Samfunnets sårbarhet overfor bortfall av elektronisk kommunikasjon

Sammendrag
Bakgrunn, mandat og problemstilling
Samfunnets avhengighet av elektronisk kommunikasjon
(ekom) er økende og dermed også sårbarheten overfor
bortfall av ekom. Tre hendelser i 2011 har belyst denne
sårbarheten. Den første var 23. mai hvor to kabelbrudd
førte til brudd i Telenors nett over store deler av landet.
Den andre var 10. juni hvor en logisk feil i en server førte
til at Telenors mobilnett falt ut i hele landet i 18 timer,
samtidig som Østlandet ble rammet av storflom. Den siste
hendelsen var stormen Dagmar i romjulen hvor store
deler av Vestlandet opplevde ekstremvær med bortfall av
ekomtjenester som følge av at kraftforsyningen ble rammet.
Justis- og politidepartementet (JD) (nå Justis- og
beredskapsdepartementet) og Samferdselsdepartementet
ga etter de to første hendelsene Direktoratet for samfunnssikkerhet
og beredskap (DSB) og Post- og teletilsynet i
oppdrag å utrede viktige beredskapsaktørers sårbarhet
overfor brudd i offentlige elektroniske kommunikasjonsnett
(ekomnett) med utgangspunkt i de to hendelsene.
Videre ble det bedt om forslag til tiltak som kan være
egnet til å redusere samfunnets sårbarhet overfor feil i de
offentlige ekomnettene. I romjulen ble mandatet utvidet
til også å omfatte erfaringene fra Dagmar. DSB har ledet
arbeidet med utredningen med bidrag fra PT, særlig knyttet
til tekstinnspill i kapittel 3 og 4, samt forslag til tiltak i
kapittel 10.
Problemstillingene som belyses i utredningen er følgende:
• Hvor sårbare er viktige beredskapsaktører
overfor brudd og andre feil i ekomnett
• Hvilken betydning kan denne sårbarheten ha for
samfunnets beredskap og krisehåndteringsevne
• Hvilke erfaringer har hendelsene pinseflommen
og stormen Dagmar i romjulen gitt viktige
beredskapsaktører i forhold til håndtering
og hvilke konsekvenser skapte bortfall av
ekom for aktørene under disse krisene
• I hvilken grad er viktige beredskapsaktører forberedt
på bortfall av elektroniske kommunikasjonstjenester
(ekomtjenester) eksempelvis i ROS-analyser og planverk
I utredningen har vi sett på samfunnets sårbarhet, det vil si
sårbarheten som følger av at aktører mister ekomtjenester,
og i liten grad sårbarheten i ekomsystemene som sådan eller
årsaker til at disse faller bort. Dette er belyst av andre, blant
annet i sårbarhetsrapporten 1 som Post- og teletilsynet (PT)
la frem 13. januar 2012.
Utredningen er basert på kvantitative data som DSBs
kommuneundersøkelse 2 , og en undersøkelse som PT
har gjort overfor utvalgte Fylkesmenn. Kvalitative data
er innhentet gjennom intervjuer med relevante aktører
og gjennom deltakelse i ulike erfaringsseminarer etter
hendelsene samt data fra flere rapporter og utredninger.
Hovedfunn
Tall fra kommuneundersøkelsen og data fra intervjuer
viser at viktige beredskapsaktører er svært avhengig av
ekomtjenester, men at de i liten grad har tatt hensyn
til denne avhengigheten i planverk. Det er i liten grad
gjort vurderinger knyttet til hvordan sårbarheten kan
reduseres i egen organisasjon ved for eksempel innkjøp av
ekomtjenester, og det er i liten grad tenkt igjennom hvilke
tiltak som kan settes inn ved for eksempel bortfall av
telefoni. Videre synes det å være knyttet store forventninger
til ekomtjenestenes oppetid.
Erfaringene fra håndteringen og konsekvensene relatert
til bortfall av telefoni var relativt like for pinseflommen og
Dagmar. I begge hendelsene var utfordringen særlig knyttet
til følgende:
Kommunikasjon mellom viktige aktører. Fylkesmannen
hadde problemer med å nå andre aktører og kommunene.
Nødetatene hadde sitt samband, men hadde store
problemer med å nå andre relevante aktører, som for
eksempel kommunal kriseledelse og Statens vegvesen, samt
å kalle ut mannskap. Dette førte til at aktørene hadde
problemer med å få et fullstendig situasjonsbilde og dette
vanskeliggjorde dermed krisehåndteringen.
Kommunikasjon med befolkningen. Myndighetene hadde i
begge hendelsene problemer med å nå ut med informasjon
om situasjonen til publikum. Under pinseflommen var
1 PT-rapport nr. 1 2012: Sårbarhetsanalyse av mobilnettene i Norge
2 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2012):
Kommuneundersøkelsen 2012
7