschillende benaderingen
strijden om de voorrang of komen aan de orde wanneer het
‘politiek zo uitkomt’. Het is aan de toezichthouders om hier overtuigende
redeneringen neer te zetten en daar met de politiek en samenleving
zorgvuldig over te communiceren.
Toezicht door inspecties, zeker wanneer het om toezicht gaat waar niet
een relatief ‘eenvoudige’ handhavingsvraag aan de orde is, is pas overtuigend
mogelijk wanneer deskundigheid van de toezichthouder niet ter
discussie staat. In veel toezichtwerk dat inspecties doen is het een zaak
van ‘oordelen en wegen’. De medewerkers, de inspecteurs die het werk
doen moeten er ‘verstand’ van hebben. Door de reducties in het toezicht
én de samenvoegingen van takenpakketten staat die deskundigheid onder
druk. Toezicht op de gezondheidszorg moet worden uitgevoerd door
personen die de gezondheidszorg ‘kennen’, dat geldt voor de kernfysische
dienst en ook voor de Inspectie van het Onderwijs – om er enkele
te noemen. Natuurlijk zijn ook daar ontwikkelingen noodzakelijk omdat
een te eenzijdige en beperkte kijk op zaken voor een vitaal toezicht niet
bevorderlijk is.
22 Vorm geven aan inhoud

3.4 Decentralisatie
Decentralisatie in het overheidsbestuur heeft gevolgen voor het toezicht.
Wanneer taken van de rijksoverheid belegd worden bij de lokale overheden
moet opnieuw bekeken worden wat dit voor het toezicht betekent.
Dat is lang niet altijd gebeurd en het lijkt derhalve consequent dat dit
aspect momenteel meer aandacht krijgt. Bij het bepalen van de inrichting
van het toezicht zijn ten principale twee wegen te bewandelen: er
kan gesteld worden dat de decentralisatie van verantwoordelijkheden en
de daarmee samenhangende taken ook direct het toezicht impliceert, en
dat dus de overheidslaag die deze taak uitvoert ook het toezicht uitoefent.
De andere lijn is dat juist de decentralisatie vraagt om een eenheid
in het toezicht om te bevorderen dat de taken ‘goed’ worden uitgevoerd
en dat, ondanks de decentralisatie, overal in het land een bepaald minimumniveau
bereikt wordt. Daaraan kunnen nog worden toegevoegd de
argumenten vanuit de ‘ministeriële verantwoordelijkheid’ en de nationale
belangen. Uiteraard speelt bij het toezicht en de daarmee samenhangende
handhaving ook altijd het kwantitatief en kwalitatief capaciteitsprobleem.
Bij hoog complexe onderwerpen zoals op het terrein van de
milieuwetgeving en de fysieke veiligheid is bundeling van expertise verstandig
en dat verzet zich tegen ‘kleinschaligheid’ in de organisatie van
dit toezicht. Daar waar het de gemeenten betreft spelen nog twee andere
aspecten: de ongewenste kleinschaligheid wordt daar ondervangen hetzij
door gemeentelijke herindeling hetzij door schaalvergroting door samenwerking.
Bovendien heeft de gemeente ten gevolge van de zogenaamde
dualisering een andere positie gekregen. Een heel ander punt van overweging
is het gegeven dat voor effectief toezicht houden een zekere ‘afstand’
ten opzichte van degenen op wie men toezicht houdt gewenst is.
Wanneer de toezichthouder teveel onderdeel is van een bepaalde (leef-)
gemeenschap komt de onbevangenheid van de toezichthouder in gevaar.
Dat pleit, zeker bij kleine gemeenten, ervoor om de handhaving ‘bovengemeentelijk’
te organiseren en ervoor te zorgen dat de handhavers niet
aan hun objecten van toezicht gaan ‘klitten’.
In het algemeen kan gesteld worden dat de ontwikkeling waarbij een sterker
accent gelegd wordt op decentralisatie, niet leidt tot een versterking
van de positie van de nationale toezichthouders in de vorm van inspecties,
De regulerende staat 23

zeker wanneer de nationale inspecties gezien worden als instrumenten
van de ministers en niet als instituties van het Nederlandse staatsbestel
die voor een veelheid van overheidsinstanties kunnen werken.
3.5 Effectiviteit en methodologie van het toezicht
Naast discussies over plaats, organisatie en positie gaat het uiteraard ook
om de betekenis van het werk van de inspecties. Die betekenis kan kort
worden uitgedrukt met de vraag: helpt het ergens voor? Worden dingen
beter doordat een inspectie zich er mee bemoeit? Deze vragen worden
niet eenduidig beantwoord. Sterker gezegd er is grote scepsis te constateren
ten aanzien van de effectiviteit van het toezicht. Daarbij is het
voor de inspecties van belang te onderkennen dat zij onderdeel zijn van
het systeem waarop ze toezicht houden. Ze dragen er op onderdelen de
kenmerken van. In de samenleving bestaat sympathie voor een inspectie
die optreedt en een ‘norm’ duidelijk formuleert en bewaakt. Er bestaat
weinig sympathie voor een inspectie die vaststelt dat het niet goed gaat
en die vervolgens niks (kan) doet(n). Het is geen sterk nummer wanneer
inspecties in reeksen van jaren zeggen dat het niet goed gaat en dus kennelijk
niet in staat zijn bij betrokken partijen effectief te interveniëren.
Helemaal beroerd voor inspecties is wanneer ‘anderen’ gedocumenteerd
laten zien dat het niet goed gaat en de inspectie dat zelf niet gezien
heeft. Van alle hier genoemde mogelijkheden zijn recente voorbeelden
te geven. Wanneer in het onderwijs een school aanhoudend slechte
kwaliteit levert, de toezichthouder dat vaststelt en er niemand is die wat
doet – of kan doen – dan is dat voor de beeldvorming over de effectieve
inrichting van het onderwijsstelsel slecht. Wanneer de Inspectie voor de
Volksgezondheid stelt dat het met de verpleeghuizen in Nederland slecht
gesteld is dan is direct de vraag hoe dat kan, terwijl we al vanaf 1803 een
inspectie op de gezondheidszorg hebben. Heeft die inspectie dan jaren
de ogen dicht gehad? En wat te zeggen van de toezichthouder die kennelijk
jarenlang geen aandacht had voor de brandveiligheid van gebouwen,
waarin ‘niet-zelfredzame-personen’ zich bevinden, ineens een onderzoek
gaat doen en dan concludeert dat het helemaal niet goed zit?
Over de inrichting en werkwijze van inspecties als effectieve toezichthouders
bestaat relatief weinig gefundeerde kennis. Er is nauwelijks een
24 Vorm geven aan inhoud

theorie over het inspecteren (Mertens, 2002). Inspecties waren zelf ook
niet het meest alert wanneer het ging om het aantonen van hun eigen
effectiviteit: ze namen zichzelf ‘for granted’! We zijn er en dus zal het wel
goed zijn. Vervolgens is er wel wat onderzoek ontstaan maar dat is dan
direct weer een grote sprong. Dan wordt bijvoorbeeld geprobeerd aan te
tonen dat het onderwijstoezicht de kwaliteit van het onderwijs daadwerkelijk
bevordert of dat de kwaliteit van de gezondheidszorg effectief
beïnvloed wordt in positieve zin door de werking van de Inspectie voor
de gezondheidszorg. Mijns inziens zijn dat ‘te grote’ vragen en zal effectiviteit
op een meer intermediair niveau geformuleerd moeten worden.
Sparrow heeft er op gewezen dat toezichthouders problemen oplossen
c.q. voorkomen. Als consequentie van die benadering daagt hij toezichthouders
uit aan te geven welke problemen ze in een bepaald tijdbestek
willen oplossen. Laat vervolgens ook zien dat een probleem opgelost
is en beschouw dat als uitdrukking van effectiviteit. Dus wanneer een
school niet goed functioneert, moet die school beter worden of worden
opgeheven. Beide mogelijke acties zijn goed te documenteren en kunnen
gezien worden als maat van effectiviteit.
Bij de samenwerking van inspecties zou het goed zijn wanneer er tussen
de samenwerkende inspecties een kritische beoordeling zou plaats
vinden van de wijzen van werken en de resultaten tot welke die leiden.
Tot nu toe wordt er slechts met enige regelmaat door de Algemene
Rekenkamer feedback gegeven aan de inspecties maar vaak is die toch
tamelijk algemeen van aard. Meer inhoudelijke kritiek moet gebaseerd
zijn op grondige kennisname van hoe inspecties in concrete situaties
opereren en welke alternatieven daarvoor zouden kunnen worden voorgesteld.
Concreet gebeurt dit sinds 2005 door de Onderzoeksraad voor
Veiligheid, die in de casus die zij onderzoekt ook altijd de rol van het
toezicht meeneemt en aan een kritisch onderzoek onderwerpt. 6 Dit soort
feedback, die voldoende inhoudelijke precisie bereikt, kan het toezicht
– of beter: de regulering en verantwoordelijkheidstoedeling – beter maken.
6 Recent werd naar aanleiding van de taxi-onregelmatigheden in Amsterdam de vraag
aan de orde gesteld wat de Inspectie Verkeer en Waterstaat die immers met het toezicht
op de naleving van de taxiwetgeving is belast nu eigenlijk precies doet en hoe effectief is
dat toezicht? Dat is een prima vraag die onafhankelijk beantwoord moet worden.
De regulerende staat 25

26 Vorm geven aan inhoud

4 Slot
Zeker in vergelijking met de situatie die bestond rond het midden van de
jaren negentig van de vorige eeuw zijn de klassieke overheidstoezichthouders
op belangrijke punten veranderd. Van tamelijk vrijblijvende,
bureaucratisch werkende overheidsdiensten met weinig maatschappelijke
uitstraling zijn ze veranderd in meer herkenbare overheidsinstituties
met een meer doordachte en afgestemde wijze van werken.
Samenwerking en transfer van kennis is aan de orde van de dag. Als onderdeel
van de veranderingen in het bestuur van de Nederlandse samenleving,
met een sterker accent op decentralisatie en verzelfstandiging,
werden de toezichthouders, waaronder de inspecties gezien als belangrijke
elementen in die beleidsvisie. Risico’s verbonden aan vergroting van
zelfstandigheid konden worden ondervangen door een actief opererende
toezichtorganisatie die als vangnet zou kunnen fungeren. Dit leidde tot
een opleving van de klassieke toezichtorganisatie en tot een opwaardering
van hun organisaties. Bovendien zouden die toezichthouders zich
meer dienen te richten op de verantwoordelijke organisaties en instellingen
dan op de centraal werkende Minister. Hier en daar waren er ontwikkelingen
in de richting van vergroting van de zelfstandigheid van deze
toezichthouders waarbij het denken in termen van een zbo niet uitgesloten
was. Mede onder de invloed van de massieve kritiek op de regellast,
vooral in de marktsector, werden echter rond 2002 toezichthouders meer
en meer gezien als ‘last’, hinderlijk en innovatieremmend. Ze waren de
uitdrukking van de regellast geworden want juist door de verbeteringen
in de wijze waarop ze werkten werd het toezicht ook meer voelbaar, en
dus ook hinderlijker. Deze beweging kreeg een sterke politieke vertaling
en leidde tot een meer restrictieve benadering van de inspecties – zeker
kwantitatief maar ook daar waar het ging om de eigenstandigheid in de
wijze waarop ze hun werk uitvoeren en de publieke rol die de leiders
van deze organisaties kunnen krijgen. De indruk bestaat dat ze daardoor
meer in het defensief gekomen zijn.
De regulerende staat 27

De nadruk ligt nu vooral op de samenwerking en op de doelmatigheid in
de uitvoering. De inspecties berichten over successen die ze op die punten
bereiken. Over de maatschappelijke impact en actueel maatschappelijk
optreden is veel minder te vernemen. Het lijkt er op dat de inspecties
weer minder zichtbaar worden, meer onderdeel van de overheidsbureaucratie
– eigen logo’s en briefpapier zijn inmiddels verdwenen – en minder
vervlochten met de maatschappelijke sectoren waarin het toezicht haar
functie dient te vervullen.
Voor de inspecties in de domeinen waar autonome organisaties publieke
taken uitvoeren lijkt het zinvol na te gaan hoe er een verbinding gelegd
kan worden tussen het landelijke en lokale toezicht. Van lokale Raden
van Toezicht wordt veel verwacht maar de vraag of ze de aan hen toebedachte
verantwoordelijkheid ook kunnen waarmaken wordt nauwelijks
gesteld. Vast te stellen is dat het aantal kritische commentaren op de
mogelijkheden van Raden van Toezicht toeneemt. Mede onder invloed
van de financiële en economische crisis van dit moment zal een aantal
van de vooronderstellingen, die de afgelopen jaren over het toezicht gehanteerd
zijn, heroverwogen worden. Waar dat toe leidt is nog moeilijk
te voorzien maar dat de toezichtfunctie weer meer aanzien zal krijgen
staat voor mij vast. De vanzelfsprekendheid van ‘zelfregulering’ is minder
groot geworden, de waarde van een centrale actor wordt weer meer
onderkend.
Voor een vitaal functioneren van organisaties en ondernemingen in
onze samenleving zijn vormen van toezicht van groot belang. Toezicht
verzorgt feedback en dat is in elke organisatie noodzakelijk. Die feedback
behoeft niet ‘van de overheid’ te komen maar de vraag moet wel
beantwoord worden hoe op een andere wijze die feedback vorm kan krijgen,
met invloed omdat ze voldoende geschraagd wordt door kennis en
macht. Eenvoudig is dat niet.
28 Vorm geven aan inhoud

Literatuur
Ambtelijke Commissie Toezicht (2001). Vertrouwen in onafhankelijkheid. Den Haag,
Ministerie van Binnenlandse Zaken.
Ambtelijke Commissie Toezicht II (2005). Toezicht: naar naleving voor de samenleving.
Den Haag, Ministerie van Binnenlandse Zaken.
Ayres, I. and J. Braithwaite (1992). “Designing Responsive Regulatory Institutions”.
The Responsive Community (2): 41-47.
Ayres, I. and J. Braithwaite (1992). Responsive Regulation: Transcending the Deregulation
Debate. Oxford, Oxford University Press.
Baldwin, R. and M. Cave (1999). Understanding Regulation: theory, strategy and practice.
Oxford, Oxford University Press.
Bestuurlijke werkgroep Alders (2005). Interbestuurlijk toezicht herijkt: toe aan nieuw zicht
op overheden. Ministerie van Binnenlandse Zaken.
Bruijn, de, H. en Ernst ten Heuvelhof (2005). – Handhaving: Het spel tussen inspecteur en
inspectee. Utrecht, Lemma.
Commissie Holtslag (1998). De ministeriële verantwoordelijkheid ondersteund. Den Haag,
Ministerie van Binnenlandse Zaken.
Docters van Leeuwen, A.W.H. (2002). Toezicht op vertrouwen, vertrouwen op toezicht.
Bestuurskunde 11(3): 99-108.
Hood (1983). The Tools of Government. London, Macmillan.
Hood, C., O. James, et al. (1999). Regulation inside Government: Waste-Watchers, Quality
Police and Sleaze-Busters. Oxford, Oxford University Press.
Hood, C., H. Rothstein, et al. (2001). The Government of Risk: Understanding Risk
Regulation Regimes. Oxford, Oxford University Press.
In ‘t Veld, R., M. van Twist, et al. (1998). Toezicht een kwestie van vertrouwen. Den Haag,
Bestad.
Janssens, F.J.G. (2005). Toezicht in discussie: Over onderwijstoezicht en Educational
Governance. Universiteit Twente.
Kirwan, B., A. Hale and A. Hopkins (red.) (2002). Changing Regulation: Controlling Risks in
Society, Amsterdam, Pergamom.
De regulerende staat 29

Kraan e.a. (2005) – Van het toezicht, de veiligheid en de wetgeving / Opstellen aangeboden
aan Ferdinand Mertens, oud-inspecteur generaal van de inspectie V&W. Sdu Uitgevers,
Den Haag.
Majone, G., (red.) (1990). Deregulation or Re-regulation? Regulatory Reform in Europe and
the United States. London, Pinter Publishers.
Majone, G. (1996). Regulating Europe. London and New York, Routledge.
Majone, G. (1997). “From the Positive to the Regulatory State: Causes and
Consequences of Changes in the Mode of Governance.” Journal of Public Policy 17(2):
139-167.
Mertens, F.J.H. (2002). “Trends in de Inspectiemethodologie.” Bestuurskunde 11: 128-139.
Mertens, F.J.H. (2002) – De wettelijke formulering van de Inspectietaak: McKinsey en
Artikel 5 van de Wet op het Basisonderwijs / 1975 – 1982. In: Nederlands Tijdschrift voor
Onderwijsrecht en onderwijsbeleid, nr. 1 – 2. juni 2002. pg. 38 – 62. Eveneens verschenen
in: P.Boekholt, H. van Crombrugge, N.L. Dodde, J. Tyssens (red.) - Tweehonderd jaar onderwijs
en de zorg van de Staat. Jaarboek voor de geschiedenis van opvoeding en onderwijs
2002.
Mertens, F.J.H. en H.C. Toussaint (2004) – 150 Jaar Toezicht Verkeer en Waterstaat /
Rampen, wetten en inspectiediensten. Sdu Den Haag.
Mertens, F.J.H. e.a. (2003) – Pech moet weg. Amsterdam University Press.
Mertens, F.J.H. (2003) – De onafhankelijkheid van de Inspectie van het Onderwijs. In:
Toezicht gebundeld / Actuele ontwikkelingen in het toezicht op het onderwijs, Utrecht.
Mertens, F.J.H. (2005) – Bewijzen van goede dienstverlening, commentaar op een wrrrapport.
In: Nederlands Tijdschrift voor Onderwijs en Onderwijsbeleid, jrg. 17 (2 – 2005).
pg. 63 – 78
Michiels, F.C.M.A. (1994). Handhaving van bestuursrecht. Nijmegen, Ars Aequi Libri
Ministerie van Binnenlandse Zaken (2001). De kaderstellende visie op toezicht: tevens kabinetsstandpunt
op het rapport van de Ambtelijke Commissie Toezicht. Den Haag, Ministerie
van Binnenlandse Zaken.
Ministerie van Binnenlandse Zaken (2003). Kabinetsvisie ‘Andere Overheid’. Den Haag,
Ministerie van Binnenlandse Zaken.
Ministerie van Binnenlandse Zaken (2005). Minder last, meer effect: Zes principes
van goed toezicht. Kaderstellende Visie op Toezicht 2005. Den Haag, Ministerie van
Binnenlandse Zaken.
30 Vorm geven aan inhoud

Ministerie van Economische Zaken (2004). Visie op markttoezicht. Beantwoording van
de Motie Heemskerk c.s (Tweede Kamer, 2003-2004, 29200 XIII, nr. 5).
Ministerie van Justitie (2004). Bruikbare Rechtsorde, Den Haag, Ministerie van Justitie.
Rhodes, G. (1981). Inspectorates in British Government: Law Enforcement and Standards of
Efficiency. London, George Allen & Unwin / Harper Collins.
Ridder de, J. (2004). Een goede raad voor toezicht. Den Haag, Boom Juridische Uitgevers.
Rossum van, A. (2001). Falend toezicht: De aansprakelijkheid van de economische en de
financiële toezichthouder. Boom Juridische Uitgevers, Den Haag.
Seidman en Gilmour (1985). Politics, Position, and Power. From the Positive to the
Regulatory State. Fourth Edition. Oxford University Press.
Sparrow, M. K. (2000). The Regulatory Craft: Controlling Risks, Solving Problems, and
Managing Compliance. Brookings Institution Press.
Veld, R.J. in ‘t – Noorderlicht, over scheiding en samenballing. VUGA, Den Haag, 1997.
Vlies, van de, I.C. (2002). “Moeten toezichthouders normen stellen?” Nederlands juristenblad
77(25): 1185.
De regulerende staat 31

In de reeks Vorm geven aan inhoud verschenen tot nu toe:
2007
• Reïnventing the Netherlands:
• de vormgeving van het openbaar bestuur
• Tracy Metz
• Denktanks in beweging
• Paul ‘t Hart
• Een gemakkelijke waarheid
• Waarom we niet leren van onderzoekscommissies
• Hans de Bruijn
• Balanceren tussen inkapseling en afstoting
• Een essay over de strategische functie bij de Rijksoverheid
• Mark van twist, Rik Peeters, Martijn van der Steen
2008
• Achter de voordeur, onder het bed
• De dwaalleer van de etatistische vermarkting
• Marc Chavannes
• Verschuivende verwachtingen
• Over rolverandering en vormgeven aan strategische professionaliteit
• Rik Peeters, Mark van Twist, Martijn van der Steen
2009
• Strategiseren in de schaduw van de macht
• Politiek assistenten van bestuurders als verborgen verbinders
• Martijn van der Steen, Mark van Twist, Rik Peeters, Marlies de Vries
• Toekomstverkenning en organisatieontwikkeling
• Ontwerpkeuzes in het scenarioproject rws 2020
• Mark van Twist, Martijn van der Steen, Maarten van der Vlist, Roger Demkes
• Leren van tegenspraak en tegenwicht
• Hoe professionals en managers leren van leiderschap, resultaatgerichte sturing
en toezicht
• Peter van der Knaap
• De regulerende staat
• Ontwikkeling van het toezicht door Inspecties
• Ferdinand Mertens
32 Vorm geven aan inhoud