Samfunnets sÃ¥rbarhet overfor bortfall av elektronisk kommunikasjon

12 

RAPPORT 

VEILEDNING 

Samfunnets sårbarhet 

overfor bortfall 

av elektronisk 

kommunikasjon

Utgitt av: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) 2012 

ISBN: 978-82-7768-270-9 

Grafisk produksjon: Erik Tanche Nilssen AS, Skien

Samfunnets sårbarhet overfor 

bortfall av elektronisk 

kommunikasjon

Innhold 

Forord.........................................................5 

Sammendrag.................................................7 

1. Innledning................................................9 

1.1 Bakgrunn og mandat...............................9 

1.2 Avgrensninger.......................................9 

1.3 Rapportens oppbygning......................... 10 

2. Metode og begreper................................ 11 

2.1 Metode og data................................... 11 

2.2 Definisjon av noen sentrale begreper........... 11 

3. Elektroniske kommunikasjons 

nett og -tjenester.................................. 13 

3.1 Kritisk infrastruktur og innsatsfaktor ......... 13 

3.2 Samfunnets avhengighet av elektronisk 

kommunikasjon................................... 14 

3.3 Ekomnett og ekomtjenester...................... 15 

3.4 Endring i bruksmønsteret medfører nye 

sårbarheter........................................ 17 

3.5 Oppsummering................................... 18 

4. Regulering av ekomsektoren.................... 19 

4.1 Historisk utvikling................................ 19 

4.2 Regulatoriske virkemidler ....................... 19 

5. Samfunnskritiske virksomheters 

avhengighet og sårbarhet overfor 

svikt i ekomnett og -tjenester ................. 21 

5.1 Finanssektoren ................................... 21 

5.2 Helsesektoren .................................... 22 

5.3 Samferdselssektoren ............................. 22 

5.4 Petroleumssektoren............................... 24 

5.5 Energisektoren.................................... 24 

5.6 Sikkerhets- og beredskapsarbeidet i 

enkeltsektorer..................................... 25 

6. Beskrivelse av hendelsene 23. mai, 10. 

juni og Dagmar....................................... 27 

6.1 23. mai ............................................ 27 

6.2 Pinseflommen juni 2011.......................... 27 

6.3 Stormen Dagmar................................. 27 

7. Erfaringer fra pinseflommen og Dagmar.. 29 

7.1 Relevante myndigheter under hendelsene...... 29 

7.2 Konsekvenser av bortfall......................... 30 

7.3 Konklusjon ....................................... 34 

8. Beredskapsaktørenes oversikt, 

forebygging og planer for svikt 

i ekomnett og -tjenester.......................... 35 

8.1 Ansvar, nærhets- og likhetsprinsippet ......... 35 

8.2 Sentralt nivå....................................... 35 

8.3 Regionalt nivå - Fylkesmannen................. 36 

8.4 Lokalt nivå - kommunen......................... 37 

8.5 Kommunikasjon under kriser .................. 39 

8.6 Samfunnskritiske virksomheters arbeid for å 

redusere egen sårbarhet.......................... 40 

8.7 Konklusjon........................................ 42 

9. Det nye Nødnettet................................... 43 

9.1 Om Nødnettet..................................... 43 

9.2 Andre brukere av Nødnett....................... 44 

9.3 Konsekvenser av Dagmar for Nødnettet ...... 44 

9.4 Tiltak for ytterligere robusthet i Nødnett...... 45 

10. Forslag til tiltak som kan redusere 

sårbarheten.......................................... 47 

10.1 Tiltak for å styrke mobilnettene................. 47 

10.2 Tiltak for å redusere aktørers sårbarhet........ 48 

11. Referanser............................................ 51 

Vedlegg...................................................... 53

Forord 

Flere hendelser i 2011 har vist hvor avhengig samfunnet er 

av elektroniske kommunikasjonstjenester (ekomtjenester) 

og hvor sårbare vi er for svikt i disse. Under stormen 

Dagmar førte bortfall av mobil- og fasttelefonnettet til 

at kommunikasjon mellom viktige beredskapsaktører og 

mellom myndigheter og befolkning ble svært vanskelig. 

Mest dramatisk ble situasjonen da befolkningen på 

store deler av Vestlandet ikke hadde mulighet til å ringe 

nødsentralene for å be om nødvendig hjelp. Både Dagmar 

og flommen i pinsen 2011 viser at man på kommunenivå 

har stor evne til å håndtere og improvisere i en krisesituasjon. 

Imidlertid er det grunn til å tro at hendelsene 

både under pinseflommen og Dagmar fort kunne fått 

større konsekvenser hvis det for eksempel hadde skjedd 

ulykker samtidig som veier var stengt og kommunikasjonen 

vanskelig. 

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) 

har, sammen med Post- og teletilsynet (PT), fått i oppdrag å 

utrede viktige beredskapsaktørers sårbarhet overfor brudd 

i offentlige elektroniske kommunikasjonsnett (ekomnett) 

med utgangspunkt i tre hendelser i 2011. Hensikten med 

denne rapporten er å bidra til læring om hvor sårbart 

samfunnet er overfor bortfall i ekom, og hvilke tiltak det er 

mulig å sette inn for å redusere denne sårbarheten. 

myndigheter på lokalt, regionalt og sentralt nivå bør 

iverksette for å redusere sårbarheten ved bortfall av 

ekomtjenester, og tiltak som kan styrke robustheten i 

ekomnett. Dette vil bidra til å styrke samfunnssikkerheten. 

Vi vet ikke når vi vil oppleve en ny hendelse som medfører 

at for eksempel mobiltelefoni ikke fungerer, men vi vet 

med ganske stor sikkerhet at en slik hendelse vil inntreffe. 

Det er et mål å gjøre risikoen for bortfall av ekomtjenester 

så lav som mulig, vi vet imidlertid at vi ikke kan fjerne 

all risiko, og myndigheter og befolkning kan derfor ikke 

legge til grunn 100 prosent oppetid i ekomtjenester. Derfor 

må alle nivåer i samfunnet være forberedt på bortfall av 

ekomtjenester og ha tenkt igjennom hvilke tiltak de selv 

kan sette inn for å begrense konsekvensene for samfunnet 

og den enkelte. Det er viktig at de vurderingene og 

anbefalingene som kommer frem i denne rapporten blir 

tatt opp til vurdering hos de ansvarlige aktørene, slik at vi 

blir enda bedre rustet til å møte en ny hendelse med mulige 

bortfall i elektroniske kommunikasjonstjenester. 

Jon A. Lea 

Direktør 

I denne rapporten viser vi at samfunnet i økende grad 

er avhengig av ekomtjenester for å kunne opprettholde 

viktige funksjoner i samfunnet, som for eksempel styring 

og kriseledelse, håndtering av hendelser og kommunikasjon 

mellom myndigheter og befolkning. Dette belyses gjennom 

de erfaringene som er gjort fra flere av hendelsene i 2011. 

Videre gir rapporten en oversikt over hvordan aktører på 

lokalt, regionalt og nasjonalt nivå arbeider i forhold til 

risiko og sårbarhetsanalyser og beredskapsplanlegging. 

Avslutningsvis legges det frem forslag til tiltak som

Sammendrag 

Bakgrunn, mandat og problemstilling 

Samfunnets avhengighet av elektronisk kommunikasjon 

(ekom) er økende og dermed også sårbarheten overfor 

bortfall av ekom. Tre hendelser i 2011 har belyst denne 

sårbarheten. Den første var 23. mai hvor to kabelbrudd 

førte til brudd i Telenors nett over store deler av landet. 

Den andre var 10. juni hvor en logisk feil i en server førte 

til at Telenors mobilnett falt ut i hele landet i 18 timer, 

samtidig som Østlandet ble rammet av storflom. Den siste 

hendelsen var stormen Dagmar i romjulen hvor store 

deler av Vestlandet opplevde ekstremvær med bortfall av 

ekomtjenester som følge av at kraftforsyningen ble rammet. 

Justis- og politidepartementet (JD) (nå Justis- og 

beredskapsdepartementet) og Samferdselsdepartementet 

ga etter de to første hendelsene Direktoratet for samfunnssikkerhet 

og beredskap (DSB) og Post- og teletilsynet i 

oppdrag å utrede viktige beredskapsaktørers sårbarhet 

overfor brudd i offentlige elektroniske kommunikasjonsnett 

(ekomnett) med utgangspunkt i de to hendelsene. 

Videre ble det bedt om forslag til tiltak som kan være 

egnet til å redusere samfunnets sårbarhet overfor feil i de 

offentlige ekomnettene. I romjulen ble mandatet utvidet 

til også å omfatte erfaringene fra Dagmar. DSB har ledet 

arbeidet med utredningen med bidrag fra PT, særlig knyttet 

til tekstinnspill i kapittel 3 og 4, samt forslag til tiltak i 

kapittel 10. 

Problemstillingene som belyses i utredningen er følgende: 

• Hvor sårbare er viktige beredskapsaktører 

overfor brudd og andre feil i ekomnett 

• Hvilken betydning kan denne sårbarheten ha for 

samfunnets beredskap og krisehåndteringsevne 

• Hvilke erfaringer har hendelsene pinseflommen 

og stormen Dagmar i romjulen gitt viktige 

beredskapsaktører i forhold til håndtering 

og hvilke konsekvenser skapte bortfall av 

ekom for aktørene under disse krisene 

• I hvilken grad er viktige beredskapsaktører forberedt 

på bortfall av elektroniske kommunikasjonstjenester 

(ekomtjenester) eksempelvis i ROS-analyser og planverk 

I utredningen har vi sett på samfunnets sårbarhet, det vil si 

sårbarheten som følger av at aktører mister ekomtjenester, 

og i liten grad sårbarheten i ekomsystemene som sådan eller 

årsaker til at disse faller bort. Dette er belyst av andre, blant 

annet i sårbarhetsrapporten 1 som Post- og teletilsynet (PT) 

la frem 13. januar 2012. 

Utredningen er basert på kvantitative data som DSBs 

kommuneundersøkelse 2 , og en undersøkelse som PT 

har gjort overfor utvalgte Fylkesmenn. Kvalitative data 

er innhentet gjennom intervjuer med relevante aktører 

og gjennom deltakelse i ulike erfaringsseminarer etter 

hendelsene samt data fra flere rapporter og utredninger. 

Hovedfunn 

Tall fra kommuneundersøkelsen og data fra intervjuer 

viser at viktige beredskapsaktører er svært avhengig av 

ekomtjenester, men at de i liten grad har tatt hensyn 

til denne avhengigheten i planverk. Det er i liten grad 

gjort vurderinger knyttet til hvordan sårbarheten kan 

reduseres i egen organisasjon ved for eksempel innkjøp av 

ekomtjenester, og det er i liten grad tenkt igjennom hvilke 

tiltak som kan settes inn ved for eksempel bortfall av 

telefoni. Videre synes det å være knyttet store forventninger 

til ekomtjenestenes oppetid. 

Erfaringene fra håndteringen og konsekvensene relatert 

til bortfall av telefoni var relativt like for pinseflommen og 

Dagmar. I begge hendelsene var utfordringen særlig knyttet 

til følgende: 

Kommunikasjon mellom viktige aktører. Fylkesmannen 

hadde problemer med å nå andre aktører og kommunene. 

Nødetatene hadde sitt samband, men hadde store 

problemer med å nå andre relevante aktører, som for 

eksempel kommunal kriseledelse og Statens vegvesen, samt 

å kalle ut mannskap. Dette førte til at aktørene hadde 

problemer med å få et fullstendig situasjonsbilde og dette 

vanskeliggjorde dermed krisehåndteringen. 

Kommunikasjon med befolkningen. Myndighetene hadde i 

begge hendelsene problemer med å nå ut med informasjon 

om situasjonen til publikum. Under pinseflommen var 

1 PT-rapport nr. 1 2012: Sårbarhetsanalyse av mobilnettene i Norge 

2 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2012): 

Kommuneundersøkelsen 2012 

7

det blant annet vanskeligheter med å informere publikum 

om hvilke veier som var fremkommelig og hvilke veier 

som var viktig å unngå. Mest dramatisk ble manglende 

kommunikasjon med befolkningen under Dagmar da 

folk over store områder ikke hadde mulighet til å ringe 

nødnummer for å be om nødvendig hjelp. 

Pinseflommen og Dagmar viser at man på kommunenivå 

har stor evne til å håndtere og improvisere i en 

krisesituasjon. Det ble tatt i bruk mange ulike løsninger 

for å opprettholde kommunikasjon; for eksempel jakt/ 

sikringsradio, satellittelefon, VHF og ordonnans. 

Det er grunn til å tro at hendelsene både under 

pinseflommen og Dagmar fort kunne fått større 

konsekvenser hvis det for eksempel hadde skjedd ulykker 

samtidig som veier var stengt og kommunikasjonen 

vanskelig. Selv om mange viste evne til rask og god 

krisehåndtering, ville flere aktører kunnet opprettholdt 

kommunikasjon hvis man hadde hatt planer for bortfall 

av ekom. En større grad av planer (ROS-analyser, 

beredskapsplaner) for bortfall av ekomtjenester ville bidratt 

til at sårbarheten ville vært mindre. 

Tiltak for å redusere sårbarheten 

Utrulling av landsdekkende Nødnett vil bidra til redusert 

sårbarhet, større redundans og flere bruksmuligheter for 

nødetatene. På aktørssiden har PT lagt frem en rekke 

tiltak for å styrke mobilsambandet i landet, og redusere 

sårbarheten på systemnivå. Disse tiltakene 3 ble lagt frem 

13. januar 2012, og gjentas i denne utredningen. DSB 

ønsker å anbefale oppfølgingstiltak knyttet til aktører på 

lokalt, regionalt og sentralt nivå i tillegg til noen generelle 

tiltak. 

Oppsummert er tiltakene følgende: 

• Innføre ordning med prioritet i mobilnettet 

og muligheter for nasjonal roaming 4. 

• Bortfall av ekomtjenester skal inkluderes i ROSanalyser 

og planverk og det skal planlegges 

for alternative løsninger ved bortfall. Dette 

gjelder lokalt, regionalt og sentralt nivå. 

• Kontinuitetsplanlegging som også omfatter ekomavhengighet 

må inkluderes i virksomheters risikostyring. 

• DSB vil i denne forbindelse: 

- Utarbeide veileder for Fylkesmenn/ 

etater/kommuners arbeid med ROSanalyser 

og beredskapsplaner. 

- I samarbeid med Post- og teletilsynet 

utarbeide ekom-veileder som kan supplere 

ROS-veileder på ekom-området. 

- Utarbeide veileder i kommunal beredskapsplikt. 

- Gjennom tilsyn med Fylkesmenn følge opp at 

arbeidet med ROS-analyser og planverk inkluderer 

bortfall av ekomtjenester. 

Tiltakene vil bidra til bedre bevissthet knyttet til 

anskaffelse og drift av ekomtjenester, og planer for 

bortfall vil kunne redusere samfunnets sårbarhet og styrke 

beredskapsaktørers håndteringsevne. 

3 PT-rapport nr. 2 2012: Foreløpige erfaringer og forslag til tiltak etter 

ekstremværet Dagmar og PT-rapport nr 1 2012: Sårbarhetsanalyse av 

mobilnettene i Norge 

4 Med nasjonal roaming menes en tjeneste som, i henhold til en avtale 

mellom to operatører, muliggjør at en abonnent kan bruke en annen 

operatørs mobilnett i områder der abonnentens egen operatør ikke har 

dekning, og uten at abonnenten behøver å inngå særskilt avtale om det. 

8

1. Innledning 

1.1 Bakgrunn og mandat 

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og 

Post- og teletilsynet (PT) fikk i juli 2011 i oppdrag å etablere 

et prosjekt som skulle se på viktige beredskapsaktørers 

sårbarhet overfor brudd og feil i offentlige elektroniske 

kommunikasjonsnett (ekomnett). Oppdraget er gitt av 

Samferdselsdepartementet og Justisdepartementet, og er 

ledet av DSB. PT har bidratt blant annet med tekstinnspill i 

kapittel 3 og 4, samt forslag til tiltak i kapittel 10. Mandatet 

er som følger: 

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Postog 

teletilsynet etablerer et prosjekt som skal vurdere viktige 

beredskapsaktørers sårbarhet overfor brudd og andre feil i 

offentlige elektroniske kommunikasjonsnett (ekomnett) og 

hvilken betydning denne sårbarheten kan ha for samfunnets 

samlede beredskap og krisehåndteringsevne. Utredningen 

skal ta utgangspunkt i hendelsene 23. mai og 10. juni og de 

erfaringene lokale, regionale og sentrale myndigheter gjorde 

i den sammenheng. Særlig skal det sees på hvilken betydning 

svikten i Telenors mobilnett 10. juni hadde for håndteringen 

av flom og skredhendelsene på Øst- og Vestlandet samme 

dag. Prosjektet skal også gi en vurdering av samfunnets 

avhengighet av offentlige ekomnett i et bredere perspektiv, 

også for andre brukere enn beredskapsaktører 5 . 

Utgangspunktet for bestillingen var to hendelser med 

bortfall av Telenors nett: den 23. mai 2011, hvor ekomnettet 

falt ut i store deler av Norge på grunn av to kabelbrudd 

og 10. juni hvor problemer med en sentral node for mobilt 

bredbånd forårsaket brudd i Telenors mobilnett som 

rammet hele landet i 18 timer. Denne hendelsen sammenfalt 

med en større flomsituasjon på Østlandet. Begge hendelsene 

blir nærmere omtalt i kapittel 6 og 7. 

Samfunnets avhengighet av elektronisk kommunikasjon er 

stadig økende. Både myndigheter og private virksomheter 

er helt avhengig av ulike typer elektronisk kommunikasjon 

for å levere tjenester. Enkelte av disse tjenestene vil være 

5 Brev til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap fra fra Justisog 

politidepartementet, 30.06.2011: Etablering av prosjekt som skal 

vurdere viktige beredskapsaktørers sårbarhet overfor brudd og andre feil i 

offentlige elektroniske kommunikasjonsnett 

helt avgjørende for at samfunnsmålene om trygghet for den 

enkelte, verdiskaping og velferd og nasjonal sikkerhet skal 

kunne nås, også i fremtiden. 

Samfunnet som helhet har blitt mer sårbart for selv kortere 

driftsavbrudd i systemer og nett. Den økte sårbarheten 

skyldes blant annet økt teknisk kompleksitet, men også 

at befolkningen, organisasjoner, næringsliv og forvaltning 

har gjort seg avhengig av fungerende ekomnett. De fleste 

samfunnsfunksjoner er avhengig av ekomtjenester, og vi 

står overfor en stadig økende elektronisk samhandling, der 

omfanget av informasjon som utveksles øker. Økende bruk 

av ekomtjenester medfører at konsekvensene av bortfall blir 

større. 

I romjulen 2011 ble Norge rammet av en stor hendelse med 

stormen Dagmar. Uværet forårsaket store ødeleggelser som 

blant annet medførte at store deler av befolkningen, særlig 

på nordvestlandet, mistet strømtilførsel og telefondekning. 

Justisdepartementet har bedt DSB om også å se til 

erfaringene fra Dagmar i denne utredningen. 

Alle de tre hendelsene som er omtalt i denne utredningen 

synliggjør at samfunnet er svært avhengig av fungerende 

ekomtjenester, og at særlig bortfall av telefoni kan få 

store konsekvenser. Hensikten med utredningen er å 

peke på hvilke konsekvenser bortfall av ekom kan få, og 

hvilke tiltak som kan etableres for å redusere samfunnets 

sårbarhet overfor bortfall av ekom. Tiltakene som foreslås 

er rettet både mot tilbydere av ekomtjenester og mot 

aktører i samfunnet som er avhengig av ekomtjenester for å 

opprettholde nødvendige funksjoner. Forslagene vil kunne 

bidra til å styrke samfunnets håndteringsevne og beredskap 

for uønskede hendelser hvor ekom faller bort. 

1.2 Avgrensninger 

Viktige beredskapsaktører: Det fremgår av mandatet at 

vi skal se på viktige beredskapsaktørers sårbarhet overfor 

brudd i ekomnett. Analysen har tatt utgangspunkt i noen 

konkrete hendelser og de viktigste beredskapsaktørene er 

i denne sammenheng de aktørene som var mest involvert i 

hendelsene, og som derfor har de mest relevante erfaringene 

9

fra håndteringene. Disse er nødetatene (helse, politi 

og brann), involverte kommuner, Fylkesmenn, Statens 

vegvesen og Norges vassdrags-og energidirektorat (NVE). 

Utredningen skal også se på samfunnets avhengighet av 

ekom i et bredere perspektiv, også for andre brukere enn 

beredskapsaktører. Dette er gjort ved å se nærmere på fem 

sektorer med stor betydning for det norske samfunnet; 

Samferdselssektoren, helsesektoren, finanssektoren, 

petroleumssektoren og energisektoren. I utredningen 

omtales disse sektorenes avhengighet og sårbarhet for 

brudd og svikt i offentlige ekomnett og hvordan dette kan 

ramme sektorens leveranser. Rapporten går i noen grad 

også inn på de bredere konsekvensene for samfunnet av 

svikt i leveransene fra sektorene. Områdene som er omtalt 

er ment som eksempler på samfunnets avhengighet og 

sårbarhet for brudd i ekomtjenester, og gir ikke et samlet 

bilde av samfunnets sårbarhet. 

Sårbarhet: Sårbarhet er et uttrykk for de problemer et 

system vil få med å fungere når det utsettes for en uønsket 

hendelse, samt de problemer systemet får med å gjenoppta 

sin virksomhet etter at hendelsen har inntruffet. Sårbarhet 

er knyttet opp til mulig tap av verdi 6 . Med sårbarhet menes 

også den begrepsmessige motsetningen til sikkerhet. Det 

fokuseres spesielt på de funksjoner og tjenester som er 

nødvendig for å ivareta innbyggernes grunnleggende behov 

eller som på annen måte er nødvendig for i størst mulig 

grad å begrense negative konsekvenser knyttet til bortfall av 

ekomtjenester. 

Begrepet ekom refererer i utgangspunktet til alle former 

for elektronisk kommunikasjon. I de tre hendelsene som 

er utgangspunkt for utredningen, var det imidlertid utfall 

av telefoni som var sentralt. I utredningen vil vi derfor i 

hovedsak berøre konsekvensene ved bortfall av telefoni. 

1.3 Rapportens oppbygning 

I kapittel 2 beskrives metoden som er benyttet 

og hvilke kilder som har dannet grunnlaget for 

vurderingene. Tema for kapittel 3 er elektroniske 

kommunikasjonsnett og -tjenester. Kapittelet redegjør 

for begrepene kritisk infrastruktur (ekomnett) og kritiske 

innsatsfaktorer (ekomtjenester) og knytter dette til 

kritiske samfunnsfunksjoner. Kapittelet omtaler til slutt 

tjenestene og tilbydere på ekomområdet. Kapittel 4 tar 

for seg reguleringen av ekomsektoren og regulatoriske 

virkemidler. Samfunnskritiske virksomheters avhengighet 

og sårbarhet overfor svikt i ekomnett og -tjenester er tema 

for kapittel 5. Kapittel 6 inneholder en nærmere beskrivelse 

av hendelsene 23. mai, 10. juni og stormen Dagmar. 

Viktige beredskapsaktørers erfaringer fra pinseflommen 

og Dagmar er tema for kapittel 7. I kapittel 8 er temaet 

beredskapsaktørers oversikt over risiko og sårbarhet knyttet 

til ekomtjenester, forebygging og planer ved svikt i ekomnett 

og -tjenester. Kapittel 9 beskriver det nye Nødnettet, mulige 

sårbarheter og hvilke konsekvenser stormen Dagmar fikk 

for Nødnettet. Forslag til tiltak som kan redusere den 

samfunnsmessige sårbarheten omtales i kapittel 10. 

I utredningen har vi et hovedfokus på konsekvensene som 

aktører opplever ved at ekomtjenester faller bort. Det vil 

si at vi ser på en organisatorisk sårbarhet ved bortfall av 

ekomtjenester, uavhengig av hva årsaken til bortfallet er. Vi 

berører derfor i liten grad den tekniske sårbarheten til selve 

ekomsystemene, det vil si systemenes sårbarhet overfor 

brudd eller andre feil eller årsaker til brudd og feil. 

6 NOU 2000:24: Et sårbart samfunn. Utfordringer for sikkerhets- og 

beredskapsarbeidet i samfunnet 

10

2. Metode og begreper 

2.1 Metode og data 

Metoden som er benyttet i arbeidet med denne utredningen 

tar utgangspunkt i mandatets understreking av at 

”prosjektet skal gjennomføres i dialog med involverte etater, 

Fylkesmenn og kommuner”. 

Som omtalt i kapittel 1, skal utredningen belyse viktige 

beredskapsaktørers og samfunnets avhengighet av ekom, 

og hvor sårbar denne avhengigheten gjør dem. Særlig skal 

erfaringer fra hendelsene nevnt over tas hensyn til. For å 

belyse dette og andre relevante problemstillinger nevnt i 

kapittel 1 har vi benyttes oss av data fra følgende kilder: 

DSBs Kommuneundersøkelse: Kommuneundersøkelsen er 

basert på en spørreundersøkelse til alle landets kommuner, 

og tar opp flere spørsmål som er relevant for kommunenes 

forebygging og beredskap, herunder bortfall av ekomnett 

og -tjenester. Undersøkelsens hovedtema er status for 

samfunnssikkerhet og beredskap i landets kommuner. 

Dokumenter: Diverse dokumenter innhentet fra 

Fylkesmenn, kommuner og andre – herunder planverk, 

evalueringer, ROS-analyser og tidligere gjennomførte 

analyser. 

Intervjuer med relevante aktører. Det er gjennomført 

intervjuer med en rekke relevante aktører 7 som var involvert 

i hendelsene. 

Dagsseminar om stormen Dagmar med involverte 

Fylkesmenn og etater. Hensikten med seminaret var å 

kartlegge hvilke sårbarheter og beredskapsutfordringer som 

ble avdekket i forbindelse med stormen Dagmar. 

2.2 Definisjon av noen 

sentrale begreper 

De mest sentrale begrepene som benyttes i forbindelse med 

elektronisk kommunikasjon i denne utredningen, er definert 

nærmere nedenfor. 

Informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) 

Med informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) 

menes teknologi og systemer av teknologi som anvendes til 

å skape, omdanne, utveksle, mangfoldiggjøre og publisere 

informasjon i form av tekst, lyd, bilder og/eller tall. 

Elektronisk kommunikasjonsnett (ekomnett) 

Elektronisk kommunikasjonsnett (ekomnett) blir ifølge 

ekomlovens § 1-5 pkt. 2 definert som et system for 

elektronisk kommunikasjon der radioutstyr, svitsjer, 

annet koplings- og dirigeringsutstyr, tilhørende utstyr eller 

funksjoner inngår. 

Elektronisk kommunikasjon (ekom) 

Elektronisk kommunikasjon (EKOM) blir ifølge 

ekomlovens § 1-5 pkt. 1 definert som overføring av lyd, 

tekst, bilder eller andre data ved hjelp av elektromagnetiske 

signaler i fritt rom eller kabel i et system for signaltransport. 

Ekom brukes i denne rapporten som en beskrivelse 

av funksjon og tjeneste for elektronisk formidling av 

informasjon, dvs både nettet og tjenesten. 

Offentlig elektronisk kommunikasjonstjeneste 

Offentlig elektronisk kommunikasjonstjeneste er definert 

som elektroniske kommunikasjonstjenester som er 

tilgjengelig for allmennheten eller beregnet for bruk for 

allmennheten. 

Deltakelse på erfaringsseminar/oppsummeringsmøte i regi av 

tre Fylkesmenn etter hendelsene pinseflommen og Dagmar. 

Dokumentasjon fra hendelsene og relevante rapporter og 

utredninger, jf. referanseliste bakerst. 

7 Det er gjennomført intervjuer/møter med følgende aktører: Fylkesmannen 

i Oppland, Gudbrandsdal politidistrikt, Statens vegvesen Oppland, Statens 

vegvesen Hedmark, Politidirektoratet, Direktoratet for nødkommunikasjon 

(DNK), Avinor, Norges Vassdrags- og energidirektorat (NVE), Post- og 

teletilsynet og syv kommuner på Vestlandet og Østlandet ift hendelsene. 

11

3. Elektroniske kommunikasjonsnett 

og -tjenester 

Flere utredninger har synliggjort samfunnets avhengighet 

av kritisk infrastruktur og sårbarhet overfor svikt i 

disse. Spesielt sårbarhetsutvalget (NOU 2000:24 Et 

sårbart samfunn) og infrastrukturutvalget (NOU 2006:6 

Når sikkerheten er viktigst) la et grunnlag for arbeidet 

med å redusere samfunnets sårbarhet overfor svikt i 

kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner. 

I det følgende omtales begrepene nærmere, dette for å 

synliggjøre kritikaliteten av ekomnett og -tjenester for 

samfunnet generelt og for håndtering av kriser spesielt. 

3.1 Kritisk infrastruktur 

og innsatsfaktor 

Kritisk infrastruktur er de anlegg og systemer som 

er helt nødvendige for å opprettholde samfunnets 

kritiske funksjoner som igjen dekker samfunnets 

grunnleggende behov og befolkningens trygghetsfølelse. 

De grunnleggende behovene er definert som mat, 

vann, varme, trygghet og lignende. Dette er i tråd med 

definisjonen som er brukt i St.meld. nr. 22 (2007-2008) 

Samfunnssikkerhet – Samvirke og samordning og NOU 

2006:6 Når sikkerheten er viktigst. Samfunnsfunksjoner 

kan igjen inndeles i ulike typer leveranser. Kritiske 

samfunnsfunksjoner og leveranser omtalt i denne 

rapporten er blant annet følgende: 

• Styring og kriseledelse 

• Nød- og redningstjeneste 

• Finanstjenester 

• Varetransport 

Begrepet samfunnsfunksjon knyttes ut fra definisjonen 

til tjenester som har direkte effekt på samfunnets og 

befolkningens grunnleggende behov. For å bringe 

større klarhet i sammenhengen og forskjellen mellom 

samfunnsfunksjon og infrastruktur, benyttes i denne 

rapporten begrepet innsatsfaktor. Innsatsfaktorer er de 

eksterne tjenestene eller leveransene som en virksomhet 

med kritisk samfunnsfunksjon er avhengig av for å kunne 

produsere og levere slik at samfunnets og befolkningens 

grunnleggende behov kan ivaretas. Dette kan for eksempel 

være energi (strømforsyning), kapital, arbeidskraft og 

elektroniske kommunikasjonstjenester 8 . 

Innsatsfaktorer kan ha en betydelig infrastrukturavhengighet. 

Eksempelvis er leveranser fra finanssektoren 

avhengig av kraftnett (strømforsyning) og ekomnett 

(elektronisk kommunikasjon). Tilsvarende vil 

beredskapsaktører være avhengig av fungerende ekomnett 

for å kunne kommunisere med andre relevante aktører 

under beredskapsinnsats. 

De innsatsfaktorer som en virksomhet med kritisk 

samfunnsfunksjon er avhengig av for å kunne dekke 

samfunnets grunnleggende behov, betegnes som kritiske 

innsatsfaktorer. Disse innsatsfaktorene er i stor grad 

tjenester knyttet til transport, logistikk og kommunikasjon. 

Det kan være transport av energi fra produksjons- eller 

importanlegg til brukerne, transport av varer og personer 

eller fremføring av informasjon i analog eller digital form, 

det vil si ekomtjenester. 

Allmenne innsatsfaktorer er tjenester som i prinsippet er 

tilgjengelige for alle virksomheter og hele befolkningen 

innenfor et område. De kjennetegnes gjerne av å være 

relativt tett koplet til et infrastruktursystem, og av at 

antallet tilbydere ofte er begrenset. Frem til 1990-tallet var 

tjenesteyting og infrastruktur fullt ut integrert i statlige 

monopoler. Televerket, nå Telenor, er et eksempel i så måte. 

Nå er i stor grad ansvaret for tjenesteytingen skilt ut og 

gjort til gjenstand for konkurranse, mens monopolet i de 

fleste tilfeller er opprettholdt med hensyn til ansvaret for 

infrastruktursystemene og deres funksjonsevne. Unntaket 

er ekomsektoren der det er opprettet konkurrerende nett, 

men hvor samlokasjon gjør at deler av de konkurrerende 

nettene følger samme trasé og enkelte steder har utstyr 

plassert i de samme bygningene 9 . 

8 Se for øvrig: Sikkerhet i kritisk infrastruktur og kritiske 

samfunnsfunksjoner – modell for overordnet risikostyring, KIKS-prosjektet 

– 1. delrapport. DSB januar 2012 

9 De aller fleste tilbydere av elektronisk kommunikasjon er avhengig av det 

landsdekkende transportnettet som eies av Telenor ASA. 

13

3.2 Samfunnets avhengighet av 

elektronisk kommunikasjon 

Samfunnet står overfor stadig økende elektronisk 

samhandling og utveksling av informasjon gjennom bruk 

av elektronisk kommunikasjon. Internett benyttes til e-post, 

publisering og innhenting av informasjon, og interaktive 

e-tjenester som e-forvaltning, e-handel og nettbank. 

Videokonferanser (VTC) er tatt i bruk i næringslivet og i 

det offentlige. IKT-systemer og nettverk danner basis for 

prosesstyring og overvåking av installasjoner på norsk 

kontinentalsokkel, av kraftverk og vannverk. 

Tilgang til ekomtjenester har etter hvert fått direkte 

betydning for det enkelte individs og befolkningens 

trygghet. Dette kan for eksempel gjelde i nød- og 

krisesituasjoner der den enkelte har behov for å varsle 

myndighet, søke informasjon via telefon, kringkastning 

eller Internett, eller føler behov for å komme i kontakt med 

sine nærmeste. 

Elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester er også 

viktige forutsetninger for at myndigheter, næringslivet, 

organisasjoner og den enkelte skal få utført dagligdagse 

arbeidsrutiner og -prosesser. Samfunnets avhengighet 

av elektronisk kommunikasjon er gjennomgripende, og 

vi er i like stor grad avhengig av fungerende og stabile 

ekomnett som av andre viktige infrastruktursystemer som 

kraftnett, vei og jernbane. Betydningen av en sikker og 

robust infrastruktur for ekomtjenester er avgjørende for et 

velfungerende samfunn 10 . 

Figur 1 synliggjør ulike typer leveranser/funksjonaliteter 

innenfor enkeltsektorer som er kritisk avhengig av 

ekomtjenester, og den gjensidige avhengigheten som 

eksisterer mellom ekomtjenester og elektrisk kraft. 

Elektronisk 

kommunikasjon 

Finanssektoren 

Kontantforsyning 

Korthåndtering 

Pengeoverføring 

Verdipapirhandel 

Næringssektoren 

Produksjon 

Lagerhold 

Distribusjon 

Justissektoren 

Kriseledelse 

Lov og orden 

Brann- og redning 

Kommunesektoren 

Avfallshåndtering 

Vann og avløp 

Fjernvarme 

Fasttelefoni 

Mobiltelefoni 

Internett 

Elektrisk kraft 

Helse- og omsorgssektoren 

Akuttmedisin 

Distribusjon av 

legemidler 

Kommunikasjon 

om helserisiko 

Samferdselssektoren 

Vegtransport 

Jernbane 

Flysikringstjenester 

Sjøtransport 

Petroleumssektoren 

Utvinning 

Raffinering 

Distribusjon 

Energisektoren 

Prosesstyring av 

kraftanlegg 

Avanserte 

strømmålere 

Figur 1. 

Avhengighet av elektronisk kommunikasjon 

10 Infrastrukturutvalget (NOU 2006:6 Når sikkerheten er viktigst) påpekte 

at elektronisk kommunikasjon er avgjørende for opprettholdelse av vitale 

tjenester i samfunnet. Sårbarhetsutvalget (NOU 2000:24 Et sårbart 

samfunn) påpekte at det kan få store økonomiske konsekvenser for 

enkeltpersoner, virksomheter og offentlige etater hvis IKT-systemene deres 

er utilgjengelige eller ikke virker som forutsatt. 

14

3.3 Ekomnett og ekomtjenester 

3.3.1 Ekomnett 

De grunnleggende elementene som til sammen utgjør ekominfrastrukturen 

er transportnett, aksessnett, tjenestenett 

og drifts- og støttesystemer. Nedenfor gis en beskrivelse 

av infrastrukturen som ligger til grunn for elektronisk 

kommunikasjon. 

Transportnett betegner nasjonale og regionale nett som 

knytter forbindelser over lange avstander og kan beskrives 

som ryggraden i et fungerende kommunikasjonssystem. 

Transportnettene benytter sambandssystemer med stor 

kapasitet over fiberkabel og i noen tilfeller radiolinje. 

Det er flere virksomheter som eier fiberinfrastruktur som 

kan inngå i andre tilbyderes transportnett. Kun Telenor og 

Ventelo eier og tilbyr nasjonal transportkapasitet basert på 

fiberoptiske kabler, men dette er kun en del av et marked 

for overføringskapasitet. Telenor og Ventelo er henholdsvis 

den største og nest største aktøren i dette markedet. Begge 

disse transportnettene er en del av det Post- og teletilsynet 

regner som kritisk infrastruktur i ekomsektoren, og de 

bærer det meste av kapasiteten for andre ekomtilbydere. 

En del av infrastrukturen til Ventelo og Telenor er framført 

i felles traséer, noe som medfører at deler av den kritiske 

infrastrukturen er sårbar. 

Videre finnes det et landsdekkende transportnett for 

kringkasting. Nettet eies og drives av Norkring, et heleid 

datterselskap av Telenor. Kringkasting er distribusjon av 

radio- og fjernsynssignaler, men i dag suppleres dette av 

overføring av multimediasignaler (TV, radio, Internett, 

telefoni og video) som i økende grad skjer direkte til 

brukere gjennom ekomnettene. 

I tillegg finnes et landsdekkende ikke-kommersielt 

transportnett som utgjøres av Forsvarets Digitale Nett 

(FDN). FDN er et telenett som er etablert for å dekke 

Forsvarets behov for teletjenester. FDN dekker i dag alle 

Forsvarets installasjoner over hele landet samt enkelte deler 

av offentlig forvaltning. FDN har totalt om lag 50 000 

brukere. Forsvaret har tidligere drøftet spørsmålet om 

bortsetting og salg av deler av FDN til andre offentlige 

etater eller til private selskaper. 

Aksessnett knytter forbindelse mellom den enkelte sluttbruker 

og transport- og tjenestenettene. Det er flere former for 

aksessnett. Det mest omfattende består av kobberledninger 

som er lagt i forbindelse med utbygging av fasttelefoni 

innenlands, men som i dag også brukes til bredbåndsaksess. 

Ett (eller flere) ledningspar knytter hver enkelt husstand eller 

bedrift til nærmeste telefonsentral eller mindre koblingspunkt 

med sentralutstyr. Telenor hadde i 2010 en markedsandel på 

99,5 prosent av markedet for overføringskapasitet i analoge 

linjer 11 . I dag erstattes kobberledninger med fiber. Det finnes 

også aksessnett som består av ledninger til sluttbrukere fra 

leverandører av radio- og TV-signaler i form av kabel-TV 

gjennom coaxialkabler og fiber. 

Mobilnettene er nok en type aksessnett hvor det er 

trådløs forbindelse mellom basestasjoner og brukernes 

mobiltelefoner. For at en tilbyder av mobilnett skal 

dekke hele landet kreves det et aksessnett med flere tusen 

basestasjoner. Det er per i dag kun to mobiloperatører med 

slike nett som de andre mobiltilbyderne er avhengig av. 

I tillegg finnes det mindre aksessnett som er realisert som 

trådløs forbindelse eller fiberkabel. Dette vil ofte være snakk 

om forskjellige lokale initiativ hvor det er etablert aksessnett 

for borettslag, boligbyggelag og i enkelte lokalsamfunn. 

Tjenestenett er ikke et selvstendig fysisk overføringsnett, 

men kan benytte ulike typer infrastruktur som 

også anvendes til andre typer tjenester. Tradisjonell 

fastnettelefoni og mobiltelefon er eksempler på 

tjenestenett. Et tjenestenett består av systemer og utstyr 

som er nødvendig for å levere de enkelte tjenestene. Disse 

benytter transportnettet for å formidle informasjon 

mellom tjenestenodene. Eksempel på tjenestenoder er 

telefonsentraler for formidling av telefoni. 

Drifts- og støttesystemene er IT-systemer som overvåker 

og styrer ekomnett og tjenestenett, og disse kan utgjøre 

en kritisk del av infrastrukturen. Funksjonene er gjerne 

sentralisert og er i seg selv avhengige av elektronisk 

kommunikasjon for å overvåke og styre komponentene i 

nettene. 

3.3.2 Sårbarhet i ekomnett 

Det er vanlig å klassifisere årsaker til feil og brudd i 

ekomnett i fysiske og logiske feil samt overbelastning. 

Fysiske feil kan være brudd i kabler eller strømbrudd. 

Logiske feil kan være programvarefeil eller designfeil 

i kommunikasjonssystem. Overbelastning skaper 

kapasitetsproblemer som kan være en følge av økt 

trafikk i forbindelse med en hendelse, eller økning 

i signaliseringstrafikk som følge av ny teknologi 

(smarttelefoner) og endret bruksmønster. Det er også viktig 

å merke seg at noen feil rammer en eller noen få tilbydere, 

mens andre feil kan ramme de fleste eller alle tilbydere. 

11 Post- og teletilsynet: Det norske markedet for elektroniske 

kommunikasjonstjenester 2010 

15

Transportnettet for elektronisk kommunikasjon som 

forbinder større byer og tettsteder har generelt høy 

sikkerhet og redundans, mens nettet som benyttes mellom 

transportnett og lokale brukere enkeltvis tilbyr den enkelte 

bruker liten redundans. 

Sårbarheten i ekomnettene er avhengig av hvordan 

infrastrukturen er bygget opp. Infrastrukturen kan gjøres 

mer robust ved å etablere alternative veier og duplisere 

utstyr (redundans), og ved å sikre sentrale knutepunkter 

mot ulike former for uønskede hendelser. Et svakt punkt vil 

kunne påvirke den totale sårbarheten i ekomnettene. 

Driftssenteret for et telesystem trenger ikke å ligge i det 

samme landet som systemet det betjener. Ønsket om å 

redusere kostnader ved driftsfunksjonene kan medføre 

at driftsfunksjonene flyttes ut av landet til et land med 

lavere driftskostnader. En slik utvikling kan medføre at 

kompetanse og bemanning med nærhet til utstyret forvitrer, 

og at operatørens evne til å opprettholde tilgjengeligheten 

ved større feil- eller krisesituasjoner svekkes 

Selv om tilbydere har egne mobilnett, vil de som oftest 

måtte leie linjene som knytter basestasjonene og de sentrale 

nettkomponentene sammen. I dag leveres de fleste linjene 

av Telenor. Ventelo har etter hvert også en betydelig 

infrastruktur på landsbasis, og regionalt har flere selskaper 

med utspring i kraftbransjen bygd ut fibernett. 

Bredbånd betegner medier, tjenesteplattformer eller 

teknologier for høyhastighets dataoverføring mellom to 

eller flere maskiner eller brukere. Bredbånd er både brukt 

om selve overføringsmediene (f. eks. fiber, kabel, kobber), 

tjenesteplattformene (f. eks. fast eller mobilt bredbånd) 

og teknologiene (f. eks. ADSL, UTMS) som overfører 

data. Bredbånd kan betegne både fast, trådløs og mobil 

høyhastighets dataoverføring. Også kabel-TV-nett brukes 

som bredbåndsmedium. Telenor har om lag halvparten av 

markedet for både fast og mobilt bredbånd. 

Telenor er stadig den største leverandør av ekomtjenester 

i Norge, både innenfor fasttelefoni, mobiltelefoni og 

Internett. 

3.3.3 Ekomtjenester 

Ekomtjenester tilbys i form av fasttelefoni, mobiltelefoni 

samt Internett (både som fastnett og mobilt nett). 

Nedenfor følger en oversikt over aktørene og markedet for 


Fasttelefoni betegner telefoni gjennom fast linjenett, det vil 

si trådnett av kobber, kabel eller fiber helt ut til abonnenten. 

Den største aktøren innen fasttelefoni i Norge er Telenor 

ASA. 

Mobiltelefoni er en betegnelse for trådløs telefoni hvor 

samtalen går i luften ut til abonnentenes telefonapparat. 

Ved utgangen av første halvår 2011 var Telenors 

markedsandel på 49,4 prosent og NetComs markedsandel 

på 17,7 prosent 12 . 

12 Post- og teletilsynet: Det norske markedet for elektroniske 

kommunikasjonstjenester 1. halvår 2011 

16

3.4 Endring i bruksmønsteret 

medfører nye sårbarheter 

Inntil for få år siden representerte fasttelefonen 

den viktigste telefonitjenesten for husholdninger og 

virksomheter. Denne tjenesten hadde høy robusthet som 

følge av at fasttelefonnettet i liten grad var avhengig av 

ekstern strømforsyning. 

De senere årene har det skjedd omfattende endringer i 

bruksmønsteret blant ekombrukere ved at en stadig økende 

andel av taletrafikken foregår med mobiltelefon. Antallet 

brukere med fastnettabonnement synker, og nå har kun 

seks av ti husstander fasttelefon. 

Dette er illustrert ved figuren nedenfor: 

Figur 2. Fasttelefoni mellom 1. halvår 2001 og 1. halvår 2011. 

Den teknologiske utviklingen gjør at det analoge 

kopperaksessnettet over tid vil fases ut og erstattes 

av fiberbredbånd og trådløs aksess. Samtidig er den 

teknologien for fastnettelefoni som gjerne omtales som 

PSTN og ISDN så gammel at den vil fases ut og erstattes 

med ny teknologi 13 . Dette er såpass gjennomgripende 

endringer både med hensyn til bruksmønster og teknologi 

at det må følges opp med risikoog sårbarhetsvurderinger 

etter hvert som infrastrukturen endres. 

De to store endringene det siste tiåret er tilgang til Internett 

og en stadig økende bruk av mobiltelefon. I dag har 

mobiltelefonen overtatt rollen som folks viktigste og oftest 

eneste telefontjeneste, og er klart størst i utbredelse og 

bruk. Mobiltelefonen har ikke bare overtatt fasttelefonens 

13 I Sverige gjennomfører nå Telia Sonera et teknisk skifte fra fasttelefon til 

telefoni med mobil teknikk i deler av landet. Se for øvrig Tillgången till 

telefoni, PTS uppföljningsrapport februari 2012. 

rolle, men benyttes også i et helt annet omfang og dekker 

et mye større mangfold av kommunikasjonsbehov. Selv 

om en mobil og radiobasert tjeneste har andre tekniske 

forutsetninger enn fastnettstelefoni, er forventningen 

til tjenestens tilgjengelighet svært høy i samfunnet. 

Mobilnettene er i rask endring. Disse endringene vil ha 

betydning for sårbarheten i nettene og for tjenestene som 

tilbys. 

Smarttelefoner utgjør en raskt voksende andel av 

mobiltelefonimarkedet. Disse telefonene legger til rette 

for en helt annen bruk enn tradisjonelle mobiltelefoner, 

som i all hovedsak ble benyttet til tale og SMS. Brukere av 

smarttelefoner genererer også mye mer trafikk i nettene. 

I tillegg har mange applikasjoner og operativsystem i 

smarttelefoner egenskaper som brukeren ikke nødvendigvis 

kjenner til, men som fører til en stor mengde signaleringsog 

datatrafikk. Internasjonalt har man registrert at 

17

smarttelefoner genererer det mangedobbelte av den 

signaleringstrafikk tradisjonelle mobiltelefoner genererer. 

Denne utviklingen har skjedd så raskt at den i noen tilfeller 

har medført midlertidige kapasitetsproblemer i nettene. 

3.5 Oppsummering 

Ekomnett og -tjenester utgjør kritisk infrastruktur og 

kritiske innsatsfaktorer i et moderne samfunn. Endringer i 

bruksmønster og infrastruktur for kommunikasjon fører til 

at gamle sårbarheter erstattes med nye. Det er avgjørende 

at virksomheter som har ansvar for å ivareta kritiske 

samfunnsfunksjoner kontinuerlig arbeider med å redusere 

sårbarheter og planlegger for å opprettholde sine leveranser 

nær sagt uansett hvilken svikt i leveranser av ekomtjenester 

som måtte inntreffe. I slik planlegging er det viktig å 

forholde seg til endringer i sårbarhetsbildet. 

Risikostyring er et egnet verktøy for å sikre robusthet i 

leveransene fra en virksomhet. Risikostyring innebærer 

å kunne identifisere, vurdere, håndtere og følge opp risiko 

slik at risikoen er under et akseptert nivå. Offentlige og 

private virksomheter må rette oppmerksomheten og 

styre ressursene inn mot de tiltak som håndterer de mest 

vesentlige risikoene. Som integrert del av risikostyringen 

inngår beredskaps- og kontinuitetsplanlegging. 

18

4. Regulering av ekomsektoren 

4.1 Historisk utvikling 

Etter andre verdenskrig var beskyttelse av teletjenester en 

viktig del av totalforsvarskonseptet, som innebar å beskytte 

landet mot store påkjenninger. Frem til 1990-tallet ble 

offentlige telekommunikasjonstjenester levert av en offentlig 

forvaltningsbedrift – Televerket. Til tross for at man hadde 

egne telenett med høyere krav til robusthet innen jernbanen, 

Forsvaret og kraftforsyningen, var offentlige teletjenester 

likevel en svært viktig del av datidens totalforsvar. 

Som del av omorganiseringen av offentlig sektor på 1980 

og 90-tallet ble en rekke statlige virksomheter først skilt ut 

som egne selskaper og senere privatisert. Denne utviklingen 

omfattet også ekomsektoren, og Televerket som ble 

omorganisert fra å være statlig forvaltningsbedrift til å bli 

et statsforetak og til sist et aksjeselskap. Telenor er i dag et 

allmennaksjeselskap hvor staten har en eierandel på om lag 

54 prosent. 

Problemstillinger knyttet til samfunnssikkerhet og 

beredskap var ikke de mest sentrale i forbindelse med 

dereguleringen av telemarkedet, men det ble i flere 

stortingsmeldinger og proposisjoner på 90-tallet trukket 

frem en rekke oppgaver på teleområdet som er viktige ut 

fra spesielle samfunnshensyn. Slike oppgaver ble omtalt 

som ”spesielle samfunnspålagte oppgaver”. Telenor 

er i dag pålagt spesielle samfunnspålagte tjenester til 

telesikkerhet og beredskap etter avtale med Post- og 

teletilsynet, Telenor Maritim Radio etter avtale med 

Justis- og politidepartementet, tjenester til Svalbard og 

nødnummer for politi, brann og ambulanse. Telenor 

mottar kompenasjon fra staten for de samfunnspålagte 

oppgavene 14 . 

Organisering av statlig virksomhet som selvstendige 

selskaper legger rammer for statens styringsmuligheter 

og virkemiddelbruk. Når virksomheter skilles ut fra 

staten og organiseres som selvstendige rettssubjekter, 

må instruksjon og etatsstyring erstattes med andre 

typer styringsvirkemidler av juridisk, organisatorisk, 

14 I 2010 mottok konsernet en kompensasjon på 70 millioner kroner. 

Årsrapport for Telenor Group 2010 

økonomisk og pedagogisk art. Da man på grunnlag av 

den markedsmessige og teknologiske utviklingen valgte å 

avvikle Televerket som statlig forvaltningsvirksomhet, ble 

det dermed regulatoriske virkemidler som skulle benyttes i 

den samfunnsmessige styringen av sektoren. I det følgende 

omtales virkemidlene nærmere. 

4.2 Regulatoriske virkemidler 

Ekomloven og -forskriften gir Samferdselsdepartementet 

og Post- og teletilsynet sentrale roller i reguleringen av 

ekomsektoren, herunder ivaretakelse av sikkerhets- og 

beredskapshensyn. 

Ekomloven slår fast tilbyders ansvar for sikkerhet og 

beredskap med et krav om å tilby ekomnett og -tjeneste 

med «nødvendig sikkerhet for brukerne i fred, krise og 

krig» 15 . For å sikre oppfyllelse av nasjonale behov for 

elektronisk kommunikasjonssikkerhet gir ekomloven 16 

myndighetene hjemmel til å pålegge tilbyder spesielle tiltak 

som blant annet å utarbeide beredskapsplaner og bidra 

i beredskapsøvelser, innføring av spesielle funksjoner i 

systemene samt fysisk sikring av installasjoner. 

Ekomloven og ekomforskriften er for tiden under revisjon, 

og det er med hjemmel i ekomloven 17 foreslått en ny 

forskrift om klassifisering og sikring av anlegg i elektroniske 

kommunikasjonsnett. Forskriftsforslaget inneholder en 

presisering av dagens krav til sikkerhet og beredskap for 

tilbydere av ekomnett. Kravene til fysisk sikring avpasses 

etter hvilken klasse anlegget blir klassifisert til. Anleggene 

klassifiseres etter hvor viktig utstyret i det enkelte anlegget 

er for å opprettholde tilbudet av offentlige elektroniske 

kommunikasjonstjenester i hele eller deler av Norge. 

Konsesjon innebærer at man får tillatelse fra offentlige 

myndigheter til å foreta en disposisjon eller bedrive en 

bestemt virksomhet i henhold til lovverket. Hensikten med 

slike konsesjonskrav er at myndighetene ønsker å regulere 

15 Jf. ekomloven § 2-10 første ledd 

16 Jf. ekomloven § 2-10 annet ledd 

17 § 2-10 annet ledd 

19

og kontrollere at virksomheten utøves i samsvar med 

samfunnets felles beste. Ofte vil myndighetene sette vilkår 

i forbindelse med tildeling av en konsesjon. Adgangen til 

dette vil ofte være regulert i loven der kravet om konsesjon 

kommer til uttrykk, men vil ellers komme an på ulovfestede 

forvaltningsrettslige prinsipper. Vilkårene som stilles må 

stå i saklig sammenheng med lovens formål, og må ikke 

pålegge den forpliktede urimelige byrder i tilknytning til 

konsesjonen. 

Innen ekomsektoren inngikk spesielle samfunnspålagte 

oppgaver tidligere i Telenors konsesjon på fasttelefoni 

og Telenors merkostnader ble dekket av staten gjennom 

kjøp av tjenester. Dette ble endret i lov av 4. juli 2003 nr. 

83 om elektronisk kommunikasjon (Ekomloven). De 

samfunnspålagte oppgavene blir i dag ivaretatt på annen 

måte enn gjennom konsesjon, enten som følge av avtale eller 

pålegg. 

Organisatoriske virkemidler innebærer oppfølging av 

virksomheter gjennom etterkontroll, rapportering og 

evaluering. Tilsynene har en viktig rolle i å kontrollere at 

tjenester blir utført i henhold til fastlagte krav. Post- og 

teletilsynet (PT) har myndighetsansvar for sikkerhet og 

beredskap i ekomsektoren. Ansvaret omfatter å sette krav 

til ekomsikkerhet og -beredskap, pålegge forebyggende og 

skadeavbøtende tiltak for å gjøre ekomnettene mer robuste 

og føre tilsyn med at pålagte tiltak blir iverksatt. En annen 

og viktig rolle for PT er å arbeide med bevisstgjøring, 

kompetanseheving og veiledning overfor operatører, 

brukere og andre aktører. Dette inkluderer blant annet 

gjennomføring av tverrsektorielle øvelser og deltakelse i 

beredskapsfaglige fora. 

Økonomiske virkemidler innebærer at staten kjøper 

tjenester fra private eller offentlige tjenesteleverandører 

på avgrensede felt der det kan oppstå markedssvikt. 

Tilskudd og kjøp av tjenester kan også benyttes for å 

etablere eller opprettholde et tjenestetilbud når dette 

er av samfunnsmessig interesse og/eller når det ikke er 

bedriftsøkonomisk lønnsomt. 

Samferdselsdepartementet kjøpte i mange år tjenester 

knyttet til sikkerhet og beredskap fra Telenor. 

Forvaltningen av dette tilskuddet er overført til Post- og 

teletilsynet. Ekomloven sier at kostnadene til sikkerhets- og 

beredskapstiltak i utgangspunktet skal dekkes av tilbyder, 

men tilbyders reelle merkostnader forbundet med levering 

av sikkerhets- og beredskapstiltak skal kompenseres av 

staten 18 . Ekomforskriften stiller krav til tilbydere om å 

utarbeide beredskapsplaner og delta i øvelser 19 . Ekomloven 

gir også hjemmel for å nekte tilbyder tilgang til markedet 

dersom dette er nødvendig av hensyn til offentlig sikkerhet, 

helse eller andre særlige forhold 20 . 

PT har ansvar for forvaltning av statlige tilskudd for å øke 

sikkerheten og beredskapen i ekomsektoren. I 2012 utgjør 

tilskuddsrammen ca. 27 millioner kroner. 

18 Jf. ekomloven § 2-10, fjerde ledd 

19 Jf. ekomforskriften § 8-2 

20 Jf. ekomloven § 2-10, femte ledd 

20

5. Samfunnskritiske virksomheters 

avhengighet og sårbarhet 

overfor svikt i ekomnett og 

-tjenester 

Beredskapsaktørers sårbarhet overfor brudd og andre 

feil i offentlige elektroniske kommunikasjonsnett kan få 

store konsekvenser for samfunnets samlede beredskap og 

krisehåndteringsevne. Beredskapsaktører og virksomheter 

hvis leveranser er nødvendig for å ivareta kritiske 

samfunnsfunksjoner, utgjør det vi i denne rapporten kaller 

samfunnskritiske virksomheter. Med samfunnskritisk 

virksomhet menes derfor en virksomhet som oppfyller et 

eller begge av følgende kriterier: For det første at bortfall av 

eller forstyrrelse i leveranser fra virksomheten alene, eller 

sammen med motsvarende hendelser i andre virksomheter, 

på kort tid kan føre til at en alvorlig krise inntreffer i 

samfunnet. For det andre at virksomheten er nødvendig 

eller vesentlig for at en krise skal kunne håndteres på en slik 

måte at skadevirkningene blir så små som mulig. 

Nedenfor omtales et utvalg sektorer med tilhørende 

samfunnskritiske virksomheter innenfor disse sektorene, og 

hvilke konsekvenser brudd eller svikt i ekomtjenester kan 

få for deres evne til å ivareta ulike samfunnsfunksjoner. 

Konsekvensene for samfunnet og den enkelte beskrives også 

i noen grad. 

5.1 Finanssektoren 

I bank- og finanssektoren har informasjonsteknologien 

muliggjort effektivisering blant annet ved at nettbaserte 

banktjenester har erstattet papirbaserte betalingsløsninger. 

Ved at IKT-tjenester knyttes tettere sammen i realtid, kan 

for eksempel elektroniske lånesøknader leveres via Internett 

for etterfølgende maskinell behandling. Et annet eksempel 

er algoritmehandel for handel i verdipapirer og valuta 21 . De 

finansielle systemene er avhengig av ekomnett- og tjenester 

for å kunne overføre store mengder data mellom ulike 

systemer. 

21 Risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS), rapport 2010, Finanstilsynet 

I 2007 startet Finanstilsynet med hendelsesrapportering 

av alvorlige og kritiske IKT-relaterte hendelser, og denne 

rapporteringen ble forskriftsregulert i 2009. Rapportene 

gir informasjon om ekomrelaterte sårbarheter. Hendelser 

viser at avbrudd i ekomtjenester kan gi alvorlige og 

kritiske følger for tjenester i finanssektoren, i særdeleshet 

når dette rammer komponenter i nettet til store felles 

infrastrukturleverandører. Dette har også skjedd når valgte 

ekomløsninger i utgangspunktet skal være redundante. 

Et eksempel på avhengigheten av ekomtjenester er en 

hendelse i august 2007, hvor Telenors hovedkabel langs 

Sørlandet ble skadet, noe som rammet banksentralen EDB 

og flere banker. Dette fikk som konsekvens at en rekke 

bankfilialer ble uten forbindelse, til tross for at Telenors 

nett skulle vært redundant og at trafikken skulle kunne 

vært rutet andre veier. Selv om hendelsen ikke fikk større 

samfunnsmessige konsekvenser, forårsaket den at banker 

ikke kunne levere tjenester til kundene, det være seg 

virksomheter eller enkeltpersoner. 

Fordi forretningsvirksomhet i dag er basert på 

Internettjenester, er offentlige og private virksomheter 

sårbare for selv kortvarige driftsavbrudd i bank- og 

finansnæringens systemer som følge av brudd eller svikt i 

ekomnett. Dersom denne type hendelser varer over lengre 

tid kan det få større samfunnsmessige konsekvenser. 

Om systemene for overføring, girering og avvikling svikter 

på bakgrunn av problemer i offentlige ekomnett, kan 

mange virksomheter i samfunnet få problemer med å 

betale ut lønn, betale fakturaer og ta betalt for sine varer 

og tjenester. Blant annet er Arbeids- og velferdsetaten 

(NAV) kritisk avhengig av utbetalingssystemene til bankene 

for å kunne utbetale trygd. Manglende utbetalinger av 

lønn og trygd over tid kan igjen få alvorlige konsekvenser 

for virksomheter og den enkelte. Forstyrrelser kan også 

påvirke handelen i verdipapirer og føre til ubalanse i 

21

finansmarkedene. Om betalingssystemene rammes kan 

også tilliten til det finansielle systemet skades. Svikt i denne 

tilliten vil kunne medføre omfattende samfunnsmessige 

konsekvenser og tap for enkeltmennesker. 

5.2 Helsesektoren 

Helsesektoren er svært sentral i det nasjonale 

samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet og de 

fleste kriser vil ha et helsemessig aspekt. Krisenes 

alvorlighetsgrad vil i mange tilfeller bli vurdert ut fra 

hvor store konsekvensene er, eller kan bli, med hensyn 

til tap av liv og helse. Helsesektoren er samtidig sårbar 

fordi den er avhengig av store ressurser og mange 

innsatsfaktorer for å fungere som forutsatt. Eksempler på 

dette er innsatsfaktorer som elektrisk kraft, ekomtjenester 

og vannforsyning, samt sikker leveranse av materiell, 

arbeidskraft og kompetanse. I tillegg er det i mange tilfeller 

knyttet risiko til tjenestene som leveres. Menneskers liv 

og helse er avhengig av god sikkerhet og riktig kvalitet i 

behandlingen. 

Helse- og omsorgssektoren kjennetegnes av at det er et 

stort antall aktører på ulike nivåer som skal samhandle i 

en beredskaps- eller krisesituasjon. God samhandling er 

også viktig i det forebyggende arbeidet. Dette gjør at valg av 

infrastruktur for ekomtjenester er et sentralt anliggende for 

sektoren. 

I Nasjonal helseplan (2007-2010) 22 vises det til at 

informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) er et 

sentralt verktøy for forebyggende arbeid og tjenesteyting 

i helsesektoren. Det fremgår videre av planen at riktig 

bruk av IKT kombinert med organisasjonsutvikling og 

sterkere fokus på samarbeid og samhandling kan medvirke 

til å nå viktige helsepolitiske mål, forbedre kvaliteten på 

helsetjenestene og effektivisere arbeidet. 

EHelse er et viktig verktøy for å nå sentrale mål 

i Nasjonal helseplan, og omfatter blant annet 

helseinformasjonsnettverk, elektroniske pasientjournaler 

(EPJ), telemedisinske tjenester, helseportaler og verktøy 

i forbindelse med diagnostisering og behandling av 

sykdom. Man antar at en gjennomgående og helhetlig 

innføring av elektronisk pasientjournal (EPJ) vil ha 

det største gevinstpotensialet av alle IKT satsinger i 

helseog sosialsektoren 23 . Pasientjournalen er kjernen 

22 Nasjonal helseplan (2007-2010) – St.prp. nr. 1 (2006–2007) kapittel 6 

23 Riksrevisjonens undersøkelse om IKT i sykehus og elektronisk samhandling 

i helsetjenesten - Dokument nr. 3:7 (2007–2008) 

i helsetjenestens informasjonsbehandling, og det er 

forventet at innføring og bruk av EPJ vil bidra til både 

kvalitetsforbedringer og mer effektiv ressursutnyttelse i 

helseforetakene. 

EHelse i form av EPJ kan i nødssituasjoner være avgjørende 

for å ivareta den enkelte borgers liv og helse, og denne 

type helseinformasjon må være raskt tilgjengelig og på en 

sikker måte, noe som forutsetter fungerende ekomnett og 

–tjenester. 

Kommunikasjon med befolkningen om rådende helserisiko 

og forebyggende og skadereduserende tiltak den enkelte 

kan iverksette kan også i enkelte situasjoner være viktig, 

for eksempel under en pandemi eller akutt forurensning. 

Fylkesmannen har et ansvar innen helsemessig og sosial 

beredskap, herunder sikre at kommunene kan kommunisere 

elektronisk med fastlegene under kriser. Det er lagt opp 

til at Helsedirektoratet i linjen Fylkesmenn – kommune 

– fastlege på kort varsel kan bringe Helsedirektoratets 

budskap til fastlegene og motta rapporter fra fastlegene, 

som samles og bearbeides av kommune og Fylkesmenn 

samme dag ved behov 24 . 

Både i forhold til akuttinnsats og i forhold til 

kommunikasjon med befolkningen vil helsesektoren være 

sårbare for svikt i ekomnett. 

5.3 Samferdselssektoren 

Samferdsel, spesielt varetransport er sammen med 

elektrisitetsforsyning og elektronisk kommunikasjon, 

en kritisk innsatsfaktor i et moderne samfunn 

og for samfunnskritisk virksomhet. I strategi for 

samfunnssikkerhet og beredskap i samferdselssektoren 25 

fremgår at sektoren de siste årene har blitt mer avhengig 

av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), 

og at kompleksiteten i IKT-systemer og -nett har økt. 

Denne utviklingen har ført til at sektoren har blitt mer 

sårbar overfor svikt og brudd i systemer og nett. Bortfall 

av IKT-tjenester kan derfor få store konsekvenser, og IKTsikkerhet 

og - beredskap må derfor være et grunnleggende 

innsatsområde innenfor sektoren. 

24 Fylkesmannens ansvar innenfor helsemessig og sosial beredskap er 

beskrevet i Overordnet nasjonal helseog sosialberedskapsplan og nedfelt i 

lovverk. Dette inkluderer atomberedskap og strålevern. 

25 Strategi for samfunnssikkerhet og beredskap i samferdselssektoren, oktober 

2009 

22

5.3.1 Intelligente transportsystemer 

Samferdselssektoren vil i fremtiden i større grad bli 

avhengig av gode kommunikasjoner for å sikre effektiv og 

sikker transportavvikling. Til dette vil bruk av intelligente 

transportsystemer (ITS) være avgjørende 26 . Intelligente 

transportsystemer omfatter løsninger som i en eller annen 

form benytter informasjons- og kommunikasjonsteknologi 

(IKT) i et trafikk- eller transportsystem. ITS kan 

blant annet brukes som del av en anleggsfase på store 

utbyggingsprosjekt for å ivareta trafikksikkerhet og 

framkommelighet. ITS kan også inngå som elementer 

i nye transportsystemer, for å legge til rette for styring, 

informasjon og beredskapssituasjoner. For nødetatene og 

andre beredskapsaktører vil bruk av ITS være avgjørende 

for å kunne bidra inn i beredskaps- og nødssituasjoner. 

Et eksempel på bruk av ITS er eCall 27 . Tjenesten er tenkt å 

virke slik at en teknisk innretning i bilen automatisk ringer 

nødnummeret og opplyser om bilens posisjon ved ulykker, 

slik at nærmeste nødsentral raskt kan sende assistanse til 

riktig sted. Systemet er planlagt å bli en felleseuropeisk 

alarmtjeneste for kjøretøy, bygd på alarmnummeret 112. 

Det er satt som mål at alle biler som blir solgt i EUområdet 

skal være utstyrt med satellittposisjonering og 

kommunikasjon via mobiltelefonnettet. Det er anslått at 

2 500 liv kan reddes hvert år i Europa når eCall blir ferdig 

utviklet og utbredt 28 . Systemet vil således være et viktig 

bidrag til trafikksikkerheten ved at konsekvensene av 

ulykker reduseres. 

5.3.2 Varetransport 

Transportsektoren har i økende grad gjort seg avhengig av 

informasjonsteknologi for ordre- og logistikkhåndtering. 

For eksempel er det på godstransportområdet tatt i bruk 

ITS-løsninger for å spore og holde oversikt over hvor 

godset befinner seg i transportkjeden. I forslaget til ny lov 

om næringsberedskap (næringsberedskapsloven) 29 fremgår 

at sammenbrudd i datanettverk kan få store konsekvenser 

for vareforsyningen. Varehandel og distribusjon baserer seg 

i dag i svært stor grad på informasjonsutveksling basert på 

IKT. Bryter disse nettverkene sammen vil kostnadene med 

å tilpasse distribusjon, lagerhold og innkjøp øke dramatisk. 

Tilbudet av varer vil raskt synke. I enkelte områder vil 

leveranser av enkeltvarer kunne stoppe helt opp, avhengig 

blant annet av lengden på sammenbruddet, tilgangen til 

26 Se for øvrig Samferdselsdepartementets strategi: Strategi - Intelligente 

transportsystemer 

27 eCall står for automatisk kjøretøymontert nødkallesystem 

28 St.meld. nr. 16 (2008-2009) Nasjonal transportplan 2010–2019 

29 Prop. 111 L (2010-2011) Lov om næringsberedskap 

(næringsberedskapsloven) 

alternativ kommunikasjon og handelens mulighet til å 

omstille seg til slike alternative informasjonskanaler. 

Forstyrrelser i leveranser fra transportsektoren påvirker 

i sin tur et stort antall sektorer og leveranser innen 

disse igjen, for eksempel næringsmiddelsektoren og 

helsesektoren. Innen næringsmiddelsektoren er transport 

en viktig innsatsfaktor, fra import av råvarer, foredling 

og lagerhold til salg fra butikk. Innen helsesektoren har 

spesialisthelsetjenesten og kommunehelsetjenesten et stort 

behov for leveranser av forbruksvarer, medisinteknisk utstyr 

og legemidler. Dette er ofte en type varer som er vanskelig 

å lagerholde og man er avhengig av daglige leveranser av 

enkeltvarer. 

5.3.3 Jernbane 

I løpet av de kommende årene vil byggingen av ERTMS 

(European Rail Traffic Management System) medføre store 

endringer for jernbanen. Den mest synlige endringen som 

følge av denne byggingen er at de ytre signalene som i dag 

står langs sporet og regulerer togtrafikken erstattes med 

overføring av signalinformasjon direkte til det enkelte tog, 

via jernbanens eget mobilnett GSM-R. Videre vil togene 

fritt kunne trafikkere andre lands infrastruktur, uten å være 

flerdobbelt utrustet med hvert enkelt lands spesielle system 

for automatisk togkontroll. ERTMS kan karakteriseres 

som et meget stort, sikkerhetskritisk, distribuert 

programvarebasert system basert på felles europeiske 

standarder. Dersom mobilnettet GSM-R får utfall vil 

konsekvensen for trafikken på jernbanenettet være stort. 

5.3.4 Luftfart 

Undersøkelser fra Cranfield University og 

Transportøkonomisk institutt viser at luftfart er viktigere 

i Norge enn i andre land det er naturlig å sammenligne 

seg med 30 . Luftfart er også sentralt for helsesektoren, 

som benytter rutefly til pasientreiser, og i form av 

akuttberedskap for ambulansefly og -helikopter. 

I Norge har Avinor oppgaven med å eie, drive og utvikle 

et landsomfattende nett av lufthavner for sivil sektor og 

en samlet flysikringstjeneste for sivil og militær sektor. De 

har pålagte samfunnsoppgaver som ambulanseoppdrag og 

medvirkning til landets redningstjeneste ved behov. Avinor 

er avhengig av pålitelige kommunikasjonsløsninger med 

stor kapasitet, både for daglige driften ved 46 lufthavner 

og for flysikringsdivisjonen samt i forbindelse med 

beredskapssituasjoner. 

30 Nasjonal transportplan 2014-2023. Sektorplan for Avinor 

23

Luftfartstjenesten er svært avhengig av velfungerende 

telekommunikasjon og IKT-systemer for øvrig. Det 

er mulig å drive trafikkavvikling selv om enkelte av 

funksjonene skulle svikte, blant annet ved å operere 

gjennom forhåndsplanlagte prosedyrer, men effektiviteten 

i trafikkavviklingen vil da kunne bli svært lav. Hendelsen 

23. mai 2011 som medførte kabelbrudd på viktige 

forbindelser i Telenors nett, gjorde at flytrafikken mellom 

Bodø og henholdsvis Trondheim lufthavn, Værnes, 

flyplassene i Møre og Ørland måtte settes på vent. Etter 

en times tid fikk Avinor satt i gang sitt reservesystem 

og luftrommet kunne åpnes igjen. Isolert sett førte ikke 

hendelsen til større samfunnsmessige problemer, men 

denne type hendelser får konsekvenser for næringslivet, 

det offentlige og den enkelte, for eksempel i form av avlyste 

møter og forsinkelser i leveranser av varer. I et samfunn 

basert på just in time prinsippet er denne type hendelser 

mer alvorlig enn tidligere. Skjer en svikt på et uheldig 

tidspunkt i en pågående trafikkavvikling kan utfallet bli 

svært alvorlig. 

5.4 Petroleumssektoren 

Petroleumssektoren spiller en viktig rolle for det norske 

samfunnet gjennom inntektene som tilføres staten som eier 

av oljeselskaper og som skattekreditor. Statens inntekter 

fra petroleumssektoren utgjør om lag 25 prosent av statens 

totale inntekter 31 , og ressursene på norsk kontinentalsokkel 

gir viktige bidrag til finansieringen av velferdssamfunnet. 

Tidligere var oljeplattformene et beskyttet samfunn der 

produksjonen ble styrt av lukkede prosesser som hadde 

begrenset eller ingen tilkobling til verden utenfor. Gjennom 

e-drift eller integrerte operasjoner (IO) styres i dag mange 

av prosessene på plattformene av folk på land og via pc-er i 

nettverk. Sanntidsoverføring av data brukes til å eliminere 

den fysiske avstanden mellom installasjonene i havet og 

støtteorganisasjonen på land, mellom fagekspertisen 

internt og mellom selskaper og leverandører. Utviklingen 

går mot ubemannede og robotiserte plattformer. Innføring 

av IO forventes å gi økonomiske gevinster, bedret 

konkurranseevne og økt driftsikkerhet. Et annet aspekt er 

at IO kan bidra til økt utvinning og sikre lengre levetid for 

de ulike feltene i norsk sokkel. 32 IO er derfor et prioritert 

satsningsområdene innen petroleumsnæringen. 

31 Meld. St. 28 (2010-2011) En næring for framtida – om 

petroleumsvirksomheten 

32 ibid 

E-drift innebærer at de enkelte selskapene i 

petroleumssektoren blir mer avhengig av kvaliteten på 

informasjon, IKT-systemer og kommunikasjonsløsninger. 

Bortfall av ekomnett- og tjenester medfører sårbarhet i 

forhold til sikker og effektiv prosesstyring. Driftsproblemer 

kan få økonomiske konsekvenser og kan innebære fare for 

liv og helse til de som jobber på installasjonene. 

5.5 Energisektoren 

Et av de mest grunnleggende avhengighetsforholdene i et 

moderne samfunn eksisterer mellom samfunnskritisk IKTinfrastruktur, 

IKT- virksomhet og kraftforsyningen. Denne 

gjensidige avhengigheten utgjør en potensiell sårbarhet i 

samfunnet. Produksjon og distribusjon av elektrisk kraft 

er kritisk både for kommunikasjon og tjenesteyting, og 

for samfunnet for øvrig. Elektronisk kommunikasjon er 

igjen nødvendig for å styre og overvåke elektrisitetsnettene 

og til produksjon av strøm, såkalt prosesstyring. Svikt i 

leveranser av en av disse innsatsfaktorene vil kunne medføre 

svikt i mange andre samfunnsfunksjoner, og de er således å 

betrakte som bærebjelker i et fungerende samfunn. 

Et annet eksempel er at alle landets husstander og 

virksomheter skal ha installert avanserte strømmålere 

(AMS) innen 2016. Et av målene med AMS er å legge 

til rette for et effektivt kraftmarked. Mens de fleste 

strømkunder i dag selv leser av strømmen en gang i 

måneden eller får sitt forbruk stipulert, skal de nye 

strømmålerne lese av strømforbruket automatisk minst hver 

time. Kundene skal samtidig få fortløpende informasjon 

sendt inn i sikringsskapet om hva prisen er både for strøm 

og nettleie til enhver tid. Det vil også være mulig å montere 

styringssystemer som automatisk faser ut hvitevarer når 

strøm- eller nettleien er på sitt høyeste. Et av målene med 

AMS er å legge til rette for et effektivt kraftmarked. 

Det er flere alternativer å velge mellom når det gjelder 

overføring av elektronisk informasjon. Et alternativ kan 

være å benytte eksisterende ekomnett gjennom lokale 

Internettilbydere, eller at man velger å la AMS-signalene gå 

gjennom egne fysiske medium. 

I følge forskrift for AMS er det krav om at det i alle 

målepunkt (unntatt trafomålte anlegg) skal være mulig å 

bryte og begrense effektuttaket. I en beredskapssituasjon 

ved behov for rasjonering, kan utkobling eller 

strupefunksjonen brukes for å redusere det totale uttaket til 

alle kundene i et gitt område. 

24

Innføringen av AMS åpner nye muligheter i det daglige 

og i forhold til beredskapssituasjoner. Samtidig vil 

nettselskapene i større grad bli avhengig av funksjonaliteten 

i ekomnettene. Overgangen til et digitalt nett basert på 

informasjonsoverføring gjennom ekomnett vil også føre til 

nye sårbarheter i strømforsyningen 33 . 

5.6 Sikkerhets- og 

beredskapsarbeidet 

i enkeltsektorer 

Innen de enkelte sektorene vil det eksistere ulike typer 

regimer og systemer for sikkerhets- og beredskapsarbeid, 

som legger føringer for arbeidet med å sikre 

samfunnskritiske virksomheter mot driftsavbrudd. Disse 

regimene er ikke omtalt i dette kapittelet. I kapittel 

8 omtales arbeidet til samfunnskritiske virksomheter 

med å redusere egen sårbarhet, og det legges spesielt 

vekt på kontinuitetsplanlegging, tjenestenivåavtaler og 

redundante løsninger som sentrale virkemidler for å 

redusere sårbarheten til den enkelte virksomhet. DSB 

vil presisere at omtalen av sektorer og virksomheter i 

kapittel 5 ikke innebærer noen vurdering av status for 

sikkerhets- og beredskapsarbeidet i de samme sektorene og 

virksomhetene. 

33 Risikovurdering av AMS – Kartlegging av informasjonssikkerhetsmessige 

sårbarheter i AMS Sintef rapport, 2012. 

25

6. Beskrivelse av hendelsene 23. mai, 

10. juni og Dagmar 

6.1 23. mai 

Den 23. mai 2011 førte brudd i to av Telenors fiberkabler i 

det landsdekkende transportnettet til alvorlige problemer 

for mobiltrafikken i store deler av landet. Det var særlig i 

Møre og Romsdal, Oppland og Hedmark at mobilnettet 

falt ut, men følgefeil førte til redusert kapasitet også i 

Nord-Norge, Trøndelag, Agder og deler av Østlandet, 

samt for fasttelefoni og bredbånd på Svalbard. Bruddene 

var utbedret etter om lag tre og en halv time. Siden feilen 

i hovedsak berørte mobilnettet, rammet ikke bortfallet 

samfunnsviktige brukere i større grad. Hendelsen medførte 

imidlertid at flytrafikken mellom Bodø og henholdsvis 

Trondheim lufthavn, Værnes og flyplassene i Møre og 

Ørland måtte settes på vent. Etter omtrent en time fikk 

Avinor iverksatt sitt reservesystem og luftrommet kunne 

åpnes igjen. 

Nødalarmeringssentraler, som benytter fasttelefon, ble 

ikke direkte berørt av denne hendelsen. Det var imidlertid 

svært vanskelig å få satt opp samtaler til nødnumrene fra 

mobiltelefon i den tiden bruddet varte. 

6.2 Pinseflommen juni 2011 

I juni 2011 ble deler av Sør-Norge rammet av flom 

som følge av store nedbørsmengder og snøsmelting. 

Gudbrandsdalen i Oppland, Driva i Møre og Romsdal, 

og indre strøk på Vestlandet ble hardt rammet. Østerdalen 

ble også rammet. Flere steder kulminerte vannføringen 

og vannstanden på et nivå omkring 100-årsflom, og 

flommen og de mange jordskred som ble utløst førte til 

store ødeleggelser. Over 270 personer ble evakuert fra 

sine hjem, hovedsakelig i Oppland, og det ble benyttet 

helikoptre i evakueringen på grunn av problemer med 

fremkommelighet. I tillegg var det et ukjent antall personer 

som sørget for egen evakuering. 

De første varslene om stenging av veier ble registrert av 

Statens vegvesen om kvelden torsdag 9. juni. Hovedveien 

gjennom Østerdalen, riksvei 3, ble stengt natt til 10. juni, 

etterfulgt av et økende antall veier som ble stengt i 

Hedmark og Oppland samme natt og neste morgen. I løpet 

av dagen 10. juni ble det klart at forholdene stabiliserte 

seg i Hedmark, mens flommen og tilhørende flomskader 

økte i Oppland og spesielt Gudbrandsdalen gjennom 

dagen. I tiden 10.–14. juni var E6 i Gudbrandsdalen 

stengt for gjennomgangstrafikk på flere steder. I Oppland 

ble vel 30 veier stengt som følge av flom og skred, mens 

det i Hedmark på det meste var 7 veier stengt som følge 

av flommen. I en periode var alle hovedfartsårer mellom 

Østlandet og Trøndelag stengt. I tillegg skapte flommen 

problemer for jernbanen og førte til at Dovrebanen ble 

stengt. Naturskadeerstatningene ble anslått til ca. 800 

millioner kroner 34 . Dette er omtrent samme omfang som 

etter stormen Dagmar, og disse to naturhendelsene er de 

mest omfattende og mest kostbare siden flommen i 1995. 

Samtidig med flommen oppsto store problemer i Telenors 

mobilnett i Norge fredag 10. juni, like før kl 13:00. 

Årsaken til problemene skyldes ikke flommen, men en 

logisk feil i en bredbåndnode. Problemene rammet blant 

annet taletrafikk og SMS i hele landet. Normalisering av 

tjenestene begynte litt over kl 22:00 og litt over kl 01:00 

lørdag var trafikkavviklingen tilnærmet normal for 

Telenors sluttkunder. Trafikken for operatørkundene 

var feilrettet kl 16:20 lørdag 11. juni. Det at problemene 

med mobilnettet sammenfalt med flommen, skapte store 

problemer for håndteringen av flomhendelsen. Nødetatene 

brukte i hovedsak alternative samband, men publikum 

hadde problemer med å komme i kontakt med nødetatene 

og veitrafikksentralen. Mobil datatrafikk over 3G fungerte 

i hovedsak under hendelsen, og nettet til NetCom ble ikke 

berørt. 

6.3 Stormen Dagmar 

Stormen Dagmar rammet Norge, Sverige og Finland 25- 

26. desember 2011. Målt i vindstyrke var ikke Dagmar 

like sterk som nyttårsorkanen i 1992, men gjorde likevel 

34 Tall fra Finansnæringens hovedorganisasjon per 29. juni 2011. 

27

svært store materielle skader. Vindretningen gjorde at 

kraftig vind nådde langt inn i landet, også på steder som 

i utgangspunktet ikke er spesielt værutsatt. I etterkant av 

stormen kom det store nedbørsmengder flere steder, og 

dette medførte skred og andre skader. Finansnæringens 

Fellesorganisasjon har anslått naturskadeerstatningene 

i Norge etter Dagmar til nesten 880 millioner kroner. 

Dette gjør at Dagmar er den stormen som har hatt størst 

skadeomfang siden nyttårsorkanen i 1992. Dagmar gjorde 

skader over store deler av landet, men over 70 prosent 

av skadene er meldt fra Møre og Romsdal og Sogn og 

Fjordane. 

Dagmar berørte kraftforsyningen på Vestlandet, Østlandet 

og i Trøndelag 35 . Det oppstod feil på alle nivåer i nettet. 

Dette medførte at til sammen 570 000 kunder mistet 

strømmen. NVE anslår at antall berørte personer var 

omtrent 2,3 ganger flere enn antall kunder, dvs om lag 1,3 

millioner personer. Mange fikk igjen strømmen etter kort 

tid, men 125 000 kunder var uten strøm over tolv timer og 

35 000 kunder over et døgn. Selv om de fleste fikk igjen 

strømmen i løpet av et døgn var det hele kommuner og 

lokalsamfunn som var uten strøm opp til tre døgn. 

Dagmar førte til større bortfall i fasttelefonnettet, med 

ca. 31 500 abonnenter uten fasttelefon og ca. 12 000 uten 

Internett/bredbånd. 36 De største regionale utfallene var på 

Nordvestlandet med ca. 20 000 abonnenter uten fasttelefon 

og ca. 7 500 uten Internett/bredbånd. Hovedårsaken til 

utfallene på Nordvestlandet var bortfall av strøm i sentrale 

noder, og i enkelte tilfeller transmisjonsfeil og skader 

på selve utstyret i nodene. Dagmar førte også til utfall i 

mobilnettene, spesielt ble Sogn og Fjordane og Møre og 

Romsdal hardt rammet. Av de 728 basestasjonene som 

hadde falt ut 27. desember 2011, var 445 lokalisert i de to 

fylkene på Nordvestlandet. Hovedårsaken til bortfallet 

var strømbrudd, og det faktum at reservestrømsløsninger 

på basestasjonene, utover de timene basestasjonene hadde 

batteribackup, ikke var tilstrekkelig i forhold til hendelsens 

varighet. 

Strømutfallet som følge av stormen førte også til redusert 

dekning i deler av Nødnett i Akershus og Buskerud. 45 av 

240 basestasjoner hadde kortere eller lengre utfall, og åtte 

av disse hadde lengre nedetid enn ti timer. 

Dagmar skapte store problemer også på veiene og i 

kollektivtrafikken. Mange hovedveier og mindre veier 

ble stengt, ferjer var ute av drift og hele eller deler av 

jernbanestrekninger ble stengt. Dette medførte ekstra 

utfordringer både for nettselskapenes opprydning og 

feilretting og for kommunenes håndtering av hendelsen. 

35 NVE rapport 3/2012 – Første inntrykk etter ekstremværet Dagmar, julen 

2011 

36 PT-rapport nr. 2 2012: Foreløpige erfaringer og forslag til tiltak etter 

ekstremværet Dagmar 

28

7. Erfaringer fra pinseflommen og 

Dagmar 

En forutsetning for at befolkningens grunnleggende behov 

skal kunne ivaretas er at nasjonale, regionale og lokale 

myndigheter er funksjonsdyktige og i stand til å håndtere 

de utfordringer en hendelse medfører. Slik funksjonsevne 

forutsetter at man før og under en krise evner å følge 

med i, og analysere hendelser og utviklingstrekk som kan 

medføre behov for handling fra myndighetenes side. Det 

vil også være vesentlig at kommunikasjon mellom ulike 

myndighetsorganer og – nivåer kan finne sted, og ikke 

minst at man har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse 

til å behandle den informasjonen man sitter på til å treffe 

løpende beslutninger i en krisesituasjon. I dette bildet 

er også god informasjon til befolkningen, næringslivet 

og andre et viktig element. I alle fasene av en krise vil 

myndigheter og beredskapsaktører være avhengige av 


Tilgang til ekomtjenester har også betydning for 

befolkningens trygghet. Dette kan for eksempel gjelde 

i nødssituasjoner som den enkelte kommer opp i, eller 

i krisesituasjoner der mange vil ha behov for å komme 

i kontakt med sine nærmeste eller søke informasjon via 

telefon, tv/radio eller på Internett. 

7.1 Relevante myndigheter 

under hendelsene 

Følgende myndigheter hadde størst relevans i håndteringen 

av pinseflommen og stormen Dagmar: 

Politiet har en sentral rolle ved kriser og katastrofer. I følge 

politiloven 37 skal politiet i ulykkes- og katastrofesituasjoner 

iverksette de tiltak som er nødvendige for å avverge 

fare og begrense skade. Inntil ansvaret blir overtatt av 

annen myndighet, skal politiet organisere og koordinere 

hjelpeinnsatsen. Fylkesmannen eller annen myndighet skal 

normalt overta etter 12–24 timer. 

Fylkesmannen har ved kriser og katastrofer i fredstid 

ansvaret for å samordne innsatsen i fylket 38 . Fylkesmannen 

kan også innkalle fylkesberedskapsrådet under en krise. 

Fylkesmannen har ansvar for å koordinere og samordne 

informasjon om hendelsen, blant annet basert på 

rapportering fra involverte kommuner. Fylkesmannen skal 

også rapportere videre til sentrale myndigheter (DSB). 

Kommunen er sammen med nødetatene den viktige 

beredskapsaktøren på lokalt nivå. I forbindelse med 

kriser vil kommunen, Fylkesmannen og nødetatene være 

ansvarlige for lokal/regional krisehåndtering og for å 

iverksette nødvendige avbøtende tiltak. 

Statens vegvesen har ansvar for å etablere rutiner for 

håndtering av hendelser på vei for å tilrettelegge for god 

trafikkavvikling. Gjennom kontrakter med entreprenører 

skal Statens vegvesen sørge for at det finnes et apparat som 

kan sikre trafikkavviklingen, eventuelt dirigere trafikken, 

sikre skadet objekt og skadested eller sperre av stedet 

slik at det ikke oppstår fare for trafikantene. Videre skal 

Statens vegvesen informere trafikantene om hendelser og 

om hvordan de skal forholde seg til dem, slik at ulempene 

begrenses. 

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) har ansvar 

for å koordinere den statlige innsatsen med å forebygge 

skader som følge av flom og skred. NVE yter også hjelp 

til kommuner og samfunnet ellers med kompetanse og 

ressurser til kartlegging, arealplanoppfølging, sikring, 

overvåking, varsling og beredskap. NVE er også ansvarlig 

myndighet for sikker kraftforsyning i Norge og for å 

samordne beredskapen på området i samarbeid med 

virksomheter som står for kraftforsyning. 

Det er viktig å påpeke at omtalen av aktørene ikke 

er uttømmende i forhold til de som var involvert i 

håndteringen av hendelsene. Dette betyr at omtalen 

nedenfor ikke omfatter alle aktører som var involvert i 

37 § 27. Ulykkes- og katastrofesituasjoner 

38 Fylkesmannens ansvar er gitt i kgl. res av 12.12.1997 Retningslinjer for 

regionalt samordningsansvar ved kriser og katastrofer i fred og kgl.res 

av 18.04.2008 Instruks for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet til 

Fylkesmannen og Sysselmannen på Svalbard. 

29

hendelsene. Årsaken er at dette ikke er en evaluering av 

hendelsene, men en utredning som kun trekker frem de 

viktigste konsekvensene av bortfall av ekomtjenester. 

7.2 Konsekvenser av bortfall 

Både pinseflommen og ekstremværet Dagmar har bekreftet 

samfunnets sårbarhet overfor bortfall av ekomtjenester. 

Hendelsene er beskrevet i kapittel 6. I begge hendelsene var 

utfordringen særlig knyttet til følgende: 

• Kommunikasjon mellom aktører som skal 

håndtere en krise. 

• Kommunikasjon mellom befolkning og myndigheter. 

Under vil vi ta for oss de to hendelsene, og synliggjøre 

de viktigste konsekvensene knyttet til bortfall av ekomtjenester, 

og hvordan de ulike aktørene håndterte 

situasjonene. 

I tilbakemeldingene fra de aktørene som DSB har innhentet 

data fra, blir bortfall av telefoni fremhevet som det mest 

utfordrende i forbindelse med stormen Dagmar. Både på 

kommunenivå og hos andre aktører, som for eksempel 

helse, fremheves det at man takler bortfall av kraft bedre. 

Det forventes også i større grad at bortfall av kraft kan 

inntreffe. Under har vi kategorisert de mest sentrale 

konsekvensene som skyldtes bortfall av telefoni, og de 

viktigste erfaringene knyttet til hvordan de ulike aktørene 

håndterte utfordringene. Til forskjell fra pinseflommen, 

opplevde man under Dagmar tidvis at all telefoni og 

Internett falt ut. 

7.2.1 Kommunikasjon mellom 

beredskapsaktører 

Fylkesmannens utfordringer 

Ved krise har Fylkesmannen en rolle som varslingsformidler, 

bistandsyter og samordner og som bindeledd 

mellom sentrale og lokale myndigheter. I en krisesituasjon 

som pinseflommen kan Fylkesmannen innkalle fylkesberedskapsrådet 

(FBR). Fylkesberedskapsrådet er et 

viktig forum for koordinering og samordning, blant annet 

for å etablere et felles overordnet situasjonsbilde og gi et 

overblikk over mulig utvikling av krisen. 

Under pinseflommen ble verken fylkesberedskapsrådet i 

Oppland eller Hedmark sammenkalt. Hos Fylkesmannen i 

Oppland satte man imidlertid krisestab og opprettet dialog 

med medlemmene i FBR, for å få en samlet oversikt over 

situasjonen. På grunn av reduserte, og til tider manglende, 

kommunikasjonsmuligheter hadde Fylkesmannen i 

startfasen av hendelsen problemer med å varsle kommuner 

og andre relevante aktører. Dette gjorde at varslingen tok 

lengre tid. På grunn av utfordringer i kommunikasjonen 

med de ulike kommunene som var berørt, tok det også 

svært lang tid før Fylkesmannen hadde et oppdatert og 

oversiktelig bilde av situasjonen. 

Utfordringene under Dagmar var i hovedsak de samme 

som under pinseflommen beskrevet over: Fylkesmannen 

hadde store utfordringer med hensyn til å fremskaffe 

oversikt over situasjonen i fylket og få kontakt med 

kommunene. Kommunal kriseledelse hadde problemer med 

kommunikasjon med nødetater og Statens vegvesen. 

Kommunenes utfordringer 

Under pinseflommen var den største kommunikasjonsutfordringen 

for kommunene knyttet til vanskeligheter med 

å opprettholde kontakt med blant annet Vegvesenet. Som 

en følge av manglende kommunikasjon med Vegvesenet, 

benyttet kommunen blant annet egne ansatte til å bidra 

med vakthold av stengte veier. Dette utgjorde i noen 

kommuner en ekstra utfordring på grunn av en allerede 

anstrengt personellsituasjon. 

Av de kommunene som det er innhentet data fra, opplevde 

de fleste også utfordringer knyttet til egen kriseledelse. Disse 

var hovedsakelig knyttet til innkalling av eget mannskap, 

i blant annet teknisk etat. For å bidra til å opprettholde 

kommunikasjon tok man i bruk ulike virkemidler for å 

nå frem til andre aktører og publikum: Facebook, det 

nettbaserte krisestøtteverktøyet CIM 39 og SMS som det 

var mulig å sende i perioder. I tillegg er sikringsradioer 

(eller jaktradioer) utbredt i Gudbrandsdalen, og i 

flere kommuner ble disse benyttet som alternativt 

sambandssystem internt i kommunen. I noen tilfeller var 

også lensmann samlokalisert med kommunens kriseledelse, 

slik at kommunikasjonen med politiet ble opprettholdt. I en 

kommune ble også ordonnans benyttet ved at kommunens 

ansatte dro ut og informerte om evakuering. Kommunenes 

kommunikasjonsløsninger er likevel i stor grad basert 

på mobiltelefoni, og flere påpekte at situasjonen var 

anstrengende under flommen. Bekymringen var stor for 

at det skulle oppstå samtidige ulykker i en uoversiktlig 

situasjon hvor veier var stengt og kommunikasjonen 

vanskelig. 

Erfaringer fra Dagmar viser at de fleste utsatte kommunene 

på Vestlandet ble varslet av Fylkesmannen i forkant av 

39 CIM er et webbasert krisestøttehåndteringssystem som alle norske 

kommuner har tilgang til. 

30

stormen Dagmar, og derfor var forberedt på at det var et 

ekstremvær på vei. Det var imidlertid få som var forberedt 

på konsekvenser som bortfall av kraft og ekom i et slikt 

omfang. De fleste kommunene etablerte kriseledelse 

umiddelbart etter at stormen rammet. Da telefoni ble borte, 

opplevde mange problemer med kommunikasjon med 

relevante aktører som det var nødvendig å opprettholde 

kontakt med. 

Selv om flere kommuner under Dagmar hadde muligheter 

til å kommunisere med andre aktører gjennom alternativt 

samband som VHF eller satellittelefon, hadde mange 

i kommunenes kriseledelse store problemer med å nå 

ut til deler av kommunen - særlig til bygdene. Flere 

av kommunene fikk tilbake telefoni i kommunesentra 

etter relativt kort tid, mens bygdene fortsatt var uten 

muligheter for telefonisk kommunikasjon. Dette førte til 

at kommunens kriseledelse ikke fikk nødvendig oversikt 

over situasjonen, skadeomfanget og om det var deler 

av befolkningen som trengte hjelp eller bistand fra for 

eksempel teknisk etat eller helse. 

Mange av kommunene som DSB har snakket med i 

etterkant av Dagmar, benyttet sikringsradio/jaktradio 

for å kunne opprettholde intern kommunikasjon. For 

noen kommuner var dette et tiltak de iverksatte i det 

ekstremvarsel om storm kom fra Fylkesmannen. Visse 

steder samlokaliserte politi, brann og kommunens øvrige 

kriseledelse for å kunne opprettholde kontakt. 

Statens vegvesens utfordringer 

Vegvesenets oppgaver i en flomsituasjon er å ha oversikt 

over fremkommelighet på veinettet, stenge veier, skilte og 

holde vakt for å hindre at bilister kjører inn i fareområder 

og ikke minst rekvirere driftsentreprenører som skal 

rydde stengte veier. Vegvesenet baserer i stor grad sin 

kommunikasjon på mobiltelefoni. Dette gjelder til dels 

internt, og særlig overfor driftsentreprenører som de er 

avhengig av å nå per mobiltelefon. 

Under begge hendelsene opplevde Vegvesenet derfor store 

problemer med å nå ut til sine driftsentreprenører. Dette 

medførte at veier ikke ble effektivt ryddet og reparert 

fortløpende. Svikt i kommunikasjonen medførte også 

problemer med å få inn informasjon fra lokalt nivå 

knyttet til hvilke veier som var fremkommelig og hvilke 

som ikke var det. Manglende informasjon fra lokalt nivå 

medførte følgelig problemer med å kunne gi Fylkesmannen, 

nødetatene og publikum et oppdatert situasjonsbilde av 

fremkommeligheten i vegnettet. 

NVEs utfordringer 

Under pinseflommen førte utfallet i Telenors mobilnett til 

at NVE ikke fikk inn data fra målestasjoner i vassdragene. 

Disse dataene blir vanligvis sendt automatisk via Telenors 

mobilnett. Dette gjorde at det var vanskelig for NVE å 

følge utviklingen i vannføringen mange steder, og særlig 

10. juni da flommen utviklet seg raskt. NVE kompenserte 

dette med bruk av modeller og rapporter fra personer 

lokalt ute i felt, og ved å bruke fasttelefon og satellittelefon 

i kommunikasjonen. Flomvarslingens fasttelefoner fungerte 

derimot normalt under flommen. 

Den største utfordringen ved hendelser med bortfall 

av kraft som stormen Dagmar er ikke talesambandet 

mellom selskapene og montørene ute i felt. Der har 

de aller fleste et velfungerende VHF-samband. Den 

store utfordringen er samarbeid mellom nettselskapene 

og andre viktige samarbeidsaktører som kommuner, 

nødetater og Fylkesmennenes beredskapsorganisasjon 

og sambandsforbindelsen mellom selskapenes 

driftskontrollsystem og anleggene som skal styres. 40 

Nødetatenes utfordringer 

En av Politiets utfordringer under pinseflommen var 

knyttet til oversikt og utarbeidelse av et felles oppdatert 

situasjonsbilde. Under flommen var det særlig viktig å 

opprettholde kommunikasjon med Statens vegvesen for 

å kunne ha oversikt over fremkommelighet i veinettet. 

Politiet hadde behov for å fremskaffe opplysninger om 

hvor det var størst sannsynlighet for nye skred og hvor 

det kunne bli behov for hurtig evakuering. Oversikt 

over fremkommelighet var også viktig i forhold til valg 

av transportmiddel for innsatspersonell og evakuerte 

hvis det skulle oppstå ulykker. På grunn av problemer 

med kommunikasjonen måtte politiet innhente oversikt 

ved å benytte flere alternative kanaler, som blant annet 

informasjon fra lensmenn ute i bygdene, innrapportering 

via politiets samband og politihelikopter som ble benyttet 

til å kartlegge stengte versus åpne veier. Politiet brukte 

derfor store ressurser på å fremskaffe oversikt over 

veinettet. 

Nødnettet er ennå ikke bygget ut i Gudbrandsdalen, og 

Politiet har et eget radiosamband som blir benyttet både 

daglig og i krisesituasjoner. Politiets utfordringer var 

også relatert til bortfall av mobilnettet. Dette var først 

og fremst knyttet til kommunikasjon med andre aktører 

som kommunal kriseledelse, og til en viss grad innkalling 

av mannskaper. Politiets mannskaper varsles per telefon, 

40 Norges Vassdrags- og energidirektorat. NVE rapport nr 3 2012: Første 

inntrykk etter ekstremværet Dagmar, julen 2011. 

31

og det er mange som ikke lenger har en fasttelefonlinje 

hjemme. I noen tilfeller ble det benyttet tjenestebil for å 

kontakte personell. 

110- sentralene var i hovedsak operative under Dagmar. 

Utalarmering til kommunale brannvesen var inntakt så 

lenge fastnett eller mobilnett var operativt. Sentralene 

rapporterte om at kommunikasjonen med brannvesenets 

innsatsstyrker var utfordrende da ekomnettet var nede, 

og de rapporterte at de brukte alternative metoder for 

kommunikasjon ettersom hva som var tilgjengelig. Det var 

ingen tilfeller av alvorlige meldinger inn til sentralene som 

de ikke fikk meldt videre. 

Som en følge av bortfall av telefoni under Dagmar var 

situasjonen svært krevende for både Helse Førde og 

Helse Møre og Romsdal. Deres interne løsninger for 

telefoni fungerte normalt, men kontakten ut mot AMK 

sentraler, legevaktssentraler og andre sykehus fungerte 

ikke. Manglende muligheter for telefoni gjorde at det ikke 

var mulig for pasienter og pårørende å komme i kontakt 

med medisinsk nødhjelp eller legevakt. Det var vanskelig å 

varsle og gi beskjeder til sykehusenes ansatte, samt å tilkalle 

ekstrahjelp. 

Under Dagmar forårsaket strømbrudd på Østlandet at 45 

av basestasjonene til Nødnett var ute av drift i perioder natt 

til 26. desember. Dette førte til redusert dekning i Nødnettet 

i Akershus og Buskerud, men ingen av nødetatene meldte 

om at den reduserte dekningen fikk konkrete konsekvenser 

for etatenes operative virksomhet. 


beredskapsaktører og ekomtilbydere 

Under hendelser som Dagmar og pinseflommen har både 

Fylkesmannen, kommuner og andre relevante aktører 

behov for å kunne få et oppdatert bilde av situasjonen med 

hensyn til ekomnett og -tjenester, og informasjon om når en 

kan forvente at tilstanden bedrer seg. Både Fylkesmannen 

og kommunene uttrykte at det var et stort problem med 

mangelfull eller fraværende informasjon fra teletilbyder 

om hvilke områder som var rammet, eller når en kunne 

forvente at ekomnettet ble reparert. Dette gjaldt særlig 

for kommunene, som ikke har annen kontaktinformasjon 

til Telenor enn det samme fellesnummer som alle kunder 

har. Det var ingen eller begrenset informasjon på 

nettsidene deres, og det kom mangelfull informasjon fra 

Fylkesmannen. 


myndigheter og befolkning 

Informasjon fra myndigheter til befolkning - kriseinformasjon 

Under begge hendelsene skapte svikten i telenettet 

problemer for myndighetenes arbeid med å gi informasjon 

til befolkningen. Særlig var utfordringen knyttet til å gi god 

informasjon ved mangelfull oversikt over situasjonsbildet, 

jf. omtalen av Fylkesmannens og kommunenes utfordringer 

over. Under stormen Dagmar var det i tillegg en utfordring 

at det ikke var mulig å legge ut informasjon på Internett. 

Dette ble ytterligere komplisert i Møre og Romsdal da 

NRK P1 falt ut i lengre perioder. 

Under pinseflommen var det et særskilt behov for å 

informere publikum om veisituasjonen på grunn av 

mange stengte veier som følge av flom og skred. Imidlertid 

førte brudd i mobilnettet til store problemer hos 

Vegtrafikksentralen som tidvis ble overbelastet, noe som 

reduserte publikums muligheter til å motta informasjon 

om situasjonen. Dette medførte at publikum blant annet 

tok kontakt med kommunene, som heller ikke kunne gi 

oppdaterte oversikter eller hadde kapasitet til å hjelpe. 

Mange ringte også til Politiet, noe som medførte en 

unødvendig ekstrabelastning også der. 

Siden Internett ikke var rammet av bortfall under 

pinseflommen, søkte mange informasjon på kommunenes, 

Fylkesmannens og særlig nettsiden til Vegvesenet. Grunnet 

utfordringene med å skaffe oppdaterte situasjonsbilder, var 

imidlertid informasjonen på sidene mangelfull. 

Både under Dagmar og pinseflommen så man behov for 

å skape trygghet for bygder som var helt avskjermet, og 

som ikke hadde mulighet til å motta informasjon om 

situasjonen. Mange av kommunene uttrykte at en av 

de største utfordringene var kontakt med de delene av 

kommunen der telefoni var falt bort. Flere kommuner tok i 

bruk alternative løsninger for på best mulig måte å opprette 

en form for kommunikasjon – for å skape trygghet, få 

oversikt over situasjonen og for å bidra til at befolkningen 

i større grad hadde mulighet til å nå frem til for eksempel 

helsehjelp. 

Under Dagmar var det flere av kommunene som benyttet 

ordonnans, ved at kommunens ansatte kjørte rundt 

til bygdelag for å vise tilstedeværelse og for å innhente 

informasjon. Et sted skrev kriseledelsen lapper med 

informasjon om blant annet hvor befolkningen kunne 

henvende seg hvis de hadde problemer, og fikk Røde Kors 

til å distribuere disse rundt til innbyggerne. Noen steder 

fikk kommunens kriseledelse tak i satellittelefon, som ble 

plassert ut i bygdelag. Også lokale brannstasjoner som 

32

hadde eget fungerende samband ble benyttet til å innhente 

informasjon. Det å være fysisk til stede ute i kommunen ble 

fremhevet å gi god effekt. Dette gav oversikt og bidro til 

informasjon, samt synliggjorde kommunens tilstedeværelse. 

Øyeblikkelig hjelp 

Som en følge av bortfall av telefoni under Dagmar hadde 

ikke befolkningen over store områder mulighet til å nå 

nødetatene hvis det skulle oppstå kritiske situasjoner. Dette 

ble uttrykt som en stor utfordring, både av kommunene 

og av nødetatene. I tillegg fikk både helse og brann 

problemer som følge av bortfallet: I Sogn og Fjordane 

mistet sykehusene kontakten seg i mellom, og 110-sentralen 

hadde problemer med å kommunisere med brannvesenets 

innsatsstyrker. 

En annen konsekvens av Dagmar var at trygghetsalarmer 

som er avhengig av telefon for å fungere, sluttet å fungere da 

telefoni falt bort. Dette problemet ble visse steder løst ved at 

kommunen kjørte rundt og sjekket ut enkeltpersoner, eller 

ved at naboer og familie så til personer som trengte det. 

NRK P1 under Dagmar 

NRK P1 har i henhold til Kringkastingsloven 41 plikt til å 

være myndighetenes informasjonskanal i krisesituasjoner. 

Det er på denne kanalen befolkningen forventer at 

informasjon blir gitt. I en situasjon som Dagmar er radio 

i utgangspunktet et svært robust og sikkert medium 

for informasjonsdeling. Radio er ikke like avhengig av 

strømtilførsel som andre medier, og de fleste kan lytte til 

radio i bilen hvis de ikke har batteriradio. 

Som en følge av stormen Dagmar falt hovedsenderen til 

NRK Møre og Romsdal ut, noe som førte til at også flere 

mindre sendere falt ut. Det ble registrert feil på 87 stasjoner 

og NRK P1 falt ut 82 steder hvorav 69 skyldtes strømsvikt. 

Dette medførte at de fleste innbyggerne i Møre og Romsdal 

var uten tilgang til P1 i lengre perioder og registrert utfall 

var fra 1 minutt til 89 timer og 35 minutter. Det er Norkring 

som drifter sendenettet til NRK. Krav til oppetid er 

regulert i avtalen som NRK har inngått med Norkring, og 

oppetid-statistikken fra Norkring viser en tilfredsstillende 

oppetid på årsbasis. Norkring tar imidlertid ikke med 

utfall som skyldes brudd i kraftleveransen fordi dette 

skyldes eksterne forhold, og statistikken gir dermed ikke et 

realistisk bilde av situasjonen. 

Både P2 og P3 var imidlertid tilgjengelige, men det ble 

ikke formidlet lokalinformasjon over disse kanalene. NRK 

vurderte muligheten for kanalomlegging, men dette krever 

en spisskompetanse som ikke var tilgjengelig og det ble 

vurdert at det ville være raskere å utbedre feilen. At det 

ikke var mulig å informere befolkningen via radio i en 

situasjon hvor dette var nødvendig ble fremhevet som et 

alvorlig problem både fra kommuner og Fylkesmenn. I en 

kommune benyttet man imidlertid nærradio for å nå ut til 

lokalbefolkningen. Dette er en mulighet som sannsynligvis 

kunne blitt benyttet flere steder. Det er inngått avtale som 

muliggjør dette mellom Justis- og politidepartementet, 

NRK, Telenor/Norkring 42 og Norsk Lokalradioforbund: 

Samarbeid om lokalradiostasjoners virksomhet under 

kriser og katastrofer av 31.12.01 (Lokalradioavtalen). 

Avtalen skal sikre at utpekte lokalradiostasjoner ved 

behov videreformidler NRK P1 under kriser. Det er 

Fylkesmann eller politimester som definerer når en slik 

situasjon foreligger, og som varsler avtalepartene om dette. 

Ordningen er i svært liten grad benyttet, og det er grunn til 

å tro at få kjenner til den. Lokalaviser ble også benyttet til 

å få ut informasjon til innbyggere som var uten telefoni i 

dagene etter stormen. 

DSB har mottatt en redegjørelse 43 fra NRK om situasjonen 

i romjulen. I denne viser NRK til tiltak for å unngå 

liknende forhold senere. 

Kystradioen under Dagmar 

Stormen Dagmar førte også til et sambandsbrudd 

som forårsaket at Florø Radio med tilhørende VHF 

basestasjoner falt ut i over fem timer den 26. desember. 

Konsekvensen av dette var at Kystradioen i praksis falt 

ut fra Sognefjorden til Rørvik og båter på strekningen 

hadde ingen mulighet til kommunikasjon eller mottak av 

eventuelle nødmeldinger over VHF. VHF er imidlertid 

et åpent system som gjør at båter kan kommunisere seg i 

mellom, uavhengig av Kystradioens basestasjoner. Det ble 

iverksatt varsling av Hovedredningssentralen, Kystvakten 

og redningsskøytene og det ble iverksatt utvidet lyttevakt 

på kanalene som er definert som nødkanaler. Det ble ikke 

meldt om fartøyer som ba om assistanse i den aktuelle 

perioden. Telenor Maritim Radio, som drifter Kystradioen, 

har igangsatt en fullstendig analyse av sambandsrutinene til 

Kystradiostasjonene etter hendelsen og det vil bli iverksatt 

nødvendige forbedringer for å unngå liknende situasjoner. 

41 Lov om kringkasting, lov 4. desember 1992, § 2-4: Melding fra 

statsmyndighet. Kringkastere skal etter regler Kongen gir, sende 

meldinger fra statsmyndigheter når det har vesentlig betydning. Samt 

forskrift om virksomheten i Norsk rikskringkasting under beredskap og 

krig, kgl.res. 6.oktober 1989, §1: Norsk rikskringkasting plikter å treffe 

særskilte beredskapstiltak for å sikre at informasjon fra regjeringen når 

befolkningen under beredskap og i krig (…). 

42 Norkring er eiet av Telenor ASA. For tilbydere underlagt ekomlovens 

bestemmelser gjelder det forpliktelse om å formidle viktig melding fra 

myndighet, jf. ekomloven § 2-10 første ledd. 

43 Konsekvenser av ekstremværet ”Dagmar” i romjulen 2011, brev fra NRK 

Kringkasting til DSB, 17.02.2012 

33

7.3 Konklusjon 

Både Dagmar og pinseflommen viser at man på 

kommunenivå har en stor evne til å håndtere og improvisere 

i en krisesituasjon. Likevel trekker flere frem elementer som 

kunne gjort situasjonen mer alvorlig, og hvor den lokale 

improviserte beredskapsevnen ville blitt satt på prøve. At 

det for eksempel ikke oppstod alvorlige ulykker samtidig 

som man hadde et uavklart situasjonsbilde, liten oversikt 

over fremkommelighet i veinettet og telefoni ikke fungerte – 

ble fremhevet som en reell mulighet og stor bekymring. At 

det kunne ha oppstått alvorlige hendelser knyttet til at folk 

ikke fikk ringt nødalarmeringssentralene ble også trukket 

frem som en situasjon man fryktet kunne skje 44 . Noe som 

også ville bidratt til en mer alvorlig situasjon, var hvis 

hendelsen hadde vart lenger med lengre bortfall av kraft og 

telefoni, og det hadde vært kaldere – noe som ville utfordret 

kommunene med hensyn til nødstrøm, evakuering etc. 

I tillegg pekte mange på at utfordringene hadde vært større 

om stormen hadde kommet på en hverdag hvor folk var på 

jobb, skole og barnehage – og ikke hjemme på juleferie. 

Svært få av kommunene, eller andre av aktørene som DSB 

har snakket med, hadde gode planer for hvordan de skulle 

agere i situasjoner hvor ekomtjenester faller bort. Bortfall 

av ekom er i svært liten grad tatt med i ROS-analyser 

eller i beredskapsplanverk. Det var for eksempel ingen 

av kommunene som DSB har snakket med som hadde 

beredskapsplaner for hvordan de skulle bruke jaktradio/ 

sikringsradio som alternativ til telefoni, og de hadde 

heller ikke andre planer for alternativ kommunikasjon. 

Visse steder fikk man tak i satellittelefon, men i flere av 

tilfellene viste det seg at denne ikke virket på grunn av 

manglende batteri, manglende pin-kode eller fordi man 

befant seg i en ”satellittskygge”. Det er grunn til å tro at 

kommunikasjonsutfordringene ville blitt betydelig mindre 

og håndteringen enklere hvis alternative løsninger til 

ekomtjenester hadde vært bedre forberedt. 

I kapittel 8 vil se nærmere på hvordan aktører på lokalt, 

regionalt og nasjonalt nivå arbeider i forhold til risiko og 

sårbarhetsanalyser og beredskapsplanlegging. 

Erfaringene fra hendelsene viser at samfunnets kritiske 

samfunnsfunksjoner som kriseledelse og nød- og 

redningstjeneste er avhengig av ekomtjenester som en 

innsatsfaktor for å kunne levere sine tjenester, slik at 

befolkningens behov skal bli ivaretatt. Til tross for at det 

ikke oppstod alvorlige situasjoner som følge av brudd i 

ekomtjenestene, er det grunn til å tro at håndteringsevnen 

– både under Dagmar og pinseflommen – hadde vært 

større hvis man hadde hatt alternative fungerende 

kommunikasjonsløsninger. Man hadde raskere fått 

oversikt over situasjonen og raskere sett hvilke tiltak som 

skulle settes inn. Det hadde også vært mulig å informere 

befolkningen i større grad, noe som ville bidratt til å 

opprettholde folks trygghetsfølelse. 

44 I Møre og Romsdal døde en person som ikke fikk ringt 113. Det er 

imidlertid usikkert om pasienten likevel ville omkommet, uavhengig av 

hvorvidt man nådde frem på telefonen. Hendelsen blir gjennomgått av 

Statens helsetilsyn. 

34

8. Beredskapsaktørenes oversikt, 

forebygging og planer for svikt 

i ekomnett og -tjenester 

Som vist kan beredskapsaktørers sårbarhet overfor brudd 

og andre feil i offentlige elektroniske kommunikasjonsnett 

få store konsekvenser for samfunnets samlede beredskap 

og krisehåndteringsevne. Oversikt over risiko og sårbarhet 

er en forutsetning for å forebygge uønskede hendelser, og 

for å ha en beredskap som sikrer en best mulig håndtering 

dersom hendelser likevel oppstår. 

I det følgende foretas en gjennomgang av arbeidet til 

myndigheter på lokalt og regionalt nivå, dvs. kommuner 

og Fylkesmenn, med hensyn til å redusere egen sårbarhet 

overfor ekomrelaterte hendelser, og deres forberedelser på å 

håndtere denne type hendelser. 

Kapittelet avsluttes med en beskrivelse av ulike verktøy som 

beredskapsaktører forutsettes å benytte seg av når de skal 

håndtere kriser. Det gis også en omtale av samfunnskritiske 

virksomheters arbeid knyttet til å redusere egen sårbarhet 

overfor brudd i ekomtjenester. 

8.1 Ansvar, nærhets- og 

likhetsprinsippet 

De overordnede prinsippene om ansvar, nærhet og likhet 

ligger til grunn for beredskapsarbeid og krisehåndtering. 

Ansvarsprinsippet innebærer at den som har ansvaret i en 

normalsituasjon også har ansvaret i en krisesituasjon. 

8.2 Sentralt nivå 

Departementenes oppgaver i forbindelse med kriser 

er i hovedsak knyttet til innhenting og bearbeiding av 

informasjon i forbindelse med faglig rådgivning og 

tilrettelegging overfor politisk ledelse, vurdering og 

samordning av tiltak, koordinering av informasjon til og 

fra underliggende etater, utstedelse av fullmakter samt 

ivaretagelse og utøvelse av helhetlig informasjonsstrategi. 

Det departement som er mest berørt av krisen, får et 

hovedansvar for å koordinere den sentrale håndteringen 

av krisen, herunder samordne krisestyringen på 

departementsnivå. Utpeking av lederdepartement medfører 

ikke endringer i konstitusjonelle ansvarsforhold, og alle 

departementer beholder ansvaret for sine respektive 

saksområder. 

Hvert departement har ansvar for å ha oversikt over 

risiko og sårbarhet innen egen sektor og følge opp 

samfunnssikkerhetsarbeidet til underliggende etater i 

egen sektor. Dette innebærer at departementene i sin 

styringsdialog skal påse at underliggende etater i sin 

risikostyring også har oversikt over egen sårbarhet, blant 

annet overfor brudd i ekom. 

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) har et 

samordnings- og tilsynsansvar for samfunnets sivile 

sikkerhet og for beredskap i kritisk infrastruktur og 

kritiske samfunnsfunksjoner. DSB utfører, på vegne av 

JD, tilsyn med departementenes samfunnssikkerhets- og 

beredskapsarbeid og vil gjennom disse tilsynene også følge 

opp departementenes arbeid med sårbarhet overfor svikt i 

kritisk infrastruktur. 

Fire departementer har (del)ansvar for IKT og IKTsikkerheten 

i Norge. Dette er Forsvarsdepartementet 

(FD), Samferdselsdepartementet (SD), Fornyings- og 

administrasjonsdepartementet (FAD) og JD. De fire 

departementene har utarbeidet en strategi for ivaretakelse 

av IKT-sikkerhet i Norge 45 . Disse retningslinjene revideres 

i disse dager, og vil være et viktig bidrag for å redusere 

samfunnets sårbarhet overfor uønskede IKT-hendelser og 

brudd i ekom. 

45 Nasjonale retningslinjer for IKT-sikkerhet 2007 – 2010 http://www. 

regjeringen.no/Upload/FAD/Vedlegg/IKT-politikk/fad%20lav.pdf 

35

8.3 Regionalt nivå - Fylkesmannen 

Fylkesmannen har et ansvar for å samordne 

samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i fylket og 

ivareta en rolle som pådriver og veileder overfor regionale 

og lokale myndigheter i dette arbeidet. Fylkesmannen 

skal også kunne ivareta sitt ansvar for krisehåndtering 

ved hendelser i fred, krise og krig. Fylkesmannens ansvar 

er gitt i kgl. res av 12.12.1997 Retningslinjer for regionalt 

samordningsansvar ved kriser og katastrofer i fred og kgl. 

res av 18.04.2008 Instruks for samfunnssikkerhets- og 

beredskapsarbeidet til Fylkesmannen og Sysselmannen på 

Svalbard. 

Fylkesberedskapsrådet 46 er Fylkesmannens viktigste 

samordningsorgan både i det kriseforebyggende arbeidet og 

under krisehåndtering. Fylkesmannen skal aktivt benytte 

fylkesberedskapsrådet til å drøfte beredskapsspørsmål og 

for gjensidig orientering om beredskapsarbeidet i fylket. 

Dette skal bidra til planlegging ut fra et felles kommunisert 

risikoog trusselbilde. 

Fylkesmannen har også et ansvar innen helsemessig og 

sosial beredskap, herunder sikre at kommunene kan 

kommunisere elektronisk med fastlegene under kriser. 

Ordningen må fungere slik at Helsedirektoratet i linjen 

Fylkesmenn – kommune – fastlege på kort varsel kan 

bringe Helsedirektoratets budskap til fastlegene og motta 

rapporter fra fastlegene, som samles og bearbeides av 

kommune og Fylkesmenn samme dag ved behov 47 . 

8.3.1 Oversikt over risiko og sårbarhet 

Etter instruks for samfunnssikkerhets- og 

beredskapsarbeidet skal Fylkesmannen sørge for 

systematiske regionale risikoog sårbarhetsvurderinger 

(fylkes-ROS) og dermed sikre et best mulig 

utgangspunkt for planleggingen av det forebyggende 

samfunnssikkerhetsarbeidet i fylket og for håndtering 

av uønskede hendelser og kriser. Instruksen uttrykker 

forventinger om at Fylkesmannen skal involvere relevante 

statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter i 

arbeidet med fylkes-ROS, og at arbeidet gjenspeiles i deres 

46 Fylkesberedskapsrådet skal ha medlemmer fra politiet, Forsvaret, 

Sivilforsvaret, frivillige organisasjoner og statlige og fylkeskommunale 

etater som har vesentlige beredskapsoppgaver. I tillegg bør det 

vurderes deltagelse fra andre sentrale beredskapsaktører som for 

eksempel virksomheter som har ansvar for kritisk infrastruktur og andre 

samfunnskritiske funksjoner i fylket. 

47 Fylkesmannens ansvar innenfor helsemessig og sosial beredskap er 

beskrevet i Overordnet nasjonal helseog sosialberedskapsplan og 

nedfelt i lovverk. Tiltak følges opp som del av fylkesmannens arbeid med 

samfunnssikkerhet og beredskap (resultatområde 53 – 57). Dette inkluderer 

atomberedskap og strålevern. 

planverk og planprosesser. Instruksen presiserer også 

betydningen av fylkesberedskapsrådet og at rådet skal bidra 

til at medlemmene planlegger ut fra et felles kommunisert 

risikoog trusselbilde. 

Tilsyn med fylkesmennenes samfunnssikkerhetsarbeid 

gjennomført av DSB, har avdekket varierende kvalitet på 

fylkes-ROS og store ulikheter med hensyn til i hvilken grad 

regionale aktører har blitt involvert i dette arbeidet. Roller 

og ansvar knyttet til oppfølging av tiltak i fylkes-ROS er 

ofte ikke tydelig nok fastsatt, og regionale aktører er i 

begrenset grad forpliktet til å følge opp tiltakene. En mulig 

årsak til dette kan være at fylkes-ROS har et tverrsektorielt 

perspektiv, mens regionale statsetater, som NVE og 

Statens vegvesen, legger et sektorperspektiv til grunn i sin 

tilnærming. Disse forholdene bidrar til å svekke fylkes-ROS 

som et grunnlag for regionale og kommunale planleggingsog 

beslutningsprosesser. 

En samordnet regional oppfølging av analyseområder 

i fylkes-ROS, vil kunne legge et grunnlag for et 

systematisk samarbeid mellom det regionale og lokale 

forvaltningsnivået om risikoog sårbarhetsreduserende 

tiltak. Dette forutsetter et tettere og mer systematisk 

samarbeid mellom regionale myndigheter i utarbeidelsen og 

oppfølgingen av fylkes-ROS. 

En gjennomgang av fylkes-ROS 48 viser også at disse i liten 

grad fanger opp samfunnets sårbarhet overfor bortfall 

av ekomnett og -tjenester, og er konkrete med hensyn 

til anbefalinger som kan redusere denne sårbarheten. 

Gjennomgangen viser at 14 fylkes-ROS omtaler 

problemstillinger knyttet til forholdet mellom kraft og 

ekom, mens seks fylkes-ROS går inn på ulike sektorers 

avhengighet av ekomtjenester. Åtte fylkes-ROS behandler 

ikke ekomnett- og tjenester som et eget tema. Av disse 

er det to fylkes-ROS som ikke omtaler ekom overhodet, 

mens seks fylkes-ROS omtaler problemstillinger knyttet til 

bortfall av ekomtjenester som en av flere konsekvenser ved 

bortfall av kraft. 

Dersom man går nærmere inn på de analyser som gjøres 

i fylkes-ROS, viser gjennomgangen at seks av disse ikke 

foretar vurderinger av sannsynlighet og konsekvens knyttet 

til ekomrelaterte problemstillinger. Av de som har gjort 

denne type vurderinger er det ni fylkes-ROS som vurderer 

bortfall som sannsynlig, mens to fylkes-ROS vurderer 

48 17 av landets Fylkesmenn har utarbeidet fylkes-ROS. Ved tre tilfeller 

har to Fylkesmenn samarbeidet om felles fylkes-ROS. Det totale antallet 

fylkes-ROS som gjennomgangen tar utgangspunkt i er derfor 14. I 

gjennomgangen ovenfor er disse likevel splittet opp på fylkesnivå, slik at 

antallet fylkes-ROS da blir 17. 

36

sannsynligheten for bortfall strøm og ekomtjenester som 

lite sannsynlig. Det er videre stor variasjon med hensyn 

til i hvilken grad sårbarhetsreduserende tiltak anbefales. 

Kun to fylkes-ROS er mer konkrete med hensyn til tiltak, 

som å inkludere bortfall av ekomtjenester i kommunenes 

risikoog sårbarhetsanalyser, inngå SLA-avtaler og etablere 

redundante løsninger. 

Fylkesmannen har ansvar for å følge opp arbeidet med 

samfunnssikkerhet og beredskap regionalt og lokalt, 

herunder følge opp kommunenes planlegging knyttet til å 

håndtere bortfall av ekomtjenester. For at Fylkesmannen 

skal kunne gjøre dette på en god måte vil det være en 

forutsetning at man i prosessen knyttet til utarbeiding 

av fylkes-ROS gjør vurderinger knyttet til den regionale 

avhengigheten og sårbarheten overfor brudd i ekomtjenester, 

og at dette munner ut i tiltaksplan for å redusere 

sårbarheten. Som gjennomgangen viser har Fylkesmannen 

et forbedringspotensial knyttet til å sikre at denne type 

analyser og vurderinger gjennomføres i fylkes-ROS. 

8.3.2 Beredskap 

Ved kriser og katastrofer i fredstid har Fylkesmannen 

ansvaret for å samordne innsatsen i fylket. Fylkesmannen 

kan også innkalle fylkesberedskapsrådet under en krise. 

Fylkesberedskapsrådet er et viktig forum for samordning, 

blant annet for å etablere et samordnet situasjonsbilde, 

klargjøre ansvar og roller i håndtering av hendelsen, gi 

et overblikk over fremtidige utfordringer og farer og 

mulig utvikling av krisen, og for å sikre samordning av 

informasjonstiltak. Det er viktig at Fylkesmannen er 

forberedt på å bruke fylkesberedskapsrådet og terskelen for 

å innkalle medlemmer av rådet bør være lav. 

DSBs tilsyn med Fylkesmennenes beredskapsarbeid 

har vist at Fylkesmennene har et forbedringspotensial 

knyttet til å benytte fylkesberedskapsrådet som basis 

for beredskapsplanleggingen. Det pekes også på at 

Fylkesmannen på en mer proaktiv og systematisk måte 

kan påta seg en rolle som initiativtager og pådriver 

for at beredskapsplanene til relevante aktører i 

fylkesberedskapsrådet er samordnet, slik at det på regionalt 

nivå legges til grunn en helhetlig planlegging for håndtering 

av kriser. Disse beredskapsplanene bør også være basert på 

fylkes-ROS. 

En sterkere samordning av beredskapsarbeidet kan bidra 

til å styrke Fylkesmannens samordningsrolle, samt bidra 

til en mer koordinert krisehåndtering. Så langt det er 

hensiktsmessig bør man også bidra til at regionale etater 

samordner sine beredskapsplaner knyttet til særskilte 

scenarioer, for eksempel bortfall av ekomnett og -tjenester. 

I dette ligger også at beredskapsaktører bør samordne seg 

med hensyn til hvordan de skal kommunisere seg imellom 

og med befolkningen ved bortfall eller svikt i offentlige 

ekomnett eller i Nødnettet. 

Av instruks for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet 

til Fylkesmannen fremgår det at fylkesberedskapsrådet 

skal ha medlemmer fra politiet, Forsvaret, Sivilforsvaret, 

frivillige organisasjoner og statlige og fylkeskommunale 

etater som har vesentlige beredskapsoppgaver. Det 

fremgår videre av instruksen at det bør vurderes deltagelse 

fra andre sentrale beredskapsaktører, som for eksempel 

virksomheter som har ansvar for kritisk infrastruktur og 

andre samfunnskritiske funksjoner i fylket. Tilbydere med 

ansvar for kritisk infrastruktur innen ekomsektoren peker 

seg ut som naturlige medlemmer i så henseende. Telenor 

og/eller andre tilbydere er fortsatt delaktig inn i enkelte 

fylkesberedskapsråd, og det antas at deltagelsen har verdi 

både i forhold til beredskapsplanlegging og -innsats. Tatt i 

betraktning samfunnets avhengighet av ekomtjenester og 

sårbarhet overfor svikt i disse, bør sentrale tilbydere delta 

aktivt inn i fylkesberedskapsrådet. 

8.4 Lokalt nivå - kommunen 

8.4.1 Oversikt over risiko og sårbarhet 

For å legge til rette for et godt forebyggende arbeid og 

for å sikre god beredskap, er kommunene avhengig av 

å ha oversikt over risiko og sårbarhet i kommunen. 

Sivilbeskyttelsesloven fastsetter at en kommune plikter 

å kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe 

i kommunen, vurdere sannsynligheten for at hendelsene 

inntreffer og hvordan de i så fall kan påvirke kommunen. 

Resultatet av arbeidet skal vurderes og sammenstilles 

i en helhetlig risikoog sårbarhetsanalyse. Risiko- og 

sårbarhetsanalysen skal legges til grunn for kommunens 

arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. 

I Kommuneundersøkelsen for 2012 fremkommer det at 

om lag 16 prosent av kommunene ikke har utarbeidet en 

risikoog sårbarhetsanalyse og at fire prosent er usikre 

på om de har utarbeidet en slik analyse. Dette til tross for 

at det i 2010 ble et lovpålagt krav om at kommunene skal 

utarbeide risikoog sårbarhetsanalyser. Av undersøkelsen 

fremkommer også at 43 prosent av kommunene som hadde 

gjennomført risikoog sårbarhetsanalyser, gjorde dette 

i 2008 eller tidligere. Det kan derfor stilles spørsmål ved 

om kravene til at analysene skal oppdateres i takt med 

revisjon av kommunedelplaner og ved endringer i risikoog 

sårbarhetsbildet, jf. § 14 i loven, i tilstrekkelig grad følges 

opp fra kommunenes side. 

37

På spørsmål om risikoog sårbarhetsanalysene omfattet 

elektronisk kommunikasjon oppga 34 prosent av 

kommunene at dette var tilfelle. Tatt i betraktning at flere 

kommuner hadde utarbeidet risikoog sårbarhetsanalysene 

i 2008 eller tidligere er det grunn til å anta at mange 

kommuner ikke har analyser som har fanget opp 

utviklingen på ekomområdet de siste årene, herunder at 

bruk av fasttelefoni er sterkt synkende, og hvordan dette 

har bidratt til nye sårbarheter knyttet til kommunenes 

ansvarsområder. 

Det er en gjensidig avhengighet mellom elektronisk 

kommunikasjon og kraftforsyning. I kommuneundersøkelsen 

oppga 49 prosent av kommunene at de 

hadde utarbeidet risikoog sårbarhetsanalyser som 

omfatter bortfall av elektrisk kraft. Dette kan tyde 

på at mange kommuner hverken har gjennomført 

analyser knyttet til bortfall av kraft eller bortfall 

av ekomtjenester. Tatt i betraktning at dette er to 

innsatsfaktorer som er nødvendige for å kunne ivareta 

kritiske samfunnsfunksjoner, og tatt i betraktning den 

gjensidige avhengigheten som eksisterer mellom disse 

to innsatsfaktorene, er dette noe som bør følges opp i 

utarbeidingen av kommunale risikoog sårbarhetsanalyser. 

Bortfall av, eller svikt i ekomnett kan føre til kriser lokalt 

som kommunen må håndtere, samtidig som slik svikt kan 

ramme kommunens beredskap og krisehåndteringsevne. 

Det er derfor nødvendig at risikoog sårbarhetsanalysen 

omfatter eventuelle konsekvenser for krisehåndteringsevnen 

til kommunen ved bortfall av ekomtjenester og at dette 

brukes som grunnlag for tiltak som kan øke robustheten i 

kommunens kommunikasjonsevne under kriser. 

8.4.2 Beredskap 

Sivilbeskyttelsesloven fastsetter at kommunene med 

utgangspunkt i den helhetlige risikoog sårbarhetsanalysen 

skal utarbeide en beredskapsplan. Beredskapsplanen 

skal inneholde en oversikt over hvilke tiltak kommunen 

har forberedt for å håndtere uønskede hendelser. Som et 

minimum skal beredskapsplanen inneholde en plan for 

kommunens kriseledelse, varslingslister, ressursoversikt, 

evakueringsplan og plan for informasjon til befolkningen 

og media. Beredskapsplanen skal være oppdatert og 

revideres minimum en gang per år. Kommunen skal sørge 

for at planen jevnlig blir øvet. 

I kommuneundersøkelsen oppga 63 prosent av kommunene 

at de har en overordnet beredskapsplan som bygger på den 

helhetlige ROS-analysen, mens 54 prosent oppgir at bortfall 

av elektronisk kommunikasjon (tele og data) er dekket i 

en beredskapsplan – enten i egen kommune eller gjennom 

interkommunalt samarbeid. Til sammenlikning er det 77 

prosent som har beredskapsplaner for bortfall av elektriske 

kraft. På bakgrunn av disse tallene er det grunn til å anta 

at mange kommuner ikke er forberedt på å skulle håndtere 

bortfall av eller svikt i ekomtjenester, verken i kommunal 

tjenesteproduksjon som helseog omsorgstjenester eller i 

beredskapssituasjoner for øvrig. 

Dersom en ser på hvordan kommunene har sikret seg 

i forhold til bortfall av ulike ekomtjenester bekreftes 

inntrykket. Det ble i kommuneundersøkelsen stilt 

spørsmål om kommunene har alternative løsninger dersom 

henholdsvis fasttelefon, mobiltelefon og Internett er 

uten forbindelse innenfor for ulike deler av kommunens 

kriseledelse, brann og redning, helseog pleietjenester og 

tekniske tjenester som vann og avløp. I 2011 var situasjonen 

følgende innen kommunens kriseledelse: 

Figur 3. Oversikt over alternativer til fasttelefon, mobiltelefon og Internett for kommunens kriseledelse. 

38

Fasttelefon, mobiltelefon og Internett er de alternativene 

som er opplyst som alternativer for hverandre dersom 

en tjeneste er uten dekning. I undersøkelsen oppga 70 

prosent av kommunene at fasttelefoni var et alternativ til 

mobiltelefoni. Det er viktig å være klar over at fasttelefoni 

ikke er et jevnbyrdig alternativ til mobiltelefoni dersom 

man under håndteringen av en hendelse er avhengig av å 

holde kontakt med personell ute i felten. Et annet funn som 

sier noe om graden av redundans, er at svært få kommuner 

oppgir at de har alternative operatører dersom deres 

hovedleverandør av tjenesten er uten dekning. 

Om lag 1 av 10 kommuner oppgir at de har satellittelefon 

som alternativ til fasttelefon og mobiltelefon. Brann- og 

redningstjenesten er det området som skiller seg ut ved 

at satellittelefon er mest utbredt som alternativ. Andre 

alternativer innen brann og redningstjenesten kan 

innbefatte bruk av sikringsradio, jaktradio og sambandsnett 

for brannvesen. Det er 230 analoge sambandsnett for 

brannvesen i Norge, og disse dekker samtlige brannvesen. 

Det medfører at brann- og redningstjenesten skiller seg 

ut som det området hvor ca. 40 prosent av kommunene 

har andre alternativer hvis fasttelefoni, mobiltelefoni og 

Internett skulle falle bort. 

8.5 Kommunikasjon under kriser 

Beredskapsaktører skal være forberedt på å kunne håndtere 

ekstraordinære påkjenninger og kriser. I dette ligger også 

at aktørene under krisesituasjoner skal være forberedt på 

å motta og formidle varsler. Alle beredskapsaktører må 

kunne tenke konsekvenser av tiltak, kunne formidle disse 

til berørte og kunne samhandle innen krisehåndteringen. 

Betydningen av kommunikasjon, både mellom aktører og 

mellom myndigheter og befolkning ble vist i kapittel 7. 

I det følgende omtales kommunikasjonsplattformerog 

verktøy som er tatt i bruk for å sikre god og robust 

kommunikasjon mellom beredskapsaktører, og mellom 

beredskapsaktører og befolkningen. 

8.5.1 Krisestøtteverktøyet CIM 

Kommunikasjon mellom beredskapsaktører er 

avgjørende for at disse skal kunne håndtere kriser på en 

best mulig måte. Gjennomgangen av hendelsesforløpet 

under pinseflommen og Dagmar viser hvor avhengig 

beredskapsaktører er av fungerende ekomnett, da spesielt 

med tanke på samtaletrafikk, enten gjennom mobilnettet 

eller gjennom det nye Nødnettet som er i ferd med å bygges 

ut. I tillegg til dette forutsettes i dag at myndighetene 

på lokalt, regionalt og sentralt nivå benytter seg av og 

utveksler informasjon ved bruk av krisestøtteverktøy. Et 

verktøy som er tatt i bruk av myndighetene for et slikt 

formål er CIM. 

CIM er et nettbasert krisestøtteverktøy som blant annet 

benyttes av departementer, direktorater, Fylkesmenn, 

kommuner samt sivilforsvaret i Norge. Kort fortalt 

systematiserer og organiserer CIM rutinemessige oppgaver, 

slik at man i en beredskapssituasjon skal få bedre kontroll 

og mer tid til ledelse og beslutninger. CIM sørger for 

å loggføre all informasjon og tilknyttede oppgaver. 

Dette gir kriseledelsen lokalt, regionalt og sentralt 

informasjonskontroll og oversikt som grunnlag for å fatte 

beslutninger og koordinere ressurser i en krisesituasjon. 

Dessuten kan informasjon fra loggen raskt og effektivt 

formidles til interne og eksterne enheter. På den måten kan 

alle berørte parter umiddelbart få overblikk over situasjonen 

– og det blir lettere å iverksette nødvendige tiltak. 

Som andre kommunikasjonssystemer er CIM avhengig 

av at funksjonaliteten i ekomnettet opprettholdes 

for at beredskapsaktører skal kunne benytte seg av 

krisestøtteverktøyet. Det er en opsjon å bruke CIM lokalt. 

På det enkelte myndighetsnivå, og særlig for kommunene, 

vil i så fall verktøyet CIM kunne ha en viss verdi selv uten 

forbindelse til andre nivåer. 

8.5.2 Kommunikasjon med befolkningen 

For at samfunnet skal være godt forberedt på å takle 

en krisesituasjon, er det avgjørende at innbyggerne er 

informert om hvilken risiko de til enhver tid står overfor. 

Innbyggerne må være klar over hvordan de på best mulig 

måte kan forebygge kriser, og hvordan de skal opptre 

og håndtere situasjonen dersom krisen inntreffer. Som 

vist i kapittel 7, var informasjon til befolkningen en stor 

utfordring i begge hendelsene. 

Det finnes i dag mange ulike kanaler og virkemidler 

som kan tas i bruk for å informere befolkningen om 

krisesituasjoner. Valg av kanaler avhenger av hvilke 

krisesituasjoner en står overfor, hvem som er målgruppene 

og hvilke kanaler som er tilgjengelig. 

NRK er en viktig kanal for befolkningsinformasjon. 

Det er stor bevissthet i befolkningen om at myndigheter 

vil gi nødvendig informasjon over radio, og FMbåndet 

er i tillegg et svært robust system. For sentrale 

beredskapsaktører bør det derfor være en høy bevissthet 

relatert til bruk av radio for å nå ut med informasjon i 

kriser hvor ekom faller bort. Det har blitt stilt spørsmål 

om hvorvidt overgangen til DAB vil gjøre systemet mindre 

robust. Forhold som har med sikkerhet og beredskap å 

gjøre vil imidlertid være en del av konsesjonskravene knyttet 

39

til overgangen. For det digitale bakkenettet for fjernsyn er 

konsesjonskravet at beredskapshensyn blir ivaretatt på en 

like god måte som for det analoge bakkenettet for fjernsyn. 

DSB etablerte i januar 2012 nettstedet www.kriseinfo.no 

for risikoog kriseinformasjon. Kriseinfo.no er en portal 

som samler myndighetsinformasjon i kriser, og lenker til 

relevant informasjon hos andre aktører. Nettstedet har 

også en kapasitet og sikkerhet som er i stand til å fungere 

godt under forhold som vanligvis er teknisk utfordrende 

for andre myndigheters nettsteder. Kriseinfo.no kan også 

avlaste ansvarlig myndigheters vanlige nettsteder ved 

at trafikken fordeles mellom den ansvarlige myndighets 

nettsted og Kriseinfo.no. I en krisesituasjon vil Kriseinfo. 

no være den nasjonale hovedkanalen for informasjon fra 

myndighetene om den pågående krisen 

Informasjon til befolkningen via Internett forutsetter 

imidlertid at befolkningen har tilgang til nettet. I de 

tilfeller nettet er nede vil informasjon fortrinnsvis måtte gis 

gjennom radio og tv. 

8.6 Samfunnskritiske 

virksomheters arbeid for å 

redusere egen sårbarhet 

Sentrale myndigheter kan på samfunnets vegne påvirke 

leveringsdyktigheten til samfunnskritiske virksomheter 

på flere måter, blant annet gjennom regulatoriske tiltak 

og tilsyn. Minst like viktig vil det imidlertid kunne være å 

påvirke samfunnskritiske virksomheter til å arbeide aktivt 

for å kunne opprettholde leveransene under ulike typer 

påkjenninger og gjenopprette dem så snart som mulig 

dersom de likevel skulle settes ut av funksjon. I det følgende 

omtales kort risikostyring og kontinuitetsplanlegging som 

to virkemidler i så henseende. 

8.6.1 Kontinuitetsplanlegging 

Alle virksomheter med kritisk samfunnsfunksjon bør 

planlegge for å opprettholde sine viktigste leveranser nær 

sagt uansett hvilke påkjenninger virksomheten utsettes for. 

Til et slikt formål er risikostyring en hensiktsmessig metode. 

Risikostyring innebærer å kunne identifisere, vurdere, 

håndtere og følge opp risiko slik at risikoen er innenfor 

akseptert nivå. Som integrert del av risikostyringen inngår 

beredskaps- og kontinuitetsplanlegging. 

Kontinuitetsplanlegging vil på mange måter komplettere og 

understøtte krisehåndteringen til en virksomhet. Metoden 

inneholder forebyggende elementer og forutsettes å medføre 

forebyggende tiltak, gjerne på bakgrunn av risikoog 

sårbarhetsvurderinger. Hensikten er å redusere sårbarhet og 

bygge robusthet. 

Gjennom risikostyring vil man kunne avdekke kritiske 

avhengigheter som virksomheter må forholde seg 

til og legge til rette for planlegging med sikte på å 

oppnå tilstrekkelig redundans på disse områdene. Slik 

redundans kan blant annet innebære å knytte til seg 

alternativ kommunikasjon og inngå SLA-avtaler med et 

hensiktsmessig sikkerhetsnivå (se punkt 8.6.2 og 8.6.3). 

Spesielt for virksomheter med ansvar for å ivareta kritiske 

samfunnsfunksjoner er det nødvendig å analysere hvor 

avhengig de er av ulike typer ekomtjenester for å kunne 

utføre sin funksjon både i normalsituasjoner og i kriseog 

beredskapssituasjoner. Det anbefales at denne type 

virksomheter: 

• gjennomfører en risikoog sårbarhetsanalyse 

for avhengigheten til ekomtjenester 

• gjennomfører tiltak for å sikre tilgjengligheten 

av sine kritiske ekomtjenester 

• vurderer beredskapsløsninger ved utfall av disse 

tjenestene 

På bakgrunn av en risikoog sårbarhetsanalyse må det 

gjøres en vurdering av tiltak for å sikre de ekomtjenester 

som virksomheten er mest avhengige av. Selv om 

virksomheten har sikret sine kritiske ekomtjenester, vil 

det alltid være en viss risiko for bortfall. Det er også verdt 

å merke seg at behovet for elektronisk kommunikasjon 

ofte øker i kriseog beredskapssituasjoner samtidig som 

der slike situasjoner hvor ekomnettet er mest sårbart, og 

særlig er mobiltelefoninettet utsatt for overbelastning. 

Virksomheter som har viktige samfunnsfunksjoner bør 

derfor vurdere ulike beredskapsløsninger. 

Kontinuitetsplanlegging kan brukes for å planlegge for 

bortfall av ulike kritiske innsatsfaktorer, som for eksempel 

ekomtjenester, slik at en virksomhet kan opprettholde sine 

leveranser (av varer og tjenester) på tross av et slikt bortfall. 

40

8.6.2 Alternativ kommunikasjon 

Beredskapsaktører vil med enkle grep ofte kunne sikre 

redundans ved bortfall av ulike typer ekomtjenester. Som 

redegjort for, viste kommuneundersøkelsen at svært få 

kommuner oppgir at de har alternative operatører dersom 

deres hovedleverandør av tjenesten er uten dekning. Tallene 

i kommuneundersøkelsen underbygges av erfaringer gjort 

under flommen i pinsen 2011, stormen Dagmar, øvelser og 

av undersøkelser knyttet til redundans i ekomtjenester. 

Alternativ til mobiltelefoni 

Internett 

Nei 

Alternativ 

mobiltilbydar 

Satelittelefon 

Andre 

Alt 

Satelit 

An 

N 

Øvelse kraft-ekom-vei 49 ble gjennomført i Møre og Romsdal 

i 2011. Øvelsen var et samarbeid mellom NVE, Statens 

vegvesen og Post- og teletilsynet. Scenarioet for øvelsen 

var en storm som forårsaket bortfall av strøm og ekom. 

Av evalueringsrapporten Alternativ fremgår til mobiltelefoni 

at de fleste aktører vil 

møte utfordringer knyttet til kommunikasjon ved langvarig 

strømbrud og at dette blant annet skyldes at et fåtall har 

utstyr og planer for alternativ kommunikasjon Alternativ ved bortfall 

av mobiltelefoni, IP-telefoni Nei og Internett. 

mobiltilbydar 


Post- og teletilsynet, i samarbeid med fem Fylkesmenn, 

gjennomførte i 2008 en kartlegging av i hvilken Andre 

Internett 

grad samfunnskritiske virksomheter er avhengige 

av ekomtjenester, og hvordan de har sikret disse 50 . 

Virksomhetene ble blant annet stilt spørsmål om de 

har tilgang til alternative ekomtjenester dersom en 

Fasttelefon 

tjeneste er utilgjengelig. I undersøkelsen ble det skilt 

mellom jevnbyrdige og ikke-jevnbyrdige alternativer til 

mobiltelefoni, fasttelefoni og Internett: 

Alternativ til mobiltelefoni 

Fasttelefon 

Alternativ til fasttelefoni 

Alternativ 

fasttelefon 


Andre 

Nei 

Internett 

Automatisk 

omruting 

Alternativ til fasttelefoni 

Mobiltelefon 

Inte 

Alt 

And 

Alternativ 

internett 

tilbydar 

Alt 

• Jevnbyrdige alternativer til fasttelefon (fast 

taletjeneste) kan være alternativ fasttelefonitilbyder, 

Alternativ 

satellittelefon eller mobiltelefon. Nei mobiltilbydar 

• Jevnbyrdige alternativer til mobiltelefon Satelittelefon 

kan være 

satellittelefon eller alternativ mobiltilbyder. 

• Jevnbyrdige alternativ til Internett er alternativ AndreInternett- 

tilbyder inkl. Internett-tilgang via mobiltelefoni. 

Internett 

Nedenfor er jevnbyrdige alternativer merket mørkeblå og 

ikke-jevnbyrdige alternativer merket lyseblå. 

Fasttelefon 

Alternativ 

fasttelefon 


Andre 

Nei 

Internett 

Automatisk 

omruting 

Mobiltelefon 

And 

Alternativ 

internett 

tilbydar 

Figur 4. Alternative tjenester ved utfall ( jevnbyrdige og ikkejevnbyrdige) 

49 Øvelse kraft-ekom-vei Møre og Romsdal 2011, evalueringsrapport, NVE 

50 Post- og teletilsynet (2009): Samfunnskritiske verksemder og avhenga av 

ekom i krisesituasjoner 

41

Undersøkelsen tyder på at tre av fire mobiltelefoni- og 

Internettjenester ikke er sikret med likeverdige alternativer 

ved slike utfall. Selv om det har skjedd endringer innen 

teknologi og bruksmønster på ekomområdet er det grunn 

til å anta at en tilsvarende undersøkelse i dag ikke ville gitt 

nevneverdig annerledes resultater. 

I forbindelse med stormen Dagmar har problemstillinger 

rundt bruk av satellittelefon kommet opp. Dette omfatter 

kommersielt tilgjengelige ekomtjenester som har 

likhetstrekk med mobiltelefoni i den grad aksessnettet 

fram til brukerens telefon er trådløst, men basestasjonene 

er satellitter. Dagens satellittelefoner tilbyr taletelefoni, 

tekstmeldinger og tilgang til Internet. 

Det er flere tilbydere av satellittelefoni i dag, disse 

tilbyr forskjellig dekningsområde og bruker forskjellige 

teknologiske løsninger. Det viktigste skillet er mellom 

systemer som baserer seg på geostasjonære satellitter, 

og systemer som baserer seg på lavbanesatellitter. På 

steder hvor det er fjell i siktelinjen mot ekvator, kan 

disse skygge for geostasjonære satellitter. På slike steder 

bør en i stedet forsøke å bruke satellittelefoner basert på 

lavbanesatellitter. Det er også viktig å være oppmerksom på 

at de forskjellige satellittsystemene har begrenset kapasitet, 

og mange samtidige brukere som følge av et utfall i den 

bakkebaserte infrastrukturen kan føre til meget begrenset 

framkommelighet med satellittelefon. Det er derfor 

nødvendig at beredskapsplaner bygger på flere alternativer 

enn satellittelefoni. 

8.6.3 Tjenestenivåavtaler 

SLA- avtale eller tjenestenivåavtale er en avtale som 

inngås mellom en leverandør av en tjeneste og kunden. 

Tjenestenivåavtalen fastsetter blant annet hvilke krav som 

stilles til tjenesten. Avtalen kan for eksempel spesifisere 

hvilken oppetid som kreves, hvor stor del av døgnet det skal 

være mulig å få kontakt med brukerstøttetjenesten, og hvor 

lang tid det skal ta før man får løst feil som oppstår. Det er 

viktig at samfunnskritiske virksomheter i sitt arbeid med 

ROS-analyser identifiserer sitt behov for ekomtjenester og 

inngår SLA-avtaler med sin tilbyder som bidrar til å sikre 

det nivået som man identifiserer i ROS-analyser. 

I den omtalte undersøkelsen av samfunnskritiske 

virksomheter foretatt i samarbeid mellom Fylkesmenn og 

Post- og teletilsynet opplyste 70 prosent av virksomhetene 

at oppetid og robusthet var svært viktige kriterier ved 

inngåelse av avtaler om ekomtjenester. Samtidig opplyste 

kun 30 prosent at de hadde inngått spesifiserte SLA-avtaler 

for å sikre ekstra robusthet for leveranser fra tilbydere. 

En mulig grunn til at få virksomheter hadde inngått 

spesifiserte SLA-avtaler kan skyldes at det er 

ressurskrevende å gjennomføre prosesser knyttet til å 

inngå tjenestenivåavtaler med høyt sikkerhetsnivå, og 

at få aktører har kompetanse eller ressurser til å inngå 

SLA-avtaler. Det er derfor grunn til å vurdere ordninger 

som kan bidra til at samfunnskritiske virksomheter, for 

eksempel kommuner, kan samarbeide om inngåelse av 

tjenestenivåavtaler med tilbydere. 

8.7 Konklusjon 

Kapittel 7 og 8 har synliggjort at samfunnets samlede 

beredskap og krisehåndteringsevne blir satt på store 

prøver ved bortfall av ekomtjenester. Det er videre påvist et 

betydelig forbedringspotensial knyttet til samfunnskritiske 

virksomheters arbeid med å sikre seg mot bortfall av 

ekomtjenester. Blant annet har kommuner og Fylkesmenn 

i liten grad inkludert bortfall av ekomtjenester i sine risikoog 

sårbarhetsanalyser og i beredskapsplanleggingen for 

øvrig. Det er også avdekket et behov for at samfunnskritiske 

virksomheter identifiserer sitt behov for ekomtjenester og 

inngår SLA-avtaler som sikrer et hensiktsmessig sikkerhetsnivå 

ut fra de samfunnsfunksjoner de har ansvar for. 

42

9. Det nye Nødnettet 

Stortinget besluttet den 2. desember 2004 at nødetatenes 

eksisterende analoge radiosamband skulle erstattes av et 

nytt, digitalt landsdekkende Nødnett. 18. desember 2006 

vedtok Stortinget igangsettelse av første utbyggingstrinn. 

Behovet for nytt radiosamband ble begrunnet i daglige 

operative hensyn i nød- og beredskapsetatene, nødvendig 

utskifting av gammelt utstyr og ønske om å styrke 

samfunnets sikkerhet og beredskap. Samling av alle 

organisasjoner og etater med beredskapsmessige 

oppgaver i et felles Nødnett vil gi helt nye muligheter for 

kommunikasjon på tvers av etater og organisasjoner og vil 

effektivisere etatenes arbeid. Til nå har man ikke hatt et 

system for kommunikasjon på tvers av etater. 

9.1 Om Nødnettet 

Nødnettet er ferdig utbygd på det sentrale østlandsområdet 

og har i størrelsesorden 8 500 brukere (februar 2012) fra 

de tre nødetatene, brann, politi og helse. Nettet er i en 

utbyggingsfase og planlegges ferdig utbygd i resten av 

Fastlands-Norge innen utgangen av 2015. Nødnett er et 

digitalt radiosamband for nød- og beredskapsetatene i 

Norge basert på TETRA-teknologi. Nødnett er primært 

et talesamband for gruppekommunikasjon, men gir 

også mulighet for en-til-en-samtaler og overføring av 

data. Nødnett gir brukerne mulighet til å kommunisere 

sømløst på tvers av organisatoriske og geografiske grenser, 

samtidig som grupper i samme organisasjon kan snakke 

uforstyrret på nettet (separate talegrupper) uten at 

andre Nødnettbrukere har adgang til informasjonen. All 

kommunikasjon er avlytningssikret mot omverdenen. Det 

nye Nødnettet vil gi nødetatene bedre kommunikasjon 

internt i etatene og på tvers av de ulike etatene. 

TETRA-teknologien, som Nødnett er basert på, 

inneholder flere sikkerhetsmekanismer. Dersom en 

basestasjon mister kontakt med resten av Nødnett, kan 

denne fortsatt benyttes lokalt og gi dekning til Nødnettterminaler 

(radioer) i området den aktuelle basestasjonen 

dekker. Dersom dekningen i et område blir helt borte, vil 

man fortsatt kunne bruke Nødnett-terminaler lokalt, det 

vil si samband fra radio til radio (i likhet med jaktradio). 

Når Nødnett er utbygd, vil denne funksjonaliteten komme 

til stor nytte ved fremtidige hendelser over hele landet, som 

for eksempel i krisesituasjoner som under pinseflommen og 

Dagmar i fjor. 

9.1.1 Bruk av felles infrastruktur 

– sårbarhet 

Nødnett er iht. Stortingets beslutninger basert på bruk 

av eksisterende infrastruktur som normal kraftforsyning, 

telelinjer, master og tekniske rom der det er mulig. Dette er 

en klar forutsetning fra Stortinget og fremgår bl.a. i St.prp. 

nr. 1 (2004–2005), St.prp.nr. 30 (2006–2007) og St.prp. nr. 

100S (2010–2011). Eksempelvis plasseres basestasjoner for 

Nødnett i eksisterende master der det er mulig. 

Nødnett er også avhengig av lokal strømtilførsel til alle 

basestasjoner og til flere punkter langs telelinjene som 

gir kontakt mellom nettelementene (transmisjon). I Nødnettdesignet 

er det innebygd redundante løsninger for 

kritiske funksjoner og alle basestasjonene er tilkoblet 

batterier som muliggjør drift i en periode ved bortfall av 

strøm. Disse mekanismene vil til en viss grad kompensere 

for feil i underliggende infrastruktur, men i tilfeller der 

hvor flere feil inntreffer samtidig og/eller hvor strømutfallet 

varer lenger enn reservestrømmen er dimensjonert for, vil 

dette også gi konsekvenser for Nødnett. Det er viktig å 

understreke at den enkelte strømleverandør har et krav på 

seg i forhold til oppetid, men kompensasjonen som gis ved 

bortfall av strøm i for eksempel en basestasjon er lav og 

reflekterer ikke ulempen samfunnet påføres ved bortfall 

av kommunikasjonstjenester som følge av et langvarig 

strømutfall. 

Ventelo er leverandør av telelinjer (transmisjon) til Nødnett. 

Der Ventelo ikke har egen infrastruktur kjøpes dette av 

tredjepart. Det foreligger ikke dokumentasjon i forhold til 

oppetid og tilgjengelighet for disse tredjepartsleveransene, 

noe som kan utgjøre en ytterligere sårbarhet. I Nødnett er 

det redundans slik at om en telelinje til en basestasjon går 

ned, vil trafikken rutes en annen vei. Dersom telelinjene 

i et større geografisk område blir utilgjengelige på grunn 

av strømutfall, vil dette kunne få konsekvenser for alle 

telekommunikasjonsnett inkludert i Nødnett. I tillegg 

til stabil strømtilførsel, er Nødnett avhengig av godt 

fungerende drift og vedlikeholdstjenester. Det er viktig 

at ansvarlige myndigheter og nødetatene kjenner til disse 

sårbarhetene. 

43

En annen mulig sårbarhet er knyttet til flatedekningen til 

Nødnett. Særlig politiet har uttrykt en viss bekymring for 

dette. I Nødnettkontrakten opereres det med et generelt 

flatedekningskrav på 79 prosent 51 , det vil si at det skal 

være Nødnettdekning også i områder der de vanlige 

mobilnettene ikke har dekning. I tettbygde strøk skal det 

være en viss innendørs dekning, noe som krever noe høyere 

tetthet av basestasjoner. Ved utfall, manglende dekning, 

eller ved hendelser hvor det er behov for ytterligere dekning 

og kapasitet, er det lagt opp til at mobile basestasjoner vil 

kunne utplasseres og kobles til resten av infrastrukturen for 

å etablere tilleggsdekning. Erfaring fra andre land tilsier 

imidlertid at det vil ta ca. 24 timer å få en slik stasjon i drift. 

9.2 Andre brukere av Nødnett 

I St.prp. nr. 30 (2006–2007) fremgår det at potensielle 

brukergrupper utover nødetatene vil få anledning til å ta 

Nødnett i bruk på permanent basis etter beslutning om 

videreføring av utbyggingen i resten av landet. En bred 

utnyttelse av Nødnett har vært et hovedmål fra begynnelsen 

av prosjektet. Direktoratet for nødkommunikasjon 

(DNK) kartla aktuelle brukergrupper for Nødnett i 2008. 

En etterfølgende analyse anslo et potensial, i tillegg til 

brukerne for nødetatene, på totalt 40 000 brukere, dvs. 

om lag 80 000 brukere totalt. Utover nødetatene på det 

sentrale østlandsområdet har Stortingets administrasjon, 

Departementenes Servicesenter og Norges Bank 

tatt Nødnett i bruk. Flere brukere tilknyttet et felles 

robust kommunikasjonsnett vil gi nye muligheter for 

informasjonsdeling og økt samhandling på tvers av 

geografiske og organisatoriske grenser. Dette vil kunne gi 

raskere og bedre koordinert hjelp til publikum ved ulykker 

og kriser, og således styrke den sivile beredskapen i Norge. 

Erfaringene fra både pinseflommen og Dagmar i romjulen 

viste at mangel på kommunikasjonsmuligheter mellom 

ulike etater og ut til publikum var den største ufordringen. 

Mange av aktørene DSB har innhentet erfaringsdata fra, 

viser til at utbyggingen av Nødnettet vil kunne bidra til 

en sikrere kommunikasjonsløsning i krisesituasjoner, og 

forventningene til den nye løsningen er store. Dette gjelder 

også for andre aktører enn nødetatene. Det var flere på 

kommunenivå (kommunal kriseledelse, teknisk etat) som 

trakk frem Nødnettet som en fremtidig redundant løsning 

hvis ekom faller bort, og disse organisasjonene avventer 

mulighetene til å kunne benytte løsningen. 

Med det nye Nødnettet ferdig utbygd vil man ved 

fremtidige hendelser kunne ha en tryggere og mer sikker 

kommunikasjon mellom de ulike aktører som er involvert 

i en hendelse. Det foreligger en mulighet for kunne bedre 

kommunikasjonen fra den strategiske sentrale ledelsen, ned 

gjennom den regionale ledelsen på fylkesnivå, kommuner 

og etater og ut til de operative enhetene som håndterer 

krisen. 

Flere brukere vil også bidra til at driftskostnadene ved 

Nødnett kan fordeles på flere, noe som vil kunne gi lavere 

driftskostnader for den enkelte bruker. Likevel er det 

viktig å veie fordelen ved flere brukere opp mot eventuelle 

ulemper. Det skal utarbeides sentrale kriterier for hvilke 

brukergrupper som skal eller kan bli tilknyttet Nødnett. 

Kriteriene må reflektere målet om at Nødnett skal bidra 

til god kommunikasjon, ledelse og samhandling mellom 

alle involverte i beredskaps- og krisesituasjoner, og på 

denne måten styrke samfunnssikkerheten i Norge. Før en 

brukergruppe får anledning til å ta i bruk Nødnett, må 

det gjennomføres analyser som sikrer at innføring av en 

ny brukergruppe ikke påvirker andre brukere negativt, 

eventuelt vurdere om kapasiteten i nettet må økes. Dersom 

en ny brukergruppe krever forsterket radiodekning, vil 

dette komme alle brukere til gode. Likeså må alle brukere i 

Nødnett underlegges regler for bruk som sikrer utnyttelse 

av de totale ressursene slik at Nødnett oppleves som et godt 

og robust samhandlingsverktøy både i en krisesituasjon og i 

daglig bruk. 

9.3 Konsekvenser av Dagmar 

for Nødnettet 

Stormen Dagmar medførte bortfall av elektrisitet og 

telefoni/mobiltelefoni på store deler av Nordvestlandet. 

Også på deler av Østlandet medførte vinden langvarige 

strømutfall, noe som påvirket driften av hele 45 av 

de 240 basestasjonene Nødnett har i dette området. 

Basestasjonene med kortest batteritid gikk tomme for 

reservestrøm under Dagmar, og dette medførte redusert 

Nødnett-dekning i deler av Akershus og Buskerud i en 

periode. I DNK er man overrasket over at Dagmar, som 

ikke var i nærheten av å gi like sterk vind på Østlandet som 

den man opplevde på Vestlandet, skulle få så omfattende 

konsekvenser for strømforsyningen til Nødnett. Etter deres 

vurdering tyder det på leveransen av strøm til Nødnett er 

mer sårbar enn forutsatt. 

51 Prop. 100 S: Fullføring av utbygging av drift av Nødnett i hele Fastlands- 

Norge, s 27. 

Alle basestasjoner i Nødnett er avhengig av kontinuerlig 

strømforsyning. Det er installert batteri-back-up som 

44

muliggjør drift ved brudd i den normale strømforsyningen. 

Per i dag har noen sentrale basestasjoner 48 timers 

batteritid/dieselaggregater, om lag halvparten av 

basestasjonene har 8 timers batteritid, mens resten har 

åtte timer. I forbindelse med utviklingen av planene for 

landsdekkende utbygging av Nødnett er det bestemt at alle 

basestasjoner som opprinnelig var planlagt med fire timers 

reservestrøm skal oppgraderes til åtte timer. For stasjoner 

i første byggetrinn planlegges oppgradering gjennomført i 

første halvår 2012. 

9.4 Tiltak for ytterligere 

robusthet i Nødnett 

Erfaringene med Nødnett så langt viser at utfall av normale 

strømleveranser er den hendelsen som gir størst konsekvens 

for Nødnett. Det viktigste tiltaket for å styrke nettets 

robusthet er således å installere mer reservestrømskapasitet 

for basestasjoner og linjenett (transmisjon). Post- og 

Teletilsynet (PT)har i etterkant av Dagmar kommet med 

forslag til tiltak for å styrke reservestrømskapasiteten til 

basestasjoner og linjenett. I rapporten heter det: 

”PT vil ta initiativ til et program for å styrke 

basestasjonslokasjoner som dekker særlige viktige 

områder. Programmet vil gjennomføres i tett dialog med 

Fylkesmennene og DSB. PT ser det som naturlig at første 

fase av programmet skal sikre 1 000 basestasjonslokasjoner 

på landsbasis. PT vil pålegge tilbyderne å sikre de 

basestasjonslokasjoner som blir valgt ut med batteri og 

aggregat for tre døgns drift. 

På de lokasjoner hvor Nødnettet er samlokalisert med 

tilbyderne, foreslår PT at det etableres reservestrøm med 

batteri og strømaggregat med minimum tre døgns drift. En 

felles utbygging av reservestrøm mellom Nødnettet og andre 

ekomtilbydere, kan bidra til å sikre reservestrøm med god 

kapasitet til langt flere basestasjoner, samtidig som hensyn 

til miljø og kostnadseffektive løsninger blir ivaretatt. En slik 

felles dugnad ville ikke bare gjøre Nødnettet og nødetatene 

bedre rustet for ekstremvær som Dagmar, men også gi 

befolkningen et betydelig mer robust nett.” 

DNK har etter Dagmar og PTs rapport iverksatt 

analyser og vurderinger med hensyn på å forsterke 

reservestrømsberedskapen i nettet. I dette arbeidet er det 

bl.a. hentet erfaringer fra Sverige, Finland, Danmark 

og Storbritannia der de nasjonale nødnettene har vært i 

operativ virksomhet i noen år. I flere av disse landene er det 

også erfart problemer med å holde nettene fullt operative 

ved lengre strømutfall. Stormen Gudrun, som medførte 

store ødeleggelser i Sverige, (anslått skader for 20 mrd 

SEK), resulterte i beslutninger om betydelig oppgradering 

av reservestrømskapasiteten i det svenske nødnettet Rakel. 

Som følge av dette vil Rakel oppgraderes til 7 døgns 

reservestrøm med dieselaggregater på 48 prosent av alle 

basestasjoner, og den resterende del av nettet vil ha 24 

timers reservestrøm basert på batteri. I Storbritannia er det 

utført liknende oppgraderinger. 

45

10. Forslag til tiltak som kan 

redusere sårbarheten 

I denne rapporten har vi vist at samfunnets avhengighet 

av elektronisk kommunikasjon er stor – både for 

beredskapsaktører under krisehåndtering og for 

opprettholdelse av andre samfunnsviktige funksjoner. 

Gjennomgangen av noen utvalgte sektorer med kritiske 

samfunnsfunksjoner i kapittel 5 og hendelsene i kapittel 7, 

viser at viktige beredskapsaktører og samfunnet generelt er 

sårbare overfor bortfall i ekomtjenester. Det at ekomtjenester 

faller ut samtidig som myndigheter og befolkning skal 

håndtere en krisehendelse, kan medføre at konsekvensene 

av hendelsen blir større og mer alvorlig. For å kunne 

utøve kriseledelse og styring, samt opprettholde kritiske 

samfunnsfunksjoner er man avhengig av ekomtjenester – 

og samfunnet samlede sårbarhet er derfor tilsvarende høy 

overfor svikt i disse tjenestene. 

Samfunnet forventer et ekomnett som er stabilt og 

fungerende til enhver tid. Samtidig vil det aldri være mulig 

å garantere 100 prosent oppetid. Det er grunn til å tro at en 

for høy forventning til oppetid i ekomnettet bidrar til for lav 

bevissthet knyttet til at bortfall kan skje. Som vist i kapittel 

8, har blant annet kommunene i liten grad tatt hensyn til 

bortfall av ekom i sin oversikt over egen sårbarhet, og det er 

i liten grad lagt beredskapsplaner for tiltak ved bortfall. Det 

er derfor viktig at planleggingen for bortfall av ekomtjenester 

styrkes. Gjennomføring av tiltakene under vil bidra til dette. 

For å redusere samfunnets sårbarhet overfor bortfall av 

ekom kan det settes inn tiltak fra to sider: Tiltak som øker 

sikkerheten i ekomnettene og tiltak som reduserer aktørenes 

sårbarhet overfor bortfall. 

10.1 Tiltak for å styrke 

mobilnettene 

Post- og teletilsynet har som tilsyns- og reguleringsmyndighet 

på ekom-området gjennomført en sårbarhetsanalyse 

av mobilnettene i Norge. 52 I rapporten heter det blant 

annet: 

Analysen viser etter PTs mening at mens tilbyderne har 

gjennomgående god evne til å håndtere løpende drift, har de 

i for liten grad tatt inn over seg ansvaret for å planlegge også 

for ekstreme driftssituasjoner. […] ofte er sårbarhetene 

kjente, men operatørene aksepterer imidlertid i realiteten 

eksistensen av dem ut i fra en praktisk og økonomisk 

vurdering. Dette kan ikke aksepteres og PT vil derfor kreve 

økt fokus på håndtering av terror, naturkatastrofer og andre 

ikke-normale driftssituasjoner. De fleste av tiltakene under 

er derfor rettet mot å gjøre nettene og organisasjonene bedre 

rustet til å håndtere slike hendelser. 

De tilbyderne som har samfunnskritiske brukere skal også ha 

beredskapsplaner og foreta øvelser, prioritere tjenestetilbud 

til slike brukere under visse omstendigheter, samt varsle PT 

om vesentlige driftsmessige og tekniske problemer som kan 

redusere, eller har redusert, kvaliteten på tjeneste omfattet 

av ekomforskriften kapittel 8 53 . Med egne brukere med 

samfunnskritisk funksjon, menes offentlig eller privat bruker 

som myndighetene har pålagt oppgave for videreføring av 

samfunnets funksjonsevne i krise- eller beredskapssituasjon, 

og som har kundeforhold hos tilbyder. Med kriseog 

beredskapssituasjon menes situasjon hvor myndighetene anser 

det nødvendig å innføre spesielle tiltak for å videreføre viktige 

samfunnsfunksjoner. 

På bakgrunn av analysen om sårbarhet i mobilnettene 

foreslår PT følgende tiltak: 

• PT vil stille skjerpede krav til operatører av mobilnett 

om å gjennomføre regelmessige ROS-analyser og kunne 

dokumentere planer og tiltak for sikring av ekomnettene. 

• PT vil pålegge tilbyderne å dokumentere at de 

har tilstrekkelig egenkompetanse og kapasitet 

til å håndtere hendelser i fred, krise og krig. 

• PT vil fastsette klassifiseringsforskrift og føre tilsyn med 

at nettilbydere klassifiserer alle egne ekomanlegg som 

definert i forskriften, og sørger for å oppfylle spesifiserte 

krav til sikring. 

52 Sårbarhetsanalyse av mobilnettene i Norge, PT-rapport nr. 1 2012, januar 

2012 

53 Merk at kapittelet er foreslått endret i høringsbrev fra 

Samferdselsdepartementet av 25. juni 2010 

47

• PT vil gjennomføre en kost/nytte vurdering 

av alternativer til dagens sambandsstruktur 

med spesiell vekt på krav til redundans, 

robusthet og alternative fremføringsveier. 

• PT vil gjennomføre en kost/nytte vurdering av 

alternativer til dagens konsentrasjon av nettelementer 

med kritiske funksjoner for hele eller store deler av nettet. 

• PT vil fremme krav til operatørene av 

mobilnettene om å beskytte nettene mot 

angrep fra eksterne nett og terminaler. 

• PT vil tydeliggjøre krav til operatører av mobilnett 

til tilgangskontroll, for både fysisk og logisk 

tilgang, til viktige anlegg og systemer. 

• PT vil ta initiativ til en gjennomgang av 

operatørenes rutiner for endringshåndtering, 

med sikte på å styrke disse. 

PT la den 13. januar 2012 også frem en rapport, på 

bakgrunn av de foreløpige erfaringene etter stormen 

Dagmar, som anbefalte noen umiddelbare forslag til 

tiltak for å øke sikkerheten både i aksessnettet og for 

å øke krisehåndteringsevnen 54 . For å styrke sikkerheten 

i ekomnettene foreslår PT blant annet å øke 

reservervestrømskapasitet ved alle basestasjoner, iverksette 

program for å styrke basestasjonslokaliteter som dekker særlig 

viktige områder, etablere minimum tre døgns reservestrøm i 

anlegg som er samlokalisert med Nødnett, pålegge tilbydere 

å ha regionale/fylkesvise beredskapslager og gjennomføre en 

sårbarhetsanalyse av aksessnett – både for mobil, fastnett og 

bredbånd (se ytterligere omtale i vedlegg 1). I tillegg foreslo 

PT tre tiltak som kan bidra til å redusere aktørers sårbarhet 

overfor bortfall av ekom. Disse omtales under. 

Det er viktig å være klar over at de omtalte tiltakene fra 

begge rapportene til PT kun er forslag til tiltak, og er ikke 

ferdig vurdert og behandlet. 

10.2 Tiltak for å redusere 

aktørers sårbarhet 

På bakgrunn av gjennomgangen av hendelser, analyser og 

vurderinger som er gjort i denne rapporten, vil vi videre 

anbefale tiltak som er rettet mot å redusere aktørenes 

sårbarhet for bortfall i ekomtjenester. 

DSB ønsker med dette å presisere det ansvaret samfunnskritiske 

virksomheter har etter lov og -instruksverk for 

å planlegge for bortfall av ekomtjenester, og anbefaler 

54 Foreløpige erfaringer og forslag til tiltak etter ekstremværet Dagmar, PTrapport 

nr. 2 2012, januar 2012 

oppfølgingstiltak som kan bidra til at aktører på lokalt, 

regionalt og sentralt nivå følger opp sitt ansvar i så 

henseende. I tillegg gis det forslag til noen generelle 

tiltak som kan bidra til å øke den enkelte virksomhets 

robusthet overfor brudd i ekomtjenester og bidra til å styrke 

samfunnets samlede beredskap og krisehåndteringsevne. 

10.2.1 Lokalt nivå 

ROS-analyser: Bortfall av ekomtjenester må tas inn i 

kommunens risikoog sårbarhetsanalyser 55 . For å kunne 

gjøre gode forebyggende tiltak, og utarbeide planverk som 

bidrar til bedre håndtering, forutsettes det at kommunen 

har oversikt over sin avhengighet av ekomtjenester, og 

vurderer sannsynlighet og konsekvens ved eventuelt 

bortfall. 

Planverk: Gjennomførte ROS-analyser skal danne grunnlag 

for utarbeidelse av en overordnet beredskapsplan 56 . 

Resultater fra kommuneundersøkelsen og intervjuer viser at 

det er store forbedringsmuligheter i kommunenes planverk 

knyttet til det å være forberedt på håndtering ved bortfall 

av ekomtjenester. I dette ligger en vurdering av hvilke 

alternative kommunikasjonsløsninger som kommunen 

kan tenkes å benytte (eksempelvis planer for bruk av 

satellittelefon eller VHF-samband). 

Veileder i kommunal beredskapsplikt: DSB vil gi ut en 

veileder i kommunal beredskapsplikt i løpet av mars 2012. 57 

I denne fremgår det at kommunene, i tillegg til å inkludere 

bortfall av ekomtjenester i sine ROS-analyser, også skal 

utarbeide planverk som inneholder en oversikt over hvilke 

ressurser kommunen har til rådighet for å kunne håndtere 

bortfall av blant annet ekomtjenester og opprettholde 

samfunnsviktige funksjoner. DSB skal også utarbeide 

en veileder i kommunal helhetlig ROS i samarbeid med 

Fylkesmannsembetene, for å sikre kvalitet i arbeidet på 

kommunalt nivå. 

Ekom-veileder: I sine forslag til tiltak etter Dagmar (se 

vedlegg 1), foreslår PT å utarbeide en veileder i samarbeid 

med DSB. Denne veilederen er ment å være et hjelpemiddel 

for kommunenes arbeid med ROS-analyser og utarbeidelse 

av kommunale beredskapsplaner konkret knyttet til ekom. 

Veilederen vil være et supplement til veilederen i kommunal 

beredskapsplikt. Veilederen vil også være nyttig for det 

regionale nivået. 

55 Krav til helhetlige ROS-analyser i kommunene er forankret i LOV 2010- 

06-25 nr. 45: Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og 

Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) 

56 Ibid 

57 Veiledning om kommunal beredskapsplikt, DSB mars 2012 

48

10.2.2 Regionalt nivå 

Fylkes-ROS: Fylkesmannsembetene skal utarbeide 

helhetlig fylkes-ROS. En samordnet regional oppfølging 

av analyseområder i fylkes-ROS, vil kunne legge 

grunnlag for et systematisk samarbeid mellom det 

regionale og lokale forvaltningsnivået om risikoog 

sårbarhetsreduserende tiltak, blant annet knyttet til 

håndtering av bortfall av ekomtjenester. Dette forutsetter 

et tettere og mer systematisk samarbeid mellom regionale 

myndigheter i utarbeidelsen og oppfølgingen av fylkes- 

ROS. Fylkesmannen skal videre ha oversikt over 

samfunnskritiske virksomheter i fylket. Denne oversikten 

kan blant annet benyttes i vurderinger om prioritet ved 

bortfall av samfunnskritiske innsatsfaktorer som ekom og 

kraft. 

Planverk: Fylkesmannen skal utarbeide planverk 

på bakgrunn av ROS-analyser. Planverket skal også 

inkludere tiltak og oversikt over ressurser som kan gjøre 

embetet i stand til å ivareta sine oppgaver ved bortfall av 

ekomtjenester. Sentrale ekomtilbydere i fylket bør ha en 

dialog med Fylkesmannen om utvikling av planverk og 

utveksle/samordne disse. 

Tilsyn: I følge forskrift om kommunal beredskapsplikt skal 

Fylkesmannen føre tilsyn med kommunenes oppfyllelse av 

plikter etter forskriften. I dette ligger det krav/forventninger 

til at kommunenes arbeid for å redusere sårbarhet ved 

bortfall av ekomtjenester vektlegges. 

Veileder: For at tilsynet skal gjennomføres i tråd med lovens 

intensjon, samt sikre en helhetlig tilnærming, vil DSB 

utvikle en veileder/prosedyre som skal ligge tilgrunn for 

Fylkesmennenes tilsyn. 

10.2.3 Sentralt nivå 

ROS-analyser: Også for det sentrale nivået gjelder det 

krav og forventninger om oversikt over egen risiko og 

sårbarhet. Departementene skal ha gjennomført ROSanalyser 

som også inkluderer bortfall av ekom. I hvilken 

grad departementet er avhengig av ekomtjenester, og 

sannsynligheten for bortfall skal synliggjøres. De samme 

forventninger gjelder på direktoratsnivå. 

NRB: DSB har utarbeidet Nasjonalt risikobilde (NRB) 58 

som skal danne et felles bakteppe for beredskapsarbeidet i 

ulike sektorer og på ulike nivåer i samfunnet. I NRB gjøres 

en generell gjennomgang av risikoområder og risikoanalyse 

av noen utvalgte scenarioer. 

58 Nasjonalt risikobilde (NRB) 2012, DSB mars 2012 

Planverk: Det stilles forventninger til at også 

departementene utarbeider planverk på bakgrunn av 

ROS-analyser på samme måte som for regionalt og 

kommunalt nivå, med tiltak som kan settes inn ved bortfall 

av ekomtjenester. De samme forventninger gjelder på 

direktoratsnivå. 

Oppfølging av egen sektor: Departementene har også 

ansvar for å følge opp arbeidet i egen sektor og påse at 

underliggende etater følger opp arbeidet knyttet til oversikt 

over egen sårbarhet overfor bortfall av ekomtjenester og 

planverk knyttet til håndtering. 

Tilsyn: I kraft av sin samordningsrolle på 

samfunnssikkerhetsområdet skal Justis- og 

beredskapsdepartementet føre tilsyn med departementenes 

samfunnssikkerhetsarbeid. Tilsynet gjennomføres av 

DSB. Oversikt, planer og tiltak for å redusere sårbarhet 

ved bortfall av ekom vil følges opp i den videre 

tilsynsvirksomheten innenfor alle sektorområder. 

10.2.4 Generelle tiltak 

Kontinuitetsplanlegging 

På bakgrunn av gjennomførte ROS-analyser som 

inkluderer bortfall av ekomtjenester, bør det videre arbeidet 

med planverk også inkludere kontinuitetsplanlegging 

som en del av en virksomhets risikostyring (jf. 8.6.1). 

Risikostyring innebærer å kunne identifisere, vurdere, 

håndtere og følge opp risiko slik at risikoen er under et 

akseptert nivå. Målrettet risikostyring dreier seg om å finne 

balanse mellom mål, risiko og tiltak (dvs. ressursbruk) 

og kostnadene forbundet med uønskede hendelser. For 

virksomheter innebærer dette en ressursprioritering, dvs. 

at de må styre ressurser inn mot de tiltak som i størst 

grad reduserer risiko. Eksempler på slike tiltak kan være 

å kjøpe alternative likeverdige tjenester hos en annen 

tilbyder, innkjøp av satellittelefoni i beredskap til noen 

samfunnskritiske brukere, eller sikre kritiske ekomtjenester 

med redundans, da enten som doble føringer hos samme 

tilbyder eller hos forskjellige tilbydere. 

Kontinuitetsplanlegging vil gjøre virksomheten bedre i 

stand til å sikre kontinuitet i viktige leveranser til tross 

for svikt i kritiske innsatsfaktorer, som for eksempel 

ekomtjenester. DSB vil derfor, i forbindelse med KIKSprosjektet 

59 , utarbeide en veileder i kontinuitetsplanlegging. 

Formålet er å påvirke virksomheter til å arbeide aktivt 

for å kunne opprettholde samfunnskritiske leveranser 

under ulike typer påkjenninger og gjenopprette dem så 

59 Sikkerhet i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner – modell 

for overordnet risikostyring, KIKS-prosjektet – 1. delrapport. DSB januar 

2012 

49

snart som mulig dersom de likevel settes ut av funksjon. 

Tiltaket gjelder for alle for alle typer virksomheter med 

samfunnsviktige funksjoner. 

Prioritet i mobilnettet 

Forslag om prioritet i mobilnettet har vært foreslått flere 

ganger, blant annet i St.meld. nr. 47 (2000–2001) og St. 

meld. nr. 22 (2007–2008) og senest i nevnte rapport fra PT i 

januar i år hvor dette legges frem som et forslag (se vedlegg 

1). Bakgrunnen for forslaget er at trafikken i mobilnettet 

i en krisesituasjon vil øke og kapasiteten i nettene kan bli 

redusert eller brukt opp. 22. juli 2011 er et eksempel på en 

slik situasjon, da nettet hadde store kapasitetsproblemer i 

forbindelse med Utøya. Ved knapphet på kapasitet i nettene 

i en krise- eller beredskapssituasjon, kan en ordning som 

klart prioriterer abonnenter som innehar svært viktige 

funksjoner sett fra samfunnets side være nyttig. Flere 

erfaringer fra de store hendelsene de siste årene har vist 

at nøkkelbrukere er avhengig av prioritet og stabilitet i 

mobilnettet. Prioritering bør iverksettes automatisk ved 

underkapasitet i nettet. Nasjonal roaming (tilgang til andre 

nett enn det abonnementet er knyttet til) bør også inngå i 

prioritetsordningen. Under pinseflommen kunne nasjonal 

roaming bidratt til at kommunikasjonsutfordringene ble 

redusert, siden bortfallet av mobiltelefoni i denne hendelsen 

kun var knyttet til en tilbyder. 

Informasjon om utfall i ekomnett 

Som vist i kapittel 7, opplevde man både under 

pinseflommen og Dagmar en utfordring knyttet til 

manglende informasjon relatert til utfallet i mobilnettet, 

i hvor stort omfang utfallet var og når en kunne forvente 

at nettet var gjenopprettet og stabilt. PT foreslo i sin 

rapport etter Dagmar å innføre et system som vil kunne 

gi beredskapsmyndigheter en felles situasjonsforståelse av 

ekom under kriser (FEKOMS) (se vedlegg 1). Systemet 

skal motta fortløpende informasjon fra tilbyderne med 

oversikt over utfall, forventet rettetid og annen relevant 

informasjon. FEKOMS kan varsle brukerne via SMS og 

e-post, og brukerne skal selv kunne sette kriterier for når 

de skal bli varslet. I tillegg til varsling skal FEKOMS gi 

beredskapsmyndighetene og kriseledelse oversikt over 

utfall og begrensinger i ekomnettene presentert i kart. 

En slik oversikt vil kunne gi en større forutsigbarhet 

i krisehåndteringen, og bidra til at beredskapsaktører 

i større grad kan sette inn nødvendige tiltak der det 

trengs. Fylkesmannen bør likevel påse at relevante 

tilbydere bidrar med nødvendig informasjonsutveksling i 

fylkesberedskapsrådene. 

En av utfordringene ved en slik ordning har vært knyttet til 

utvelgelse av hvem som skal defineres som samfunnskritiske 

brukene. DSB har derfor utarbeidet en behovsanalyse 

og metode for utvelgelse av brukere. Som ansvarlig for 

ekomsektoren i Norge vil Post- og teletilsynet administrere 

ordningen. Det er imidlertid viktig å se dette tiltaket opp 

mot etableringen av det nye Nødnettet. Nødnettet vil i 

første rekke innebære at nødetatene får et eget nett, og 

disse vil således ikke være like avhengig av prioritering i en 

krisesituasjon. 

50

11. Referanser 

Avinor (2011): Nasjonal transportplan 2014–2023. 

Sektorplan for Avinor. Perspektiver mot 2040. 

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap 

(2012): Sikkerhet i kritisk infrastruktur og kritiske 

samfunnsfunksjoner – modell for overordnet risikostyring. 

KIKS-prosjektet – 1. delrapport. 

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2012): 

Kommuneundersøkelsen 2012. 

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2012): 

Nasjonal sårbarhets og beredskapsrapport 2012. 

Forskrift av 16. februar 2004. Samferdselsdepartementet. 

Forskrift om elektronisk kommunikasjonsnett og elektronisk 

kommunikasjonstjeneste (ekomforskriften). 

Fridheim og Nystuen. Forsvarets forskningsinstitutt (2007): 

Sikkerhet og sårbarhet i elektroniske samfunnsinfrastrukturer 

– refleksjoner rundt regulering og tiltak. 

Finanstilsynet (2011): Risiko- og sårbarhetsanalyse 

(ROS) 2010. Finansforetakenes bruk av informasjons- og 

kommunikasjonsteknologi (IKT). 

Helse- og omsorgsdepartementet: St.prp. nr. 1 (2006–2007) 

kapittel 6 Nasjonal Helseplan (2007–2010). 

Helse- og omsorgsdepartementet: Overordnet nasjonal helseog 

sosialberedskapsplan. Versjon 1.0 fastsatt 31. januar 2007. 

Justis- og politidepartementet: St.meld. nr. 17 (2001–2002) 

Samfunnssikkerhet – veien til et mindre sårbart samfunn. 

Justis- og politidepartementet: St.meld. nr. 22 (2007–2008) 

Samfunnssikkerhet – samvirke og samordning. 

Justis- og politidepartementet: Prop. 100 S (2010–2011) 

Fullføring av utbygging og drift av Nødnett i hele Fastlands- 

Norge. 

Kgl.res av 12.12.1997. Samordningsansvar ved kriser og 

katastrofer i fred. 

Konsekvenser av ekstremværet ”Dagmar” i romjulen 

2011, brev fra NRK Kringkasting til DSB, 17.02.2012 

Lov av 4. juli 2003. Samferdselsdepartementet. Lov om 

elektronisk kommunikasjon (ekomloven). 

Lov av 1. januar 2004. Kulturdepartementet. Lov om 

kringkasting (kringkastingloven) 

Lov av 27. juni 2008. Miljøverndepartementet. Lov 

om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og 

bygningsloven). 

Lov av 25. juni 2010. Justis- og beredskapsdepartementet. 

Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak 

og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven). 

Norges Vassdrags- og energidirektorat (2011). Øvelse kraft 

– ekom – vei Møre og Romsdal 2011. Evalueringsrapport. 

Norges Vassdrags- og energidirektorat. NVE rapport nr. 

3 2012: Første inntrykk etter ekstremværet Dagmar, julen 

2011. 

NOU 2000:24 Et sårbart samfunn. Utfordringer for 

sikkerhets- og beredskapsarbeidet i samfunnet. 

NOU 2006:6 Når sikkerheten er viktigst. Beskyttelse 

av landets kritiske infrastrukturer og kritiske 

samfunnsfunksjoner. 

Nærings- og handelsdepartementet: Prop. 111 L (2010– 

2011) Lov om næringsberedskap (næringsberedskapsloven). 

Olje- og energidepartementet: Meld.St. 28 (2010–2011) En 

næring for framtida – om petroleumsvirksomheten. 

Post- och telestyrelsen (PTS) Sverige, Tillgången till telefoni, 

PTS uppföljningsrapport februari 2012 

Post- og Teletilsynet (2009): Samfunnskritiske verksemder og 

avhenga til ekom i krisesituasjoner. 

51

Post- og Teletilsynet (2011): Sikkerhets- og 

beredskapstilstanden i ekomsektoren 2010. 

Post- og Teletilsynet (2011): Det norske markedet for 

elektroniske kommunikasjonstjenester 2010. 

Post- og Teletilsynet (2011): Det norske markedet for 

elektroniske kommunikasjonstjenester. 1. halvår 2011. 

Post- og Teletilsynet (2011): Hendelsesrapport. Dobbelt 

fiberbrudd i Telenors nett 23. mai 2011. 

Post- og Teletilsynet (2011): Hendelsesrapport. Utfall i 

Telenors mobilnett 10. juni 2011. 

Post- og Teletilsynet. PT rapport nr. 1 2012. 

Sårbarhetsanalyse av mobilnettene i Norge. 

Post- og Teletilsynet. PT rapport nr. 2 2012. Foreløpige 

erfaringer og forslag til tiltak etter ekstremværet Dagmar. 

Riksrevisjonen: Dokument nr. 3:7 (2007–2008) 

Riksrevisjonens undersøkelse om IKT i sykehus og 

elektronisk samhandling i helsetjenesten. 

Samferdselsdepartementet: St.meld. nr. 47 (2000–2001) 

Telesikkerhet og – beredskap i et telemarked med fri 

konkurranse. 

Samferdselsdepartementet: Ot.prp. nr. 58 (2002–2003) Om 

lov om elektronisk kommunikasjon (ekomloven). 

Samferdselsdepartementet: St.meld. nr. 16 (2008–2009). 

Nasjonal transportplan 2010-2019. 

Samferdselsdepartementet: Strategi for samfunnssikkerhet 

og beredskap i samferdselssektoren. Oktober 2009. 

SINTEF (2012): Risikovurdering av AMS. Kartlegging av 

informasjonssikkerhetsmessige sårbarheter i AMS. 

52

Vedlegg 

Vedlegg 1: 

Forslag til tiltak for å øke sikkerheten i aksessnettene og for å gi økt 

situasjonsforståelse under kriser fra Post- og teletilsynet 50 

Reservestrøm 

Alle basestasjoner skal ha reservestrøm, skjønnsmessig 

fastsatt for minst seks timers drift, enten ved batteri eller 

en kombinasjon av batteri og aggregat. Dersom området 

en basestasjon dekker allerede er dekket av basestasjoner 

med seks timers reservestrøm, tilfredsstiller dette kravet. 

Det vil si at det skal være 100 prosent flatedekning med 

reservestrømsdrift i den enkelte tilbyders dekningsområde. 

Noder høyere i hierarkiet vil omfattes av kravene i 

klassifiseringsforskriften. I den grad det skulle foreligge 

noder mellom basestasjoner og anlegg omfattet av 

klassifiseringsforskriften vil disse omfattes av seks timers 

kravet. Kravet er satt til seks timer for å kunne dekke 

bortfall av kraft av en viss varighet. Tiltaket kan hjemles i 

ekomloven § 2-10. Hvorvidt tilbyderne har krav på dekning 

av merkostnader må vurderes nærmere. 

Reservestrøm og -samband til lokalt særlig viktige områder 

PT foreslår at det iverksettes et program for å styrke 

basestasjonslokasjoner som dekker særlige viktige områder 

i den enkelte kommune. Programmet foreslås gjennomført i 

tett dialog mellom PT og Fylkesmenn og DSB. PT foreslår 

at første fase av programmet tar sikte på å styrke inntil 

1 000 basestasjonslokasjoner på landsbasis. 

Hvis programmet iverksettes, vil PT kunne pålegge 

tilbyderne å sikre de basestasjonslokasjoner som blir 

valgt ut med batteri og/eller aggregat for minst tre døgns 

autonom drift. På denne måten vil samfunnet relativt 

raskt kunne sikre bedre redundans ved strømbortfall. 

Styrkingen bør videre, etter konkret vurdering, også 

inkludere etablering av alternativt samband til disse 

basestasjonslokasjonene. Programmet kan hjemles i 

ekomloven § 2-10. Hvorvidt tilbyderne har krav på dekning 

av merkostnader bør vurderes nærmere. Tiltaket kan 

implementeres gjennom enkeltvedtak, avtale eller forskrift. 

50 Foreløpige erfaringer og forslag til tiltak etter ekstremværet Dagmar, PTrapport 

nr. 2 2012, januar 2012 

Minimum tre døgns reservestrøm i anlegg samlokalisert med 

Nødnettet 

Nødnettet er samlokalisert med andre tilbydere flere 

steder, og i den videre utrulleringen er det planlagt med 

flere samlokaliseringer. Nødnettet vil trolig ha over 1 200 

basestasjoner som er samlokalisert med andre tilbydere 

når det er ferdig utbygd. Under og etter Dagmar har det 

blitt vektlagt hvor viktig det er at ekomnettet ikke faller ut, 

selv under langvarig strømbortfall. En felles utbygging av 

reservestrøm mellom Nødnettet og andre ekomtilbydere 

kan bidra til å sikre reservestrøm med god kapasitet til 

langt flere basestasjoner, samtidig som hensyn til miljø og 

kostnadseffektive løsninger blir ivaretatt. 

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MBS) 

i Sverige starter i 2012 opp med en slik opprustning av 

Rakelsystemet hvor ca. 800 av systemets 1 700 basestasjoner 

får aggregat med syv dagers drift. Opprustningen av 

Rakelsystemet kommer andre operatører til der de har felles 

lokasjon med Rakelsystemet. 

En slik felles dugnad ville ikke bare gjøre Nødnettet og 

nødetatene bedre rustet for ekstremvær, men også gi 

befolkningen et betydelig mer robust nett. Dette tiltaket 

er et typisk tilfelle som omfattes av ekomloven § 2-10 

annet ledd jf. fjerde ledd. Staten må påregne å dekke de 

merkostnader som dette tiltaket medfører. 

Regionale/fylkesvise beredskapslager 

Tilbyderne skal ha regionale/fylkesvise beredskapslager 

med tilstrekkelig utstyr og tilgjengelige personell til 

raskt å kunne gjenoperette transmisjon til basestasjoner 

med stor lokal betydning. Slikt utstyr kan enten være 

kabelbasert eller radiolinjebasert. Tilbyderne pålegges 

å utarbeide beredskapsplaner for slik gjenoppretting av 

transmisjon. Utpeking av viktige anlegg og fastsettelse 

av reaksjonstid skal skje i samarbeid mellom blant annet 

PT og Fylkesmennene/DSB. Kravet kan etableres ved en 

presisering av ekomforskriften § 8-2 jf. ekomloven § 2-10. 

Hvorvidt tilbyderne har krav på dekning av merkostnader 

må vurderes nærmere. 

53

Tiltak for bedre situasjonsforståelse i kriseledelse 

PT har i 2011 gjennomført en forstudie på et system 

som skal kunne gi beredskapsmyndigheter felles 

situasjonsforståelse av EKOM under kriser (FEKOMS). 

PT vil starte utviklingen av en prototype av FEKOMS i 

løpet av 2012. Systemet skal motta fortløpende informasjon 

fra tilbyderne med oversikt over utfall, forventet rettetid 

og annen relevant informasjon. FEKOMS kan varsle 

brukerne via SMS og e-post, og brukerne skal selv 

kunne sette kriterier for når de skal bli varslet. I tillegg 

til varsling skal FEKOMS gi beredskapsmyndighetene 

og kriseledelse oversikt over utfall og begrensinger i 

ekomnettene presentert i kart. Et tilsvarende system har 

vært i bruk i Sverige i flere år, og erfaringene er gode. 

FEKOMS vil også gi PT muligheten til å gi kommuner og 

andre beredskapsetater god og oppdatert informasjon og 

råd og til å koordinere eventuelle tiltak med tilbyderne. Det 

legger til grunn at staten dekker etableringskostnadene ved 

sentrale elementer i et slikt system. FEKOMS er avhengig 

av endringer i ekomloven kapittel 8 for å kunne kreve 

nødvendig rapportering fra tilbyderne. Tilbyderne må 

dekke egne kostnader knyttet til tilpasning til FEKOMS. 

Sårbarhetsanalyse av aksess nett – både mobil, fastnett og 

bredbånd 

Samferdselsdepartementet har pålagt PT å etablere et 

prosjekt for å kartlegge sårbarheten i mobilnettene. 

Særlig skal prosjektet vurdere sårbarheter og gjensidige 

avhengigheter både fysisk og logisk i mobilkjernenettet. 

Bakgrunnen for oppdraget er store ekomutfall i mai og juni 

2011. Denne kartleggingen har kun i mindre grad vurdert 

sårbarheter i selve aksessnettene. 

Konsekvensene etter Dagmar viser at store regionale 

områder kan miste de fleste muligheter til elektronisk 

kommunikasjon hvis aksessnettene får omfattende skader. 

Forrige sårbarhetsanalyse av mobilnettene ble gjennomført 

i 2003. Både teknologien i mobilnettene, bruksmønster 

og samfunnets avhengighet til ekom har endret seg 

vesentlig over de siste årene. Det er derfor behov for en 

ny sårbarhetsanalyse av aksessnettet. Sårbarhetsanalysen 

av aksessnettet skal foreslå ytterligere tiltak for å styrke 

infrastrukturen. Sårbarhetsanalysen av aksessnettet skal 

foreslå ytterligere tiltak for å styrke infrastrukturen. 

I samarbeid med DSB utarbeide veileder for kommunene 

Lov om kommunal beredskapsplikt pålegger kommunene 

å kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe i 

kommunen, vurdere sannsynligheten for at disse hendelsene 

inntreffer og hvordan de i så fall kan påvirke kommunen. 

Resultatet av dette arbeidet skal vurderes og sammenstilles i 

en helhetlig risikoog sårbarhetsanalyse. 

Ekstremværet Dagmar og utfallene sommeren 2011 

viste med all tydelighet at ekomutfall både skaper store 

ufordringer for kommunene og at flere kommuner har hatt 

manglende eller mangelfulle beredskapsplaner for denne 

typen hendelser. 

Med bakgrunn i rapportene til PT og DSB om samfunnets 

sårbarhet ved bortfall av elektroniske kommunikasjonsnett, 

og en sårbarhetsanalyse av aksessnettet og en 

sårbarhetsanalyse av aksessnettet, skal PT og DSB 

utarbeide en veiledning til kommunene. Veiledningen 

skal være et viktig hjelpemiddel for kommunenes arbeid 

med ROS-analyser og utarbeidelse av kommunale 

beredskapsplaner vedrørende ekom. 

Prioritering i mobilnettene 

PT foreslår å innføre prioritet i mobilnettene. 

Mange samfunnsfunksjoner er i dag avhengige av 

mobilkommunikasjon. Dette gjelder også de som har 

funksjoner som er av ”kritisk karakter” for samfunnet. 

I en krisesituasjon vil trafikken øke, og ved noen typer 

hendelser kan kapasiteten i nettene bli redusert eller brukt 

opp. Ved knapphet på kapasitet i nettene i en krise- eller 

beredskapssituasjon, er det viktig med ordninger som klart 

prioriterer de som innehar svært viktige funksjoner, sett fra 

samfunnets side. Sannsynligheten for lokal overbelastning 

i nettet er langt større i et nett med mobile brukere enn i 

fastnettet, og det gjør at behovet for prioritetsordning er 

størst for mobilnettene. Ekomloven § 2-10 første ledd krever 

at prioritet gis ved behov. PT anser det som hensiktsmessig 

med en egen regulering av trafikkprioritet i egen forskrift, 

da dette skjer ut fra samfunnets behov. Kostnader med 

eventuell forhåndsprioritering i mobilnettet vil trolig 

omfattes av ekomloven § 2-10 annet ledd jf. fjerde ledd. 

54

RAPPORT 

Direktoratet for 

Samfunnssikkerhet og beredskap 

Postboks 2014 

3103 Tønsberg 

Tlf.: 33 41 25 00 

Faks: 33 31 06 60 

postmottak@dsb.no 

www.dsb.no 

HR 2220 

ISBN 978-82-7768-270-9 

Mars 2012

Samfunnets sÃ¥rbarhet overfor bortfall av elektronisk kommunikasjon

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

Delete template?

Save as template?