Download (1037Kb) - Suleyman Demirel University Research ...

vi1.4.1.3. Denetim ………………………………………………... 381.4.1.3.1. İdari Denetim ………………………………. 391.4.1.3.2. Yargısal Denetim …………………………... 411.4.1.3.3. Mali Denetim ………………………………. 441.4.1.4. Bütçe …………………………………………………… 471.4.2. İşlevsel Özellikleri ………………………………………………… 501.4.2.1. Düzenleme Yetkileri …………………………………….. 511.4.2.2. Gözetim ve Denetim Yetkileri …………………………… 521.4.2.3. Danışmanlık İşlevleri …………………………………….. 531.4.2.4. Yaptırım Uygulama Yetkileri ……………………………. 541.4.2.5. Uyuşmazlık Çözme İşlevleri …………………………….. 56İKİNCİ BÖLÜMTÜRKİYE’DE BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELER 582.1. SERMAYE PİYASASI KURULU (SPK) ……………………………… 592.1.1. SPK’nın Oluşumu ……………………………………………… 592.1.2. Üyelerin Statüleri ve Atanmaları ………………………………. 612.1.3. Kuruluş Amaçları ………………………………………………. 622.1.4. SPK’nın Görev ve Yetkileri ……………………………………. 622.2. REKABET KURUMU (RK) ……………………………………………. 632.2.1. Rekabet Hukuku ………………………………………………… 642.2.2. Rekabet Kurumu …………………………………………………. 662.2.2.1. Rekabet Kurumunun Teşkili ……………………………. 662.2.2.2. Kurum Personelinin Statüleri …………………………… 672.2.2.3. Rekabet Kurumunun Gelirleri ………………………… 672.2.2.4. Rekabet Kurumunun Özerkliği …………………………. 682.2.2.5. Rekabet Kurumunun Görev ve Yetkileri ……………... 682.3. RADYO VE TELEVİZYON ÜST KURULU (RTÜK) ………………….. 69

vii2.3.1. 3984 Sayılı Kanunda Yapılan Düzenlemeler …………………….. 702.3.2. RTÜK’ün Görev ve Yetkileri …………………………………….. 712.3.3. Üyelerin Statüleri ve Atanmaları …………………………………. 722.3.4. Kurulun Bütçesi …………………………………………………… 732.3.5. Kurul’un Faaliyetleri ……………………………………………... 742.3.5.1. Radyo ve Televizyon Kuruluşlarının Lisans ve İzinFaaliyetleri ………………………………………………. 742.3.5.2. Teknik Hizmet Faaliyetleri …………………………….. 752.3.5.3. Yayın İzleme ve Değerlendirme Faaliyetleri ………….. 762.3.5.4. Akıllı İşaretler Sistemi …………………………………. 772.4. BANKACILIK DÜZENLEME VE DENETLEME KURUMU (BDDK) … 772.4.1. Modern Bankacılık ve Kriz ……………………………………….. 782.4.2. Türk Bankacılık Sektörünün Yapısı ………………………………. 802.4.3. Kuruluş ve Hukuki Yapı …………………………………………. 812.4.4. Kuruluş Amaçları ………………………………………………… 832.4.5. Görev ve Yetkileri ………………………………………………... 842.5. TELEKOMÜNİKASYON KURUMU (TK) ……………………………… 842.5.1. Telekomünikasyon Kurumunun Teşkili …………………………... 862.5.2. Kuruluş Amaçları …………………………………………………. 872.5.3. Telekomünikasyon Kurumunun Görevleri ………………………… 872.5.4. Üyelerin Statüleri ………………………………………………….. 882.5.5. Telekomünikasyon Kurumunun Bağımsızlığı ……………………. 892.6. ENERJİ PİYASASI DÜZENLEME KURUMU (EPDK) …………………. 902.6.1. EPDK’nın Kuruluşu ………………………………………………. 912.6.2. Kuruluş Amaçları …………………………………………………. 922.6.3. EPDK’nın Görev ve Yetkileri ……………………………………. 922.6.4. Personelin Statüsü, Atanması ve Özlük Hakları …………………. 942.6.5. EPDK’nın Bağımsızlığı ………………………………………….. 95

viii2.7. ŞEKER KURUMU (ŞK) …………………………………………………. 962.7.1. Şeker Kurumunun Teşkili ve Kuruluş Amaçları ………………… 982.7.2. Şeker Kurumunun Görev ve Yetkileri …………………………… 982.7.3. Personelin Statüsü, Atanması ve Özlük Hakları …………………. 992.8. TÜTÜN, TÜTÜN MAMULLERİ VE ALKOLLÜ İÇKİLER PİYASASIDÜZENLEME KURUMU (TAPDK) …………………………………….. 1002.8.1. Kurumun Teşkili …………………………………………………. 1012.8.2. Üyelerin Statüleri ve Atanmaları ………………………………… 1022.8.3. Kurumun Görev ve Yetkileri ……………………………………… 1032.8.4. Faaliyet Alanları …………………………………………………... 1042.8.5. Kurumun Gelir ve Giderleri ………………………………………. 1042.9. KAMU İHALE KURUMU (KİK) ……………………………………….. 1052.9.1. Kamu İhale Kurumunun Teşkili ve Kuruluş Amaçları …………... 1072.9.2. Üyelerin Statüleri ………………………………………………… 1072.9.3. Kurumun Görev ve Yetkileri …………………………………….. 1082.9.4. Kanunun Getirdiği Yenilikler ……………………………………. 109ÜÇÜNCÜ BÖLÜMBAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELERİN TÜRK YÖNETSEL YAPISINAETKİLERİ 1213.1. MERKEZİ YÖNETİM VE SİYASET İLE İLİŞKİLERİ …………………. 1223.1.1. Merkezi İdare İle İlişkileri ………………………………………. 1233.1.2. Hükümet İle İlişkileri …………………………………………… 1273.1.3. Parlamento İle İlişkileri …………………………………………. 1283.2. EKONOMİYE OLAN ETKİLERİ …………………………………………. 1293.3.HUKUK ALANINA OLAN ETKİLERİ ………………………………….. 1343.3.1. Türk Hukukunda Bağımsız İdari Otoriteler …………………….. 1353.3.2. BİO’larla İlgili Yaşanan Sorunlar ………………………………. 138

ix3.3.2.1. BİO’ların Anayasal Konumu Nedeniyle Ortaya ÇıkanSorunlar ………………………………………………… 1383.3.2.2. İdarenin Bütünlüğü İlkesi Açısından Ortaya ÇıkanSorunlar ………………………………………………… 1433.4. SONUÇ …………………………………………………………………… 146KAYNAKÇA …………………………………………………………………. 151ÖZGEÇMİŞ …………………………………………………………………... 161

xKısaltmalar:a.g.e. Adı geçen esera.g.m. Adı geçen makalea.g.r. Adı geçen rapora.g.t. Adı geçen tezAAIAutorita Amminisatrative IndipendentiABAvrupa BirliğiABD Amerika Birleşik DevletleriA.İ.D. Amme İdaresi DergisiAPA ABD İdari Usul YasasıBDK Bağımsız Düzenleyici KurulBDDK Bankacılık Düzenleme ve Denetleme KuruluBİOBağımsız İdari Otoritebkz.bakınızCOB Fransız Sermaye Piyasası KurumuCONSOB İtalyan Sermaye Piyasası Kurumuçev.ÇevirenDBDünya BankasıDDK Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kuruluder.derleyenDPT Devlet Planlama TeşkilatıDTÖ Dünya Ticaret Örgütüed.editörEPDK Enerji Piyasası Düzenleme KurumuFSA Financial Services Authority (İngiliz Sermaye Piyasası Kurumu)GATS General Agreement on Trade in Services (Hizmet Ticareti GenelAnlaşması)GSMH Gayri Safi Milli HasılaICCInterstate Commerce Commision (Eyaletlerarası Ticaret Komisyonu)IMFInternational Money Fund (Uluslararası Para Fonu)İMKB İstanbul Menkul Kıymetler BorsasıKHK Kanun Hükmünde KararnameKİKKamu İhale Kurumum. maddeNATO North Atlantic Treaty Organization (Kuzey Atlantik Paktı Örgütü)Non-Departmental Public Bodies (Hükümete Bağlı Olmayan KamuNDPBs Kurumları)NPM New Public Management (Yeni Kamu İşletmeciliği)OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development)Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği ÖrgütüOFTEL Office of Telecommunications (İngiltere TelekomünikasyonKurumu)

xiQUANGOS (Quasi-Autonomous Non-Governmental Organization) İngiliz ÖzerkHükümet Dışı ÖrgütleriRGResmi GazeteRKRekabet KurumuRTÜK Radyo ve Televizyon Üst Kurulus. sayfas.k.sayılı kanunSPK Sermaye Piyasası KurumuSTEAM Stratejik Teknik Ekonomik Araştırmalar MerkeziŞKŞeker KurumuTAPDK Tütün ve Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası DüzenlemeKurumuTBMM Türkiye Büyük Millet MeclisiT.C.Türkiye CumhuriyetiTEAŞ Türkiye Elektrik Üretim, İletim Anonim ŞirketiTEDAŞ Türkiye Elektrik Dağıtım Anonim ŞirketiTİSK Türkiye İşveren Sendikaları KonfederasyonuTKTelekomünikasyon KurumuTMSF Tasarruf Mevduatı Sigorta FonuTOBB Türkiye Odalar ve Borsalar BirliğiTODAİE Türkiye Orta Doğu Amme İdaresi EnstitüsüTRT Türkiye Radyo ve Televizyon KurumuTÜBİTAK Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma KurumuTÜSİAD Türkiye Sanayici ve İş Adamları Derneğivb.ve benzerivd.ve diğerleriWBWorld Bank (Dünya Bankası)

xiiTABLOLAR DİZİNİSayfaTablo 1.1. İngiltere’deki Bağımsız İdari Otoriteler …………………….. 16Tablo 1.2. BİO’ların Sınıflandırılması …………………………………. 28Tablo 1.3. Kurulların Faaliyet Raporları ……………………………….. 40Tablo 1.4. Kararların Yargısal Denetimi ……………………………….. 44Tablo 1.5. BİO’ların Gelirleri ………………………………………….. 47Tablo 2.1. Karasal Televizyon Kuruluşları …………………………….. 75Tablo 2.2.BİO’ların Kuruluş Kanunları, Kuruluş Tarihleri ve KuruluşAmaçları …………………………………………………….. 111Tablo 2.3. Karar Organları ve Kurul Yapıları ………………………….. 112Tablo 2.4. BİO’ların Bütçeleri …………………………………………. 113Tablo 2.5. Üyelerin Statüleri ve Atanmaları ……………………………. 114Tablo 2.6. BİO’ların Eğitim Faaliyetleri ……………………………….. 116Tablo 2.7. BİO’ların Uluslararası Faaliyetleri …………………………. 118

1GİRİŞ1970’lerde patlak veren ekonomik kriz ile birlikte sosyal devletin değişimigündeme gelmiş, devletçi ekonomiler yerini rekabete dayalı serbest piyasaekonomisine terk etmeye başlamıştır. Bu gelişmeler bağlamında, devlet mal vehizmet üreten bir konumdan, yani ‘Müdahaleci Devlet’ anlayışından; bu piyasalarıdüzenleyen ve denetleyen konuma, ‘Düzenleyici Devlet’ anlayışına geçiş yapmayabaşlamıştır.Geleneksel kamu yönetimi anlayışında hakim olan görüş, kamu hizmetleri ilepiyasanın birbirine ters olduğu ve kamu hizmetlerinin piyasa kriterleri iledeğerlendirilemeyeceğidir. Bu bağlamda küreselleşme süreci ve bunun yönetselyansımaları sonucu ortaya çıkan yeni kamu yönetimi anlayışı, kamu hizmetlerininüretilmesinde ve sunumunda piyasalaştırmayı, devletin sunumundan daha etkin biraraç olarak görmektedir. Bu durum ‘piyasa merkezli bir devlet’ anlayışının hakimolmaya başladığının bir göstergesi olarak değerlendirilebilir. 1Bu dönüşüm sürecinde devletin düzenleme, denetim ve gözetim faaliyetlerinihakkıyla yerine getirmesi amacıyla oluşturulan unsurlar arasında, ‘Bağımsız İdariOtorite (BİO)’ler yer almaktadır. BİO’ların geleneksel kamu yönetimi anlayışıiçerisinde örneği olmadığı söylenebilir. BİO’lar, devletin kamu işletmeciliğiaracılığıyla ekonomiye doğrudan müdahale etmeyi bıraktığı, ekonomik aktörlerinuymakla yükümlü olacakları kuralları belirlediği ve bu kuralların uygulanmasınısağlamak üzerinde yoğunlaştığı yeni anlayışı yansıtan yapılardır. 2BİO’ların ortaya çıkışında, ekonomiyi politikacıların ve söz konususektördeki tekel niteliğindeki aktörlerin baskılarından kurtarma çabasının,özelleştirme politikalarının, teknik bilgi ve uzmanlığın, insan hakları bağlamındayaşanan duyarlılığın ve yolsuzlukları önlenme gayretlerinin etkisi vardır.1 AYDIN, V., AKTEL, M. ve AVŞAR, N., “Neo-Liberal Düşüncenin Türkiye Bağlamında YeniYönetsel Aktörleri: Bağımsız İdari Otoriteler-Üst Kurullar,” Süleyman Demirel Üniversitesi SosyalBilimler Enstitüsü Dergisi, Cilt No 1, S: 1, 2005, s.103-126.2 TÜSİAD, Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ve Türkiye Uygulaması, TÜSİAD-T/2002-12/349İstanbul, Aralık 2002, s.79.

2Dünyada BİO’lar ilk olarak 1887 yılında ABD’de ortaya çıkmış, KıtaAvrupası’nda ise yapılanmaları 1990’lı yıllardan itibaren başlamıştır. Türkiye’de iseBİO’ların kurulmasında, 24 Ocak 1980 kararlarından sonra başlatılan devletinekonomik alana olan müdahalesini en aza indirme girişimleri ve özelleştirmeçalışmalarının etkili olduğu söylenebilir. 1981 yılında Sermaye Piyasası Kurulu(SPK)’ nun kurulmasıyla başlayan süreç, özellikle 1999 yılından itibaren uluslararasıkuruluşların yönlendirmeleri ile birlikte hız kazanmış ve böylelikle dokuz adet BİOTürk idari teşkilatında yerini almıştır.BİO’lar yapısal ve işlevsel bağlamda gösterdikleri farklılıklarla, özellikle KıtaAvrupası ülkelerinde tartışmalara yol açmakta ve bağımsızlıkları, meşruiyetleri,hesap verebilirlikleri ve idari teşkilatlanmadaki yerleri bağlamında çokçaeleştirilmektedirler. Bu kurumlar, yürütme kuvveti içerisinde yer almasına rağmensiyasi iktidar tarafından denetlenememesi dolayısıyla meşruluk ve hesap verebilirlikaçısından, idari organlar olarak kabul edilmelerine rağmen merkezi yönetiminhiyerarşik ve idari vesayet denetimlerinin dışında olması nedeniyle “idareninbütünlüğü ilkesi” açısından, tartışmaların odağında yer almaktadırlar.Hiçbir kişi, kurum veya kavram kendini tanıtan, ortaya çıkaran veyaliteratürde yer almasını sağlayan anlayış ve politikalardan bağımsız düşünülemez.Dolayısıyla, liberal politikaların ürünü olan “BİO’lar” da bu politikalardan bağımsızbir değerler bütününe sahip değildir. Ancak, dünya genelinde devletin işlevsel vekurumsal yapısı kapsamında yaşanan değişim görmezden gelinmemelidir. Budüşünceden hareketle, BİO’ların Türk Kamu Yönetimi’nde de yer bulması doğal birsonuçtur. Ancak önemli olan, bu kurumların Türkiye’nin kendi iç dinamiklerinden veihtiyaçlarından varlık bulması ve Türkiye’nin kendine has ilke ve özellikleri dikkatealınarak yapılandırılmalarıdır.Söz konusu temel düşünceden hareketle, BİO’lar ve Türk Kamu Yönetimineetkilerini daha detaylı bir şekilde kavranılmasını sağlamak üzere çalışmamız üçbölüm altında incelenecektir. Çalışmanın birinci bölümünde, BİO’ları tanımlamaçabaları, ortaya çıkışları, tarihsel gelişimleri, ABD ve AB üyesi ülkelerdekiuygulamaları ile birlikte; BİO’ların türleri, yapısal ve işlevsel özellikleri incelenmeye

3çalışılacaktır. Ayrıca kavram karmaşasını önlemek için BİO’larla doğrudan ilgili“bağımsızlık” ve “özerklik” kavramları da açıklanmaya çalışılacaktır.Çalışmanın ikinci bölümünde, Türkiye’deki mevcut 9 adet BİO (SermayePiyasası Kurulu (SPK), Rekabet Kurumu (RK), Radyo ve Televizyon üst kurulu(RTÜK), Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (BDDK),Telekomünikasyon Kurumu (TK), Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK),Şeker Kurumu (ŞK), Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası DüzenlemeKurumu (TAPDK) ve Kamu İhale Kurumu (KİK)) incelenecektir. Bu incelemeyapılırken, BİO’ların kuruluş amaçları, görev ve yetkileri, personel statüleri,bütçeleri ve birbirleri arasındaki ilişkiler ile ortak ve farklı yönleri ele alınacaktır.Üçüncü bölümde ise, BİO’ların Türk yönetsel yapısına etkileri üzerindedurulacaktır. Bu konu incelenirken, BİO’ların merkezi yönetime, siyasete,ekonomiye ve hukuksal alana etkileri ayrı başlıklar altında irdelenecektir.

4BİRİNCİ BÖLÜMBAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELER1.1. TANIMLAMA ÇABALARIToplumsal refahın sağlanması ve kalkınmanın gerçekleştirilmesi, iç ve dışgüvenliğin sağlanması, ulaşım, iletişim, sağlık, eğitim, adalet, bayındırlık hizmetlerigibi genel ve ortak toplumsal ihtiyaçları karşılamak zorunda olan devlet, buhizmetleri idare aracılığıyla yerine getirmektedir. Devletin görevlerindeki değişme vegelişmeler kamu hizmetini büyük ölçüde etkilemiş ve kamu hizmetinin alanınıgenişletmiştir. Bu genişleme sosyal devlet politikalarını gerektirmiş ve devlet heralanda önemli görevler üstlenerek toplumsal hayatı düzenleyen bir konuma gelmiştir.Devletin bu yeni süreçte en temel amacı, artan idari faaliyet alanlarına uygunyönetim sistem ve kurumlarını oluşturmak; buna paralel olarak da bireylerin temelhak ve özgürlüklerini en kapsamlı biçimde koruma altına almak olmuştur. Buarayışların ortaya çıkardığı ürünlerden biri de “Bağımsız İdari Otoriteler (BİO)”dir.BİO’ların yeni oluşları, farklı alanlarda etkinlikte bulunmaları ve yasaldüzenlemelerinin farklı nitelik taşımalarından dolayı isimlendirilmeleri çeşitlilikgöstermektedir. “Quangos” (quasi-autonomous non-governmental organization)özerk hükümet dışı organizasyon benzeri, “NDPBs” (non-departmental publicbodies) kamu kurumu niteliğinde olmayan kurumlar, “independent agencies” BİO,“Organizme quasi-juridictionnel” veya “para juridictionnel” yarı yargısal otoriteveya yargısal kuruluş 3 ; üst kurul, özerk kurul, bağımsız düzenleyici kurul, regülasyonkurumları gibi benzeri isimler yaygın olarak kullanılmaktadır. Bu çalışmada ise dahaçok “bağımsız idari otorite” kavramı kullanılmış, bunun yanında ‘düzenleyici vedenetleyici kurumlar’ ifadesine de yer verilmiştir. 43 GÖZÜBÜYÜK, Ş., TAN, T., İdare Hukuku, Cilt 1, Turhan Kitabevi, Ankara 1998; HelenePAULIAT, “Karşılaştırmalı Hukukta Bağımsız İdari Otoriteler”, Bağımsız İdari Otoriteler, (Çev.Mahmut Göçer), İbrahim Ö. Kaboğlu (ed.), Alkım Yayınları, İstanbul, 1998, s.6-10.4 Bağımsız idari otoriteler veya üst kurullar ifadesinin yanında Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlarifadesini de özellikle belirtmek gerekmektedir. Çünkü 12.07.2004 tarihinde Bakanlar Kurulutarafından meclise gönderilen kanun tasarısının başlığı; “Düzenleyici ve Denetleyici KurumlarHakkında Kanun Tasarısı” şeklindedir.

5Her ülkede değişik biçim ve içerikle tasarlanmış olan fakat temelde devletyönetimini elinde bulunduran siyasi organlardan bağımsız, temel hak ve özgürlüklerve ekonomik etkinliklerle ilgili duyarlı konularda kendine ait etkili ve önemli yetkilerkullanarak düzenleme, denetim ve gözetim görevi gören bu yapılar öğretideBağımsız İdari Otoriteler (BİO) olarak tanımlanmaktadır. 5 Geleneksel yönetselörgütlenmelerin dışında kalan, belli bir hizmet alanı ile sınırlandırılmış vedüzenleme, denetleme ve yaptırım uygulama yetkilerine sahip kuruluşlardır. 6Bağımsız idari otoriteler konusunda kavram olarak ortak bir tanımyapılamamaktadır. 7 Bir başka yazara göre, Bağımsız İdari Otorite (BİO) ya dabağımsız üst kurul olarak adlandırılan bu kurumlar teoride; yasal çerçevedebelirtilmiş özel statüleri ile birlikte, devletin kaynaklarından faydalanabilen, ancakyasama, yürütme ve yargı organlarına bağlı olan, sektörlere göre düzenleme yapmave denetleme görevlerini kendiliğinden gerçekleştirme yetkisi tanınmış kamusalkuruluşlardır. 8BİO’lar özerk ve bağımsız olan, kamusal alanın duyarlı alanları olarak bilinenenerji, iletişim, ekonomi vb. sektörlerde denetim ve düzenleme esaslarına dayalıgüçlü kamusal yetkileri bulunan, merkezi idarenin hiyerarşik yapısından ayrılmışolmalarına rağmen merkezi idarenin ve genel bir deyişle devletin gözetimi dışındaolmayan, bir hizmeti sunmaktan çok bir faaliyetin, organizasyonun düzenlenmesinive denetimini yapan kurumlar olarak tanımlanabilir. 9 Kamusal yaşamın hassasalanlarında düzenleme ve denetleme görevlerini yerine getiren BİO’lar devlet adınaetkili karar alma yetkisine sahiptirler. 10 Diğer ifadeyle bunlar, geleneksel idariyapının dışına yerleştirilmiş, bağımsızlıkları güvence altına alınmış ve belirli birhttp://www.basbakanlik.gov.tr/docs/basbakanlik/kanuntasarilari/kyyy/duzenleyici_denetleyici_kurumlar.htm (16.05.2006).5 AKINCI, M., Bağımsız İdari Otoriteler ve Ombudsman, Beta Yayınları, İstanbul, 1999, s.100.6 GÜNDAY, M., İdare Hukuku, 6. Baskı, İmaj Yayınevi, Ankara, 2002, s.490.7 AYDIN, V., AKTEL, M. ve AVŞAR, N., “Neo-Liberal Düşüncenin Türkiye Bağlamında YeniYönetsel Aktörleri: Bağımsız İdari Otoriteler-Üst Kurullar,” Süleyman Demirel Üniversitesi SosyalBilimler Enstitüsü Dergisi, Cilt No 1, S: 1, 2005, s.103-126.8ACTIVELINE GAZETESİ, “Düzenleyici ve Denetleyici Yapının “Ön Koşulları” YerineGetirilmedi” Active Academy Araştırma Merkezi, No 56, Kasım 2004, s.1.9 BEYDİLİ, Z., Bağımsız İdari Otoriteler, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Abant İzzet BaysalÜniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Bolu, 2006, s.19.10 GÖZLER, K., İdare Hukuku Dersleri, Ekin Yayınevi, Bursa, 2002, s.185.

6sektörde düzeni ve hukuka uygunluğu sağlama ve müdahalede bulunma yetkisinesahip olan kuruluşlardır. 11Belirli sayıdaki kişiden oluşan bir karar organı bulunan, kanunla belirlenenbelirli bir alanda esas itibariyle düzenleme ve denetim yapmak görevi verilmiş ve buamaçla yetkilerle donatılmış, mali ve idari özerkliğe sahip, yetkilerini kendisorumluluğu altında bağımsız olarak kullanan, yasalarında belirlenen ilkelerçerçevesinde hesap veren tüzel kişiliğe sahip kamu kurumlarıdır. 12Başkan ve karar alma organı bulunan, üyeleri belirli bir dönem için atanan veatanan üyelerin görevlerine ancak olağanüstü durumlarda son verilen, almış olduklarıkararlarda siyasi iktidara bağımlı olmayan, günlük işleyişinde ve personelpolitikalarında yürütmenin doğrudan komutası altında olmayan kurumlardır. 13BİO’ları üç öğesiyle birlikte tanımlayan Kaboğlu, ilk olarak oluşumlarıbakımından bağımsız olduklarını ileri sürmektedir. Fransa, Belçika ve Türkiyeörneklerinde olduğu gibi kurul halinde oluşum esas olmakla beraber, komiserformülü de (İngiltere, Almanya) geçerlidir. Bağımsızlıkta belirleyici olan bir diğeröğe, kişi ya da kurul üyelerinin belirlenmesidir. Bu yetki, kural olarak yasamaorganına tanınmıştır ancak, belli bir siyasi çoğunluğun etkisini önlemek için, nitelikliçoğunluk da aranmaktadır. Göreve bir kez atandıktan veya seçildikten sonra,görevden alınamaması idari otoritenin asıl bağımsızlık güvencesini oluşturmaktadır.Ayrıca uzman kişilere, belli meslekten çok sayıda kişilere ve hizmettenyararlananların temsiline verilmesi kuraldır. Böylelikle nesnellik ve tarafsızlıksağlanmış olur. İkinci öğe, idarenin hiyerarşik yapısının dışında yer almakla birlikteidari nitelikte olmalarıdır. Genel bir kural olmamakla beraber, kamu tüzel kişiliğistatüsü, idari-siyasi örgüt yapısı dışında yer almaları yönünden bir çerçeveoluşturmaktadır. Üçüncü öğe ise, organik ve işlevsel yönlerden birer otorite11 ERGÜN, Ç.E., “Türkiye ve Avrupa Birliği’nde Enerji Alanındaki Bağımsız İdari Otoriteler,”Türkiye Barolar Birliği Dergisi, S: 50, 2004, s.46.12 KARACAN, A.İ., Özerk Kurumlar Üzerine Denemeler, Creative Yayıncılık, İstanbul, 2002,s.29.13 ATİYAS, İ., “Bağımsız Düzenleyici Kurulların Ekonomik Gerekçeleri,” II. Bağımsız Kurumlarve Piyasa Ekonomisi Arenası, Stratejik Teknik Ekonomik Araştırmalar Merkezi (STEAM), İstanbul,17 Aralık 2002, s.16-21.http://www.tk.gov.tr/Etkinlikler/Ulusal_Etkinlikler/II%20BKA.doc., (24.12.2005).

8Komisyonu’na (ICC) 17 ulaşılmaktadır. İlk bağımsız düzenleyici kurul olarak kabuledilen ICC, eyaletlerarası anti-tekel düzenlemelerinin kurumsal ifadelerinden biriolarak ortaya çıkmıştır. BİO’lar izleyen yıllarda da ABD ekonomisinde her zamanönemli bir yere sahip olmuşlardır. “Kongreye karşı Başkanlığın güçlendirilmesi”şeklinde de yorumlanan bu kurumsallaşma, hem siyasal karar alma, hem de yönetimsistemi içerisinde önemli bir yer işgal etmektedir. 18 ABD’den sonra, önceİngiltere’de, daha sonra da özellikle Fransa ve Japonya gibi parlamenter rejiminuygulandığı diğer ülkelerde kurulan BİO’lar, 19 1980’li yılların sonunda reelsosyalizmin çökmesinden itibaren de sosyalist ülkelerde toplumsal alandan iktisadialana kadar bir çok alanda ortaya çıkmıştır. 20BİO’ların Avrupa’da ortaya çıkması neo-liberal politikaların örgütlediği herşeyi bizzat üstlenen ve yapan değil, her şeyi rasyonel ölçüler içinde denetleyen vebazı istisnai şeyleri bizzat üstlenen ve yapan devlet anlayışının etkisiyle oluşmuştur.Keynes sonrası neo-liberal söylemlerin etkisiyle piyasa yasalarının ve zihniyetinintoplumsal ve politik yapılarda taraftar bulmasıyla başlayan serbestleştirme veözelleştirme ile kamudan boşalan haberleşme, enerji gibi alanlarda rekabetçi yapıyıkurmak ve yeniden düzenlemek için bağımsız piyasa düzenleyicisi idarelere ihtiyaçduyulmuştur. 21BİO’lar konusunda Kıta Avrupası ile ABD arasında görülen farklı tarihigelişimin arkasında, en genel itibariyle, piyasa ekonomisi ve piyasaların işleyişihakkındaki temel inanç ve anlayış farklarının bulunduğunu söylemek yanlışolmayacaktır. 22 Amerikan tarzı düzenlemeler, sanayi sektöründe büyük ölçüde özelmülkiyetin hakim olmasından rahatsızlık duymayan, piyasa sisteminin normal17 Interstate Commerce Commision18 BAYRAMOĞLU, S., Yönetişim Zihniyeti Türkiye’de Üst Kurullar ve Siyasal İktidarınDönüşümü, İletişim Yayınları, İstanbul, 2005, s.250.19 ATAY, E.E., “Fransız İdare Hukukunda Bağımsız İdari Otoriteler (BİO’lar): Rekabet Konseyi,”Rekabet Kurumu Perşembe Konferansları 6, Rekabet Kurumu Yayın No 57, Ankara, 2000, s.52.20 İLKORUR, K., “Üst Kurullar Tartışması”, Radikal Gazetesi, 09 Eylül 2003.http://www.radikal.com.tr/veriler/2003/09/09/haber_88107.php, (10.06.2006).21 KURNAZ, H., “Bankacılığımız Yeniden Şekillenirken Bankacılık Üst Kuruluna Düşen Görev,”İktisat, İşletme ve Finans Dergisi, S: 174, 2000, s.85.22 ZENGİNOBUZ,E.Ü., “Origins of Theories of Regulation in Economic Analysis and SomeObservations on Possible Development of Regulatory Institutions in Turkey”, Boğaziçi ÜniversitesiYayını, Review of Social, Economic, and Administrative Studies, İstanbul, 1995, s.25-43.

9şartlarda iyi çalıştığına, aksaklıkların ortaya çıktığı bazı özel durumlar dışındaişleyişine müdahale edilmemesi gerektiğine inanan bir anlayışı yansıtır. Bunakarşılık Kıta Avrupası’nda piyasa ekonomisinin ve onun gerektirdiği özel mülkiyetyapısının genel kabul görmesi çok daha yeni bir gelişmedir. Kabaca 19. yüzyılın sonçeyreğinden İkinci Dünya Savaşı’nın sonuna kadar süren dönem boyunca, Avrupaülkelerindeki kamuoyu büyük ölçüde piyasa sistemine karşıdır ve bu sistemingiderek artan sıklıkla karşı karşıya kaldığı dönemsel krizleri yenme kapasitesiolmadığı kanaati bu dönem boyunca çok yaygındır. 23Bu çerçevede, piyasaların işleyişinde aksaklık görüldüğünde KıtaAvrupası’nda alınan tutum, özel mülkiyet yapısına dokunmayan Amerikan tarzıdüzenlemeler yerine, ilgili sektörlerde doğrudan devletleştirmeye gitmek olmuştur.Devletleştirmeye gidilmeyen durumlarda ise, hakim gelenekler olan devletmüdahaleciliği ve bürokratik merkeziyetçiliğe uygun yöntemlere başvurulmuş, birtür adem-i merkeziyetçi yapılar olarak nitelendirilebilecek uzmanlaşmış BİO’larınoluşturulması gündeme gelmemiştir. 241970’lerin sonundan itibaren, iktisadi alanda küresel ölçekte meydana gelengelişmeler ve Avrupa Birliği (AB) çerçevesinde Avrupa ekonomilerinin hızla ivmekazanan bir bütünleşme sürecine girmeleri, düzenleme ve idari otoriteler konusundaAvrupa’da çok önemli gelişmeleri beraberinde getirmiştir. ABD’deki örneklerinebenzer çok sayıda özel düzenleyici kurum ortaya çıkmış ve kamu politikalarıalanında hissedilir ölçüde etkileri olmaya başlamıştır. 25Ülkemizde ise 1981 yılında Sermaye Piyasası Kurulu (SPK)’nunkurulmasıyla başlayan süreç, 1994 yılında Rekabet Kurumu (RK) ve Radyo veTelevizyon Üst Kurulu (RTÜK)’nun kurulmasıyla devam etmiştir. Geri kalan altıBİO ise 1999-2002 yılları arasında, 3 yıllık bir süre içerisinde, kurulmuştur. 2002yılından günümüze kadar geçen 5 yıllık sürede BİO niteliğinde herhangi bir oluşumgerçekleşmemiştir. Buradaki temel neden AB ile yürütülen entegrasyon sürecindekonu ile ilgili çalışmalara ait sonuçların beklenmesidir. Önümüzdeki orta vadeli23 ZENGİNOBUZ., a.g.m., s.3224 TÜSİAD, Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ve Türkiye Uygulaması, TÜSİAD-T/2002-12/349İstanbul, Aralık 2002, s.79.25 TÜSİAD., a.g.e., s.79.

10dönemde de devletin politikası gereği uygulayıcı olmaktan çıkıp asli görevi olandenetleyici pozisyonuna kayacağı, bu nedenden dolayı sağlık, ulaşım, gıda vetaşımacılık gibi alanlarda da BİO kurulacağı öngörülmektedir.BİO’lara ihtiyaç duyulmasının temelinde; hem gelişen teknoloji ve bunedenle bazı yönetsel alanların denetiminin zorlaşması, hem de bu gibi alanlarınsiyasal otoritelerin düzenlemesine bırakılmasında tarafsızlık ve nesnellik açısındançıkabilecek sorunlar, yani bir anlamda siyasilere duyulan güvensizlik yatmaktadır. 26Siyasilere duyulan güvensizliğin temel nedeni, klasik merkeziyetçi yönetimsistemlerinde siyasilerin ülke yönetiminde daha fazla biçimsel yetkiye sahip olmalarıve bu yetkinin zaman zaman olumsuz yönde kullanımlarından kaynaklandığıdüşünülmektedir.Ayrıca günümüzde devletin üstlendiği yeni rol, toplumsal yaşama ilişkinfaaliyetlerin bizzat üstlenilmesi değil, toplumsal yaşamda bir anlamda hakemlikşeklinde oluşmakta ve bu yeni rolün bir gereği olarak ‘regülasyon’ işlevi önemtaşımaktadır. Bu kavram içinde BİO’ların kararlar aldığı, bu kararları uyguladığı,kararlarının uygulanıp uygulanmadığını denetlediği ve gerektiğinde yaptırımyetkilerini kullandığı da 27 unutulmamalıdır.Bu konuyla ilgili lehte ve aleyhteki eleştiri ve görüşleri sonuç bölümündeayrıntılı olarak verileceğinden burada belirtilmeyecektir.Farklı ülkelerdeki BİO uygulamalarında tam bir yapısal benzerlik olmadığıgibi görev ve yetkileri açısından da farklılıklar bulunmaktadır. Ancak, bufarklılıklara rağmen bağımsızlık, ilgili oldukları duyarlı sektörlerde düzenlemeyapmak ve bu düzenlemelere uyulmasını sağlamak amacıyla güçlü yaptırımyetkilerine sahip olmak gibi konularda bir benzerlik söz konusudur. 28Bizler burada ülke yönetim anlayışlarında yapısal farklılıklar ve konu ile ilgiliyapılaşmalarının büyük oranda tamamlamış olmaları nedeniyle, Anglo-Saksonülkerini (ABD ve İngiltere) ve Kıt’a Avrupası’ndaki (Almanya, Fransa ve İtalya)ülke örneklerini ele alacağız.26 KABOĞLU, İ., Özgürlükler Hukuku, İstanbul, 1999, s.121.27 AYDIN, AKTEL, AVŞAR, s.108.28 TAN, T., Bağımsız İdari Otorite Olarak Sermaye Piyasası Kurulu, SPK Yayın No:54, 1996, s.4.

111.2.1. Anglo-Sakson Ülke UygulamalarıABD’de başkanlık rejimi dolayısıyla yürütme gücünün hükümet ve idaretarafından kullanılmasında dengenin hükümet lehine güçlenmesi eğilimi vemerkeziyetçilik ile hiyerarşi prensiplerinin Kıta Avrupası rejimlerindeki kadar genişbir kabul görmemesi dolayısıyla yoğun bir biçimde hukuki varlık kazanan BİO’lar,son zamanlarda her iki bakımdan da anayasal temelleri ABD’deki rejime zıt olan veidari rejimi benimsemiş Kıta Avrupası ülkelerinin (Fransa, İtalya, İspanya gibi) idariyapılarında da yadsınamayacak derecede önemli bir müessese haline gelmişlerdir. 291.2.1.1. ABD ÖrneğiDaha önce de belirtildiği gibi, ABD’deki ilk BİO 1887 yılında kurulanInterstate Commerce Commision (ICC)’dır. ICC’nin kuruluş amacı eyaletlerarası hertürlü taşımacılığı düzenlemekti. Ortaya çıkışına gerekçe oluşturan gelişmelerinarkasında, özel şirketler tarafından işletilen demiryollarının hizmet ve fiyatlarınakarşı kamuoyunda 1800’lerin sonuna doğru oluşan yoğun tepkiler vardır. Ancak,Amerikan Kongresi’nin yaptırım gücü sağlayacak düzenlemeleri geçirmekte ayakdiremesi ve Amerikan Yüksek Mahkemesi’nin yetkileri ile ilgili sınırlayıcı yorumlarınedeniyle, 1906 yılında Başkan Theodore Roosevelt zamanında çıkarılan HepburnYasası (Hepburn Act)’na kadar ICC etkin bir şekilde faaliyet gösterememiştir.Hepburn Yasası ile birlikte uygulama alanı demiryollarından diğer taşıma araçlarınıda kapsayacak şekilde genişleyen ICC, 1940 yılına gelindiğinde hava taşımacılığıdışında eyaletlerarası her türlü taşımacılığı düzenler durumdaydı. 1950 ve 60’lardaırk ayrımcılığını yasaklayan kararların yolcu taşımacılığı alanında uygulanmasıgörevi de ICC’nin olmuştur. Taşıma güvenliği ile ilgili görevleri 1966 yılındakurulan Ulaştırma Bakanlığı’na devredilen ICC, düzenleme yapma ve tarifebelirleme görevlerini yerine getirmeye devam etmiştir. Döneme hakim olandüzenleyici politikalar karşıtı anlayış çerçevesinde, 1980 yılında bir yasaylademiryolu ve karayolu taşıma tarifelerini belirleme yetkileri kısılan ICC, 1994yılında eyaletlerarası taşımacılık üzerindeki her türlü kontrol yetkisinin29 ERKUT, C., “Bağımsız İdari Makamlar Müessesesi Açısından Sermaye Piyasası Kurulu’nunKısa Bir Değerlendirmesi,” Bağımsız İdari Otoriteler, ed. İbrahim KABOĞLU, Alkım Yayınevi,İstanbul, 1998, s.129.

12kaldırılmasının ardından 1995 yılında kapatılmıştır. Görmekte olduğu işlevlerin gerikalanları yeni kurulan Ulusal Taşımacılık Güvenlik Kurumu’na (NationalTransportation Safety Board) devredilmiştir. 30BİO’lar, ABD’de, 1990’lı yıllarda dünyadaki genel eğilim doğrultusundareforma tabi tutulmuştur. 1990’larda Yeni Kamu İşletmeciliği (New PublicManagement-NPM) modeli, ABD’de BİO’ların dönüşümü için önemli bir zeminhazırlamıştır. Özel sektördeki yönetme anlayışının kamu yönetimine uygulanmasıiçin gerekli temelleri atan Yeni Kamu İşletmeciliği modeli çerçevesinde, ABD’dereinventing government (devleti yeniden yaratma) adı ile yeni bir programhazırlanmıştır. Program, dönemin Başkan Yardımcısı Al Gore (1993-2001)tarafından uygulamaya konulmuş, bu kurumların özel şirket gibi hareket etmelerinede olanak veren bir yeniden yapılandırma programlanmıştır. 31Program özündefederal yöneticilerin ve çalışanlarının sayısını düşürüp, taşeron sözleşmelerleçalışanların sayısını arttırmayı hedeflemiştir. Devlet kurumlarına, özel bir şirket gibiçalışmaları talimatı verilmiştir. Programa göre başarının ölçütü ise “müşterimemnuniyeti” olarak belirlenmiştir. 1990’ların başından itibaren düzenleyicikurumlarla ilgili yaşanan reform dalgasının bir başka dönüm noktasını, 1993 yılındaHükümet Performansı ve Sonuçları Kanunu’nun (Government Performance andResults Act) kabul edilmesi oluşturmuştur. Bakanlık ve dairelerin stratejik planlarınıhazırlayıp Kongre’ye sunmaları kuralını getiren bu kanun, uygulanamayıp başarısızolmuştur. 32“Reinventing government” uygulamasının, ABD’de güçler dengesindeKongre’den Başkan’a doğru bir kayma yaratmayı amaçladığı ortak bir kanıdır.ABD’de BİO’ların gelişme evresi olarak bilinen 1890-1915 yılları arasında, bukurumlar yürütme organından çok Kongre’nin organları olarak görülür. Başkan’akarşı sorumluluklarından dolayı tüm hükümet kurumlarından ayrı olsalar bile,gerçekte bu kurumlar yürütme erki içerisinde yer almaktadır. ABD’de kurul tipiyönetme eğilimine rağmen, tek kişinin idare ettiği önemli BİO’lar da bulunmaktadır;bunların arasında Çevre Koruma Kurumu (Environmental Protection Agency )30 TÜSİAD, a.g.e., s.84-85.31 OECD, Distributed Public Governance, OECD, Paris, 2002, s.256.32 TÜSİAD, a.g.e., s.86.

13önemli olanlarındandır. ABD’de bu kurumların yarı yargısal niteliğe sahip olduğuiddia edilmektedir. 33ABD’de akla gelebilecek hemen her alan ve konuda düzenleyici kurumbulunmaktadır. Düzenleyici kurumlar konusunda ABD’ deki yaklaşımın her şeydenönce pragmatik olduğu, etkin bir şekilde faaliyet göstereceklerine inanılan her alandadüzenleyici kurum kurulabildiği görülebilmektedir. Bu kurum ve kuruluşlar hakkındaayrıntılı bilgi için bkz. (http://www.lib.lsu.edu/gov/Independent).Görev ve yetkileri genel itibariyle değerlendirildiğinde, ABD’de faaliyetgösteren BİO’lar ilgili oldukları sektörün yapısı ve işleyişi ile ilgili kural vedüzenlemeler getirebilmekte, bunlara uyulmaması durumunda ilgili taraflara bir diziyaptırım uygulayabilmektedir. Görevlerini yerine getirirken açık ve şeffaf olunmasıgereği, ilgili tüm tarafların karar alma sürecine katılmasını kolaylaştırıcı yöntemlergeliştirilmiş olması gibi hususlar, gelinen nokta itibariyle BİO’ların bazı önemliözellikleridir. 34Diğer taraftan ABD’deki BİO’lar ile ilgili yaşanan sorunlar bakımından ikiözellik dikkati çekmektedir: Birincisi merkezi yönetim içerisindeki kurumlararasında yer almaması ve direktiflerden muaf olması; ikincisi çoğul bir yürütmekurulunun bulunması. Bunlar genellikle beş ya da daha fazla üyeden oluşan yürütmekurullarınca yönetilir. Merkezi idareden bağımsızdırlar ve düzenleme yapmayetkileri bulunur. Belli süre için göreve atanır ve bu süre içerisinde görevdenalınmaları oldukça güçtür. Düzenleme yetkileri bulunmasına rağmen kurumlarınkarar alma sürecini olumsuz etkileyen unsurlar nedeniyle, çok etkin kararalamadıkları belirtilmektedir. Bu unsurların başında, piyasa aktörlerinin bağımsızdüzenleyici kuruma, karar almayı belirleyen bilgileri istenilen düzeydeaktarmamaları gelmektedir. Karar organlarında karar alınırken, genellikle mevcutdurumu koruma eğiliminin ağır basması bir başka önemli sorundur. Bağımsızolmalarına karşın Başkan ve Kongre’nin eleştirilerine karşı koyamamaları da, bukurumlarla ilgili öne çıkan temel sorunlardır. 3533 OECD, a.g.e., s.251-252.34 TÜSİAD, a.g.e., s.88.35 BAYRAMOĞLU, a.g.e., s.254.

141.2.1.2. İngiltere ÖrneğiBİO’ların dünyada yaygınlaşmasını etkileyen ülke, ABD’den ziyade İngiltereolmuştur. ABD’deki kurumların uzun bir tarihi bulunmasına rağmen İngiltere’dekiBİO’ların model alınmasının nedeni; İngiltere’deki BİO’ların doğrudan 1980’debaşlayan neoliberal politikalar bağlamında yeni bir devlet yönetimi algılamasınauyum sağlamasıdır. 36İngiltere’de 1980’lerin başında ortaya çıkan yeni örgütlenme biçimleri,yönetişimin ve BİO’ların hem tarihsel hem de kurumsal yapısını çözümlemek içinönemli veriler sağlamaktadır. İngiltere, Avrupa’da “düzenleyici devlet” oluşumununanayurdu olarak kabul edilir. Bunun nedeni, Avrupa’da BİO’ların ilk kez bu ülkedegörülmesi değildir, kaldı ki ilk örnek İngiltere’de değil Almanya’da ortaya çıkmıştır.İngiltere’nin BİO’ların anayurdu olarak kabul edilmesi, devletin sosyal ve ekonomikişlevlerinin budanması ve “ekonominin siyasetten arındırılması” 37 programını ilkuygulayan ülke olmasıyla ilgilidir. 38İngiltere’de 1980’lerin başında başlayan özelleştirme süreci ile birlikte,yaygın kullanımıyla, “bekçi köpeği (watch dog)” sıfatıyla anılan ve agency adıverilen kurum tipi örgütler doğmuştur. BİO’lar İngiltere’nin kendi yönetim yapısıiçinde radikal bir değişimin işareti olarak görülmelidir. Zira ABD’nin aksineİngiltere’de, kamu yönetimini düzenleme yetkisi ya yerel meclislerin ya da merkezibakanlıkların sorumluluğundadır. “İcracı model” olarak bilinen bu model, İkinciDünya Savaşı’ndan sonra uygulanmıştır. Bu yapıda ilgili bakan, teorik olarak,endüstrinin etkinliklerinden doğrudan doğruya parlamentoya karşı sorumludur. İşteThatcher yönetimi bu yapıyı kırmış, özelleştirme uygulamalarıyla ilişkili olarak,agency adı verilen kurullar ortaya çıkarmıştır. Agency’ler, hükümetten bağımsız,klasik bakanlık yapılarının dışında, fakat hükümet işlevlerini yerine getiren özerkkurulları ifade etmektedir. Agency tipi kurumların isimlerinde her zaman “agency”ifadesi bulunmaz ya da adında bu ifade bulunan kurumlar bu tip kurumlar olmakzorunda değildir. Agency tipi kurumların isimlerinde ofis, kurul, komisyon gibi36 BAYRAMOĞLU, a.g.e., s.254.37Ekonominin siyasetten arındırılmasına 1990’ların başında verilecek en tipik örnek merkezbankalarına verilen “işlevsel bağımsızlıklar”dır.38 BAYRAMOĞLU, a.g.e., s.254.

15sözcükler geçebilmektedir. 1980’li yılların sonlarına doğru, İngiltere’de yeni biryönetim anlayışının en önemli işaretleri, agency’lerin ve devletin eteklerindekiörgütlenme tipini ifade eden “quango”ların yaygınlaşmasıdır. 39 Quango’nun açılımı“yarı özerk hükümet dışı kuruluşlar” anlamına gelir. Ancak bu sözcük hükümet dışıkuruluşları çağrıştırdığı için karışıklığa yol açmaktadır. Bu nedenle quango terimiyerine hükümete bağlı olmayan kamu organları anlamına gelen Non-DepartmentalPublic Bodies (NDPBs) terimi tercih edilmektedir. Bu yapı, ilk olarak 1979’da SirLeo Pliatsky tarafından hazırlanan bir raporda “saçak” organlar olarakadlandırılmıştır. Bu kurumlar, hükümetin bir parçası olmamakla birlikte, ulusalhükümet sürecinde işlevi olan ve devletin eteklerinde yer alan kamu kurumlarıdır.NDPB’lerin, idari, ticari ve danışmanlık hizmetleri ile düzenleyici işlevleri vardır.NDPB’ler, yasa ile kurulmakla birlikte, hükümet kuruluşu ya da agency değildir.2004 yılı verilerine göre, merkezi düzeyde 297’si icracı, 536’sı danışmanlık hizmetiveren toplam 833 NDPB mevcuttur. Yerel düzeyde NDPB sayısı 5338’dir.NDPB’lerin yönetimi bir kurul eliyle olur; kurul üyeleri, hükümetten bağımsızdırlarancak ilgili bakan tarafından atanırlar. 40Bugün birçok sektörde faaliyet gösteren BİO’lar, İngiltere’de çok yetkinkuruluşlardır ve bu konuda diğer ülkelere örnek teşkil etmeye devam etmektedirler.İngiltere’nin bu konuda bugün için uğraştığı konular artık, oturmuş bir BİOdüzeninde kurulların daha verimli çalışmaları ve saydam olmaları nasıl sağlanır,hesap verebilirliklerinde karşılaşılan sorunlar nasıl aşılır gibi yeni ve tekniksorunlardır. 41İngiltere’deki düzenleyici otoritelerin yetki ve sorumlulukları bir çerçeve yasa ilebelirlenmiştir. Bunlar arasında, ilgili sektörde faaliyet lisansı verme, koşullarını belirleme velisans verme, bazı fiyatları belirleme, sektörde faaliyet gösteren taraflar arasında çıkabilecekbazı anlaşmazlıklarda karar verme, sektör faaliyetleri ile ilgili her türlü bilgiyi isteme,edinme, üretme hakkı ve yükümlülüğü, ilgili bakanlıkları ve rekabet otoritelerine belirlikonularda bilgi verme ve danışmanlık yapma, hizmet kalite standartlarını belirleme vegözetme, tüketici şikâyetlerini inceleme ve hatalı uygulamalarda tüketicilerin nasıl tazminedileceğini belirleme ve rekabet yasası çerçevesinde bazı işlevleri yerine getirmek gibikonular sayılabilir. 4239 BAYRAMOĞLU, a.g.e., s.255.40 ww.cabinet-office.gov.uk, (01.03.2006).41 TÜSİAD, a.g.e., s.95.42 TÜSİAD, a.g.e., s.95.

16İngiltere örneği ile ilgili ilk gözlem, İngiltere’nin değişik sektörlerdeuyguladığı düzenleme rejiminin ve kurduğu düzenleyici otoritelerin birbirinden farklıolabildiğidir. Ayrıca, düzenleme rejimlerinin zaman içerisinde değişmesi nedeniyledüzenleyici otoriteler için en uygun yapı arayışı sürekli devam etmektedir. ABD’deolduğu gibi, İngiltere’de pragmatik bir yaklaşımla düzenleme konusu ile ilgilideneylere girmekten kaçınılmamış, uygulamaların teorik bir çerçeveye oturupoturmadığı, hukuki ve idari yapıya formel olarak uyup uymadığı gibi tartışmalaryerine, işlevselliğe önem verilmiştir. 43Tablo 1.1. İngiltere’deki Bağımsız İdari OtoritelerDüzenleyici KurumFinancial Services Authority (FSA)İlgili Olduğu SektörFinans ile ilgili tüm piyasalarFaaliyeteGeçtiğiTarihAralık2001ÇalışanSayısı2500Office of Telecommunications (OFTEL) Telekomünikasyon sektörü 1984 210-220Office of the Gas and ElectricityMarkets (OFGEM)Elektrik ve doğal gazsektörleriOffice of the Rail Regulator (ORR) Ulusal demiryolu sektörü 1993International Rail Regulator (IRR)Uluslar arası demiryolusektörü1999 3341998117 (ORR veIRR birlikte)Civil Aviation Authority (CAA) Havacılık sektörü 1971 1200Office of Water Services (OFWAT) Su sektörü 1991 230Postal Services Commission (PSC) Posta hizmetleri sektörü 2000 30Kaynak : Vass (2001), OECD (2002)’den yararlanılarak hazırlanmıştır.NDPB’lerin merkezi hükümetten bağımsız yapısı, personel alma ve bellibecerileri geliştirme konusunda, kuruma serbestlik sağlamaktadır. Özerk kurumlarınbaşkanları, bir bakan tarafından atanmaktadır. Bu atamalar kimi zaman siyasi birnitelik taşısa da (örneğin OFGAS’ın ilk başkanı serbest piyasa savunucusu birThatcher yandaşıydı), genel eğilim bu görevlere bir ekonomist ya da muhasebecininatanması yönündedir. Özerk kurumların bir başka çekici yanı, merkezi hükümetbakanlıklarının çoğunun temel özelliklerinden biri olan “bürokratik prosedürlerden”43 TÜSİAD, a.g.e., s.96.

17kaçınabilmeleridir. Bu nedenle görece hızlı, formalitelerden uzak hareketedebilmektedirler. 44 İngiltere’de BİO’lar, bir yandan başka ülkelerin takip ettikleribir model yaratmış diğer yandan da deneyimler ışığında kendilerini yenidenşekillendirmişlerdir. İlk kurulduğunda bu kurumları “genel müdür” yönetmekteydi.1999 yılından sonra BİO’ların yönetimi tek kişiden alınıp “kurul”a verilmiştir. Kurulüyeleri 5 yıllığına atanırlar ve görevden alınmaları güçtür. 451.2.2. Avrupa Birliği Kurumsal Yapılanmasında BİO’ların YeriABD ve İngiltere’de BİO’ların çeşitli sektörlerin düzenlenmesinde etkin birşekilde ve başarı ile rol oynadıklarının görülmesi, başka ülkelerde de uyarlanarakkullanılmalarını gündeme getirmiştir. 1990’ların başından itibaren AB de bu yöndekigelişmelere ayak uydurma sürecine girmiştir. Gerek AB düzeyindeki bazıuygulamalarda, gerek üye ülkelerde birçok sektörün düzenlenmesi için BİO’largündeme gelmeye başlamıştır.Avrupa’da kurumların kuruluş amacı, her türlü işin AB Komisyonutarafından yapıldığı merkezi bürokratik yapının getirdiği zorlukları aşmaya hizmetedecek şekilde, AB idari yapısında daha özerk, daha esnek birimler oluşturmaktır. Buyolla üye devletlerin yönetime daha fazla katılması, Avrupa yurttaşlarınınihtiyaçlarının daha doğrudan göz önüne alınması da hedeflenmiştir. 46AB düzeyinde faaliyet gösteren BİO’lar kamu kurumu niteliği taşıyanbağımsız yapılar olarak tasarlanmışlardır. AB’ye temel teşkil eden antlaşmalarlakurulmuş olan Avrupa Adalet Mahkemesi (European Court of Justice), AvrupaMerkez Bankası (European Central Bank) ve Avrupa Yatırım Bankası (EuropeanInvestment Bank) gibi AB kurumlarından farklı olarak, Avrupa Konseyi tarafındançıkarılan yönetmelik ve benzeri ikincil mevzuat yolu ile kurulmuşlardır. Ayrı tüzelkişilikleri olan bu kurumların, çoğunlukla kamuyu yakından ilgilendiren bilimsel ve44 BAYRAMOĞLU, a.g.e., s.257.45 BAYRAMOĞLU, a.g.e., s.259.46 TÜSİAD, a.g.e., s.106.

18teknik uzmanlık gerektiren konuları izlemek ve bu konularda kamuoyunuaydınlatmakla görevli oldukları görülmektedir. 47Avrupa kurumlarının temel yapısına baktığımızda şu özellikleri görüyoruz:birincisi ilgili oldukları alanlar, özel uzmanlık gerektiren bilimsel ve teknik alanlarve bazı özel yönetim işlevleri ile sınırlıdır; ikincisi üyelerinin çoğunluğu Üye Devlettemsilcileri olan Yürütme Kurulları, kurumların faaliyet ilkelerini verilen yetkilerışığında belirlemekte ve sağlanan bütçe kaynakları çerçevesinde çeşitli programlaryürütülmesine karar verebilmektedir; üçüncüsü Kurum başkanı çoğunlukla YönetimKurulu’nun içinden ve Yönetim Kurulu’nun kendisi tarafından seçilmekte ve Başkankurumun tüm faaliyetlerinden birinci derecede sorumlu olmaktadır; dördüncüsüYönetim Kurulları kurumun kendi işleyiş ilkelerini belirleyebilmekte, diğer taraftançalışanlar genel AB yönetmeliklerine göre istihdam edilmekte, kurumların bütçesigenel AB bütçesi içinde yer almakta, denetimleri de AB Komisyonu’nu tarafındanyapılmaktadır. AB Komisyonu’nun bu kurumlarla doğrudan bir ilişkisi olmamaklaberaber, Yönetim Kurullarında yer alan temsilcileri yoluyla yetkilerini kullanmasısöz konusudur. 48Avrupa Birliği kurumlarının yapıları incelendiğinde sorumluluk ve özerkliksınırlarının iyi çizilmediği görülmektedir. Ayrıca, kurumların hesap verebilirlikleride açıkça belirlenmemiştir. Her üye devletin birer temsilci gönderdiği yönetimkurullarının yapısı karmaşık ve hantaldır. Bütçe ve idari konularda diğer ABkurumlarına ve özellikle AB Komisyonuna bağımlı olmaları özerkliklerini etkin birşekilde kullanmalarını engelleyecek hususlar olarak görülmektedir.Halen AB düzeyinde faaliyet gösteren 29 tane düzenleyici kurumbulunmaktadır. İlki 1975 yılında kurulan bu kurumlara en son Ekim 2004’defaaliyete geçen Avrupa Sınır Ötesi Yardım Destek Yönetimi Kurumu 49 katılmıştır.Organizasyon yapıları benzemekle birlikte, ilgili oldukları alanın nitelikleri veyönetim kurullarının yapısı bakımından aralarında farklılıklar bulunmaktadır.47 TÜSİAD, a.g.e., s.106.48 TÜSİAD, a.g.e., s.106.49 http://europa.eu/agencies/community_agencies/frontex/index_en.htm, (23.02.2006).

19Sonuç olarak, AB düzenlemelerinin ve direktiflerinin uygulanmasından üyeülke hükümetleri sorumludur. Düzenlemenin genel çerçevesi içinde kalındığı vediğer ülkelere karşı ayrımcılık yapılmadığı sürece, üye ülkeler belli bir konudaekonomik kaynaklarını nasıl kullanacaklarına kendi başlarına karar verme yetkisinesahiptirler. 501.2.2.1. Almanya ÖrneğiAltyapı ve diğer sektörlerde liberalizasyona gidilmesi konusunda Avrupa’daöncü ülkelerden olan Almanya, liberalizasyon öncesi düzenleyici niteliktefaaliyetlerin büyük ölçüde merkezi devlet ve eyalet yönetimleri arasındapaylaştırılmış olması nedeniyle, BİO’lar açısından kendine özgü bir gelişimizlemektedir. Altyapı sektörlerinin rekabete açılması ve bu suretle birleştirilmesiyönündeki AB politikalarını büyük ölçüde destekleyen Almanya, bu yöndeki AvrupaKomisyonu direktiflerini uygularken kendi ülke şartlarını göz önüne alarak hareketetmektedir. 51Almanya’da federal düzeyde faaliyet gösteren düzenleyici kurumlarınbulunduğu sektörlerin sayısı oldukça sınırlıdır. Telekomünikasyon ve postasektörlerini birlikte düzenleyen Telekomünikasyon ve Posta Düzenleyici Otoritesi(RegTP); Federal İlaç ve Tıbbi Cihazlar Enstitüsü (BfArM); ve finans sektörünübütün alt sektörleri ile birarada düzenlemek üzere çok kısa bir süre önce kurularakfaaliyete geçmiş bulunan Federal Finansal Denetleme Otoritesi (BaFin) dışındafederal düzeyde sektörel düzenleme yapan kurum bulunmamaktadır. Bu kurumlardanBfArM, ilaç ve tıbbi cihazların güvenliğini denetlemekte ve yeni ürünlerionaylamakta, fakat fiyat kontrolü ve benzeri diğer ekonomik düzenlemelerdebulunmamaktadır. 52Bu üç kuruma ek olarak, rekabet alanında Avrupa’nın en eski kurumu olan vetüm sektörler üzerinde federal düzeyde çok geniş düzenleyici yetkileri ve yaptırım50 TÜSİAD, a.g.e., s.107.51 TÜSİAD, a.g.e., s.109.52 TÜSİAD, a.g.e., s.109.

20gücü bulunan Federal Kartel Otoritesi’ni (Bundeskartellamt) de eklemek yerindeolacaktır. Güçlü ve etkin bir kamu yönetimi geleneğine sahip olan Almanya’da, ABdirektifleri çerçevesinde kurulan yeni düzenleyici kurumlar Anglo-Sakson tarzdakiBİO’lardan oldukça farklıdır. Geleneksel kamu yönetimi yapısı içinde yeralmaktadırlar; ancak BİO’ların iç yönetim bakımından büyük ölçüde siyasibaskılardan bağımsız çalışabilmelerine izin veren bir yapıları bulunmaktadır. Bukonuda 1958 yılından beri faaliyette bulunan Federal Kartel Otoritesi’nin idari yapısıyeni kurulan kurumlara da örnek teşkil etmektedir. 53Federal Kartel Otoritesi, federal düzeyde etkisi olan her türlü rekabet ihlalinigözetmek ve engellemekle görevlidir. Alman Rekabet Yasası’nda belirtilen istisnalardışında, tüm sektörler üzerinde rekabet yasalarını uygulamakla yükümlüdür. FederalKartel Otoritesi, idari yapısı ve yetkileri bakımından kendine özgü özelliklertaşımaktadır. Yasal olarak Federal Ekonomi ve Teknoloji Bakanlığı’na bağlı olankurum mali kontrol, istihdam politikası ve diğer idari uygulamalar açısından benzerikamu kuruluşlarıyla aynı düzenlemelere tabidir. 54Federal Kartel Otoritesi’nin bir ilginç özelliği de Merkezi’nin, bağlı olduğuEkonomi ve Teknoloji Bakanlığı’nın bulunduğu yerde olmamasıdır. BakanlıkBonn’da iken, Berlin’de bulunan Federal Kartel Otoritesi’nin Merkezi, FederalHükümetin Berlin’e taşınmasının ardından Bonn’a taşınmıştır. Bu nokta, düzenleyiciotoritelerin merkezi idare ile ilişkilerinde bağımsızlıklarını korumaları açısındancoğrafi uzaklığın bir unsur olarak göz önüne alınabileceğine işaret etmesibakımından ilginçtir. 55Federal Kartel Otoritesi’nin yukarıda ayrıntılı olarak üzerinde durulan yapısıve özellikleri, yeni kurulan ve ekonomik düzenleme yapan diğer iki bağımsızkurumdan biri olan Telekomünikasyon ve Posta Düzenleyici Otoritesi de büyükölçüde korunmuştur. Henüz Mayıs 2002’de faaliyete geçmiş bulunan bütünleştirilmişfinansal sektör düzenleyicisi Federal Finansal Denetleme Otoritesi’nin yapısında isediğer ülke BİO yapılarına bir ölçüde yakınlaşan özellikler göze çarpmaktadır. Yinede, bağımsızlık, şeffaflık ve hesap verebilirlik açılarından, Federal Kartel53 TÜSİAD, a.g.e., s.114.54 TÜSİAD, a.g.e., s.110.55 TÜSİAD, a.g.e., s.111.

21Otoritesi’nin, Almanya örneğini büyük ölçüde temsil ettiğini söylemekmümkündür. 561.2.2.2. Fransa ÖrneğiMerkeziyetçi bir yapıya sahip olan Fransa’da, 1941 yılında Vich Rejimi 57döneminde oluşturulan Bankaları Denetleme Komisyonu, ilk BİO olarak kabuledilmektedir. 58Fransa’da hukuk literatüründe BİO kavramı ilk kez 6 Ocak 1978 tarihliHürriyetler ve Bilgi İşlem Kanunu’nda kullanılmıştır. Bu yeni kavram, Fransız idariyapısında hiyerarşik bağa dayalı örgütlenmeye, idari yargının olağanüstü boyuttapolitize olması ve kural koyanlarla uygulayanlar arasında bir ayrışma olmasıbakımından eleştirilerin yöneltildiği dönemde ortaya çıkmıştır. 59BİO’ların sayısında 1960’lı yıllardan itibaren önemli bir artış olmuştur. Buartışın nedeni, yargı organlarının yaptıkları hukuki denetimin yetersiz olması vedolayısıyla yerindelik denetimi yapacak mercilere ihtiyaç duyulmasıdır. 60Teknolojik gelişmelerle beraber ortaya çıkan yeni hizmetlerin görülmesindehiyerarşi ilkesine göre örgütlenmiş olan Fransız idari sisteminin yetersiz kalması vebu örgütlenmenin kamu özgürlüklerine karşı tehdit oluşturmaya başladığının farkedilmesiyle BİO’ların ortaya çıktığı kabul edilmektedir. 61Fransız doktrininde, 1958 Anayasasının “idare ve ordu hükümetin emrialtındadır” diyen 20. maddesine dayanarak yürütme organının yetki ve sorumluluğudışında kalacak BİO’ların varlığını anayasa ile bağdaştırmanın mümkün olmadığını56 TÜSİAD, a.g.e., s.115.57 Vich Rejimi: Temmuz 1940 ile Eylül 1944 yıları arası Fransa’nın Almanya tarafından işgaledilmesinin ardından Almanya ile işbirliği yapan Mareşal Philipe Petain yönetimi altında geçirdiğidönem. Bkz. Ana Britannica Genel Kültür Ansiklopedisi, Hürriyet Gazetesi Yayını, İstanbul, 1993,Cilt 31, s.210.58 BEYDİLİ, Z., Bağımsız İdari Otoriteler, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Abant İzzet BaysalÜniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Bolu, 2006.59 GÖRSEL, M.K., “İdari Yargının Görev Alanı ve Borsa Uyuşmazlıkları,” 2000 Yılında İdari YargıSempozyumu, Danıştay Yayın Bürosu No: 59, Ankara, 2000, s.208.60 AZRAK, Ü., “Bağımsız İdari Otoriteler Sempozyumu,” Perşembe Konferansları, 5 Kasım 2001,Rekabet Kurumu (RK) Yayın No:80, Ankara, s.21.61 ÖZTÜRK, E., Üst Kurullar, http://www.rekabet.gov.tr/wodr/ebruozturk.doc, 2005.

22ileri sürenler de vardır. Her kamu kuruluşu ve bunun etkinlikleri hükümetin genelsiyaseti alanı içinde bulunduğundan BİO’ların eylem ve işlemlerinden dolayıparlamentoya kimin veya kimlerin nasıl hesap vereceği konusu da tartışmalıdır. 62BİO’lar bağımsızlıkları, meşruiyetleri, hesap verebilirlikleri ve idariteşkilatlanmadaki yerleri bağlamında çokça eleştirilmektedirler. Yürütme kuvvetiiçerisinde yer almasına rağmen siyasi iktidar tarafından denetlenememesi dolayısıylameşruluk ve hesap verebilirlik açısından, idari organlar olarak kabul edilmelerinerağmen merkezi yönetimin hiyerarşik ve idari vesayet denetimlerinin dışında olmasınedeniyle “idarenin bütünlüğü ilkesi” açısından, tartışmaların odağında yeralmaktadırlar.BİO’ların tam olarak tanımlanamamaları, bağımsızlıkları, özellikleri veyetkileri, hükümetle ve parlamento ile ilişkileri, hesap verebilirlikleri vedenetlenmeleri konusunda halen tartışmalı ve cevap bekleyen sorular bulunması gibinedenlerden dolayı, Fransız idari ve siyasi sistemine yerleştirilmesi sorun yaratmıştır.Kurumların devletin üniter birliği ilkesiyle bağdaştırılabilmesi tüzel kişilikverilmemesi, idare içinde devlet tüzel kişiliğinin bir parçası olarak görülmesi veverdikleri kararların merkezi idare tarafından yargıya götürülebilmesi imkânı ilesağlanmıştır. Bu özellikler ile BİO’ların merkezi idare ve yerinden yönetimkuruluşları yanında üçüncü bir yapılanma türü oluşturdukları ve merkezi idareylebağlarının yerinden yönetim kuruluşlarına göre daha farklı bir boyutta olduğu kabuledilir. 63 Politik iktidara tabi güçlü bir yönetsel merkeziyetçilik benimseyen Fransa’da,idari sistem içinde yer almalarına karşın BİO’ların yapıları hakkında tartışmalardevam etmektedir. Bugün, genellikle bu otoritelerin sayısının 20’den fazla olduğu vebunlardan 10 tanesinin Pazar ekonomisinin düzenlenmesine bağlı fonksiyonu olduğukabul edilmektedir. Geri kalanların çoğunluğu, hak ve özgürlükler alanınıdüzenlemeye ilişkindir. Fransa’da BİO’ların müdahalede bulunduğu alanlar, mali veekonomik (Borsa İşlemleri Komisyonu), iletişim (Görsel İşitsel Yüksek Kurulu),62 DURAN, a.g.e. s.8.63 ULUSOY, A., “Bağımsız İdari Kurumlar,” Danıştay Dergisi, S : 100, 1999, s.11-12.

23yönetim yönetilenler ilişkileri (Bilişim ve Enformatik Ulusal Komisyonu) gibiduyarlı sektörlerdir. 64Merkezi ve yerinden yönetimin yanında üçüncü bir yapılanma olarak sistemiçindeki yerini alan “Autorites Administratives Independantes” adıyla bilinenBİO’ların ayrı bir tüzel kişilikleri yoktur. Merkezi idarenin içinde kurulmuş vezorunlu olarak üniter devlet yapısının bir parçasını oluştururlar. Hükümettenbağımsız olmalarına karşın merkezi idare bünyesinde yer alırlar. Hiyerarşidenetimine tabi değillerdir. Yani idari bakımdan yürütme ve yasama organı ilehiyerarşik bir ilişki içinde değillerdir. Merkezin denetimi dışında yer alması veüyelerin bağımsızlığının garanti altına alınmış olması ile bu kurumlara özerkliksağlanmıştır. 65 Bağımsızlık, denetleme yetkilerini gerektiği şekilde yerine getirmekiçindir. 66 Kamu hukuku tüzel kişileri de olmayan BİO’lar, başbakan veya bakanabağlıdırlar. Sadece idari otoriteler tarafından değil, bireyler tarafından da hareketegeçirilebilmektedirler. Belirli bir sektörde düzenliliği sağlama, müdahalede bulunma,danışma, kural koyma ve karar alma yetkisine sahip olan kurumların verdiklerikararlar idari yargıcın denetimine tabidir. 67 Bütçe ve mali denetim bakımından diğerkamu birimlerine benzer kurallara tabidirler. Bu kurullar, mali açıdan genel bütçeiçinde yer almaktadırlar. Mali denetimlerinin Maliye Bakanlığınca yapılması esas isede, çoğu yasayla bu görev Fransız Sayıştay’ına verilmektedir. Kurullar, malitablolarını yıllık raporlar halinde kamuya açıklamakla sorumludurlar. 681.2.2.3. İtalya ÖrneğiDevletin, hem üretici hem de düzenleyici görevleri bir arada yürüttüğü İtalya,özelleştirme çalışmalarına geç başlamış olmaklar beraber, 1991-1994 yılları arasında64 KESTANE, D., “Kamu Kesiminde İdari Kuruluşların Genel Görünümü ve İdari Yapıda YeniOrganizasyonlar Olarak Bağımsız İdari Otoriteler (Üst Kurullar)”, Maliye Dergisi, S : 139, 2002,s.27-50.65 YILDIRIM, T., “Bağımsız İdari Otoritelerin Yargısal Denetimi,” 2000 Yılında İdari YargıSempozyumu, Danıştay Yayın Bürosu No:59, Ankara, 2000, s.202.66 BEYDİLİ, a.g.t.67 ATAY, a.g.e. s.59-60.68 TÜSİAD, a.g.e., s.120.

24özelleştirme ve beraberinde düzenleyici kuruluş oluşturma çalışmalarını tamamlamış,telekomünikasyon, su, enerji gibi sektörleri özelleştirmiştir. Bu özelleştirmelerleberaber devlette etkinlik ve ekonomiklik sağlanmaya çalışılmıştır. 69Teknolojikgelişmelerin altyapı sektörlerinde doğal tekel koşullarının önemini azaltmayabaşladığı 1980’li yıllar, aynı döneme hâkim olan ekonomik liberalleşme akımı ile debirleşince, İtalya da 1990’ların başından itibaren altyapı sektörlerini özel sektörkatılımına açmak üzere yeniden yapılandırmaya başlamıştır. Bu çerçevede, BİOolgusu İtalyan kamu yönetiminde reform çalışmalarının önemli bir parçası halinegelmiştir. 70Autorita Amminisatrative Indipendenti (AAI) olarak adlandırılan İtalyan bağımsızdüzenleyici kurumları, altyapı dışındaki sektörlerde 1980’lerin başlarından itibarenoluşturulmaya başlanmıştır. 1981’de kurulan Sigorta Enstitüsü, sigorta sektörünüdüzenlemektedir. 1974 yılında finansal piyasaları düzenlemek üzere kurulan Ulusal BorsaKomisyonu’na 1985 yılında bağımsız kurum statüsü kazandırılmıştır. Basın ve yayınilkelerini belirleyip denetlemek üzere 1981 yılında kurulan Garante per l’Editoria, zamaniçerisinde medya endüstrisinin tümünü düzenleyen bir kurum haline gelmiş, daha sonra datüm işlevleri ile birlikte 1997 yılında yeni oluşturulan iletişim düzenleyici kurumununbünyesine alınmıştır. 71İtalya’da bağımsız kurum uygulamaları 1990’ların başından itibaren altyapısektörlerine taşınmıştır. Enerji sektörünü düzenlemek üzere 1995 yılında İtalyanElektrik ve Gaz Düzenleyici Kurumu (Autorita per l’Energia Elettrica e il Gas-Autorità) oluşturulmuştur. Telekomünikasyon sektörünün düzenlenmesi ise, tümiletişim sektörlerinin her türlü işlevini bir arada düzenlemek ve denetlemek üzere1997 yılında oluşturulan İletişim Düzenleyici Kurumu (AGCOM) bünyesindeyapılmaya başlamıştır. Ayrıca, rekabet yasalarının uygulanmasından sorumlu olmaküzere 1990 yılında İtalyan Rekabet Otoritesi (AGCM) kurulmuştur. 72 İtalya’da ilaçpiyasası ve yiyecek güvenliği alanlarında faaliyette bulunan BİO yoktur. Genelolarak, İtalya’daki BİO’ların çok fazla düzenleyici yetkileri yoktur. Ancak, bu69 KIZILCIK, R., “Türk Kamu Yönetiminin Gelişimi ve Düzenleyici Kurullar (Regulatory Bodies),Türk İdare Dergisi, S : 432, 2001, s.130.70 TÜSİAD, a.g.e., s.121.71 TÜSİAD, a.g.e., s.126.72 TÜSİAD, a.g.e., s.126.

25kurulların kurul başkanı ve üyeleri geniş bir bağımsızlığa sahiptirler ve kurumlarbüyük bir idari ve mali özerklikten yararlanırlar. 73Kuruluş yasalarına göre, İtalyan düzenleyici kurumları idari ve mali açıdanbağımsızlıkları olan yapılardır. Politik baskılara karşılık vermek zorunda olmadanhareket etme yetkileri bulunduğu kuruluş yasalarında açıkça belirtilmiştir.Organizasyon yapılarını ve çalışma şartlarını belirlerken diğer kamu dairelerindenfarklı düzenlemeler getirme yetkileri vardır.Kurul üyelerinin atanması yetkisi Cumhurbaşkanı ve İtalyan Parlamentosu’naaittir. Üyelerin görev süreleri en az beş yıl ve üstü olmakta, görevden alınmaları çoközel durumlar dışında mümkün olmamaktadır. Kurul üyeleri ve kurum çalışanlarınınuyması gereken mesleki birikim şartları oldukça sıkıdır. Kurul üyeleri ve kurulçalışanlarının, görevde bulundukları süre boyunca ve görevden ayrıldıktan sonra dabelirli bir müddet, ilgili sektörde yer alan şirketlerle istihdam edilme dahil menfaatilişkisine girmeleri yasaktır. 74Sonuç olarak; devletin ekonomik fonksiyonlarının refah devletinin kökleriçerçevesindeki evrimi sonucu vatandaşların kamu yönetimiyle ilişkilerinindüzenlemesi, bürokratik engellerle mücadele, idare cihazının bölüm ve birimleriarasındaki ilişkilerin ve uyumun çok kısa ve hızlı biçimde gerçekleştirilmesi, pazarekonomisinin düzenlenmesi, kapitalizmin tehdit ve güçlerine karşı küçük girişimcive tüketicilerin korunması, bilgi edinme ve iletişim hakkının devlet ve diğer güçodaklarının yönlendirme veya gerçekleri karartma girişimlerine karşı korunması vegözetilmesi amacı da BİO’ların ortaya çıkmasında önemli rol oynamıştır. 7573 SOBACI, M.Z., Bağımsız İdari Otoriteler ve Türkiye Uygulamasından Bir Örnek: EnerjiPiyasası Düzenleme Kurumu, Yüksek Lisans Tezi, Uludağ Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü,Bursa, 2005, s.111.74 TÜSİAD, a.g.e., s.122.75 ÖZTÜRK, E., Üst Kurullar, http://www.rekabet.gov.tr/wodr/ebruozturk.doc, 2005.

261.3. BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELERİN TÜRLERİBİO’lar, karar organlarının şekline, yaptıkları düzenlemenin özelliğine vefaaliyet alanlarının niteliğine göre üç ayrı şekilde kategorilere ayrılabilir. 761.3.1. Karar Organlarının Şekline GöreKarar organlarının şekline göre, bu otoriteler karar organları kuruldanoluşanlar ve kuruldan oluşmayanlar olarak iki gruba ayrılmaktadır. 77Karar organlarının kuruldan oluşması BİO’ların oluşumlarını engelleyici birneden olmasa da, amaçlarını göz önüne aldığımızda hassas ve teknik alanlardafaaliyet göstereceklerinden, bu alanlara ilişkin kararların tarafsız ve olabildiğinceobjektif alınması, ancak bu kararların belli bir topluluk arasında değerlendirme vetartışmalar yapılması yoluyla mümkün olabilecektir. Bu da alınacak olan kararlarınadil, dengeli ve özenli kararlar olabilmesi için organların kuruldan oluşması anlamınagelmektedir. 78 Ancak, kurul şeklinde örgütlenme BİO’lar için olmazsa olmaz koşuldeğil özgün bir özelliktir. 79Bu otoritelerin karar organlarının kurullardan oluşmasının asıl nedeni veönemi, kararların kurul halinde görüşülerek alınması, yani birlikte bulunulan birmekânda karşılıklı görüş alışverişi, değerlendirme ve gerektiğinde karşı görüşlerinçatıştırılıp sağlıklı bir senteze varılmaya çalışılmasıdır. 801.3.2. Yapılan Düzenlemenin Özelliğine GöreBİO’lar yaptıkları düzenlemenin özelliğine göre, genel nitelikte düzenlemeyapanlar (geniş anlamda düzenleme yapan BİO’lar) ve spesifik bir sektördedüzenleme yapanlar (sektörel düzenleme otoriteleri) olarak ikiye ayrılabilirler.Örneğin, Rekabet Kurumu (RK) belli bir sektörle sınırlı olmaksızın kendi faaliyet76 ULUSOY, a.g.e., s.11.77 ULUSOY, a.g.e., s.11.78 AYDIN, AKTEL, AVŞAR, a.g.m., s.109.79 SOBACI, a.g.t., s.50.80 ULUSOY, a.g.e., s.12.

27konularında her türlü sektöre ilişkin karar alabildiği için genel nitelikte düzenlemeyapanlar grubuna girerken; Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu (BDDK)veya Sermaye Piyasası Kurulu (SPK) sektörel düzenleme yaptıkları için ikinci grubagirmektedir. 811.3.3. Faaliyet Alanlarına GöreBİO’lar faaliyet konularına ve alanlarına göre, temel hak ve özgürlükleralanında faaliyet gösterenler ve ekonomik alanlarda faaliyet gösterenler olarak ikiyeayrılabilir. Temel hak ve özgürlükler alanında faaliyet gösterenlere ülkemizuygulamasında Radyo ve Televizyon Üst Kurulu (RTÜK) ilk akla gelen örnektir.Fakat başka ülkelerde kişisel dosyaların korunması, idareden bilgi edinme hakkınındüzenlenmesi ile görevli BİO’lar ve hatta Ombudsman gibi örnekleri debulunmaktadır. Ekonomik alanda faaliyet gösterenlere ise RK, BDDK, EnerjiPiyasası Düzenleme Kurumu (EPDK), Şeker Kurumu (ŞK) gibi örnekler verilebilir. 82Tan ise, BİO’ları faaliyet alanlarına göre üç grupta toplamıştır; piyasaekonomisinin düzenlenmesine yönelik olanlar (örneğin; SPK), temel hak veözgürlüklerin güvence altına alınmasını amaçlayanlar (örneğin; RTÜK) ve idareninkeyfiliğine karşı savunma amacına yönelik olan BİO’lar (örneğin; Fransa’daki“Mediateur” ve İdari Belgelere Giriş Komisyonu). 83Thatcher ise, BİO’ları iki gruba ayırmıştır. Birinci gruptakiler, piyasalarınişleyişini düzenlemektedirler. Kamu hizmeti düzenleyicileri, genel rekabet otoritelerive finansal birimler bu gruba girmektedirler. Bu gruba, haksız rekabeti önleme,faaliyette bulunabilme lisanslarını verme ve fiyat kontrolü gibi yetkiler verilmiştir.İkinci gruptaki BİO’lar birinci gruptakilere göre daha heterojendir ve çevre,güvenlik, ırk ve kadın-erkek eşitliği gibi alanlarda faaliyette bulunurlar. Bu gruptakiotoriteler rekabetten ziyade “kamu yararı” ile bağlantılı amaçları gerçekleştirmektensorumludurlar. 8481 AYDIN, AKTEL, AVŞAR, a.g.m., s.109.82 ULUSOY, a.g.e., s.13.83 TAN, a.g.m., s.12.84 THATCHER, M., “Delegation to Independent Reguatory Agencies: Pressures, Functions andContextual Mediation,” West European Politics, Cilt No 25, S : 1, Ocak 2002, s.131.

28toplayabiliriz;Buraya kadar anlattığımız BİO’ların genel ayrımlarını bir tablo altındaTablo 1.2. BİO’ların SınıflandırılmasıDÜZENLEME TİPİNE GÖRE BİO’LARTipiAçıklamaGeniş KapsamlıBirden fazla sektörü ilgilendiren alanlardadüzenleme yapan ve denetleyen BİO’larDar KapsamlıTek bir sektörü ilgilendiren alanlarda düzenlemeyapan ve denetleyen BİO’larFONKSİYONLARINA GÖRE BİO’LARFonksiyonuAçıklamaDüzenlemeİlgili sektörlerdeki çalışma ilkelerini belirlerkentekelleşmenin önlenmesi, kamu yararının önplanda tutulması gibi fonksiyonları göz önündebulundurur.Araştırma / SoruşturmaDenetim fonksiyonun bir parçası olarakaçıklanabilir. Çalışma ilkelerine uymadığıbelirlenen kurumlar hakkında yaptırımuygulanabilmesi için araştırma/soruşturmafonksiyonlarını yerine getirirler.GözetimDenetim fonksiyonun bir diğer parçası olarakaçıklanabilir. Bu sayede ilgili sektörlerdekikurumların belirlenen ilkeler doğrultusundaçalışmayanların belirlenmesi sağlanır.FAALİYET ALANINA GÖRE BİO’LARFaaliyet AlanıAçıklamaSosyal Alanda Düzenleme Yapanlar“Kamu Yararı” amacını baz alarak çalışan BİO’lar bu gruba girmektedir. Çevre, güvenlik, ırk vekadın-erkek eşitliği gibi alanlarda faaliyettebulunurlar.Ekonomik Alanda Düzenleme Yapanlar Piyasaların işleyişini sağlayan BİO’lar, genelrekabet otoriteleri ve finansal birimler bu grubagirmektedir. Haksız rekabeti önleme, faaliyettebulunabilme lisanslarını verme ve fiyat kontrolügibi konularda faaliyette bulunurlar.KARAR ORGANLARININ ŞEKLİNE GÖREKarar Organının ŞekliAçıklamaKurul TipiKarar organları kurullardan oluşur, alınan karar vegörüşler birden fazla kaynaktan, sağlıklı birsentezden geçirilerek alınması sağlanır.Kurum TipiKarar alma organının kurum başkanı olduğuyapılardır. Hızlı karar alınması avantaj sağlarken,kararların çoğunlukla tek noktadan alınması enönemli eleştiri konusudur.Bu tabloda yapılan düzenlemelerin tiplerine göre BİO’ ları dar ve genişkapsamlı olmak üzere iki ana başlık altında incelemeyi uygun bulduk. Dar kapsamlı,genellikle tek bir sektörü ilgilendiren alanlarda faaliyet gösteren BİO’ lar,uzmanlaşmanın ön planda olduğu sektörlerde düzenleme ve denetim yaparlar. Busayede ilgili sektörün ihtiyaçlarına daha hızlı ve etkin çözümler sunulabilir.

29Geniş Kapsamlı, birden fazla sektörü ilgilendiren BİO’ larda ise, daha çokfaaliyet gösterilen tüm alanları ilgilendiren genel nitelikte düzenleme ve denetimfonksiyonlarını yerine getirirler.Fonksiyonlarına göre ayrımı ise, düzenleme ve denetleme olmak üzere ikitemel başlık altında incelemek uygun olacaktır. Ancak konunun daha net anlaşılmasıiçin bizler denetim fonksiyonunu da iki başlık altında, yani; soruşturma/araştırma vegözetim atında toplamaya çalıştık.Faaliyet alanlarına göre ayrımda ise sosyal ve ekonomik alanlarda düzenlemeyapan BİO’ lar olmak üzere iki başlık altında toplamak uygun olacaktır. Ancakekonomik alanda düzenleme yapmakla beraber, işletmelerin sosyal sorumluluğunedeniyle sosyal alanda da düzenlemeler söz konusudur. İşletmenin sosyalsorumluluğundan kaynaklanan ve kamunun genel yararını gerektiren budüzenlemeleri BİO’ ların ilgili temel faaliyet alanlarında ayrı bir alan olarak (Sosyo-Ekonomik) incelemeyi tercih etmedik.Karar organlarının şekline göre ayrımda ise iki farklı yapı karşımızaçıkmaktadır. Bunlardan birincisi kurul şeklindeki karar mekanizmalarına sahip BİO’lar ve Kurum tipi yapılardır. Kurul tipi yapılarda kurul üyeleri farklı şekillerdebelirlenebilmekle beraber kolaylıkla görevden alınmaları mümkün değildir. Ancakhızlı karar almanın gerektirdiği durumlarda, bürokratik yapıları nedeniyle kararalmanın yavaş olması en önemli eleştiri konularından bir tanedir.Ancak kurum tipi yapılarda ise karar sistemi daha hızlı olmakla beraber, tekadam olma gibi riskler nedeniyle önemli eleştiriler almaktadır.1.4. BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELERİN ÖZELLİKLERİBİO’ların en başta gelen özelliği, bu kurumların yürütme karşısında bağımsızolmalarıdır. Bu kurumların diğer belirgin özellikleri; belli bir alanı düzenleme,izleme ve denetleme ve yaptırım uygulama ile donatılmış olmalarıdır. Dolayısıylaherhangi bir yönetsel organın BİO olarak kabul edilebilmesi için yönetsel yönden“bağımsız” ve “düzenleyici ve denetleyici” bir işleve sahip olması gerekmektedir.

30Türkiye gibi bağımsız düzenleyici kuruluşlara yeni geçmekte olan ülkelerdedüzenleyicilerin bağımsızlığını sağlamak konusunda güçlüklerle karşılaşılmaktadır. 85Bu sadece Türkiye’ye özgü değildir. BİO’ların bağımsızlıkları ve hesapverebilirlikleri konusunda, hiçbir ülkede standart bir model bulunabilmiş değildir.BİO’larla ilgili olarak bağımsızlık ve özerklik kavramları çoğu zaman eşanlamlı olarak kullanılmaktadır. Kavram karmaşasını önlemek için bağımsızlık veözerklik kavramlarını net olarak açıklamak gerekmektedir.Özerklik: Özerklik, “üniter ya da federal devlet sisteminde, bölgelerin ya dakamu kurumlarının belli sınırlar çerçevesinde siyasal ya da yönetsel anlamda kendibaşına karar alabilme ve uygulayabilme serbestliği” 86 olarak tanımlanabilir. Dahageniş bir ifade ile “bireylerin, grupların, örgütlerin, kurumların, bölgelerin vedevletlerin, gerçek ve tüzel kişilerin haklarını ihlal etmeksizin ulusal ve uluslararasıhukuk çerçevesinde kendilerini ilgilendiren alanlarda hedefler tayin ederek, kararlaroluşturma yetkisi”dir. 87 Bu kavrama biraz daha geniş bir açıdan baktığımızda, yerelyönetimler ve hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları yani, kamu kurumlarıiçin hiyerarşik denetim söz konusu değildir. Kamu kurumları, kamu idarelerininvesayet denetimi altında kendi organları tarafından kendi kendine yönetilirler. Buna“özerklik ilkesi” denir. Kamu kurumları için özerklik, kural; vesayete tabi olmaları,istisnadır. Yani, kamu kurumları için özerklik ilkesi genel bir ilkedir. Vesayetdenetiminin olabilmesi için bu yetkinin ayrıca ve açıkça kanunda öngörülmesigerekir. Ancak bu vesayet denetimi bazı kurumlar için sınırlıyken bazı kurumlar içinoldukça geniştir. 88İdari özerklik, yerel yönetimlerde bir bölgede oturanlara tanınmakta iken,hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşlarında ise özerklik hizmetin kendisinetanınmaktadır. 8985 AYDIN, AKTEL, AVŞAR, a.g.m., s.110.86ARDA, E., “Özerklik,” Sosyal Bilimler El Sözlüğü, Alfa Yayınları, İstanbul, 2003, s.478.87 BOZKURT, Ö., ERGUN, T., SEZEN, S., “Özerklik,” Kamu Yönetimi Sözlüğü, TODAİE, YayınNo 283, 1.Basım, Ankara, 1998.88 GÖZLER, K., İdare Hukuku Dersleri, Ekin Kitabevi Yayınları, 1.Baskı, Bursa, 2003, s.172-173.89 YILDIRIM, T., Türkiye’nin İdari Teşkilatı, Alkım Yayınevi, İstanbul, 1997, s.14.

31Özerklik, merkezden yönetimin sakıncalarını gidermek veya azaltmak içinkullanılan bir yönetim biçimidir. Yetkilerin merkezde tek elde toplanması vekararların merkezde üst düzey organlar tarafından alınması, hizmetin sunumunuaksatmakta ve maliyetleri arttırmaktadır. 90 Hizmetlerin çabuk, ucuz ve daha iyi birşekilde yerine getirilmesinde özerklik önemli bir işlev görmektedir. Ayrıca, özerklikilkesinde amaç bazı kişi ve kurumlara ayrıcalık, imtiyaz veya nüfuz sağlamakdeğildir. Özerklik, idarenin bütünlüğü ilkesiyle çatışacak boyutta olamaz. 91Bir kurumun özerk sayılabilmesi için bazı şartları sağlıyor olmasıgerekmektedir. Bunlar idari ve mali özerkliktir. BİO’lar, yasa ile belirlenmiş kendifaaliyet alanlarında kendi karar organları ile karar alabilirler ve çalıştıracağı personelikendileri belirleyebilirler. Ayrıca bu kurumlar kendilerine ait bir mal varlığına vebütçeye sahiptirler. Nitekim mali özerklik BİO’ların bağımsızlık derecelerinibelirleyen önemli unsurlardan biridir. 92Bağımsızlık: “Maddi, manevi, düşünsel yönlerden başkasına bağımlıolmama” 93 anlamına gelen bağımsızlık, hukuk düzenine uyarlanabilir bir kavramdırve “dışsal bir gücün denetim ve sınırlandırmasına tabi olmama durumu” olaraktanımlanabilir. 94 İdari (örneğin; yerel yönetimler) ve denetsel organlar (örneğin;yakın tarihte Kıta Avrupası’nda BİO’lar) görevlerini daha iyi bir şekilde yerinegetirebilmek için bağımsızlık ve özerkliğe sahip olmak istemektedirler. NitekimAtay’a göre de, bağımsızlık denetleyen-denetlenen ilişkisinde ortaya çıkmaktadır vebağımsızlık olmadığı taktirde denetim mümkün olmamaktadır. 95 Esasında“bağımsızlık” ve “özerklik” farklı kavramları ifade etmektedir ve bağımsızlıközerkliğin daha ileri bir uygulamasıdır. 9690 ÖKMEN, M., “Yerel Yönetimlerde Özerklik Eğilimleri, Avrupa ve Türkiye”, Avrupa Birliği ileBütünleşme Sürecinde Türkiye’de Yerel Yönetimler (Ed: Bekir PARLAK, Hüseyin ÖZGÜR),Alfa Yayınları, 1.Baskı, İstanbul, 2002, s.103.91 SOBACI, a.g.t., s.14.92 FESLER, J.W., “Independent Regulatory Agencies”, Elements of Public Administration (Ed:Fritz Morstein Marx), Prentice Hall of India Private Limited, New Delhi, 1968, s.192.93 BÜYÜK LAROUSSE, “Bağımsızlık,” Cilt 3, s. 1194.94 AKINCI, a.g.e., s.100.95 ATAY, C., Türk Hukukunda Kamu Yönetimlerinin Denetlenmesi, Marmara Kitabevi, 1.Baskı,Bursa, 1994, s.34.96 SANCAKDAR, O., “İdare Hukuku Yönüyle Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu’nunKısa Bir Değerlendirmesi”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt No 34, S : 4, Aralık 2001, s.79.

32ABD ve Fransa’da “bağımsız” (independent regulatory agencies, autoritésadministratives indépendantes), İngiltere’de “hükümet dışı - özerk benzeri” (quasiautonomous non governmental) nitelemeleri, BİO’ların özgün ve ayrıcalıklıkimliklerini vurgulamaktadır. 97 BİO’ların düzenleme, denetim/gözetim ve yaptırımişlevlerini, çıkar gruplarının (siyasi iktidar, bürokrasi ve düzenlenen şirketler veyabunların temsilcisi sivil toplum örgütleri) etkisinde kalmaksızın yerinegetirebilmeleri için, bunlara yargı benzeri bir bağımsızlık verilmektedir. Bu anlamdaBİO’lar açısından bağımsızlık, yargılama, karar verme ve soruşturma yapma gibietkinliklerin yerine getirilmesinde başkalarına bağımlı olmamayı gerektirmektedir. 98Bazı devletlerin idari teşkilatlanması içerisinde yer alan ve özel bir statüyesahip olan “Ombudsman” kurumu için geçerli olan seçilme yöntemi, görev süresi,bütçesi, personeli gibi kıstaslar BİO’lar için de geçerli olabilir. 99 BİO’ların üyelerininseçimi, atanması, görev süresi vb. konular bağımsızlıklarının devamı için mevcutsiyasi iktidar ile ilişkilendirilmemelidir. Böyle bir yakınlaşma ortak çıkar hesaplarınıgündeme getirebilir, denetim olgusunu ortadan kaldırabilir ve yanlış sonuçlardoğurabilir. 100 Şunu belirtmek gerekir ki, BİO’lar açısından bağımsızlık kavramı,düzenleme, denetleme, görüş bildirme, yargılama, soruşturma gibi görevleri yerinegetirirken politikacılara, faaliyette bulunduğu alanlardaki özel çıkar gruplarına karşıbağımlı olmamayı, başkalarından telkin ve tavsiye almamalarını ifade etmektedir. 101Siyasi iktidarın veya bir çıkar grubunun herhangi bir BİO’nun başkanına veya kararorganı olan kurulun üyelerine veya üst düzey bir bürokrata baskı, zorlama veyatelkinde bulunması o ülkenin politik kültürü ve etikle de ilgilidir. 102BİO’ların bağımsızlığının en önemli güvencesi, organlarının oluşum biçimiile üyelerinin statüsüdür. Karar organlarını oluşturan üyelerin belirlenmesindeizlenecek yöntemin mümkün olduğu kadar siyasal etkiye kapalı olması tercih97 ÖZTÜRK, E., Türk İdare Sisteminde Rekabet Kurumunun Yeri ve Diğer Bağımsız İdariOtoritelerle Karşılaştırılması, Uzmanlık Tezi, Rekabet Kurumu, Ankara, 2003.98 TÜSİAD, a.g.e., s.163.99 ENHÜRMAN, T., “Ombudsman,” Amme İdaresi Dergisi, Cilt No 31, S : 3, Eylül 1998, s.91-92.100 ÇOKER, Z., “Mülki idari Amirleri, Bürokrasi ve Politika,” Türk İdari Dergisi, S : 409, Aralık1995, s.6.101 SOBACI, a.g.t., s.14.102 ÇOKER, Z., Yönetim ve Siyaset, Kazancı Matbaacılık, İstanbul, 1996, s.64.

33edilmektedir. Organların oluşumu, üyelerin statüsü ve seçilmesi konusunda siyasaliradenin etkisi de bağımsızlığı etkilemektedir. 103Bağımsızlık, iki organ arasındaki ilişkiyi nitelemektedir. Bir BİO’nunbağımsız olabilmesi için bağımsız bir tüzel kişiliğe sahip olması şart değildir; önemliolan yürütme erkinden bağımsızlıktır. Fransa’daki BİO’ların devlet tüzel kişiliğindenayrı tüzel kişilikleri bulunmamaktadır. Bunun bazı sonuçları vardır. İlk olarakbunların kusurlu hatta kusursuz işlemlerinin sebep olduğu zararlar devlet tarafındankarşılanmaktadır. İkinci olarak bunlar ne bir malvarlığına, ne de gerçek anlamda birmali özerkliği kurmaya imkân tanıyacak kendine özgü kaynaklara sahiptir. Bütçeleri,çalışma alanlarıyla ilgili olan bakanlığın, bazen de başbakanlığın bütçesine tabi olup,burada gösterilen ödeneklerle giderleri karşılanmaktadır. Yaptıkları işlerden eldeettikleri gelirler kendilerine bırakılmamakta, hazineye gitmektedir. Ancak bunlar,bakanın veya başbakanın emrinde değildir. BİO’lar bakanlıkların ya dabaşbakanlığın örgütlenmesi ile ilgili kararnamelerde ismen sayılmadıkları gibi, örgütşemalarında da gösterilmemektedir. 104BİO’ların bağımsızlığının en önemli sonucu, bunların merkezi idareninhiyerarşik ve vesayet denetimine tabi olmamalarıdır. Yürütme organına dahilbirimler, bunların işlem ve eylemlerinin geçersizliği sonucunu doğuran yetkileresahip değildir. Ancak bunların bağımsızlığı, hiçbir denetime bağlı olmadıklarıanlamına da gelmemektedir. Yargısal denetime ve yasama denetimine tabi olduklarıgibi, asgari bazı idari denetime de tabi tutulabilirler. Kararları yargı tarafından iptaledilebilir; anayasal bir güvenceleri söz konusu olmadığı için statüleri ve yetkileri deyasama organı tarafından değiştirilebilir. Ayrıca üyelerinin seçimi siyasi iktidarınyetkisindedir. 105 Bunların bağımsızlığından anlaşılması gereken, devletin her türlümüdahalesinden soyutlanmış olmak değil; personelin, özellikle de karar organlarınınsiyasi baskı, etki ve telkinden arındırılmış bir statü güvencesi taşıması olmalıdır. 106103 GÖZÜBÜYÜK, TAN, a.g.e., s.294.1999.104 ÖZEL, C., Sermaye Piyasası Kurulu, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara,105 ULUSOY, A., “Bağımsız İdari Kurumlar”, Danıştay Dergisi, S : 100, 1999, s.3-16.106 ERKUT, C., Bağımsız İdari Makamlar Müessesesi Açısından Sermaye PiyasasıKurulu’nun Kısa Bir Değerlendirmesi, Alkım Yayınları, İstanbul, 1998, s.129-134.

34Bağımsızlığın iki ana unsuru olan “siyasal bağımsızlık” ve “kararların teknikdüzeyde alınması” gerekliliği birlikte düşünüldüğünde, yasal düzenlemelerinuygulamaya yansıyabilmesi için ülkedeki hukuksal alt yapının da buna uygun halegetirilmesi gerekmektedir. Bununla birlikte, irdelenmesi gereken ayrı bir nokta,düzenleyici kuruma bağımsızlık verilirken bunun ne ölçüde katı kurullarabağlanacağı öncelikli olarak belirlenmesi gereken bir husustur. 1071.4.1. Yapısal Özellikleri“Bağımsız idari otorite” kavramı analiz edildiğinde üç sözcük üç özeliğiyansıtmaktadır. “Bağımsız” sözcüğü organik ve işlevsel anlamda yürütme organıkarşısında kurumun bağımsızlığını; “idari” sözcüğü ayrı kamu tüzel kişilikleri olsunolmasın idari organ niteliğinde olduklarını; “otorite” sözcüğü de bunların danışmaorganı değil, düzenleyici veya icrai kararlar alıp uygulayan kuruluşlar olduklarınıgöstermektedir. 1081.4.1.1. Kurumsal YapıBİO’lardan bazıları yalnız “kurul” olarak, diğerleri ise “kurum” olarakörgütlenip “kurul” kurumun karar organını oluşturmaktadır. ÜlkemizdekiBİO’lardan, Sermaye Piyasası Kurulu (SPK) ile Radyo Televizyon Üst Kurulu(RTÜK) kurul olarak; Rekabet Kurumu (RK), Bankacılık Düzenleme ve DenetlemeKurumu (BDDK), Telekomünikasyon Kurumu (TK), Enerji Piyasası DüzenlemeKurumu (EPDK), Tütün ve Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası DüzenlemeKurumu (TAPDK) ve Kamu İhale Kurumu (KİK) kurum olarak teşkilatlanmışlardır.Kurul başkanının aynı zamanda kurumun da başkanı olarak kurumu idare ve temsiletmesi uygulamada bazı yetkilerin kullanılmasında duraksama ve tartışmalara yolaçmaktadır. Bunun bir nedeni de kuruluş yasalarında görev ve yetkilerdüzenlenirken, bazı yasalarda karar mercii olarak “kurum”un (örneğin BDDK ileilgili olarak 4389 sayılı Yasa ve Telekomünikasyon Kurumu ile ilgili 4052 sayılı107 OĞUZ, F., “Bağımsız İdari Otoriteler Ne Kadar Bağımsız (Olabilir)?”, http://liberal-dt.org.tr.,(23.02.2006).108 TAN, a.g.m., s.15.

35yasa); bazılarında da “kurul”un (örneğin Rekabet Kurulu ile ilgili olarak 4054 sayılıyasa) gösterilmiş olmasıdır. Aslında yasada “kurum”a verilmiş olan görev veyetkilerin de, karar organı olan “kurul” tarafından kullanılması gerekir. 109BİO’ların (kurum veya kurul olarak) karar organı olan kurulları dışında birbakanlık gibi teşkilat yapılanmaları vardır. Aynı zamanda kurul dışındaki diğerkadrolar sürekli kadrolardır. Örneğin, SPK’nın hizmetlerin gerektirdiği asli ve sürekligörevler kurulca atanan memurlar eliyle yürütülmektedir. 110 İhtiyaç duyulduğundasözleşmeli uzman personel de çalıştırılabilir. Yasanın 28.maddesine göre,memurlarla sözleşmeli personelin kadro ve ücretlerine ilişkin esaslar kurulun önerisive ilgili bakanın teklifi üzerine bakanlar kurulunca saptanır. 4054 sayılı RekabetinKorunması Hakkında Yasanın 34.maddesine göre, Rekabet Kurumu, hizmetleriningerektirdiği asli ve sürekli görevleri idari hizmet sözleşmesi ile çalıştırılan personeleliyle yürütür. Kurul ihtiyaca uygun kuruluş ve kadro statülerinin düzenlenmesindeserbest olup kadro ihdası ile iptali kurulun yetkisindedir. Diğer kurumlarınyasalarında da farklı düzenlemeler vardır. 1111.4.1.2. Üyelerin StatüleriKarar organı olan kurulları oluşturan üyelerin seçimi ve atanması ile görevsüreleri, BİO’ların bağımsızlıklarını sağlamada özel bir önem taşımaktadır. Çünkü“bu tür kuruluşların bağımsız çalışmalarının temel güvencesi, karar organlarınıoluşturan üyelerin siyasal etkiler ve çeşitli özel çıkar grupları karşısında bağımsızçalışmalarını sağlayacak bir statüye sahip olmalarıdır. Ancak Türkiye’de BİOstatüsündeki bazı kurulların üyelerinin atanmasında siyasal etkilerinin tartışmakonusu olduğu bilinmektedir. 112BİO’ların bağımsızlığını garanti edecek sihirli bir formül bulunmuş değildir.Çeşitli ülkelerde değişik formüller denenmektedir. Bu cümleden olarak, seçim veatama yetkisinin siyasi iktidara (hükümetlere) tanındığı durumlarda, seçim ve109 TAN, a.g.m., s.18.110 2499 sayılı kanunun 15.12.1999 tarih ve 4487 sayılı Kanun ile değişik 26. maddesi111 AYDIN, AKTEL, AVŞAR, a.g.m., s.111.112 TAN, a.g.m., s.3-32.

36atamanın siyasal olmayan organ veya makamların gösterecekleri adaylar arasındanyapılmasına gidilmektedir. İtalya ve Yunanistan gibi ülkelerde (Türkiye’de de RTÜKüyelerinin atanması gibi), uzlaşma endişesi ile, siyasal güçler arasında dengelitemsile olanak verecek usuller geliştirilmiştir. 113Görev konuları, klasik kamu hizmetlerine oranla geniş anlamlarıyla dahateknik ve bilimsel nitelikte olduğundan; buralarda görevlendirilecek kişilerin birtakım uzmanlık dallarından seçilmelerinde yarar ve hatta gereklilik vardır. Bu açıdanpersonel ve özlük haklarında genel personel düzenlemelerinden ayırıcı ve pozitifiyileştirmeler getirilmiştir. Ayrıca bu kuruluşların çözmek durumunda kaldıklarıproblemler, genellikle çıkar çelişkilerinden kaynaklanmış olacağı için ilgili toplumkesimlerini veya örgütlerini temsil eden kişilerin de karar süreçlerine katılmaları dasağlanmaktadır. 114BİO’ların karar alma organı durumundaki kurullarına atananlar belirli bir süreiçin atanmaktadırlar. Örneğin RTÜK, SPK, EPDK, BDDK ve RK üyelerinin görevsüreleri 6 yıl, KİK üyelerinin süresi 5 yıl olup KİK üyeleri bir daha seçilemezken,EPDK, SPK, BDDK üyeleri tekrar seçilebilmektedir. Bu kurulların üyelerinin görevsüreleri dolmadan görevden alınabilmeleri de özel koşullara bağlanmıştır. Özelliklegörevle bağdaşmayan durumların ortaya çıkması veya atamada aranan koşullarınyitirilmesi veya suç işlenmesi durumlarında üyelerin görev süreleri dolmamış olsa dagörevden alınabilmelerine olanak tanınmaktadır. Ancak bu konuda da düzenlemelerarasında farklılıklar vardır. Örneğin; RTÜK (m.9) ve RK (m.25) üyeleri, üyeliklebağdaşmayan durumların ortaya çıkması halinde görevlerinden veya üyeliktençekilmiş sayılmaktadır. Aynı durumda bulunan SPK üyeleri ise ancak 2499 sayılıkanunun 19.maddesi gereği Bakanlar Kurulunca görevden alınabilmektedir. 115BİO’larda üyeliklere atamaların süre ile sınırlanması ve bu süreler dolmadangörevden alınmalarının zor ya da olanaksız olması bunların bağımsızlığı açısındanönem taşımaktadır. Siyasal iktidarlar ne yazık ki, bu bağımsızlığı zedeleyen tutum ve113 TAN, a.g.m., s.3-32.114 KESTANE, D., “Kamu Kesiminde İdari Kuruluşların Genel Görünümü ve İdari Yapıda YeniOrganizasyonlar Olarak Bağımsız İdari Otoriteler (Üst Kurullar),” Maliye Dergisi, S:139, 2002, s.27-50. http://www.sgb.gov.tr/calismalar/ yayinlar/md/md139/kestane.pdf, (14.02.2006)115 AYDIN, AKTEL, AVŞAR, a.g.m., s.112.

37davranışlar sergilemektedir. Özellikle BİO’ların kurul ve üyeliklerine atama vesüreleri konusunda yasal değişiklikler yaparak ve görevde bulunanları görevden almayoluna gitmektedir. Örneğin; SPK Karar Kurulu üyelerinin görev süresi 1988 yılında3 yıla indirilmiş 1999’da 6 yıla çıkarılmış, 2001’de BDDK üyeleri 1 yılınıdoldurmadan kanuna eklenen geçici bir madde ile görevden alınmışlardır. 116BİO’ların karar organlarına belli bir süre için atanmış üyelerin bu tür yöntemlerlegörevden alınmaları, yeni atamaların da aynı yöntemle görevden alınabileceklerikaygısı taşımalarına neden olacağından bu kurumların karar organlarının bağımsız vetarafsız çalışmalarında büyük olumsuzluklar yaratmaktadır. 117BİO’ların karar organı olan kurullara atananlar için üyelikle bağdaşmayanişler yasalarda açıkça düzenlenmiştir. Örneğin; 4054 sayılı yasanın 25. maddesinegöre RK başkan ve üyeleri özel bir yasaya dayanmadıkça resmi veya özel hiçbirgörev alamazlar, ticaretle uğraşamaz, ortaklıklarda pay sahibi olamazlar, görevebaşlamadan önce 30 gün içinde sahip oldukları hazine borçlanma senetleri hariç hertürlü sermaye piyasası mevzuatı anlamındaki taşınır değerlerini 3. dereceye kadarkan, 2. dereceye kadar sihri hısımları dışındakilere satmak veya devretmek suretiyleelden çıkarmak zorundadır. Ancak amacı toplumsal yardım ve eğitim işlerineyönelmiş derneklerle vakıflardaki görevler ve kar amacı gütmeyen kooperatifortaklığı yasak kapsamı dışındadır. 118Benzeri yasaklamalar diğer kurulların da kuruluş kanunlarında yeralmaktadır. Bu tür yasaklamalarla kurul üyelerinin her çeşit çıkar çevreleriyle maddive manevi bağının kesilmesine, böylece kurul üyelerinin sadece hukuka vevicdanlarına uygun karar vermesini sağlayacak bağımsızlığa kavuşturulmasıhedeflenmektedir. 119116 14.01.1988 tarihli 311 sayılı KHK. RG. 19.02.1988 tarih ve 19740 sayı.117 KARACAN, A.İ., “Özerk Kurumların Özerkliği,” Rekabet Dergisi, S : 8, 2001, s.20.118 AYDIN, AKTEL, AVŞAR, a.g.m., s.113.119 AKINCI, a.g.e., s.227.

381.4.1.3. DenetimBİO’ların denetimi konusu, bu kurumlara yönelik eleştirilerin önemli birnoktasını oluşturmaktadır. Çünkü, etkin bir denetim ile yalnız kurumların kurallarauygun ve verimli çalışması sağlanmakla kalmaz, aynı zamanda kurumlarınanayasaya uygunlukları üzerindeki şüpheler giderilir, onları idarenin geri kalankurumlarına bağlar ve böylece kurumların başına buyruk olduğu iddialarına da yanıtverilmiş olur. 120Kurumların denetimleri konusunda Amerika örneği çok önemlidir.Amerika’da özerk düzenleyici kurumlar birer hukuk yaratan kurumlar olarakdüşünülmüş ve denetim sistemi bunun bir uzantısı olarak görülmüştür. Bu nedenlehukuk eğitimi almış kişiler tarafından ve hukuksal bakış açısı ele alınarak kurulmuşve denetim işlevi ise, bağımsız denetim firmaları ve öz düzenleyici kurumlar ilepaylaşılmıştır. Bu yaklaşım, ABD’deki özerk kurumların başarısının ve prestijinintemel kaynağı olarak kabul edilmektedir. Türkiye’de ise kurumlar, birer denetim veteftiş bakış açısı ile kurulmuş ve bu kurumların hukuk yaratma yönü ve düzenlemetarafı ile sorunlara hukuksal bakış açısı genelde ikinci plana itilmiştir. Bu nedenle, bukurumların kuruluşunda ilk görev alanlar genelde ve çoğunlukla Maliye Bakanlığınındenetim kökenli elemanları olmuş ve bu da kurumların örgütlenme tarzının birerteftiş/denetim kuruluna dönüştürülmesi ile sonuçlanmıştır. Bu kurullara yapılanatamalarda, hep iktisat, işletme eğitimi yapanlara ağırlık verilmiş ve uzmanlık girişsınavları bunlara göre tasarlandığından, BİO’ların temel misyonunun önemli ölçüdebozulmasına neden olmuştur. 121Yasa koyucunun kendini, yurttaşlara tarafsızlık garantileri vermek veyahaklarının korunmasını sağlamak zorunda saydığı sosyal hayatın bazı duyarlıalanlarında karar yetkisinin politik otoritenin elinden almak 122amacıyla yetkiyledonatılan, idari yaptırımlar uygulayan ve devletin gelirlerini kullanan bütün120 DEVECİ, H., “Bağımsız İdari Otoritelerin Denetim Sorunu,” II. Bağımsız Kurumlar ve PiyasaEkonomisi Arenası, STEAM, İstanbul, 17 Aralık 2002, s.47.http://www.tk.gov.tr/Etkinlikler/Ulusal_Etkinlikler/II%20BKA.doc, (13.11.2006).121 KARACAN, A.İ., Dünya Gazetesi (10.06.2001), http://www.dunyagazetesi.com.tr, (12.09.2006).122 THERY, J.F., “Bağımsız İdari Otoritelerin Yargısal Denetimi”, Bağımsız İdari Otoriteler,(Çev.Mahmut GÖÇER), İbrahim KABOĞLU (ed.), Alkım Yayınevi, İstanbul, 1998, s.163.

39kuruluşlar, üçlü bir denetimin konusunu oluşturabilmektedir. Bunlar idari, mali veyargısal denetimlerdir. Buna karşılık BİO’ların faaliyetleri konusunda, yargısaldenetim dışında, hiyerarşi ya da vesayet türü bir denetime tabi olmadıkları kabuledilmektedir. Dolayısıyla bu kuruluşlarla merkezi yönetim arasında bir ast-üst ilişkisiyoktur. Bu bağlamda BİO’ların karar ve işlemlerinin hukuka uygunluğunun denetimiyönetsel yargı yerlerince; eğer kuruluş kanunlarında açıkça belirtilmişse Danıştaytarafından, belirtilmemişse İdare Mahkemelerince yapılmaktadır. 123BİO’ların denetimlerini; idari denetim, yargısal denetim ve mali denetimolarak üç başlık altında inceleyebiliriz.1.4.1.3.1. İdari Denetimİdarenin durumu değerlendirmek, aksayan yönleri saptamak için yaptığıyerindelik ve hukuka uygunluk denetimi idari denetim olarak tanımlanır. İdaridenetim, hiyerarşik denetim ve vesayet denetimi olmak üzere ikiye ayrılır. BİO’lar,herhangi bir kamu otoritesine idari emir veya vesayet yetkisiyle bağlıolmadıklarından, yani herhangi bir genel müdürlük gibi bir bakanın idari denetimialtında olmadıklarından hiyerarşi veya vesayet denetimine tabi değillerdir. Bununlaberaber bu kurumların kendi kendilerini, kendi denetim organları eliyledenetlemelerinin önünde de özerklik açısından bir engel bulunmamaktadır. Bukurumlarda, mevcut yapıda iç işleyişlerinde üstün astı denetlemesi demek olanhiyerarşi denetimi dışında başka bir idari denetim etkinliği yoktur. Şüphesizanayasadan kaynaklanan yetkisi nedeniyle Cumhurbaşkanlığı Devlet DenetlemeKurulunun idari denetim çemberi, BİO’ları da içine almaktadır. 124 Ayrıca,Anayasanın 125. maddesine göre idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargıyolu açıktır.BİO’ların kararları üzerinde herhangi bir idari denetimin mevcut olmamasıönemli bir eksikliktir. Çünkü, bu kurumlar kamu kaynaklarını kullanmakta, kamuadına karar alma yetki ve sorumluluğunu taşımakta ve bu amaçla gelir elde123TÜRE, F., “Bağımsız İdari Otoritelerin Türk Yönetim Yapısı İçerisindeki Yeri,” MuğlaÜniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Tartışma Tebliğleri No.:2004/09.124 DEVECİ, a.g.m., s.48.

40etmektedirler. Dolayısıyla özerk ve bağımsız olsalar bile tam bağımsızlık söz konusudeğildir. Ayrıca, bu türden bir bağımsızlık Anayasanın 123. maddesinde belirtilenidarenin bütünlüğü ilkesini zedeleyeceği için bu kurumlar üzerinde de minimum biridari denetim mekanizmasının kurulması zorunludur. 125BİO’ların denetiminde önemli olan işlerini iyi yapıp yapmadıkları, doğrukarar alıp almadıkları konusunda hesap verebilirliğin sağlanmasıdır. Bunusağlamanın ilk adımı saydamlıktır. 126Hesap verebilmede faaliyet raporlarının yayınlanması, mali tablolarınaçıklanması, bütçe tartışmaları, mecliste verilecek yazılı ve sözlü cevaplar önemlihususlardır. Yayınlanan faaliyet raporları, performans ölçümüne dayalı ve ölçülebilirhedeflere ne ölçüde ulaşıldığını gösteren performans bilgilerini içermeli, açıklananmali tablolardaki bilgiler kurumun hakları, alacakları, varlıkları, borç veyükümlülükleri ile ilgili bilgileri tam olarak göstermelidir. 127Tablo 1.3’de, kurumlardaki kararların alınış biçimi ve faaliyet raporununhazırlanıp hazırlanmayacağı gösterilmiştir.Tablo 1.3. Kurulların Faaliyet RaporlarıKurulun ÇalışmaKararların ŞekliFaaliyetAdıEsaslarınıBelirleyenKararların AlınışYöntemive/veya GerekçeliOluşu KanundaKararlar Yayınlanıyormu?RaporuHazırlanıyorYönetmeliklerBelirtiliyor mu?mu? KimeSPK Bakanlar Kurulu Salt Çoğunluk HayırKurulun Takdirinde(Haftalık Bülten)Evet(İlgili Bakan)RTÜK Kurul Salt Çoğunluk Hayır Hayır HayırEvet (ancakRK Bakanlar Kurulu Salt Çoğunluk Evet Evetraporun kimehazırlanacağıbelli değil)125 ULUSOY, A., “Türkiye İçin Nasıl Bir Bağımsız İdari Otorite Modeli,” II. Bağımsız Kurumlar vePiyasa Ekonomisi Arenası, STEAM, İstanbul, 17 Aralık 2002, s.95.126 ATİYAS, İ., “Bağımsız Düzenleyici Kurulların Ekonomik Gerekçeleri,” II. Bağımsız Kurumlarve Piyasa Ekonomisi Arenası, STEAM, İstanbul, 17 Aralık 2002, s.21.http://www.tk.gov.tr/Etkinlikler/Ulusal_Etkinlikler/II%20BKA.doc, (13.11.2006).127 GÜLEN, F., “Hesapverme Sorumluluğu ve Denetim Bağlamında Bağımsız Kurullar,” II. BağımsızKurumlar ve Piyasa Ekonomisi Arenası, STEAM, İstanbul, 17 Aralık 2002, s.56-57.http://www.tk.gov.tr/Etkinlikler/Ulusal_Etkinlikler/II%20BKA.doc, (13.11.2006).

41BDDKKurulSalt Çoğunluk (lisansiptali vb. kararlardanitelikli çoğunluk –en az 5 üyenin oyu)HayırKurulun Takdirinde(Haftalık Bülten) (bankakapatma veya fonadevretme kararı RG’deyayınlanır)Evet (ilgilibakan vebakanlarkurulu)TK Kurul Salt çoğunluk Hayır Hayır HayırŞKSanayi ve TicaretBakanlığıSalt çoğunluk Hayır Hayır HayırEPDK Bakanlar Kurulu Salt çoğunluk Hayır HayırEvet (Enerji veTabii KaynaklarBakanı)TAPDK Bakanlar Kurulu Salt çoğunluk Hayır Hayır HayırSalt çoğunlukEvet (raporunKİKBakanlar Kurulu(oyların eşitliğihalinde başkanın oyuHayırEvetkimehazırlanacağı2 sayılıyor)belli değil)Kaynak : TÜSİAD, a.g.e., s.200-201’den alınmıştır.1.4.1.3.2. Yargısal DenetimHukuk devleti anlayışının zorunlu bir sonucu olan yargısal denetim, idarenineylem ve işlemlerinin yargı yerlerince denetlenmesidir. BİO’lara verilen görevlerinbilgi ve uzmanlık gerektirmesi ve idari yargı yerlerinin de bu alanlarda yeterli bilgive uzmanlığa sahip olmamaları nedeniyle, bu kurumların yapmış olduğu işlemlerüzerinde yoğun bir yargısal denetim yapmak güçtür. Ancak, bu durum kuruluşlarınişlemleri üzerinde sınırlı bir yargısal denetimi haklı çıkarmaz. Eğer yargısal denetimsınırlı tutulursa kendi başlarına buyruk ve devlet içinde devlet haline gelirler. 128Belirli kamu hizmetlerini görmek üzere oluşturulan BİO’lara, diğer kamukurumlarına nazaran daha geniş yetkiler tanınmıştır. Tüzel kişilik bunlardan biridir.Anayasa ve yasalarda kamu tüzel kişiliğine birçok alanda sınırlı ve kısıtlı yetkilerverilmekte, haklar ve olanaklar sağlanmakta, görevler yüklenmektedir. Tüzel kişiler,sahip oldukları özel hukuk hükümlerine göre hakları kullanabilir ve borçyüklenebilirler. Ancak, özel hukuk kurallarına bağlı olsalar da kamu tüzel kişilerinin128 GÜNDAY, a.g.m., s.79.

42asıl hukuksal rejimi, kamusal mevzuat kuralları ile idare hukuk kurallarıdır. Bunedenle duyarlı sektör olarak nitelenen alanlarda kurulacak bir kamu kurumununözel hukuk hükümlerine tabi olması yargısal denetim bakımından sorunçıkarabilir. 129Faaliyet gösterdikleri alanlarda sektörleriyle ilgili etkinlikler ve kişilerhakkında çeşitli işlemler ve eylemler yapan BİO’ların, hukuka bağlı idare ilkesiuyarınca kanunilik yönünden yargısal denetime bağlı olması gerekir. Çünkü,kurulların işlemlerinin çoğunluğunu danışma, öneri, tavsiye ve bilgilendirmeniteliğindeki kararlar oluşturduğundan sadece icrai idari karar niteliği taşıyan küçükbir bölümü iptal davasına konu olabilir. Geriye kalanlar, ancak asıl yetkili organ vemakamlarca benimsenip karara dönüştürüldüğünde dolaylı biçimde yargısaldenetime tabi tutulabilir. Bu kurulların kararları bilimsel ve teknik sorunlarıiçerdiğinden bunların değerlendirilmesi, çözümlenmesi, idari yargıdaki bir içtihat veuygulama gereğince taktir yetkisine ilişkin bulunmasından ötürü etkili ve yeterli biryargısal denetime elverişli olmadığı düşünülebilir. Nitekim, Fransız Devlet Şurası veTürk Danıştayı, bilimsel ve teknik hususlarda denetim yetkilerini eskiden olduğukadar kısıtlamadıkları gibi, özellikle bu tür BİO’ların hukukun gereklerine veisteklerine pek özen göstermemek eğilimini sergiledikleri kanısıyla işlemleriüzerinde titiz bir denetim yürütmeyi seçmişlerdir. Bu kuruluşlar, idare içinde yeraldığına, idari icrai kararlar verdiğine ve tüzel kişi olup olmadıkları iptal davasıaçısından etkili bulunmadığına göre, diğer bütün yönetim makamlarının işlemlerihakkında yapıldığı gibi, yargısal denetimden geçirilmesidir. Fransız ve Türkmahkeme içtihatları ve uygulamaları bu yöndedir ve gittikçe gelişipgenişlemektedir. 130BİO’lar üzerinde uygulanan yargısal denetim şekillerine de değinmekte faydavar. Bunların hepsi düzenleyici karaktere sahip kararları veya kamu gücü yetkileriniuygulayan kararları bakımından idari hakimin kanunilik denetimine tabidirler.BİO’ların hakemlik yetkilerine veya yaptırım yetkilerine ait diğer kararları ya idariyargı mercileri önünde ya da kanunun bunu açıkça öngörmesi halinde bazı adli yargımercileri önünde tam bir yargı davası konusu olabilirler. Bunlara karşı sorumluluk129 YILDIRIM, a.g.m., s.201-206.130 DURAN, a.g.m., s.7-8.

43davaları, normal olarak kanunun adli düzen yargı mercileri lehine bir yetkili blokoluşturması hariç, idari yargının yetkisindedir. 131 İdari yargının görev alanı içindeolmasına rağmen başvurunun öncelikle nereye yapılacağı konusunda bir açıklıkbulunmamaktadır. Bazı kurumların kararlarına karşı ilk derece mahkemesi olarakDanıştay’a (BDDK, EPDK, RK), bazılarında ise (RTÜK, KİK, SPK, TAPDK, ŞK)İdare Mahkemelerine başvurulabilir. TK’nın kararlarına karşı ise Danıştay ve İdareMahkemesine başvurmak mümkündür. Ayrıca kurul üyelerinin işledikleri iddiaedilen suçlar nedeniyle nasıl bir ceza kovuşturmasına tabi olacakları konusundakibelirsizlikten de yargısal denetim bağlamında söz etmek gerekir. Bazılarının kuruluşkanunlarında ilgili bakandan izin alınacağına dair hüküm varken çoğunda bu konuboşlukta bırakılmıştır. Asıl durulması gereken İdare Mahkemeleri ve Danıştay’ın, buotoritelerin kararları üzerinde yaptıkları yargısal denetimdir. Bunlara yüklenengörevler çok çeşitli alanlarda teknik bilgi ve uzmanlık gerektirdiğinden yargısaldenetimlerinin de klasik bürokrasilere göre daha fazla güçlüklerle dolu olmasıdoğaldır. Ülkemizde çok yeni olan bu kurulların kararlarına ilişkin olarak, istikrarlıiçtihatlar da henüz oluşmamıştır. İdare Mahkemeleri ve Danıştay’ın bunlarınkararlarına ilişkin uyuşmazlıklarda usul işlemlerine daha fazla ağırlık verdikleri,işlerin esasına girmekte çok da istekli olmadıkları konu ile ilgili çevrelerde genelliklekabul edilen görüştür. 132 Fransa’da ise yargının bu kurumların kararları üzerinde,esasa ilişkin olarak sınırlı bir denetim yaptığı, kurumların kararlarında değerlendirmehatası var ise esasa girdiği ve sadece temel hak ve özgürlükleri doğrudan ilgilendirendurumlarda tam bir esas incelemesi yaptığı kabul edilmektedir. 133Tablo 1.4. Kararların Yargı DenetimiKurum AdıSPKRTÜKRKYargı Denetimiİdare MahkemesiAnkara İdare MahkemesiDanıştay131 THERY, a.g.e., s.164-166.132 DEVECİ, a.g.m., s.49.133 ULUSOY, a.g.e., s.51.

44BDDKTKŞKEPDKTAPDKKİKDanıştayDanıştay ve İdare Mahkemesiİdare MahkemesiDanıştayİdare Mahkemesiİdare MahkemesiKaynak : BEYDİLİ, a.g.t., s.132.1.4.1.3.3. Mali DenetimHesap ve harcama denetimi olarak da bilinen mali denetim, kamusalkaynakların mevzuata uygun olarak harcanıp harcanmadığının denetlenmesidir.Ülkemizde Sayıştay, mali denetimin asıl mercii olmak ve Türkiye Büyük MilletMeclisi adına denetim yapmakla görevlendirilmiştir. 134Bağımsız kurulların hesap verme sorumluluğu, beş noktada diğer kamukurumlarına göre daha fazla olmalıdır. İlk olarak, bağımsız kurullar kendilerineyönelmiş ihtiyaçlara yanıt vermek amacıyla oluşturulmuşlardır ve bu yüzden bukurullarla ilgili beklentilerin düzeyi hayli yüksektir. İkinci olarak, faaliyet alanlarıuzmanlık gerektirmektedir. Kurumların bu zor görevlerini başarıyla yerinegetirdiklerinden emin olmaya daha fazla ihtiyaç vardır. Bu nedenle hesap vermesorumluluklarının daha fazla olması doğaldır. Üçüncüsü, kamu yönetimindekideğişim ve yeniliği temsil etmektedirler. Hantal olmayan, verimli ve etkin yönetimesahiptirler. Dördüncüsü, örgüt yapıları ve insan kaynakları ile daha iyi yönetilirler.Çünkü teşkilat açısından küçüktürler ve uzman personel çalışmaktadır. Bu anlamda,daha fazla araç ve daha fazla bilgi ile hesap verme sorumluluğunu yerinegetirebilirler. Beşincisi ise, kurulların bağımsız olmalarıdır. Bağımsızlıkları hesapverme sorumluluğunun derecesini arttıran başka bir unsurdur. Çünkü hesap verme134 BEYDİLİ, a.g.t., s.133.

45sorumluluklarını ne kadar fazla yerine getirebilirlerse, bağımsızlıklarını da o ölçüdegaranti altına alırlar. 135Geniş bir mali imkâna sahip olan ve yaptıkları harcamalar ile oldukçaeleştirilen BİO’lar, genelde bütçe ödenekleri ile ve istisnai olarak da kendine özgükaynaklardan gelirlerini karşılamaktadırlar. Kendi fonların kullanımını açıklamak,temize çıkarmakla yükümlü ve kamu maliyesine ilişkin kurallara uymakzorundadırlar. Genel kural olarak kamusal harcamalar mali bir denetimin konusunuoluşturmaktadır. 136BİO’ların denetimi konusunda 30.01.2002 tarih ve 4743 sayılı Mali SektöreOlan Borçların Yeniden Yapılandırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik YapılmasıHakkında Kanuna 137 kadar, farklı çözümler bulunmaktaydı. Örneğin; 4054 sayılıRekabetin Korunması Hakkında Yasanın 138 33. maddesine göre Rekabet Kurumu ve2813 sayılı Telsiz Kanununda 139 değişiklik öngören 27.01.2000 tarih ve 4502 iledeğişik 14. maddesine göre Telekomünikasyon Kurumu Sayıştay tarafındandenetlenirken; 4646 sayılı Elektrik Piyasası Kanunun 140 17. maddesi gereği EPDK,04.04.2001 tarih ve 4634 sayılı Şeker Kanununun 141 9. maddesine göre ŞekerKurumu Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu’nun denetimine tabi bulunmaktadır.2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanununun 142 17.maddesine göre, ilgili bakan SPK’nınyıllık hesaplarını ve harcamalarını (daha önceden “her türlü işlemini”) denetletipdenetim sonuçları ile alınan tedbirleri gösterir raporu SPK’nın yıllık faaliyet raporuile birlikte Bakanlar kuruluna sunacaktı, bakanlar kurulunun ne gibi bir işlemyapacağı ise yasada açık değildi. 4389 sayılı Bankalar Kanuna 143 göre de ilgiliBakan BDDK’nın yıllık hesapları ve harcamalarına ilişkin işlemlerini Sayıştaydenetçisi, Başbakanlık Müfettişi ve Maliye Müfettişinden oluşan komisyonadenetlettirip, denetim sonuçları ve alınan tedbirleri gösteren rapor ile kurulun yıllık135 GÜLEN, a.g.m., s.56.136 ATAY, a.g.e., s.228-229.137 RG. 31.01.2002 tarih ve 24657 (Mükerrer) sayı.138 RG. 13.12.1994 tarih ve 22140 sayı.139 RG. 29.01.2000 tarih ve 23948 sayı.140 RG. 02.05.2001 tarih ve 24390 sayı.141 RG. 19.04.2001 tarih ve 24378 sayı.142 RG. 30.07.1981 tarih ve 17416 sayı.143 RG. 23.06.1999 tarih ve 23734 sayı.

46faaliyet raporunu Bakanlar kuruluna sunacaktı. Yine bu yasaya göre kurulun bütçeuygulama sonuçlarına ilişkin yıllık mali raporu ile bütçe kesin hesabı BakanlarKurulu Kararı ile ibra edilmekteydi. 144Bu dağınıklığı ve belirsizliği gidermek için çıkarılan 4743 sayılı Mali SektöreOlan Borçların Yeniden Yapılandırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik YapılmasıHakkında Kanunun 145 7. maddesi ile “özel kanunlarla kurulmuş kamu tüzel kişiliğinive idari ve mali özerkliği haiz üst kurul ve bunlara bağlı kurumların” yıllıkhesaplarının Başbakanlık tarafından belirlenen Başbakanlık Müfettişi, BaşbakanlıkYüksek Denetleme Kurulu Denetçisi ve Maliye Müfettişlerinden oluşan birkomisyon tarafından denetleneceği, madde kapsamındaki kurul, üst kurul ve bunlarabağlı kurumların yıllık faaliyet raporlarının her yılın mayıs ayı sonuna kadarBakanlar Kuruluna sunulması gerektiği hüküm altına alınmaktadır. Ayrıca bu kurulve kuruluşlar, faaliyetlerine ilişkin olarak yılda bir defa TBMM Plan ve BütçeKomisyonunu bilgilendirmek suretiyle yeni bir denetim sistemine tabi tutulmayaçalışılmıştır. Cumhurbaşkanlığı bu yasayı veto etmiş ancak meclis tekrar kabuledince imzalamıştır. Cumhurbaşkanı veto gerekçesinde özetle; kamu gelir gider vemallarının denetiminin Anayasaya göre TBMM’ye ait olduğunu, Özerk Kurullarıngelirlerinin bütçe içi-dışı kamu kaynakları olduğunu ve bunun denetiminin deTBMM’ne ait olacağını, TBMM Bütçe Plan Komisyonunun bilgilendirmesininAnayasaya uygunluğu sağlamayacağı ve denetimden beklenen sonuçlarıdoğurmayacağını, denetimin yönetimin çeşitli birimlerinin müfettişlerinceyapılmasının kurumların özerklik niteliğiyle bağdaşmayacağını, denetimin TBMMadına denetim yapan Bağımsız ve Yüksek Denetim organı olan Sayıştay’cayapılmasının kurumların özerk yapısına daha uygun olacağı belirtilmiştir. 146Buna paralel olarak 10.12.2003 tarihinde kabul edilen ve 2005 yılındayürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 14768.maddesine göre Sayıştay tarafından harcama sonrası dış denetim yapılır. Dışdenetim ile genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu144 TAN, s.21.145 RG. 31.01.2002 tarih ve 24657 (Mükerrer) sayı.146Cumhurbaşkanının veto gerekçesi için bkz. http://www.belgenet.com/2002/k4739_veto.html,(12.01.2006).147 R.G. 24.12.2003 tarih ve 25326 sayı.

47çerçevesinde, yönetimin mali faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsalamaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenir ve sonuç TBMM’ye raporhalinde sunulur. Kanunun geçici 10.maddesine göre ilk kez bu kanunla Sayıştaydenetimine tabi tutulan BİO’ların 31.12.2005 tarihine kadar olan işlemlerinin dışdenetimi ilgili kanunlarındaki hükümlere göre yapılmaya devam etmiş 148olup;01.01.2006 tarihinden itibaren ise denetimleri Sayıştay tarafından yapılmayabaşlanmıştır.1.4.1.4. BütçeBİO’ları diğer kurumlardan ayıran özelliklerden biri de, bütçelerinin gerekkaynak gerekse biçimsel işleyiş açısından farklı bir durum sergilemesidir.Türkiye’deki BİO’ların bütçeleri özel bütçe türündedir. Özel bütçeli kurumların ortaközelliği, gelirlerinin büyük bir kısmının ilgili oldukları sektör tarafından karşılanıyorolmasıdır. 149 BİO’ların bütçelerinin oluşturulması konusunda da aralarında tam birstandartlık bulunmamaktadır. BİO’ların bütçelerinin nelerden oluştuğu aşağıdakiçizelgede gösterilmektedir.Tablo 1.5. BİO’ların GelirleriKurumBütçesi (Gelirleri)BDDKSPKTK- Banka bilânço toplamlarının en fazla 0,0003’ü- Sermaye piyasası araçlarının ihraç bedelinin 0,003’ü- Bütçe ödeneği- Frekans ruhsat ve kullanıcı ücretleri- Lisans ücretlerinin 0,005’i- İşletmecilerden alınacak katkı payları- Yayın ve danışmanlık gelirleri- Bütçeye konulacak ödenek- İdari para cezaları148 Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (5018 s.k.),http://proje.basbakanlik.gov.tr/mevzuat/metinx.asp?mevzuatkod=1.5.5018&sourceXmlSearch=kamu%20mali%20yonetimi, (13.06.2006).149 SEZEN, a.g.e., s.164.

48EPDKRKŞKTAPDKRTÜKKİK- Lisans bedelleri- İletim tarifesinin 0,01’i oranındaki iletim ek ücreti- Doğal gaz sektöründe lisanslı faaliyet gösteren şirketlerin safi satışhâsılatlarının 0,001’i oranında katılma payları- Yayın gelirleri- İdari para cezalarının 0,25’i- Şirket kuruluş veya arttırılan sermayelerinin 0,002’si- İdari para cezalarının 0,25’i- Yayın gelirleri- Bakanlık bütçesine konulan ödenek- Şirketlerin iç pazara verdikleri şekerin satış fiyatının 0,005’i- Mamul üretimi, satışı ve uygunluk belgesi başına alınacak tutar- Tescil, izin ve ruhsat harçları- İdari para cezalarının 0,25’i- Özel radyo ve televizyon kuruluşlarından alınacak yıllık frekans tahsisbedelleri- Özel radyo ve televizyon kuruluşlarının reklam gelirlerinin 0,05’i- TBMM bütçesine konulan ödenek- İhale yüklenicilerinden alınacak ihale sözleşme bedelinin 0,0005’i- Şikâyet başvurusu ücretleri- Yayın gelirleri- Eğitim, kurs ve seminer gelirleri- Gerektiğinde bütçeye konulan ödenekKaynak : TÜSİAD, a.g.e., s.202-203’den alınmıştır.BİO’ların bütçeleri ve gelirleri açısından ortaya çıkan önemli bir sorun gelirkaynaklarından birini kurumların verecekleri idari para cezalarının oluşturmaktaolmasıdır. Bir anlamda BİO’lar için “ne kadar çok ceza o kadar çok gelir” sözkonusudur. Bu uygulama, hem bu kurumların kararlarının tarafsızlığına hem dedenetledikleri sektörden bağımsızlıklarına gölge düşürmektedir. 150Her ne kadar BİO’lar kendi bütçelerini özerk biçimde yapmaları vekendilerinin özel gelir kaynakları bulunmasını özerkliğin temel koşulu olarak görmekyanlış kabul edilse ve hatta personele verilecek ücretler başta olmak üzere malikonularda serbest hareket olanağına sahip olmalarının mali özerklik bakımındangerekli olmadığı belirtilmiş 151 olsa bile; BİO’ların bütçe ve mali konularda bağımsızolmaları, bu kurumların hem görevlerini etkin bir biçimde yapabilmeleri, hem de150 SEZEN, a.g.e., s.164.151 TAN, a.g.e., s.20.

49özerklikleri açısından önem taşımaktadır. Çünkü bütçeleme ve mali/finansalkonularda yeterli ve gerekli özerkliğe sahip olmayan bir kuruluşun diğer konulardaözerk olabilmesi veya özerk kararlar alabilmesi mümkün gözükmemektedir. 152Ayrıca BİO’ların gelirlerinin giderlerini karşılayamaması da bağımsızlık veözerkliğin korunması ile ilgili bir sorun olarak karşımıza çıkabilecek bir durumdur.Bu bağlamda BİO’ların kuruluş kanunları bir takım çözüm yolları ortaya koymuştur.Örneğin; SPK bütçeden verilecek hazine yardımları ile; RTÜK TBMM bütçesine;Rekabet Kurulu da ilgili Bakanlık bütçesine konulacak ek ödenekler ile eksiğinikarşılayacaktır. Bu durum da görüldüğü üzere bağımsızlıkla bağdaşmayan sonuçlarortaya koymaktadır. Bu aşamada yapılması gereken, BİO’ların giderleri ile orantılıbir takım gelir kaynaklarına sahip olmalarını sağlamaktır. 153Bu kurumlarda çalışanlar diğer kamu çalışanlarına göre oldukça yüksek ücretalmaktadırlar. Bunun nedenlerinden biri; söz konusu BİO’ların işlerini iyiyapabilmek için ve düzenledikleri/denetledikleri sektörün önünde gitmek onarehberlik yapmak, sektörün ufkunu ve vizyonunu açmak ve genişletmek için uzmanve nitelikli personel bulmak ve yetiştirmek zorunda olmalarıdır. 154Görüldüğü gibi BİO’ların kendi bütçelerini istedikleri biçimde yapmalarını vekendilerine ait özel gelir kaynakları bulunmasını özerkliğin “olmazsa olmaz” koşulugibi gören ve bunun bir uzantısı olarak da personel harcamaları başta olmak üzeremali konularda serbest hareket yeteneğine sahip olmaları gereğini savunanlar olduğugibi, bunun isabetli bir yaklaşım olmadığını savunanlar da bulunmaktadır.Bütün bu tartışmaların anlamlı sonuca ulaşabilmesi için BİO’larınkaynaklarının elde ediliş ve harcamalarının yapılış usullerinin açık bir biçimdedüzenlenmesi gerekmektedir. Burada önemli olan esas nokta, BİO’ların gelirlerininsadece kendi kaynağı olarak ve dolayısıyla bağımsızlığının bir teminatı olarakgörülmesidir. Öncelikle, BİO’ların faaliyetlerini etkili bir biçimde yerine getirmekiçin ihtiyaç duydukları harcamalarını, keyfiyete varabilecek harici etkilerden uzak152 KARACAN, a.g.m., s.25.153 KARACAN, a.g.m., s.27.154 KARACAN, a.g.m., s.28.

50yapabilmeleri gerekmektedir. Ancak, bu harcamaların da gerçekçi bir bütçe ihtiyacıve düzenlemesi çerçevesinde yapılması gerekmektedir. 1551.4.2. İşlevsel ÖzellikleriBİO’ların Türk Kamu Yönetimi yapısı içerisindeki yerini belirleyen bir diğerkıstas, onların işlevsel özellikleridir. Çünkü bu kuruluşların işlev alanlarınabakıldığında, bir yandan düzenleme yetkisini kullanarak kurallar koydukları, diğeryandan da söz konusu kurallara uygun davranıldığını gözetip denetledikleri vegerektiğinde de birtakım yaptırımlar uyguladıkları görülür. Ayrıca kendi faaliyetalanlarında bir “üst yargı” organı gibi davranıp bazı uyuşmazlıkları çözme yetkisinede sahiptirler. Dolayısıyla dar bir anlamda yasama, yürütme ve hatta yargı yetkisinesahip olduklarını öne sürmek yanlış olmaz. 156Geleneksel kuvvetler ayrılığı ilkesi gereği ayrı ayrı yapıların elinde bulunmasıgereken yasama, yürütme, yargı erkleri adeta düzenleme, denetim, idari yaptırımlaruygulama ve uyuşmazlık çözme yetkileri ile BİO’larda birleştirilmiş gibi bir sonuçortaya çıkması yüzünden eleştirilmektedir. Ancak burada BİO’ların kullandığıdüzenleme yetkisi bir yasama yetkisinin kullanımı olmadığı gibi, denetim ve idariyaptırım uygulama yetkisi de yürütme veya yargılama yetki devrinin kullanımışeklinde değerlendirilemez. Çünkü BİO’ların düzenleme yetkisi ancak yasalarınkendisine verdiği çerçeve içinde kullanabilecek olan genel düzenleyici işlem yapmayetkisi ile sınırlandırılmıştır. Aynı şekilde denetleme yetkisi de başta yasalar olmaküzere BİO’ların bizzat kendisi tarafından konulmuş genel düzenlemeler çerçevesindekullanabilecek bir yetkidir. İdari yaptırımlar uygulama yetkisine gelince, bu yetki desonuç itibarıyla çerçevesi önceden belirlenmiş yasa ve diğer mevzuat çerçevesindeöngörülebilecek yaptırımların uygulanması şeklinde kullanılabilecektir. Ayrıca gerekdüzenleme yetkisini, gerekse denetim ve denetimler sonucunda uygulanacak olasıidari yaptırımlara dair işlemlerin tümü birer idari işlem ve Anayasanın 125. maddesiaçık hükmü gereği yargı denetimi içinde bulunan idari işlemler durumundadır. 157155 TÜSİAD, a.g.e., s.176.156 TÜRE, a.g.e., s.9.157 AYDIN, AKTEL, AVŞAR, a.g.m., s.118.

511.4.2.1. Düzenleme YetkileriDüzenleme, genel ve soyut nitelikte norm koyabilme yetkisidir. 158 Toplumsalyaşamın önemli sektörlerini kamu yararı ve kamu düzeni gereklerine uygun olarakyönlendirmeyi içeren bu yetki, BİO’ların mevcudiyet sebeplerini oluşturur.İngiltere’de fiyat ve piyasa mekanizmasının düzenlenmesi Quango’ların varlıknedenidir. Yine, Amerika’daki BİO’ların devletin dördüncü gücü olarakalgılanmasındaki en önemli neden bu kurumların düzenleme görevlerindendolayıdır. 159 Türkiye’de ise, Anayasanın 124. maddesine göre kamu tüzel kişilerikendi görev alanlarını ilgilendiren yasa ve tüzüklerin uygulanması amacıylayönetmelik çıkarma yetkisine sahip olduklarından BİO’lar da düzenleme yetkileriniyönetmelik çıkararak kullanabilme hakkına sahiptirler. Bunun yanında teoride adsızgenel düzenleyici işlemler başlığı altında yer alan karar, tebliğ ve başka isimlertaşıyan genel düzenleyici işlemler yapmaları da mümkündür. 160Düzenleme yetkisi yasalar çerçevesinde yerine getirilen türevsel/ikincil biryetkidir. Anayasa Mahkemesi’nin de bir kararında belirtildiği gibi, idarenindüzenleme yetkisi “sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir”. 161Bir başkaifadeyle, idare bu yetkisini kullanarak yapacağı işlemlerle, yasal düzenlemeninkapsamını daraltamaz ve genişletemez. Nitekim SPK’nın bankaların sermayepiyasası faaliyetlerini aracı kurum kurarak veya satın alarak yürütebileceklerizorunluluğu getiren düzenlemesine karşı açılan davada Danıştay, 2499 sayılı yasanınbankalara da, Kurul’ca belirlenecek esaslar dahilinde izin almak koşuluyla, sermayepiyasası faaliyetlerinde bulunma hakkı tanıdığını belirterek, “bankaların sermayepiyasası faaliyetlerinde bulunabilmeleri için yasada öngörülen esas ve koşullardışında yeni zorunluluklar getiren, bu zorunluluğa uymayan bankaların söz konusufaaliyetlerde bulunmalarını engelleyen dava konusu işlem 2499 sayılı yasaya aykırıbulunmaktadır” 162 sonucuna vararak iptal kararı vermiştir.158 ÖZTÜRK, a.g.m., s.4.159 AKINCI, a.g.e., s.133-134.160 AYDIN, AKTEL, AVŞAR, a.g.m., s.119.161 Anayasa Mahkemesi, 6.7.1993, E.993/5-K.993/25.RG; 25.2.1995, sayı:22213, s.13 vd.162 Danıştay, 10.D;3.11.1998, E.996/9498-K.998/5507. Danıştay Dergisi, sayı:99, s.463 vd.

521.4.2.2. Gözetim ve Denetim YetkileriBİO’lar ilgilendikleri sektörde yasalara veya yönetmelik ve benzeri araçlarlakendileri tarafından konulan kurallara uyulup uyulmadığını denetleyebilme yetkisinesahiptirler. BİO’lar denetim faaliyetini resen yapabileceği gibi şikâyet üzerine deyapabilmektedirler. 163Bu amaçla, gerekli gördüğü bilgi ve belgeyi ilgililerdenistemek, onların bilgilerine başvurmak ve gerektiğinde yerinde incelemeler yapmakyetkileri bu kuruluşlara verilmiş bulunmaktadır. Ayrıca, yasama organı bazıotoritelere ilgilileri dinlemenin ötesinde belgelere el koyma gibi zorlama yetkiler deverebilmektedir. 164Piyasa aktörleri, kurumlara gerekli bilgi ve belgeyi sağlamak durumundadır.Bu belge ve bilgilerin sağlanmaması durumunda çeşitli yaptırımlar uygulanmaktadır.Görev alanı içinde kalan işlerde denetleme işlevi sonucu kurallara aykırılığı tespitettiklerinde uyarıda bulunabilir, emir verebilir, gerektiğinde suç duyurusundabulunurlar. 165Örneğin, 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu 22/f. maddesi “Bu kanunatabi ihraççıların, 50. maddenin (a) bendi hükümleri çerçevesinde bankaların, sermayepiyasası kurumlarının ve borsalar ve teşkilatlanmış diğer piyasaların faaliyetlerininbu Kanuna, Kurul yönetmelik, tebliğ ve kararlarına ve sermaye piyasaları ile ilgilidiğer mevzuata uygunluğunu gerekli her türlü bilgi ve belgeyi isteyerek, izlemek vedenetlemek,” yetkisini SPK’ya vermektedir. 4054 sayılı Rekabetin KorunmasıHakkında Kanun, 14. maddesine göre: “Kurul, bu Kanunun kendisine verdiğigörevleri yerine getirirken, gerekli gördüğü her türlü bilgiyi tüm kamu kurum vekuruluşlarından, teşebbüslerden ve teşebbüs birliklerinden isteyebilir. Bu makamlar,teşebbüsler ve teşebbüs birliklerinin yetkilileri istenen bilgileri Kurulun belirleyeceğisüre içinde vermek zorundadır..”. aynı kanunun 15. maddesinde ise: “Kurul, bukanunun kendisine verdiği görevleri yerine getirirken gerekli gördüğü hallerde,teşebbüs ve teşebbüs birliklerinde incelemelerde bulunabilir. Bu amaçlateşebbüslerin ve teşebbüs birliklerinin; defterlerini her türlü evrak ve belgeleriniinceleyebilir ve gerekirse suretlerini alabilir, belirli konularda yazılı veya sözlü163 ÖZTÜRK, a.g.m., s.4.164 AKNCI, a.g.e., s.133.165 KARACAN, a.g.e., s.25-26.

53açıklama isteyebilir, teşebbüslerin her türlü mal varlığına ilişkin mahallindeincelemeler yapabilir. İnceleme, Kurul emrinde çalışan uzmanlar tarafından yapılır.Uzmanlar incelemeye giderken yanlarında incelemenin konusunu, amacını ve yanlışbilgi verilmesi halinde idari para cezası uygulanacağını gösteren bir yetki belgesibulundururlar” denilerek denetim görevini yerine getirecek uzmanlara idari paracezası uygulama hak ve yetkisini vermektedir. Hatta 4487 sayılı yasa ile 2499 sayılıyasanın 45. maddesinde yapılan değişiklik ile uzmanlarca istenen defter, evrak,dosya ve diğer belgelerin verilmemesi halinde kurulun gerekçeli yazısı ile istemdebulunması üzerine Sulh Ceza hâkiminin istenilen yerlerde arama yapılmasına kararvermesi üzerine arama yapabileceği de öngörülmektedir. 1661.4.2.3. Danışmanlık İşlevleriGelişen ülkelerde BİO’ların önemli bir özelliğinin de, teorik olarak iyiyetişmiş bir personel kompozisyonuna sahip olmaları nedeniyle düzenlediklerialanlardaki yenilikleri diğer kurumlardan daha iyi değerlendirebilme kapasitesinesahip olmalarıdır. 167Bu nedenle, özellikle de kurulmalarının ilk aşamalarındaBİO’lar faaliyet gösterdikleri alanlarda piyasaların gelişmesi için önemli bir işleviyerine getirmek durumundadır.Piyasa geliştirme görevi BİO’lara kanunla verilebileceği gibi bunlar bu işlevifiilen de yerine getirebilmektedirler. Örneğin; 4389 sayılı Kanun ile BDDK, taleplerihalinde veya gerektiğinde Hazine Müsteşarlığı, DPT ve Merkez Bankasına para,kredi ve bankacılık politikalarının yürütülmesi ile ilgili konularda mütalaa ve bilgivermekle görevlendirilmiştir. 168Öte yandan, düzenlemekle görevli oldukları sektörlerde rekabeti sağlamaklada görevli olmaları nedeniyle telekomünikasyon alanında olduğu gibi, bu türBİO’ların rekabetin korunması ile görevli kurumlarla kaçınılmaz biçimde etkileşim166 AYDIN, AKTEL, AVŞAR, a.g.m., s.119.167 ERSEL, H., Managing Financial Liberalization in Turkey: Consistent Banking Regulation, TheWorld Bank, 2000. www.worldbank.org/mdf/mdf3/papers/finance/Ersel.pdf, (18.03.2006).168 TÜSİAD, a.g.e., s.182.

54içinde oldukları kabul edilmektedir. 169 Dolayısıyla, muhtemel yetki çatışmalarınaengel olmak için bu kurumlar arasında karşılıklı bilgilendirme mekanizmaları(danışma) oluşturulması yoluna gidilmektedir. 170Bununla beraber, düzenleyici kurullar arasındaki ilişkilerin ileri bazısorunlara yol açması olasılığı vardır. Nitekim 2002 Yılı Programında, “Sektöreldüzenlemelerden sorumlu bağımsız kurumların kendi aralarında ve RekabetKurumuyla olan ilişkileri konusundaki görev, yetki ve sorumluluk paylaşımının sınırve koşullarını belirleyecek iki ve çok taraflı protokoller hazırlanacaktır”denilmektedir. 1711.4.2.4. Yaptırım Uygulama YetkileriBİO’ların görevli oldukları alanlarda idari ve parasal yaptırımlar uygulamakonusunda geniş yetkilerle donatılmış olmaları, bu kuruluşların hukuki statülerininbelirlenmesinde önemli tartışma konularından birini oluşturmaktadır. Uygulanacakyaptırımların niteliği görev alanlarının özelliğine göre değişebilmekle beraber,yaptırım uygulama yetkisi, faaliyette bulundukları alanda düzenleme ve denetlemeyetkilerinin bir uzantısı olarak kabul edilmektedir. 172 Kimi BİO’ların (örneğinRekabet Kurumu) uyguladıkları yüksek para cezaları ön plana çıkarken, kimilerindeiznin iptali gibi idari yaptırımlar önem kazanmaktadır. Örneğin; telekomünikasyonsektörünü düzenleyen 4502 sayılı yasada (m.8), yasanın 2nci maddesinin (a)fıkrasına aykırı olarak imtiyaz sözleşmesi veya görev sözleşmesi yapılmaksızıntelekomünikasyon tesisi kuran ve işletenlerin tesislerinin Kurum’un istemi üzerine169Telekomünikasyon sektörünü düzenleyen 4502 sayılı yasada (m.16) “Rekabet Kurulu,telekomünikasyon sektörüne ilişkin olarak yapacağı inceleme ve tetkiklerde ve birleşme vedevralmalara ilişkin olarak vereceği kararlar da dahil olmak üzere telekomünikasyon sektörüne ilişkinolarak vereceği tüm kararlarda, öncelikle Kurum’un görüşünü ve Kurum’un yapmış olduğu geneldüzenleyici işlemleri dikkate alır” hükmüne yer verilmiştir.170 TAN, a.g.m., s.28.171 RG; 28.10.2001, sayı: 24567 (mükerrer), s.274.172 Danıştay, 2499 sayılı yasaya (m.32 ve 34) göre, sermaye piyasasında faaliyette bulunacakkuruluşların SPK’dan izin almak zorunda olduklarını ve faaliyetlerine ilişkin ilkelerin de yine SPKtarafından belirlendiğini belirttikten sonra, “sermaye piyasası faaliyetlerinde bulunmasına izin vermekyetkisi bulunan davalı idare, gerek bu iznin verilmesi için aranan koşulların kaybedilmesi, gerekseyasanın amacına aykırı eylemlerin belirlenmesi halinde verdiği izni geri almak ya da izin verdiğikurumun faaliyetlerini durdurmak yetkisine sahiptir” demektedir. Danıştay, 10.D;16.12.1998,E.1996/4349-K.1998/6771. Danıştay Dergisi, sayı:100, s.508 vd.

55ilgili mülki, amirlerce kapatılacağı ve işletmeye son verileceği; tekerrürü halinde defailleri hakkında iki yüz milyon liradan üç milyar liraya kadar para cezasınahükmolunacağı öngörülmektedir. 173Yaptırım uygulama yetkisi, ceza yargıcına ait olmakla birlikte BİO’lara sahipolduğu toplumsal düzenleme rolü çerçevesinde yasa koyucu tarafından veya kendisitarafından, sektörde düzeni sağlamak amacıyla konulan normlara riayeti sağlamakiçin yaptırım yetkisi tanınmıştır. 174Pazar ekonomisi, iletişim gibi alanlardaki eylemlerin birey özgürlükleriüzerindeki karmaşık ve yoğun baskılarını gidermede BİO’ların etkin roloynayabilmesi yaptırım içeren bir güç kullanımını zorunlu kılmaktadır. 175Kurumların kanunlarında yer alan yaptırımlar farklılıklar içermektedir.Yaptırımlar, para cezası, faaliyetten geçici veya sürekli men gibi yargı benzeriyaptırımlardır. Yaptırım kararını uygulamadan önce ilgilinin uyarılması, yazılı vesözlü savunmasına başvurulması, karar alma sürecinin ayrıntılı olarak düzenlenmesi,sürecin kamuoyunun katılımına açık olması, kararların gerekçeli olarak verilmesi veyargı yolunun açık olması yaptırımın meşruiyeti açısından olmazsa olmazlardır. 176Benzer şekilde BDDK da 4389 sayılı yasanın 17.12.1999 tarih ve 4491 sayılıyasa ile değişik 14. maddesi hükmüne göre; banka öz kaynaklarının sermayeyeterliliğine ilişkin düzenlemelere göre yetersiz kaldığının veya bu durumungerçekleşmek üzere olduğunun saptanması halinde sermaye artırımı veya benzerikaynak sağlanması yoluyla bu durumun düzeltilmesini, zarar doğurduğu saptananfaaliyetlerin sınırlandırılması veya durdurulmasını, verimsiz varlıkların eldençıkarılmasını isteyebilmektedir. Bu önlemlerin alınmaması veya alınmasına karşınmali yapının güçlendirilmesinin olanaksız olduğunun saptanması durumunda daortaklık hakları ile banka yönetim ve denetimini fona devretmeye veya bankacılık173 TAN, a.g.m., s.29.174 PAULIAT, H., “Bağımsız İdari Otoritelerin Yaptırım Yetkisi,” Bağımsız İdari Otoriteler,(çev.Mahmut GÖÇER), İbrahim KABOĞLU (ed.), Alkım Yayınevi, İstanbul, 1998, s.45.175 BEYDİLLİ, a.g.t., s.44.176 TAN, a.g.m., s.29-30.

56işlemleri yapma ve/veya mevduat kabul etme iznini kaldırmaya kararverebilmektedir. 1771.4.2.5. Uyuşmazlık Çözme İşlevleriBİO’ların özgün yanlarından biri de, kendi aralarında bazı uyuşmazlıklarınçözümünde yetkili kılınmış olmalarıdır. Faaliyette bulundukları alanın teknik vekarmaşık özellikleri, yargı yoluna giderek çözümün uzun zaman alması gibi nedenlerbu kurullara uyuşmazlık çözme yetkisi tanınmasına da yol açmıştır. 178 Buradavurgulanması gereken nokta, bir anlaşmazlık durumunda tarafların önünde yargıyagitmek ya da kurula başvurarak onun vereceği karara uymak arasında bir seçmeşansının bulunduğudur. 179 Nitekim son yıllarda uyuşmazlıkların yargısal olmayanyollardan çözümüne örnek olarak BİO’lar gösterilmektedir. 180Telekomünikasyon sektöründe benzer düzenlemeler Türkiye’de degerçekleştirilmiştir. 406 sayılı Telgraf ve Telefon Kanunu’nun 4502 sayılı yasa iledeğişik 10. maddesi işletmeciler için ara bağlantı yükümlülüğünü getirdikten sonra;ara bağlantı anlaşmasının sonuçlandırılamadığı durumlarda TelekomünikasyonKurumu’nun kamu yararını gözeterek belirleyeceği esaslar çerçevesinde taraflararasında “uzlaştırma prosedürü” işleteceğini, bu sürecin başlamasından itibaren ençok altı hafta içerisinde tarafların anlaşmaya varamamaları durumunda da Kurum’unara bağlantı anlaşması için uygun gördüğü “hüküm, koşul ve ücretleri belirlemeye”yetkili olduğunu öngörmektedir. Kurum’un yapacağı düzenlemelere ve alacağıkararlara uyulmamasının yaptırımı da aynı yasanı 2/f maddesinde gösterilmiştir.Ancak Telekomünikasyon Kurumu, İş-Tim ile daha önce piyasaya girmiş GSMişletmecileri arasında ulusal dolaşım konusunda sözleşme yapılmasındankaynaklanan uyuşmazlığın çözümüne yönelik başlatmış olduğu süreçte başarılı birsonuca ulaşamamıştır. 181177 AYDIN, AKTEL, AVŞAR, a.g.m., s.120.178 TAN, a.g.m., s.31.179 TÜRE, a.g.e., s.10.180 STIRN, B., Ordes de juridiction et nouveau modes de régulation, AJDA, No 9, 1990, s.2’denaktaran T.TAN, s.31.181 TAN, a.g.m., s.32.

57Bunun gibi, İstanbul Menkul Kıymetler Borsası Yönetmeliğine (m.42 vd.)göre, Borsa üyeleri ile müşterileri arasındaki uyuşmazlıklar, yargı yoluna gitmehakları saklı olmak üzere, tarafların başvurusu halinde Borsadaçözümlenebilmektedir. Bu yola gidilmesi durumunda uyuşmazlık Borsa yönetimkurulunca çözümlenmektedir. Tarafların bu karara karşı SPK’ya itiraz hakları vardır.SPK’nın kararı “nihai” olup, buna karşı da, idari bir karar olduğu için, idari yargıdadava açılabilmektedir. Görüldüğü gibi, aynı uyuşmazlık için adli yargıya gidilebildiğigibi, Borsa yönetim kurulunca çözümlenmesi de istenebilmektedir. 2499 sayılıyasaya 4487 sayılı yasa ile eklenen bir hükümle (m.40/C), Türkiye Sermaye PiyasasıAracı Kuruşları Birliği’nin yetkili organlarınca verilen, üyeliğe kabul başvurusununyedi, üyelikten geçici ve sürekli çıkarma karalarına karşı da kararın tebliğini izleyenon iş günü içinde, SPK’ya itiraz edilebileceği, Kurulca verilecek kararın kesin olduğuöngörülmüştür. 182182 TAN, a.g.m., s.32.

58İKİNCİ BÖLÜMTÜRKİYE’DE BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELERÖnceki bölümde anlatıldığı üzere, BİO’lar, toplumsal yaşam için özel biröneme sahip birtakım duyarlı alanları “regüle etmek” (düzenlemek, denetlemek veyönlendirmek) üzere kurulmuş yeni tip idari kurumlardır. Bu kurullara asıl özelliğiniveren husus, söz konusu duyarlı alana ilişkin özel bir uzmanlığı olan ve/veya objektifve saygın kişiliğiyle ön plana çıkmış “akil adamlardan” oluşan bir kurul halindekarar almaları ve hem siyasetçilerin hem de ilgili sektörün etki ve baskısına karşıkendilerini bağımsız hissedebilecekleri hukuksal güvencelerle donatılmışolmalarıdır. 183Türkiye de dünya toplumlarındaki gelişmeler sonucu ortaya çıkan BİO tipiidari yapılanmanın etkisinden uzak kalamamıştır. 1980’li yıllarda alınan ekonomikkarar ve uygulamalar, idari yapılanmaya da yeni bir açılım kazandırmıştır. Liberal vedışa açık bir ekonomik yapı ve Avrupa Birliği (AB)’ne tam üyelik yolunda atılanadımlarla birlikte, BİO’lara ilişkin olarak dış ülkelerde uzunca bir süredir gözlenenhareketlilik, zorunlu olarak ülkemize de yansımış ve ekonomik altyapıda özerk idarikurumlar ortaya çıkmıştır. 184Ülkemizde her biri ayrı kanunla kurulmuş olan bu kurumların yapılanmalarıve faaliyetlerine ilişkin olarak uygulamada sorunlar yaşanmaktadır. “Türkiye’deBİO’ların kamu yararını mı sağladığı, yoksa zaman ve para kaybına yol açan paravankuruluşlar mı olduğu sorusu zihinlerde belirmektedir.” 185BİO’lara ekonomipolitikalarıyla ilgili olarak da çeşitli eleştiriler yöneltilmektedir. Bunların, ekonomiyönetimi açısından bütüncül yapıyı bozacağı endişesi duyulmaktadır. Planlamanın veDevlet Planlama Teşkilatı (DPT)’nın sistem dışına itildiği süreçte kurul yapılarıylaekonomide makro düzeyde ve kalkınmaya dönük bütüncül politikalarınyürütülemeyeceği savunulmaktadır. Maliye, Hazine ve Merkez Bankası ayrımının183 ULUSOY, a.g.e., s.121.184 ÇAL, S., “Bağımsız İdari Otorite Olarak Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu,” 2001, s.5.185 DURAN., a.g.e., s.10.

59geçmişte yarattığı sorunlara dikkat çekilerek, bu parçalı yapı içinde işbirliğininkurumsal düzeyde değil, göreve gelen kişilerin yapılarına göre sağlanabildiğibelirtilmektedir. Bu kurumların etkili olduğu bankacılıktan sermaye piyasasına,tarımdan üretime, enerjiden iletişime kadar uzanan alanların birbirini doğrudanetkilediği, buna karşılık parçalı ve bağımsız yetkilere sahip olan kurulların uyumlubir ekonomi politikasını yürütemeyeceği kaydedilmektedir. 186 Bu bölümdeTürkiye’deki bağımsız idari otoritelerin kuruluşu, yapısı ve faaliyet alanları hakkındabilgi verilecektir.2.1. SERMAYE PİYASASI KURULU (SPK)Sermaye piyasası, 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun yürürlüğegirdiği 1981 yılına kadar Türk Ticaret Kanunu, Medeni Kanun ve BorçlarKanunu'nun genel hükümleri ve Merkez Bankası tebliğleri ile düzenlenmekteydi.Sermaye piyasası ve menkul kıymetler konusunun esas yasal kaynağı olanSermaye Piyasası Kanunu’nun amacı, tasarrufların menkul kıymetlere yatırılarak,halkın iktisadi kalkınmaya etkin ve yaygın bir şekilde katılmasını sağlamaktır.Sermaye Piyasası Kanunu, çerçeve kanun olarak yapıldığından, düzenlediğikonularda temel ilkeleri belirlemiş ve daha detaylı düzenlemelerin yönetmelik veyatebliğ olarak yapılması konusunda başta Bakanlar Kurulu ve Sermaye PiyasasıKurulu olmak üzere çeşitli kamu kuruluşlarına yetki vermiştir.2.1.1. SPK’nın OluşumuSermaye Piyasası Mevzuatı temel olarak Sermaye Piyasası Kanunu ve bukanunun verdiği yetkiye dayanarak çıkarılan yönetmelik ve tebliğlerdenoluşmaktadır. Sermaye Piyasası Kanunu ile verilen görevleri yapmak ve yetkilerikullanmak üzere, 1981 yılında 2499 sayılı yasa ile, kamu tüzel kişiliğini haiz, idarîve malî özerkliğe sahip Sermaye Piyasası Kurulu kurulmuştur.186 SALMAN, E.B., “Türkiye Kurullara Teslim,” Ekonom Dergisi, S: 15, 2000, s.22-37.

602499 sayılı yasa, sermaye piyasalarını düzenleyen ilk yasa 187 olmasının yanısıra ilk bağımsız idari otorite 188 anlamında bir yapıyı oluşturması açısından da önemlibir yasal gelişmedir. Ancak zaman içinde yasada çeşitli değişiklikler de yapılmıştır.2499 sayılı kanunun 30.07.1981 tarih ve 17416 sayılı Resmi Gazete’deyayımlanmasının ardından, 1986 yılında 3291 sayılı kanun ve 1988 tarihli 311 sayılıKanun Hükmünde Kararname (KHK) ile bazı düzenlemelerin yapıldığıgörülmektedir. 189 Ancak geniş kapsamlı düzenlemeler ilk kez, 3794 sayılı yasanın29.04.1992 tarihinde Meclis’te kabul edilmesiyle mümkün olmuştur. 1903794 sayılı yasanın gerekçesinde, sermaye piyasalarının, son yıllardagösterdiği performans ile hızlı bir gelişme ve değişim sürecine girmesi üzerinemevcut Sermaye Piyasası Kanunu’nun yapısından kaynaklanan uygulamasorunlarına işaret edilmektedir. 191 Getirilen bu yasa tasarısı ile sermaye piyasalarınıngelişme aşamasına uygun yeni bir çerçeve, yeni kavram ve kurumlar getirilerek 1981tarihli Sermaye Piyasası Kanunu’nun esas olarak birinci el piyasalara ağırlık verenyapısının ve bakış açısının değiştirilmek istendiği Başbakanlık Yazısında ifadeedilmiştir. 192Bununla birlikte, “son yasa değişikliğinden bugüne kadar Türk sermayepiyasasının gösterdiği gelişme hızı, yatırımcının korunmasına yönelik hükümlerin vebu amaç doğrultusunda gerektiğinde kamu müdahalesine olanak sağlayacakyetkilerin varlığını zorunlu kılmıştır. Ayrıca 1994 yılındaki krize bağlı olarak,piyasada meydana gelen olumsuz olayların tekrarlanmasını önleyecek düzenlemelere187 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu ilk haliyle tam olarak BİO özelliklerini taşımamaktaydı.Yasada yapılan pek çok değişiklik özellikle 3794 sayılı yasa ile 4487 sayılı yasalarda yapılandeğişiklikler neticesinde BİO özelliğini kazandığı söylenebilir.188 L.Duran, Türkiye’de bağımsız idari otorite özelliklerini taşıyan ilk kurumun, 1959 tarih ve 7397sayılı yasanın 30. maddesi ile kurulan Sigorta Murakabe Kurulu olduğunu belirtmektedir.bkz.DURAN,L., Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler, a.g.m., s.3.189 3291 sayılı yasa ile 2499 sayılı yasanın 13. maddesine 1 fıkra eklenmiş, 311 sayılı KHK ile de2499 sayılı yasanın 19. maddesinin 2 fıkrası değiştirilirken, bir geçici madde eklenmiştir.190 RG. 13.05.1992 tarih ve 21227 sayı.191 AVANER, T., 1980 Sonrası Devletin Yeniden Yapılandırılması ve Bağımsız İdari Otoriteler,Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara, 2003.192 3794 sayılı yasanın madde gerekçeleri, m.1.

61ihtiyaç duyulmuştur. Öte yandan piyasadaki gelişmenin neticesinde, kurumsal yapıdauluslararası standartlara uygun değişikliklerin yapılması gerekmiştir. 1934487 sayılı son yasal düzenleme 194 , 3794 sayılı yasa ile getirilen önemlideğişikliklerin tamamlayıcısı niteliğindedir. Yasa ile Sermaye Piyasası Kurulu’nunniteliği ile görev ve yetkilerinde bazı değişiklikler yapılmaktadır.2.1.2. Üyelerin Statüleri ve AtanmalarıKurul, biri başkan, biri ikinci başkan olmak üzere yedi üyeden oluşur. Kurul,yetkilerini kendi sorumluluğu altında bağımsız olarak kullanır. MerkeziAnkara’dadır. Kurul gerekli gördüğü yerlerde büro açabilir. 195Kurul, ilgili bakanlıkça önerilecek dört aday arasından iki, Maliye Bakanlığı,Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, BDDK, Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği (TOBB) ileTürkiye Sermaye Piyasası Aracı Kuruluşları Birliği tarafından önerilecek ikişer adayarasından birer kişi olmak üzere, Bakanlar Kurulu Kararıyla atanacak yedi üyedenoluşur. Bakanlar Kurulu, adaylardan birini Başkan olarak atar. Kurul, Başkanınteklifi ile üyelerden birini ikinci başkan olarak seçer. İkinci Başkan izin, hastalık,yurtiçi ve yurtdışı görevlendirme, görevden alınma ve görevde bulunmadığı diğerhallerde Başkana vekâlet eder. Kurul Başkan ve üyelerinin görev süresi altı yıldır.Süreleri bitenler yeniden seçilebilirler. 196Başkan dışındaki üyelerin üçte biri iki yılda bir yenilenir. Başkanlık veüyelikler görev süreleri dolmadan herhangi bir sebeple boşaldığı takdirde, boşalanyerlere yukarıda belirtilen esaslar dâhilinde iki ay içinde seçim ve atama yapılır. Buşekilde atananlar, yerine atandıkları kişinin sürelerini tamamlarlar. Başkan veüyelerin hastalık, kaza ve sair nedenlerle geçici iş göremezliğe uğraması halinin altıaydan fazla sürmesi durumunda bunların üyelikleri düşer ve yerlerine iki ayiçerisinde atama yapılır. Kurul Başkan ve üyelerinin görev süreleri dolmadangörevlerine son verilemez. Ancak atanmaları için gerekli şartları kaybettikleri veya193 15.12.1999 tarih ve 4487 sayılı Kanun Gerekçeleri, Başbakanlık Kanunlar ve Kararlar GenelMüdürlüğü, 22.06.1999, Sayı: B.02.0.KKG/196-342/2695, genel gerekçe.194 RG. 18.12.1999 tarih ve 23910 sayı.195 4487 sayılı yasa, m.6.196 4487 sayılı yasa, m.7.

62durumlarının bu Kanunun 20. maddesine aykırı düştüğü tespit edilen, görevleri ileilgili olarak işledikleri suçlardan dolayı haklarında verilen mahkûmiyet kararıkesinleşen Kurul Başkan ve üyeleri, süreleri dolmadan Başbakanın onayı ilegörevden alınırlar. 1972.1.3. Kuruluş AmaçlarıSPK’nın temel amaçları; sermaye piyasalarının işleyiş kurallarını belirlemek,piyasadan fon kullanan şirketlerin belli kurallara uygun olarak en iyi şekildeyararlanmalarını sağlamak, sermaye piyasasına yatırım yapan tasarruf sahiplerininhak ve yararlarını korumak, piyasaların adil ve etkin çalışmasını sağlamaktır. 198Kurul bu hedeflere Kanun, yönetmelik ve tebliğlerle düzenlemeler yaparak,piyasaların gözetim ve denetimini sağlayarak ulaşmaya çalışmaktadır.2.1.4. SPK’nın Görev ve YetkileriSermaye Piyasası Kurulu’nun görev ve yetkileri genel olarak düzenleme vedenetleme olarak ikiye ayrılabilir. Kurul yetkilerini, düzenleyici işlemler tesis ederekve özel nitelikli kararlar alarak kullanır. Düzenleyici işlem niteliğindeki yönetmelikve tebliğler, Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe konulur. Özel niteliklikararlardan kamuoyunu ilgilendirenler, Kurulun haftalık bülteni ile ilgili kişi vekuruluşlara duyurulur.Kanun’un 22. maddesinde yer alan Kurulun başlıca görev ve yetkileri; 199sermaye piyasası araçlarının, ihracını, halka arz ve satışının şartlarını düzenlemek vedenetlemek, ihraç veya halka arz olunacak sermaye piyasası araçlarını Kurul kaydınaalmak ve kamu yararının gerektirdiği hallerde sermaye piyasası araçlarının halka arzve satışını geçici olarak durdurmak, sermaye piyasasında, gerektiğinde elektronikortam da dahil bağımsız denetim faaliyetine ilişkin esasları belirlemek; SermayePiyasası Kanunu hükümleri gereğince elde ettiği veya kendisine tevdi edilen malî197 4487 sayılı yasa, m.8.198 http://www.spk.gov.tr/Hakkinda/index.html?tur=gorevimiz, (19.02.2007).199 2499 sayılı yasa m.22. (29.04.1992 tarih ve 3794 sayılı Kanun md. 18 ile değişik)

63tablo ve raporlar ile diğer belgeleri incelemek, gerekli gördüğü hususlar hakkındaihraççı ve kurum denetçilerinden veya bağımsız denetçilerden ayrıca rapor istemek,elde ettiği sonuçları değerlendirerek, Kanunda belirtilen gerekli tedbirleri almak,halka açık anonim ortaklıkların genel kurullarında genel hükümler çerçevesindevekâleten oy kullanılmasına ilişkin esasları belirlemek ve bu ortaklıklarda yönetimkontrolünün el değiştirmesine yol açacak oranda vekâlet toplayan ya da pay iktisapedenlerin, diğer payları satın alma yükümlülüğüne ve azınlıktaki ortakların dakontrolü ele geçiren kişi veya gruba paylarını satma hakkına ilişkin düzenlemeleriyapmak, ekonomik ve finansal göstergelere, sermaye piyasası araçlarına, mala,kıymetli madenlere ve dövize dayalı vadeli işlem ve opsiyon sözleşmeleri dahil hertürlü türev araçların niteliklerini, alım ve satım esaslarını, bu araçların işlem göreceğiborsalar ve piyasalarda çalışacakların denetim, faaliyet ilke ve esasları ileyükümlülüklerini, teminatlar, takas ve saklama sistemi konularındaki esas ve usulleridüzenlemek, kredili sermaye piyasası aracı işlemleri ile ilgili düzenlemeler yapmak,sermaye piyasası kurumlarının ve sermaye piyasası araçlarının derecelendirilmesinidüzenlemek ve denetlemek, yeni sermaye piyasası kurumlarına ilişkin kuruluş,faaliyet, tasfiye ve sona erme esaslarını belirlemek ve bunları denetlemek, yabancıülkelerin sermaye piyasalarında düzenleme ve denetime yetkili muadili kuruluşlar ilesermaye piyasalarıyla ilgili her türlü işbirliği yapmak ve bilgi alışverişinde bulunmakve elektronik imza kullanım esaslarını belirlemektir.2.2. REKABET KURUMU (RK)Piyasa ekonomisinin uygulandığı ülkelerde, rekabet düzeninin korunması içindevletin ekonomiye müdahale etmesinin zorunlu olduğu, genel kabul gören birdurumdur. İlk bakışta ‘piyasa ekonomisi’ ile ‘devlet müdahalesi’ kavramlarının birarada anılması yadırgansa da, buradaki devletin müdahalesinin, sanıldığı gibiekonominin devletçe oluşturulmasına yönelik değil, aksine piyasaların kendikoşulları içerisinde serbestçe oluşmasına engel olabilecek diğer unsurlara karşı birmüdahale olduğu kabul edilmektedir. Devletin böyle bir düzenleme yapmadığıdurumlarda vahşi rekabet, serbest piyasa ekonomisinden beklenen ekonomik

64etkinlik, verimlilik ve tüketicinin yararı gibi amaçlara ters neticeler yaratabilecektir.Bunun için, liberal ekonomilerde rekabet düzeninin korunması, oyunun kurallarınagöre oynanmasını sağlayacak tarafsız bir devlet kuruluşunun hakemliğini zorunlukılmaktadır. 200 Bunu gerçekleştirecek olan kuruluşlar da “Rekabet Kurumları”dır.Rekabet Kurumları, ekonominin tümünü kapsayan görev alanı içinde,teşebbüslerin bir araya gelerek veya rakipleriyle birleşerek rekabeti azaltmalarınıveya daha iyi mal ve hizmet sunmak dışındaki yöntemlerle rakiplerini pazar dışınaatmaya yönelik hareketlerini yasaklayarak sonuçta tüketicileri korumayı amaçlayanyasa ve mevzuat hükümlerini uygulamakla görevlidirler. 2012.2.1. Rekabet HukukuRekabetin düzenlenmesi ile ilgili ilk yasa 1890 yılında ABD’de yürürlüğegirmiştir. Daha çok politik nedenlerle hazırlanan yasa, 19. yüzyılın sonlarındademiryolu şirketlerinin çok fazla büyüyerek kartelleşmesi neticesinde, ürettiklerinibu yolla taşıyan çiftçilerin olumsuz yönde etkilenmelerinin önüne geçme amacınıtaşımaktaydı. Toplumun önemli bölümünü oluşturan çiftçilerin oylarını almak içinSenatör Shermann tarafından hazırlanan bu yasa, bir yandan, pazarda aynı işiyapanların aralarındaki rekabeti bozacak şekilde anlaşmalarını yasaklarken, öteyandan, tekelleri kontrol edecek düzenlemeler getirmekteydi. 202Avrupa’da rekabetle ilgili düzenlemeler ise 1929 yılındaki ekonomikbunalımdan ve İkinci Dünya Savaşı’nın olumsuz etkilerinden kaynaklanan birgelişme göstermektedir. 1957 yılında imzalanan Roma Anlaşması’nın 7 maddesindeyer alan rekabet düzenlemeleri ABD’den birçok açıdan farklıdır. 203AB RekabetHukuku kuralları, AB üyesi ülkeler rekabet hukuklarının temel kaynakları arasındasayılmaktadır. AB rekabet kuralları, üye ülkelerde, 40 yılı aşkın bir süredir doğrudanuygulanmaktadır. AB'de üye devletler arası ticareti etkileyecek boyuttaki rekabete200 EROL, K., “Dünya’da ve Türkiye’de Rekabet Kurumları”, İşveren Dergisi, TİSK, 36/4, Ocak1998, s.10.201 ARDIYOK, Ş., Doğal Tekeller ve Düzenleyici Kurumlar, Türkiye İçin Düzenleyici KurumModeli, Yüksek Lisans Tezi, Ankara Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara, 2000.202 UYANIK, C., “İşadamımızda Rekabet Kültürü Yok,” Nurkut İnan’la Yapılan Söyleşi, EkonomDergisi, Sayı 9, Nisan-Haziran 1998, s.6.203 UYANIK., a.g. söyleşi, s.6.

65aykırılık halleri, AB kurumlarınca, AB hukuku çerçevesinde incelenmekte vesoruşturulmaktadır. Bu nedenle, AB Komisyonu ile ulusal rekabet hukuku kurumlarıarasındaki iş birliği ve iş bölümü büyük önem kazanmaktadır. Üye ülkeler bu uyumdoğrultusunda ulusal rekabet hukuku mevzuatlarını, AB rekabet hukuku mevzuatı ileyakınlaştırma çabalarını sürdürmektedir. 204Bu sürecin ülkemize yansımaları 1980 sonrasında etkili olmuştur. Nitekim,Türkiye 1980’li yıllardan bu yana iktisadi anlamda serbestleşme ve daha rekabetçibir ekonomik yapılanmanın mümkün kılabileceği nimetlerden faydalanma çabalarınısürdürmektedir. Kamu teşebbüslerin özelleştirilmesine ilişkin programlar ve iktisadifaaliyetlerin kamu mülkiyeti yoluyla kontrolünün yerini giderek BİO’lar eliyle yasaldüzenlemelere bırakmaya başlaması, bu dönemde gündeme gelmiştir. 205Anayasal olarak gelişmeler ise, 1982 Anayasasında ilk olarak birdüzenlemenin varlığıyla gündeme gelmiştir. Anayasanın 167. maddesinde devlete buyönde bazı görevlerin verildiği görülmektedir. Bu madde devlete, “para, kredi,sermaye, mal ve hizmet piyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemlerini sağlayıcı vegeliştirici tedbirleri” alma; “piyasalarda fiili veya anlaşma sonucu doğacaktekelleşme ve kartelleşmeyi” önleme görev ve sorumluluğunu yüklemiştir. 206Bu doğrultuda rekabet alanındaki düzenlemelerin esas olarak 1980 sonrasımali liberalleşme çabalarının izdüşümü olarak değerlendirmek mümkündür.1980’den sonra ülke ekonomisinde başlatılan liberalleşme hareketinin hukuki bir altyapıya ihtiyaç göstermesi yanında bankaların oligopol yapılarının beraberindegetirdiği sorunları çimento, ekmek gibi bazı maddelerdeki piyasa bölüşümü; nakliyekooperatifleri gibi bazı tekelci uygulamalar; tekelci bir sektörün yeni kurulanfirmaları yutması gibi gözlemler rekabet alanında düzenleme yapma ihtiyacınıdoğurmuştur. 207 Aynı zamanda, AB ile 1996 başında gerçekleştirilen Gümrük204 T.C. CUMHURBAŞKANLIĞI DDK, Rekabet Kurumunun 1999, 2000, 2001 Yılları İş veİşlemlerinin Araştırma ve Denetlenmesine İlişkin Rapor, DDK, S: 2002/12, Ankara, 16.12.2002.205 2.Yıllık Rapor, Rekabet Kurumu, s.1.206 AVANER, a.g.t., s.178.207 BAYKAN, R., “Türkiye’de Tüketicinin Korunması Tedbirleri (Öneriler ve Ekonomik Etkileri),”İstanbul Ticaret Odası, Yayın No 23, 1996, s.180.

66Birliği’nin bir gereği olarak 1970’li yıllarda başlatılan Rekabet Kanunu hazırlamaçalışmaları hızlandırılmıştır. 208Bu çalışmalar sonucunda hazırlanan 4054 sayılı Rekabetin KorunmasıHakkında Yasa 209 , Türkiye'nin Avrupa Topluluğu ile olan ilişkileri, ekonomiktercihleri ve mevcut düzenlemelerin yetersizliği göz önüne alınarak 7 Aralık 1994'tekabul edilmiştir.2.2.2. Rekabet Kurumu07.12.1994 tarih ve 4054 sayılı “Rekabetin Korunması Hakkında Kanun”gereğince kurulan Rekabet Kurumu, mal ve hizmet piyasalarında faaliyet gösteren yada bu piyasaları etkileyen her türlü teşebbüsün aralarında yaptığı rekabeti engelleyici,bozucu ve kısıtlayıcı anlaşma, uygulama ve kararlar ile piyasaya hakim olanteşebbüslerin bu hakimiyetlerini kötüye kullanmaları ve rekabeti önemli ölçüdeazaltacak birleşme ve devralma niteliğindeki her türlü hukuki işlem ve davranışlar,rekabetin korunmasına yönelik tedbir, tespit, düzenleme ve denetlemeye ilişkinişlemleri yerine getirmekle görevlendirilmiş olan kurumdur. MerkeziAnkara’dadır. 2102.2.2.1. Rekabet Kurumunun TeşkiliKurumun karar organı, biri başkan, biri ikinci başkan olmak üzere toplam 11üyeden oluşmaktadır. Kurul üyelerinden dört tanesi Rekabet Kurulu’nun, iki tanesiSanayi ve Ticaret bakanlığı’nın, biri Devlet Planlama Teşkilatı (DPT)Müsteşarlığı’nın bağlı olduğu Devlet Bakanlığı’nın; birer üye de Yargıtay, Danıştay,Üniversitelerarası Kurul ile TOBB’nin her boş üyelik için kendi kurumları içindeveya dışarıdan gösterecekleri ikişer aday arasından Bakanlar Kurulu’nca seçilipatanmaktadır. Kurul Başkanı, kurulun göstereceği üç aday arasından BakanlarKurulu’nca görevlendirilmektedir. Başkan, ikinci başkan ve üyelerin görev süreleri208 EROL, a.g.m. s.10.209 RG. 07.12.1994 tarih ve 22140 sayı.210 4054 sayılı yasa, m.20.

67altı yıldır ve yeniden seçilebilirler. Kurul üyelerinin üçte biri iki yılda bir yenilenir.4054 sayılı yasada belirtilen özel şartların oluşması dışında, kurulun başkan veüyelerin görev süreleri dolmadan herhangi bir nedenle görevlerine son verilmesimümkün değildir. 2112.2.2.2. Kurum Personelinin StatüleriRekabet Kurumu’nun faaliyetlerini yerine getirirken kurul üyelerinin yanındayeteri kadar personeli de bulunması gerekir. Bu personelin durumu yasanın 34.maddesinde açıklanmaktadır. Kurum hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekligörevler, idari hizmet sözleşmesi ile sözleşmeli olarak istihdam edilen personel eliyleyürütülür. Kurum emrinde yeteri kadar uzman meslek personeli ile kariyer dışıihtisas personeli çalıştırılabilir. Ayrıca bu personel, ücret ve mali haklar dışında 657sayılı Kanuna tabidir. Kurul, ihtiyaca uygun kuruluş ve kadro statülerinindüzenlenmesinde serbesttir. Kadroların iptali ve ihdası Kurulca yapılır. 212Öte yandan Kurul Başkanı ve üyelerin aylık ücretleri ise, en yüksek devletmemurunun her türlü ödemeler dahil ücretlerinin iki katını geçmemek üzere Sanayive Ticaret Bakanlığı’nın teklifi ile Bakanlar Kurulunca tespit olunur. En yüksekdevlet memuruna ödenenlerden gelir vergisine tabi olmayanlar bu kanuna göre degelir vergisine tabi tutulmaz. 2132.2.2.3. Rekabet Kurumu’nun GelirleriYasanın 39. maddesi gereğince kurumun gelirleri kurumun bütçesinioluşturmaktadır. 214 Yasada açıklanan gelir kalemleri; Bakanlık bütçesine konacaködenek, yeni kurulacak olan anonim ve limited şirket statüsündeki tüm ortaklıklarınsermayelerinin ve sermaye artırımı halinde artan kısmın on binde dördü nispetinde211 4054 sayılı yasa, m.22.212 4054 sayılı yasa, m.34.213 4054 sayılı yasa, m.37.214 4054 sayılı yasa, m.39.

68yapılacak ödemeler, 215 yayın ve sair gelirlerdir. 216 Kuruma ait gelirler T.C. MerkezBankası veya bir devlet bankası nezdinde açılacak bir hesapta toplanır.2.2.2.4. Rekabet Kurumu’nun ÖzerkliğiKamu tüzel kişiliğine sahip olan kurum idari ve mali açıdan özerktir. RekabetKurulu görevini yaparken bağımsızdır. Hiçbir organ, makam, merci ve kişi, Kurul’unson kararlarını etkilemek amacıyla emir ve talimat veremez, baskıda bulunamaz.Kurum’un “ilişkili” olduğu bakanlık “Sanayi ve Ticaret Bakanlığı”dır. 217Burada “ilişkili” olma konumu bir vesayet ya da hiyerarşik bir ilişkiyiiçermemektedir. Kurum ile Bakanlık arasındaki ilişki, üyelerin aylık ücretlerinibelirleme, bütçeye konulan ödeneği aktarma, Kurul kontenjanı yerine iki adaygösterme, rekabet hukuku ile ilgili mevzuatta yapılması gerekli değişikliklerkonusunda Bakanlığa görüş bildirme gibi konularla sınırlıdır. Bunun dışındaBakanlığın, Kurul’un işleyişini etkileme, emir ve talimat verme, denetleme gibi biryetkisi bulunmamaktadır. 2182.2.2.5. Rekabet Kurumu’nun Görev ve Yetkileri4054 sayılı yasanın 27. maddesinde açıklanan kurulun görev ve yetkileri;kanunda yasaklanan faaliyetler ve hukukî işlemler hakkında, başvuru üzerine veyaresen inceleme, araştırma ve soruşturma yapmak; Kanunda düzenlenen hükümlerinihlal edildiğinin tespit edilmesi üzerine, bu ihlallere son verilmesi için gereklitedbirleri alıp bundan sorumlu olanlara idarî para cezaları uygulamak, ilgililerinmuafiyet ve menfi tespit taleplerini değerlendirerek, uygun olan anlaşmalaramuafiyet ve menfi tespit belgesi vermek, verilen muafiyet kararları ve menfi tespitbelgelerinin ilgili olduğu piyasaları sürekli takip ederek, bu piyasalarda ya datarafların durumlarında değişiklikler tespit edilmesi halinde ilgililerin başvurularını215 Bu madde 17.09.2004 tarih ve 5234 sayılı Kanunun 29. maddesiyle ilave edilmiştir.216 4054 sayılı yasa 39. madde b fıkrası “Kurulca bu Kanunun 16 ve 17 nci maddelerine göre verilencezaların yüzde yirmi beşi” gelir kalemi, 01.08.2003 tarih ve 4971sayılı kanunun 25. madde b fıkrasına görekaldırılmıştır.217 4054 sayılı yasa m.20.218 KESTANE, a.g.m., s.16.

69yeniden değerlendirmek, birleşme ve devralmalara izin vermek, rekabeti sınırlayıcıanlaşma ve kararlarla ilgili olarak diğer ülkelerin mevzuat, uygulama, politika vetedbirlerini izlemek, Kurumun personel politikalarını saptamak, uygulamasınıizlemek personelin atama işlemlerini yapmak, boşalan Kurul üyelikleri için Kurumcagösterilecek adayları belirlemek, yılda bir, çalışmaları ve görev alanlarındaki durumve gelişmelerle ilgili bir rapor yayınlamak, menkul ve gayrimenkul eşya ve demirbaşalımı gibi satınalma, satma, kiralama konularındaki önerileri görüşüp kararabağlamak, bu konuda gerekli düzenlemeleri yapmak, Kurumun üçüncü kişilerle olanalacak, hak ve borçları hakkında her türlü işleme karar vermek,2.3. RADYO VE TELEVİZYON ÜST KURULU (RTÜK)1983 yılında 2954 sayılı Türkiye Radyo ve Televizyon Kanunu 219 ile radyove televizyon yayınlarının düzenlenmesine Radyo ve Televizyon Yüksek Kurulununve Türkiye Radyo Televizyon Kurumunun kuruluş, görev yetki ve sorumluluklarınailişkin esas ve usuller belirlenmiştir. Bu amaçla; Radyo ve Televizyon yayınlarınındüzenlenmesi ile yurt içine ve yurt dışına yayın yapılması, devletin tekelinde,Türkiye Radyo ve Televizyon Kurumuna verilmiştir. 220Söz konusu kanunda belirtilen esaslara uygun yayın yapmak şartıyla bazıdevlet kurumlarının ikaz ve duyuru maksadıyla radyo istasyonu kurmaları, sürekli vekesintili radyo yayını yapmaları, kamu kurum ve kuruluşlarıyla gerçek ve özel hukuktüzel kişilerinin kapalı devre televizyon sistemi kurmaları ve işletmeleri Radyo veTelevizyon Yüksek Kurulunun gözetimine, denetimine ve iznine bırakılmıştır.Ancak, teknolojik gelişmeler ve iletişim alanına giren yeni girişimcilerle, özelradyo ve televizyonların yurt içine yönelik yayınları 1990’lı yıllarda bu alanınyeniden düzenlenmesini zorunlu hale getirmiştir.Bu nedenle 1994 yılında, radyo ve televizyon yayınlarının düzenlenmesini vebu alanı düzenleyecek Radyo ve Televizyon Üst Kurulunun kurulmasını sağlayan219 RG. 14.11.1983 tarih ve 18221 sayı.220 http://www.rtuk.org.tr/sayfalar/IcerikGoster.aspx?icerik_id=80775e05-caec-4a48-ac539fd6375da3b(12.01.2007).

703984 Sayılı Kanunla devlet tekeli kaldırılarak, her türlü teknik, usul ve araçlarla veher ne isim altında olursa olsun elektromanyetik dalga ve diğer yollarla yurt içinde vedışında yapılan radyo ve televizyon yayınları ile ilgili iletişim alanı genişletilmiş vekapsamı belirlenmiştir.1983 yılında 2954 Sayılı Kanunla yurt içine yapılacak radyo ve televizyonyayınları için milli siyasete uygun ilkeleri tespit etmek, ilgili kanunda belirtilen görevve esasların uygulanmasının gözetim, denetim ve değerlendirilmesini yapmakamacıyla kurulan Radyo ve Televizyon Yüksek Kurulu 12 üyeden oluşmuştur. 2211994 yılında iletişim alanının yeniden düzenlenmesi sonucu Radyo veTelevizyon Yüksek Kurulunun yerine yetki ve sorumlulukları genişletilmiş özerk vetarafsız bir kamu tüzel kişiliği niteliğinde Radyo ve Televizyon Üst Kurulu (RTÜK)kurulmuştur. Kurulun merkezi Ankara’dır. İstanbul, İzmir, Adana, Diyarbakır veVan Bölge Müdürlükleri bulunmaktadır. Üst kurulun hükümetle olan ilişkileriBaşbakan tarafından yürütülmektedir. 222RTÜK’ün amacı, radyo ve televizyon yayınlarını teknik ve içerik yönündendüzenlemek, yayınların kamu hizmeti anlayışı içerisinde kanunda belirtilen yayınilkelerine uygun olarak yapılmasını sağlamaktır.2.3.1. 3984 Sayılı Kanunda Yapılan Düzenlemeler3984 sayılı Kanun, radyo ve televizyon yayınlarının düzenlenmesi veRTÜK’ün kuruluş, görev, yetki ve sorumluluklarının belirlenmesi amacıyladüzenlenmiştir. Kanun 24.04.1994 tarihinde yürürlüğe girmiş ve 15.05.2002 tarih ve4756 sayılı Kanunla 3984 sayılı Kanunun 3,4,6,7,8,9,11,12,13,15,24,26,28,29,30,31,32,33 ve 33 üncü maddelerinde ek ve değişiklikler yapılmış, beş adet ekmadde, 4 adet geçici madde ilave edilmiştir. Ayrıca 03.08.2002 tarih ve 4771 sayılıKanunla 3984 sayılı Kanunun 4. maddesinde ek ve değişiklikler yapılmıştır. Yine4756, 4771, 4928, 4962, 5101, 5217, 5218 sayılı Kanunlarla değişiklikler yapılmışayrıca 15.05.2002 tarih ve 4756 sayılı kanunla yapılan değişiklikler ile ilgili olarak221 http://www.rtuk.org.tr/sayfalar/IcerikGoster.aspx?icerik_id=80775e05-caec-4a48-bac5-39fd6375da3b, (12.01.2007).222 3984 sayılı yasa, m.14.

71Cumhurbaşkanlığınca, Anayasa Mahkemesine yapılan başvuru ile 3984 SayılıKanunun 6,28,29 ve geçici 13. maddelerinde yapılan düzenlemelerle ilgili iptal kararıyayınlanmıştır.Yapılan düzenlemeler ile genel olarak; RTÜK üyelerinin seçimi esasları,yayın ilke ve esasları, RTÜK teşkilatının oluşumu, gelirleri, gelir fazlasınınkullanımı, RTÜK’ün denetimi, ulusal ve bölgesel frekans planlarının yapılması veyaptırılması, yayın kuruluşlarının hisse yapıları, yayın kuruluşlarına uygulanacakmüeyyideler, özel televizyon ve radyo kuruluşlarının dışında kalan radyo vetelevizyon kuruluşlarının elde ettiği reklâm gelirlerinin Üst Kurul payından, eğitimekatkı payından ve özel işlem vergisinden muaf tutulmaları, eser ve/veya bağlantılıhak sahipleri tanımı ve farklı dil ve lehçede yayın yapılması hususlarındadeğişiklikler yapılmıştır. Yapılan bu değişiklikler çerçevesinde gerekli yönetmeliklerdüzenlenmiş ve bir kısmı Resmi Gazete’de yayımlanmış, hazırlıkları biten diğeryönetmelikler ise yayımlanma aşamasındadır. AB müktesebatına uyum yasalarıçerçevesinde Türk vatandaşlarının günlük yaşamlarında kullandıkları farklı dil velehçelerde yayın yapılacağına ilişkin düzenleme çerçevesinde ilgili kamu kurum vekuruluşlarının da görüşleri alınarak AB ülkelerinin uygulamalarına paralel olarakilgili yönetmelik hazırlanmış ve 25 Ocak 2004 tarihli Resmi Gazete’deyayımlanmıştır. 2232.3.2. RTÜK’ün Görev ve Yetkileri3984 sayılı kanunun 8. maddesine göre kurulun görev ve yetkileri; ulusal,bölgesel ve yerel frekans planlarında yer alan kanal ve frekans bantlarının, bölgeseldengelere uygun biçimde kullanımını gözetmek, kanal ve frekans bantları tahsisetmek, radyo ve televizyon yayınlarını izlemek, kanuna aykırı bir şekilde yayınyapan, üst kurulun öngördüğü yükümlülükleri yerine getirmeyen, izin şartlarını ihlaleden radyo ve televizyon kuruluşlarını uyarmak, uymayanlar hakkında gerekli cezaiişlemleri uygulamak, yurt içinden yayın yapacak kamu ve özel radyo-televizyonkuruluşlarının yayın izni ve lisans talebinde bulunabilmek için yerine getirmeleri223 RTÜK 2007 Yılı Tahmini Bütçesi ve 2005 Yılı Kesin Hesabı İle 2006 Yılı Faaliyetleri HakkındaRapor, Ankara, Ekim 2006. http://www.rtuk.org.tr/sayfalar/IcerikGoster.aspx?icerik_id=3a3dca75-6997-4399-816d-7dc27d5623d0 (16.03.2007).

72gerekli önşartları ve standartları Avrupa Sınır Ötesi Televizyon Sözleşmesi ilkelerigöz önünde bulundurularak tespit etmek ve kamuoyuna duyurmak, önşartları yerinegetirmiş müracaatçı kuruluşlara, tarafsızlık ve hakkaniyet ölçüleri dahilinde yayınizni ve lisans vermek, uydu aracılığı ile yurt içinden veya yurt içine yapılacakyayınların, ulusal ve uluslararası ilke ve esaslara uygunluğunu gözetmek ve buamaçla diğer ülkelerdeki yetkili kuruluşlarla işbirliği yapmak, özel radyo vetelevizyonların uyması gerekli asgari, idari, mali ve teknik şartları ile yayın alanı,yayın saati ve süreleriyle ilgili esasları tespit etmek, özel radyo ve televizyonkuruluşlarının yayınlarında yer vermek zorunda oldukları eğitim, kültür, Türk halkve sanat müziği programlarının tür ve oranlarıyla ilgili esasları belirlemek, radyo vetelevizyon yayınları ile ilgili olarak kamuoyunda doğan tepki, beğeni vehassasiyetleri sürekli olarak izlemek ve gerekli yönlendirmelerde bulunmak amacıylakamuoyu araştırmalarını yapmak ve yaptırmaktır.2.3.3. Üyelerin Statüleri ve AtanmalarıÜst Kurul, en az dört yıllık yüksek öğrenim görmüş, meslekleriyle ilgilikonularda kamu veya özel kuruluşlarda en az on yıl görev yapmış, meslekî açıdanyeterli bilgiye, deneyime ve Devlet memuru olma niteliğine sahip, otuz yaşınıdoldurmuş kişiler arasından; beşi iktidar partisi veya partilerinin, dördü muhalefetpartilerinin göstereceği adaylar arasından TBMM tarafından seçilen dokuz üyedenoluşur. 224224 3984 sayılı yasa, m.6. yasanın bu biçimde düzenlenmesinin amacı, “TBMM Genel Kurulundagerçekleştirilen bir seçimin, siyasal partilerin değil; meclisin iradesini göstereceği düşüncesidir. Ancakmeclisin iradesi, parlamentoda çoğunluğu oluşturan iradeyle özdeşleşmesi durumunda, RTÜK’ünçoğulcu yapısı; çoğunlukçu bir yapıya dönüşebilir.” Bknz. NALBANT, A. Radyo ve Televizyon ÜstKurulu ve Görsel-İşitsel İletişim Özgürlüğü, Bağımsız İdari Otoriteler, Ed.İ.Ö. Kaboğlu, AlkımYayınları, Temmuz 1998, s.116. Nitekim 4756 sayılı yasanın 6. maddesine göre Üst Kurul, a) Siyasîparti gruplarınca, TBMM Başkanlık Divanı oluşum formülüne göre belirlenecek kontenjandoğrultusunda gösterilecek ve TBMM Genel Kurulunca seçilecek beş, b) Yükseköğretim KurumuGenel Kurulunun, Kurul üyesi olmayan elektrik-elektronik, iletişim, kültür-sanat ve basın-yayındallarından göstereceği dört aday arasından Bakanlar Kurulunca seçilecek iki, c) En çok sarı basınkartı sahibi üyesi bulunan iki gazeteciler cemiyeti ile Basın Konseyinin ortaklaşa göstereceği iki adayarasından Bakanlar Kurulunca seçilecek bir, ç) Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin kamugörevlileri arasından göstereceği iki aday arasından Bakanlar Kurulunca seçilecek bir kişiden olmaküzere 9 üyeden oluşur” şeklinde yeniden düzenlenmiştir.

73Üst Kurulun üyelerinin seçimine ilişkin TBMM Genel Kurulu kararı ileBakanlar Kurulu kararı Resmî Gazetede yayımlanır.Üst Kurul üyelerinin görev süresi altı yıldır. 225 Üyelerinin görev süresininbitiminden iki ay önce kurum ve kuruluşlar veya partiler yeni seçimlerini yaparakTBMM Başkanlığına veya Bakanlar Kuruluna bildirir. Herhangi bir sebeple boşalmaolması halinde o kişinin seçildiği usule göre kurum ve kuruluş veya partilertarafından adaylar bir ay içinde teklif edilerek TBMM Genel Kurulunca veyaBakanlar Kurulunca seçim işlemi yapılır. Bu şekilde seçilen kişi, yerine seçildiğikişinin görev süresini tamamlar. Üyenin altmışbeş yaşını doldurması halinde üyeliğison bulur. 226Kurulun hizmetleri memurlar ve işçi sayılmayan sözleşmeli personel eliyleyapılmaktadır. Personel, özlük hakları, çalışma esas ve usulleri ile personelle ilgilidiğer hususlarda Türkiye Radyo Televizyon Kurumu personel rejimine tabidir. 2272.3.4. Kurul’un BütçesiKurul, özerk bütçelidir. Kurulun gelirleri, özel radyo ve televizyonkuruluşlarından alınacak yıllık frekans tahsis bedelleri, özel radyo ve televizyonkuruluşlarının reklâm gelirlerinin yüzde beşi, idari para cezaları ve TBMM bütçesinekonulan ödenekten oluşur. Üst kurul kurulduğu 1994 yılı hariç bugüne kadar kendigelirleri ile giderlerini karşılamış, TBMM bütçesinden ödenek talebindebulunmamıştır. Kurulun yıllık bütçesinden harcanmayan tutar yıl sonunda MaliyeBakanlığı Merkez Saymanlık Müdürlüğü hesabına aktarılır ve bütçeye gelirkaydedilir. Yurt içinde kültür ve tabiat varlıklarının, yurt dışında Türk kültürvarlıklarının korunması ve ihyası amacıyla her yıl Kültür ve Turizm Bakanlığıbütçesine bir önceki yıl bütçeye gelir kaydedilen tutardan az olmamak üzere ayrıcaödenek konulur. Bu ödenek doğrudan Kültür ve Turizm Bakanlığı Döner Sermayeİşletmesi Merkez Müdürlüğü hesabına aktarılır. 228225 3984 sayılı yasa, m.6. 4756 sayılı yasanın 6. maddesi ile RTÜK üyelerinin görev süresi dört yılolarak değiştirilmiştir.226 3984 sayılı yasa, m.6.227 3984 sayılı yasa, m.15.228 3984 sayılı yasa, m.12.

742.3.5. Kurul’un FaaliyetleriKurumun faaliyetleri, radyo ve televizyon kuruluşlarına lisans ve izinverilmesi, teknik hizmet faaliyetleri, yayın izleme ve değerlendirme faaliyetleri,akıllı işaretler sistemi, AR-GE faaliyetleri ile eğitim faaliyetlerinden oluşmaktadır. 2292.3.5.1. Radyo ve Televizyon Kuruluşlarının Lisans ve İzin FaaliyetleriTürkiye’deki radyo ve televizyon yayınları, karasal ortamda yapılan yayınlar,karasal sayısal televizyon yayınları, uydu ortamında yapılan yayınlar ve kabloluortamda yapılan televizyon yayınları olarak sınıflandırılmaktadır.Ülkemizde karasal ortam radyo ve televizyon yayıncılığı için yoğun şekildekullanılmaktadır. Halen karasal ortamda yayında olan radyo ve televizyon kuruluşlarıyasal süresi içerisinde müracaat ederek 3984 sayılı yasanın Geçici 6. maddesine göreyayın yapan kuruluşlardır. Radyo ve televizyon yayınları için ayrılan frekansspektrumunda analog olarak yapılan yayınlar yerel, bölgesel ve ulusal lisans tiplerineuygun olarak yapılmaktadır. Karasal ortam için yapılan düzenleme ve denetimler,yayınların Üst Kurula yapılmış olan bildirim çerçevesinde yapılması, enterferansproblemlerinin çözümlenmesi, sürüm yerlerinin belirlenmesi, teknik tedbirlerinalınması ana başlıkları altında yapılmaktadır. Karasal radyo ve televizyonkuruluşlarına ilişkin istatistikî bilgiler aşağıda verilmiştir. Bazı yerleşim yerlerindeyayıncı sayısının gereğinden fazla olması iş yoğunluğunu sürekli hale getirmeklebirlikte, oluşturulan teknik ekipler problemleri yerinde çözmek için süreklidenetimlerini sürdürmektedirler. 230229 RTÜK 2007 Yılı Tahmini Bütçesi ve 2005 Yılı Kesin Hesabı İle 2006 Yılı Faaliyetleri HakkındaRapor, Ankara, Ekim 2006. http://www.rtuk.org.tr/sayfalar/IcerikGoster.aspx?icerik_id=3a3dca75-6997-4399-816d-7dc27d5623d0 (02.04.2007).230 RTÜK, a.g.r., s.35.

75Tablo 2.1. Karasal Televizyon KuruluşlarıKARASAL TELEVİZYONLİSANS TİPİYAYINCI KURULUŞSAYISIUlusal Televizyon (T1) 23Bölgesel Televizyon (T2) 16Yerel Televizyon (T3) 213Toplam 252Kaynak: RTÜK, a.g.r., s.35.Karasal ortamdan yapılacak radyo ve televizyon yayınlarına ilişkin yapılanradyo/televizyon analog ve sayısal frekans planları 29 Mart 2005 tarihinde yapılanHaberleşme Yüksek Kurulu toplantısında ele alınarak değerlendirilmiş, teknolojikgelişmeler dikkate alınarak sayısal TV frekans planına uygun olarak deneme amaçlıkarasal sayısal televizyon yayıncılığına geçilmesine, ayrıca yerel bazda radyo vetelevizyon yayını bulunmayan İl Merkezlerine yapılacak müracaatlarındeğerlendirilmesi yönünde karar verilmiştir.Kablolu ortamdan yapılan radyo ve televizyon yayınları için lisans ve yayınizni verme işlemleri, “Kablolu Yayın Lisans ve İzin Yönetmeliği” kapsamındayürütülmektedir. Kuruluşların lisans müracaatları değerlendirilerek Üst Kurulasunulmakta, yükümlülüklerini yerine getiren kuruluşlara yayın izni verilebilmesi içinstüdyo denetimleri yapılmaktadır. Kablo platform işletmecisi olarak faaliyet gösterenkuruluşlara yönelik işlemler de ilgili Yönetmelik çerçevesinde yürütülmektedir. 2312.3.5.2. Teknik Hizmet FaaliyetleriKurul tarafından radyo ve televizyon yayınlarının izlenmesi amacıyla; halihazırda Merkez Teşkilatı ile, İstanbul, İzmir, Diyarbakır ve Adana BölgeMüdürlüklerinde kayıt sistemleri mevcuttur. Ancak, bu sistemlerin günümüzteknolojisinin gerisinde kalması ve sık sık arızalanması nedeniyle güncelleştirilmesiplanlanmış ve bu doğrultuda, radyo ve televizyon yayınlarının sayısal ortamda kayıt231 RTÜK, a.g.r., s.36.

76edilmesi, arşivlenmesi ve izlenmesi amacıyla Sayısal Kayıt ve Arşiv Sistemi Projesi(SKAAS) çalışmaları başlatılmıştır.Proje ile ilgi hazırlıkların ve şartnamelerin hazırlanmasını müteakip22.02.2006 tarihinde TÜBİTAK’la sözleşme imzalanmıştır. Bu sözleşme uyarıncaProje TÜBİTAK tarafından gerçekleştirilecektir. Yapılan iş planına uygun olarak;bugün itibariyle Üst Kurul merkez binasında projenin alt yapı çalışmalarınabaşlanmıştır. Yazılımın gerçekleştirilmesi, donanımın temini vb hususlarla ilgiliolarak ise, TÜBİTAK bünyesinde hazırlık çalışmaları devam etmektedir. Projenin2007 yılının Eylül ayında tamamlanması planlanmaktadır.Bu proje tamamlandığında Ankara merkezde uydu, kablo ve karasal ortamdanalınan 100 televizyon ve 100 radyo yayını ile tüm il ve ilçelerdeki yaklaşık 950 yerelve bölgesel radyo 210 yerel ve bölgesel televizyon yayını sayısal ortamda kaydedilipizlenebilecektir. Ayrıca yayıncılar ile Üst Kurul arasında ve Üst Kurul ile kamukurum ve kuruluşları arasında elektronik ortamda bilgi transferi sağlanacak, busayede yayıncılıkla ilgili bilginin kurum ve kuruluşlar arasında paylaşımı süratli birşekilde gerçekleştirilebilecektir. 2322.3.5.3. Yayın İzleme ve Değerlendirme Faaliyetleri3984 Sayılı Kanunun 8. maddesinin (h) fıkrasındaki hüküm gereği olarak,Türkiye Cumhuriyeti sınırları içerisinde faaliyette bulunan Radyo ve Televizyonyayınları Kanun’un 4. maddesindeki yayın ilkelerine ve Türkiye'nin taraf olduğuMilletlerarası antlaşmalara uygunluğu açısından denetlenmiştir.Bu kapsamda, 17 adet ulusal, 11 adet kablo yayını, uydu platformlarıkapsamında yayın yapan 11 kanal ve uydudan yayın yapan 4 televizyon yayını olmaküzere toplam 43 televizyon yayını Üst Kurul merkezinde her gün ortalama 20 saatkayıt yapılarak, günlük 860 saate ulaşan yayın süresi izlenmekte vedeğerlendirilmektedir. Ayrıca kişi ve kuruluşların tüm ülke düzeyinde yayınyapan radyo ve televizyonların yayınları hakkında yaptıkları şikâyetler veihbarlar üzerine, şikâyet edilen yayın kuruluşlarının yayınlarına ait bant kayıtları232 RTÜK, a.g.r., s.38.

77istenerek (yapılan yayınların bant kayıtlarının bir yıl süreyle ilgili yayın kuruluşutarafından saklanması zorunluluğu vardır) izlenmiş ve gerekli değerlendirilmeleryapılmıştır. 2332.3.5.4. Akıllı İşaretler SistemiRTÜK, televizyon yayınlarında çocuk ve gençlerin zihinsel, sosyal ve ahlakigelişimleri üzerinde olumsuz etkileri olabilecek mevcut zararlı içeriğinsınıflandırılması amaçlı bir sistem geliştirmek üzere 2001 yılından itibaren çeşitlikomisyonlar aracılığıyla çalışmalar sürdürmektedir. Üst Kurul uzmanlarının yanı sıraüniversitelerin ilgili bölümlerinden akademisyenlerin katılımı ile oluşturulankomisyonlar, öncelikle Türk izleyici profiline ve yayıncılık sektörünün yapısınauygun zararlı içerik kategorilerini, toplumunun yapısına uygun yaş kategorilerini vetelevizyon programlarına yerleştirilecek sembol özelliklerini belirlemiştir. 234Projede amaç, ülkemizin sosyal yapısı, kültürel ve tarihi değerleri göz önündebulundurularak ülkemiz koşullarına uygun bir sembol sisteminin geliştirilmesidir. Buamaç doğrultusunda, Üst Kurul uzmanlarının yanı sıra çeşitli üniversitelerinpsikoloji, iletişim fakülteleri ile tıp fakültesi çocuk ve ergen ruh sağlığı bölümüöğretim üyelerinin katılımı ile farklı çalışma grupları oluşturulmuş ve sistemin tümunsurlarının (içerik, teknik, tanıtım, hukuki altyapı) akademik çalışmalara dayanaraktam olarak ülkemiz koşullarına uyarlanması sağlanmıştır.2.4. BANKACILIK DÜZENLEME VE DENETLEME KURUMU(BDDK)BDDK’nın kuruluşunu ve yapısını anlatmaya geçmeden önce bankacılığınortaya çıkışından, bankacılık faaliyetlerinde neden bir düzenleyiciye ihtiyaçduyulduğundan bahsetmek konuyu daha iyi anlamamız için yerinde olacaktır.233 RTÜK, a.g.r., s.39.234 RTÜK, a.g.r., s.41.

782.4.1. Modern Bankacılık ve KrizBugünkü modern bankacılığın öncülüğünü borç vermek suretiyle paralarınıişleten güvenilir tüccar ve sarraflar yapmışlardır. Kendi paralarını borç olarak verenbu tüccar ve sarraflar daha sonraları kendilerine emanet olarak bırakılan paraları dakredi olarak işletmeye başlamışlardır. Kralları ve devletleri finanse eden tanınmış vezengin ailelerden olan sarrafların kendilerine muhafaza edilmek üzere bırakılanaltınlar karşılığında verdikleri depo makbuzları herkes tarafından ödemelerde kabuledilmeye ve dolayısıyla altın sikke yerine tedavül fonksiyonu görmeye başlamıştır.Banka kasalarında %100 karşılığı mevcut olan bu makbuzlara altın şahadetnameleridenmekteydi ve bu makbuzlar banknotun başlangıcını oluşturmuştur. Sarraf veyabankalar kendilerine emanet bırakılan altının hepsinin birden çekilmediğinianlayınca, altının tamamı yerine sadece bir kısmını kasada bulundurarak gerikalanını, altın sikke yerine banknot olarak borç vermek suretiyle krediye dayananparayı yani banknotu ortaya çıkarmışlardır. Fakat 17. yy. sonlarında sarraflarınödeme imkânlarının üzerinde kredi açarak, mevduat sahiplerini zarara uğrattıklarıiçin kredi ticaretinden men edilmekle birlikte modern anlamda bankacılık sektörünündoğuşu gecikmiş ve bu tarz işletmeler için de bir denetleme zorunluluğu gerektiğianlaşılmıştır. 235Türkiye’de Güney Doğu Asya ülkelerinin kriz öncesi durumuna benzer birdurum bankacılık sektöründe yaşanıyordu. Özel bankaların birçoğu yapı itibariyleAsya ülkelerindeki holding bankalarını anımsatıyordu. 1998–2000 yılları arasındaTasarruf Mevduatı Sigorta Fonu (TMSF)’na devredilen bankaların birçoğu büyükgrupların elindeydi (Yaşarbank- Yaşar Grubu, Demirbank, Ulusal Bank- CıngıllıoğluGrubu, EGS Bank-EGS Holding, Bank Kapital-Ceylan Grubu, Sümerbank-Garipoğlu Grubu ve benzeri). Tasarruf mevduatına verilen garantiler yüzündenholding bankalarının birçoğu halktan topladıkları mevduatın büyük bölümünü kendibünyelerindeki şirketlere usulsüzce aktarmışlar ve batık kredi olarak göstermişlerdir.Döviz kurunun çıpaya bağlanması ve ulusal ve uluslararası faiz oranlarındakifarklılıklar nedeniyle, tıpkı Asya bankaları gibi Türk bankaları da döviz kurundaolabilecek değişimlere karşı koruma almadan (hedging yapmadan) uluslararası235 ÖCAL, T., Türk Banka Sistemi, Emel Matbaacılık Sanayi Ltd. Şti., Ankara, 1973, s.8.

79piyasalardan düşük maliyetle aldıkları borçları Türkiye’de TL cinsinden yüksek faizoranlarından kredi olarak vermişlerdir. Asya ülkelerindeki bankalardan farklı olarakTürk bankaları yurtdışından elde ettikleri kredileri özellikle kamu kesimine borçolarak vermişlerdir. 236Son Güneydoğu Asya krizi, özellikle finansal sistemleri zayıf olan ülkelerinkrizden diğer ülkelere oranla daha fazla etkilendiğini göstermiştir. Finansalsistemdeki zayıflıklar, sadece finansal piyasalarda faaliyette bulunan bireyselfinansal kuruluşların işlemleri ile ilgili değildir; aynı zamanda bu kuruluşlarınfaaliyet esaslarını belirleyen düzenleyici ve denetleyici mekanizmaların işleyişindende kaynaklanmaktadır. 237 Dolayısıyla finansal istikrarın sağlanmasına giden yoldayapılması gereken ilk iş, başta bankalar olmak üzere, diğer finansal kuruluşların sıkıbir şekilde denetim ve gözetimlerinin sağlanmasıdır. 238Buraya kadar yapılan açıklamaların ortaya koyduğu gibi, bankalar hemgelişmiş, hem de gelişmekte olan ülkelerin finansal sistemlerinde önemli roloynarlar. Bu nedenle bankacılık kesiminin sorunları finansal istikrarsızlığı artırıcı enönemli unsurlardan birisidir. Bankaların istikrarsızlık kaynağı olma özellikleriniazaltacak uygulamaların ilki, devletin bankalara yönelik bazı güvenlik standartlarıoluşturmasıdır. Standartlar, sadece mevduatları garanti etmekle kalmamalı, aynızamanda panikleri önleyici nitelikte olmalıdır. 239 Ancak çeşitli ülkelerin deneyimlerive özellikle Türkiye uygulaması tasarruf garanti fonu türünden uygulamaların, ahlakitehlike sorunu yarattığını göstermektedir. Çünkü sigortalı mevduat sahibi, bu sayedeparasını yatırdığı kurumu izleme gereği duymamaktadır. Ayrıca kurumlar risklifaaliyetlere girişmektedir. Bu nedenle hem bankacılık sistemini daha disipline edecekhem de güvenlik standartları uygulamalarını amacına hizmet eder hale getirecekbirtakım yasal ve idari düzenlemeler gerekmektedir. 240236 40.Yılında Türkiye Bankalar Birliği ve Türk Bankacılık Sistemi “1958-97”, TBB, s.13.237 ISLAM, A., “The Dynamics of Asian Economic Crisis and Selected Policy Implications”, UnitedNations, 1998, s.41-42.238 DUMAN, K., “Finansal Kriz ve Bankacılık Sektörünün Yeniden Yapılandırılması,” AkdenizÜniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Cilt No 4, 2002, s.132-145.239 GOLDSTEIN, M., “Commentary Maintaining Financial Stability in A Global Economy”, FederalRezerve Bank of Kansas City, 1997, s.45-48.240 ÖZER M., “Finansal Krizler, Piyasa Başarısızlıkları ve Finansal İstikrarı Sağlamaya YönelikPolitikalar”, Eskişehir, 1998, s.19-18.

802.4.2. Türk Bankacılık Sektörünün YapısıTürk bankacılık sektörü 51 banka, 83 finansal kiralama şirketi, 88 faktöringşirketi ve 9 tüketici finansman şirketi olmak üzere 231 adet şirketin birleşmesindenoluşmuştur. Haziran 2006 itibarıyla sektördeki bankaların 3 adedi kamu, 17 adediözel, 13 adedi yabancı sermayeli ticari banka, 13 adedi de kalkınma ve yatırımbankası niteliğindedir. Sistemde ayrıca 1 adet de TMSF bankası bulunmaktadır. Sözkonusu şirketlerin toplam bilânço değeri yaklaşık 482 milyar YTL tutarındadır ki buda milli gelirin yaklaşık %92’sine tekabül etmektedir. 2412000–2001 krizinin akabinde ciddi bir daralma yaşayan finansal sektör, 2003yılında girdiği büyüme eğilimini sürdürmektedir. 2003 yılı sonunda kredilerin milligelire oranı %18,4 iken, Haziran 2006 itibariyle %37,4’e yükselmiştir. Türk finanssektörünün ülke ekonomisi içerisindeki ağırlığına bakıldığında kuruluşlar ve fonlaritibarıyla 2006 yılının Haziran ayında 528 milyar YTL seviyesindeki toplam sektörvarlıklarının Gayri Safi Yurt İçi Hâsıla (GSYİH)’ya oranının %101,1 seviyesindeolduğu tahmin edilmektedir. Finansal sektör içindeki kurumlar incelendiğindebankacılık sektörünün GSYİH içindeki %89,5 düzeyindeki payı ile en ağırlıklıkesimi oluşturduğu görülmektedir. 242Bankacılık sektörünü milli gelire oranlar açısından menkul kıymet yatırımfonları ve sigorta şirketleri (bireysel emeklilik şirketleri dahil), sırasıyla, %4,9 ve%2,9 olan oranlarıyla izlemektedir.Genel olarak Türk Finansal kesiminin büyüklüğünün, milli gelirinin yaklaşık3 katı büyüklüğünde mali sektörlere sahip, başta AB ülkeleri olmak üzere gelişmişülkeler ile karşılaştırıldığında, halen düşük olduğu görülmektedir. Türk Finansalkesiminde kurumlar itibarıyla, personel sayısına bakıldığında aktif büyüklülüklerinebenzer bir şekilde bankacılık kesiminin en yüksek düzeyde istihdamı yarattığıgörülmektedir. Bankacılık kesimini yaklaşık 23 bin personel istihdamı ile bireyselemeklilik şirketleri dahil sigortacılık şirketleri izlemektedir. Faktöring şirketlerinin241 http://www.bddk.org.tr/turkce/linkler/bankalarveofklar.htm, (10.04.2007)242 http://www.bddk.org.tr/turkce/linkler/bankalarveofklar.htm, (10.04.2007)

81ve finansal kiralama şirketlerinin toplam personel sayısı bu dönemde, sırasıyla, 2.053ve 1.146 kişi olarak gerçekleşmiştir. 2432.4.3. Kuruluş ve Hukuki YapıTasarrufların yatırımlara kanalize edilmesini sağlayarak ekonomiler içinhayati bir rol oynayan finans sektörünün giderek ülke sınırlarının ötesinde, dahakarmaşık ve daha hızlı işleyen bir hal alması ve milli hâsılayı aşan hacimlereulaşması, bu sektörün düzenlenmesinden ve denetiminden sorumlu kuruluşların dakonularında uzmanlaşarak, daha etkin, geniş boyutlu, işlevsel, bağımsız ve esnek biryapıda faaliyet göstermelerini gerekli kılmıştır. AB ve OECD gibi kurumlarca dabenimsenen bu yaklaşımın yansıması olarak pek çok ülkede önceleri bakanlıklaraveya merkez bankalarına ait olan denetim yetkisinin zamanla genel idare dışındaoluşturulan özerk kuruluşlara devredilmesi eğilimi belirmiştir. 244 Yukarıda değinileneğilimin ülkemizdeki yansıması öncelikle “denetim ve gözetim sistemininetkinliğinin artırılması ve bu amaçla bağımsız karar mekanizmalarınakavuşturulması” yönündeki politikaların 7. Beş Yıllık Kalkınma Planı ve buna ilişkinyıllık programlara girmesi, ardından da 23.06.1999 tarih ve 23734 sayılı ResmiGazetede yayımlanarak yürürlüğe giren mülga 4389 sayılı Bankalar Kanunu ilekamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip "Bankacılık Düzenleme veDenetleme Kurumu"nun (BDDK) kurulması olmuştur.Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, Türkiye’de faaliyet gösterenyerli ve yabancı tüm bankalar, finansal kiralama şirketleri, faktöring şirketleri,tüketici finansman şirketleri, finansal holding şirketleri ve varlık yönetim şirketleriile bu kuruluşlara destek hizmeti sağlayan şirketlere yönelik düzenleme, izin,gözetim ve denetim faaliyetlerini yürütmek suretiyle finansal piyasalarda güven veistikrarın sağlanması, kredi sisteminin etkin bir şekilde çalışması, malî sektörüngelişmesi, tasarruf sahiplerinin hak ve menfaatlerinin korunması için gereklitedbirleri almakla görevli idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişiliğini haiz birkurumdur. 31 Ağustos 2000 tarihinde faaliyetlerine başlamış bulunan BDDK’nın243 http://www.bddk.org.tr/turkce/linkler/bankalarveofklar.htm, (10.04.2007)244 JAJARAJAH, C., BRANSON, W., “Structural and Sectoral Adjustment, World Bank Experience1980-1992,” The WorldBank, Washington D.C, 1995, s.143.

82görev, yetki ve sorumlulukları temel olarak 5411 sayılı Bankacılık Kanunu 245 iletanımlanmıştır. Kurum merkezi Ankara olup İstanbul’da temsilciliği bulunmaktadır.Kurum, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu ile Başkanlıktanoluşmaktadır. Kurul, kurumun karar organı olup; Başkan ve ikinci başkan dahilyedi üyeden müteşekkildir. Kurulun başkanı kurumun da başkanıdır. Üyeler,yüksek öğrenim sonrası en az on yıl deneyim sahibi olan kişiler arasındanBakanlar Kurulunca atanır. Üyelerden en az birinin hukuk fakültesi mezunu,birinin ise kurumda başkan yardımcısı, ana hizmet birimi yöneticisi veya meslekpersoneli olarak çalışmış olması şarttır. Kurul Başkan ve üyelerinin görev süresialtı yıl olup, süreleri dolmadan herhangi bir nedenle görevlerine son verilemez. 246Kurul üyeleri için öngörülen şartları haiz başkan yardımcıları ve daire başkanlarıKurul kararı ile atanmaktadır. 2472005/9859 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla belirlenen TeşkilatYönetmeliği 01.01.2006 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Buna göre Başkanlık;Başkan, üç Başkan Yardımcısı, Başkanlık müşavirleri ve hizmet birimlerindenoluşur. Kurumun hizmet birimleri, daire başkanlıkları şeklinde teşkilatlanmış anahizmet, danışma ve yardımcı hizmet birimleri olmak üzere 10 dairedenoluşmaktadır.Bankacılık Kanununun 101 inci maddesinde; Kurumun gelirlerinin,giderlerini karşılayacağı, kurum bütçesinin 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi veKontrol Kanunu 248 hükümlerinde belirlenen usûl ve esaslara göre hazırlanıp, kabuledileceği, kurumun bütçe yılının, takvim yılı olacağı, giderlerinin, bankalar,finansal kiralama şirketleri, faktöring şirketleri ve finansman şirketlerincebütçenin yürürlüğe girmesinden önce katılma payı adı altında kuruma yapılacaködemelerle karşılanacağı ve giderlere katılma payı olarak tahsil olunacak tutarın,söz konusu kuruluşların bir önceki yıl sonu bilanço toplamlarının onbinde üçünügeçemeyeceği belirlenmiştir. 249245 RG. 01.11.2005 tarih ve 25983 (mük.) sayı.246 4389 sayılı yasa, m.3/3.247 4389 sayılı yasa, m.4/1.248 RG. 24.12.2003 tarih ve 25326 sayı.249 4389 sayılı yasa, m.6/3.

83Kurumun kendisine tahsis edilen mali kaynakları görev ve yetkileriningerektirdiği ölçüde, kendi bütçesinde belirlenen usûl ve esaslar dâhilinde serbestçekullanması öngörülmüştür. Kurumun yeterli mali kaynağa sahip olması ve bunundayanağını Kanundan alması hususu en güçlü yönlerinden biridir.Bankalardan (katılım bankaları dahil) alınan giderlere katılma payı 2003yılında 29.211 bin YTL, 2004 yılında 64.955 bin YTL, 2005 yılında 74.994 binYTL olarak gerçekleşmiştir.2.4.4. Kuruluş AmaçlarıBDDK’nın misyonu; görev ve yetkileri çerçevesinde, finansal piyasalardagüven ve istikrarı sağlamak, finansal sisteme rekabet gücü kazandırıcı ortamıhazırlamak, kredi sisteminin etkin bir şekilde çalışmasını temin etmek, tasarrufsahiplerinin hak ve menfaatlerini korumak, denetime tabi kuruluşların piyasadisiplini içerisinde, sağlıklı, düzenli ve emin bir şekilde çalışmasına yönelik gereklitedbirleri almaktır. 250AB müktesebatı, uluslararası ilkeler ve standartlar ile uyumlu olan ve01.11.2005 tarihinde yürürlüğe giren 5411 sayılı Bankacılık Kanununda öngörülentemel amaçlardan başlıcaları; finansal piyasaların etkin, düzenli ve şeffaf bir yapıyakavuşturulması, finansal hizmetlerden yararlanan bireysel müşterilerin haklarınıngözetilmesi, BDDK’nın kurumsal yapısının, görev ve sorumluluklarının piyasaihtiyaçlarına duyarlı ve esnek bir yapıya kavuşturulması, kurumsal yönetim ilkelerihayata geçirilerek iyi yönetimin hâkim kılınması, Türk bankacılık sistemininuluslararası piyasalarla bütünleştirilmesi, finansal piyasaların değişen koşullarına cevapverebilecek yeterli esneklikte bir denetim ve gözetim sistemi ile düzenleme yapısınınoluşturulması, finansal piyasalarda güven ve istikrarın yerleştirilmesi veyaygınlaştırılması, risk doğurucu gelişmelerin öngörülebilmesi, bankacılık sektöründeişlem ve aracılık maliyetlerinin azaltılması gibi hususlardır.250 http://www.bddk.org.tr/turkce/anasayfa/, (18.12.2005).

842.4.5. Görev ve YetkileriBDDK’nın sorumluluk alanları; birincil olarak Bankacılık Kanunu, BankaKartları ve Kredi Kartları Kanunu, yasalaşmaları halinde Banka Dışı Mali KuruluşlarKanunu, Konut Finansmanı Sistemi Hakkında Kanun, Mikro Finansman KuruluşlarıHakkında Kanun, ikincil olarak 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu,Bilgi Edinme Hakkı Kanunu, yasalaşmaları halinde; Düzenleyici ve DenetleyiciKurumlar Hakkında Kanun, Kamu Yönetimi Temel Kanunu, Kamu PersoneliKanunu ve diğer kanunların ilgili hükümleri ile belirlenmiştir. 2515411 sayılı Kanunun 93. maddesinde Kurumun görev ve yetkileri; bankalar vefinansal holding şirketleri ile diğer kanunlarda ve ilgili mevzuatta yer alan hükümlersaklı kalmak kaydıyla finansal kiralama, faktoring ve finansman şirketlerinin; kuruluş vefaaliyetlerini, yönetim ve teşkilat yapısını, birleşme, bölünme, hisse değişimini vetasfiyelerini düzenlemek, uygulamak, uygulanmasını sağlamak, uygulamayı izlemek vedenetlemek, yurt içi ve yurt dışı muadil kurumların katıldığı uluslararası mali, iktisadi vemesleki teşekküllere üye olmak, görev alanına giren hususlarda yabancı ülkelerin yetkilimercileri ile mutabakat zaptı imzalamak ve kanunla verilen diğer görevleri yapmakolarak belirtilmiştir. Bunun yanında; Kurum, tasarruf sahiplerinin haklarını ve bankalarındüzenli ve emin bir şekilde çalışmasını tehlikeye sokabilecek ve ekonomide önemlizararlar doğurabilecek her türlü işlem ve uygulamaları önlemek, kredi sisteminin etkinbir şekilde çalışmasını sağlamak üzere gerekli karar ve tedbirleri almak ve uygulamaklayükümlü ve yetkili kılınmıştır.2.5. TELEKOMÜNİKASYON KURUMU (TK)Son yıllarda telekomünikasyon sektörü, çok hızlı gelişen teknolojik yeniliklersayesinde önemli gelişmelerle karşı karşıya kalmıştır. 1970’lerde Kuzey Amerika’dabaşlayan değişiklikler AB’nde de devam etmiş ve AB özellikle tüketici haklarıkonusunda kendini sürekli yenilemiştir. Dünyada son yıllarda telekomünikasyonalanında göze çarpan en önemli gelişme, söz konusu alandaki politika belirleme,251 5411 sayılı yasa, m.5.

85idari düzenleme yapma ve işletmecilik işlevlerinin birbirinden ayrılması ve her birişlevin, o işlevin niteliğine uygun esaslar çerçevesinde yürütülür hale getirilmesidir.Gelişmiş ülkelerdeki sektör yapısı incelendiğinde; siyasi sorumluluk taşıyanhükümetlerin genel esaslar ve hedefler çerçevesinde sektör politikasını belirlediği,faaliyetlerinde özerk bağımsız bir otoritenin teknik nitelikteki gerekli idaridüzenlemeleri yaptığı, işletmecilik faaliyetlerinin de ekonomik esaslar çerçevesindeticari kuruluşlar tarafından yerine getirildiği görülmektedir. 252Son yıllara kadar telekomünikasyon terimi bir kablo vasıtasıyla yapılantelefon görüşmeleri ile eş anlamlı olarak kullanılmıştır. Sektörün yapısı da tipik birdüzenlenmiş kamu veya özel sektör tekeli olmuştur. Belirli noktalar arasında veritransferi konusunda oluşan talep, şebeke alanında uzmanlaşmış özel sektörteşebbüslerinin ortaya çıkmasına neden olmuştur. Sesle beraber metinlerin vegörüntülerin de iletilebilmesini sağlayan sayısal teknoloji alanında yaşanangelişmeler, sektördeki rekabetçi şartları oldukça değiştirmiştir. Özellikle hücreselsayısal telefon alanında yaşanan teknolojik gelişmeler, sektördeki potansiyel rekabetiartırmıştır. Teknolojik gelişmeler sektörün tekelci yapısında yıpranmaya nedenolduğu gibi, sektörün ekonomik yapısını da değiştirmiştir. 253Bugün telekomünikasyon sektörü başlıca üç alt grupta değerlendirilmektedir.Bunlar; telekomünikasyon cihazları alt sektörü (uydu ve kablolar gibi iletimcihazları, santraller, telefon cihazları), temel telekomünikasyon hizmetleri alt sektörü(yerel görüşme-uzak mesafe görüşmesi-uluslararası görüşme) ve katma değerlihizmetler alt sektörü (GSM cep telefonu hizmetleri, internet servissağlayıcılığı)’dür. 254Telekomünikasyon sektöründe teknolojik gelişmelerin hızı sektörünyapısında da önemli değişikliklere neden olmuştur. Bu doğrultuda, bir taraftan pazarsınırları ortadan kalkarken diğer taraftan tüm telekomünikasyon sistemleri de dijitaldünyaya bütünleşmiş hale gelmiş, sektördeki ürün yelpazesi genişleyerek252 SÜEL H., Telekomünikasyon Sektöründe Serbestleşme ve Özelleştirme Çerçevesinde DevletinRolünün Yeniden Belirlenmesi, TESEV Yayınları 19, 2000, s. 91.253 EROL, M., Doğal Tekellerin Düzenlenmesi ve Telekomünikasyon Sektöründe DüzenleyiciKurum, DPT Uzmanlık Tezi, Ankara, Ekim 2003, s.52. http://ekutup.dpt.gov.tr/, (02.03.2006)254 ARDIYOK, Ş., “Türk Telekomünikasyon A.Ş.’nin Özelleştirilmesi: Sektörde Doğum Sancıları”,Rekabet Dergisi, S: 5, 2001, s.26.

86telekomünikasyon hizmetlerini hayatın vazgeçilmez bir parçası haline getirmiştir.Artan hizmet kalitesi ve genişleyen kullanım alanları çerçevesinde piyasadaki arz vetalep dengeleri yeniden oluşmaktadır. 255Günümüzde bilgi toplumu olmanın en önemli özelliklerinden biri fiziksel vekültürel değişim hızının daha önce rastlanmamış bir boyutta artmış olmasıdır. Budurum dolaşıma giren bilgi miktarını artırarak iletişim hacmini büyütmektedir.Kısacası teknoloji geliştikçe bilgi artışı, bilgi artışı gerçekleştikçe teknolojigelişmekte yani teknik bir yaklaşımla pozitif bir geri besleme olmaktadır. Türkiyetelekomünikasyon sektöründeki en önemli yapısal değişiklik sektörü düzenleyentemel kanunlarda değişiklik yapan 4502 sayılı Kanun'dur. 256Bu Kanunla,Telekomünikasyon Kurumu kurulmuş; politika ve strateji belirleme ile düzenleme veişletme fonksiyonları birbirinden ayrılmıştır. 2572.5.1. Telekomünikasyon Kurumu’nun TeşkiliTelekomünikasyon Kurumu 27.01.2000 tarih ve 4502 sayılı Kanunlakurulmuştur. Kurumun ilişkili olduğu bakanlık Ulaştırma Bakanlığı’dır.Telekomünikasyon Kurumu, kurul ve başkanlıktan oluşmaktadır. Kurul; bir başkanve dört üyeden oluşmakta ve kurul üyeleri Bakanlar Kurulu tarafından beş yıllık süreiçin atanmaktadır. Kurul kurumun üst karar organı olup, Kurum, kamu tüzelkişiliğini, idari ve mali özerkliği haiz, özel bütçeli bir kurumdur. Başkanlık ise;başkan, kurum başkan yardımcıları, daire başkanlıkları, bölge müdürlüklerindenoluşmaktadır. Kurumda dört başkan yardımcısı, onüç daire başkanı ve on bölgemüdürlüğü bulunmaktadır. 258255 Haberleşme, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, DPT, Ankara, 2001, s.7.256 RG. 29.01.2000 tarih ve 23948 sayı.257 Haberleşme, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, DPT, Ankara, 2001, s.8.258 27.01.2000 tarih ve 4502 sayılı kanunla değişik 2813 sayılı Telsiz Kanunu, Kabul Tarihi:05.05.1983, yayımlandığı Resmi Gazete tarih: 07.04.1983 sayı 18011, m.5, (Değişik 27.01.2000-4052/14 md.)

872.5.2. Kuruluş AmaçlarıDüzenleyici önlemler ülkeden ülkeye değişmekle beraber, temeltelekomünikasyon düzenlemelerine ilişkin amaçlar genellikle benzerlikgöstermektedir. Dünya çapında kabul gören genel düzenleme amaçları; temeltelekomünikasyon hizmetlerine evrensel erişimin sağlanmasını geliştirmek, rekabetçipiyasaların gelişmesini teşvik edip, ilerletmek, telekomünikasyon hizmetlerinin etkilitedarik edilmesini sağlamak, hizmetlerin kaliteli olmasını sağlamak, hizmetlerigeliştirmek, makul fiyatlandırma olmasını sağlamak, rekabetçi piyasalaroluşmadığında veya başarısız olduğunda, hakim durumdaki firmaların rekabetçiolmayan davranışlarda bulunmasını ve aşırı fiyatlandırma yapmasını önlemek, piyasagücünün kötüye kullanılmasından vatandaşları korumak, telekomünikasyonşebekelerindeki yatırımı büyütmek için uygun ortamın yaratılmasını daha dageliştirmek, telekomünikasyon piyasasında şeffaf regülasyon ve lisanslama süreciyaşandığı konusunda kamu güvenini sağlamak, gizlilik haklarını da kapsayacakşekilde, tüketici haklarını korumak, birbirine bağlı düzeneğe herkesin verimli ve hızlıbir şekilde bağlanabilmesini geliştirmek ve kıt kaynakları optimize ederek, çeşitli veuygun sayıda erişim yolları sağlamaktır. 2592.5.3. Telekomünikasyon Kurumu’nun GörevleriTelekomünikasyon Kurumu’nun görevlerinden başlıcaları; 260 bu yasa ile04.02.1924 tarihli ve 406 sayılı Telgraf ve Telefon Kanununda belirtilen genelesaslar çerçevesinde, telsiz haberleşmesi ve telekomünikasyon alanında gerekliplanları hazırlamak ve Ulaştırma Bakanlığı’na sunmak ve ilgili diğer kurum vekuruluşlar ile gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerinin bu konudaki faaliyetlerinenezaret etmek, radyo ve televizyon verici istasyonları dahil olmak üzere her nevifrekans, planlama, tahsis ve tescil işlemlerini takat ve yayın sürelerini de göz önündetutarak uluslararası kuruluşlarla işbirliği de yapmak suretiyle yürütmek, Türkiye’dekurulu sermaye şirketleri tarafından yürütülecek telekomünikasyon hizmetlerive/veya altyapısı ile ilgili olarak Ulaştırma Bakanlığı tarafından imzalanacak imtiyaz259 EROL, a.g.t., s.65.260 4502 sayılı yasa, m.16.

88sözleşmelerine ve verilecek telekomünikasyon ruhsatlarına ilişkin görüş bildirmek,telekomünikasyon hizmetlerinden ve altyapısından yararlanacak kullanıcılara vetelekomünikasyon şebekeleri arasındaki ara bağlantılar bakımından diğerişletmecilere uygulanacak ücret tarifelerine ve sözleşme hükümlerine ve teknikhususlara ilişkin genel kriterleri ve görev alanına giren diğer konularda uygulamausul ve esaslarını belirlemek, altyapının işletilmesi ve çeşitli telekomünikasyonteçhizat ve cihazları üreten veya satanların bu hizmet ve faaliyetlerini Türkiyedahilinde tam bir rekabet ortamı içinde gerçekleştirmelerini sağlamak, teşvik edicitedbirleri almaktır.TK’nn telekomünikasyon sektörünü ilgilendiren bir çok konuda görevli veyetkili olduğu görülmektedir. Bu görevlerin etkin bir şekilde yerine getirilmesi,ülkemiz açısından büyük bir öneme sahip olan telekomünikasyon sektörünün küreseldüzeyde gelişmesini ve ekonomik ve sosyal refahın artırılmasını sağlayacak, devletinsektördeki düzenleyici, denetleyici ve rekabet ortamını artırıcı rolünügeliştirecektir. 2612.5.4. Üyelerin StatüleriUlaştırma Bakanlığı ile ilişkili olan Telekomünikasyon Kurumu’nun kararorganı kuruldur. Kurul bir başkan ve dört üyeden oluşmaktadır. Kurul Başkanıkurumun en üst amiri olup, kurumun genel yönetim ve temsilinden sorumludur.Kurul, başkanın teklifi üzerine üyelerden birini ikinci başkan olarak seçer. İkincibaşkan, herhangi bir sebeple başkanın bulunmadığı durumlarda başkana vekâlet eder.Çalışanların ücretleri ise, en yüksek devlet memurunun her türlü ödemeler dahil aylıknet ücretinin iki katını geçmemek üzere ilgili Bakanın önerisi üzerine BakanlarKurulunca belirlenir. 262Kurul üyelerine getirilen bazı kısıtlamalar da vardır. Bu kısıtlamalar genelolarak diğer BİO uygulamaları ile benzerlik göstermektedir. Buna göre, kurul üyeleriözel bir kanuna dayanmadıkça resmi veya özel başka hiçbir görev alamaz, ticaretleuğraşamaz, serbest meslek faaliyetlerinde bulunamaz ve özellikle de herhangi bir261 EROL, a.g.t., s.114.262 4502 sayılı yasa, m.14.

89telekomünikasyon şirketinde hissedar veya yönetici olamazlar. Telekomünikasyonsektörünü temsil eden üye, kendisini aday gösteren işletmeci şirket ile görev süreciboyunca her türlü ilişkisini keser ve görevi bırakmasından itibaren en az iki yılboyunca anılan işletmeci şirket ile çalışma, danışmanlık veya hissedarlık şeklinde birilişkide bulunamaz. 2632.5.5. Telekomünikasyon Kurumu’nun BağımsızlığıBİO’lar açısından bağımsızlık, yargılama, karar verme, danışma, önerme,bilgi verme, soruşturma gibi etkinliklerin yerine getirilmesinde başkalarının açıkyönlendirme ve etkilemelerine karşı bağımlı olmamak anlamına gelmektedir. Politikyönlendirmeler karşısında etkinliklerinin bağımlı olmayışı, onlara göreceli birbağımsızlık sağlar. Buna karşılık yasama organı karşısında tam olarak bağımsızlıktansöz etmek olanaklı değildir. Yasama organı onları dilediği gibi düzenleyebilir,yetkilerini arttırabilir, azaltabilir. Keza BİO’ların araştırma ve soruşturmaları sonucugerçekleştirdikleri denetime ilişkin kararlarının yargısal denetime açık olması daonların yargı erki karşısında göreceli bir bağımsızlığa sahip olduklarınıgöstermektedir. 2645.4.1983 tarih ve 2813 sayılı Telsiz Kanununun 5’inci maddesinde,Telekomünikasyon Kurumunun görevlerini yerine getirirken bağımsız olduğu hükmebağlanmıştır.Bağımsızlık, politik gelenek ve BİO’ların üyelerinin kişilikleri gibi faktörlerebağlı olsa da, bağımsızlıkta en önemli faktör BİO’nun kurumsal yapısıdır. 265Ülkemizde telekomünikasyon sektöründe düzenleme ve denetleme yapmaküzere kurulan, Telekomünikasyon Kurumu’na baktığımızda, Kurul başkanı veüyeler, Bakanlar Kurulu tarafından beş yıllık süre için atanmaktadır. Kanun ilegetirilen bu süre Kurulun dolayısıyla Kurumun bağımsızlığını sağlamaya yönelikönemli bir adımdır. Fakat 4502 sayılı Kanunun Geçici 6’ncı maddesiyle ilk atananKurul üyeleri için bu durum farklılaştırılmış ve kurayla belirlenecek iki üyenin görev263 4502 sayılı yasa, m.17.264 EROL, a.g.t., s.122.265 EROL, a.g.t., s.124.

90süresinin atanma tarihinden itibaren iki yıl, diğer iki üyenin ise, atanma tarihindenitibaren dört yıl olduğu hükme bağlanmıştır. Bu da Kurumun bağımsızlığı açısındantartışma konusu olmaktadır.Kurul üyelerinin görev süreleri dolmadan görevden uzaklaştırılamamaları,bağımsızlığın bir başka güvencesini oluşturmaktadır. Telekomünikasyon Kurulundakurul başkanı ve üyeler ancak ciddi bir hastalık veya rahatsızlık nedeni ile işgörememe, görevi kötüye kullanma veya yüz kızartıcı bir suç ile mahkum olmahalinde Bakanlar Kurulu tarafından süresi dolmadan görevden alınabilmektedir. Buda bağımsızlığı sağlayan bir diğer güvencedir. 2662.6. ENERJİ PİYASASI DÜZENLEME KURUMU (EPDK)Kitlesel olarak kullanılmaya başladığı ilk yıllarda enerjinin temini ve tedarikiözel girişimciler tarafından yapılmaktaydı. Enerji arzında artan getiri oranları, ölçekekonomisi değerlendirmeleri, doğal tekel yapıların kurulması ve genişletilmesi,enerji sektöründe kamu kontrolünü gündeme getirmiştir. 1929 Buhranı sonrasındauygulamaya konulan Keynezyen politikalar ve İkinci Dünya Savaşı sonrasındayapılandırılan refah devlet uygulamaları, enerji sektöründe kamulaştırmalaryapılmasına ve tekeller kurulmasına yol açmıştır. 2671970’li yıllarda yaşanan petrol krizi, enerji fiyatlarının artmasına yol açmış vebu gelişme, sanayileşmiş ülkelerde sektör performansından kaynaklanan problemlerve bu problemlerin kamu tarafından giderilemeyeceğine ilişkin yargılarlabirleştirilerek, enerji sektöründe özel girişimciliğin bir çözüm olarak sunulmasınıgündeme getirmiştir. 268Sanayileşmiş ülkelerde ise sektördeki değişiklik talepleri genellikle yatırımlariçin ihtiyaç duyulan sermayenin kamu kaynaklarından karşılanamayacak olması,dolayısıyla özel girişimcilerin enerji sektörüne yatırım yapmasına olanak tanıyacak266 EROL, a.g.t., s.126.267 ZENGİNOBUZ, Ü., “Elektrik Sektöründe Özelleştirme, Rekabet ve Regülasyon”, PerşembeKonferansları, Rekabet Kurumu, Ankara, 2000, s.101-128.268 ERDOĞAN, a.g.t., s.69.

91düzenlemelerin yapılması gerekliliği tezleri ile savunulmuştur. 269 Bu doğrultudaTürkiye’de çok sayıda yasal düzenleme yapılmıştır. Ancak elektrik sektöründedüzenleyici bir kurumun kurulması ve ardından doğalgazı da kapsayan bir açılımaulaşması bu alandaki gelişmelerin yeni bir boyut kazandığını göstermektedir. 2702.6.1. EPDK’nın KuruluşuEnerji sektörünün reform söylemi adı altında yeniden yapılandırılmasınayaklaşık 20 yıl önce öncelikli olarak elektrik enerjisi sektöründen başlanmıştır. 271Bahsedilen reformun temel özelliği, enerji sektörüne hakim olan kamununsahipliğindeki dikey entegre 272 yapının kırılarak, üretim–tedarik zincirindeoluşturulan, rekabete açık alanlar ve rekabete açılamayan alanlara özel sermayeningirişinin mümkün kılınmasıdır. Günümüzde batılı ülkelerde, rekabete açık olmayanalanların düzenlenmesi bağımsız idari otoriteler tarafından yapılmaktadır. 273 Nitekimülkemizde de, “kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip ve bu kanunile kendisine verilen görevleri yerine getirmek üzere Elektrik Piyasası DüzenlemeKurumu kurulmuştur. Kurum, tüzel kişilerin yetkili oldukları faaliyetleri ve bufaaliyetlerden kaynaklanan hak ve yükümlülüklerini tanımlayan kurul onaylılisansların verilmesinden, işletme hakkı devri kapsamındaki mevcut sözleşmelerin bukanun hükümlerine göre düzenlenmesinden, piyasa performansının izlenmesinden,performans standartlarının ve dağıtım ve müşteri hizmetleri yönetmeliklerininoluşturulmasından, tadilinden ve uygulattırılmasından, denetlenmesinden vepiyasada bu kanuna uygun şekilde davranılmasını sağlamaktan sorumludur.” 274Kurumun adı daha sonra 4646 sayılı yasayla 275 Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu(EPDK) olarak değiştirilmiştir.269 ERDOĞAN, a.g.t., s.69.270 AVANER, a.g.t., s.230.271 AKCOLLU, Y., Elektrik Sektöründe Rekabet ve Regülasyon, Rekabet Kurumu Uzmanlık Tezi,Rekabet Kurumu, Ankara, 2003.272 Üretimden nihai tüketiciye sunum aşamasına kadarki bütün süreçlerin tek bir tüzel kişiliğinkontrolü altında bulunması.273 ERDOĞAN, a.g.t., s.85.274 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu, Kabul Tarihi: 20.02.2001, m.4.275 RG. 02.05.2001 tarih ve 24390 sayı.

92Kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip Kurumun ilişkiliolduğu bakanlık Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığıdır.Kurum, Kurul Kararı ile Elektrik, Doğal Gaz, Petrol Piyasası ve LPGKanunlarının uygulanmasına ilişkin düzenleyici işlemler tesis etmeye ve özelnitelikli kararlar almaya yetkilidir.2.6.2. Kuruluş AmaçlarıEPDK elektrik, doğal gaz, petrol ve sıvılaştırılmış petrol gazlarının yeterli,kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerinkullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyetgösterebilecek, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir piyasasının oluşturulması vebu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin sağlanması amacınıtaşımaktadır. 2762.6.3. EPDK’nın Görev ve YetkileriEPDK’nın görev ve yetkilerini faaliyet gösterdiği her alan için ayrı ayrıdeğerlendirisek; Elektrik Piyasasında; tüzel kişilerin yetkili oldukları faaliyetleri vebu faaliyetlerden kaynaklanan hak ve yükümlülüklerini tanımlayan Kurul onaylılisansların verilmesinden, işletme hakkı devri kapsamındaki mevcut sözleşmelerin4628 sayılı Kanun hükümlerine göre düzenlenmesinden, piyasa performansınınizlenmesinden, performans standartlarının ve dağıtım ve müşteri hizmetleriyönetmeliklerinin oluşturulmasından, tadilinden ve uygulattırılmasından,denetlenmesinden, fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten, piyasa ihtiyaçlarınıdikkate alarak serbest olmayan tüketicilere yapılan elektrik satışında uygulanacakfiyatlandırma esaslarını tespit etmekten ve bu fiyatlarda enflasyon nedeniyle ihtiyaçduyulacak ayarlamalara ilişkin formülleri uygulamaktan ve bunların276 EPDK 2005 yılı Faaliyet Raporu, s.1. http://www.epdk.gov.tr/yayin_rapor/yillik/2005/2005.pdf(12.01.2007).

93denetlenmesinden ve piyasada Kanuna uygun şekilde davranılmasını sağlamaktansorumludur. 277Doğal Gaz Piyasasında; doğal gazın ithali, iletimi, dağıtımı, depolanması,ticareti ve ihracatı ile bu faaliyetlere ilişkin tüm gerçek ve tüzel kişilerin hak veyükümlülüklerini tanımlayan lisans ve sertifikaların verilmesinden, piyasa ve sistemişleyişinin incelenmesinden, dağıtım ve müşteri hizmetleri yönetmeliklerininoluşturulmasından, tadilinden ve uygulattırılmasından, denetlenmesinden, maliyetiyansıtan fiyatların incelenmesinden ve piyasada 4646 sayılı Doğal Gaz PiyasasıKanununa uygun şekilde davranılmasını sağlamaktan yetkili ve sorumludur. 278Petrol Piyasasında; petrol ile ilgili rafinaj, işleme, madeni yağ üretimi,depolama, iletim, serbest kullanıcı ve ihrakiye faaliyetlerinin yapılması ve bu amaçlatesis kurulması ve/veya işletilmesi, akaryakıt dağıtımı, taşıması ve bayilikfaaliyetlerinin yapılması için lisansların verilmesi, güncelleştirilmesi, geçici olarakdurdurulması veya iptaline ilişkin işlemler yapmak, lisans gerektiren faaliyet ve/veyaişlemlerin kapsamları, lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler, lisanskapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması, faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özelşartlar belirlenmesi konularında düzenlemelerde bulunmak. 279LPG Piyasasında; LPG’nin dağıtımı, taşınması ve otogaz bayilikfaaliyetlerinin yapılması (tüplü LPG bayiliği hariç), depolanması, LPG tüpününimalatı, dolumu, muayenesi, tamiri ve bakımı ile bu amaçla tesis kurulması veişletilmesi için lisansların verilmesi, güncelleştirilmesi, geçici olarak durdurulmasıveya iptaline ilişkin işlemler yapmak, lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerinkapsamları, lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler, lisans kapsamındakifaaliyetlerin kısıtlanması, faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlarbelirlenmesi konularında düzenlemeler yapmaya yetkilidir. 280277 EPDK 2005 yılı Faaliyet Raporu, s.3. http://www.epdk.gov.tr/yayin_rapor/yillik/2005/2005.pdf(12.01.2007).278 EPDK 2005 yılı Faaliyet Raporu, s.3. http://www.epdk.gov.tr/yayin_rapor/yillik/2005/2005.pdf(12.01.2007).279 EPDK 2005 yılı Faaliyet Raporu, s.3. http://www.epdk.gov.tr/yayin_rapor/yillik/2005/2005.pdf(12.01.2007).280 EPDK 2005 yılı Faaliyet Raporu, s.3. http://www.epdk.gov.tr/yayin_rapor/yillik/2005/2005.pdf(12.01.2007).

94Kurum; 4628, 4646, 5015 ve 5307 sayılı Kanunların hükümleri uyarıncaKurul Kararıyla elektrik, doğal gaz, petrol ve LPG piyasasına ilişkin olarakhazırladığı yönetmelikleri ve tebliğleri piyasada faaliyet gösteren tüzel kişilerin veilgili kurum ve kuruluşların görüşlerini alarak yürürlüğe koymaktadır.2.6.4. Personelin Statüsü, Atanması ve Özlük Haklarıİdari ve mali özerkliğe sahip Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’ndahizmetler, ücret ve mali haklar dışında 657 sayılı Devlet Memurları Kanuna tabipersonel eliyle yürütülür. 281 Ayrıca, başkan ve üyeler ile diğer kurum personeli, 5434sayılı Emekli Sandığı Yasası’na 282 tabidir. Kurulda görev yapılan süre içinde KurulBaşkanı ve üyeliklerine atananların eski görevleri ile olan ilişkileri kesilir. Ancak,“657 sayılı Devlet Memurları Kanunu veya özel mevzuatla düzenlenmiş personelrejimine tabi olanlar Kuruldaki görevleri sona erdikten sonra, başvuruları halinde buKanunun 6. maddesi hükümleri saklı kalmak kaydıyla ilgili Bakan tarafındanmükteseplerine uygun bir kadroya atanırlar. Akademik ünvanların kazanılması içingerekli şartlar saklıdır.” 283Emeklilik ise, Başkanlık tarafından hazırlanacak ve Bakanlar Kurulutarafından çıkarılacak yönetmelik ile düzenlenmektedir. 284 Buna bağlı olmaksızın,emeklilik konusunda, “Kurul Başkanının Bakanlık Müsteşarına, Kurul üyelerinin iseBakanlık Müsteşar Yardımcısına denk statülerinin olduğu kabul edilir.” 285Kurul başkan ve üyelerinin aylık net ücretleri, en yüksek devlet memurununher türlü ödemeler dahil aylık net ücretinin iki katını geçmeyecek ve bu durumBakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından belirlenecektir. 286281 4628 sayılı yasa, m.9.282 RG. 06.12.2005 tarih ve 26015 sayı.283 4628 sayılı yasa, m.9.284 4646 sayılı yasa, m.18.285 4628 sayılı yasa, m.9.286 4628 sayılı yasa, m.9.

952.6.5. EPDK’nın BağımsızlığıEPDK’nın temsil ve karar organı Enerji Piyasası Düzenleme Kuruludur. Biribaşkan biri de ikinci başkan olmak üzere 7 üyeden oluşmaktayken, kurulun üyesayısı Petrol Piyasası Kanunu (PPK) ile dokuza çıkarılmıştır. Kurul üyeleri BakanlarKurulu tarafından atanmaktadır. 287Kurul üyeliklerinin görev süresi 6 yıldır. Türkiye’de genel seçimler Anayasagereği 5 yılda bir yapıldığından, kurul üyeliğinin ifası için 6 yıl gibi uzun bir süreninbelirlenmesi, kurulun siyasetten bağımsız hareket edebilmesine olanak tanıyan biruygulamadır. Bu uygulama, kurul üyelerinin düşünce ve kanaatlerini ortaya koymave karar alma süreçlerinde siyasetten bağımsız hareket edebilmeleri açısından önemlibir güvence sağlamaktadır. Ancak 6 yılın sonunda yeniden atanmanın mümkünolması, kurul üyelerinin bağımsız hareket etmelerini engelleyebilecektir. Böyle birolasılığın önüne geçilebilmesi için Batı’da üyelerin yeniden atanamamalarına ilişkindüzenlemeler yapılmaktadır. 288EPDK’nın temsil ve karar organ olan kurulun bağımsızlığının diğer birgüvencesi de, EPDK’nın genel bir bütçeye tabi olmamasıdır. Kurumun bütçesi vepersonel politikası kurul tarafından belirlenmektedir. Ancak çıkarılan Başbakanlıkgenelgeleri ile BİO’ların harcama ve tasarruflarına getirilen kısıtlamalar, bahsedilenbağımsızlığı gölgelemektedir. 289Bağımsız hareket edebilmesinin en önemli güvencelerinden birisi de kurulüyelerinin, görevden alınmalarının yasaklanmasıdır. Kanunda açıkça tanımlanmış657 sayılı Devlet Memurları Kanunu uyarınca devlet memuru olmak için arananşartların kaybedilmesi, uygulamakla sorumlu oldukları alanlarda haklarındakesinleşen mahkûmiyet kararı bulunması, sağlık durumunun görev yapmaya engeloluşturduğunun raporla tespit edilmesi gibi haller dışında kurul üyeleriningörevlerine son verilememektedir. 290287 4628 sayılı yasa, m.9.288 4628 sayılı yasa, m.9.289 ERDOĞAN, a.g.t., s.91.290 4628 sayılı yasa, m.6.

962.7. ŞEKER KURUMU (ŞK)Dünyada ve Türkiye’de tarım alanındaki gelişmeler dört alandayoğunlaşmaktadır. Bunlar, teknolojik yenilikler, doğal (organik) tarımsal üretimedönüş çabaları, iklim değişiklikleri ve sübvansiyon ve desteklerin kaldırılmasınayönelik taleplerdir. Türkiye’nin henüz bu gelişmeler karşısındaki izleyici rolü,araştırma ve geliştirme ve uygulama aşamasına geçmekten uzak görünmektedir.1980’e kadar tarım politikaları, ulusal sanayinin kurulması, ulusal pazarınoluşturulması amacını taşıyordu. Bu kapsamda, devlet eliyle üretimi, verimi arttırmaamacıyla Tekel, Toprak Mahsulleri Ofisi (TMO), Türkiye Zirai Donatım Kurumu(TZDK), Çay-Kur, vb. gibi küçük işletmeler kurulup, denetlenmiş ve üretici pazaraaçılmıştır. 291AB ve Türkiye arasında tarımdaki ilişkiler 1963 yılında imzalanan AnkaraAnlaşmasıyla başlamıştır. Karşılıklı verilen dış ticaret tercihleriyle bu ilişkileryakınlaşarak sürmektedir. AB genel olarak diğer ürünlerde olduğu gibi tarım mallarıaçısından da Türkiye’nin en büyük pazarı özelliğini taşımaktadır. Nitekim, 1997yılında toplam tarımsal ihracatın yarısı bu pazara yönelmiş, ithalatın da üçte biriburadan sağlanmıştır. 292Türkiye’de tarım politikalarının esasları, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı(BYKP)’nda da belirtildiği gibi, “Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) Tarım Anlaşmasınınöngördüğü yükümlülükler ile AB’ye tam üyelik sürecine Avrupa Topluluğu (AT)Ortak Tarım Politikasında ve uluslararası ticaretteki gelişmeler çerçevesindebelirlenecektir. Bu çerçevede, TMO, ÇAYKUR ve Türkiye Şeker FabrikalarıAnonim Şirketi (TŞFAŞ) işlevlerini etkin olarak yerine getirmeleri amacıyla yenidenyapılandırılacaktır. Gerekli altyapı oluşturulduktan ve düzenlemeler yapıldıktansonra, özel sektör ve üretici örgütlerindeki gelişmelere bağlı olarak, söz konusukurumların faaliyet alanlarının sınırlandırılması ve piyasada gerekli hallerdemüdahale görevi üstlenmesi sağlanacaktır.” 293291 TÜMAY, İ., “Uçsuz Bucaksız Sorunlar Sektörü: Tarım,” Ekonom Dergisi, S: 8, 1998, s.36.292 COŞKUNOĞLU, F.O., “Tarım Politikalarında Yeni Denge Arayışları ve Türkiye,” TÜSİAD,Yayın No TÜSİAD-T/99-12/275, 1999, s.81.293 Uzun Vadeli ve Sekizinci BYKP, s.132.

97Öte yandan tarımda yaşanan gelişmelerden şekeri bağımsız tutmakdüşünülmemektedir. Şekerin Türkiye açısından önemi çok büyüktür. Türkiyedünyada toplam üretim ve tüketim açısından önemli bir yere sahiptir. Dünya şekerüretimi 130 milyon ton civarındadır ve bunun %70’i şeker kamışından eldeedilmektedir. 294Şeker kamışından şeker elde etmek daha düşük maliyetli olmasına rağmen,birçok ülkede şeker pancarı üretimi de devam etmektedir. Genel olarak, dünyada kişibaşına ortalama şeker tüketimi 19 kg.dır. Avrupa ortalaması 33 kg., AB ortalaması36 kg. iken Türkiye ortalaması 31 kg.dır. Buradan da anlaşılacağı üzere, Türkiye’degelir düzeyine kıyasla şeker tüketimi çok yüksek düzeydedir. Türkiye dünya toplamşeker tüketiminde 8. sırada bulunmaktadır. Şeker üretiminde ise Türkiye 11.sıradadır. 295 Bu nedenle Türkiye’de şeker stratejik bir üründür ve şeker üretiminingeriletilmesi ve ithalata bağlı kılınması önemli bir olgudur.Türkiye’de şeker rejimini düzenleyen yasa 22.06.1956 tarih ve 6747 sayılıŞeker Yasası’dır. Ancak bu yasanın birçok maddesinin uygulama olanağınınkalmadığı 4634 sayılı yasa 296 tasarısının genel gerekçelerinde açıklanmıştır. Ayrıcaaynı tasarıda, şeker üretimi pazar ve fiyat mekanizmalarının sektör bazında yenidendeğerlendirilmesi, böylece hukuki anlamda yeni bir sektörel altyapı oluşturulmasıgereğinin ortaya çıkması ve AB Helsinki Zirvesi sonrasında kazanılan aday ülkestatüsü yanı sıra, DTÖ çerçevesindeki taahhüt ve gelişmeler de şeker rejimininyeniden düzenlenmesinin gerekliliği belirtilen diğer gerekçelerdir. 297Bu gerekçeler neticesinde 04.04.2001 tarihinde kabul edilen ve 19 Nisan2001 tarih ve 24378 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 4634 sayılı yasa ile ŞekerKurumu kurulmuştur.294 AVANER, a.g.t., s.253.295 Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı (GEGP) Üzerine Değerlendirmeler, s.32.296 RG. 19.04.2001 tarih ve 24378 sayı.297 4634 sayılı Şeker Yasa Tasarısı, Başbakanlık, 14.12.2000, Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğü,Sayı: B.02.0.KKG.0.10/101-166/6349, Genel Gerekçe

982.7.1. Şeker Kurumu’nun Teşkili ve Kuruluş AmaçlarıŞeker Kurumu’nun statüsü, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve KontrolKanununda düzenleyici ve denetleyici kurum olarak belirtilmiştir. Kamu tüzelkişiliğine sahip Kurumun ilişkili olduğu bakanlık, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı’dır. 2984634 sayılı Şeker Kanunu ile kurulan Şeker Kurumu’nun karar organı olanŞeker Kurulu’nun Başkan ve Üyeleri, Bakanlar Kurulu Kararı ile atanmaktadır. 2994634 Sayılı Şeker Kanununun amacı; yurt içi talebin yurt içi üretimlekarşılanmasına ve gerektiğinde ihracata yönelik olarak Türkiye’de şeker rejimini,şeker üretimindeki usul ve esaslar ile fiyatlandırma, pazarlama şart ve yöntemlerinidüzenlemektir.Bu Kanun ve ilgili diğer mevzuatın uygulanmasını sağlamak, uygulamayıdenetlemek, sonuçlandırmak, kanunda verilen yetkiler çerçevesinde düzenlemeleryapmak, kanunla verilen diğer görevleri yerine getirmek ve yetkileri kullanmaküzere, kamu tüzel kişiliğine sahip Şeker Kurumu kurulmuştur.Şeker Kurumu’nun misyonu; Şeker Kanunu ve ilgili mevzuat çerçevesinde,düzenleyici ve denetleyici kurum kimliği ile iç ve dış gelişmeleri dikkate alarak,kurum ve kuruluşlarla işbirliği içinde, ülke ve sektör menfaatlerini ön planda tutacakpolitika ve stratejiler üretmek, uygulanmasına yönelik kararlar almak, uygulamayıizlemek ve denetlemek suretiyle, kendine yeterlik ilkesi doğrultusunda sektördekişirketlerin şeker üretim ve arzına yönelik faaliyetlerini yönlendirmektir. 3002.7.2. Şeker Kurulu’nun Görev ve YetkileriŞeker Kurumu’nun görev ve yetkilerinden başlıcaları; kotaların tespiti, iptalive transferleri hakkında karar almak ve uygulamak, şirketlerin katılım paylarınıbelirlemek, bu konuda karar almak ve uygulamak, şeker için depolama kesintisiyapılıp yapılmaması hakkında, depolama prim miktarlarının tayini hakkında vedepolama prim kesintisi için bütçe oluşturulması hakkında, karar almak veuygulamak, yurtiçinde ve dışında konusu ile ilgili kuruluşlarla işbirliği yapmak,298 4634 sayılı yasa, m.6.299 4634 sayılı yasa, m.7.300 http://www.sekerkurumu.gov.tr/altsayfa/Faal_Rapor/Fa_Rap_04/Fa_Rap_2004.htm, (26.02.2007).

99gerektiğinde bu kuruluşlara üye olmak, ticari sırlar ve gizli rekabet bilgileri de dahilolmak üzere, ticari açıdan hassas olan her türlü bilginin açıklanmasını engelleyecekusul ve esasları belirlemek ve uygulamak, Kurum’un yıllık bütçesi, gelir-gider kesinhesabı ve yıllık çalışma programlarını hazırlatmak ve onamak, menkul vegayrimenkul satınalma, satış, kiralama gibi konularda gerekli düzenlemeleri yapmakve kanunda öngörülen idari para cezalarını uygulamaktır. 3012.7.3. Personelin Statüsü, Atanması ve Özlük HaklarıKurumun karar organı niteliğinde olan kurul, biri başkan ve biri başkan vekiliolarak toplam yedi üyeden oluşur. Bakanlık, Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı ilemüsteşarlığın bağlı olduğu bakanlık, sakaroz kökenli şeker üreten ve sermayesikamuya ait olan şirket ile pancar kooperatiflerinin oluşturduğu üst birliğingöstereceği ikişer aday, sakaroz ve nişasta kökenli şeker üreten şirketlerin hergrubundan Türkiye’deki fabrikalarından nominal üretim kapasitesinin son üç yılortalama üretimi en fazla olan iki şirketin ayrı ayrı önerecekleri ikişer aday arasındanbirer üye Bakanlar Kurulu tarafından seçilir. Kurulun başkanı Bakanlar Kurulutarafından seçilirken, başkan vekili kurul üyeleri tarafından seçilir. Kurul üyeleri,hukuk, iktisat, mühendislik, işletme, uluslararası ilişkiler, kamu yönetimi veyamaliye dallarında yurt içi ya da yurt dışında en az dört yıllık yüksek öğrenim görmüş(pancar kooperatiflerinin oluşturduğu üst birliği temsil eden üye için bu şartaranmaz), mesleki açıdan yeterli bilgi ve deneyime sahip bulunan ve meslekleri ileilgili olarak kamu veya özel sektörde en az on yıl çalışmış kişiler arasından seçilir.Üyelerin görev süresi beş yıldır. Kurula atanan üyelerin, temsil ettiklerikuruluşlardaki görevlerinden ayrılmaları halinde üyelikleri sona erer. Kurul, üye tamsayısının salt çoğunluğu ile toplanır ve üye tam sayısının salt çoğunluğunun aynıyöndeki oyu ile karar alır. Üyeler çekimser oy kullanamazlar. 302 Kurul üyeleriningörevlerini yaptıkları sırada öğrendikleri gizli bilgileri açıklamaları halinde,kuruldaki görevlerine son verilir ve üyeliğe bir daha seçilemezler. 303301 http://www.sekerkurumu.gov.tr/altsayfa/Faal_Rapor/Fa_Rap_04/Fa_Rap_2004.htm, (26.02.2007).302 4634 sayılı yasa, m. 8.303 4634 sayılı yasa, m. 9.

100Üyelere, Yüksek Planlama Kurulunca kamu iktisadi teşebbüsleri yönetimkurulu başkan ve üyeleri için belirlenen ücret ödenir. Kurumun diğer personelininücretleri ise kurul tarafından belirlenir. Ücretler Yüksek Planlama Kurulunca Kamuİktisadi Teşebbüslerinde istihdam edilen personel için tespit edilen en yükseksözleşme ücreti tavanı için belirlenen ücretin iki katından yüksek olamaz. 304Kurumun hizmet birimlerinde istihdam edilecek personel, İş Kanunun hükümlerinetabidir. 305 Personel, emeklilik işlemleri yönünden 506 sayılı Sosyal SigortalarKanunu ile ilgilendirilir. Kurumun çeşitli unvanlara ait toplam 57 adet kadrosubulunmaktadır.2.8. TÜTÜN, TÜTÜN MAMULLERİ VE ALKOLLÜ İÇKİLERPİYASASI DÜZENLEME KURUMU (TAPDK)Mali tekel için en elverişli kitle tüketim maddesi olan tütün ve tütünmamullerinin 306 kurumsal yapılanması 1862’lere dayanmaktadır. Bu kapsamda,Tekel İdaresi’nin kuruluşu, 17.07.1862 tarihli mali ıslahatla tütün ve tütünmamullerinin, yine aynı yıl çıkartılan Tuz Talimatnamesi ile tuzun devlet tekelinealınmasına dayanmaktadır. 307Ancak bugünkü Tekel Genel Müdürlüğü, 21.05.1941 tarih ve 4036 sayılıİnhisarlar Umum Müdürlüğü Teşkilat ve Vazifeleri Hakkında Kanunla kurulmuş vekatma bütçeli, döner sermayeli ve tüzel kişiliği haiz bir devlet müessesesi olaraktanımlanmıştır. Tekel Genel Müdürlüğü çeşitli tarihlerde çıkartılan yasalarla devlettekelinde toplanmış bulunan ispirto ve ispirtolu içkiler, çay ve tütün ürünlerininişlenme, üretim, dağıtım ve satışından sorumlu kılınmıştır. Tekel GenelMüdürlüğü’nün adı daha sonra, 18.02.1987 tarih ve 87/11524 sayılı Bakanlar Kurulu304 4634 sayılı yasa, m. 8.305 4634 sayılı yasa, m. 10.306 TEKİN, F., “Mali Tekeller ve Türkiye’de Tütün Tekeli,” Eskişehir İktisadi ve Ticari İlimlerAkademisi Yayınları, No: 129/79, 1974, s.42.307 4685 sayılı Tütün Yasa Tasarısı, Genel Gerekçe, Başbakanlık, 08.06.2001, Kanunlar ve KararlarGenel Müdürlüğü, Sayı : B.02.0.KKG.0.10/101-320/2779.

101Kararı ile Tütün, Tütün Mamulleri, Tuz ve Alkol İşletmeleri Genel Müdürlüğü olarakdeğiştirilmiştir. 308Bu konuda en kapsamlı düzenleme 2000’li yıllarda yapılan düzenlemelerdir.20.06.2001 tarihinde kabul edilen 4685 sayılı Tütün Yasası, Cumhurbaşkanıtarafından anayasanın 89 ve 104. maddeleri gereğince tekrar görüşülmek üzeremeclise geri gönderilmiştir. Bu yasa, gerek tütün üreticilerini, gerek tütün mamulleriüreticisi Tekel’i ve diğer ulus ötesi tütün/sigara tekellerini ve yerli ortaklarını, gerektütün piyasasının çeşitli unsurlarını, gerekse de tütün tüketicilerini yakındanilgilendiren düzenlemeler getirmekteydi. 309Cumhurbaşkanının yasayı geri gönderme gerekçeleri arasında, yasada, tütünve tütün ürünlerinin dışalımının serbestleştirilmesi sonrasında yerli üreticilerin vegeçimini tütün tarımıyla sağlayan çiftçilerin sorunlarını çözümleyecek herhangi birdüzenlemeye yer verilmesi gerektiği, 310 öte yandan, getirilen düzenlemelerin tütünüretimini yok edici ve sigara pazarını tümüyle dışalıma dayandırıcı sonuçlardoğurması nedeniyle Tekel’in elindeki fabrika ve işletmelerin gerçek değerlerininçok altında satılma olasılığı 311 yer almaktaydı. Ancak hükümet görüşünde ısrar etmişolup altı ay sonra tasarı mecliste aynı haliyle kabul edilmiştir.Kabul edilen 4733 sayılı yasa 312 ile, Tütün, Tütün Mamulleri, Tuz ve Alkolİşletmeleri Genel Müdürlüğünün yeniden yapılandırılması ile Tütün, TütünMamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu kurulmuştur.2.8.1. Kurumun TeşkiliTütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumukamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahiptir. Kurumun merkeziAnkara’dadır. Kurum gerekli gördüğü yerlerde irtibat büroları kurabilir. Kurumun308 ÖNEN, K., “Türkiye’de Tarım Sektöründe Kurumsal Yapı,” HDTM, Eylül 1993, s.27.309 Bağımsız Sosyal Bilimciler, GEGP Üzerine Değerlendirmeler, a.g.e., s.33.310 4685 sayılı yasanın geri gönderme gerekçesi, Cumhurbaşkanlığı, 06.07.2001, B.01.0.KKB.01,KAN.KAR.: 39-18/A-2-2001-492, İLGİ: 21.06.2001 tarihli, A.01.0GNS.0.10.00.02-10377/25411sayılı yazıya yazılan teskere.311 4685 sayılı yasanın Cumhurbaşkanınca veto gerekçesi.312 RG. 09.01.2002 tarih ve 24635 sayı.

102organları, Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurulu vehizmet birimleridir. Kurum, Başbakanın görevlendireceği bir Devlet Bakanı ileilişkilendirilir. 313Kurul, Kurumun karar organıdır. Kurul, biri Başkan ve biri Başkan vekiliolmak üzere toplam yedi üyeden oluşur. Kurul Başkan ve üyeleri; Maliye Bakanlığı,Sağlık Bakanlığı, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı, Dış TicaretMüsteşarlığı, Türkiye Ziraat Odaları Birliği ve Genel Müdürlüğün ilgilendirildiğiBakanlığın önereceği ikişer aday arasından Bakanlar Kurulunca atanır. 3142.8.2. Üyelerin Statüleri ve AtanmalarıKurul üyeleri; hukuk, iktisat, işletme, uluslararası ilişkiler, kamu yönetimi,maliye, tıp, mühendislik ve tütün eksperliği alanlarında yurt içinde ya da yurt dışındaen az dört yıllık yüksek öğrenim görmüş, mesleki açıdan yeterli bilgi ve deneyimesahip bulunan ve meslekleri ile ilgili olarak kamuda veya özel sektörde en az on yılçalışmış kişiler arasından seçilir. Üyelerde ayrıca, 657 sayılı Devlet MemurlarıKanununun 48. maddesinin (A) fıkrasının (1), (4), (5), (6) ve (7) numaralıbentlerinde belirtilen şartlar aranır. 315Kurul üyelerinin görev süresi beş yıldır. Görev süresi biten üye yenidenseçilebilir. Herhangi bir nedenle üyelikleri sona erenlerin yerlerine Bakanlar Kurulutarafından en geç bir ay içinde yeni bir üye atanır. Bu şekilde atananlar, yerineatandıkları üyelerin sürelerini tamamlar. Arka arkaya dört toplantıya veya bir yıliçinde toplam on toplantıya mazeretsiz olarak katılmayan üyeler istifa etmişsayılırlar. 316Kurul üyelerinin görev süreleri dolmadan görevlerine son verilemez. Ancak,bu Kanundaki yasakları ihlal ettiği veya bu Kanun ile kendilerine verilen görevler ileilgili olarak işlediği suçlardan dolayı haklarında mahkûmiyet kararı kesinleşen KurulBaşkan ve üyeleri, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu uyarınca Devlet memuruolmak için aranan şartları kaybettikleri tespit edilen veya üç aydan fazla bir süre ile313 4733 sayılı yasa, m.2.314 4733 sayılı yasa, m.2.315 4733 sayılı yasa, m.2.316 4733 sayılı yasa, m.2.

103hastalık, kaza veya başka bir nedenle görevlerini yapamaz durumda olan veya görevsüresinin kalan kısmında görevine devam edemeyeceği, üç aylık süre beklenmeksizintam teşekküllü bir hastaneden alınacak heyet raporu ile tevsik edilen Kurul üyeleri,süreleri dolmadan Bakanlar Kurulu tarafından görevden alınır. 317Kurul üyeleri, Kurulun para, para hükmündeki evrak, senet ve diğermevcutlarına karşı işledikleri suçlar ile bilanço, tutanak, rapor ve benzeri her türlübelge ve defterler üzerinde işledikleri suçlardan dolayı memur sayılırlar. Kurulüyelerinin, görevlerini yaptıkları sırada öğrendikleri gizli bilgileri açıklamalarıhalinde, haklarında 765 sayılı Türk Ceza Kanununun 229 uncu maddesi hükmüuygulanır ve Kuruldaki görevlerine son verilir. Bu kişiler Kurul üyeliğine tekrarseçilemezler. 3182.8.3. Kurumun Görev ve Yetkileri4733 Sayılı Kanun’un 3. maddesinde belirtildiği şekilde Kurum’un görev veyetkileri; satış ve uygunluk belgesi başına alınacak tutarların tespiti ile tescil, izin veruhsat harçlarının Kurum tarafından tahsiline ilişkin işlemleri yürütmek, 4207 sayılıTütün Mamullerinin Zararlarının Önlenmesine Dair Kanunda yer alan hükümler saklıkalmak kaydıyla, tütün ve alkol tüketiminden kaynaklanan kamusal, toplumsal ya datıbbi nitelikteki her türlü zararlı etkileri önleyecek düzenlemeleri yapmak, bunlarlailgili kararları almak, yurt içinde ve yurt dışında konusuyla ilgili kuruluşlarla işbirliğiyapmak, gerektiğinde bu kuruluşlara Kurumun üye olmasına karar vermek, Kurum’abağlı akredite laboratuvarlarının tesis edilmesine ve işletilmesine ilişkin şartları tespitetmek, görev alanı ile ilgili konularda gerekli gördüğü her türlü bilgiyi, tütün, tütünmamulleri ve alkollü içkiler piyasasında mal veya hizmet üreten, pazarlayan, satangerçek ve tüzel kişilerle, bunların her türlü birliklerinden istemek ve Kanundaöngörülen idari para cezalarının tahsil edilmesine ilişkin işlemleri yürütmektir.317 4733 sayılı yasa, m.2.318 4733 sayılı yasa, m.3.

1042.8.4. Faaliyet AlanlarıKurum, 3. madde gereği satış ve uygunluk belgesi başına alınacak tutarlarıtespit eder, tescil, izin ve ruhsat harçlarının tahsiline ilişkin işlemleri yürütür, tütünve alkol tüketiminden kaynaklanan kamusal, toplumsal ya da tıbbi nitelikteki hertürlü zararlı etkileri önleyecek düzenlemeleri yapar ve bunlarla ilgili kararları alır,kanunun uygulanmasıyla ilgili sektörle ilgili düzenleme yapar, görev alanı ile ilgilikonularda gerekli gördüğü her türlü bilgiyi, tütün, tütün mamulleri ve alkollü içkilerpiyasasında mal veya hizmet üreten, pazarlayan, satan gerçek ve tüzel kişilerle,bunların her türlü birliklerinden denetimde bulunur. 6. madde gereğince, tütünmamullerini üretmek ve satmak isteyenlere üretim, satış ve/veya uygunluk belgesiverir ve sektörde düzenleyici işlemde bulunur ve idari para cezası uygulayabilir. 319Tütün mamulleri ile alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticareti, sigara fabrikalarınınkurulmasının izin ve şartları, üretilecek tütün mamullerinin teknik özelliklerininbelirlenmesi ile kanunun uygulanmasıyla ilgili diğer usul ve esaslar hakkındayönetmelikler çıkarır. 3202.8.5. Kurumun Gelir ve GiderleriÖzerk bütçeli olan kurumun gelirleri, yurt içinde üretilen veya ithal edilentütün mamulleri ile alkol ve alkollü içkilerin yurt içinde yapılacak ilk teslimlerindesatış fiyatının binde dördü, mamul üretimi, satışı ve uygunluk belgesi başına alınacaktutar, tescil, izin ve ruhsat harçları ile idari para cezalarının yüzde yirmibeşindenoluşur.Kurumun giderleri ise idari giderler ile sektörle ilgili araştırma-geliştirmefaaliyetleri ile tütün ve alkol tüketiminden kaynaklanan kamusal, toplumsal ya datıbbi nitelikteki her türlü zararlı etkileri önleyecek çalışmaları yönlendirerekorganizasyonu sağlamak üzere gerekli gördüğü faaliyetlerin desteklenmesindendoğan giderlerdir.Kurumun giderleri Kurul kararıyla yürürlüğe giren yıllık bütçeye göre yapılır.Kurumun bütçe yılı takvim yılıdır. Yıllık gelir ve gider arasındaki fark Maliye319 4733 sayılı yasa, m.8.320 4733 sayılı yasa, m.9.

105Bakanlığınca belirlenecek esaslar dahilinde genel bütçeye aktarılır. Kurumun mal vevarlıkları Devlet malı sayılır, haczedilemez, rehnedilemez. 321Kurum Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulunun denetimine tabidir.2.9. KAMU İHALE KURUMU (KİK)Bazen “Devlet İhalesi” olarak da adlandırılan kamu ihalesi, devlet tarafındanidari görevleri yerine getirebilmek ve halka hizmet sunabilmek için, gerek duyulaninşaathizmetleri de dahil olmak üzere-mal ve hizmetlerin satın alınması işidir. 322Tüm ülkelerde, kamu yetkilileri çoğu zaman başlıca mal ve hizmetalıcılarıdır. Bu satın alımlar, büro mobilyasından belediye taşıma sistemine, otobüsveya hastane, temizlik hizmetleri ya da yeni bir santral alımına veya otoyol inşaatınakadar çeşitlilik gösterebilir. Kamu sektörünün satın alma kararları, bireysel firmalariçin yaşamsal öneme sahip olmanın yanı sıra, tüm ülkeyi de etkilemektedir. Kamusektörü tarafından, tek bir defada harcanan tutar, çoğu zaman, bir hane halkı veyaşirket tarafından harcanan tutardan çok daha fazladır. Bunun sonucunda, sanayininönünde çok cazip bir pazar açılmaktadır. 323Bu bağlamda, kamu hukukuna tabi olan veya kamunun denetimi altındabulunan ya da kamu kaynağı kullanan kamu kurum ve kuruluşlarının yapacaklarıihalelerde uygulanacak esas ve usulleri belirlemek üzere 04.01.2002 tarihinde 4734sayılı Kamu İhale Kanunu 324 çıkarılmıştır.08.09.1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanununun günün değişen vegelişen ihtiyaçlarına cevap veremediği, uygulamada ortaya çıkan problemlerigidermede yetersiz kaldığı, bütün kamu kurumlarını kapsamadığı, AB ve uluslararasıihale uygulamalarına paralellik göstermediği görüldüğünden, kamu ihaleleri ile ilgili321 4733 sayılı yasa, m.5.322 KİK, Kamu Alımları Konusunda Dünya ve Türkiye Mevzuatı-Uygulamaları, KİK, Ankara,Mart 2003, s.3.323 KİK, a.g.e., s.3.324 RG. 20.07.2002 tarih ve 24821 sayı.

106daha geniş kapsamlı yeni bir kanun hazırlanmasına ihtiyaç duyulduğu kanun genelgerekçesinde ifade edilmektedir. 325Yasa ile bazı kurumların yapacağı ihaleler düzenlenirken, bazı durumlara iseistisna getirilmektedir. Yasanın 2. maddesinde belirtildiği gibi, genel bütçeye dahildaireler, katma bütçeli idareler, özel idareler ve belediyeler ile bunlara bağlı dönersermayeli kuruluşlar, birlikler, tüzel kişiler ile enerji, su, ulaştırma vetelekomünikasyon sektörlerinde faaliyet gösterenler dahil, sosyal güvenlikkuruluşları, fonlar, özel kanunlarla kurulmuş ve kendilerine kamu görevi verilmiştüzel kişiliğe sahip kuruluşlar (mesleki kuruluşlar hariç) ile bağımsız bütçelikuruluşlar ve bunların doğrudan veya dolaylı olarak birlikte ya da ayrı ayrısermayesinin yarısından fazlasına sahip bulundukları her çeşit kuruluş, müessese,birlik, işletme ve şirketlerin her türlü kaynaktan karşılanan mal veya hizmet alımlarıile yapım işlerinin ihaleleri bu yasa hükümlerine uygun olarak yürütülür.Bununla birlikte; 4734 sayılı kanun kapsamına giren kuruluşlarca, kuruluşamacı veya mevzuatı gereği işlemek, değerlendirmek, iyileştirmek veya satmak üzeredoğrudan üreticilerden veya ortaklarından yapılan tarım veya hayvancılıkla ilgiliürün alımları; savunma, güvenlik ve istihbaratla ilgili, hizmet, malzeme, teçhizat vesistem alımları; uluslararası anlaşmalar gereğince sağlanan dış finansman ileyaptırılacak olan ve finansman anlaşmasında farklı ihale usul ve esaslarınınuygulanacağı belirtilen mal ve hizmet alımları ile yapım işleri; idarelerin yabancıülkelerdeki kuruluşlarının mal veya hizmet alımları ile yapım işleri; kanunkapsamına giren kuruluşların DMO Genel Müdürlüğünden yapacakları alımlar ileulusal araştırma geliştirme kurumlarının yürüttüğü ve desteklediği AR-GE projeleriiçin gerekli olan mal ve hizmet alımları bu kanun kapsamı dışındadır. 326İhalelerle ilgili şikâyetlerin incelenme süreci yasada uluslararası uygulamalarçerçevesinde ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Bu bağlamda, ihalenin başlangıcındasözleşmenin imzalanmasına kadar olan süre içinde idarece yapılan işlemlerdemevzuata aykırılık bulunduğuna ilişkin şikâyetleri incelemek ve sonuçlandırmak,bütün ihale mevzuatını hazırlamak ve uygulamayı yönlendirmek, kamu ve özel325 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu Tasarısı, Başbakanlık, Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğü,Sayı : B.02.0.KKG.0.10/101-292/5381, 20.11.2001.326 4734 sayılı yasa, m.2.

107sektöre eğitim vermek, ihalelerle ilgili istatistikler oluşturmak ve yayımlamak vehaklarında yasaklama kararı verilenlerin sicillerini tutmak üzere, Kamu İhaleKurumu kurulmuştur. 3272.9.1. Kamu İhale Kurumu’nun Teşkili ve Kuruluş AmaçlarıKamu İhale Kurumu, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve 4735 sayılı Kamuİhale Sözleşmeleri Kanunu ile öngörülen görevleri yerine getirmek üzere kurulan,idari ve mali özerkliğe sahip bir kamu tüzel kişisidir. Kurumun merkeziAnkara'dadır. Kurumun ilişkili olduğu Bakanlık, Maliye Bakanlığı’dır. Kurumteşkilatı; Kamu İhale Kurulu, Başkanlık ve hizmet birimlerinden oluşmaktadır. Kamuİhale Kurumu, Kanunla kendisine verilen görevleri yerine getirirken yetkileriniKurul vasıtasıyla kullanır. 328Bu Kanunun amacı, kamu hukukuna tâbi olan veya kamunun denetimi altındabulunan veyahut kamu kaynağı kullanan kamu kurum ve kuruluşlarının yapacaklarıihalelerde uygulanacak esas ve usulleri belirlemektir.2.9.2. Üyelerin StatüleriKamu İhale Kanunu’nun 53. maddesine göre; kurumun karar organı, biribaşkan ve biri de ikinci başkan olmak üzere on üyeden oluşan Kamu İhaleKuruludur. KİK üyelerinin en az dört yıllık öğrenim veren hukuk, iktisat, siyasalbilgiler, işletme, iktisadi ve idari bilimler, mimarlık ve mühendislik fakültelerindenmezun olmuş, kamu kurum ve kuruluşlarında en az oniki yıl hizmeti bulunan, kamuihale mevzuatı ile ilgili yargılama, inceleme, denetleme, uygulama veya danışmakonularında fiilen en az dört yıl çalışarak ulusal veya uluslararası ihale mevzuatıaçısından kanıtlanmış niteliğe ve deneyime sahip olmaları, geçmişte ve halen birsiyasi parti ile aday gösterilme dahil üyelik ve görev alma ilişkileri bulunmamasıgerekir. Maliye Bakanlığı’nca önerilecek iki kişi, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’ncaönerilecek üç kişi, Hazine Müsteşarlığı’nın bağlı olduğu Bakanlık ile Danıştay ve327 Kamu İhale Kanunu Tasarısı.328 4734 sayılı yasa, m.53.

108Sayıştay Başkanlıklarınca önerilecek birer kişi, Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği ileTürkiye İşveren Sendikaları Konfederasyonu tarafından önerilecek birer kişi olmaküzere toplam on üye, Bakanlar Kurulunca atanır. Bakanlar Kurulu, atamayla birliktekurulun başkanını da görevlendirir. Kurul üyeleri kendi aralarından ikinci başkanıseçer. Üyeler, Yargıtay birinci Başkanlık Kurulu huzurunda üyeliklerinin devamısüresince görevlerini tarafsız ve dürüst olarak yerine getireceklerine, kanunhükümlerine ve ilgili mevzuata aykırı hareket etmeyeceklerine ve ettirmeyeceklerinedair yemin ederek göreve başlarlar. Üyelerin görev süresi beş yıl olup, yenidenseçilmeleri mümkün değildir. Üyelerin görev süreleri dolmadan görevlerine sonverilemez. Ancak ciddi bir hastalık veya sakatlık nedeniyle iş görememeleri, atamayailişkin şartları kaybetmeleri, görevi kötüye kullanmaktan veya yüz kızartıcı bir suçtanmahkûm olmaları halinde Başbakan onayıyla görevden alınabilirler. Üyeler, özel birkanuna dayanmadıkça resmi veya özel hiçbir görev alamaz, ticaretle uğraşamaz,serbest melek faaliyetinde bulunamaz, ücret karşılığı konferans veya ders veremez,her türlü ticari amaçlı ortaklıklarda hissedar veya yönetici olamazlar. Kurul, üyetamsayısı ile toplanır ve çoğunlukla karar alır. 329Kurum hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, sözleşmeli olarakistihdam edilen personel eliyle yürütülür. Üyelerin aylık ücretleri Maliye Bakanı’nınönerisi üzerine Bakanlar Kurulunca belirlenirken, diğer personelin ücret ile diğermali ve sosyal hakları kurul tarafından belirlenir. Kurum personeli, 5434 sayılıTürkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu’na tabidir. 3302.9.3. Kurumun Görev ve YetkileriKurumun başlıca görevleri; ihalenin başlangıcından sözleşmeninimzalanmasına kadar olan sürede idarece yapılan işlemlerde mevzuata aykırılıkbulunduğuna ilişkin şikâyetleri inceleyerek sonuçlandırmak, yerli isteklilerin yabancıülkelerde açılan ihalelere katılmalarının engel olunduğunun tespit edilmesi halindebu uygulamanın yapıldığı ülkenin isteklilerinin de bu kanun kapsamında yapılanihalelere katılmalarının önlenmesine yönelik tedbirlerinin alınmasını ve gerekli329 4734 sayılı kanun m. 53.330 4734 sayılı kanun m. 53.

109düzenlemelerin yapılmasını sağlamak üzere Bakanlar Kuruluna teklifte bulunmak,Kamu İhale Kanunu ve Kamu İhale Sözleşmeleri Kanununa ilişkin bütün mevzuatı,standart ihale dokümanlarını ve tip sözleşmeleri hazırlamak, geliştirmek veuygulamayı yönlendirmek, haklarında ihalelere katılmaktan yasaklama kararıverilenlerin sicillerini tutmak, ihale ilanları ile ilgili esas ve usulleri düzenlemek,basılı veya elektronik ortamda Kamu İhale Bültenini yayımlamak ve Kamu İhaleKurumunun yıllık bütçesi ile kesin hesabını ve yıllık çalışma raporlarını hazırlamak,Kurum bütçesinin uygulanmasını, gelirlerin toplanmasını ve giderlerin yapılmasınısağlamaktır. 3312.9.4. Kanunun Getirdiği YeniliklerSaydamlık, rekabet, eşitlik, güvenirlik, gizlilik, kamuoyu denetimi,ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanması ve kaynakların verimlikullanılması gibi konular temel ilkeler olarak belirlenmiştir.Ayrıca uluslararası uygulamalar da dikkate alınarak; kapsamdaki kuruluşlargenişletilmiştir. Kamu kaynağı kullanan ve kamu denetiminde olan tüm kamu kurumve kuruluşları kapsama alınmıştır. Ödeneği, uygulama projesi ve çevresel etkideğerlendirme (ÇED) raporu olmadan ihaleye çıkılamayacaktır. Ödeneksiz ihaleyapılmaması, yapım işlerinde arsası temin edilmeden, mülkiyet, kamulaştırma vegerekli imar işlemleri tamamlanmadan ve uygulama projeleri yapılmadan ihaleyeçıkılamayacağı ve gerekli olan işlerde ÇED olumlu belgesi alınması zorunluluğuyönünde hükümler getirilmiştir. Yerli isteklilere ve yerli mala avantaj sağlanmasıesası getirilmiştir. AB müktesebatında yer alan eşik değer uygulaması ile paralelliksağlamak amacıyla kanun kapsamındaki işlerin türüne ve kuruluşların yapısına görefarklı parasal limitler getirilmiştir. Tahmini bedel uygulaması kaldırılarak yerineyaklaşık maliyet uygulaması getirilmiştir. İhaleye katılımda yeterlik kriterleriayrıntılı olarak düzenlenmiş, müteahhitlik karnesi yerine iş bitirme belgeleriuygulaması getirilmiştir. 2886 sayılı kanunun yürürlükte olduğu dönemde şeffafolarak uygulanmadığı gerekçesi ile uluslararası alanda eleştirilen ihalelere katılımdayeterlik kriterleri uluslararası ihale mevzuatına uygun olarak düzenlenmiştir. AB331 KİK, a.g.e., s.28.

110ihale mevzuatına uygun ilan süreleri getirilmiştir. İhale süreci ile ihale sonucununşeffaflığı ve güvenilirliği ilkesi uygulamaya başlanmıştır. İhalenin ekonomik açıdanen avantajlı teklifi veren (fiyat dışı unsurlar da dikkate alınarak) isteklinin üzerindebırakılması esası getirilmiştir. Ekonomik açıdan en avantajlı teklif en düşük fiyatıiçeren teklif olabileceği gibi, sadece en düşük fiyat esasının uygulanmasının mümkünolmadığı durumlarda AB mevzuatındaki kriterlere uygun fiyat dışı unsurların dadikkate alınacağı belirtilmiştir. 332332 KİK, a.g.e., s.25.

111Tablo 2.2. BİO’ların Kuruluş Kanunları, Kuruluş Tarihleri ve Kuruluş AmaçlarıFaaliyetKurum Kuruluş Kuruluş GösterdiğiKuruluş Amaçları / GörevleriAdı Tarihi Kanunları (Düzenlediği)AlanSPK 1981 2499 Sermaye piyasalarıRK 1994 4054 Mal ve hizmet piyasalarıRTÜK 1994 3984Radyo ve televizyonyayınlarıBDDK 1999 4389 BankacılıkTK 2000 4502 TelekomünikasyonEPDK20014628 Elektrik4646 Doğal gaz2003 5015 Petrol2005 5307 LPGŞK 2001 4634 Şeker ve tatlandırıcılarTAPDK 2002 4733Tütün, tütün mamullerive alkollü içkilerKİK 2002 4734 Bütün kamu kurumlarıSermaye piyasalarının işleyişine ilişkin kuralların belirlenmesi, piyasadan fon kullanma mekanizmasının en iyişekilde işletilmesi ve buna bağlı olarak sermaye piyasasına yatırım yapan tasarruf sahiplerinin hak vemenfaatlerinin korunması ile tüm bunların yerine getirilmesi için piyasaların adil ve etkin çalışmasınıngözetilmesi.Mal ve hizmet piyasalarında faaliyet gösteren ya da bu piyasaları etkileyen her türlü teşebbüsün aralarındayaptığı rekabeti engelleyici, bozucu ve kısıtlayıcı anlaşma, uygulama ve kararlar ile piyasaya hakim olanteşebbüslerin bu hakimiyetlerini kötüye kullanmaları ve rekabeti önemli ölçüde azaltacak birleşme ve devralmaniteliğindeki her türlü hukuki işlem ve davranışlar, rekabetin korunmasına yönelik tedbir, tespit, düzenleme vedenetlemeye ilişkin işlemleri yerine getirmektir.Radyo ve televizyon yayınlarının düzenlenmesine ilişkin esas ve usulleri belirlemekFinansal piyasalarda güven ve istikrarı sağlamak, finansal sisteme rekabet gücü kazandırıcı ortamı hazırlamak,kredi sisteminin etkin bir şekilde çalışmasını temin etmek, tasarruf sahiplerinin hak ve menfaatlerini korumak,denetime tabi kuruluşların piyasa disiplini içerisinde, sağlıklı, düzenli ve emin bir şekilde çalışmasınayönelik gerekli tedbirleri almaktır.Telekomünikasyon sektöründe adil ve serbest rekabete dayalı dinamik ve güçlü bir piyasa oluşturmak, sektörile ilgili politikalara katkı sağlamak, tüketici haklarının korunmasını sağlayıcı tedbirleri almak, frekans venumara gibi kıt kaynakların planlanarak etkin ve verimli kullanımını sağlamak.Elektrik, doğal gaz, petrol ve LPG’nin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreye uyumlu bir şekildetüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyetgösterebilecek, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir enerji piyasası oluşturmak ve bu piyasada bağımsız birdüzenleme ve denetim sağlamak.Yurt içi talebin yurt içi üretimle karşılanmasına ve gerektiğinde ihracata yönelik olarak Türkiye’de şekerrejimini, şeker üretimindeki usul ve esaslar ile fiyatlandırma, pazarlama şart ve yöntemlerini düzenlemek.Tütün, tütün mamulleri ve alkollü içkiler üretimine, iç ve dış alım ve satımına ilişkin usul ve esaslarıbelirlemek.Kamu hukukuna tabi olan veya kanunun denetimi altında veyahut kamu kaynağı kullanan kamu kurum vekuruluşlarının yapacakları ihalelerde uygulanacak esas ve usulleri belirlemek.

112Tablo 2.3. Karar Organları ve Kurul YapılarıKurum Düzenleme Gözetim Araştırma/SoruşturmaSPK E E Eİzin Yaptırım KararlarınYargısal Denetimi- Lisans- Zararın tazminiİdare Mahkemesi- Sermaye piyasası araçlarının ihracı izni- Lisans iptali- Para cezası- Adli cezalarRK E E E - Birleşme devralma - - İdari para cezası Danıştay- Kanal ve frekans bandları- Lisans iptaliAnkara İdare MahkemesiRTÜK E E H- Adli cezalar- Radyo ve televizyon yayınlarının yasaya uygunluğunu - Yayın durdurmadenetlemek- İdari para cezası- Banka lisansı - Banka yönetimine müdahaleDanıştay- Faaliyetlere kısıtlama- Özkaynakların güçlendirilmesine yönelikBDDK E E Etedbirler- Lisans iptali- İdari para cezası- Adli cezalarTK E E E- Lisans- Lisans iptaliDanıştay / İdare Mahkemesi 333- Tarifelere onay vermek- İdari para cezasıEPDK E E E- Lisans- Talep tahminleri ve dağıtım yatırımlarına onay vermek- Tarifelere onay vermek- Lisans iptali- İdari para cezası- Adli cezalarŞK E E H - Şeker kotaların tespiti - İdari para cezası İdare MahkemesiTAPDK E E H- Tütün mamulleri ve alkollü içkiler üretimi, ithalatı ve satışı izninivermek- Tütün eksperlerinin yetki ve sorumluluğunu belirlemek- Lisans iptali- İdari para cezası- Tütün ve alkollü içki tüketiminde tıbbi nitelikteki zararları önleyicidüzenleme yapmak.KİK E E EKaynak: TÜSİAD, a.g.e., s.194-195.E : EvetH : Hayır- İdarelerin mevzuata aykırı ihale işlemleri ile ilgili olarak yapılanşikayetleri incelemek.- İhalelere katılmaktan men edilenlerin sicilini tutmak.Danıştay- İhale süreci ile ilgili, mümkünse düzeltici İdare Mahkemesiişlemi belirler.- İhale sürecini askıya alır.- İhaleyi iptal eder ya da şikayeti uygun bulmaz.333 TK işletmecilerle imzaladığı “imtiyaz sözleşmeleri” için Danıştay’ın görüşünü almaktadır. Kurumun kararlarına karşı itiraz ise İdare Mahkemelerine yapılmaktadır.

113Tablo 2.4. BİO’ların BütçeleriKurumSPKRKRTÜKBDDKTKEPDKŞKTAPDKKİKGelirleri- Sermaye piyasası araçlarının ihraç bedelininbinde 3’ü- Bütçe ödeneği- Şirket kuruluş veya artırılan sermayelerininbinde 2’si- İdari para cezalarının yüzde 25’i.- Yayın gelirleri- Bakanlık bütçesine konulan ödenek- Özel radyo ve televizyon kuruluşlarındanalınacak yıllık frekans tahsis bedelleri,- Özel radyo ve televizyon kuruluşlarınınreklam gelirlerinin yüzde 5’i,- İdari para cezaları- TBMM Bütçesine konulan ödenek- Banka bilanço toplamlarının en fazla onbinde3’ü.- Frekans ruhsat ve kullanıcı ücretleri- Lisans ücretlerinin binde 5’i,- İşletmecilerden alınacak katkı payları,- Yayın ve danışmanlık gelirleri,- Bütçeye konulacak ödenek,- İdari para cezaları.- Lisans bedelleri- İletim tarifesinin yüzde 1’i oranındaki iletimek ücreti,- Doğal gaz sektöründe lisanslı faaliyetgösteren şirketlerin safi satış hasılatlarınınbinde 1’i oranında katılma payları,- Yayın gelirleri- İdari para cezalarının yüzde 25’i.- Şirketlerin iç pazara verdikleri şekerin satışfiyatının binde 5’i.- Mamul üretimi, satışı ve uygunluk belgesibaşına alınacak tutar,- Tescil, izin ve ruhsat harçları- İdari para cezalarının yüzde 25’i.- İhale yüklenicilerinden alınacak ihalesözleşme bedelinin on binde 5’i,- Şikayet başvurusu ücretleri,- Yayın gelirleri,- Eğitim, kurs ve seminer gelirleri,- Gerektiğinde bütçeye konulan ödenek.Kaynak: TÜSİAD, a.g.e., s.196-197.Kurumun Mali Denetimini KimYapmaktadır?İlgili BakanSayıştayBaşbakanlık Yüksek DenetlemeKuruluİlgili bakanın oluşturacağı komisyon(Sayıştay Denetçisi, Maliye Müfettişive Başbakanlık Müfettişi)SayıştayBaşbakanlık Yüksek DenetlemeKuruluBaşbakanlık Yüksek DenetlemeKuruluBaşbakanlık Yüksek DenetlemeKuruluSayıştay

114Tablo 2.5. Üyelerin Statüleri ve AtanmalarıKurumÜyeSayısıÜyelerinGörevSüresiÜyelerinYenidenAtanmasıMümkünMüdür?Üyeleri Aday Gösteren KurumlarÜyelerin AtanmasıÜyeler YeminEdiyor Mu?Üyelerin,GerektiğindeGörevden AlınmasıSPK 7 6 E- İlgili bakanlık (2)- Maliye Bakanlığı (1)- Sanayi ve Ticaret Bakanlığı (1)- BDDK (1)- TOBB (1)- Türkiye Sermaye Piyasası Aracı Kuruluşları Birliği(1)- Bakanlar Kurulu E BaşbakanRK 11 6 E- Rekabet Kurulu (4)- Sanayi ve Ticaret Bakanlığı (2)- DPT’den sorumlu bakan (1)- Yargıtay (1)- Danıştay (1)- Üniversiterlerarası Kurul (1)- TOBB (1)- Bakanlar Kurulu EHükümbulunmamaktadır.RTÜK 9 4 E- Siyasi Parti grupları (5)- YÖK (2)- Gazeteciler Cemiyeti ve Basın Konseyi (1)- Milli Güvenlik Kurulu Sekterliği (1)- Siyasi Parti gruplarınınadayları TBMM- Diğerleri BakanlarKuruluHHükümbulunmamaktadır.BDDK 7 6 E - İlgili Bakan - Bakanlar Kurulu E BaşbakanTK 5 5 EEPDK 7 6 E- Ulaştırma Bakanlığı (3)- Sanayi ve Ticaret Bakanlığı ve TOBB (1)- Telekomünikasyon sektörü (1)- Bakanlar Kurulu H Bakanlar Kurulu- Kurul üyeleri; hukuk, siyasal bilgiler, idari bilimler,- Bakanlar Kurulu E Bakanlar Kurulukamu yönetimi, iktisat, mühendislik, işletme ya da

115ŞK 7 5 ETAPDK 7 5 EKİK 10 5 HKaynak: TÜSİAD, a.g.e., s.198-199.maliye dallarında eğitim veren en az dört yıllıkyüksek öğrenim kurumlarından mezun olmuş, kamukurum ve kuruluşlarında ya da özel sektörde en az onyıl deneyim sahibi ve mesleğinde temayüz etmişkişiler arasından Bakanlar Kurulunca atanır.- Sanayi ve Ticaret Bakanlığı- Tarım ve Köyişleri Bakanlığı (1)- Dış Ticaret Müsteşarlığının bağlı olduğu bakanlık(1)- T. Şeker Fabrikaları A.Ş. (1)- Pankobirlik (1)- Özel Şeker Şirketleri (2)- Maliye Bakanlığı (1)- Sağlık Bakanlığı (1)- Tarım ve Köyişleri Bakanlığı (1)- Hazine Müsteşarlığı (1)- Dış Ticaret Müsteşarlığı (1)- Türkiye Ziraat Odaları Birliği (1)- TEKEL Genel Müdürlüğünün ilgilendirildiğibakanlık (1)- Maliye bakanlığı (2)- Bayındırlık ve İskan Bakanlığı (3)- Hazine Müsteşarlığı (1)- Danıştay (1)- Sayıştay (1)- TOBB (1)- TİSK (1)- Bakanlar Kurulu H Hüküm bulunmamaktadır- Bakanlar Kurulu H Bakanlar Kurulu- Bakanlar Kurulu E- Atamaya ilişkinşartları kaybederseatandıkları usule göre- Suç işlemeleri halindeBaşbakan onayıE : EvetH : Hayır

116Tablo 2.6. BİO’ların Eğitim FaaliyetleriKurum Kurum İçine Yönelik Eğitim Faaliyetleri Kurum Tarafından Verilen Eğitim FaaliyetleriSPKRKRTÜKBDDKTK- Personelin yetiştirilmesi amacıyla, yurtdışında yüksek lisansçalışmalarına katılım- Yabancı üniversitelerle yapılan anlaşmalar çerçevesinde sertifikaprogramları- Meslek personeline yönelik olarak hukuk, iktisat, rekabet hukuku vebireysel gelişim bölümlerinden oluşan hizmet içi eğitim- Rekabet uzmanlarına yurtdışındaki üniversitelerde yüksek lisansimkânının sağlanması- Kurum çalışanlarına Temel İlk yardım eğitimi verilmesi- Üst Kurul personeline kurum içi eğiticilerden, akademisyenler ile kamukurum ve kuruluşlarının uzman eğiticilerinden yararlanarak çeşitlihizmet içi eğitim programları- DPT AB ile İlişkiler Genel Müdürlüğü’nün koordinasyonunda yapılaneğitim programlarına katılım- TODAİE tarafından açılan “Kamu Yönetimi Lisans Üstü UzmanlıkProgramı”na katılım- Yurt dışında uluslararası kuruluşlar ve diğer ülkelerin bankacılıkalanındaki düzenleyici otoriteleri tarafından genel bankacılık, ekonomi,risk ve benzeri mesleki konularla ilgili olarak düzenlenen kurs, seminer,konferans ve benzeri eğitim faaliyetlerine personelin katılımı,- Kurum tarafından belirlenen ABD ve Avrupa’daki üniversitelerdebankacılık, finans, ekonomi, işletme, istatistik, ekonometri, muhasebe,matematik, uluslararası ilişkiler, mühendislik ve hukuk alanlarında yurtdışı yüksek lisans eğitimine katılım,- Yabancı dil bilgi düzeylerinin geliştirilmesi amacıyla yurt içinde yabancıdil eğitim programlarına katılım,- Meslekteki gelişmeleri izlemesi ve kendisini yenilemesi amacıyla,hizmet içi eğitim, yurt içi kurs, seminer ve benzeri eğitim faaliyetleri- Hizmet içi eğitim kapsamında yurt içinde çeşitli seminer, konferans vetoplantılara katılım- Tanzanya, Umman, Kırgızistan ve Filistin sermaye piyasası otoriteleritemsilcilerine yönelik eğitim programları- Irak’ta menkul kıymetler borsası (Iraq Stock Exchange) ve piyasalarıdüzenleyici otorite (Iraq Securities Commission)- Rekabet uzmanlarının çeşitli ekonomik etkinliklere konuşmacı olarakkatılmasını sağlamak- Türkiye’de rekabet hukuku alanında bilgi birikimine katkıda bulunmak- Çeşitli konularda ve farklı illerde yapılan paneller ve eğitim seminerleri

117EPDKŞKTAPDKKİK- Hint Teknik ve Ekonomik Yardım Programı (ITEC) çerçevesinde EnerjiÜretim Sektörü Uluslar arası Eğitim Programı’na katılım,- İngiltere’de düzenlenen “Energy Studies Master” programına katılım,- Mesleki bilgi ve deneyimlerini geliştirmek üzere “Florida Üniversity-PERK”’de düzenlenen eğitim programına; Teksas Üniversitesi Enerji veEkonomi Merkezinde düzenlenen “Petrol, Gaz ve Elektrikte DeğerYaratımında Yeni Dönem Programı” eğitimine ve MichiganÜniversitesinde düzenlenen “Yıllık Regülasyon Çalıştayı”na katılım.- Personelin yetiştirilmesi amacıyla, yurtdışında yüksek lisansçalışmalarına katılım,- Meslek personeline yönelik olarak hukuk, iktisat, rekabet hukuku vebireysel gelişim bölümlerinden oluşan hizmet içi eğitim.- Personelin yetiştirilmesi amacıyla, yurtdışında yüksek lisansçalışmalarına katılım,- Meslek personeline yönelik olarak hukuk, iktisat, rekabet hukuku vebireysel gelişim bölümlerinden oluşan hizmet içi eğitim.- Personelin yetiştirilmesi amacıyla, yurtdışında yüksek lisansçalışmalarına katılım,- Meslek personeline yönelik olarak hukuk, iktisat, rekabet hukuku vebireysel gelişim bölümlerinden oluşan hizmet içi eğitim- Boğaziçi Üniversitesi 4 üncü sınıf Öğrencilerine bir günlük bilgilendirmeprogramı uygulanmıştır- RK Başkanlığı Rekabet Uzman Yardımcıları Mesleki Eğitim Programınabilgilendirici olarak Kurum temsilcisi katılmıştır.

118Tablo 2.7. BİO’ların Uluslararası FaaliyetleriKurum BİO’ların İlişkide Bulunduğu Uluslararası Kurumlar Yapılan Faaliyet / Alınan GörevSPKRKRTÜKBDDK- Avrupa Sermaye Piyasaları Düzenleyici Otoriteleri Komitesi(CESR)- Uluslararası Sermaye Piyasası Kurulları Örgütü (IOSCO)- Gelişmekte Olan Piyasalar Komitesi (Emerging Markets Committe- EMC)- Finansal İstikrar Forumu (FSF)- Uluslar arası İşbirliği ve Bilgi Paylaşımına Yönelik Mutabakatlar(Memorando of University)- Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı (Organization forEkonomic Co-operation and Development OECD)- Hizmet Ticareti Genel Anlaşma (The General Agreement on Tradein Services GATS) toplantıları- Birleşmiş Milletler Ticaret ve Kalkınma Konferansı (UnitedNations Conference on Trade and Development UNCTAD)- 5. BM Rekabet Gözden Geçirme Konferansı- AB Tam Üyelik Müzakere sürecinin parçası olan tarama aşamasıkapsamında yapılan Rekabet Politikası tarama toplantıları- Uluslararası Rekabet Ağı (International Competition Network-- IOSCO bünyesindeki komite ve çalışma grubu çalışmalarına aktif olarak iştiraketmek,- EMC Başkanlık görevi,- İkili ilişkiler ile bu organizasyonlarda etkin bir şekilde görev alınması.- İkili ilişkiler, karşılıklı işbirliği ve etkinliklerde aktif olarak görev alınması.ICN)- Uluslararası Radyokomünikasyon Konferansı (RRC ) - Türkiye adına yapılan 1085 adet talepten 1052 frekans blok tahsisi alınarak % 97başarı sağlanmıştır. Toplantı sonucunda ülkemiz adına tahsis edilecek frekanskapasitesi dikkate alınarak TK tarafından yapılan frekans planlamasına katkısağlanmıştır.- AB Genel Sekreterliğinin koordinasyonunda yürütülen mevzuat uyumlaştırma vemüzakere toplantılarına yayıncılık alanında sorumlu kuruluş olarak katılım.- AB müktesebatı ile kendi iç mevzuatımızın değerlendirmeye alındığı 35 fasıldanoluşan toplantıların 8 tanesinin tanıtıcı ve ayrıntılı tarama toplantılarına ayrı ayrıkatılarak bu süreçte aktif bir şekilde yerini almıştır.- Uluslararası Para Fonu (International Maoney Found-IMF)- OECD- Ekonomik Gelişmeler Gözden Geçirme Komitesi (Economic- 13 farklı ülke Merkez Bankası ve Para otoriteleri ile Mutabakat Zaptı imzalanması,- AB Genel Sekreterliği koordinasyonunda hazırlanan “2006 Yılı Düzenli İlerlemeRaporuna Türkiye Katkısı” çalışmalarına Kurumun görev alanına giren konularda

119TKEPDKDevelopment Research Centre-EDRC)- GATS- Dünya Ticaret Örgütü (World Trade Organization-WTO)- Yolsuzlukla Mücadele Eden Devletler Grubu (Group of StatesAgainst Corruption-GRECO)- Uluslararası Telekomünikasyon Birliği (InternationalTelecommunication Union-ITU),- Posta ve Telekomünikasyon İdareleri Avrupa Konferansı(European Conference of Postal and TelecommunicationsAdministrations-CEPT),- Avrupa Telekomünikasyon Standartları Enstitüsü (EuropeanTelecommunications Standards Institute ETSI),- Enerji Düzenleyicileri Bölgesel Birliği (Energy RegulatorsRegional Association-ERRA),- Avrupa Enerji Düzenleyicileri Birliği (Center for Energy andEnvironmental Resources-CEER),- Güneydoğu Avrupa Elektrik Düzenleme Forumu (South Eastgörüş bildirilmesi,- AB ile müzakerelere geçilmeden önce yürütülmesi gereken tarama sürecinde“Sermayenin Serbest Dolaşımı”, “Şirketler Hukuku”, “Mali Hizmetler”, “Ekonomikve Parasal Politika”, “İstatistik”, “Tüketici ve Sağlığın Korunması” ve “MaliKontrol” fasıllarına ilişkin hazırlık, tarama ve ayrıntılı tarama toplantılarına Kurumyetkilileri tarafından katılım sağlanması,- Türkiye-AB Ortaklık Komitesince gerçekleştirilen ve AB ile ülkemiz arasındamevzuata ilişkin analitik inceleme sürecinin yönlendirilmesini amaçlayan altkomitelerden Ekonomik ve Parasal Konular, Sermaye Hareketleri ve İstatistik AltKomitesi ile Tek Pazar ve Rekabet Alt Komitesi’nin toplantılarına katılımınsağlanması,- IMF ile üzerinde mutabakata varılan Stand-by Düzenlemesi çerçevesindegerçekleştirilen üçüncü ve dördüncü gözden geçirme çalışmaları kapsamında,ülkemizi ziyaret eden IMF heyetleriyle bankacılık sektörünü ilgilendiren veKurumun görev alanına giren konularda görüşmelerin gerçekleştirilmesi,- IMF tarafından hazırlanan Küresel Mali İstikrar Raporu (Global Financial StabilityReport) başlıklı yayın ile Döviz Kuru Düzenlemeleri ve Kısıtlamaları Yıllık Raporu(Annual Report on Exchange Arrangements and Exchange Restrictions) başlıklıyayının güncellenmesine katkıda bulunulması,- Dünya Bankası tarafından ülkemizin AB’ye katılım süreci kapsamındahazırlanmakta olan Ülke Ekonomik Raporunun (Country Economic Memorandum)Kurumun görev alanına giren bölümlerine ilişkin görüşlerin bildirilmesi.- Ülkemizle tarihsel ve coğrafi açıdan yakınlığı bulunan ülkelerletelekomünikasyonun çeşitli alanlarında mevcut ikili işbirliği projelerinin hayatageçirilmesi.- Uluslararası organizasyonlar ve diğer ülke enerji piyasaları düzenleyici kurumlarınındavetleri üzerine iştirak edilen toplantı, konferans, seminer, fuar ve eğitimprogramlarına katılım,- “Akdeniz Havzası Enerji Düzenleyicileri Topluluğu Çalıştaylarına katılımsağlanmış, bu toplantılar kapsamında Türkiye olarak Başkan Yardımcılığı görevi

120ŞKEurope Electricity Regulation Forum-SEEERF),- Uluslararası Enerji Ajansı (UEA),- Elektrik ve Doğal Gaz için Avrupa Düzenleyiciler Grubu(European Regulators Group for Electricity and Gas-ERGEG),- Elektrik Endüstrisi Birliği (Union of the Electricity Industry-EURELECTRIC),- Enerji Topluluğu Sekreteryası (European Circuit Society-ECS)- Dünya Bankası (DB),- Karadeniz Ekonomik İşbirliği (KEİ),- OECD,- Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ)- Teknik Destek ve Bilgi Değişim Bürosu (Technical Assistance andInformation Exchange Instrument-TAIEX)- Romanya Gaz Düzenleme Otoritesi (ANGRN)- Amerika Birleşik Devletlerindeki Kamusal Hizmet ŞirketleriDüzenleyicileri Ulusal Birliği (National Association of RegulatoryUtility Commissioners NARUC)- Serbest Ticaret Anlaşmaları (STA)- Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (ABGS)- DTÖüstlenilmiştir.,- AB’ ye uyum çalışmaları kapsamında Şeker Alt Çalışma GrubuKoordinatörlüğünün yürütülmesi,- STA çalışmalarına katılım sağlanması,- Türkiye’nin Uluslararası Şeker Örgütü’nde temsilinin sağlanması,- Uluslararası Şeker Konseyi Başkan Yardımcılığı görevi,- Çeşitli konferans ve seminerlerde “Şeker Politikaları” ile ilgili sunum ve bildiriler.

121ÜÇÜNCÜ BÖLÜMBAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELERİN TÜRK YÖNETSEL YAPISINAETKİLERİBİO’ların yasal yetkileri, düzenledikleri alanın ekonomik büyüklüğü, kamuyönetiminden farklı olarak siyasal denetimden muaf olmaları, uluslararasıkuruluşların himayesi altında bulunmaları, yeni bir siyasal alanı tarif etmektedir.Yasama, yürütme ve yargı benzeri yetkilerin iç içe geçtiği bu siyasal alanda, iktidarbiçimi, demokratik iktidar biçimini yansıtmamaktadır. Bir başka ifadeyle, BİO’ların,etkin ve hızlı karar almaları, onların siyasal olarak oligarşik bir iktidar biçimindeolduğu gerçeğini değiştirmemektedir. Ülke ölçeği ile aralarındaki ilişki hükümetlerdüzeyinde değil, kurumlar arasındadır. Bu da uluslararası kurumların, güçlerinipekiştiren ve iktidarlarını merkezileştiren yeni bir eğilim olarak yorumlanabilir. 334BİO’lar birçok özellikleri bakımından birbirine benzetilmektedir. BirçokOECD ülkesinde eşbiçimli BİO’lar bulunmaktadır. Fakat gelişmiş kapitalistülkelerdeki BİO’ların sistem içindeki güçleri ile küresel kapitalist sistemin bağımlıkutbunda yer alan azgelişmiş ülkelerdeki kurumların siyasal sistem içindeki güçleridikkate alındığında, Türkiye gibi ülkelerde bu kurumların genellikle zorlayıcımekanizmalar yoluyla yaratıldığını unutmamak gerekir. Zorlayıcı mekanizmalar,genellikle uluslararası düzeyde para-kredi mekanizmaları aracılığıyla kurulurken, ABüyeliğine hazırlanan ülkelerde bunun yanı sıra siyasal bir zorlayıcılığın etkisi sözkonusu olmuştur. 335BİO’ların iktidar alanları, yeniden yapılandırılan kamu yönetimi sistemiiçerisinde daha da belirgin hale getirilmektedir. Çünkü Türk kamu yönetimi sisteminitümüyle yeni bir yapıya kavuşturan Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve YenidenYapılandırılması Hakkında Kanun tasarısı başta olmak üzere, yerel yönetimler, ilidaresi, kamu maliyesi gibi bir dizi alanda, yetki ikamesi ilkesi uyarınca bir ademi334 BAYRAMOĞLU, a.g.e., s.381.335 BAYRAMOĞLU, a.g.e., s.382.

122merkezileşme dalgası yaşanmaktadır. Hükümetin yetki ve sorumluluklarınısınırlandıran bu dönüşüme, siyasal iktidar alanının daraltılması denilebilir. BİO’larsiyasal iktidar alanının daha fazla daraltılması yoluyla, sistem içerisinde daha dagüçlü bir konuma gelmektedir. Böylelikle BİO’lar, ekonominin yönetimini kendielinde toplamaktadırlar. 336Toplumsal yaşam için özel bir önem ve duyarlılık arz eden, temel hak veözgürlükler ile ekonomik ve sosyal sektörlerde veya alanlarda düzenleme, denetlemeve yönlendirme faaliyetlerinde bulunan BİO’lar, ülke yönetimini, ekonomiyi, siyasetidirekt olarak etkilemektedirler. Hatta çoğu zaman hükümet politikalarında dabelirleyici rol üstlenmektedirler. Bu bölümde BİO’ların yönetime, ekonomiye,siyasete ve hukuk alanına yaptığı etkiler incelenecektir.3.1. MERKEZİ YÖNETİME VE SİYASETE OLAN ETKİLERİKlasik devlet yönetimi anlayışında planlama, örgütlenme, personel alma,yönetme (yönlendirme), eşgüdüm ve denetim gibi yönetimin temel fonksiyonlarıfarklı birim ve devlet kurumları tarafından yürütülmekteydi. Bu durum, devletkurumlarının hantal yapı ve işleyişinde bürokratik engellerin bulunduğu eleştirisinibeslemiştir. Bu yüzden devletin resmi kurumlarının değişen ve gelişen yönetişimmodeline uyum sağlayacak bir yapıya kavuşturulması önerilmiştir. Bu da, özellikleülkenin başat konumundaki sektörlerinde uygulamaya konan, BİO’lar vasıtasıylayapılmıştır. BİO’lar, daha önceki bölümlerde de bahsedildiği gibi, birçok yetkiyi(düzenleme, planlama, denetim, yaptırım uygulama vb.)kendi üzerlerindetoplamışlardır. Bu da bir anlamda devletin BİO’lara yetki devrinde bulunduğuanlamına gelmektedir. Yetki devrinin ülke yönetimine olumlu ve olumsuz yönleriBİO’ların kuruluşundan beri süregelen tartışma konusu olmuştur. Yetki devrininaltında yatan nedenler olarak, klasik idari yapılanmanın başarısızlığı, sosyal devlet vekamu hizmetini ön planda tutan klasik devlet yönetimi anlayışının krize girmesi 337336 BAYRAMOĞLU, a.g.e., s.391.337 GÜRSOY, Ö., “Siyasette Liberal, Sporda Devletçi Olamayız”, Akşam Gazetesi, 09.09.2004.http://www.aksam.com.tr/arsiv/aksam/2004/09/09/yazarlar/yazarlar252.html, (26.06.2007)

123sayılabilir. Bu bağlamda 1980’lerin başından itibaren, devletin rolü değişmiş,‘hizmet sağlayan devlet’ten, ‘hizmet sağlanmasını sağlayan ve sağlanan hizmetidenetleyen devlet’ anlayışına geçilmiştir. 338Sözü edilen gelişmeler BİO’lara yetki devrini meşrulaştırmakla birlikte aynızamanda bu meşruiyet tartışmalı hale gelmiştir. 339 BİO’lar yoluyla karar almasüreçlerinin demokratik hesap verme silsilesinin dışına çıkarılması, bunların moderndevletin demokratik temelleri ile uyumluluğu konusunda endişelere yol açmaktadır.Ancak, BİO’lardaki saydamlık, açıklık ve etkinliğe dayalı bir hesap verebilirliğin,geleneksel bürokrasinin siyasetçiye, siyasetçinin de halka, temsile dayalı hesapverebilirliklerinden daha etkili sonuçlar verebileceği durumlar olabilir. Bu tür birmeşruiyet, özellikle geleneksel yapısı içinde meşruiyeti tartışılır hale gelen kamubürokrasisi ile karşılaştırıldığında, yeni ve önemli bir avantaj olarak görülmelidir.Siyasete güvenin düşük olduğu ülkelerde, demokratik meşruiyet kaygılarının tersine,BİO’lara yetki devri, yeni bir meşruiyet ve hesap verebilirlik anlayışını daberaberinde getirebilir. 3403.1.1. Merkezi İdare İle İlişkileriÜlkemizde BİO’lara ilişkin sürdürülen tartışmaların bir boyutunu da bukurumlar ile yürütme organı/hükümet arasında kurulan ilişki oluşturmaktadır. Builişkinin niteliğini, hükümetin bu kurumlar üzerinde etkileme gücü kazanıpkazanmadığı belirlemektedir. 341 Genel idare cihazı içinde olan BİO’lar, yargıdenetimi dışında merkezin hiyerarşik ve vesayet denetimine tabi tutulmamışolduklarından merkezi idare ile bu kurumlar arasında idarenin bütünlüğünün nasılgerçekleştirileceği, bu kurumlar yönünden idarenin bütünlüğünün nasıl sağlanacağıbir sorun olarak algılanmakta ve tartışmalar bunun üzerine yoğunlaşmaktadır. 342338 GÜRSOY., a.g.m.339 MAJONE, G., “The European Commission as a Regular”, Regulating Europe (Ed. G. Majone)içinde, Routledge, 2004.340 TÜSİAD, a.g.e., s.63.341 SEZEN, a.g.e., s.159.342 GÜLER, M., “Düzenleyici Kurumlar Ekseninde Üst Kurullar ve Yargısal Denetimi”, TODAİE,Kamu Yönetimi Yüksek Lisans Programı, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara, 2003, s.65.

1241982 Anayasasının 123.maddesinde idarenin bütünlüğü ilkesine yer verilmişve “idare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir” denmiştir. Builke çeşitli kamu tüzel kişilerinden oluşan kamu yönetimi alanındaki kuruluşların biruyum içinde çalışmalarını gerekli kılmaktadır. Bu bağlamda; genel yönetim ileyerinden yönetim kuruluşları arasında bütünlük ve uyum, vesayet denetimi ile yerinegetirilirken bir yönetsel kuruluş içinde ise hiyerarşik denetim yolu ile sağlanır.İdarenin bütünlüğünün sağlanması açısından vesayet ve hiyerarşik denetim en önemliaraçlardır. Vesayet yetkisi, Anayasanın 127. maddesi itibarıyla sadece mahalliidareler üzerinden öngörülmüştür. 343 Vesayet denetimi, organlar ve işlemler üzerindedeğişik şekilde ortaya çıkabilen bir denetimdir. Bu seçilmiş organların görevlilerininseçimi, atanmaları, görevlerinden uzaklaştırılmaları ve görevlerine son verilmesişeklinde ve işlemlerin iptali, onanması, izin verme ve yerine karar alabilmebiçiminde gerçekleşmektedir. Bu yetki konusunda vurgulanması gereken bir hususda, vesayetin hiyerarşik denetimden farklı olarak yasaların öngördüğü durumlarda veöngördüğü biçimde var olan bir yetki olmasıdır. 344 Anayasada, bu yetki yukarıda dabahsedildiği gibi sadece yerel idareler için öngörülmüş iken hizmet yerinden yönetimkuruluşları için devletin denetimi ve gözetiminden ve devletin idari ve malidenetiminden söz edilmiştir. Bu durumda, Anayasanın sadece yerel yönetimler içinöngördüğü teknik bir idari denetim türü olarak belirlediği ve diğer yerinden yönetimkuruluşları için ise merkezi idarenin denetim yetkisinden bahsetmekle beraber, budenetimin içeriğini belirlememekte ve sadece bunun genel bir gözetim yetkisianlamına geldiği yönünde bir işaret bulunmaktadır. Bu genel gözetim yetkisi merkeziidareye bu hizmet yerinden yönetim kuruluşları üzerinde işlemlerin iptali, görevdenuzaklaştırma gibi yetkilerini vermesi gerektiğini söylemez. 345Anayasada denetimin içeriği konusunda bir sınırlama getirilmediğindenidarenin bütünlüğü ilkesinin gerçekleşmesi için merkezi idare ile yerinden yönetimkuruluşları arasında minimum bir denetim mekanizmasının bulunması ve kamu343 İlgili madde; “Merkezi idare mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğüilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararınınkorunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla kanunda belirtilen esas ve usullerdairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir.”344 GÖZÜBÜYÜK., a.g.e., s.93-97.345 ULUSOY, A., “Bağımsız İdari Kurumlar”, Danıştay Dergisi, Yıl 29, S: 100, 1999, s.14-15.

125yararının kamu hizmetlerinin gereği gibi sağlanmasına yönelik herhangi bir yetkiverilmesi yeterli olabilir. 346Bu kapsamda, merkezi idarenin BİO’lar üzerindeminimum denetiminin yer alıp almadığı, sorusunun cevaplanması gerekmektedir.Yasa koyucu, özerk kabul edip geniş yetkilerle donattığı BİO’ları, yasalarındabir bakanlık ile ilişkilendirmiştir. Bu kurumların merkezi idare ile bağlantılarıkonusunda farklı bir tabir olan “İlişkili Bakanlık” ifadesi Türk idari yapısında veyasalarda tanımı olmayan bir ifade olup, literatüre ilk kez 4054 sayılı RekabetinKorunması Hakkında Kanun ile girmiştir. Fakat kanunun gerekçesinde ilişkilibakanlık kavramının ne anlama geldiği konusunda herhangi bir tanımarastlanmamıştır. 347 Aslında 4054 sayılı yasanın ilk halinde kurumun idari ve malibakımdan Sanayi ve Ticaret Bakanlığı ile ilgili olduğu belirtilmiş ancak yasametninde “ilgili” ibaresi, “ilişkili”ye dönüştürülmüştür. 348Bakanlıkların kuruluş ve görev esaslarını düzenleyen 3046 sayılı Kanunda, 349‘Bakanlık bağlı kuruluşları’ ve ‘Bakanlık ilgili kuruluşları’ tanımlanırken ilişkilikuruluş kavramına ve tanımına bu kanunda da yer verilmediği görülmektedir. 350Mevzuatta yer almayan ve anlamı belirsiz olan ilişkili kuruluş kavramıyüzünden BİO’larla merkezi idare arasındaki ilişkinin durumu sürekli olaraksorgulanmaktadır. Bu kavram, bir yandan BİO’ların işlevsel açıdan bağımsızçalışmalarını güvence altına alma, ama öte yandan da idarenin içinde yer alan bukurumların siyasi iktidarla bir biçimde bağlantısını sağlama gerekliliğininuzlaştırılması amacıyla bürokratlar tarafından bulunmuş pragmatik bir çözümdür.Daha açık bir ifadeyle bu kavram, kurumların merkezi idare ile ilişkilendirilmeleriniancak bağımsızlıkları ve özerkliklerini koruyabilmeleri amacıyla ve ilgili veya bağlıkuruluş olarak da tanınmaları için kullanılmıştır. Böylece BİO’ların, bakanlık ile346 ULUSOY., a.g.m., s.15.347 SEVEN, M., “Türk İdari Yapısında Düzenleyici Kurumların Yeri”, Yüksek Denetleme Kurumu(YDK) Dergisi, Yıl 1, S:2, 2002, www.ydk.gov.tr/dergi/dergi2. (01.05.2007).348 SEZEN, a.g.e., s.161.349 RG. 09.10.1984 tarih ve 18540 sayı.350 UYGUR, E., Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler ve Kamu İhale Kurumu Örneği, YüksekLisans Tezi, Gazi Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara, 2007, s.155.

126bağlarının ilgili ya da bağlı kuruluşlara oranla daha zayıf olduğunu belirtmekamacıyla kullanılmıştır denebilir. 351Nitekim uygulama açısından bir kelime oyunu olan ilişkili bakanlıkkavramının hukuksal bir farklılık yaratmadığı da değerlendirilmektedir. Danıştay birkararında ilişki ve ilgi kelimesinin eş anlamlı olduğunu belirtmiş ve ilgili kuruluş ileilişkili kuruluş arasında bir fark görmemiştir. 352 Bu bağlamda; BİO’ların ilişkilibakanlık kavramını yorumlayarak kendilerinin genel siyasadan soyutlayamayacağınıkararlaştırmıştır. 353BİO’ların ilişkili kuruluş olarak nitelendirilmeleri ve merkezi idarenin klasikvesayet yetkilerini bunların üzerinde kullanmaması doğrultusunda yürütmenin içindedenetlenemeyen bir kategorinin var olması da eleştirilen konulardan biridir. Bilindiğiüzere Bakanlar Kurulu, hükümetin genel siyasetinin yürütülmesinden sorumludur vebakanlık dışı örgütlenen kamu kurum ve kuruluşları, yönetsel yapımızda bağlı ya dailgili kuruluşların faaliyetlerini, işlemlerini ve hesaplarını denetlemeklegörevlendirilmiş ve yetkilendirilmiştir. 354 Bu durum, parlamenter sistemdeyürütmenin yasama önünde sorumluluğu ilkesini oluşturmaktadır. Parlamentersistemlerde bazı idari faaliyetlerin hükümetin genel siyasetinin dışına çıkarılması vebunlar hakkında hükümetin siyasal sorumluluğunun bulunması söz konusu değildir.351 SEZEN., a.g.e., s.160.352 RK’nın yurt dışı geçici görevlendirmelerinin zorunlu haller dışında durdurulması ve Başbakanlığıniznine bağlanmasını öngören tasarruf genelgesiyle ilgili olarak, kurumun idari ve mali açıdan özerkolduğu ve yurtdışı geçici görevlendirmelerde Başbakanlıktan izin almalarının kanundan doğanözerkliklerine aykırı olduğu savıyla Başbakanlığa başvurması üzerine Başbakanlık, Danıştay’dangörüş istemiştir. Genelgenin RK’yı da kapsadığı sonucuna varan Danıştay kararında; kurumlaratanınmış olan özerkliğin yorumuna da yer verilmiştir; “RK ve benzeri kuruluşlara tanınan özerkliğin,sistem dışılık, sorumsuzluk ve özellik olarak algılanması mümkün değildir. Herhangi bir idari kurumve kuruluşun devletin ekonomik imkân hedeflerinden tamamen ayrık, sınırsız ve denetimsizbırakılması, devlet içerisinde bütçeden ödenek alan kamu kaynak ve yetkileriyle donatılmış, kamusalsonuçlar doğuran işlemler yapan, ancak sınırlandırılamayan, denetlenemeyen, yaptıkları iş veişlemlerden ne idari ne de mali açıdan sorumlu tutulmayan bir anlamda devlet içinde devletsayılabilecek Anayasa dışı oluşumlar yaratır.” Danıştay kararında aynı zamanda; şu görüşe de yervermiştir. “Eğer kurum genelgedeki ilgi ve kanundaki ilişki kelimeleri arasında lafzı farklılıksebebiyle genelge kapsamına girmediğini iddia ediyorsa, Türkçe sözlüklerde ilgili kelimesininkarşılığı olarak ilişki ve ilişki kelimesi karşılığı da ilgi olarak belirtilmiş olup, her iki kelime de eşanlamı ifade etmektedir.” SEZEN, a.g.e., s.160.353 EMEK, U., Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ve Türkiye Uygulaması, TÜSİAD Yayınları,İstanbul, 2002, s.191.354 SEZEN, a.g.e., s.160.

127Diğer kanunlarda olduğu gibi BİO’ların da kurucu yasalarının Bakanlar Kurulutarafından yürütülmesi bu kanunlarda açıkça belirtilmiştir. 3553.1.2. Hükümet İle İlişkileriBİO’ların üzerindeki siyasal denetim genellikle zayıftır. Hükümet ile ilişkidebaşvurulan yaygın yöntem, kurumların ilgili bakana bilgi amaçlı yıllık raporsunmaları biçimindedir. Bir başka ifadeyle, siyasal hesap verme ya düzenlenmemişya da çok zayıf bir biçimde düzenlenmiştir. Bu nedenle, kurumların siyasal müzakeremekanizmasının çalıştığı kabul edilmektedir. Bu yargı birçok ülke için degeçerlidir. 356Başlangıçta BİO’ların politika yapmaları açısından belli bir konfor sağladığıdüşünülmüştür. İngiltere’de düzenleyiciler için kullanılan “büyük ve iyi” sıfatı,zamanla “partili olmayan partizan” uzmanlar ve memurlar biçiminde değişmeyebaşlamıştır. 357 Bu değişimin en önemli nedenlerinden biri, BİO’lara dış denetimlerinzamanla uygulanamaz hale gelmesidir. Hükümetle kurum arasındaki ilişkilerde gayriresmi yöntemlerin egemen hale gelmesi ile (pek çok örnekte, kurul üyeleri, kurumbaşkanları ile hükümet memurları arasında sürekli bir ilişki mevcuttur) resmidenetimler olması gerektiği gibi yapılamaz olmuştur. Aynı durum BİO’lar ile piyasaaktörleri arasında da gelişmiş ve kurumla firmalar arasındaki ilişkiler giderek gayriresmi bir nitelik kazanmıştır. 358BİO’lar, yasal yetkilerini arttırma ve kurumsal önemlerini pekiştirme arayışıiçindedirler. Nitekim karar alma ve uzmanlık bilgisi nedeniyle şöhretleri giderekyükselmekte ve siyasal dengeler bakımından anahtar aktör konumuna gelmektedirler.Düzenledikleri alana ilişkin politikalar geliştirilirken belirleyicilikleri artmaktadır.Birçok örnekte bu politikaların amaç ve çerçevesi bu kurumlarca geliştirilmektedir.RK’nın gücünü pekiştiren en önemli unsurların başında, kolluk gücündenyararlanması gelmektedir. Böylece teorik olarak yasamaya göre hükümetin bu355 UYGUR, a.g.t., s.158.356 BAYRAMOĞLU, a.g.e., s.273.357 THATCHER, a.g.m., s.134.358 BAYRAMOĞLU, a.g.e., s.274.

128kurumlar üzerinde daha fazla denetim olanağının olduğu varsayımı gerçek hayattapek uygulanamamaktadır. 3593.1.3. Parlamento İle İlişkileriBİO’ları siyasal açıdan önemli hale getiren şey düzenleme yetkileridir.BİO’lar, eğer düzenleme yapma yetkisine sahip ise ya da bir başka anlama gelecekşekilde, ikincil mevzuat çıkarma yetkisine sahip ise, teorik olarak parlamentonunyasama yetkisine ortak olmaktadırlar. Ancak BİO’lara devredilen düzenleme yetkisiile birlikte, bu yargı kuşkulu hale gelmiştir. Karşılığında herhangi bir sorumluluk yada hesap verme yükümlülüğü yaratmadan, BİO’lara devredilen yetki, bu kurumlaraönemli bir meşruiyet zemini hazırlamaktadır. 360Uygulamada, parlamento ile ilişkilerde en yaygın kullanılan yöntem, yıllıkbilgilendirici rapor sunma yöntemidir. Parlamentonun BİO’lar üzerindeki denetimişlevi; ilgili bakanlık aracılığıyla parlamentoya hesap verme şeklinde gerçekleşir.Bakan, kurum adına parlamentoya hesap vermektedir. İngiltere, Fransa, Almanya,İtalya, İspanya’da kurumlar bilgilendirme amacıyla parlamentoya yıllık raporsunmaktadırlar. Türkiye’de ise böyle bir zorunluluk yoktur.BİO’lara yetki devri, genellikle yasamaya yeni bir meydan okuma olarakdeğerlendirilmektedir. 361 Demokratik denetimin oldukça zayıf bulunduğu kurumlara,yasamanın kendi eliyle yetkilerini devretmesi, parlamentonun geleceği bakımındanönemli sonuçlar doğurabilecektir. Siyasal iktidar mücadelesinin en önemli kurumuolan parlamentonun yetkilerinin sınırlandırılması, daha demokratik toplumsal sınıf,grup veya katmanların lehine bir biçimde gerçekleşmediği için bu sadece yasamayabir meydan okuma değil, aynı zamanda egemen sınıfların diğer toplumsal sınıflarakarşı bir meydan okumasıdır. Çünkü BİO’lar, belli bir siyasal program çerçevesindekurulan yapılardır. 362359 BAYRAMOĞLU, a.g.e., s.274.360 BAYRAMOĞLU, a.g.e., s.275.361 OECD, a.g.e., s.255.362 BAYRAMOĞLU, a.g.e., s.276.

129BİO’lar, siyaset yapma sürecini önemli ölçüde değiştirmiştir. Yasama erki,BİO’ların yasama yetkisinin sınırlarını bir biçimde tanımlasa da, yeni uygulamalar veyeni ihtiyaçlarla bu kurumlar düzenleme yetkilerini arttırabilmektedirler. Örneğinkısıtlı yasama yetkileri bulunsa da, “bilgi notu” ve “değerlendirme raporları” gibiyeni araçlarla, yeni bir düzenleme alanı yaratmalarına izin verilmektedir. 3633.2. EKONOMİYE OLAN ETKİLERİ1980 yılına kadar Türkiye’de uygulanan iktisat politikaları gelişen ülkelerinçoğunda uygulanan korumacı politikaların tipik bir örneğiydi. Bu çerçevede,1950’lerden itibaren yerli üretimin yeterli olduğu düşünülen sektörlerde mal ithalatıyasaklanarak ithal ikameci bir kalkınma politikası izlenmiştir. Kısmen seçilmiş bazısektörleri desteklemek amacıyla, daha ağırlıklı olarak da döviz kıtlığı nedeniylebaşlatılan ithal ikameci politikalar, ithalat üzerine konulan miktar kısıtlamaları vedöviz denetimi gibi araçlar kullanmak suretiyle uzunca bir süre uygulanmaya devametmiştir. Diğer taraftan, bu dönemde devlet negatif faiz oranları, ucuz kredi desteğive kamu işletmeciliği gibi araçlarla kaynak tahsisatı sürecine doğrudanmüdahalelerde bulunmuştur. 364Devletin iktisadi faaliyetlere müdahale etmesinin arkasında yatan temel gerekçe, kendi halinebırakıldığında piyasaların her zaman ekonomik etkinliğin gerektirdiği şekilde işlemedikleriolgusudur. Şüphesiz ki, devletin ekonomiye müdahale etmesi için iyi ve yeterli gerekçelerolması, bu müdahalelerin mutlaka iyi sonuç vereceği anlamına gelmemektedir. 365Bir takım aksamalarının iktisadi faaliyetler üzerindeki olumsuz etkilerini enaza indirmek ve devletin ekonomideki rolünü azaltmak amacıyla, Türkiye’de 1980’liyıllarda ekonomik kaynakların kullanımında piyasalara daha fazla ağırlık vermeyihedefleyen çeşitli iktisadi politikalar uygulamaya konulmuştur. Bu çerçevede, malidisiplini sağlamak amacıyla kamu gelirlerini artırıcı ve kamu harcamalarını azaltıcıtedbirler alınmış; kamu işletmelerinin özelleştirilmesi süreci başlatılmış; ülkeyedoğrudan yabancı sermayenin getirilebilmesi için kurumsal altyapının363 THATCHER, a.g.m., s.135.364 TÜSİAD., a.g.e., s.17.365 TÜSİAD., a.g.e., s.17.

130geliştirilmesine önem verilmiş; göreli fiyatların piyasalarda serbestçe belirlenmesinikolaylaştırmak amacıyla döviz kurları ve faiz hadlerinin serbest piyasalardaoluşmasına olanak sağlanmış; dış ticaret serbestleştirilmiş ve nihayet uluslararasısermaye hareketlerinin dolaşımına tam serbesti tanınmıştır. Reform niteliğindeki bupolitika uygulamaları sonucunda, özellikle de 1989 yılında uluslararası sermayehareketlerinin serbest bırakılmasıyla, iktisat politikalarının oluşturulduğu veuygulamaya konulduğu ortam ile politikaların niteliği ve biçimi önemli ölçüdedeğişmiştir. 366Mali piyasaların dışa açılarak serbestleşmesinin ardından, 1990’lı yıllardaTürkiye ekonomisinin içinden geçtiği süreçte kamu açıkları artmış; bu açıkların birtürlü derinleşemeyen mali piyasalar üzerinde yarattığı baskı sonucu faiz oranlarıyükselmiş; yüksek faizler nedeniyle ortaya çıkan kısa vadeli sermaye girişlerinebağımlı hale gelmiş bir yapı ortaya çıkmıştır. Üretim ve yatırıma ayrılan kaynaklarıngiderek azaldığı bu süreçte hükümetler kamu harcamalarında disiplini bir türlüsağlayamamış, bu durum 1990’ların sonuna gelindiğinde Türkiye’yi sürdürülemezbir ekonomik yapı ile başbaşa bırakmıştır. 3671990’lı yılların ikinci yarısına kadar, Türkiye’de devletin piyasalar üzerindekigözetim ve denetim işlevi yeteri kadar önem kazanmamıştır. Özellikle doğaltekellerden kaynaklanan piyasa aksamalarının hüküm sürdüğü enerji, telekom veulaştırma gibi altyapı sektörlerinde, devlet düzenleme/denetim işlevini Kamu İktisadiTeşebbüsleri (KİT) aracılığıyla sürdürmeyi tercih etmiştir. Devletin işletmecilik vedenetim işlevlerinin birbirinden ayrılması, denetim işlevinin daha etkili bir biçimdegerçekleştirilmesine izin verecek kurumsal altyapının oluşturulması ancak 1990’larınortasından itibaren gündeme gelebilmiştir. Devletin düzenleyici kapasitesini dahaetkili kılmak amacıyla idari ve mali özerkliğe sahip BİO’lar kurulmuştur. 368BİO’ların kuruluşundan bugüne kadar ekonomik faaliyetler üzerindekietkilerini belirleyip değerlendirmek; hatta, bu kurumların potansiyelolumsuzluklarının bir an önce belirlenerek, kendilerinden beklenen faydayı366 TÜSİAD., a.g.e., s.18.367 Central Bank of Republic of Turkey (CBRT), The Impact of Globalization on the TurkishEconomy, Mayıs 2002, Ankara, s.12.368 TÜSİAD., a.g.e., s.22.

131gerçekleştirmelerini kolaylaştıracak şekilde yeniden yapılandırılmalarını bir an öncesağlamak gerekmektedir. 369BİO’ların uygulamaları bir taraftan kanun, bir taraftan ilgili yasal çerçeve,yetkililerin tercihleri, karşı karşıya oldukları kısıtlar, siyasi kurumlar ve kültür vb.faktörlerce etkilenebilir. Dolayısıyla BİO tasarımında, tüm bu faktörlerin göz önündebulundurulması gerekir. Bu konuda anayasal uyumun sağlanması, özelleştirmekonusunda geçmişte yaşanan sıkıntılara benzer sıkıntıların BİO’lar açısındanyaşanmasına imkan vermeyecektir. 370Düzenlemeye tabi olacak sektörler, batık maliyetlerin yüksek olduğusektörlerdir. Dolayısıyla, bir kez yatırım yapıldıktan sonra yatırımcının düzenleyiciyekıyasla pazarlık gücü azalır. Bu yatırımların yapılabilmesi için yatırımcılarındüzenleyici kuralların ileride radikal bir biçimde değişmeyeceğine, bir kere yatırımyapıldıktan sonra idari kurumların artan pazarlık güçlerini kötüyekullanmayacaklarına inanmaları gerekir. Aksi takdirde, yatırım yapılmayacak veyarisk arttığından yatırım maliyeti artacak, nihayetinde de yatırımcı daha yüksek birgetiri veya fiyat talep edecektir 371 .Diğer taraftan düzenleyici kurumların, kuralların adil kalacağını inandırıcı birbiçimde taahhüt edebilmeleri gerekir. Bu taahhüdün inandırıcı olması içindüzenleyicilerin ihtiyari davranabileceği alanlara sınırlar konulabilmelidir. Buaçıdan, dünya uygulamasının ve özellikle AB uygulamasının uyum süreci içindeörnek alınmasının gerekmesi önemli bir avantajdır. 372 Düzenleyici kurum bünyesindekarar alma süreci ile alınan kararların saydam olması, etkin ve açık bir temyizmüessesinin var olması inandırıcılığı arttırmanın diğer bir yolu olabilir.BİO’ların karar organlarıyla ilgili atama ve üyelerin yenilenme biçimi neolursa olsun, ilk atamalar kurum kimliğinin oluşmasında önemli bir rol369 TÜSİAD, a.g.e., s.66.370 ARDIYOK, a.g.t., s.88.371 ATİYAS, a.g.m., s.12.372 ARDIYOK., a.g.t., s.88.

132oynamaktadır. İlk atanacak yöneticilerin konu hakkında bilgisi kadar,profesyonelliğin de göz önünde bulundurulması gerekir. 373Gereksiz yapılan düzenlemeler girişimcilerin etkin olmayan hizmet sahalarınıçalıştırmaya devam etme eğilimlerini güçlendirmektedir. Örneğin, taşımacılıktayapılan düzenlemeler sonucu, kâr etmeyen demiryolu hatları uzun süre işletilmeyedevam edilmiş, öte yandan işletme maliyetleri çok yüksek olan karayolu yük araçlarıhizmette kalmıştır. Bir başka ifade ile pazara giriş ve çıkış özgürlüğüne getirilenkısıtlar, rekabetin en önemli özelliklerinden biri olan, etkin olanın varlığınısürdürmesi, etkin olmayanın piyasadan silinmesi ilkesini yok etmiştir 374 .Bu tür düzenleme ayrıca, girişimcilerin rekabet güçlerinin zayıflamasına,artan mali ve yönetsel giderler nedeniyle kaynakların daha üretken operasyon veyatırımlara yönelmesinin engellenmesine, belirsizlik yaratarak teşebbüslerinesnekliğini kaybetmesine ve karar alma sürecinin yavaşlamasına, motivasyoneksikliği sebebi ile yeni ve gelişmiş ürünler ile modern üretim tekniklerine yönelikaraştırmaların azalmasına ve Küçük ve Orta Ölçekli İşletmeler (KOBİ)’infaaliyetinin büyük ölçüde engellenmesi sebebiyle yeni iş alanları yaratılmasının veteknolojik gelişmenin önüne geçilmesine sebep olmaktadır. Aşırı kısıtlayıcı veayrımcı düzenlemeler sonucu, yabancı sermayenin pazara girişinin engellenmesi,ekonominin bütünü açısından, girişimcilerin getireceği yeniliklerden istifadeedilememesi anlamına gelecektir. 375Tüketicilerin haklarını korumak amacıyla şebeke özelliği gösteren çoğusektörde, bu şebekenin herkese uygun fiyat ve kalite şartlarıyla ulaşmasına yönelikolarak evrensel hizmet zorunluluğu getirilmektedir. Ancak bu zorunluluk nedeniylegirişimcilerin ekonomik olmayan yerlere hizmet götürmek zorunda bırakılmasısonucu oluşan ekstra maliyetlerinin karşılanması sorunu ortaya çıkmaktadır. Bumaliyetlerin karşılanması için kâr edilen alanlardan zarar edilen alanların çaprazsübvansiyonu (düzenleyici tarafından normal kâr üstünde bir miktar kârın eldeedilmesine göz yumulması sonucu), bu iş için ayrılan fonların kullanılması ve zarar373 ATİYAS, a.g.m., s.13.374 VISCUSI, W., VERNON, J.M., HARRINGTON, J.E, a.g.e., s. 597.375 ARDIYOK, a.g.t., s.89.

133edilen kırsal kesimdeki şebeke kullanıcılarına doğrudan devlet tarafından geliraktarılması kullanılabilmektedir. 376 Böylece devletin girişimcilere avantajlarsağlamasıyla düzenlemenin risklerinin önüne geçilmeye çalışılmaktadır.Özellikle ABD’de yapılan bazı çalışmalar göstermiştir ki, düzenleyicilerzaman geçtikçe tüketicilerin aleyhine olarak, düzenledikleri sektördeki girişimcilereavantaj sağlayacak şekilde hareket etmeye başlarlar. 377Düzenleme tuzağı teorisine göre, BİO’ların düzenlediği sektörle ilişkilerisağlıklı kurallara bağlanmaz ise, özellikle sektöre özel BİO’ların karar organlarınınteşebbüsler tarafından etki altına alınması söz konusu olabilir. 378 Çünkü sektöre özelBİO’lar, rekabet otoritelerine kıyasla görevli oldukları sektörle ilgili daha ayrıntılıbilgi, temas ve görüşe sahip olurlar. Bu özellikleri nedeniyle düzenleyici içindekigörevleri sona erdiğinde sektördeki aktörler açısından potansiyel bir yetişmiş elemanolarak kabul edilirler. Öte yandan, sadece tek bir sektörle ilgilenip sürekli olaraksektördeki aktörlerle aynı türden bilgileri paylaşan düzenleyicilerin zamanla buaktörlerle aynı bakış açısını paylaşmaya başladıkları görülmüştür. 379Bu bakış açısı sektörde daha fazla rekabetin olmasının, düzenleyiciye çaprazsübvansiyonun sağlanması ve çevrenin korunması gibi alt görevler açısından zorlukçıkaracağı düşüncesini de kapsayabilir. Böylece, düzenleyici asıl amacı olantüketiciye uygun fiyat ve kalitede mal ve hizmet sunulması amacındanuzaklaşabilir. 380Etki sadece piyasa aktörleri lehine değil, bu aktörler aleyhine de olabilir. Buetkiyi de yukarıda anlatılan şekilde veya başka yollardan politikacılar yapar.Özellikle şebeke biçimindeki sektörlerin en önemli özellikleri çok büyük batıkmaliyetleri, kamu hizmeti sayılan ve talep esnekliği düşük mal ve hizmet sunmalarıile toplumun büyük bir kesiminin bu mal ve hizmetlerden yararlanmasıdır.Yararlananların çoğunun aynı zamanda oy verme hakkına sahip olması, özellikle376 ARDIYOK, a.g.t., s.89.377 UTTON, M., a.g.e., s.12.378 VISCUSI, W., VERNON, J.M., HARRINGTON, J.E, a.g.e., s. 39.379 OECD, a.g.e., s.28.380 ARDIYOK., a.g.t., s.90.

134demokrasi geleneğinin pek yerleşmemiş olduğu ülkelerde BİO’lara, popülistyaklaşımlarla fiyat düzenlemesi konusunda baskı yapılmasına yol açabilir. 381Düzenleyicilerin çevrelerinden gelen çeşitli etkilerden olumsuz yöndeetkilenmemeleri için; bu kurumlarda karar sürecinin mümkün olduğunca şeffaf halegetirilmesi, kararların kendileri açısından sonuç doğurduğu üretici ve tüketicikesiminin karar alma süreci içinde itiraz ve temyiz olanağı tanınarak yer almalarınınsağlanması oldukça faydalı olacaktır. 382Düzenleyici kurulun, doğrudan veya dolaylı olarak, regülasyona tabi tuttuğusektörün çıkarlarına hizmet eder duruma düşmeyecek şekilde oluşturulmasıgerekmektedir. Özellikle teknik özellikleri ağır basan bürokratik yapıların bir süresonra düzenlemeye tabi tutmaları gereken firmalarla, işlevlerine uygun olmayanilişkilere girdikleri gözlenebilmektedir. BİO’ların taşımaları gereken en önemli vasıfgüvenirliliktir. Bürokratların mesleki tecrübelerinin israf edilmemesi bakımındanbildikleri sektörde çalışmaları, özel ve kamu sektörü arasındaki olumlu etkileşiminaracı da olacağı için, tümüyle olumsuz bir durum olmamakla birlikte, düzenlemesürecinin anlamını yok edecek bu gizli yolsuzluk kanalına dikkat edilmesigerekmektedir. 383BİO’ların Türk yönetsel yapısında daha fazla yer almasına paralel olarakekonomik faaliyetlerde etkinlik sağlanabilir. Uzun dönemli yatırım kapasitesiniolumlu yönde etkileyecektir. Sabit sermaye yatırımlarının artması (dış ve iç kaynaklı)için uygun zemin oluşturacaktır.3.3. HUKUK ALANINA OLAN ETKİLERİBİO’lar konusunda Türkiye’de yürütülen bir tartışma, bunların anayasaltemeline ilişkindir. Fransa’da olduğu gibi Türkiye’de de BİO’ların Anayasa’da381 VISCUSI, W., VERNON, J.M., HARRINGTON, J.E, a.g.e., s. 41.382 UTTON, M., a.g.e., s. 14.383 ARDIYOK., a.g.t., s.90.

135açıkça öngörülmemiş ve düzenlenmemiş olmasının bir sorun yaratıp yaratmayacağıtartışma konusu olmuştur. 384Anayasanın 167. ve 172. maddeleri; para, kredi, sermaye, mal ve hizmetpiyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemesinin sağlanmasına ve tekelleşmeyekartelleşmenin önlenmesi suretiyle rekabetin korunmasını ve tüketicinin korunmasınıdevlete görev olarak yüklemiştir. Bu maddelerden anayasanın üst kurullarıöngördüğünü söylemek ise oldukça zordur. Bu düzenlemeler daha çok piyasalarındenetimi ve tüketicilerin korunmasına yönelik olarak düşünülebilir. Bu maddelerdençıkarılabilecek bir diğer sonuç, öngörülen düzenlemelerin, mutlak olarak üst kurulşeklinde bir yapılanmayı öngörmemesidir. 385 Ancak devletin bu görevleri sadecemerkezi yönetim örgütü içinde yapması öngörülmüş olmadığına göre, bu görevleriyerine getirecek bağımsız kuruluşların yaratılması konusunda anayasal bir engel debulunmamaktadır. 386 Anayasal hükümlerle ekonominin ve ekonomik aktörlerlesağlıklı bir rekabet ortamının sağlanması devlete bir görev olarak verilmekle birlikte,bu görevin hangi yöntemle yapılacağı ya da hangi organizasyon tarafından yapılacağıbelirlenmemiş olduğundan yürütmeye bir takdir yetkisi sağlanmıştır. Sonuçta siyasaliktidar, bu görevi isterse günümüzde olduğu gibi özerk kurumlar vasıtasıyla istersede doğrudan merkezi yönetime bağlı bir kuruluş veya kuruluşlar vasıtasıylagerçekleştirebilir. 3873.3.1. Türk Hukukunda Bağımsız İdari OtoritelerBİO kavramının “kulağa hoş gelmeyen bir kavram” 388 olduğu ve Türkhukuku’nda BİO’ların kurulmasının “idari sistemimizin belirgin verileri ve genelilkeleri karşısında “fantezist” bir yaklaşım” 389 olacağı savunulmasına rağmen,özellikle 1990’lı yıllardan sonra 2002 yılına kadar yeni BİO’lar kurulmaya devam384 A. Ülkü AZRAK, “Bağımsız İdari Otoriteler”, 5 Kasım 2001 Tebliğ Değerlendirme, Ankara,s.24.385 AYDIN, AKTEL, AVŞAR, s.121.386 AZRAK., a.g.e., s.24.387 AYDIN, AKTEL, AVŞAR, s.121.388 GÜNDAY, M., Rekabet Hukuku ve Yargı, RK Yayınları, Yayın No. 30, s. 61.389 DURAN, a.g.e., s. 3.

136etmiştir. 390 Tablo 2.2’den de görüleceği gibi 2002 yılından günümüze kadar iseülkemizdeki BİO tarzı yapılanmalar kesintiye uğramıştır.Türk hukukundaki BİO’lar, her biri görev alanlarına giren kanunlarlakurulduklarından bu kurumların kuruluş, görev ve yetkileri birörnek olmayansakıncalı bir hal ortaya çıkarmaktadır. Bu sorunun asıl sebebi, bağımsız idariotoritelerin kuruluş, görev ve esaslarını düzenleyen, ortak ilke ve kurallar koyanyasal bir düzenlemenin bulunmayışıdır. Bu sakıncaları ortadan kaldırmak için,Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Hakkında Kanun Tasarısı 391 hazırlanmış ve12.07.2004’te TBMM’ye sunulmuştur. Hâlihazırda tasarının komisyon görüşmeleridevam etmektedir. 392Hazırlanan tasarının amacı düzenleyici ve denetleyici kurumlar olarak anılanBİO’ların oluşumu, teşkilâtı, yetki ve görevleri, denetlenmeleri ve kurul üyeleri ileçalışanlarının statüsüne ilişkin ortak usul ve esasları belirlemektir. 393Sözü edilen tasarıda, BİO’lar kanunla kurulan, kuruluş kanunları ilebelirlenen çerçevede ekonomik ve sosyal alanlarda düzenleme, denetleme,arabuluculuk ve yönlendirme faaliyetinde bulunan, idarî ve malî özerkliği haiz, kamutüzel kişiliğine sahip düzenleyici ve denetleyici kurumlar 394 olarak tanımlanmış olupBİO’ların karar organının “kurul” olduğu ifade edilmiştir. 395Tasarı, standartlığı sağlamak için kurulların yedi kişiden oluşacağını 396 , kurulüyelerinin Bakanlar Kurulunca atanacağını, başkan ve üyelerin görev sürelerinin altıyıl olduğunu, görev süresi bitmeden başkan ve üyelerin görevlerinden390 ALTUNDİŞ, M., “Bağımsız İdari Otoritelerin Türk Hukuku’nda Ortaya Çıkardığı Sorunlar veTürk Hukuku’na Etkileri”, Danıştay Dergisi, S: 113.391Tasarı metni için bkz. “Kamu yönetiminde yeniden yapılanma çalışmaları”,http://www.basbakanlik.gov.tr (01.03.2005).392 ALTUNDİŞ., a.g.m. s.4.393 Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Hakkında Kanun Tasarısı m.1.394 Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Hakkında Kanun Tasarısı m.3/a.395 Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Hakkında Kanun Tasarısı m.3/b.396 Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Hakkında Kanun Tasarısı m.5.

137alınamayacaklarını ve süresi biten başkan ve üyelerin tekrar atanamayacaklarını 397hükme bağlamıştır. 398Tasarıda BİO’ların düzenleyici ve denetleyici nitelikteki kararlarına karşıaçılacak davalara ilk derece mahkemesi olarak Danıştay tarafından bakılacağıöngörülmüştür. 399Ayrıca bu kurumların dış denetiminin Sayıştay tarafındanyapılacağı, 400 tasarının 22. maddesiyle BİO’lar arasında ortaya çıkabilecek yetki veuyuşmazlıkları 401hükme bağlanmıştır. Yetki uyuşmazlıklarının çözümüne ilişkintasarı hükmünün gerçek bir çözüm getirmediği savunulabilir. Tasarının; “Kurumlararasındaki yetki uyuşmazlığı” başlığını taşıyan 22. maddesine göre; “Diğer birkurumca yetki alanına müdahale edildiği iddiası ile kurum tarafından Başbakanlığayapılan başvuru üzerine, Danıştay’dan alınacak istişarî görüş Başbakanlık tarafındanilgili taraflara bildirilir” 402 şeklindedir.Gerek BİO’ların kuruluş kanunları gerekse TBMM’ye sevk edilen tasarıincelendiğinde, Türk hukukundaki BİO’ların, bu kurumlara ait genel özellikleritaşıdığı görülmektedir. Türk hukukunda ilk yapılanmaları özellikle “bağımsızlık” ve“tarafsızlık” özelliklerini tam yerine getiremedikleri gerekçesiyle eleştirilen bukurumların kuruluş kanunlarında yapılan değişikler sonucu bu sakıncalı durumbüyük ölçüde ortadan kaldırılmaya çalışılmıştır. 403397 Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Hakkında Kanun Tasarısı m.6.398 Süresi biten başkan ve üyelerin tekrar atanamaması, “tarafsızlık” ve “bağımsızlık” açısından sonderece isabetli olmuştur. Hâlihazırdaki mevzuatta “KİK” dışında diğer tüm BİO başkan ve üyelerigörev süreleri bitmesine rağmen tekrar atanabilmektedir.399 Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Hakkında Kanun Tasarısı m.21.400 Bu düzenleme hâlihazırdaki “dağınık denetimi” engelleyecektir. Zira BİO’ların (EPDK, ŞK) birkısmının denetimi “Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu” tarafından, bir kısmının denetimi ise(RK, KİK) “Sayıştay” tarafından yapılmaktadır.401 Özellikle yetki ve görev alanları birbiriyle ilişkili olan BİO’ların (Örneğin SPK ile BDDK veyaSPK ile RK) aralarında zaman zaman yetki uyuşmazlıkları çıkmıştır.402 ALTUNDİŞ., a.g.m. s.7.4032499 S.K’da değişiklik yapan 4487 S.K. RG., 18.12.1999, S. 23910.

1383.3.2. BİO’larla İlgili Yaşanan Hukuki SorunlarBİO’ların Türk Hukuku açısından bazı konularda sorun yarattığı noktasındagenel olarak görüş birliği vardır 404 . Özellikle Anayasal konumları ve idare teşkilatıiçindeki yerleri, idarenin bütünlüğü ilkesi ve yargısal denetim ortaya çıkan esaslısorunlardır. Bu sorunlar nedeniyle BİO’ların kabulünün, idarenin parçalanmasıanlamına geldiği dahi savunulmaktadır 405 . Bu sorunlar ve ardından yapılantartışmalar Türk hukukunu da etkilemektedir. 4063.3.2.1. BİO’ların Anayasal Konumu Nedeniyle Ortaya Çıkan SorunlarBİO'ların anayasal konumları incelenirken özellikle çözümlenmesi gerekensorun, bu kurumların Anayasanın belirlediği idari organizasyon (teşkilatlanma)içerisinde nasıl konumlandırılacaklarıdır. 407T.C. Anayasa’sının 123. maddesinin 1. fıkrasında “İdarenin kuruluş vegörevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği”, 2. fıkrasında “İdareninkuruluş ve görevlerinin merkezden yönetim 408 ve yerinden yönetim 409 esaslarınadayanacağı”, 3. fıkrasında ise “Kamu tüzel kişiliğinin ancak kanunla veya kanununaçıkça verdiği yetkiye dayanarak kurulacağı” belirtilmiştir.Anayasa, 123. maddenin 2. fıkrasında yer alan “merkezden yönetim veyerinden yönetim ilkelerine” ilişkin herhangi bir açıklamada bulunmamış, sadece404DURAN, “Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler”, s.8 vd; GÖZÜBÜYÜK/TAN, “İdare Hukuku” s.392 vd; GÜNDAY, “İdare Hukuku”, 2004, s.507 vd; TAN, “Bağımsız İdari Otoriteler veyaDüzenleyici Kurullar”, s.33; ULUSOY, “Bağımsız İdari Otoriteler”, s.30 vd; AKINCI, “Bağımsızİdari Otoriteler ve Ombudsman”, s. 128.405 ODYAKMAZ, Z., Rekabet Kurumu’nun Türk İdare Teşkilatı İçindeki Yeri ve Önemi, AnkaraBarosu Hukuk Kurultayı 2002, Ankara Barosu Konferanslar Dizisi: 3, s. 94.406 ALTUNDİŞ., a.g.m., s.6.407 ULUSOY., a.g.e., s.87.408 Merkezden yönetim ilkesi, devlet idaresinin merkezi idare tarafından gerçekleştirilmesi, tüm idarihizmetlerin tek elden, adına başkent adı verilen yerden sunulması anlamına gelmektedir.409 Yerinden yönetim ilkesi ise, bazı idari hizmetlerin devlet tüzel kişiliği dışında ayrı bir kamu tüzelkişiliğini haiz kuruluşlar tarafından yerine getirilmesidir. Bu ilkenin coğrafi alan itibarıylauygulanması sonucu “yer yönünden yönetim kuruluşları” (mahalli idareler), hizmet itibariyleuygulanması sonucu ise “hizmet yerinden yönetim kuruluşları” oluşur.

139merkezden yönetimi “merkezi idare” adı altında taşra teşkilatına indirgemiş 410yerinden yönetime ilişkin olarak da yer yönünden yönetim kuruluşlarına değinmişhizmet yerinden yönetim kuruluşlarından bazılarını ise ayrıca düzenlemiştir.Gerek kuruluş kanunları, gerekse tasarı metni incelendiğinde Türkiye’dekiBİO’ların, devlet tüzelkişiliğinden ayrı tüzel kişilikleri ve özerk bütçeleri bulunmasıve bunun sonucu olarak verdikleri zararlardan bizzat kurum olarak sorumlututulabilmeleri ve davalı ve davacı olabilmeleri, organik ve işlevsel özellikleri ilebirlikte dikkate alınırsa, bu kurumların yerinden yönetim kuruluşlarının tipiközelliklerini taşıdıkları ve merkezi idareye hiçbir şekilde dahil olmadıklarıgörülmektedir. Bir kurumun yerinden yönetim kuruluşu olarak kabul edilebilmesiiçin gerekli temel şartlar olan, kamu tüzel kişiliğine sahip olma ve merkezi idareninistisnai gözetim yetkisi (idari vesayet denetimi) dahilinde organik, işlevsel, teknik vefinansal yönden özerkliğe sahip olma şartları gerçekleşmiş olmaktadır. Bu durumda,BİO’ları Türk Hukuku’nda, idari teşkilatlanma içinde yerinden yönetim kuruluşlarıkapsamında değerlendirmek gerekmektedir. 411 Ancak bunun yanında bu kurumlarınyerinden yönetim kuruluşları içerisinde de hangi kategoriye girdiği konusunda farklıgörüşler ileri sürülmektedir. Bazı yazarlar bu kurumları, hizmet yerinden yönetimkuruluşları (kamu kurumları) 412 kategorisine dahil ederken; bazı yazarlar mahalliidareler ile hizmet yerinden yönetim kuruluşları dışında “üçüncü bir yerindenyönetim kuruluşu” 413 kategorisi içinde değerlendirmektedirler.Anayasa Mahkemesi, 03.01.2002 tarih ve 4733 sayılı “Tütün ve TütünMamulleri, Tuz ve Alkol işletmeleri Genel Müdürlüğünün Yeniden Yapılandırılmasıile Tütün ve Tütün Mamullerinin Üretimine, İç ve Dış Alım ve Satıma, 4046 sayılıkanunda ve 233 sayılı KHK’de Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun”, Anayasaya410 ARDIÇOĞLU, A., Rekabet Kurumunun İdari Yapısı, İşlemleri ve Yargısal Denetimi,Yayımlanmamış Doktora Tezi, Ankara-2002, s.14.411 ULUSOY., a.g.e., s.90.412 GÖZLER, “İdare Hukuku”, s. 490.413 GÜNDAY, “Bağımsız İdari Otoriteler”, RK Yayınları, Yayın No. 80, s. 76; ULUSOY, “Bağımsızİdari Otoriteler”, s. 93.

140aykırılığına ilişkin iptal davasında, ilk kez bu kurumlar için BİO kavramını kullanmışve kararında 414 bu kurumların kamu kurumu 415 olduğunu belirtmiştir.Ancak bu kurumların hizmet yerinden yönetim kuruluşları (kamu kurumu)kategorisinde değerlendirmek olanaksızdır. Çünkü hizmet yerinden yönetimkuruluşları asıl olarak, belirli bir hizmeti yürütmek, üzere kurulmuşlardır. AncakBİO’ların faaliyet alanlarına ilişkin bir hizmet yürütme işlevlerinden söz edilemez,bu kurumların asıl işlevi faaliyet alanlarına giren hizmetlerin düzenlenmesi,işleyişinin sağlanması için gerekli çalışmalarda bulunmaktır. Ayrıca BİO’larınkullandıkları düzenleme yetkisinin karşılığı olan herhangi bir yetki, hizmet yerindenyönetim kuruluşları için söz konusu değildir. BİO’ların kullandığı düzenleme yetkisiidarenin klasik düzenleme yetkisinden daha geniştir. Son olarak BİO’ların sahipolduğu bağımsızlık, hizmet yerinden yönetim kuruluşlarında bulunmamaktadır.BİO’larda bulunan dışsal bağımsızlıktan, hizmet yerinden yönetim kuruluşları içinsöz etmek mümkün değildir. Zira bu kurumlarda çalışan kişiler açısından öngörülenherhangi bir güvence söz konusu değildir. Bu nedenle çeşitli dönemlerde hükümetpolitikasına uygun harekette bulunmayan bürokratların görevlerine son verildiğigörülmüştür. 416BİO’ları mahalli idareler ile hizmet yerinden yönetim kuruluşları dışındaüçüncü bir yerinden yönetim kuruluşu 417 kategorisi içinde değerlendirmek demümkün değildir. Bu kurumları hangi kategoriye dâhil edersek edelim BİO’larlamerkezi idare arasında bütünlüğün sağlanması zorunluluğu ortaya çıkacaktır.Nitekim Anayasa mahalli idareler üzerinde bu bütünlüğü sağlamak üzere idarivesayet yetkisini öngörmüştür. Anayasada açıkça yer almasa da hizmet yerinden414 AYMK., E.2002/32, K.2003/100., RG., 11.08.2004, S. 25550. SPK’yı da bir “kamu kurumu”olarak tanımlayan kararlar için bkz. UYMK., 27.11.1989, E.1989/24, K.1989/30. RG., 24.12.1989, S.20382; Da.10D., E.1986/1763, K.1987/1746 (DD., S. 70-71, s. 562); DİDDGK., E.1998/355,K.1989/277 (DD., S. 98, s. 63vd.).415 Yüksek mahkemenin kullanmış olduğu “kamu kurumu” kavramı genellikle, “dar anlamda hizmetyerinden yönetim kuruluşları” için kullanılmaktadır. Aslında “kamu kurumu” kavramı ile “kamuidaresi” kavramını birbirinden ayıran anayasal ya da yasal düzenleme bulunmamaktadır.Mevzuatımızda “kamu kurumu” kavramı sadece hizmet yerinden yönetim kuruluşları için değil tümidari kuruluşlar için kullanılmaktadır. Örneğin; Bkz. TMK m. 54, TCK m. 51, 53, 5393 s. Belediye K.m. 78, 5216 s. Büyükşehir Belediyesi K. m. 8.416 ALTUNDİŞ., a.g.m., s.8.417 Bu görüş için bkz. GÜNDAY, “İdare Hukuku” 2004, s. 508; ULUSOY, “Bağımsız İdariOtoriteler”, s. 93.

141yönetim kuruluşlarına nazaran daha özerk olan mahalli idareler için kabul edilen buyetkinin, hizmet yerinden yönetim kuruluşları için de var olduğu kabuledilmektedir. 418BİO’lar için doğrudan doğruya Anayasada temel dayanak bulmak bir hayligüçtür. 419 Belki Anayasanın 167. maddesinden hareketle bazı BİO’lar için anayasaldayanak bulunabilir, ancak hepsi için anılan Anayasa maddesine dayanılması pekgerçekçi olmamaktadır. Ayrıca önemli bir nokta da mevcut anayasal-idari sistemimizaçısından BİO’lar için anayasal düzenleme, güvence açısından değil ancak ortayaçıkardıkları sorunlar açısından gereklidir. 420Nitekim 5370 sayılı Kanun 421 ile T.C. Anayasa’sının 133. maddesi yenidenkaleme alınmış ve böylece Anayasada yer alan ilk BİO RTÜK olmuştur. Kanundeğişikliği ile birlikte Anayasanın 133. maddesi başlığı ile birlikte şu şekli almıştır:“F. Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, Radyo ve Televizyon Kuruluşları veKamuyla İlişkili Haber Ajansları”Görüldüğü gibi, ilk kez bir BİO anayasal düzenlemeye konu olmuştur.Değişiklikle RTÜK üyelerinin tamamı TBMM tarafından seçilmiş 422 böylece biranlamda eski düzenlemeye geri dönülmüştür. 423 Bu düzenleme, komisyon418 GÜNDAY, “İdare Hukuku” 2004, s. 74.419 Aksi yönde bkz. AZRAK, “Bağımsız İdari Otoriteler”, s. 24.420 “...Anayasa’da BİO’lara ilişkin özel kurallara yer verilmesi anayasallık tartışmalarını önleyeceği,kurumlaşmayı güçlendireceği ve siyasi iktidarların eğilimlerine göre örgütlenmenin önüne geçilmesinisağlayacağı…” görüşüne ulaşılmıştır. RK’nın 1999, 2000, 2001 Yılları İş ve İşlemlerininCumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurumu’nca (DDK) Araştırma ve Denetlenmesine ilişkin16.12.2002 tarih ve 2002/12 sayılı rapor özeti. (DDK Raporu), http://www.cankaya.gov.tr(16.12.2005).421 RG. 23.06.2005 tarih ve 25854 sayı.422 RG. 14.07.2005 tarih ve 25875 sayı (Mükerrer).423 Bilindiği üzere 3984 sayılı Kanunda değişiklik yapan 4756 sayılı Kanundan önce RTÜK üyeleri,beşi iktidar partisi veya partilerinin, dördü muhalefet partilerinin göstereceği iki aday arasındanTBMM tarafından seçilen dokuz üyeden oluşmaktaydı. Ancak 15.05.2002 tarih ve 4756 sayılı Kanundeğişikliğiyle birlikte RTÜK üyelerinin; siyasî parti gruplarınca, TBMM Başkanlık Divanı oluşumformülüne göre belirlenecek kontenjan doğrultusunda gösterilecek ve TBMM Genel Kuruluncaseçilecek beş, Yükseköğretim Kurumu Genel Kurulunun, Kurul üyesi olmayan elektrik-elektronik,iletişim, kültür-sanat ve basın-yayın dallarından göstereceği dört aday arasından Bakanlar Kuruluncaseçilecek iki, en çok sarı basın kartı sahibi üyesi bulunan iki gazeteciler cemiyeti ile Basın Konseyininortaklaşa göstereceği iki aday arasından Bakanlar Kurulunca seçilecek bir, Milli Güvenlik KuruluGenel Sekreterliğinin kamu görevlileri arasından göstereceği iki aday arasından Bakanlar Kuruluncaseçilecek bir, kişiden olmak üzere 9 üyeden oluşacağı öngörülmüştü. Ancak Anayasa Mahkemesi

142görüşmeleri devam eden Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Hakkında KanunTasarısı ile bir paralellik taşımamaktadır. Zira bu tasarı herhangi bir ayrım yapmadankurul üyelerinin Bakanlar Kurulunca seçileceğini ve yedi kişiden olacağınıöngörmektedir. 424BİO’ların eylem ve işlemleri üzerinde herhangi bir hiyerarşi veya idarivesayet yetkisi kullanamayan bakanlar, bu kurumların işlemlerinden dolayıTBMM’ye karşı sorumlu olmak istemeyeceklerdir. Tüm sorumluluğu taşıyan birhükümetin BİO’ların işlem ve eylemlerinden “habersiz olarak” sorumluluk altınagirmesi parlamenter rejim açısından olanaklı görülmemektedir. 425Bu nedenle BİO’ların işlem ve eylemlerinden dolayı TBMM’ye karşı kiminsorumlu olacağına mevcut anayasal sistem cevap verememektedir. “Acaba,TBMM’ye karşı bu kurumların kuruluş kanunlarında ifade edilen “ilgili ya da ilişkilibakanlar” mı sorumlu olacaklardır?” Bu sorular, bakanlar tarafından sorumluluktankurtulma aracı olarak kullanılabilecek değerdedir. Nitekim yetki ve sorumlulukkarmaşası içinde “…Üst kurulların işine karışmam, sorumlu olduklarına görekendilerinin yetkili olduğuna da inanırım…” 426 sözleri de bunu desteklerniteliktedir. 427Şu halde, BİO’ların mevcut anayasal-idari sistemimiz açısından herhangi biryere dâhil edilmesi pek olanaklı görülmemektedir. Bu nedenle bu kurumların idareteşkilatı içinde konumlandırılabilmeleri için Anayasal düzenlemeye ihtiyaç olduğudüşünülmektedir.4756 sayılı Kanunun RTÜK’ün oluşumunu değiştiren 3. maddesinin yürürlüğünü durdurmuştur. Bkz.AYMK., E.2002/97, K.2002/9., RG. 14.6.2002 tarih ve 24785 sayı.424 Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Hakkında Kanun Tasarısı m.5.425 ALTUNDİŞ., a.g.m., s.8.426 Devlet Bakanı ve Başbakan Yardımcısı Abdüllâtif Şener’in açıklaması için bkz. Radikal Gazetesi,24 Şubat 2005, s.18.427 ALTUNDİŞ., a.g.m., s.9.

1433.3.2.2. İdarenin Bütünlüğü İlkesi Açısından Ortaya Çıkan Sorunlarİdarenin bütünlüğü ilkesine Anayasanın 123/1. maddesinde yer verilmiş, 428127/5. maddesinde de bu ilkenin “kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplumyararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması” anlamınageldiği ve bu bütünlüğün sağlanması için merkezi idareye kanunla yetkilerverilebileceği belirtilmiştir. 429İdare kendisinden ayrı ve bağımsız gibi görünen birimlerini aynı sistemiçinde tutabilmek için yani “idarenin bütünlüğü ilkesini” sağlayabilmek için çeşitlihukuksal araçlara ihtiyaç duyar. Bunların en bilinenleri “hiyerarşi” ve “idarivesayettir”. Hiyerarşi gerek merkezi idarenin gerekse yerinden yönetimkuruluşlarının çeşitli birimleri arasındaki bütünlüğü sağlayan bir araçtır. İdari vesayetise asıl olarak merkezi idare ile yerinden yönetim kuruluşları arasındaki bütünlüğüsağlamaya yarayan bir araçtır. Ancak istisnaî hallerde bir kamu tüzelkişisinin birbaşka kamu tüzelkişisi üzerindeki denetimi de idari vesayet kapsamındadeğerlendirilmektedir. 430İdarenin bütünlüğü ilkesi sadece hiyerarşi ve idari vesayetle sağlanmaz.İdarenin bütünlüğünü sağlamak değişik yollarla mümkün olabilir. Örneğin, yargısaldenetim yoluyla da “idarenin bütünlüğü” sağlanabilir. Ancak BİO’lara yönelik olarakidarenin bütünlüğü ilkesi çerçevesinde getirilen eleştirilerin nedeni, bu kurumlarınyaptığı işlem ve eylemlerin idarenin kendi içerisinde denetime tabi tutulamamasıyani idarenin bütünlüğü ilkesinin idari yollarla yerine getirilememesidir. 431Bu aşamada BİO’ların kuruluş kanunlarında yer alan “ilişkili bakanlık”, ve“ilgili bakanlık” kavramlarına değinilmesi gerekir. Türk idare hukukunun yabancıolduğu bu kavramların ne ifade ettiği tartışmalıdır. Bazı yazarlar bu kavramlarınhukukî kavramlar olmadığını, bu kavramlardan somut bir şey çıkarmanın mümkünolamayacağını belirtmektedirler. 432 Bazı yazarlara göre bu kavramlar daha ziyade428 “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.”429 ULUSOY., a.g.e., s.96.430 ALTUNDİŞ., a.g.m., s.10.431 ALTUNDİŞ., a.g.m., s.10.432 TAN, a.g.e., s. 24.

144BİO’ların görev alanları ile ilgili olan bakanlıkları ifade etmektedir. 433 Bazı yazarlarbu kavramları, BİO’ların idarenin bütünlüğü ilkesini ihlal etmediği sonucunaulaşmada, 434 bazı yazarlar ise, ortaya çıkan “idarenin bütünlüğü ilkesi” sorununuaşmada kullanmışlardır. 435 Danıştay ise bir kararında “ilgili bakanlık” kavramı ile“ilişkili bakanlık” kavramının aynı anlama gelen ifadeler olduğunu belirtmiştir. 436BİO’ların kuruluş kanunlarında yer alan “ilişkili bakanlık” veya “ilgilibakanlık” kavramları ile ilgili ULUSOY tarafından yapılan açıklamaya göre:“…ilişkinin adı geçen bakanlıklara, bu kurumların hukuka aykırı gördükleriişlemlerinin iptali için idari yargıya başvurabilme yetkisini de kapsadığı kabuledilmelidir. Yani, ilişkili bakanlığın söz konusu işlemler için özel bir menfaatininolup olmadığının ayrıca araştırılmasına gerek yoktur ve ilişkili bakanlığın söz konusubağımsız kurulun her türlü işlemine karşı iptal davası açmada menfaatinin olduğuvarsayılacaktır…”. 437Kanunlarda kullanılan bu kavramlara yukarıda açıklandığı şekilde bir anlamyüklendiğinde, bu kurumların işlemlerinin yargısal denetimleri daha etkin halegetirilebilecektir. Özellikle, idarenin bütünlüğü ilkesi nedeniyle ortaya çıkanolumsuzluğu ortadan kaldıran bir çözüm olması açısından, bu yorum önemlidir. 438Ancak “BİO’lara yönelik olarak idarenin bütünlüğü ilkesi çerçevesinde getirileneleştirilerin nedeni, bu kurumların yaptığı işlem ve eylemlerin idarenin kendiiçerisinde denetime tabi tutulamaması yani idarenin bütünlüğü ilkesinin idari yollarlasağlanamaması olduğundan bu şekilde bir yargısal denetim olanağının tanınması da,bu eleştiriyi tam olarak ortadan kaldıramayacaktır. 439433 GÜNDAY, a.g.e., s. 75.434 GÖZLER, a.g.e., s. 492.435 ULUSOY., a.g.e., s. 97.436 Da.1D., 24.10.2002, E.2002/156, K.2002/167. Bkz. ULUSOY, “Bağımsız İdari Otoriteler”, s. 165.437 ULUSOY, a.g.e., s. 97-98.438 ALTUNDİŞ., a.g.m., s.12.439Nitekim TBMM’ye sunulan “Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Hakkında Kanun Tasarısında”,“İlişkili Bakanlık” tanımı verilmiştir. Tasarının 3. maddesinin (c) bendine göre “İlişkili Bakanlık;düzenleyici ve denetleyici kurumların Bakanlar Kurulu ile ilişkilerine aracılık etmek ve bu Kanunçerçevesinde belirlenen yetkileri kullanmak üzere kurumun kuruluş kanunda öngörülen bakanlığı”ifade eder. Ayrıca doktrinde savunulan görüş paralelinde, tasarının 9. maddesine göre: “Kurulundüzenleme ve denetleme mahiyetindeki kararları, tekemmül etmesinden en geç üç iş günü içindeilişkili bakanlığa gönderilir. İlişkili bakanlık kurul kararlarına karşı süresi içinde iptal davası açabilir”.

145BİO’lar, tüm dünyada olduğu gibi Türk hukukunda da büyük bir öneme sahipolmaya başlamıştır. Bu kurumların düzenledikleri ve denetledikleri alanların Türkekonomisindeki yerleri göz önüne alındığında, bu kurumların özellikle düzenlemeyetkilerinin ne kadar önemli olduğu ortaya çıkmaktadır. Bu önem yanında, bukurumların Türk hukuku açısından sorun yaratmaması için merkezi idare ileminimum düzeyde de olsa bütünlüğünün sağlanması zorunludur. 440440 ALTUNDİŞ., a.g.m., s.14.

1463.4. SONUÇİlk örneklerine 19. yüzyılda ABD’de rastlanan BİO’lar, bugünkü çağdaşanlamdaki yapılanmalarına 1980’li yıllarda kavuşmuş, 1990’lı yıllardan itibaren debaşta Batı ekonomileri olmak üzere tüm dünyada yayılma göstermişlerdir. Ortayaçıkış sebepleri olarak, piyasa ekonomisi, gelişen teknoloji, küreselleşme,özgürlüklere ilişkin gelişmeler bağlamında bazı yönetsel alanların denetimlerininzorlaşması ve siyasilere duyulan güvensizlikler sayılabilir. Ülkemiz açısındanBİO’ların kuruluş gerekçelerinden birisi de, neo-liberal ekonomik politikalarınbenimsenmesinin bir parçası olarak devletçi yönetim anlayışından piyasa ekonomisitabanlı yönetim anlayışına geçişin devlet politikası olarak yürürlüğe konmasıdır.Düzenleyici devlet anlayışının yapı taşları olarak anılan BİO’ların, 24 Ocak1980 kararlarının ardından Türk idari yapısında zemini oluşmaya ve 1999 yılıitibariyle de Türk Kamu Yönetiminde yaygınlık kazanmaya başladıklarıgörülmektedir. Klasik kamu kurumlarımdan işleyiş ve özellikleri bakımındanoldukça farklı olan BİO’lar, Türk Kamu Yönetimini yeni bir örgütlenme tipiyletanıştırmışlardır.Türkiye’deki BİO’lar; SPK, RTÜK, RK, BDDK, TK, EPDK, ŞK, TAPDK veKİK olmak üzere toplam dokuz adettir. BİO’ların bunlarla sınırlı kalmayacağıyadsınamayacak bir gerçektir. Ancak buradaki ne zaman sorusunun cevabı AB ileyürütülen müzakere sürecinde yatmaktadır. Bu sürecin AB ile yürütülen müzakeresürecine dayandırılması yerine, ülke ihtiyaçlarını tam olarak karşılayan çeşitlialanlarda da (sağlık, gıda, ulaşım, taşımacılık, vb.), herhangi bir dış kaynaklızorlayıcı etki olmadan hayata geçirilmesi daha etkili sonuçlar verebilir.Türkiye’deki BİO’lar devletten ayrı bir kamu tüzel kişiliğine sahiptirler.Etkinliklerini, idari ve mali özerklik içerisinde; faaliyetlerini ise bağımsızlık içindeyürütmektedirler. Mutlak bir anlam taşımayan sadece nispi karakterde olan bubağımsızlıklarını, karar organlarını oluşturan kurul üyelerinin belli bir dönem içingöreve gelmeleri, görev süreleri dolmadan görevden alınamamaları ve belli statügüvenceleriyle donatılmalarını organik bağımsızlık ile sağlarken, yürütme organınınbu kurumlar üzerinde onların işlemlerinin geçersizliği neticesini yaratacak hiçbir

147doğrudan yetkiye sahip olmaması da işlevsel bağımsızlıklarını temin etmektedir. 441Bunların bağımsızlığı yorumlanırken devletin her türlü müdahalesinden soyutlanmışolmak değil; personelin, özellikle de karar organlarının siyasi baskı, etki ve telkindenarındırılmış bir statü güvencesi taşımış olmaları anlaşılmalıdır. 442Türkiye’de dinamik siyasi hayata bağlı olarak zaman zaman ortaya çıkansiyasi belirsizlikler BİO’ların ortaya çıkmasının temel nedenlerinden birinioluşturmuştur. Sabit sermaye yatırımlarını cezbedebilmek, iktisadi anlamdabüyümeyi hızlandırabilmenin temel koşulu, buna uygun güven ortamınınhazırlanmasından geçmektedir. Ancak değişen hükümetlerle beraber bu güvenortamının sarsılması nedeniyle farklı ihtiyaçlar ortaya çıkmıştır. Düzenleyici yetkileriBİO’lara devri ile beraber tutarsız politika değişikliklerinin önüne geçilerek bunauygun ortamın hazırlanması hesap edilmiştir.BİO’lara ilişkin olarak en çok tartışılan konu, bağımsızlıkları çerçevesindeyürütülen “meşruiyet krizi” ve “hesap verebilirliklerindeki yetersizlik” sorunlarıdır.Bu sorunlar, BİO’ların modern parlamenter sistemin en önemli ilkelerinden biri olan“idarenin siyasete tabi olması” diğer bir deyişle, “atanmışların seçilmişler tarafındandenetlenmesi” ilkesinin istisnasını oluşturmasından kaynaklanmaktadır. Bu kurumlarüzerinde parlamentonun ne organik ne de işlevsel bir denetimi söz konusudur. Budurum, küreselleşmenin ulus devleti yıpratma ve sahip olduğu yetkileri ulus-üstü veulus-altı otoritelere devretme süreciyle yakından ilişkilidir. Bu bağlamda, BİO’larküreselleşme sürecinin ortaya çıkardığı ulus-altı aktörler olarak değerlendirilebilir.Anacak demokrasinin ve demokratik değerlerin Türkiye gibi gelişmekte olan birülkede kurumsallaşması için BİO’ların parlamentoya karşı hesap verebilirlikleri, bukurumların da bağımsızlığına ve özerkliğine zarar vermeyecek şekildesağlanmalıdır. 443Bu sorunu aşabilmenin temel yolu; şeffaf, sorgulanabilir birdenetim mekanizmasının kurulmasına yönelik ortak bir hukuki standardınoluşturulmasından geçmektedir.441 UYGUR, a.g.t., s.322.442 ERKUT, a.g.e., s.129-134.443 SOBACI, a.g.t., s.168.

148Diğer bir tartışma konusu da BİO’ların idari teşkilatlanma içindeki konumlarıile ilgilidir. Anayasaya göre yönetimin bütünlüğünü sağlayan ve belirleyen,merkezden yönetim ve yerinden yönetim olmak üzere iki yönetim şekli mevcuttur.Merkezden yönetim; devlet tüzel kişiliği çatısı altında ve onun adına faaliyetgösteren idari kuruluşlardan oluşmaktadır. Yerinden yönetimde ise bir yandan yer,öte yandan da hizmet yerinden yönetim kuruluşları bulunmaktadır. 444 Devlet tüzelkişiliğinden ayrı tüzel kişilikleri ve özerk bütçeleri bulunması ve verdiklerizararlardan bizzat kurum olarak sorumlu tutulmaları, işlevsel özellikleri de dikkatealındığında, bu kurumların yerinden yönetim kuruluşlarının özelliklerine sahipolduklarını söylenebilir. Yerel yönetimler kategorisine girmeyen bu kurumlar, hizmetyerinden yönetim kuruluşlarından da yapısal ve işlevsel özellikleri bakımındanfarklılıklar göstermektedirler. Bu yüzden de BİO’ların yerel yönetimler ve hizmetyerinden yönetim kuruluşlarının dışında üçüncü bir yerinden yönetim kuruluşukategorisini oluşturdukları ifade edilmektedir. 445Bütün bu değerlendirmeler çerçevesinde BİO’ların olumlu ve olumsuz olarakkabul edilebilecek birçok yönleri mevcuttur. Olumlu yönleri arasında; teknik biruzmanlaşma gerektiren ve son yıllarda toplumsal yaşam için son derece önemli halegelen duyarlı sektörlerde ve alanlarda, siyasi beklenti ve çıkarlardan soyutlanmışolarak tarafsız ve objektif şekilde faaliyet göstermeleri, teknik kapasiteleri sayesindedaha çabuk ve daha etkin müdahalede bulanabilmeleri, geleneksel devletyapılanmasında farklı olarak birbirinden bağımsız olan çeşitli fonksiyonların tek birelde toplanmış olması (kural koyma, kuralı somut bir muhataba uygulama ve çıkanuyuşmazlıkları çözme) söylenebilir. Bu durumun yönetimin etkinliğini arttırabileceğidüşünülmektedir.Olumsuz yönleri arasında ise; yürütme erki içinde siyasi iktidar tarafındandenetlenmeyen bir kategorinin varlığından kaynaklanan siyasi meşruluk sorunu,bununla bağlantılı olarak, devlet yapılanması içerisinde idari organlar olarakdüzenlenmelerine karşın, idari açıdan bağımsız olmaları, yani idari yapının başındakibirimlerin (Bakanlar Kurulu, Cumhurbaşkanı vs.) bunlar üzerinde tipik vesayetyetkilerinin bulunmaması nedeniyle idarenin bütünlüğü ilkesinin yara almış olacağı,444 AYDIN, AKTEL, AVŞAR, a.g.m., s.122.445 ULUSOY, a.g.e., s.93.

149gibi konular yer almaktadır. Yönetim içinde bağımsız ve dokunulmaz otoritelerinvarlığı hem meşruluk yönünden, hem de demokratik algılayış açısından sorunlualanlar olarak kabul edilmektedir. 446Siyasetin kontrolü dışındaki BİO’ların gücünün mutlaka siyaset kurumu ilebirlikte farklı demokratik kitle örgütleri tarafından dengelenmesi gerekmektedir.Hukuksal anlamda bu kurulların statüleri tartışmaya yer bırakmayacak şekildebelirlenmelidir. Siyasetin baskın belirleyiciliği nasıl ki olumsuzluklar doğuruyorsa,bu tür üst kurulların tek egemen otorite haline gelmeleri de aynı sonuçlarıdoğurabilecektir. Buradaki en önemli sorun, siyaset en azından toplumsal bir hesapverme zorunluluğu ile karşı karşıya iken BİO’ların hesap vermelerinde sadecehukukun yeterli olup olmayacağıdır. Çünkü bu otoritelerin düzenleme bakımındanüzerinde egemen oldukları alanlar toplumun tüm kesimlerini ilgilendiren, oldukçateknik nitelikler taşıyan ve bir olumsuzluk durumunda toplumsal maliyetin yüksekolduğu sonuçlar doğurabilecek alanlar olmalarıdır. 447Bugün kendisine biçilen yeni rol bağlamında ‘kürek çeken değil; dümentutan’ konumunda bulunan devletin izdüşümleri olan BİO’lar, ülkemizde çerçeveoluşturacak bir düzenleme ile yeniden yapılandırılırsa ülke ekonomisi ve kalkınmadakendilerine düşen görevleri belki yerine getirebileceklerdir. Hassas sektörleridüzenleyen bu otoritelerin durumları ülke yöneticileri tarafından aynı hassaslıklatakip edilmelidir. Düzenlenen bu hassas sektörlerde devlet tekellerinin kaldırılmışolması serbest piyasa sistemi için çok fazla önemsenirken, özel yabancı sermayeninsöz konusu sektörlerde tekel haline gelmesinin önlenememesi Türk devletininkalkınmasına ve bağımsızlığa zarar verebilir. Neo-liberal ekonomik politikalar bukurumları kendi modelleri içinde piyasa oyuncularının denetleme ve düzenlemelerinisağlayarak son katrede kapitalist sistemin işleyişinde önemli kilometre taşları olarakdüşünmüş olabilirler, ama Türkiye’deki yöneticiler için bu kurumlar Türk devletinidaha iyi yönetebilme arayışları içerisinde bir uğrak yeri olarak tasarlanmalıdır.Türkiye’de ileriye yönelik olarak daha birçok sektörde BİO’nunkurulabileceğini tahmin etmek falcılık olmasa gerek. Birçok sektörde buna uygun446 ULUSOY, a.g.e., s.32.447 AYDIN, AKTEL, AVŞAR, a.g.m., s.124.

150altyapı yaratılmaya çalışılmaktadır. Bunların başında, orta vadede, sağlık sektörügelmektedir.Sonuç olarak, BİO’lar 21. yüzyıl kapitalizminin kurum ve kuruluşlarıyla TürkKamu Yönetimi üzerinde etkili olduğu gerçeğinin somut yansımaları olarak kabuledilmelidir.

151KAYNAKÇAKitaplar:AKINCI, M., Bağımsız İdari Otoriteler ve Ombudsman, Beta Yayınları, İstanbul,1999.ARDA, E., Sosyal Bilimler El Sözlüğü, Alfa Yayınları, İstanbul, 2003.ATAY, C., Türk Hukukunda Kamu Yönetimlerinin Denetlenmesi, MarmaraKitabevi, 1.Baskı, Bursa, 1994.BAYRAMOĞLU, S., Yönetişim Zihniyeti Türkiye’de Üst Kurullar ve Siyasalİktidarın Dönüşümü, İletişim Yayınları, İstanbul, 2005.BOZKURT, Ö., ERGUN, T., SEZEN, S., Kamu Yönetimi Sözlüğü, TODAİE,Yayın No 283, 1.Basım, Ankara, 1998.COŞKUNOĞLU, F.O., Tarım Politikalarında Yeni Denge Arayışları ve Türkiye,TÜSİAD, Yayın No TÜSİAD-T/99-12/275, 1999.ÇOKER, Z., Yönetim ve Siyaset, Kazancı Matbaacılık, İstanbul, 1996.EMEK, U., Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ve Türkiye Uygulaması, TÜSİADYayınları, İstanbul, 2002.ERKUT, C., Bağımsız İdari Makamlar Müessesesi Açısından Sermaye PiyasasıKurulu’nun Kısa Bir Değerlendirmesi, Bağımsız İdari Otoriteler, ed. İbrahimKABOĞLU, Alkım Yayınevi, İstanbul, 1998.GÖZLER, K., İdare Hukuku Dersleri, Ekin Kitabevi Yayınları, 1.Baskı, Bursa,2003.GÖZÜBÜYÜK, Ş., TAN, T., İdare Hukuku, Cilt 1, Turhan Kitabevi, Ankara 1998;Helene PAULIAT, “Karşılaştırmalı Hukukta Bağımsız İdari Otoriteler”, Bağımsızİdari Otoriteler, (Çev. Mahmut Göçer), İbrahim Ö. Kaboğlu (ed.), Alkım Yayınları,İstanbul, 1998.GÜNDAY, M., Bağımsız İdari Otoriteler, RK Yayınları, Yayın No. 80.GÜNDAY, M., İdare Hukuku, 6. Baskı, İmaj Yayınevi, Ankara, 2002.KABOĞLU, İ., Özgürlükler Hukuku, Alkım Yayınevi, İstanbul, 1999.KABOĞLU, İ., Bağımsız İdari Otoriteler, Alkım Yayınevi, İstanbul, 1998.KARACAN, A.İ., Özerk Kurumlar Üzerine Denemeler, Creative Yayıncılık,İstanbul, 2002.

152KİK, Kamu Alımları Konusunda Dünya ve Türkiye Mevzuatı-Uygulamaları,KİK, Ankara, Mart 2003.MCELDOWNEY, J., Law and Regulation: Current Issues and FutureDirections, Londra, 1992.NALBANT, A. Radyo ve Televizyon Üst Kurulu ve Görsel-İşitsel İletişimÖzgürlüğü, Bağımsız İdari Otoriteler, Ed.İ.Ö. Kaboğlu, Alkım Yayınları, Temmuz1998.OECD, Distributed Public Governance, OECD, Paris, 2002.ÖCAL, T., Türk Banka Sistemi, Emel Matbaacılık Sanayi Ltd. Şti., Ankara, 1973.ÖKMEN, M., Yerel Yönetimlerde Özerklik Eğilimleri, Avrupa ve Türkiye,Avrupa Birliği ile Bütünleşme Sürecinde Türkiye’de Yerel Yönetimler (Ed:Bekir PARLAK, Hüseyin ÖZGÜR), Alfa Yayınları, 1.Baskı, İstanbul, 2002.ÖZER M., Finansal Krizler, Piyasa Başarısızlıkları ve Finansal İstikrarıSağlamaya Yönelik Politikalar, Eskişehir, 1998.PAULIAT, H., Bağımsız İdari Otoritelerin Yaptırım Yetkisi, Bağımsız İdariOtoriteler, (çev.Mahmut GÖÇER), İbrahim KABOĞLU (ed.), Alkım Yayınevi,İstanbul, 1998.TAN, T., Bağımsız İdari Otorite Olarak Sermaye Piyasası Kurulu, SPK YayınNo:54, 1996.THATCHER, M., “Delegation to Independent Reguatory Agencies: Pressures,Functions and Contextual Mediation,” West European Politics, Cilt No 25, S: 1,Ocak 2002.THERY, J.F., Bağımsız İdari Otoritelerin Yargısal Denetimi, Bağımsız İdariOtoriteler, (Çev.Mahmut GÖÇER), İbrahim KABOĞLU (ed.), Alkım Yayınevi,İstanbul, 1998.TÜSİAD, Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ve Türkiye Uygulaması, TÜSİAD-T/2002-12/349 İstanbul, Aralık 2002.ULUSOY, A., Bağımsız İdari Otoriteler, Turhan Kitabevi, Ankara, 2003.VISCUSI, W., VERNON, J.M., HARRINGTON J.E., Economics of Regulationand Antitrust, MIT Press, 1995.YILDIRIM, T., Türkiye’nin İdari Teşkilatı, Alkım Yayınevi, İstanbul, 1997.

153Makaleler:AZRAK, A.Ü., “Bağımsız İdari Otoriteler,” 5 Kasım 2001 Tebliğ Değerlendirme,Ankara, s.24, 2001., “Bağımsız İdari Otoriteler Sempozyumu,” Perşembe Konferansları, 5Kasım 2001, Rekabet Kurumu (RK) Yayın No:80, Ankara, s.19, 2001.ACTIVELINE GAZETESİ, “Düzenleyici ve Denetleyici Yapının “Ön Koşulları”Yerine Getirilmedi,” Active Academy Araştırma Merkezi, No 56, s.1, 2004.ALTUNDİŞ, M., “Bağımsız İdari Otoritelerin Türk Hukuku’nda Ortaya ÇıkardığıSorunlar ve Türk Hukuku’na Etkileri,” Danıştay Dergisi, S: 113 s.17, 2006.ARDIYOK, Ş., “Türk Telekomünikasyon A.Ş.’nin Özelleştirilmesi: SektördeDoğum Sancıları,” Rekabet Dergisi, S: 5, s.26, 2001.ATAY, E.E., “Fransız İdare Hukukunda Bağımsız İdari Otoriteler (BİO’lar): RekabetKonseyi,” Rekabet Kurumu Perşembe Konferansları 6, Rekabet Kurumu YayınNo 57, Ankara, s.52, 2000.ATİYAS, İ., “Ne İçin ve Nasıl Regülasyon,” Devletin Düzenleyici Görevleri adlıKonferans, İstanbul, s.4, 10 Aralık 1999.AYDIN, V., AKTEL, M. ve AVŞAR, N., “Neo-Liberal Düşüncenin TürkiyeBağlamında Yeni Yönetsel Aktörleri: Bağımsız İdari Otoriteler-Üst Kurullar,”Süleyman Demirel Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Cilt No 1, S: 1,s.103-126, 2005.BAYKAN, R., “Türkiye’de Tüketicinin Korunması Tedbirleri (Öneriler veEkonomik Etkileri),” İstanbul Ticaret Odası, Yayın No 23, s.180, 1996.ÇAL, S., “Bağımsız İdari Otorite Olarak Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu,”Ankara Barosu Dergisi, S: 3, s.93-112, 2001.ÇOKER, Z., “Mülki idari Amirleri, Bürokrasi ve Politika,” Türk İdari Dergisi, S:409, s.6, Aralık 1995.DUMAN, K., “Finansal Kriz ve Bankacılık Sektörünün Yeniden Yapılandırılması,”Akdeniz Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Cilt No 4,s.132-145, 2002.DURAN, L., “Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler,” Amme İdaresi Dergisi, CiltNo 30, S: 1, s.5, 1997.ENHÜRMAN, T., “Ombudsman,” Amme İdaresi Dergisi, Cilt No 31, S: 3, s.91-92,Eylül 1998.

154ERGÜN, Ç.E., “Türkiye ve Avrupa Birliği’nde Enerji Alanındaki Bağımsız İdariOtoriteler,” Türkiye Barolar Birliği Dergisi, S: 50, s.46, 2004.EROL, K., “Dünya’da ve Türkiye’de Rekabet Kurumları,” İşveren Dergisi, TİSK,36/4, s.10, Ocak 1998.FESLER, J.W., “Independent Regulatory Agencies,” Elements of PublicAdministration (Ed: Fritz Morstein Marx), Prentice Hall of India Private Limited,New Delhi, s.192, 1968.GOLDSTEIN, M., “Commentary Maintaining Financial Stability in A GlobalEconomy,” Federal Rezerve Bank of Kansas City, s.45-48, 1997.GÖRSEL, M.K., “İdari Yargının Görev Alanı ve Borsa Uyuşmazlıkları,” 2000Yılında İdari Yargı Sempozyumu, Danıştay Yayın Bürosu No: 59, Ankara, s.208,2000.GÜNDAY, M.,”Bağımsız İdari Otoriteler,” 5 Kasım 2001 Tebliğ Değerlendirme,Ankara, s.73, 2001.ISLAM, A., “The Dynamics of Asian Economic Crisis and Selected PolicyImplications,” United Nations, s.41-42, 1998.JAJARAJAH, C., BRANSON, W., “Structural and Sectoral Adjustment, WorldBank Experience 1980-1992,” The WorldBank, Washington D.C, s.143, 1995.JOSKOW, Paul J., “Regulatory Policies for Reforming Infrastructure Sectors inDeveloping Countries,” Dünya Bankası Gelişen Ekonomiler Yıllık Konferansı,Washington DC, s.26, Nisan 1998.KARACAN, A.İ., “Özerk Kurumların Özerkliği,” Rekabet Dergisi, S: 8, s.20,2001.KURNAZ, H., “Bankacılığımız Yeniden Şekillenirken Bankacılık Üst KurulunaDüşen Görev,” İktisat, İşletme ve Finans Dergisi, S: 174, s.85, 2000.LOWNDES, V. ve SKELCHER, C., “The Dynamics of Multi-OrganizationalPartnerships: An Analysis of Changing Modes of Governance,” PublicAdministration, 76 (Summer), s.307-308, 1998.MAJONE, G., “The European Commission as a Regular”, Regulating Europe (Ed.G. Majone) içinde, Routledge.JENSEN, M. ve MECKLING, W. H., “Theory of the Firm: Managerial Behavior,Agency Costs and Ownership,” The Journal Of Financial Economics, s.33, 2000.

155ODYAKMAZ, Z., “Rekabet Kurumu’nun Türk İdare Teşkilatı İçindeki Yeri veÖnemi,” Ankara Barosu Hukuk Kurultayı 2002, Ankara Barosu KonferanslarDizisi: 3, s. 94, 2002.ÖNEN, K., “Türkiye’de Tarım Sektöründe Kurumsal Yapı,” Hazine ve Dış TicaretDergisi, s.27, Eylül 1993.SALMAN, E.B., “Türkiye Kurullara Teslim,” Ekonom Dergisi, S: 15, s.22-37,2000.SANCAKDAR, O., “İdare Hukuku Yönüyle Bankacılık Düzenleme ve DenetlemeKurumu’nun Kısa Bir Değerlendirmesi,” Amme İdaresi Dergisi, Cilt No 34, S: 4,s.79, Aralık 2001.STIRN, B., Ordes de juridiction et nouveau modes de régulation, AJDA, No 9,1990, s.2’den aktaran T.TAN, s.31.SÜEL, H., “Telekomünikasyon Sektöründe Serbestleşme ve ÖzelleştirmeÇerçevesinde Devletin Rolünün Yeniden Belirlenmesi,” TESEV Yayınları 19, s.91,2000.TEKİN, F., “Mali Tekeller ve Türkiye’de Tütün Tekeli,” Eskişehir İktisadi veTicari İlimler Akademisi Yayınları, No: 129/79, s.42, 1974.TÜMAY, İ., “Uçsuz Bucaksız Sorunlar Sektörü: Tarım,” Ekonom Dergisi, S: 8,s.36, 1998.TÜRE, F., “Bağımsız İdari Otoritelerin Türk Yönetim Yapısı İçerisindeki Yeri,”Muğla Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Tartışma TebliğleriNo.:2004/09, s.2-13, 2004.ULUSOY, A., “Bağımsız İdari Kurumlar,” Danıştay Dergisi, Yıl 29, S: 100, s.14-15, 1999., “Türkiye İçin Nasıl Bir Bağımsız İdari Otorite Modeli,” II. BağımsızKurumlar ve Piyasa Ekonomisi Arenası (STEAM), İstanbul, s.95, 17 Aralık 2002.UTTON, M., “The Likely Impact of Deregulation on Industrial Structures andCompetition in the Community,” Office for Official Publications of EuropeanCommunities, Luxembourg, s.11, 1987.UYANIK, C., “İşadamımızda Rekabet Kültürü Yok,” Nurkut İnan’la YapılanSöyleşi, Ekonom Dergisi, S: 9, s.6, Nisan-Haziran 1998.YILDIRIM, T., “Bağımsız İdari Otoritelerin Yargısal Denetimi,” 2000 Yılındaİdari Yargı Sempozyumu, Danıştay Yayın Bürosu No:59, Ankara, s.202, 2000.

156ZENGİNOBUZ, E. Ü., “Elektrik Sektöründe Özelleştirme, rekabet ve Regülasyon”,Perşembe Konferansları, Rekabet Kurumu, Ankara, s.101-128, 2000., “Origins of Theories of Regulation in Economic Analysis and SomeObservations on Possible Development of Regulatory Institutions in Turkey,”Boğaziçi Üniversitesi Yayını, Review of Social, Economic, and AdministrativeStudies, İstanbul, s.25-43, 1995.Tezler:AKCOLLU, Y., Elektrik Sektöründe Rekabet ve Regülasyon, Rekabet KurumuUzmanlık Tezi, Rekabet Kurumu, Ankara, 2003.ARDIÇOĞLU, A., Rekabet Kurumunun İdari Yapısı, İşlemleri ve YargısalDenetimi, Yayımlanmamış Doktora Tezi, Ankara, 2002.ARDIYOK, Ş., Doğal Tekeller ve Düzenleyici Kurumlar, Türkiye İçinDüzenleyici Kurum Modeli, Yüksek Lisans Tezi, Ankara Üniversitesi, SosyalBilimler Enstitüsü, Ankara, 2000.AVANER, T., 1980 Sonrası Devletin Yeniden Yapılandırılması ve Bağımsızİdari Otoriteler, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara Üniversitesi, SosyalBilimler Enstitüsü, Ankara, 2003.BEYDİLİ, Z., Bağımsız İdari Otoriteler, Yüksek Lisans Tezi, Abant İzzet BaysalÜniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Bolu, 2006.EROL, M., Doğal Tekellerin Düzenlenmesi ve Telekomünikasyon SektöründeDüzenleyici Kurum, DPT Uzmanlık Tezi, Ankara, Ekim 2003.GÜLER, M., Düzenleyici Kurumlar Ekseninde Üst Kurullar ve YargısalDenetimi, TODAİE, Kamu Yönetimi Yüksek Lisans Programı, YayımlanmamışYüksek Lisans Tezi, Ankara, 2003.ÖZEL, C., Sermaye Piyasası Kurulu, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara,1999.ÖZTÜRK, E., Türk İdare Sisteminde Rekabet Kurumunun Yeri ve DiğerBağımsız İdari Otoritelerle Karşılaştırılması, Uzmanlık Tezi, Rekabet Kurumu,Ankara, 2003.SOBACI, M. Z., Bağımsız İdari Otoriteler ve Türkiye Uygulamasından BirÖrnek: Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, Yüksek Lisans Tezi, UludağÜniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Bursa, 2005.UYGUR, E., Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler ve Kamu İhale KurumuÖrneği, Yüksek Lisans Tezi, Gazi Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara,2007.

157Raporlar:RTÜK 2007 Yılı Tahmini Bütçesi ve 2005 Yılı Kesin Hesabı İle 2006 YılıFaaliyetleri Hakkında Rapor, Ankara, Ekim 2006., (12.09.2006).

158KESTANE, D., Kamu Kesiminde İdari Kuruluşların Genel Görünümü ve İdariYapıda Yeni Organizasyonlar Olarak Bağımsız İdari Otoriteler (Üst Kurullar),Maliye Dergisi, S : 139, 2002,, (14.02.2006).MAJONE, G., The Rise of Regulatory State in Europe, West European Politics,Cilt No 17, S: 3, 1994, , (05.04.2006).OĞUZ, F., Bağımsız İdari Otoriteler Ne Kadar Bağımsız (Olabilir)?,, (23.02.2006).ÖZTÜRK, E., Üst Kurullar, 2005, SEVEN, M., Türk İdari Yapısında Düzenleyici Kurumların Yeri,YüksekDenetleme Kurumu (YDK) Dergisi, Yıl 1, S:2, 2002, , (01.05.2007).VOGEL,S.K., Freer Markets, More Rules: Regulatory Reform in AdvancedIndustrial Countries, Cornell University Press, Ithaca, 1996,, (07.04.2006).,(16.05.2006)., (27.08.2006)., (12.02.2006)., (01.03.2006).,(23.02.2006)., (11.01.2007)., (13.06.2006)., (19.02.2007).(25.02.2007), (24.12.2006)., (24.12.2006).

159, (12.01.2007).http://www.rtuk.org.tr/sayfalar/IcerikGoster.aspx?icerik_id=3a3dca756997-4399-816d-7dc27d5623d0 (02.04.2007)., (10.04.2007), (18.12.2005)., (18.03.2007)., (14.02.2007)., (26.02.2007)., (17.03.2007)., (01.03.2005)., (16.12.2005).Kanunlar:2499 Sayılı Sermaye Piyasası Kanunu (RG. 30.07.1981 tarih ve 17416 sayı.)2813 Sayılı Telsiz Kanunu, (RG. 07.04.1983 tarih ve 18011 sayı.)3984 Sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanun, (RG.20.04.1994 tarih ve 21911 sayı.)4054 Sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun, (RG. 13.12.1994 tarih ve 22140sayı.)4389 Sayılı Bankalar Kanunu, (RG. 23.06.1999 tarih ve 23734 sayı.)4487 Sayılı Sermaye Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılması İle Ticaret ve SanayiOdaları, Ticaret Odaları, Sanayi Odaları, Deniz Ticaret Odaları, TicaretBorsaları, ve Türkiye Ticaret, Sanayi, Deniz Ticaret Odaları ve TicaretBorsaları Birliği Kanununun Bir Maddesinin Değiştirilmesine Dair Kanun,4502 Sayılı Telgraf ve Telefon Kanunu, (RG. 29.01.2000 tarih ve 23948 sayı.)4628 Sayılı Elektrik Piyasası Kanunu, (RG. 03.03.2001 tarih ve 24390 sayı.)

1604634 Sayılı Şeker Kanunu, (RG. 19.04.2001 tarih ve 24378 sayı.)4733 Sayılı Tütün, Tütün Mamulleri, Tuz ve Alkol İşletmeleri Genel MüdürlüğününYeniden Yapılandırılması İle Tütün ve Tütün Mamullerinin Üretimine, İç veDış Alım ve Satımına, 4046 Sayılı Kanunda ve 233 Sayılı Kanun HükmündeKararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun, (RG. 09.01.2002 tarih ve24635 sayı.)4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu, (RG. 22.01.2002 tarih ve 24648 sayı.)4735 Sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu, (RG. 22.01.2002 tarih ve 24648 sayı.)5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, (RG. 24.12.2003 tarih ve25326 sayı.)5411 Sayılı Bankacılık Kanunu, (RG. 01.11.2005 tarih ve 25983 sayı.)

161ÖZGEÇMİŞKişisel Bilgiler:Adı Soyadı: Mehmet UYSALDoğum Yeri : İvrindi / BALIKESİRDoğum Yılı : 1975Medeni Hali : EvliEğitim Durumu:LiseLisans: 1989-1993 Kuleli Askeri Lisesi: 1993-1997 Kara Harp OkuluYabancı Dil ve Düzeyi:1. İngilizce ORTAİş Deneyimi:1997-1998 Subay Temel Kursu (Kursiyer Öğrenci) BALIKESİR1998-2000 108.Topçu Alayı İşletme Kısım Amiri Malazgirt / MUŞ2000-2002 39.Mknz. P.Tüm.Ord.Tb. Mal Saymanı KIBRIS2002-2006 3.P.Eğt.Tug. Karışık Mal Saymanı ISPARTA2006-2007 3.P.Eğt.Tug. Bakım Bölük Komutanı ISPARTA