Download (996Kb) - Süleyman Demirel Üniversitesi

T. C.SÜLEYMAN DEMİREL ÜNİVERSİTESİSOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜKAMU YÖNETİMİ ANABİLİM DALIKAMU YÖNETİMİNDE DENETİM OLGUSU VETÜRKİYE’DE KAMU YÖNETİMİNİN DENETLENMESİYÜKSEK LİSANS TEZİElçin AKPINARTez Danışmanı: Yard. Doç. Dr. Vahdettin AYDINISPARTA, 2006

ÖNSÖZ“Kamu Yönetiminde Denetim Olgusu ve Türkiye’de Kamu YönetimininDenetlenmesi”, başlığını taşıyan bu çalışma uzun ve yoğun bir dönem sonrasındahazırlanmıştır. Çalışma temel yaklaşım noktası olarak kamu yönetiminde denetimin yerinedir? Sorusuna cevap aramış, yönetim faaliyetinin en önemli süreçlerinden biri olan denetimfaaliyetinin yönetim üzerindeki etkisi tespit edilmeye çalışılmıştır. Bu tespit yapılırken dekesin yargılara varmaktan çok konuları açıklama, mevcut durumu değerlendirme, olaylaraçeşitli açılardan da bakabilme hedef edinilmiş, bu anlamda okuyucunun da kendi sonuçlarınaulaşabilmesine imkân sağlanmak istenmiştir.Geniş bir alanı içine almakta olan denetim konusunun oldukça kapsamlı olmasınedeniyle konu sınırlandırılmış, mevcut kaynaklar doğrultusunda denetimin durumu, sorunlarıüzerinde durulmuştur. Çerçevenin çizilmesini zorlaştıran, karmaşıklığın yaşandığı denetimtürleri konusuna da açıklık getirilmeye çalışılmıştır. Kamu yönetimini yeniden yapılandırmakonusunda önemli çalışmalarından biri olan ve tez hazırlanma aşamasında da oldukçatartışılan konulardan biri olan 5227 Sayılı Kanunun denetim açısından değerlendirilmesineyer verilmiştir. Ancak kanun hukuki anlamda yasalaşmadığı için yönetim alanında bire biretkili olmasa da bu değerlendirmenin çalışma kapsamı içinde yer almasına karar verilmiştir.Öncelikle tez konusunun belirlenmesinden tezin hazırlanma aşamasına kadar, yöntemve içerik konularında benden yardımlarını esirgemeyen, eleştirileriyle bana rehber olan vefarklı noktaları görmemi sağlayan tez danışmanım saygıdeğer hocam Yard. Doç. Dr.Vahdettin Aydın’a teşekkür ederim.Ayrıca çalışmamın her aşamasında benimle olan maddi, manevi, destekleriniesirgemeyen ve bana her zaman güvenen babama ve anneme sonsuz teşekkür ederim.

ABSTRACTTHE AUDIT IN THE PUBLIC ADMINISTRATION AND THE AUDIT OF THEPUBLIC ADMINISTRATION IN TURKEYElçin AKPINARSüleyman Demirel University, Department of Public Administration Master Thesis153 pages, April 2006.Supervisor: Asst. Prof. Dr. Vahdettin AYDINWhere there is an effort to reach a goal, we are faced with the administration concept.The audit which is one of the most important stages of administration duration proves ifreason of the existence of the administration has been established or not, and evaluates and inthis meaning reveals the administration’s reliability. Therefore, to evaluate the administrationwe need the findings of the audit activities.The purpose of this thesis in public administration is to establish the place of the auditand the role of the audit mechanism. For this reason, in this work’s scope audit andadministration concepts and in the Turkish Public Administration, the present situation beenexamined, at the same time for effective public administration, an answer for the question ofwhat sort of an audit system is required has been searched.The thesis work consists of three sections. In the first section, because of theconnection between the audit concept and administration concept has been studied and laterdescription of the audit, scopes, purpose, principles, varieties have been considered.In the second section of the work, the role of the audit establishment systems andsupreme audit systems subjects have been mentioned. In addition, the information about theOmbudsman audit system has been given; from our own country’s point this establishmentapplicability has been discussed. Under the scope of the third section the criticism against theadministration and reconstruction works has been examined. Besides this, one of the recentand most important works, the 5227 Numbered Act which is About the PublicAdministration’s Basic Principles and Reconstruction have been evaluated from the point ofaudit system.As a result, it has been noted that the success of the administration operation isconnected to the audit system. For this reason it has been noted that an examination of theaudit mechanism has to be provided according to the appropriate administration structure,objective and needs of the situation.Key Words: Administration, Audit in the Turkish Public Administration, Audit Varieties andSystem, Ombudsman, Supreme Audit, the future of Audit System, Reconstruction.

İÇİNDEKİLERİÇİNDEKİLER...........................................................................................................IKISALTMALAR DİZİNİ.........................................................................................VGİRİŞ.........................................................................................................................VIBİRİCİ BÖLÜMYÖNETİM VE DENETİM1. YÖNETİM KAVRAMI…………..………………………………………11.1. Yönetim Biliminin Gelişimi…………………………………………31.2. Türkiye’de Yönetim Biliminin Gelişimi……………………………71.3. Yeni Yönetim Anlayışı……………………………………………....82. DENETİM KAVRAMI………….………………………………………142.1. Denetimin Tanımı…………………………………………………..162.2. Denetimin Gelişim Süreci……………………………………….....202.3. Denetimin Aşamaları, Amaçları ve Kapsamı.…………...…...…..232.4. Denetimin Etkileri ve Denetim Çevresi………………………......262.5. Denetim Standartları………………………………………………293. DENETİMİN İLKELERİ……………………………………...……….313.1. Bağımsızlık İlkesi……………………………………………..........313.2. Yasallık İlkesi………………………………………………............323.3. Nesnellik İlkesi………………………………………………..........333.4. Dürüstlük İlkesi……………………………………………………334. DENETİM TÜRLERİ……………………………………………..........34

4.1. İç Denetim…………………………………………………………..374.2. Dış Denetim…………………………………………………………394.3. Bağımsız Denetim…………………………………………………..404.4. Uluslararası Denetim………………………………………………404.5. Uygulama Zamanına Göre Denetim………………………….......434.6. Uygunluk Denetimi…………………………………………...........454.7.Yerindelik Denetimi………………………………………………...464.8. Finansal Denetim……………………………………………….......464.9. Ekonomik Denetim……………………………………………........474.10. Faaliyet Denetimi………………………………………………….474.10.1. Performans Denetimi………………………………………..484.10.1.1. Verimlilik……….…………………………………….....524.10.1.2. Etkinlik………………………………………………….534.10.1.3. Tutumluluk………………………………………….......544.10.2. Risk Denetimi………………………………………………...55İKİNCİ BÖLÜMDENETİM SİSTEMLERİ1. SİYASAL DENETİM.……………………………………….………….561.1. Yasama Organının Denetimi……………………………................571.2. Yürütme Organının Denetimi……………………………………..63

2. YARGISAL DENETİM……………………………….……..…………632.1. İdari Yargının Özellikleri…………………….…………………….662.2. İdari Yargı Denetiminin Sınırları………………………………….682.3. İdari Yargı Kuruluşları……………………………………………..692.3.1. Danıştay………………………..……………………………….702.3.2. Askeri Yüksek İdare Mahkemesi……………………………..712.3.3. İdare ve Vergi Mahkemeleri…………………………………..712.3.4. Bölge İdare Mahkemeleri……………………………………...723. YÜKSEK DENETİM.……………………………...…………………….723.1. Yüksek Denetimin Kapsamı ve Özellikleri………………………..733.2. Avrupa Birliği Sayıştayı………….………………………………....753.3. Türkiye’de Yüksek Denetim..……………………………………....783.3.1. Sayıştay…………..….……………………………………….....783.3.2. Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu……...........................834. İDARİ DENETİM….………………………..………….………………...864.1. Hiyerarşik Denetim……………………….…………………………884.2. Vesayet Denetimi …………………………..………………………..884.3. Devlet Denetleme Kurulu, Cumhurbaşkanı ve Denetim…..............904.4. Başbakan, Bakanlar Kurulu ve Denetim…...………………………924.4.1. Başbakanlık Teftiş Kurulu……………………………………..924.4.2. Bakanlık ve Bağlı Kuruluş Teftiş Kurulları..............................944.5. Yerel Yönetimlerde Denetim………………………………………..964.6. Bağımsız İdari Otoriteler ve Denetim……….……….....................1004.7. Personel Denetimi……………………………………......................101

5. OMBUDSMAN DENETİMİ……………………………………………1015.1. Ombudsman Kurumunun İşleyişi ve Etkileri………………….....1045.2. Avrupa Birliği ve Ombudsman……………………………………1105.3. Türkiye’de Ombudsman’ın Uygulanabilirliği……………………1126. BASKI GRUPLARI VE KAMUOYUNUN DENETİMİ.…...………...117ÜÇÜNCÜ BÖLÜMDENETİM SİSTEMİ VE GELECEĞİ1. Denetim Sisteminin Eleştirisi ve Öneriler.……………………………..1192. Yönetimde Açıklık, Denetim ve Yolsuzluk…………………………….1243. Denetim Sisteminin Yeniden Yapılandırılması………………………..1294. 5227 Sayılı Kanun’un Denetim Açısından Değerlendirilmesi………...132SONUÇ VE DEĞLENDİRME………………………………………………….138KAYNAKÇA………………………………………………………………..........144ÖZGEÇMİŞ………………………………………………………………………153

KISALTMALARABAvrupa BirliğiABD Amerika Birleşik DevletleriA.Ü.S.B.F. Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesia.g.e. Adı geçen esera.g.m. Adı geçen makaleAYİM Askeri Yüksek İdare MahkemesiBDDK Bankacılık Denetleme ve Düzenleme KurumuBİMBölge İdare MahkemeleriBİOBağımsız İdari Otoritebkz.BakınızBTKBaşbakanlık Teftiş KuruluDDK Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme KuruluDPT Başbakanlık Devlet Planlama TeşkilatıHSYK Hakimler Savcılar Yüksek KuruluINTOSAI International Organization of Supreme Audit Institutions(Uluslararası Yüksek Denetleme Kurumları Birliği)SAISupreme Audit Institutions (Yüksek Denetim Enstitüleri)KHK Kanun Hükmünde KararnameKİTKamu İktisadi TeşebbüsüMGK Milli Güvenlik Kurulus. SayfaSPK Sermaye Piyasası KuruluTBMM Türkiye Büyük Millet MeclisiTKY Toplam Kalite YönetimiTODAİE Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi EnstitüsüTSK Türk Silahlı KuvvetleriTÜSİAD Türk Sanayici ve İşadamları DerneğiYDK Başbakanlık Yüksek Denetleme KuruluYKY Yeni Kamu YönetimiYÖK Yüksek Öğretim Kurulu

GİRİŞİnsanların bir arada yaşamaya geçmelerinin sonrasında oluşan ortak amaçlara ulaşmaçabası toplumları yönetim kavramına götürmüş ve amacın olduğu her alanda yönetimuygulanır olmuştur. Yönetimin sadece gerçekleştirilmiş olmasının tek başına yeterliolmadığının anlaşılmasıyla da yönetimin değerlendirilmesi, sonuçlarının belirlenmesi,amaçlara ulaşılıp ulaşılmadığının kontrolünün yapılması gerekmiştir. Yönetme unsurlarınıntamamlayıcısı durumunda olan kontrolün sağlanması, yönetimin değerlendirilmesiaşamasında karşımıza çıkan kavram da denetim olmuştur.Yönetimin sağlıklı işleyişinde önemli bir yere sahip olan, yönetimin temel vevazgeçilmez işlevi denetim, yönetme unsurunun bulunduğu her alanda karşımıza çıkan birsüreçtir. Denetim ise yapılması planlanan şeyin, istenilen biçime uygun olarakgerçekleştirilmesine yardımcı olan bir araçtır. Denetim yönetimin başarısını ortayaçıkarmanın ötesinde örgütleri iyi yönetime sevk eden itici bir güçtür.Denetleme mekanizması olmadan kişilerin ya da örgütlerin kendi kendilerineamaçlarını gerçekleştirmesi oldukça güçtür. Bu noktada yönetme unsurunun yer aldığı vehizmet bulunan her alanda, yönetimin sağlıklı işleyişinde önemli bir yere sahip olan denetimmekanizmasının varlığı zorunluluk haline gelmiştir.Bu tez çalışması da tüm bu noktaları dikkate alarak denetim olgusunu, özellikle kamuyönetiminde denetim olgusunu konu edinmiş ve temel yaklaşım noktası olarak kamuyönetiminde denetimin yeri nedir? Sorusuna cevap aramıştır. Bu doğrultuda da denetimindurumu, denetim sistemleri ve değişen koşullar karşısında rolü farklılaşan yönetim anlayışınındenetim üzerindeki etkileri belirlenmeye çalışılmıştır.Denetim kavramı geniş bir alanı kapsamaktadır. Kamu hizmetinin sunulduğu eğitim,sağlık, gıda gibi daha pek çok alanda denetim söz konusu olmaktadır. Bu denetim faaliyetleride mali denetimden, siyasal denetime, performans denetiminden personel denetimine kadarbirçok türde gerçekleştirilmektedir. Ancak tahmin edilebileceği gibi bu derece geniş kapsamlıkonunun bir tez çalışması halinde ele alınması oldukça güçtür. Amacın olduğu her alandayönetim faaliyetinin olması, yönetimin bulunduğu alanlarda da denetim mekanizmasınınkarşımıza çıktığı hatırlanacak olursa, denetimi tüm hatlarıyla incelemenin güçlüğü

anlaşılacaktır. Tez çalışmasının içeriği de bu noktalar göz önünde bulundurularak hazırlanmış,mali denetim konusu da bu anlamda derinlemesine incelenmemiştir.Çalışma kapsamında öncelikle kamu yönetim sistemi içindeki denetim olgusuincelenmiş, mevcut durum tespit edilmiş ve denetim sisteminin sorunlarına değinilmeyeçalışılmıştır. Bu tespitler yönetim ve denetim ilişkisi göz önünde bulundurularak yapılmayaçalışılmıştır. Çalışma içinde denetim türleri ve sistemleri ele alınmış, denetim faaliyetiniyürüten kurumların incelemesine yer verilmiştir. Sayıştay ve Ombudsman denetim sistemininaçıklanması kısmında da Avrupa Birliği’nde ki işleyiş ile kıyaslanabilmesi açısından, AB’deki yüksek denetim ve Ombudsman kurumuna değinilmiştir.Üç bölümden oluşan tezin ilk bölümünde yönetim kavramıyla bir giriş yapıldıktansonra denetim kavramının tanımı, kapsamı, amaçları ve ilkeleri başta olmak üzere çeşitlikonular ele alınmıştır. Karışıklığın yaşandığı denetim türleri konusunda da tek bir kaynağabağımlı kalmadan ve mevcut kaynaklar göz ardı edilmeden, bir denetim şeması çizilmeyeçalışılmıştır. Ayrıca birinci bölüm içinde denetim sisteminin işleyişi hakkında bilgi vermesiaçısından yönetim yapımız içinde yer alan denetim kavramlarına da değinilmiştir.Tezin ikinci bölümünde ise öncelikle denetim sistemleri anlatılmıştır. Bu başlık altındasiyasal denetime yer verilmiş, yargısal denetim alt başlığı altında da idari yargının özellikleribelirtilmiş ve idari yargı kuruluşları ele alınmıştır. Ayrıca idari denetim, yerel yönetimlerdedenetim konuları da çalışma kapsamı içine alınmıştır. Yüksek denetim sistemi ve Türkiye’deyüksek denetimin sergilediği yapı da yüksek denetim organlarının konumu bağlamındaincelenmiştir. Bunun yanında Sayıştay, DDK, YDK başta olmak üzere ülkemiz denetimkurumlarının denetim faaliyetleri de değerlendirilmiştir.İkinci bölüm içinde ayrıca birçok çevre tarafından denetim yapımız içinde yeralmasının gerekliliği kabul edilen Ombudsman Kurumu da ele alınmış, Ombudsman denetimsisteminin tanımı, işleyiş yapısı, kurumun ortaya çıkışı, kurulma amacı gibi konulara yerverilmiştir. Bunun yanı sıra ülkemiz açısından kurumun uygulanabilirliği de tartışılmıştır.Üçüncü bölümde ise öncelikle denetim sistemimizin eleştiri alan yanlarına değinilmiş,denetim nasıl olmalıdır? Sorusuna da bu anlamda cevap aranmıştır. Bunun yanı sıra denetimsistemlerinin sorunlara cevap verememesi sonrasında girişilen yeniden yapılandırmaçalışmalarına değinilmiş, bu anlamda denetim sistemlerinin geleceği konusu dadeğerlendirilmiştir.

Üçüncü bölüm kapsamında ayrıca denetim faaliyetinin şeffaflık ve yolsuzluk ile olanbağı da incelenmiştir. Denetim sisteminin yeniden yapılandırılması konusu ise yönetimsisteminin yapılandırılması bağlamında ele alınmış, denetimde yeniden yapılandırılmasürecini oluşturulan çalışmalar ve “5227 Sayılı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve YenidenYapılandırılması Hakkında Kanun”un denetimle ilgili maddelerinin incelenmesine yerverilmiştir.

BİRİNCİ BÖLÜMYÖNETİM VE DENETİM1. YÖNETİM KAVRAMIİnsanlık tarihiyle eş zamanlı bir geçmişe sahip olan yönetim kavramı, ortak yaşam ilebeliren ortak amaçların gerçekleştirilmesi çabası sonrasında hayatımızdaki vazgeçilmez yerinialmaya başlamıştır. Ortak amaçların etkili ve verimli bir şekilde gerçekleştirilebilmesi içinişbirliği yapmış grubun faaliyetlerinin planlanması, örgütlenmesi, yönlendirilmesi,koordinasyonu ve kontrol edilmesiyle ilgili tüm çabaları içine alan yönetim, öncedenbelirlenmiş hedefler doğrultusunda koordine olma sürecidir. Evrensel bir nitelik taşıyan hemkamu hem de özel kesim için kullanılmakta olan yönetim kavramı, genel anlamda, belirlenmişbir amacı gerçekleştirmek için bir araya gelmiş bireylerin işbirliği yapma sürecidir.Bu anlamda yönetim, örgütlenmenin yanında örgütün işlerliğini sağlayacak her türlüyönetsel etkinlikleri yani kaynakların bir araya getirilmesini, koordinasyonun sağlanmasını,izlenecek yöntemleri ve denetimi içine alan bir süreçtir. 1 Ayrıca yönetim önceden belirlenmişamaçları hayata geçirmek için gerekli olan insan gücü, para, zaman, malzeme, yer gibiunsurların daha ekonomik ve verimli şekilde kullanılmasını hedefleyen, 2 karar verme vebireyleri yönlendirme etkinliğidir. 3Yönetim tanımlamalarına bakıldığında “sevk ve idare”, “idari sistem”, “örgüt”olarak üç kavram altında toplandığı görülmektedir. Geniş anlamıyla başkalarını sevk ve idareetme faaliyeti olan yönetim kavramı yönetim sistemlerini, bir örgütü veya kuruluşu anlatmakamacıyla da kullanılmaktadır. 4Batı dillerine bakıldığında yönetim kavramının “management” ve “administration”olmak üzere iki ayrı şekilde, kimi zaman da eşanlamlı olarak kullanıldığı görülmektedir.Birinci kullanımda; bir işi çekip-çevirmeyi, uygun ortamda bir kümeye bağlı kişilerindavranışlarını etkileyerek onların çabalarının ortak bir amaç doğrultusunda istenen sonuçları1 GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref, Yönetim Hukuku, Turhan Kitapevi, 13. Baskı, Ankara, s.1, 1999.2 TORTOP, Nuri, İSBİR, Eyüp G. ve AYKAÇ, Burhan, Yönetim Bilimi, Yargı Yayınları, Ankara, s.20,21,1993.3 ERGUN, Turgay, Kamu Yönetimi Kuram/Siyasa/Uygulama, TODAİE, Ankara, s.3, 2004.4 ERYILMAZ, Bilâl, Kamu Yönetimi, Erkam Matbaacılık, İstanbul, s.3, 1999.

elde edebilecek biçimde yönlendirilme sürecini ifade etmektedir. İkinci kullanımında isekamu yönetim örgütünü veya yerel yönetim birimini ifade etmektedir. 5Bu yüzden yönetim, toplumsal hayatın değişik kesimlerinin işleyişini düzenleyen, eşamaçlıkişilerden oluşan bir örgütsel yapıyı ve örgütsel amaçların, en akılcı yollardangerçekleştirilmesine dönük olan bir eylemler dizisini varsaymaktadır. Daha da önemlisi,evrensel nitelik taşıyan planlama, örgütleme, personel alma, yönlendirme, koordinasyon vedenetleme eylemlerinin uygun şekilde dizilip etkileşmelerinin ortaya çıkardığı karmaşık birsüreçte somutlaşmaktadır. Bu anlamda da yönetim bilimi, devlet görevlilerinin özlük işlerinidüzenleyen bir yöntem değil, işyeri ilişkilerinden kamu maliyesine ve iktisattan hukukauzanan geniş bir yelpazedeki bilim dallarının kesişme noktasında beliren ve onların özyöntemlerinden yararlanılmasını zorunlu kılan “disiplinler arası bir disiplin”dir. 6 Ayrıca“management” daha çok işletme, “administration” ise kamu yönetimini anlatmak içinkullanılmaktadır.En küçük sosyal birim olan aileden, en büyük siyasi otorite olan devlet kurumunakadar çeşitli aşama ve düzeylerde yürütülen faaliyetler bütününden oluşmakta olan yönetimolgusunun özellikleri ise şöyledir; 71) Yönetim, ortak amaçlar etrafında toplanmış kişilerin yer aldığı bir grup içindegerçekleşir.2) Yönetim, planlama, örgütleme, gerekli kaynakları sağlama ve düzenlemeyönlendirme, koordinasyon ve denetim süreçlerinden oluşur.3) Biçimsel örgütlerde hiyerarşik düzen içinde oluşan yönetim statü ve rollere göreişleyen bir sistemdir.4) Yönetim, koordinasyonu içine alan, uyumlu ve sistemli faaliyetlerden oluşan birolgudur.5) Yönetim, belirli bir amacın gerçekleştirilmesine yönelmiş çeşitli faaliyetlerbütünüdür.Genel bir kavram olan yönetimin bir bölümünü oluşturan kamu yönetimi ise, kamupolitikalarının belirlenmesi ve yürütülmesi sürecidir. Akademik bir disiplin olarak kamu5 ERGUN, a.g.e., s.3,4.6 FİŞEK, Kurthan, Yönetim, A.Ü. Basımevi, Ankara, s.15, 1975.7 ERYILMAZ, a.g.e., s.4,5.

yönetimi, kamu bürokrasisini, onun mal ve hizmet sunduğu halkla olan ilişkilerini anlamayave geliştirmeye yönelik pratik ve teoriden meydana gelen bir disiplindir. 8Farklılaşan beklentiler, çevremizi saran değişim ve yönetim alanında yaşanangelişmeler ile birlikte yönetime yüklenen görev daha kapsamlı olmuştur.Bu anlamda yönetimden, örgütün var oluş nedenlerine uygun bir yapının tasarımınıhazırlaması ve bunu uygulamaya aktarması beklenmiştir. Bu doğrultuda yönetimin görevalanı; uygulamaya aktarma süreci içinde işleri belirlemek ve işi örgüt varlığına uygun birbiçimde üstlenebilecek değişik niteliklere sahip iş gören adayları arasından gerekli kişileriseçmektir. Yönetimin görev alanı bununla da sınırlı değildir. Yapılan seçim sonrasında kişilerigerekli bölümlere yerleştirmek, eğitmek, yönlendirmek, özendirmek, ödüllendirmek,haberleşme kanallarını oluşturmak, karar alma süreçlerini düzenlemek, etkileme sistemlerinigeliştirmek, alınan sonuçları değerlendirmek, kaynaklardan en iyi şekilde yararlanarak azamiverimi sağlamak konuları da yönetimin görev alanı içindedir. 91.1. Yönetim Biliminin GelişimiKamu yönetiminin esas konusu kamu hizmetleridir. Kapsam ve içerik olarak siyasalerk tarafından kamu hizmetlerinin belirleniyor olması nedeniyle de kamu yönetimi disipliniiçinde siyaset kuramının ağırlıklı bir yeri vardır. Bu anlamda iç içe geçmiş, birbiriylebağlantılı olan yönetim ve siyaset kavramı yönetim biliminin gelişimi sırasında, yönetimsiyasetikilemi şeklinde tartışılan konuların başında gelmiştir. Woodrow Wilson’ın 1887yılındaki “Yönetimin İncelenmesi” başlıklı makalesinin yayımlanmasıyla da kamu yönetimibağımsız bir disiplin dalı olmuş ve bu makale kamu yönetimi öğretiminin başlangıcı kabuledilmiştir. 10Yönetim, 18.yüzyılın ilk yarısından itibaren “Kameral Bilimler” 11 adı altındaPrusya’da öğretilmiş, 12 1926 yılında Leonard D. White’ın yazdığı “Kamu Yönetimininİncelenmesine Giriş” adlı kitabın Amerika’da okutulmasıyla kamu yönetimi alanındaki ilk8 ERYILMAZ, a.g.e., s.8.9 ÖRMECİ, Mesut, Bir Yönetim Fonksiyonu Olarak Denetimin Örgütsel Amaçlara Ulaşmada ÖrgütselEtkinliği Araştırmada Örgütsel Değişimi Sağlamada Yeri ve Önemi, TODAİE Kamu Yönetimi UzmanlıkTezi, Ankara, s.7,10, 1994.10 ERYILMAZ, a.g.e., s.2; TORTOP, İSBİR ve AYKAÇ, a.g.e., s.14.11 Kameral Bilimler, 18.yüzyılın ilk yarısında Prusya’da ortaya çıkan ve aynı adı taşıyan kürsülerde öğretilen vekamu yönetimini özel bir konu olarak ele alan öncü girişimlerden biridir. Yönetime, iyi yetişmiş insan gücükazandırmak amacını taşıyan bu kürsülerde, ekonomi, maliye, muhasebe, yönetim sanatı, örgüt ve personelsorunları, yöneticilerin seçimi, eğitimi gibi konular ele alınmıştır. ERYILMAZ, a.g.e., s.11.12 ERYILMAZ, a.g.e., s.11.

ders kitabı yayımlanmıştır. 13 Yirminci yüzyılın başından 1927’ye kadar, kamu yönetimikonusundaki çalışmalar, yönetimle siyaseti birbirinden ayırmaya yönelik olmuştur. Budönemde kamu yönetimi bilimcilerinin ilgilendiği konuların başında, örgüt teorisi, bütçelemeteknikleri ve personel yönetimi gelmiştir. 14Kamu yönetiminin akademik çalışma alanı olarak geçirdiği ikinci aşama, Luther H.Gulick ve Lyndall Urwick’in yapmış oldukları ve POSDCORB (planning, organizing,staffing, directing, co-ordinating, reporting, budgeting) olarak formüle edilen yönetiminilkelerinin 1937 yılında belirlenmesiyle gerçekleşmiştir. POSDCORB ilk kez Gulicktarafından, üyesi bulunduğu, yönetsel düzenlemeler yapmak amacıyla oluşturulan BaşkanlıkKamu Yönetimi Kurulu’na (President’s Committee on Administrative Management) Aralık1936 da sunulan bir raporda kullanılmıştır. Ayrıca Gulick raporunda, POSDCORB’un, HenriFayol’un 1925 yılında yayımlanan “Sanayi Yönetimi ve Genel Yönetim” kitabındaki POCCC(planning, organizing, commanding, co-ordinating, controlling) formülünden hareketleoluşturduğunu belirtmiştir. 15 Frederick W. Taylor ve Henri Fayol’un yönetim biliminesağladığı kazanımların yanı sıra Luther H. Gulick ve Lyndall Urwick’in yönetimin ilkelerinibelirlemesi de yönetim biliminin gelişiminde önemli bir aşama olmuştur.ABD’de ise kamu yönetiminin gelişimine paralel olarak 1880’li yıllarda işletmeüzerinde de araştırmalar yapılmaya başlanmıştır. İşletme üzerinde ilk incelemeleri başlatanTaylor, işletme yönetimini bilimsel ilkelere göre yürütmenin mümkün olduğuna inananBilimsel Yönetim Akımı’nın babası addedilmiştir. 16 Zaman ve yöntem incelemelerinde,insan organizmasının nitelikleriyle ilgilenen bilimsel yönetimciler, basit bir ödev yapanmakine olarak görülen insan organizmasının üretim sürecinde en iyi şekilde kullanılmasınıamaç edinmişlerdir. 17Yönetim biliminin yaşadığı bu gelişimler sırasında denetimin nasıl değerlendirildiği deoldukça önemli bir noktadır. Bu doğrultuda geleneksel yönetim anlayışıyla şekillenendenetime bakıldığında; örgütü oluşturan insanların çoğunun, doğaları gereği tembel,sorumluluktan kaçan, girişimci olmayan, çıkarlarını düşünen kişiler olarak algılandığından,13 TORTOP, İSBİR ve AYKAÇ, a.g.e., s.15.14 ERYILMAZ, a.g.e., s.13.15 ERGUN, a.g.e., s.9,10.16 ÖRNEK, Acar, Kamu Yönetimi, Meram Yayın-Dağıtım, Ankara, s.13,14, 1989.17 ERGUN, a.g.e., s.205,206.

örgütün amaçlarına ulaşabilmesi için de bireylerin sürekli denetlenmelerinin zorunlu olduğusavunulmuştur. 18Bu anlayışa, toplumsal-ruhbilimsel yaklaşımlarla birlikte ilk tepki gelmiştir. Builkelere önce İnsan İlişkileri Okulu karşı koyarak, doğal örgütleri ve insanı ön planaçıkarmıştır. 1938’de Chester Barnard “Yöneticinin İşlevleri” ve 1947’de Herbert Simon“Yönetsel Davranış” yapıtlarıyla yönetimi davranışçı bir bakış içine sokmuştur. 19 1929Ekonomik bunalımı ile sosyal sorunların göz ardı edilemeyeceği ve bu yüzden yeni şartlarabir uyarlamanın gerekli olduğunun düşünülmesiyle insan ilişkileri okulu anlayışı yerleşmeyebaşlamıştır. Bireyi yadsıyan, sanayileşmeye ve verimliliği arttırmaya karşı çıkan, insanıyaptığı işe anlam verme ihtiyacı duyan sosyal bir varlık olarak gören bu okulun çalışmalarıylaişletmelerde bireyler arası ilişkilerin önemi keşfedilmiştir. 20Bu anlayış geleneksel yönetim ilkelerini kabul etmekle beraber, çalışanları bencilbireyler olarak değil, psiko-sosyal norm ve ihtiyaçlar tarafından yönlendirilen, grupkimliklerine ve duygusal bağlılıklara sahip kişiler olarak görmüştür. Bu bağlamda da, denetimiçin gerekli standart ve ölçütlerin yöneticiler tarafından tek yanlı olarak belirlenmesininyerine, denetimin gerekliliği üzerinde durarak, standart ve ölçütlerin iş görenlercebenimsenmesine ağırlık verilmesinin gerekliliği üzerinde durmuştur. 21 Etkisini 1950’lerekadar sürdüren insan ilişkileri okulunun asıl önemi ise örgütlerin sosyolojik analizine yeni biryol açmış olmasıdır. 22Çağdaş yönetim anlayışında yönetim; güdüleme, gelişme potansiyeli, sorumlulukyüklenme ve örgütsel ihtiyaçlara uygun şekilde davranışların yönetilmesi niteliklerine sahipolan insanların geliştirmesine yardımcı olması gerektiğine inanılan bir kavram olmuştur.Denetimin gerçekleştirilebilmesi için gerekli olan hedef ve standartlar kesin olarak saptansada sapmalar olacağı kabul edilmiştir. Denetim; hedef ve standartların astlar ile üstlerinortaklaşa düzenleyeceği bir plan ile gerçekleştirilen, alt kademelerde bulunan iş görenlerekendi birimlerinin işleyişini etkileyecek kararlar almalarına imkân sağlayan bir süreç olarakbelirlenmiştir. 2318 ERGUN, Turgay ve POLATOĞLU, Aykut, Kamu Yönetimine Giriş, Sevinç Matbaası, 2.Baskı, Ankara,s.339, 1984.19 ERGUN, a.g.e., s.11.20 ÖRNEK, a.g.e., s.14.21 ERGUN ve POLATOĞLU, a.g.e., s.340.22 ÖRNEK, a.g.e., s.14.23 ERGUN ve POLATOĞLU, a.g.e., s.341.

Özellikle son dönemlerde kamu yönetimlerinde egemen bir anlayış olan ToplamKalite Yönetimi (TKY) anlayışında; müşteriler tek patron olmuş, takım çalışması ön planaçıkmıştır. Yönetici; astları denetleyen, gözetim altında tutan, cezalandıran konumdan çıkmış,kolaylaştıran, öğreten, teşvik eden ve çalışmaları güdüleyen kişi konumuna gelmiştir. TKYanlayışına göre sonradan yapılan kontrollerle hataların düzeltilmesi şeklinde bir yaklaşımyerine faaliyetlerin hatasız ve doğru olarak ilk seferde yapılması hedef seçilmiştir. 24Yönetim biliminin yaşadığı değişime paralel olarak denetim sistemi de bu değişimdenpayına düşeni almıştır. Geleneksel yönetim anlayışından çağdaş yönetim anlayışına veyönetimi etkileyen yaklaşımlarla birlikte denetim anlayışı bireyi kuşatan, şekilciliğe,cezalandırmaya dayalı olan tavrını değiştirmiştir. Hatalı faaliyetlerin ortaya çıkarılmasıanlayışından sıyrılmış, hatasız olarak yönetimi gerçekleştirmeye yönelmiştir.1.2. Türkiye’de Yönetim Biliminin GelişimiOsmanlı İmparatorluğu’nda kamu yönetiminin ortaya çıkışı, Fatih Sultan Mehmettarafından yönetici yetiştirmek üzere Topkapı Sarayı’nda açılan ve dünyanın ilk kamuyönetimi okulu olarak kabul edilen “Enderun”un açılışı ile olmuştur. 25 Kamu görevlisiyetiştirilmesine yönelik olan bu faaliyetin büyük önem taşıdığı kabul edilmekle birlikte, genelolarak bugünkü anlamda kamu yönetimi öğretiminin başlangıç yılı olarak Tanzimat dönemide kabul edilmektedir. 26Genel olarak Türk yönetim biliminin gelişimi değerlendirildiğinde; öncelikle “devletinçöküşünü durdurma” sonra da “modernleşme ve kalkınma” misyonlarının etkisiyle hareketedildiği görülmektedir. Osmanlı İmparatorluğu’nun Tanzimat döneminde geleneksel devletörgütlenmesini özellikle Fransa olmak üzere Avrupa’daki örnekleri dikkate alarakgerçekleştirmesi ve 1950’li yıllarda Amerikan yönetim teknolojisinin ithal edilmeyebaşlanması bu anlayışlar doğrultusunda gerçekleştirilmiştir. 27İdari yapı konusunda Kara Avrupa’sından etkilenmiş olan ülkemizde kamuyönetiminin ele alınışı uzun süre yalnızca idare hukuku çerçevesinde olmuş, 28 1950’lere kadarbu şekilde incelenmiş ve yönetimin hukuk yönüne ağırlık verilmiş, bürokrasi, yönetsel24 AKIN, Cengiz, “Kamu Yönetimimizde Yeniden Düzenleme Çalışmaları ve Denetim Sistemimiz”, Türk İdareDergisi, Yıl:72, Sayı 427 (Haziran), s.77, 2000.25 AKIN, a.g.m., s.91.26 AYKAÇ, Burhan, “Türkiye’de Kamu Yönetimi Eğitiminin Gelişimi”, Türkiye’de Kamu Yönetimi,Derleyen: Burhan AYKAÇ, Şenol DURGUN, Hüseyin YAYMAN, Yargı Yayınevi, Ankara, s.49,50, 2003.27 EMRE, Cahit, Yönetim Bilimi Yazıları, İmaj Yayıncılık, Ankara, s.9,10, 2003.28 ÖRNEK, a.g.e., s.15.

davranış, planlama, örgütleme, etkinlik, verimlilik ve yönetimler arası hizmet bölüşümükonuları ihmal edilmiştir. 29Cumhuriyet sonrasında yönetim biliminin gelişimi ise, hükümetin isteği ile DünyaBankası tarafından 1951 yılında yapılan ve Türkiye Ekonomisi üzerinde bir incelemeyi konualan “Barker Kurulu Yazanağı” olarak bilinen ve kamu yönetimi ile işletmecilik kürsülerikurulmasını öneren rapor ile gerçekleşmiştir. Bu belgede yer alan eleştirilere benzer önerilergetiren, ancak belki de o dönemde uygun ortam bulamadığı için pek yankı uyandırmayanbaşka bir rapor da bulunmaktadır. Bu Türk hükümetinin, 1933–1934 yıllarında Amerikalıdanışmanlık ortaklığına hazırlatılan bir rapordur. Edwin Walter Kemmerer başkanlığındakiAmerikalı akademisyen ve uzmanlardan oluşan araştırma grubu tarafından hazırlanmış olanbu raporun, “idare” başlığını taşımakta olan bir bölümü bulunmaktadır. 301960’lı yıllarda ise üniversitelerde işletme yönetimi öğretiminin gelişmesi örgütçügörüşlerin yaygınlaşmasına katkıda bulunmuş, ancak örgütsel yaklaşımlı çalışmalar ilegeleneksel idare hukuku çerçevesindeki çalışmalar arasında kopukluk olmuş her iki kesiminyaklaşımları ve kavramları birbirinden çok farklı bir şekilde karşılıklı etkileşim vebütünleşmeden yoksun kalmıştır. 31Ancak yönetim biliminin gelişim süreciyle önemli bir sorunda ortaya çıkmıştır. 1981yılından itibaren öğretim elemanı niceliği ve niteliği dikkate alınmadan artan oranda kamuyönetimi ve işletme bölümlerinin açılması nedeniyle niteliksiz mezunların çığ gibi büyümesive lisans öğretimini sürdürebilmesi için yeterli öğretim üyesi bulunmayan bölümlerin doktorave yüksek lisans dereceleri verilmesiyle akademik personel alanında ciddi sıkıntılaryaşanmıştır. Bu durum akademik faaliyetler anlamında önemli kıpırdanmalar olduğunudüşündürse de özellikle sosyal bilimler alanında fakültelerin düzenli dergi çıkaramadığı,üniversitelerin kitap yayınlarında önemli bir azalma olduğu, öğretim elemanlarına sağlananaraştırma imkânı, yabancı yayın, kütüphane gibi çeşitli konular bakımından bir gerilemeolduğu gözlenmiştir. 321.3. Yeni Yönetim AnlayışıKamu yönetiminin gelişim aşaması içinde yer alan geleneksel örgüt analizlerinineleştiriye uğraması ile insan ilişkileri ağırlıklı çözümlere yönelme olmuştur. Max Weber’in29 ERYILMAZ, a.g.e., s.21.30 EMRE, a.g.e.,, s.10,11.31 ÖRNEK, a.g.e., s.16,17.32 EMRE, a.g.e., s.23; AYKAÇ, a.g.m., s.53-55.

ürokrasi anlayışının eleştirilere uğraması sonrasında ise, 1980’li yıllarda kamu yönetimindeKamu İşletmeciliği anlayışı hakim olmaya başlamıştır. 1980’li yıllarda devletin rolününyeniden gözden geçirilmesi, devletin elinde bulunan işletmelerin özelleştirilmesi, yerelyönetimlere yetki aktarımının başlanmasının ardından, kamu yönetiminin gelişim seyri içinde1990’lı yıllarda küreselleşmeye dayanan yeni bir dünya düzeninin kurulduğu ve serbest pazarekonomisinin egemen olduğu bir aşamaya gelinmiştir.Yönetim biliminin gelişim seyrinde önemli olan diğer bir konu yönetim bilimininöğretim süreci olmuştur. Yönetim biliminin öğretimi yönetim alanına bireyler yetiştirmek,yönetim biliminin geliştirilmesi ve daha iyi bir yönetim sisteminin gerçekleştirilmesi gibinedenlerle yapılmıştır. Konunun akademik açıdan incelenmesiyle de yönetim bilimi bugelişimini sürdürmüştür.Geleneksel yönetim anlayışının eleştirilere uğraması sonrasında ise 1980’ler ile1990’lı yılların başlarında eski yönetim modeline tepki ve alternatif olarak kamu sektöründeYeni Yönetim (New Public Management) anlayışı hakim olmuştur. Yeni Yönetim anlayışıkamu yönetimi analında da etkili olmuş, refah devleti anlayışının etkisiyle kamu kurumlarınınbüyümesi, çeşitlenmesi ve sayıca artması sonrasında kırtasiyecilik, verimsizlik ve hantallıkgibi sorunlar yarattığı için eleştirilen geleneksel kamu yönetimi, yerini Yeni Kamu Yönetimi(YKY) anlayışına bırakmıştır.Son dönemlerde kamu yönetimi alanında dikkati çeken en önemli uluslararasıeğilimlerden birisi olarak ortaya çıkan bu akımın temel özelliği, daha çok siyaset bilimininsınırları içinde kalan kamu yönetiminin sınırlarını, işletmecilik biliminin sınırları içineçekmesidir. Bu akım dört yönetsel eğilimle ilgilidir. 1) Kamu harcamaları ve personelyönünden devletin büyümesinin yavaşlatılması ya da durdurulması. 2) Her şeyin devletedayandırıldığı bir yapıdan özelleştirmeye geçiş. 3) Kamu hizmetlerinin üretilmesinin vedağıtılmasının geliştirilmesinde bilişim teknolojilerinden yararlanılması. 4) Ulusüstü birgündeme geçilerek, bir ölçüde olsa geleneksel tek ülke ve ulus devlet anlayışından uzaklaşmaeğilimidir. 33Kamu yönetimlerinin gerek işleyiş gerekse yapı olarak yaşamaya başladığı budeğişimler, küreselleşmenin de etkisiyle tüm dünyada tartışma konusu olmuştur. Yaşanantartışmaların bu denli şiddetli olmasının temel nedeni, değişimin yalnızca kamu yönetimininyapı ve işleyiş bakımından yeniden bir yapılanma ile sınırlı olmaması, asıl olarak devletin33 ERGUN, a.g.e., s.366.

işlevlerinin sorgulanması, kamu yönetiminin örgütlenmesi ve kamu hizmetine ilişkin temeldeğerlerin ve anlayışın köklü bir biçimde değiştirilmesi talebinin ortaya konulması olmuştur. 34Yeni sağ anlayışının yükselişiyle eş zamanlı ve ona paralel olarak ortaya çıkan YKYanlayışı, refah devletinin temel dayanaklarının ortadan kaldırılmasını, kamu yönetimininserbest piyasa sistemi anlayışı ile girişimcilik, rekabet, kârlılık ve verimlilik ilkeleri üzerineoturtulmasını hedeflemiştir. Gelişen bu anlayış ile ekonomi (economy), etkililik (effectivenes)ve verimlilik (efficiency) ilkeleri de YKY anlayışının 3E’si olarak tespit edilmiş ve hizmetsunumunda temel hedef olarak seçilmiştir.Yirminci yüzyıl boyunca hakim olan hiyerarşik, katı, bürokratik ve merkeziyetçiyönetim anlayışının gözden düşmesi sonrasında ise yeni yönetim paradigması devletintoplumdaki rolünü yeniden belirlemiştir. Bu anlamda hükümetler, bürokrasi ve vatandaşlararasındaki ilişkileri yeniden tanımlamaya ve biçimlendirmeye yönelik olarak devletiküçültmek ya da büyütmek değil, onu asli klasik fonksiyonlarına çekerek daha etkin halegetirmek için hareket etmişlerdir. Vatandaşların devlet ve kamu yönetimi karşısındakikonumunu ve yönetime katılma olanaklarının da geliştirilmesine çalışılmıştır. 35 5227 SayılıKamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun’unun genelmantığında da yer almakta olan bu anlayış yeniden düzenleme ihtiyacının oluşturulma sebebiolarak ifade edilmiştir.YKY anlayışı, temelde her biri uzun bir geçmişe sahip olan kamu tercihi ve yönetimideolojisi teorilerinden beslenmektedir. Kamu tercihi teorisi, kamu kurumlarını ve bunlarındavranışlarını, özel şirketler gibi aynı temelde inceleyen ekonomik bir teoridir. Açıklamalarını“fayda”, “en yüksek çıktı”, “arz” ve “talep” gibi kavramlar bağlamında yapmaktadır. Buanlayışa göre, bürokratlar kendi çıkarlarını maksimize etmeye çalışan rasyonel aktörlerdir.Yönetim ideolojisi teorisi ise, işletme yönetimi teorilerinden büyük oranda etkilenmiştir. Buteoriye göre, özel sektör araç ve tekniklerinin kamu sektöründe uygulanması, kaynaklarınverimli kullanımını sağlayacak geleneksel yönetimin başarısız olduğu hizmetin dağıtılmasıproblemini çözümleyecektir. Ayrıca bu teori, adem-i merkeziyetçiliği savunmakta vemerkezin katı kontrolünün yok edilmesini istemektedir. 3634 EMRE, a.g.e., s.165.35 ERYILMAZ, a.g.e., s.22.36 BAYRAKTAR, Gonca, “Yeni Sağ Düşüncesinin Kamu Yönetimindeki Yansıması Olarak Yeni KamuYönetimi Anlayışı”,Türkiye’de Kamu Yönetimi, Derleyen: Burhan AYKAÇ, Şenol DURGUN, HüseyinYAYMAN, Yargı Yayınevi, Ankara, s.565-570, 2003.

“Keynesci Refah Devleti Yaklaşımı”nın yerini alan “yeni sağ anlayışı” çerçevesindekipolitikalar, ilk defa İngiltere’de 1978 yılında IMF istikrar paketiyle dile getirilmiş, 1979yılında Thatcher döneminde başlatılmış ve 1980’ler boyunca hız kazanarak sürmüştür.Amerika’da yeni liberal refah politikaları Reagan yönetiminde, Türkiye’de de IMF ile ilgiliolarak 24 Ocak 1980 istikrar paketi programları çerçevesinde askeri iktidar tarafındanbenimsenmiş ve yoğun olarak Özal hükümetleri döneminde uygulanmıştır. 37 Ancakülkemizde uygulanmaya başlanan refah devleti uygulamaları 38 , özelleştirme çalışmalarınınötesine geçememiş, üstelik bu çalışmalar da tam anlamıyla yerine getirilememiş ve yönetimdaha kötü bir duruma gelmiştir.Yönetim anlayışında yaşanan değişmeler sonrasında önemli bir yönetim unsuru olarakdeğerlendirilmeye başlanan kavram yönetişim olmuştur. Yönetişim, yönetimi tek boyutluolarak görmeyen hem yöneten hem de yönetilen için aktif roller düşünen bir anlayıştır.İlk kez Dünya Bankası tarafından Afrika ile ilgili olarak hazırlanan bir raporda siyasalanlam taşıyacak şekilde kullanılan “iyi yönetişim” (good governance) kavramı, kuvvetlerayrılığı, yargı bağımsızlığı ve hukukun üstünlüğü gibi ilkeler üzerine oturtulmuştur. 39Yönetişim; bireyle devlet arasındaki yeni ilişki şeklinin gelişmesinikavramsallaştırmak için kullanılmakta olan ve toplumu yönlendirmede sorumluluk dengesinindevletten sivil topluma doğru kaymasını işaret eden bir kavramdır. Bu doğrultuda pasifbireylerden oluşan toplum yerine, eylemde bulunma kapasitesine sahip bireylerden oluşantoplum anlayışına geçildiğinde devletin rolü servis üretmekten çok toplumdaki bireylerigüçlendirmek, yetkilendirmek ve yapabilir kılmak olacaktır. 40 Hizmetlerde etkinlik,verimlilik, yönetişim, yönetime katılma, yönetimde açıklık, geleneksel yönetim yerineişletmeci yönetim, hatta bir anlamda toplam kalite yönetimi ve bağımsız idari otoriteler (üstkurullar) gibi kavramlar bu yeni düşünce ve akıma paralel olarak ortaya çıkmıştır. 4137 SALLAN GÜL, Songül, Sosyal Devlet Bitti, Yaşasın Piyasa! Yeni Liberalizm ve MuhafazakârlıkKıskacında Refah Devleti, Etik Yayınları, İstanbul, s.8, 2004.38 Türkiye’de refah devleti uygulamaları hakkında ayrıntılı bilgi için bkz.: SALLAN GÜL, a.g.e., s.259-300.39 SAYLAN, Gencay, “Kamu Yönetimi Disiplininde Bunalım ve Yeni Açılımlar Üzerine Düşünceler”,Türkiye’de Kamu Yönetimi, Derleyen: Burhan AYKAÇ, Şenol DURGUN, Hüseyin YAYMAN, YargıYayınevi, Ankara, s.591, 2003.40 TEKELİ, İlhan, “Yönetim Kavramının Yanı Sıra Yönetişim Kavramının Gelişmesinin Nedenleri Üzerine”,Türkiye’de Kamu Yönetimi, Derleyen: Burhan AYKAÇ, Şenol DURGUN, Hüseyin YAYMAN, YargıYayınevi, Ankara, s. 627,628, 2003.41 BİLGİÇ, Veysel, “Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı”, Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar Sorunlar,Tartışmalar, Çözüm Önerileri, Modeller, Dünya ve Türkiye Yansımaları, Editör: Asım BALCI, AhmetNOHUTÇU, Namık Kemal ÖZTÜRK, Seçkin Yayıncılık, Ankara, s.27, 2003.

Oluşan bu yönetim anlayışının temel ilkeleri dört başlık altında toplanmaktadır. İlkolarak bu anlayış Max Weber’in bürokrasi modeline dayalı örgütlenmeye karşı çıkmaktadır.İkinci olarak devletin faaliyet alanının küçültülmesinin gerektiğini savunmaktadır. Üçüncüolarak performans hedeflerine, çıktılara (sonuçlara), hizmetlerde niteliğe, etkinliğe,verimliliğe, müşteri merkezli hizmet anlayışına ve piyasa sisteminin önemine vurguyapmaktadır. Dördüncü olarak ise kamu yönetiminin yalnızca siyasi liderliğe değil, aynızamanda kamuya yani halka karşı sorumlu olması gerektiği vurgulanmaktadır. 42İyi yönetişimin ilkelerine bakıldığında, YKY anlayışının ilkeleriyle benzerlikgösterdiği görülmektedir. Bu nedenle iyi yönetişim bir anlamda YKY anlayışının gelişmekteolan ülkelere göre yeniden düzenlenmiş şeklidir. Kamu yönetiminin verimli işlemesi içingerekli alt yapının bu ülkelerde olmadığı, iyi işleyen pazar ekonomisi ve demokratik idareninYKY anlayışı için gerekliliği dikkate alınarak, YKY anlayışının ilkelerine birkaç maddeninilave edilmesiyle oluşmuş olan iyi yönetişim kavramı, bu noktada YKY anlayışı ile akrabastrateji durumundadır. 43 İyi yönetişim kavramında somutlaşan; katılımcı, demokratik, insanhaklarına saygılı, saydam, yolsuzluklardan arınmış, yüksek ahlâk standartlarını tutturmuş,etkili-verimli çalışan, yurttaş gereksinmelerine duyarlı ve denetlenebilir bir kamu yönetimianlayışıdır. 44Yönetişim kavramı devletin yanı sıra özel sektörün ve sivil toplum kuruluşlarının dakamu politikası oluşturma sürecine dahil olmalarının gerekliliği üzerinde durmakta vevatandaşların katılımını savunmaktadır. Başka bir anlatımla yönetişim özellikle yönetimpolitikalarının oluşturulması aşamasında bir karşılıklılık esasını savunmaktadır. YKY anlayışıekonomi, etkililik ve verimlilik temel değerleri üzerinde durarak sonuçlara daha fazlaodaklanmaktadır. Her iki kavram devletin direk olarak hizmet sunmasını reddetmektedir.Ayrıca kamu sektörünün de özel sektör gibi algılanmasını istemekte, piyasa temelli yapıylarekabet ortamının geliştirilmesini savunmaktadır. Günümüz kamu yönetimi anlayışı da budeğişimlere sırt çevirmeyerek bu yönlü politikaları yönetim alanında kullanmaya özengöstermekte etkili, verimli, vatandaş memnuniyetini dikkate alan politikaları tercihetmektedir.Yöntem ve kurallara uygun olarak işleri sevk ve idare etmek anlamı taşıyan yönetim(administration) anlayışından, performans ölçme, sorumluluk alma, kaynakları etkin ve42 ERYILMAZ, a.g.e., s.26,27.43 ERYILMAZ, a.g.e., s.29.44 EMRE, a.g.e., s.170.

verimli kullanma, hedef, strateji ve öncelikleri belirleme anlamı taşıyan işletme (management)anlayışına doğru bir kayma yaşanmıştır. 45 Özel sektörün öncülük ettiği işletme sistemlerikamu kesimince daha rahat benimsenmiş, hükümetlerin doğrudan hizmet üretimi yerinedolaylı rol üstlenmeleri kabul edilmiştir.İşletme sistemlerinin kamu kesiminde benimsenmesi anlayışı, özellikle 1980’li yıllaradenk düşüyor görünse de bu anlayışın alt yapısı çok öncelere dayanmaktadır. Bu durum şusatırlarla daha iyi anlatılabilir:Yönetimin “evrensel” olması, işletme yönetimiyle devlet yönetimi arasında sürdürülenkuramsal ayrımın tekrarlandığını ve eldeki çözümleme yöntemlerinin tek bir yönetimbiliminden söz ettirecek bir gelişkinlik düzeyine ulaştığını göstermektedir. Kamukuruluşlarında beliren yönetsel sorunların değişmeksizin özel işletmelerde de tekrarlandığı vebiri için önerilen çözüm yollarının diğeri içinde geçerli olacağı, dolayısıyla devlet ve işletmeyönetimlerinden ayrı şeylermiş gibi söz etmek yerine, her ikisini de kapsayan tek bir yönetimbilimi ve bunun evrensel ilkelerini konu almak gerektiği görüşü, yönetim biliminin bebeklikçağından bu yana önerilen, ama bilim olmasının gerektirdiği düşünsel bütünlüğe ancak sonyıllarda kavuşmaya başlayan bir temel doğrudur. 46Her ne kadar kamu ve özel kesim ayrı olarak ele alınsa da kamu yönetiminin gelişimi,yönetim anlayışının ihtiyaçları ve yaşanan değişmeler sonrasındaki günümüz gerçekleridikkate alındığında, kamu yönetiminin “administration” ve “management” anlayışlarını birarada içeren bir sistem olarak gelişmekte olduğu görülmektedir. Bu anlamda kamuyönetiminin her iki anlayışı barındıran bir yapıya sahip olduğunu görmek ve kullandığıyönetim teknikleri açısından “işletmecilik anlayışı”na daha da yaklaştığını gözdenkaçırmamak gerekmektedir. Bu noktada asıl önemli olan ise bu aşamadaki kamu yönetiminin,ihtiyaçlar gereğince her iki anlayışı da barındırarak ancak, kamu yönetiminin var oluş amacınıda göz ardı etmeksizin hizmet sunması olacaktır.Nitekim iş dünyasının yönetim anlayışında yaşamakta olduğu devrim niteliğindekideğişmelerden kamu yönetimi istese de istemese de nasibini almaktadır. Bu noktada artıközel-kamu kesimi çatışmaları yerine, aynı insan için bir şeyler üretenlerin işbirliği yapmasınınzamanı gelmiş durumdadır. 47Ancak kamu yönetiminin sırf bir işletme yönetimi olarakalgılanmadan, bu yönetim anlayışının kullanmakta olduğu belirli teknikleri kamu yönetimanlayışı ile uyumlaştırarak ama yönetime salt bir memnuniyet maksimizasyon aracı olarakbakmadan, değişmelere sırt çevirmeyen bir yaklaşım içinde hareket etmesi doğru olacaktır.45 BİLGİÇ, a.g.m., s.28.46 FİŞEK, a.g.e., s.16.47 PEKER, Ömer, “Yönetimde Değişme ve Gelişmeler”, Sayıştay Dergisi, Sayı 36 (Ocak-Mart),s.3-5, 2000.

2. DENETİM KAVRAMIYönetimin amaçlarını gerçekleştirmek için planlama, örgütlenme,yöneltmekavramlarının yanı sıra denetime de gereksinimi vardır. Yönetim sürecinin en önemlikavramlarından birisi olarak denetim, yönetimin var oluş nedenini gerçekleştiripgerçekleştirmediğinin ispatını sağlar. Yönetimin ilk hedefi amaçlara ulaşmaktır. Ancakyönetimin yalnızca gerçekleştirilmiş olması yeterli değildir. Çünkü iyi yönetim hedeflenenamaçlara en uygun şekilde ulaşılması durumunda söz konusudur. Bunun içinde yönetimindenetimle sınanması gereklidir.Hem denetimde hem yönetimde olması gereken ile olan arasında bir karşılaştırmayapma ve bir sonuca ulaşma durumu vardır. Bu nedenle denetimin ve yönetimin işlevleriarasında önemli benzerlikler vardır. Bunun yanı sıra yönetim ve denetim arasında zorunlu birilişki de bulunmaktadır. Denetim, içsel veya dışsal olarak yönetimi, eylem veya işlem olarakta yönetim faaliyetlerini denetlemeyi konu alan bir işlev veya yetkidir. Bazen denetimleyönetim iç içedir ve hiyerarşide olduğu gibi yöneten ve denetleyen aynı kişidir. 48Örgütün çalışmalarının devamlı gözetim ve denetim altında tutulması, kaynaklarınyerinde kullanılıp kullanılmadığının saptanması ve örgüt verimliliğinin devamlı olarakartmasını sağlayacak tedbirlerin alınması zorunludur. Bu açıdan bakıldığında denetimfaaliyeti hayati bir öneme sahiptir. 49Ayrıca birbirinden farklı olan bireysel ve örgütselamaçlar nedeniyle üyelerin örgütsel amaçlar doğrultusunda çalışmalarını sağlamak içinkontrol de gerekli olan bir kavramdır. Aksi halde faaliyetler gelişigüzel ve koordinasyondanuzak olacaktır. Bu yüzden denetim amaçlardan sapmaların olduğu durumlarda düzeltmeyekatkı sağlayıcı bir faaliyet durumundadır. 50Hukuk devleti anlayışı çerçevesinde örgütlerin ve kişilerin yasayla tanımlanmış olanfaaliyetleri, sorumlulukları ve hakları doğrultusunda hareket etmeleri gerekmektedir. Budoğrultuda hareket etmelerinin sağlanmasında denetim oldukça önemli bir konuma sahiptir.Özellikle son zamanlarda önemi iyice artan ve 5227 sayılı kanunda da belirtilmiş olankatılımcı, şeffaf, hesap verebilir yönetim anlayışı, insan hak ve özgürlüklerini esas alan birkamu yönetiminin oluşturulması gibi amaçlar doğrultusunda kurumların ve kişilerindenetimini daha etkili hale getirmek amacıyla hareket etmiştir. Denetim yolsuzluklarınoluşumunu engelleyen bu haliyle de set işlevi gören bir kavram olarak algılanmıştır.48 ATAY, Cevdet, Devlet Yönetimi ve Denetimi, Alfa Yayınları, 2.Baskı, İstanbul, s.22, 1999.49 KÖKSAL, Erhan, “Türkiye’de Merkezi Hükümetin Taşra Örgütünün Denetimi”, Amme İdaresi Dergisi, CiltNo 7, Sayı 1(Mart), s.51, 1974.50 ÖRMECİ, a.g.e., s.10.

Yöneticinin, becerilerini tam anlamıyla yerine getirebilmesi, örgütsel amaçlara en kısasürede ve en ekonomik şekilde, yüksek düzeyde kaliteyle ulaşabilmesi için etkili bir denetimfaaliyetinin varlığı şarttır. 51 Kamu hizmetinin sunulduğu birimlerde güvenilirlik önemli birolgudur. Bu yüzden bir amacı gerçekleştirme kaygısıyla hareket eden kurum, kuruluş vekişiler denetim faaliyetine ihtiyaç duymaktadır. Denetim, yönetime mevcut uygulamalarınıkontrol etme, gerekli değişiklikleri ve düzeltmeleri gerçekleştirme imkânı sağladığı içinörgüte, özellikle yöneticiye kılavuzluk eden bir araç niteliği taşımakta ve yöneticininbaşvurduğu ilk kaynak olmaktadır.2.1. Denetimin TanımıDilimizde denetim sözcüğünün eski kullanım şekli ve karşılığı “rabk” ve “rükub”kökünden gelen “murakabe”dir. Bu deyim; bakma, gözetim altında bulundurma, gözetleme; içdünyasına dalma ve sansür anlamlarına gelmektedir. 52 Türk Dil Kurumu tarafından “bir işindoğru ve yönetime uygun yapılıp yapılmadığını incelemek, murakabe etmek, kontrol ve teftişetmek” olarak tanımlanmış olan denetim amaç değil, örgütü daha verimli hale getiren biraraçtır.Denetim; gerçekleşen sonuçları önceden belirlenmiş amaçlar ve standartlara göre,tarafsız bir şekilde analiz etmek ve ölçmek suretiyle kanıtlara dayanarak değerlendirmek,gelecekteki hataların önlenmesine yardımcı olmaktır. Ayrıca denetim kişi ve kuruluşlarıngelişmesine, mali yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarlı hale gelmesinerehberlik etmek ve elde edilen sonuç ve bulguları ilgililere duyurmak için uygulanan sistemlibir süreçtir. 53 Denetim örgütün önceden saptanan standartları ne oranda gerçekleştirdiğiniölçmeye, gerekli düzeltmeleri yapmaya yönelik bir işlev olduğu için de bu anlamıyla birperformans ölçümüdür. 54Denetleme; “ne oldu?”, “ne oluyor?” ve “ne olacak?” sorularına cevap aramaişlemidir. Denetleme faaliyetleriyle ne yapıldığı, nerede bulunulduğu, nasıl yapıldığı,gelinilen yere kadar nasıl ulaşıldığı ve gidişe göre nereye varılacağı tespit edilir. 55Diğer bir anlatımla denetim; bir kurum, kuruluş, plan, program veya projenin mümkünolduğu kadar planlara uygun olmasını sağlamak amacıyla yapısı, işleyişi ve çıktılarının51 ERTEKİN, Yücel, “Çağdaş Yönetim ve Denetim”, Türk İdare Dergisi, Yıl:70, Sayı 421 (Aralık), s.494,495,1998.52 ATAY, a.g.e., s.18.53 SAYIŞTAY, Performans ve Risk Denetim Terimleri, SAYIŞTAY, Ankara, s.15, 2000.54 GÜNEL, Namık, “2000’li Yılların Eşiğinde Yönetsel Denetim Sistemine Eleştirel Bir Bakış”, Türk İdareDergisi, Sayı 409 (Aralık), s.18, 1995.55 AKTUĞLU, M. Ali, Denetleme ve Revizyon, Barış Yayınları, 3.Baskı, İzmir, s.6, 1996.

önceden belirlenmiş standartlarla uygunluk derecesinin araştırma, gözlemleme, sorgulamagibi yöntemlerle test edilerek karşılaştırılması, uygulamaların plandan ayrıldığı noktalardadüzeltici önlemlerinin belirlenmesi ve elde edilen bulguların objektif ve sistematik birbiçimde değerlendirilerek ilgili taraflara iletilmesi sürecidir. 56 Ancak denetim “salt birseyircilik” olmadığı için, bu tanım yetersiz kalır, çünkü denetimin “anlama” ile sınırlı olan buedilgen boyutunun yanı sıra “belli bir işlem, eylem veya durumun belli bir kuralauygunluğunu sağlamak için ona karışma” biçimde tanımlanabilecek, etkin bir yönü devardır. 57 Denetim olması gereken durum ile mevcut durumun karşılaştırmasını yaptığı için birgeri bildirim (feedback) mekanizmasına ihtiyaç duyar. Geri bildirim, örgütün gerçekleştirdiğieylemler (çıktılar) hakkında bilgi toplayıp karar merkezlerine ileten, örgütsel eylemlerinistenen düzeyde gerçekleşmesi için ne gibi düzenlemelerin yapılmasının gerekli olduğunakarar vermeye yardımcı olan bir “geri bildirim halkası”dır. Toplanan bu bilgi, plan veprogramlarda yer alan eylemler ile uygulamada gerçekleştirilen eylemler arasında birkarşılaştırma yapılmasına imkân sağladığı için denetim işlevini gerçekleştirmede önemli birkonuma sahiptir. 58Denetimin; karşılaştırma, işlev, süreç ve saptama olmak üzere temelde dört unsuruiçerdiğinin düşünülmesinin yanı sıra 59 denetimi üç ana unsura ayıran görüşte bulunmaktadır.Bu görüşe göre denetimin ilk unsuru belli amaçların bulunmasıdır. Belli bir amaca ulaşmakmümkün olan bir durumdur. Ama amaçlara ulaşmak tek başına yeterli değildir. Gereğindenfazla emek, para, malzeme, zaman harcanmışsa, yapılan iş verimli ve etken değildir.Dolayısıyla denetimle ilgili ikinci öğe verimliliktir. Son öğe de zamandır. Belli bir amacaetken bir çalışma ile ama mutlaka zamanında ulaşmak gereklidir. Bu yüzden zaman oldukçaönemlidir. 60Denetim kavramının tam olarak anlaşılabilmesi için, zaman zaman denetimle eşanlamlı olarak kullanılan teftiş, kontrol ve revizyon kelimelerinin tanımlarını yapmakgerekmektedir. Teftiş Latince “inspicere” ve “inspectare” kelimelerinden ortaya çıkmıştır.56 SANAL, Recep, Türkiye’de Yönetsel Denetim ve Devlet Denetleme Kurulu, TODAİE, Ankara, s.4, 2002;KÖSE, H. Ömer, Dünyada ve Türkiye’de Yüksek Denetim, Sayıştay Yayını, s.5, 2000; NEWMAN,H.William, Yönetim İşletmelerde ve Kamu Yönetiminde Sevk ve İdare, Çeviren: Kenan SÜRGİT, TODAİE,Ankara, s.6, 1979.57 EROĞUL, Cem, “Cumhurbaşkanının Denetim İşlevi”, A.Ü.S.B.F. Dergisi, Cilt No 33, No 1-2 (Mart-Haziran), s.36, 1978.58 ERGUN ve POLATOĞLU, a.g.e., s.333-335.59 ATAY, a.g.e., s.21.60 KÖKSAL, a.g.m., s.51.

Genellikle orta ve üst hiyerarşi basamakları ile ilgili olan kontrol için kullanılmakta, işlerin iyiyürüyüp yürümediğini incelemek, sorup araştırmak anlamı taşımaktadır. 61 İdari nitelikte olanve her yönetim kademesinde bulunan, üstlerin astlar üzerindeki kontrol faaliyetleri de teftişioluşturmaktadır. 62Denetimin soruşturma işlevi için kullanılan ve içinde bulunulan durum hakkındafaydalı bilgiler sağlayan teftiş sistemi kamu işleyiş sisteminde yönetimin yönetsel konumağırlıklı olarak belli türdeki çalışanlara yüklediği, “sevimsiz” nitelikte, “karşılıksız”, “asıl işinbir parçası olmayan”, onunla ilişkilendirilip “işin uzantısı” kılınarak ilgilininyükümlendirildiği, geçici bir ek görev olarak ta tanımlanmaktadır. 63 Ancak denetimin sadecebir soruşturmadan ibaret olduğunu düşünerek, teftiş kavramını “sevimsiz” bir durum olarakkabul etmek doğru değildir. Denetimin soruşturmayı içermemesi yanlış bir yaklaşım olacaktır.Bu anlamda teftiş gerekli bir faaliyettir. Nitekim teftiş faaliyetleri sayesinde olumsuz yönetimpolitikaları ortaya çıkarılmaktadır. Bu durumda yapılması gereken teftiş kavramına bu anlamıyüklemek değil, teftiş uygulamalarını mükemmele yakınlaştırmaya çalışmaktır.Denetim alanında önemli bir yeri olan soruşturma ise içeriğini oluşturan suç boyutlarıaçısından bir yönüyle yargıyla ilgili olsa da öncelikle, amaç ve yöntem bakımından kurumsaldisiplinle ilgilidir. 64Latince’deki “contra” ve “rotulus” kelimelerinden türetilmiş olan kontrol kavramı,diğer veya karşıt bir kayıt veya belge aracılığıyla bir şeyin doğruluğunu araştırmak ve tahkiketmek demektedir. Ayrıca yön verme, yöneltme gücü, komuta etme, uygunluğu test etme, birstandartla uygunluğunu kıyaslayarak sapmaları ortaya çıkarma anlamına da gelmektedir. 65Revizyon kavramı ise genellikle kontrol için gerekli faaliyetlerden biri ve kontrolünbir safhası olarak ifade edilmektedir. Bu durumda kontrol, daha kapsamlı revizyon ise onutamamlayıcı olmaktadır. Dolayısıyla revizyon; kontrol, teftiş ve denetleme için zorunlu birgözden geçirme ve araştırmaktır. 66Yönetim yapımızda teftiş olarak adlandırılan denetim türü genel olarak soruşturmalaryoluyla faaliyetlerin mevzuata uygunluğunun denetlenmesi şeklinde yapılmaktadır. Oysaki61 AKTUĞLU, a.g.e., s.2.62 Maliye Bakanlığı Kontrolörleri Dernekleri, Kamu Denetiminin Yeniden Yapılandırılması, 2003,, s.1, (04.06.2004).63 ULUĞ, Feyzi, “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı Işığında Kamu Denetim Sisteminde YenidenYapılanma”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt No 37, Sayı 2 (Haziran), s.118, 2004.64 ULUĞ, Kamu Yönetimi Temel Kanunu…, s.117.65 ÇITIR, Halim, Yönetsel Denetim Anlayışı ve Örgütlenmesi, TODAİE Kamu Yönetimi Uzmanlık Tezi,Ankara, s.6, 1987.66 AKTUĞLU, a.g.e., s.3,4.

denetim yönetime önderlik ederek, onun gelişmesine yardımcı olan, etkinliğini arttırıcınitelikteki faaliyetleri kapsayan bir kavramdır. 67 Ayrıca denetleme süreklilik gösteren vehalen yapılmakta olan etkinlikler üzerinde yapılırken, teftiş yapılıp bitirilmiş etkinliklerleilgili olarak başvurulan bir yoldur 68 ve örgütçe benimsenen amaçların ya da üstlenilengörevlerin eksiksiz, verimli ve zamanında gerçekleşip gerçekleşmediğinin hiyerarşi içinde veyaptırımlı bir şekilde izlenmesidir. 69Bu açıklamalardan da anlaşılacağı gibi denetim teftiş, soruşturma, kontrol ve revizyonaynı kavramlar değildir. Denetimi teftiş, soruşturma, kontrol ve revizyonu da barındırabilenancak bu kavramların üstünde yer alan genel kapsamlı bir kavram olarak düşünmek dahadoğru bir yaklaşım olacaktır.Denetim çoğu zaman yanlış anlamlarda kullanılmaktadır. Denetim sadece emirvermek değildir. Denetim memurların çalışmaları için çizilmiş bulunan statü içindeçalışmalarının sağlanması da değildir. Denetim, bir şeyin gitmesini istediğimiz yöneyöneltilmesidir. Denetim, nereye gitmek istediğini tespit etme, saptanan rotaya ve zamantablosuna uygun hareket edilip edilmediğini izleme, varsa sapmaları düzeltme işlemleriniiçine alan bir süreçtir. 70 Ayrıca amaç ve yöntemleri içeren, genellikle bunların sonuçlarındanyararlanan, çeşitli hata ve yolsuzlukları ve de bunların sorumlularını ortaya çıkaran birsistemdir. 71Tüm bu açıklamaların ardından denetim kavramı şöyle özetlenebilir: Denetim birörgütün amaçlarına ulaşmak için, verimli, etkili, tutumlu ve yerinde hareket ederek, mevcuthukuk kurallarına uygun olarak yönetilip yönetilmediğini, hiçbir etki altında kalmaksızın, herörgütün şartları ile uyumlu olarak uygun zamanlarda, yasalar çerçevesinde hareket ederek,yönetimin hâlihazırdaki durumunu objektif olarak aktaran, aksaklıkları giderici çalışmalaryapan, bu yolla yönetime rehberlik eden bir değerlendirme ve kontrol aracıdır.2.2. Denetimin Gelişim SüreciYönetim insanlık tarihiyle eş zamanlı bir geçmişe sahiptir. Nitekim amaca ulaşmaçabasının bulunduğu her alanda yönetimin söz konusu olduğunu belirtmiştik. Denetimin tarihide oldukça eski dönemlere uzanmaktadır.67 KÖKSAL, a.g.m., s.52,53; TORTOP, İSBİR ve AYKAÇ, a.g.e., s.159.68 ERTEKİN, a.g.m., s.498.69 FİŞEK, a.g.e., s.328.70 SÜRGİT, Kenan, Denetim, TODAİE Ders Notu, Ankara, s.2, 1983’ten aktaran Halim ÇITIR, a.g.e., s.12,13.71 KÖSE, a.g.e., s.6.

Denetimin kökenlerini M.Ö. 3000 yıllarında Ninova kentine kadar dayandıran arşivbilgilerinin 72 yanı sıra, denetim mesleğini Eski Mısır, Yunan ve Roma Medeniyetlerindekamusal hesapların sağlamaları ve kontrolü için kullanıldığını belirleyen kanıtlar dabulunmaktadır. İslam’ın 7’inci yüzyıldan 13’üncü yüzyıla kadar olan döneminde kamudenetimi kavramı daha da geliştirilmiştir. İslam halifelerinin ayrı ayrı muhasebe ve denetimbirimleri kurduklarına dair yazılı kanıtlar da bulunmaktadır. 73Bu günkü anlamda siyasal ve sosyo-ekonomik boyutları olan kamusal denetiminkökeni ise demokrasinin doğuşu ile eşzamanlıdır. Demokratik gelişmenin kökeni ise mutlakiktidarların sınırlandırılması ve kamusal eylem ve işlemler üzerinde halk adına denetim vegözetim olanağı sağlanması için girişilen mücadelelere dayanmaktadır. Bu mücadeleler,İngiliz Monarklar ile Baronları arasındaki geçen, bugün parlamenter hükümet olarakbildiğimiz sonuca doğru gelişen kral ile tebaası arasında asırlarca süren iktidar mücadelesinedayanmaktadır. 74İşlemlerin az ve basit olduğu, başlangıçta günlük hesapların kontrolü ilegörevlendirilmiş olan ve akşamları gün boyunca harcamada bulunan kişiye (munshi) her birişlemi miktar ve mahiyet itibarıyla okutan, hesapları dinleyerek görüş bildiren ve düzeltilmesigereken hususları söyleyen bu kişiye “dinleme” kavramından hareketle denetçi (auditor)denmiştir. Zaman içinde denetçi, her bir hesabı kelimesi kelimesine dinleme yerine bütünişlemleri fiziki olarak doğrulama usulüne geçmiştir. 75İş hayatında kıtalar arası deniz yolları ve ticaretin gelişmesi sonrasında iş sahiplerimalları ile birlikte şubelerini de uzak yerlere göndermelerinin ardından iş sonuçları hakkındabilgi edinmek istemişlerdir. Denetim de bu anlamda bir zorunluluk haline gelmiştir. 76Örgütlerin yapısı ve hizmet alanları genişleyip, çalıştırdıkları görevlilerin sayısıarttıkça, etkin bir denetime olan ihtiyaçta artmaktadır. Özellikle savurganlığın önlenmesi,yolsuzlukların ortadan kaldırılabilmesi ve kamu hizmetlerinde verimin arttırılabilmesiaçısından denetimden önemli şeyler beklenmektedir. 7772 SHARKANSKY, Ira, “The Development of State Audit”, State audit and Accountability, (Ed. BenjaminGeist), State Comptroller’s Office (Israel), 1991, s.5’ten aktaran H.Ömer KÖSE, “Denetim ve Demokrasi”,Sayıştay Dergisi, Sayı 33 (Nisan-Haziran), s.64, 1999.73 KHAN, M. Arkam, “Yeni Başlayanlar İçin Denetime Giriş”, Çeviren: Faruk EROĞLU, Sayıştay Dergisi,Sayı 19 (Ekim-Aralık), s.15, 1995.74 KUBALI, Derya, “Performans Denetimi”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt No 32, Sayı 1 (Mart), s.33, 1999.75 ÖZER, Hüseyin, “Performans Denetimi”, Sayıştay Dergisi, Sayı 7 (Ocak-Mart), s.30, 1992.76 KHAN, a.g.m., s.15.77 SARAN, Ulvi, “Denetimin Yeri, Önemi ve Türk Kamu Yönetiminde Denetim Hizmetlerinin Geliştirilmesi”,Yeni Türkiye Dergisi, Yıl:3, Sayı 14 (Mart-Nisan), s.962, 1997.

Abbasiler döneminde kurulmuş olan bakanlık büroları arasında yer alan, posta,istihbarat, ulaştırma ve gizli teftiş işleriyle uğraşan ”Divan-ı Berid” ve devlet işlerinde oluşanhaksızlıkların giderilmesi için çalışan “Divan-ı Mezalim” kurumları oluşturulmuş ve buyapılanmanın başına da ”Kadı’ul-Kudat” getirilmiştir. Anadolu Selçuklularında da eyaletkadılarının tayin ve terfisi ile görevli olan “Kadı’ul-Kudat” ayrıca mali ve idari işleridenetleyen “Divan-ı İşraf” adı verilen benzer bir ofis de oluşturulmuştur. 78Bizans İmparatorluğunda kent yönetimlerinde yer alan loncalar ve ticaret erbabınınfaaliyetlerini kontrol eden, iktisadi hayata yön veren bütün geleneksel toplumlardaki gibi şehiryöneticileri ve kolluk kuvvetleri de bulunuyordu. Bizans esnafının teftişinden sorumlu”agoranomos” ve ekmekçilerin kontrolünden sorumlu olan ”questor” Osmanlıİmparatorluğundaki ”muhtesip” memurluğuna karşılık gelmektedir. Bunun yanında her loncaalışverişte ve imalatta düzenin ve de doğruluğun sağlanması için kendi içinde sıkı bir denetimdüzeni oluşturmuş bu anlamda iç denetim faaliyetini de yerine getirmiştir. 79II. Mahmut döneminden sonra Osmanlı Merkezi Hükümet Örgütünde Avrupaörneğine uygun olarak bakanlıkların kurulmaya başlanmasıyla, bu kuruluşların ilk çekirdeğinioluşturan yazışma ve özlük şubeleri arasında teftiş birimlerine de yer verilmiştir. Bubirimlerdeki iş ve işlemlerin yürütülmesi ile görevlendirilenlere müfettiş denmiş, budönemden sonra da Türk Kamu Yönetiminde denetleme hizmetlerinin bağımsız bir birimtarafından yürütülmesine başlanmıştır. 80Gelişimini yıllar boyu sürdüren denetim sanayi devrimi sonrasında bugünkü niteliğinekavuşmuştur. İşletmelerdeki hacim artışı ve karmaşıklığına paralel olarak denetçinin işlevigenişlemiş, kamu denetiminin kapsamı da buna paralel olarak genişlemiştir. Denetçiler sadecehesapların doğruluğu üzerine rapor sunmakla kalmayıp, devlet gelir ve giderlerinin kanunlara,kurallara ve muhasebe ilkelerine uygunluğunu incelemeye başlamışlardır. 81Sanayi Devriminden sonra kurulan işletmeler ise hesap hilesi, hata ve suistimalyapılmasını önlemek için denetçiler istihdam etmiştir. Bu aşamada denetim özellikle İngiltereve Amerika olmak üzere hükümet kademesinde yasama organlarınca da tanınmayabaşlamıştır. 8278 ORTAYLI, İlber, Türkiye İdare Tarihi, Doğan Basımevi, Ankara, s.38, 70, 1979.79 ORTAYLI, a.g.e., s.24,48,201.80 ERDEM, Osman, “Türk Teftiş Sistemine Genel Bir Bakış”, I. Teftiş Semineri, Türk Teftiş Sisteminin Bugünüve Geleceği, Denetde Yayını, Ankara, s.14, 1988’den aktaran Ulvi SARAN, a.g.m., s.964.81 KUBALI, a.g.m., s.33.82 ÖZER, a.g.m., s.30.

Denetimin rolü, kapsam ve metodolojisindeki hızlı gelişim özellikle II. DünyaSavaşı’ndan sonra olmuştur. Denetçilerin hata bulmaya odaklanan bakış açıları önemli ölçüdedeğişmiş, ayrıca bir meslek grubu olarak organize olma yolunda ilerlemiştir. 83 Demokrasiningelişim sürecinde çağdaş sosyal devlet uygulamalarının kaçınılmaz olması, devletin sosyoekonomikkalkınmada aktif rol alması, yönetilenlerin yönetimden beklenti ve taleplerinin hergeçen gün artması, kamusal harcamaların kapsam ve bileşiminde olduğu kadar denetiminniteliğinde de değişimi zorunlu kılmıştır. 84Şüphesiz ki yönetim kuramındaki değişiklikler denetime de yansımaktadır. Yönetimalanında geleneksel kuramdan, davranışçı kurama ve yönetimi sadece teknik ve davranışsalbir bilim olarak değil, aynı zamanda çevreyle etkileşim halinde dinamik bir birim olarakgören kuramlara uzanan değişimler olmuştur. Yönetim kuramlarının geçirdiği evrime paralelşekilde denetim de; hata ve kusur bulmayı araç olmaktan çıkarıp neredeyse amaç halinegetiren anlayıştan sıyrılarak, çağdaş düşüncelerin gelişimiyle yönetimin etkinliğini artırmakiçin yapıcı teknikler geliştirmeye başlamıştır. 852.3. Denetimin Aşamaları, Amaçları ve KapsamıDenetim faaliyetinin gerçekleşmesi için bulunması gereken üç unsur vardır. Buanlamda denetimin ilk unsuru, kabul edilen planın, verilen direktiflerin veya belirli şekildekonulan ilkelerin var olmasıdır. İkinci olarak ise kabul edilen plana, verilen direktiflere vekonulan ilkelere uygun ve etken bir yönetim faaliyetinin varlığı gereklidir. Tüm bunların yanısıra denetimin oluşması için gerekli olan üçüncü unsur, denetimi gerçekleştirecek bir organveya kişinin bulunmasıdır. Ayrıca denetim belirli bir planın yapılması; çalışmaların gözetimive rapor edilmesi; elde edilen sonuçlarla arzulanan sonuçların karşılaştırılması ve gereklidüzeltici faaliyetlerde bulunulması aşamalarının varlığı halinde söz konusu olmaktadır. 86Her süreç gibi denetim de bir takım aşamalardan oluşmaktadır ve bu aşamalarkurumsal yönden bütünden ayrı düşünülemeyecek olan dört parçadır. Ancak aşamalarkonusunda farklı görüşler bulunmaktadır.ATAY’a göre bir denetim faaliyetinde 4 aşama bulunmaktadır. Bunlar; 1) Mevcutdurumu tespit etmek, 2) Olması gerekenle olanı karşılaştırmak, 3) Olan ve olması gerekenarasındaki sapmaları veya kusurları belirlemek farklılıkları ortaya çıkarmak ve gerekli83 KUBALI, a.g.m., s.34.84 KÖSE, a.g.m., s.65,66.85 KUBALI, a.g.m., s.36.86 TORTOP, İSBİR ve AYKAÇ, a.g.e., s.160-162.

önlemleri belirlemek, 4) Bir yargıya ya da sonuca ulaşmaktır. 87 ERTEKİN’e göre buaşamalar; 1) Standartların saptanması, 2) Gerçekleşen performansın ölçülmesi, 3) Gerçekleşenperformans ile standartların karşılaştırılması, 4) İstenen ve gerçekleşen performans arasındakifarkın değerlendirilmesidir. 88 NEWMAN’a göre de denetimin 3 aşaması vardır. 1) Stratejiknoktalarda denetim standartları koymak, 2) Performansı denetim ve rapor etmek, 3) Düzelticiönlemler almaktır. 89Tüm bu anlatımlardan şöyle bir sonuç çıkarılabilir; denetim için öncelikle bir yönetimfaaliyetinin bulunması gereklidir. Bu yönetimin gerçekleşmesi içinde önceden saptanmışbelirli standartların bulunması gereklidir. Nitekim denetçi bu standartları dikkate alarak birkarşılaştırma yapacak ve yönetimin performansını değerlendirecektir. Bu değerlendirmesonrasında da farklar belirlenecek ve gerekli düzeltme önlemlerinin alınması sağlanacaktır.Denetim standartları ile yönetimin performansının karşılaştırılması, gerekli olduğundadüzeltme önlemlerinin alınması ile denetim faaliyeti sona ermez. Denetimin başarısı içinalınan düzeltici önlemlerin uygulanması gerekir. Bu düzeltme önlemleri yönetimelemanlarının davranışları üzerinde etkili olmamışsa beklenen amaca ulaşılamaz. Nitekimbazen bu düzeltmeler hemen yapılmaz. Bu yüzden yöneticilerin düzeltmeleri de denetlemesigereklidir. 90İdare edilenlere etken bir kamu hizmeti sağlamayı amaç edinmiş olan denetim 91düzeni sağlamanın ötesinde düzeni korumak için de kullanılmaktadır. 92 İdarenin kendisinigeliştirmesine ve yenilemesine olanak sağladığı için amaçlara daha iyi, verimli ve etken birbiçimde ulaşılmasına yardımcı olan 93 denetim bu katkıların etkisiyle bir değer arttırma vemükemmelleştirme işlevi de gerçekleştirmiş olmaktadır. 94Bu işlevlerin yanı sıra denetim kurumun amaç ve politikasına açıklık getirmek, amaçve politikayı geliştirmek, amaca ulaşmada ilgililere yardımcı olmak, yapılan çalışmaların,hizmet edilen toplumun ihtiyaçlarını karşılayacak biçimde geliştirilmesine katkıda bulunmak,87 ATAY, a.g.e., s.55-59.88 ERTEKİN, a.g.m., s.496.89 NEWMAN, a.g.e., s.480.90 ÇITIR, a.g.e., s.31.91 TORTOP, İSBİR ve AYKAÇ, a.g.e., s.158.92 İNAN, Atilla, “İç Denetim ve Dış Denetim Kuruluşları Arasındaki İlişkilerin Geliştirilmesi”, SayıştayDergisi, Özel Sayı 25 (Nisan-Haziran), s.43, 1997.93 KÖKSAL, a.g.m., s.,53.94 YAVUZYİĞİT, M.Hikmet, Türk Kamu Yönetiminde Yerindelik Denetimi ve Mevzuat Denetimi,TODAİE Kamu Yönetimi Uzmanlık Tezi, Ankara, s.34, 1995.

kurumla ilgili yenilik ve gelişmeleri izlemek açısından yönetime önemli katkılarsağlamaktadır. 95Son zamanlarda en etkili denetimin yönetilenler eliyle yapılabileceği yaygın bir görüşhaline gelmiş, yönetimde açıklık, yönetime katılma, bürokrasinin temsil niteliğiningeliştirilmesi, resmi bilgi ve belgelere ulaşma hakkı gibi yöntem ve uygulamalar denetiminçağdaş araçları olarak görülmüştür. 96Olumsuzlukları gidermek için önleme, sınırlama ve düzeltme yapmak, reformlaragitmek denetimin amaçları arasında yer almaktadır. Ancak denetimin yöneldiği nihai amaçverimlilik ve etkinliktir. Her kurum örgüt veya işletme iyiye ulaşmayı hedeflediği içinverimlilik, etkinlik bir amaçtır. Ayrıca verimliliği artırmada önemli bir rol oynayan eşgüdümde denetimin amaçları arasında yer almaktadır. 97 Denetimin diğer bir amacı verilmiş olankararlarla tutarlılığı sağlamak, denetim uygulanan suje açısından, mevcut duruma kıyasladaha iyi ve yararlı olanı ortaya çıkarmak, uygulamalardaki olumsuzlukları ve farklılıklarıgidermektir. 98 Bunun yanı sıra denetim, denetlenen birimlerdeki hata ve yolsuzluk riskini enaza indirerek, mal ve hizmet üretiminde daha etkin, verimli ve tutumlu yöntemlerinuygulanmasını sağlayan alternatifleri geliştirmeyi amaç edinmiş bir eylemdir. 99Denetimin hangi konuları kapsayacağı, kimlerin ne şekilde denetleneceği ve nelerindenetleneceği sorunu denetimin kapsamını oluşturmaktadır. İşyerlerinin uygun olarakseçilmesi, yerleşme planlarının verimli çalışmayı arttırıcı yönde hazırlanması, zamanın iyideğerlendirilmesi gibi konular da denetimin kapsamını oluşturmaktadır. 100Kamusal denetimin kapsamı tarih içinde ve ülkeden ülkeye büyük farklılıklargöstermiştir. Öncelikle merkezi devlet kuruluşlarının mali işlemlerinin incelenmesi ilebaşlayan kamusal denetim, özellikle 20. yüzyılda kamusal etkinliklerin artışına paralel olarakişlemlerdeki karmaşıklığın artması dolayısıyla denetçinin işlev alanı genişlemiştir. Bununyanında gelişen devlet anlayışının sonucu olarak eğitime, kültürel ve sanatsal faaliyetlere,çevre koruma ve geliştirme etkinliklerine aktarılan kamu kaynaklarının artması ve95 SARAN, M.Ulvi, “Türk Kamu Yönetiminde Denetim Sistemi”, Türk İdare Dergisi, Yıl:67, Sayı 409(Aralık), s.67, 1995.96 ERYILMAZ, Bilâl, “Kamu Bürokrasisinin Denetlenmesinde Yeni Gelişmeler”, Amme İdaresi Dergisi, CiltNo 26, Sayı 4 (Aralık), s.100, 1993.97 ATAY, a.g.e., s.33-36.98 FALAY, Nihat, “Denetim, Verimlilik/Etkinlik/Tutumluluk (VET) ve Sayıştay”, Sayıştay Dergisi, Özel Sayı25 (Nisan-Haziran), s.18, 1997.99 KÖSE, a.g.e., s.6.100 TORTOP, Nuri, “ Yönetimin Denetlenmesi ve Denetleme Biçimleri”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt No 7, Sayı1 (Mart), s.28, 1974.

özelleştirme uygulamalarının etkisiyle mali yapının yanı sıra denetimin yapısı ve kapsamı dadeğişmiştir. 1012.4. Denetimin Etkileri ve Denetim ÇevresiDenetim örgütsel yaşama iki türlü etki yapmaktadır. İlk olarak denetimin tek başınavarlığı bile kamu görevlilerinin davranışlarını sürekli olarak düzeltmelerini sağlamaktadır.İkinci etki ise denetim sonrasında oluşan raporlarda ve bunların sonuçlarında görülmektedir.Buna denetimin biçimsel ve yaptırıma yönelik sonuçları denilmektedir. 102 Ayrıca denetimvarlığı ile gerek kamu gerekse özel kurumlarda sorumluluk duygusunu arttıran ve canlı tutanbir etki rolü üstlenmektedir. 103Var olanı ortaya koyup, olması gerekenle karşılaştırma yapmayı temel amaç kabuletmesinden dolayı denetim bir tür standartlara uygunluk arayışıdır. Klasik yaklaşımlardadenetimin ilk işlevi hata ve yolsuzlukların önlenmesi olarak değerlendirilir. Diğer biryaklaşım ise denetimi bir meslek olmaktan çok kalkınmanın, çağdaşlaşmanın, toplumsalrefaha ulaşmanın vazgeçilmez bir halkası, ülkeyi geliştiren girişimcilerin itici gücü,kalkınmayı sağlayan unsurların birbiriyle pekişmesi kaynaşması için gerekli olan bir harçolarak değerlendirmektedir. 104Denetim yönetimin öteki aşamalarına bağlı olan bir süreçtir. Diğer görevlerindebilimsel yönetim ilkelerine uygun davranmayan bir yöneticinin, yönettiği kişiler ve bukişilerin çalışmaları üzerinde etkili bir denetim sağlaması beklenemez. İyi düşünülmüş birprogram, uygulanabilir politikalar ve metotlar, kaynakların düzenlenmesi, personelineğitilmesi, sonuçları etkileyen unsurlardır. Dolayısıyla bu işler ne kadar iyi yapılırsa denetimde o kadar kolay olur. 105Bir ülkenin ekonomik kalkınması, kaynaklarının akılcı kullanılmasıyla doğrudanilişkilidir. Kaynakların akılcı kullanımı ise büyük oranda devletin belirlediği politika, plan,program ve projelere bağlıdır. Bu bağlılık kamusal denetimle sağlanır. Kamusal denetimindeiki işlevi bulunmaktadır. Birinci işlev kaynakların dağıtımını yapmak,kaynak israfınıönlenmek, yolsuzluk gibi durumlar sonucu oluşan kaynak kaybının ve kaynakların belirlikişilerde toplanmasını önlenmektir. İkinci işlev ise, kamu sektöründe performans yönetimini101 KÖSE, a.g.e., s.7; ÖZER, H., a.g.m., s.30.102 ERTEKİN, a.g.m., s.497.103 ÖZDEN, Kemal, Ombudsman Yeni Yönetim Anlayışı İçin Bir Model, Tasam Yayınları, İstanbul, s.16,2005.104 AYTUNA, Türkan, “Felsefeci Gözüyle Denetim”, Denetim, Denetde Yayını, Sayı 10, Ankara, s.9, 1986’danaktaran KÖSE, a.g.m., s.63.105 NEWMAN, a.g.e., s.479.

egemen kılmaktır. Kamusal kaynakların etkin, verimli ve tutumlu kullanımını özendirmek,gelir ve gider dengesinin iyi kurulması için çaba göstermek, ulusal çıkarlar ve toplumsalbeklentiler ekseninde hükümet politikalarını denetlemek, çağdaş kamusal denetimin temelfonksiyonlarıdır. 106Örgütler büyüdükçe ortaya çıkan sorunlardan birisi de yöneticinin, etkin olarakgözetebileceği kişi sayısıdır. Yöneticinin etkin şekilde gözetebileceği kişilerin sayısı sınırlıdır.Denetim çevresi ya da denetim alanı olarak ifade edilen bu durum yönetsel hiyerarşinin tümkademelerinde karşımıza çıkmaktadır. 107 V.A. Graicunas tarafından 1933 yılında yayımlananbir yazıda ilk kez ortaya atılan denetim alanının sınırlılığı ilkesi anlayışına göre, bir üste bağlıolan ast sayısı altıyı geçerse verimli bir denetimin gerçekleştirilmesi olanaksızlaşacaktır. 108 Buyüzden üstün etkili olarak denetleyebileceği ast sayısı sınırlıdır. Ancak bir yöneticinindenetleyebileceği kişilerin sayısını yani denetim çevresini sayı ile belirlemeye çalışmak doğrudeğildir. Çünkü bu çevrenin genişliğini etkileyen çeşitli faktörler bulunmaktadır. Bazıyöneticiler sadece kendisine doğrudan bağlı 3 ya da 4 kişiyi komuta edebilirken, bazıyöneticilerin 10 ya da 12 kişiyi komuta edebilmektedir. 109Bu yaklaşım göstermektedir ki yöneticilerin etkili olarak denetleyebileceği kişi sayısıyöneticinin nitelikleriyle ilgilidir. Bir kişinin etkin olarak gözetebileceği kişilerin sayısınısınırlayan faktörler esas olarak kişilerin psikolojik ve zihinsel kapasitelerine bağlıdır. Birkişinin verimli olarak çalışabileceği belirli bir saat vardır. Yönetici görevi başında kalmayaistekli olsa da enerjisi sınırlı olduğu için yoğun bir çalışma programı sonrasında, denetimdekibaşarısının azaldığı gözlenecektir. Ayrıca her yöneticinin işine verebileceği zaman ve enerjifarklılıklar gösterecektir. 110Fakat denetim faaliyetinden gerekli yararın elde edilebilmesi için, denetiminbaşarısında birebir etkisi olan denetçilerin her birine, bu özellikler dikkate alınarak, belirli biriş yükü verilmelidir. Ayrıca kurumun ve durumun şartlarına göre de denetimin başarısıdeğişebilmektedir.Denetim alanı ilkesi, verimli bir sorumluluk dağıtımının sağlanması sorununuçözmeye çalışmaktadır. Bu ilke kimi kez hiyerarşide üstün konumu arttıkça, kendisine raporverecek astların sayısının azalması önerisini içerecek biçimde de değerlendirilmiştir. Üst106 KÖSE, a.g.m., s.81.107 ÇITIR, a.g.e., s.36.108 GRAICUNAS, V.A., “Relationships in Organization”, Bulletin of International Management Institute(March), s.183-187, 1933’ten aktaran ERGUN, a.g.e., s.10.109 NEWMAN, a.g.e., s.290.110 ÇITIR, a.g.e., s.37.

düzeylerde bulunan bireyler arasındaki her etkileşimin aşağı düzeylerdekinden daha çok istemyaratacağı tartışılmıştır. Bunun sonucunda, üst düzeylerde daha az etkileşim olması yani dahaaz sayıda astın denetlenmesinin gerekli olduğu sonucuna varılmıştır. 111Denetim alanı ne kadar dar olursa denetlenen astların sayısı o kadar az olacak veyöneticilerin de astlar üzerindeki denetimi, o derece etkin ve ayrıntılı olacaktır. Ancakdenetim alanının dar olması örgütte hiyerarşik basamakların sayısını arttırtacak, orta düzeyyöneticinin çok olduğu uzun bir örgüt yapısı oluşacaktır. Böyle bir yapının bulunduğu örgütte,aşağıdan yukarı ve yukarıdan aşağı şekilde işleyen dikey iletişim, birçok hiyerarşikbasamaktan geçeceği için zaman ve bilgi kaybı oluşturacaktır. Denetim alanı geniştutulduğunda ise hiyerarşik basamaklar azalacak, iletişim gecikmelerinin ve bilgi kaybınınönüne geçilecektir. Çalışanların üzerindeki denetim baskısı hafiflediği için de personelinmorali yüksek olacak, daha yenilikçi ve yaratıcı yeteneklerin gelişebileceği bir ortamoluşturulacaktır. 112Denetimin etkisinin azalmaması için yöneticilerin denetleyeceği personelin belli biroranı aşmamasına dikkat edilmelidir. Denetlenecek personel sayısı arttıkça yöneticinin işyükü artacak ve denetimin etkisinin azalması sorunu ile karşılaşılabilecektir. Bu doğrultudadenetlenecek alanın tespiti denetimin başarısında oldukça önemli bir yere sahiptir. Yukarıdada belirtildiği gibi dikey hiyerarşik yapılanmanın söz konusu olduğu yönetimlerde alanın dartutulması hiyerarşik basamakların artışına neden olmakta, alan geniş tutulduğunda hiyerarşiazalmakta ancak iş yükü artmaktadır. Dikey hiyerarşik yapılanmanın söz konusu olduğu kamukesimi de bu anlamda durumdan olumsuz etkilenmektedir.Dikey hiyerarşik yapılanma işlerin yukarıdan aşağıya yazılı emirlerle iletildiği, altkademelerin yetkisinin az olduğu, performans değerlendirme sisteminin olmadığı,yükselmenin politik akrana bağlı olduğu bir sistemdir. Katmanlar arttıkça iletişimin yokolduğu, statülerin oluştuğu ve insanların statü, gurur, makam peşinde koşmaktan iş yapamazduruma geldiği bir yapıdır. Yatay hiyerarşik yapılanma ise hız arttıran, karar vermemekanizmalarını hızlandıran, yaratıcılığı ve verimi arttıran bir istemdir. 113 Bu anlamda belkide yapılması gereken “alanı dar mı yoksa geniş mi tutmalı?” sorusuna cevap aramaktan çok,dikey hiyerarşiden yatay hiyerarşiye geçmenin mümkünlüğünü araştırmak olacaktır.111 ERGUN, a.g.e., s.212.112 TÜRKMEN, İsmail, “İç İletişim ve Denetim”, Denetim Dergisi, Yıl:5, Sayı 56 (Ağustos), s.11, 1990.113 İZGÖREN, Ahmet Şerif, İş Yaşamında 100 Kanguru Sistem Liderliği, Acedemyplus Yayınevi, Ankara,s.205,206,208,212, 2000.

Denetim faaliyetinin gerçekleştirilebilmesi için iş dağıtımına ait belge; iş durumdiyagramı; dairelerin yerleştirilme biçimi; yöneticinin çalışan personelden, yaptıkları işlerleilgili olarak isteyebileceği rapor; kuruluşun türüne göre doldurulmuş olan istatistik, üretim veverimlilik raporu, personel devam kartı, imza kartonu, grafik, diyagram, iş emirleri gibiyararlanabileceği çeşitli araçlar bulunmaktadır. 114 Bu araçların doğru ve etkili bir şekildekullanımı denetimin ve denetim yapan kurumun başarısını arttıracaktır.2.5. Denetim StandartlarıDenetim, öncelikle yönetici tarafından planlanır sonrasında görev bölümü yapılır,sorumluluklar belirlenir ve denetim programlanır. Bu aşamada başlatılan yönetim faaliyetisürekli gözetim ve denetim altında tutulur, planlama gözden geçirilir ve değişen durumlaragöre yenilenir. 115 Yöneticilerin uygulamaları tüm amaçlarla karşılaştırabilme olanağı yoktur.Daha önce de belirtildiği gibi özellikle hiyerarşinin üst basamaklarına doğru ilerledikçe veyönetimdeki etkinlikler arttıkça, ayrıntılı denetim olanağı azalır. Bu nedenle yöneticidikkatini, işlemin standartlara ne derece uyduğunu gösterecek belirli noktalara veya rakamlarüzerine vermelidir. 116Dengeli bir denetim yapısının kurulmasını güçleştiren 4 neden bulunmaktadır. 1)Denetim faaliyetlerinde kolay ölçülebilen faktörlere çok soyut faktörlere az ağırlık verilmesi.2) Kısa süreli sonuçlara uzun süreli sonuçlardan daha çok ağırlık verme eğilimi. 3) Kontrolyapısında nisbi ağırlık verilmek istenen faktörlerin zamanla değişmesi durumunda, ağırlıkverilecek noktalarda değişiklik yapılmasının istenmemesi. 4) Etkinliklerin yalnız bir yönünündenetimiyle ilgili olan bir danışmanın enerjisinin ya da statüsünün yüksek oluşu gibi nedenlerdenetimin dengesini bozabilecek etmenlerdir. 117Yönetimin güvenirliğini denetleyen denetim faaliyetinin güvenilirliği de oldukçaönemli bir konudur. Bu güvene denetimin önceden belirlenmiş bir takım ölçütlere uyumudeğerlendirilerek ulaşılır. İşte bu durum denetim süreci ve denetçiler için bir takım denetimstandartlarının oluşturulmasını gerekli kılar. Standartlara uygunluğu ölçüsünde de denetimdaha kabul edilebilir nitelik kazanır. Yönetimin amaçlarının, denetim standartları oluşturmadaönemli bir yere sahip olması nedeniyle de amaçların iyi analiz edilmesi, doğru standartlaroluşturulmasında oldukça etkilidir.114 TORTOP, a.g.m., s.28,29.115 DOĞRUEL, Emin, “Bağımsız Dış Denetimde Kalite”, Denetim Dergisi, Yıl:6, Sayı 71-72 (Kasım-Aralık),s.7, 1991.116 NEWMAN, a.g.e., s.483.117 NEWMAN, a.g.e., s.525,526.

Kaliteli ve güvenilir denetim faaliyetinin oluşmasını sağlamak için oluşturulmuş olanstandartlar, denetçiye mesleki sorumluluğunu yerine getirmesinde yardımcı olan ve onadenetim faaliyetlerinde ışık tutan bir genel ilkeler bütünüdür. 118“Genel Kabul Görmüş Denetim Standartları” olarak adlandırılan meslek örgütlerincekabul edilmiş ve denetim kuruluşları ile denetçilerin uymak zorunda oldukları standartlar; a)Genel Standartlar, b) Çalışma Alanı Standartları, c) Raporlama Standartları olmaküzere üç ana gruba ayrılmaktadır. Genel standartlar denetçilerin karakterleri, davranışları vemesleki eğitimleri ile ilgili esasları içerdiği için kişisel standartlar olarak taadlandırılmaktadır. Çalışma alanı standartları da denetçiye güvenilir bir denetim görüşüneulaşması için kanıt toplamada ve kanıtları değerlemede kılavuzluk yapmaktadır. Raporlamastandartları da denetim raporunun yapısı ve hazırlanması ile ilgili ilkeleri içermektedir. 119INTOSAI (International Organization of Supreme Audit Institutions- Yüksek DenetimKurumları Uluslararası Teşkilatı), üye ülke Sayıştayları arasında denetim usul, metot veteknikleri yönünden birliktelik sağlanması amacıyla oluşturulmuş olan Denetim StandartlarıKomitesidir. Bu komite bağlayıcı nitelikte olmamak kaydıyla, denetimde uyulması gerekenstandart ve ilkeleri belirlemiştir. Çalışma standartlarının amacını, denetçilerin takip etmesigereken aşamaların ölçütlerini, denetimin çatısını oluşturmakta ve belli bir sonuca varmakiçin denetçinin takip etmesi gereken araştırma kurallarını belirtmektir. 120 Bunun yanı sıraçalışma standartları; denetçiye güvenilirliği yüksek bir denetim görüşüne ulaşmak içindenetimin nasıl yürütülmesi gerektiği konusunda yol göstermektedir. 121Denetçi yararlı bir denetim faaliyeti gerçekleştirmek için çalışmalarını sadeceamaçlara ulaşılıp ulaşılmadığının tespiti ile sınırlandırmamalı, amaçlara ulaşmayı engelleyensebepleri de ortaya çıkarmalıdır. Nitekim yönetimde gelişme, ancak bu tür engellerin analizedilmesiyle sağlanacaktır. 122Denetimi sadece var olanı ve olması gerekeni belirleyip bu iki durumu kıyaslamaklaelde edilen “tespit” fonksiyonundan ibaret bir faaliyet olarak görmek yanlış olacaktır.118 YAVUZYİĞİT, a.g.e., s.36; KENGER, Erdal, Denetçi Yardımcıları Eğitim Notu, Başbakanlık YüksekDenetleme Kurulu, s.15, 2001, , (13.01.2005).119 Denetim standartları ile ilgili ayrıntılı bilgi için bkz.: KENGER, Denetçi Yardımcıları…, s.15-20.120 “INTOSAI Denetim Standartları”, Çeviren: Gül ALPTÜRK, Sayıştay Dergisi, Sayı 3 (Ocak-Mart), s.31,1991.121 YAVUZYİĞİT, a.g.e., s.40.122 CLEMENTE Giorgio, “Performans Denetimi ve İtalya Sayıştayı”, Çeviren: Gül ALPTÜRK, SayıştayDergisi, Sayı 5 (Temmuz-Eylül), s.36, 1991.

Denetimin yönetimin yanlış faaliyetlerini önleyici, düzeltici, iyileştirici etkileri bulunmaklabirlikte daha iyi bir yönetim için de yol gösterici olmaktadır.3. DENETİMİN İLKELERİDenetim konusunun özelliklerine göre bir takım denetim ilkeleri belirlenebilir. Ancakdenetim yapılan her yerde genel olarak uyulması gereken ilkeler bulunmaktadır. Bu ilkeler;bağımsızlık, yasallık, nesnellik ve dürüstlüktür.3.1. Bağımsızlık İlkesiDenetim sırasında denetçinin bağımsız olarak hareket etmesi oldukça önemli birkonudur. Denetçinin bağımsızlığı için hesapların yazılması ve iş hareketlerinin yerinegetirilmesinde, denetlenene bağımlı veya borçlu olmaması, denetlenene ait varlıklarla maliilişkide bulunmaması, işinde veya kanaate ulaşmasında bağımsızlığını bozacak veya azaltacakherhangi bir etki altında olmaması yani bağımsız olması gerekmektedir. 123Bağımsızlık için de öncelikle tarafsızlık sonra dürüstlük gereklidir. Çünkü denetiminkalitesi, büyük ölçüde denetçinin bağımsızlığına bağlıdır ve bağımsızlık, denetçilerinverecekleri kararlarda kamuya karşı sorumlu olmalarının bir sonucudur. Denetçinindenetlenen kimselerle menfaat birliğinin olması ise bağımsızlığı yok eden bir unsurdur. 124Özellikle dış denetimde önemli bir unsur olarak karşımıza çıkan bağımsızlık, yönetimve denetim kavramlarının bir birine karışmasını önleyen ve denetimin etkinliğini arttıran birolgudur. Denetimin tarzına ve sonucuna karışıldığında denetleyenin inisiyatifi ve denetiminetkinliği tamamen ortadan kalkar. Dolayısıyla denetim biçimsel bir işleve dönüşerekyönetimle özdeşleşir. 125“Devlet denetiminin tam bağımsızlığı ise; statüde, yetkide, fonlarda, personelinalınmasında, amaçlara ulaşmada varlık ve başarı nedenidir.” Bu onun tüm iç denetimtürlerinden farklılığını göstermektedir. Devlet denetiminin bağımsızlığı aynı zamanda politiksistemlerde; yürütmenin, politik partilerin, baskı gruplarının ya da diğer güçlerinbaskılarından bağımsız olarak, kamu faaliyetlerinin tarafsız ve objektif olarak incelenmesineyardımcı olmaktadır. 126123 KHAN, a.g.m., s.17.124 DOĞRUEL, a.g.m., s.6.125 ATAY, a.g.e., s.46.126 ÖZDEMİR, Mehmet, Türk Kamu Yönetiminde Denetim Sistemi, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi,Selçuk Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Konya, s.19, 2001.

3.2. Yasallık İlkesiYasallık ya da hukukilik, yasallığın denetlenmesi ve denetimin hukuka uygunyürütülmesi olmak üzere iki şekilde ele alınabilir. Yasallığın denetlenmesi denetimin konusuveya denetleme normları kapsamında ele alınabilir. Hukuka uygunluk denetimi denetim vedenetleyen açısından özellikle kamu denetimleri için önemli bir ilkedir. 127Denetim alanında yasallık ilkesi bağlamında yapılan denetim faaliyetlerinin mevcutdüzenlemelere uygun olarak yürütülüp yürütülmediği tespit edilmektedir. Hukuka uygunlukdenetimi olarak adlandırılan bu denetim türünde yönetim faaliyetlerinin yasal ilkelere göredeğerlendirilmesi yapılmaktadır.3.3. Nesnellik İlkesiDenetim faaliyetlerinde uyulması gereken ilkelerden biri olan nesnellik; denetçinindenetleme yaparken olanı dikkate alması ve olması gerekenle karşılaştırarak sonucavarmasıdır. Denetçinin değerlendirmede sahip olduğu takdir yetkisinin dışına çıkması,görevini yerine getirirken taraf tutmaması, etki altında kalmaması, duygularına kapılmadankarar vermesi gerekir. Denetimde bir takım ölçütlerin bulunması da nesnellik açısındandenetimin ön koşulunu oluşturur. Denetimin ölçütünün önceden belirlenmesi denetleneninfaaliyetlerini nasıl yapması gerektiği noktasında denetçiye yardımcı olmakta ve denetiminnesnelliğini sağlamaktadır. 1283.4. Dürüstlük İlkesiDenetim faaliyeti, denetlenen kişilerin görevlerini gereğine uygun olarak yapıpyapmadığını tespit etmeye yönelik olduğu için bir bakıma mesleki dürüstlüğü deölçmektedir. 129Denetim faaliyetinin dürüst bir şekilde tamamlanması gerekmektedir. Denetçilerin degörevlerini yerine getirirken etki altında kalmadan, objektif davranmaları, denetim faaliyetini,yasallık, etkinlik, verimlilik, yerindelik ve benzeri noktaları dikkate alarak gerçekleştirmelerigerekmektedir. Bağımsızlık ilkesiyle bağlantılı olan dürüstlük ilkesi konuyu denetçilerinniteliklerine ve denetçi seçimine götürmektedir.Nitekim denetleyen kişilerin dürüst olmaması nedeniyle bozulmanın başlaması veyaygınlaşması, kurumsal yapının bir hastalıkla karşı karşıya olunduğunun belirtisidir. Bu127 ATAY, a.g.e., s.46.128 ATAY, a.g.e., s.47,48.129 ATAY, a.g.e., s.48.

durumda kurumsal yapının sağlıklı haline kavuşması için kan değişimi ya da bünyenintümüyle yenilenmesi gereklidir. 1304. DENETİM TÜRLERİDenetim sürecinin işlemesi, denetimde uygulanacak yöntem ve ilkeler denetimintürüne göre farklılık göstermektedir. Bu nedenle yönetimin durumunu değerlendirmeyeyarayan denetim faaliyetlerinin türlere ayrılmasında değişik ölçütler kullanılmaktadır. 131Dolayısıyla uygulanan denetim teknikleri, denetimi yapan kurum, denetlenen kurumlar,denetimin zamanı, amacı, kapsamı, konusu gibi durumlar dikkate alınarak denetim çeşitlişekillerde sınıflandırılmıştır.Bu nedenle denetim türleri konusunda oldukça fazla sınıflandırma bulunmakta vekavram karmaşası da yaşanmaktadır. Bu sınıflandırmalar, “denetimin türleri nedir?”sorusunun cevabını almayı zorlaştırsa da konuya açıklık getirilmeye çalışılacaktır. Budoğrultuda karmaşıklığın görülmesi açısından öncelikle sınıflandırmalar belirtileceksonrasında ise bazı denetim türlerinin açıklaması yapılacaktır. Bu açıklama yapılırken sadecebir kaynağa bağlı kalmanın oluşturacağı sakınca nedeniyle mevcut kaynaklar göz ardıedilmeksizin konuya açıklama getirmek amacıyla bir denetim türleri şeması da çizilmeyeçalışılacak sonrasında da bazı denetim türlerinin açıklaması yapılacaktır.Yönetimin denetlenmesi bakımından; a) yasama erkinin denetimi, b) yürütme erkinindenetimi c) yargı erkinin denetimi, 132 kullanılan yöntemler bakımından; a) klasik denetim(gelenekçi denetim) ve b) modern-çağdaş denetim (sistemci denetim), 133 ve a) hukukauygunluk denetimi veya biçimsel (formel) denetim, b) üretkenlik (elverişlilik, verimlilik veetkililik) denetimi olarak ayrımlaştırma yapılmıştır. 134Sonuçları açısından da; a) yönetsel karar almaya yönelik denetim, b) yargısal kararalmaya yönelik denetim, c) siyasal karar almaya yönelik denetim d) halka bilgi vermeyeyönelik denetim olmak üzere dörde ayrılmıştır. 135 Yönetsel denetimin uygulanma şeklibakımından ise; a) hiyerarşik denetim, b) yönetsel vesayet denetimi c) özel denetim; 136 ayrıca130 ATAY, a.g.e., s.49.131 Denetim türleriyle ilgili olarak belirlenmiş sınıflandırma için bkz.: YAVUZYİĞİT, a.g.e., s.55-57.132 KÖKSAL, Servet, TBMM Adına Denetim ve Bu Denetimin Teftiş Hizmetleriyle İlişkileri, TODAİEYayını, Ankara, s.9, 1968’den aktaran Recep SANAL, a.g.e., s.14.133 GÜNDÜZ, M. Nihat, Kalkınma İçin Sistemci Denetim, Kardeş Matbaası, Ankara, s.54, 1974.134 KÖKSAL, Servet, “Sayıştay’ın Görev Alanı”, Cumhuriyetin 50.Yılında Sayıştay, Başbakanlık Basımevi,Ankara, s.201, 1973’ten aktaran Recep SANAL, a.g.e., s.14.135 İNAN, a.g.m., s.45; ERTEKİN, a.g.m., s.499.136 SANAL, a.g.e., s.15.

d) denetim yapan kuruluşların yürütme erkine bağlı olup olmamaları açısından denetim 137olmak üzere bir denetim sınıflandırması yapılmıştır.Denetim zamanı açısından; a) ön denetim yani karardan önce (önleyici) denetim b)karardan sonra yapılan (düzeltici) denetim 138 c) anında denetim 139 olarak sınıflandırılmıştır.Karardan önce ve sonra yapılması açısından da önleyici ya da düzeltici olarak ikiye ayrılandenetim ayarıca a) ani (haberli-habersiz) denetim, b) yerinde-evrak üzerinde (parça üzerinde)denetim, c) sorgulu-sorgusuz denetim olarak sınıflandırılmıştır. Bunun yanı sıra a) sürekli, b)süreksiz denetim, girişim yönünden de; a) re’sen denetim, b) dış etki üzerine yapılan denetimolarak sınıflandırılmıştır. Denetim önce işlemlerin denetimi ve eylemlerin denetimi olarakikiye ayrılmış sonra işlemlerin denetimi; a) hukuka uygunluk denetimi b) yerindelik denetimi,eylemlerin denetimi de; a) etkinlik denetimi b) verimlilik denetimi olaraksınıflandırılmıştır. 140Denetim örgütlülük açısından doğal ve biçimsel denetim olmak üzere ikiye ayrılmıştır.Biçimsel denetim oluşmadan önce hemen hemen her toplum ve örgütte var olan doğaldenetim; insan davranışlarını sınırlayan ve ona yön veren, sosyo-ekonomik, kültürel,sosyolojik, tarihsel, dinsel ve benzeri yapılardan kaynaklanmıştır. Örgütlülük açısından elealınan bir diğer denetim türü olan biçimsel denetim ise asgari düzeyde de olsa her örgüttebiçimsel ve hukuksal denetim şeklinde yer almıştır. Bu anlamda örgüt öncelikle kendi yaptığıiç düzenlemelere daha sonra yaptığı anlaşma ve sözleşmelere, bulunduğu ülkenin yasa,anayasa gibi hukuk kurallarına bağlıdır. Biçimsel denetim hiyerarşik denetim, vesayetdenetimi ve Ombudsman denetimi şeklinde yapılabilmektedir. 141Denetim nitelik açısından; a) faaliyetleri kanunlara, tüzüklere, yönetmeliklere vegenelgelere uygunluk yönünden denetlemek ve yapılan hataları bularak düzeltilmesine gayretetmek, b) ortaya çıkacak çeşitli anlaşmazlıkları ve yolsuzlukları soruşturmak sorumludurumda bulunanları saptamak ve gerektiğinde bu kişiler hakkında kanuni kavuşturmayageçmek, c) idarecilere ve idareye yardımcı olacak verileri toplamak, amaçlara daha verimlişekilde ve zamanında ulaştıracak tedbirleri bulmada yol gösterici olmak için denetlemelerdebulunmak olmak üzere üçlü bir sınıflandırmaya alınmıştır. 142137 İNAN, a.g.m., s.45.138 GOURNAY, Bernard, Yönetim Bilimine Giriş, Çeviren: İhsan KUNTBAY, Sevinç Matbaası, Ankara, s.95,1971; ERGUN ve POLATOĞLU, a.g.e., s.337.139 ERGUN, a.g.e., s.116; ERGUN ve POLATOĞLU, a.g.e., s.337.140 ATAY, a.g.e., s.39-45,50-52.141 ATAY, a.g.e., s.36-38.142 KÖKSAL, a.g.m., s.52.

Denetim amacı yönünden; a) finansal denetim (finansal tablolar denetimi, malitablolar denetimi) b) uygunluk denetimi (mali denetim, düzenlilik ve usul denetimi) c)performans denetimi (işletme, faaliyet denetimi) d) ekonomik denetim (bütünleşik, sistemcidenetim) olarak ayrılırken, statü açısından da; a) iç denetim b) dış denetim ba) bağımsızdenetim bb) kamu denetimi c) yüksek denetim olarak sınıflandırılmıştır. 143Tüm bu sınıflandırmaların yanında yapılan ayrımların en önemlisi geleneksel veçağdaş denetim anlayışı olmuştur. Çağdaş denetim anlayışı, esas itibarıyla örgütlerde denetimişlevinin taşıdığı önemin ve bu işlevin yönetimin diğer unsurlarıyla olan ilişkilerinin daha iyianlaşılmasına eşdeğer olarak gelişmiştir. Günümüzde işletmelerde ve kamu örgütlerindeçağdaş denetim sisteminin oluşturulması için bilimsel yönetim alanında ki gelişmelerdenyararlanılmaktadır. 144Çağdaş denetim, geleneksel denetimin aksine teşkilatın kuruluş amacı ile birliktekendi personelinin ve çevresindeki insan ihtiyaçlarının demokratik ve bilimsel yöntemlerledengeli olarak cevaplandırılmasına dayanan bir teftiş ve denetim sistemini temel almaktadır.Çağdaş denetim geçmişe yalnızca ders almak amacıyla bakan ve problem çözmeye ağırlıkveren, hata önleyici, geliştirici bir denetimdir. 145Geleneksel denetimde mevzuat kesin olarak uyulması gereken standart olarak elealınmaktadır. O derecede ki bir mevzuat hükmü anayasaya, plan ve programların akılcı olarakgerçekleşmesine uygun olsun ya da olmasın esas alınmaktadır. Yönetmeliklere, emirlereuymayan mal veya hizmet üretme çalışmaları hatalı kabul edilmektedir. Gelenekçiliği esasalan denetim anlayışından vazgeçmek ya da bu şekildeki denetimi ikinci, üçüncü dereceönemli saymak gerekmektedir. Çünkü değer ölçülerini ve standartlarını sadece geçmiştenaynen alan, herhangi bir yenilemeden geçirmeyen, geleceğe yönelik çalışmayan sistemdurağan ve tutucu olarak kalacaktır. Bu şekilde çalışmak kalıpçılık, doğmacılık özellikleriyleyenileşmeyi aksatmaktadır. Ayrıca mevzuatı her durumda geçerli saymak ve yenilemeden birölçüt olarak kullanmak “izmci 146 bir tutum ve bilimsel olmayan bir yaklaşım şekli olarakkabul edilmektedir. Asıl önemli olan konu hukuk kurallarını yönetime ve topluma sağladığıyararları göz ardı etmeden uygulamaya çalışmaktır. Ancak gerektiğinde sorunlara cevapverebilmesi için kuralların yararlılıklarını arttıracak şekilde yapılandırması ve yönetiminhukuk devleti anlayışı doğrultusunda hareket etmesini sağlamak gerekmektedir.143 KENGER, Erdal, Denetçi Yardımcıları…, s.3,4.144 SARAN, M.U., a.g.m., s.61,62.145 GÜNDÜZ, a.g.e., s.54.146 GÜNDÜZ, a.g.e., s.59.

Çağdaş denetimde örgütün daha iyi çalışması için görevlilere yardımcı olmak verehberlik etmek esastır. Denetimlerde mevzuatın gelişmeyi ve kalkınmayı engelleyiciyönlerinden arındırılmasına ve cezalandırıcı olmaktan çok özendirici olmasına, teşkilat vemetot aksaklıklarının erkenden tespit edilmesine dikkat edilir. 147Çağdaş denetim uygulamasında performans unsuruna bakıldığında performansdenetiminin; ilgili idarenin kendine tahsis edilen tüm kamu kaynakların ekonomik, verimli veetkin kullanımını sağlayacak düzen ve mekanizmaları kurma ve bunları işletmeyükümlülüğünü ne derece yerine getirdiği ile ilgilendiği görülür. 148 Bu anlamda performans;kullanılacak düzen ve mekanizmaların etkili işleyip işlemediğinin bağımsız ve tarafsız olaraktespit edilmesi, gerekliyse iyileştirilmelerin yapılması gibi noktaları hesap vermeyükümlülüğü doğrultusunda raporlamayı da içiren bir süreçle değerlendirme işlemidir.4.1. İç Denetimİç denetim, örgüt faaliyetlerinin ve uygulayıcılarının yaptıkları işlem ve işlerinuygunluk ve etkinliğinin, üretilmiş her türlü bilginin güvenirliğinin mevzuat, finans,muhasebe ve diğer tüm yönlerden, iç denetçi adı verilen kişilerce araştırılıp, incelenip üstyönetime rapor edilmesidir. Diğer bir anlatımla iç denetim, örgüte hizmet amacıyla örgütüntüm faaliyetlerini incelemek ve değerlendirmek için örgüt içinde kurulmuş olan bağımsızdeğerleme fonksiyonudur. Ayrıca iç denetim, finansal denetimi, uygunluk denetimini veperformans denetimini kapsamaktadır. 149İç denetim yönetsel görevi olan kuruluşların kendi içinde oluşturulan elemanlartarafından yapılan, yönetimin kendi kendini denetleme faaliyetidir. Yürütme erki içinde yeralan her hiyerarşinin ast hiyerarşilerini denetlemesi bir iç denetim faaliyetidir. 150 İç denetim,daha çok otoriteyi sağlamaya ve düzeni korumaya yöneliktir. Hukuk devletinde otorite hukukolduğu için de iç denetimin asıl amacı hukuka uygunluğu sağlamaktır. 151 Bakanlıklara bağlıolan denetim birimlerinin, bakanlık bağlı kuruluşlarını denetlemesi, amirlerin astlarınıdenetlemesi birer iç denetim örneğidir.Denetçinin örgüt bünyesinde olması nedeniyle denetçi ile denetlenen birim arasında,örgüt hiyerarşisi içerisinde bir ast-üst ilişkisi bulunmaktadır. Dolayısıyla hiyerarşik denetim147 GÜNDÜZ, a.g.e., s.88, 89.148 ARIN, Tülay, KESMEZ, Necdet ve GÖREN, İhsan, Parlamento ve Sayıştay Denetimi, TESEV, İstanbul,s.124, 2000.149 KENGER, Denetçi Yardımcıları..., s.5.150 İNAN, a.g.m., s.45.151 İNAN, a.g.m., s.43.

ir iç denetimdir. Örgüt faaliyetlerinin yönetim politikalarına, planlarına, programlarına veyasalara uygunluğunu ölçerek, iç kontrol sisteminin amacına uygun işleyip işlemediğinideğerlendiren iç denetim, örgütün iç kontrol sisteminin etkinliğini değerlendirdiği için de biriç kontrol aracıdır. 1525227 Sayılı Kanunun 39.maddesi kapsamında da ele alınan denetim iç ve dış olarakikiye ayrılmış, bu denetimlerin hukuka uygunluk, mali ve performans denetimlerini kapsadığıbelirtilmiştir. Kanunda iç denetim; hataların önlenmesi, risk ve zayıflıkların belirlenmesi, iyiuygulama örneklerinin yaygınlaştırılması, yönetim sistemlerinin ve süreçlerinin geliştirilmesiamacıyla yapılan denetim olarak tanımlanmıştır.İç denetim, örgüt bünyesinde yer alan bağımsız bir değerlendirme olup iç kontrolsisteminin etkililiğini ölçmek ve değerlendirmek suretiyle yönetime hizmet sağlayıcı birfonksiyon üstlemektedir. İç denetim; iç kontrol sistemini analiz etmekte ve bir incelemeprogramı oluşturmaktadır. Sonrasında bulguları ve sonuçları raporlamakta, tavsiyelerdebulunup, incelemeye tabi sistemdeki kontrollerin güvenirliği hakkında görüşbildirmektedir. 1534.2. Dış DenetimDış denetim; kurumun örgütsel hiyerarşisi ile ilgisi olmayan, kendi örgüt yapısınındışında yer alan, örgütle doğrudan ilgili ya da bağlı olmayan bağımsız denetim elemanlarıncayapılan bir denetimdir. Genellikle özel sektörde söz konusu olan bu denetim türünde, örgütüniç kontrol ve iç denetim sistemleri, mali yapıları ve buna ilişkin dönem sonu tabloları,yönetimin verimliliği, etkinliği değerlendirilir ve sonuçlar raporlanarak tüm ilgili taraflarasunulur. 154 Bu denetim biçiminde, denetleyen birim bir kamu denetim birimi olabileceği gibiözel nitelikli bir denetim birimi de olabilir. 155 Ayrıca dış denetimin kapsamı geniş tutularakkamuoyu, yasama, yargı ve uluslararası denetim türleri de dış denetim kapsamına alınabilir. 1565227 Sayılı Kanun’a göre dış denetim; kamu kurum ve kuruluşların hesap vermesorumluluğu çerçevesinde bütün faaliyet, karar ve işlemlerinin, kurumsal amaç, hedef, plan vekanunlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının değerlendirilmesidir. Bu kanun ile152 KENGER, Denetçi Yardımcıları…, s.5.153 YÖRÜKER, Sacit, Başka Ülke Örnekleri Temelinde Kontrol, Denetim, Teftiş ve Soruşturma:Kavramsal Bir Çerçeve, TESEV, s.9, 2004.154 KÖSE, a.g.e., s.17.155 SANAL, a.g.e., s.16.156 KÖSE, a.g.e., s.18.

iç ve dış olarak ikiye ayrılan denetimin dış denetim görevi Sayıştay’a, iç denetim görevi dekurumun bütün yöneticilerine verilmiştir.İç denetim ve dış denetim arasındaki temel farkı, denetçinin statüsü belirlemektedir.“İç” kavramı denetçinin örgütün elemanı olduğunu, “dış” kavramı ise örgütten bağımsızolarak hareket eden bir denetçiyi anlatmaktadır. Dolayısıyla dış denetimin temel öğesibağımsızlık bir anlamda objektifliktir.Dış denetimin ilk önceliği, şeffaf ve hesap verme sorumluluğunu geliştirecekfaaliyetleri göstermek olmalıdır. Kamu kurumları, hesap verme sorumluluklarını en iyişekilde performans ölçümünü yaparak yerine getirebileceği için dış denetimin, önceliklekurumların performanslarını ölçme kapasitelerini arttırmaya yönelmesi gerekmektedir. 1574.3. Bağımsız DenetimBağımsız denetim (independent auditing), müşterilerine profesyonel denetim hizmetisunan, serbest meslek sahibi olarak kendi adına çalışan ya da bir denetim kurumuna bağlıolarak faaliyet gösteren denetçi ya da denetçiler tarafından kurumun talebiyle ve bir denetimsözleşmesi çerçevesinde, kurumun finansal tablolarının denetimi ile uygunluk ve performansdenetimlerinin yapılmasıdır. 158 Bu denetim yönetimin finansal işlemleri değerlendirmesindeve yorumlamasındaki olumlu ve olumsuz yönleri belirleyen, bir yerde kurumun finansaltabloları üzerinde onay fonksiyonu üstlenen bir denetim türüdür. 159 Bağımsız dış denetim,klasik mali denetimden farklı olarak, kaynakların nasıl kullanıldığını inceleyen performansdenetimleri aracılığıyla görevini yerine getiren bir denetimdir. 160Bağımsız denetim, mali tabloların ait oldukları dönem itibarıyla kurumun malidurumunu doğru ve güvenilir olarak yansıtıp yansıtmadığının ve genel kabul görmüşmuhasebe ilkelerine uygunluklarının bağımsız denetçilerce incelenip, sonucun bir raporlaaçıklanmasıdır. 161 Bağımsız denetçiler, avukatlar gibi meslek faaliyeti yürüten ve malitablolarını denetledikleri müşterilerinden, yaptıkları iş karşılığı ücret alan kişilerdir. Ancak157 GÜLEN, Fikret, 2. Kamu Mali Yönetim Arenası Kamu Harcamalarında Hesap Verilebilirlik veŞeffaflık İçin Denetim, Dış Denetim Nasıl Tasarlanmalı, s.5, 2003,, (04.06.2004).158 KENGER, Erdal, Kamu Denetiminde Standardizasyon, Devlet Denetim Elemanları Derneği, DenetimHaftası, 30 Nisan–6 Mayıs, s.2, 2003,, (23.04.2005).159 KENGER, Denetçi Yardımcıları..., s.6.160 KUBALI, a.g.m., s.31.161 DOĞRUEL, a.g.m., s.6.

denetçi, denetimi yapmada ve sonuçları raporlamada müşteriden tamamen bağımsız olarakçalışır. 1624.4. Uluslararası Denetimİnsan haklarına saygı, çevrenin korunması, demokrasi, terör gibi uluslararası nitelikkazanan ve ulus düzeyinde çözülemeyeceği düşünülen konular, uluslararası örgütlenmeleraracılığıyla çözümlenmeye çalışılmaktadır. Her geçen gün önemi artan bu yöndekiörgütlenmeler, baskı aracı olarak, örgüt kapsamında yer alan ülkelerin ulusal politikalarınayön vermekte ve uluslararası denetimi de beraberinde getirmektedir. Uluslararasıörgütlenmeye farklı bir boyut kazandırmış olan AB, uyum süreci çerçevesinde üye devletlerinhukuksal, ekonomik, sosyal, kültürel, siyasal yapılarını, bütünleşmeye uygun halegetirmelerini istemektedir. Bu maksatla da ülke politikalarının oluşumunu etkilemektedir.Demokrasi, insan haklarına saygı, hukuk devleti, gibi kavramların yönetimlerde temelilke kabul edilmesiyle, her ulusun bu niteliklerle bağdaşmayan davranışlardan kaçınmasıbeklenmiştir. İnsan hakları konusunda, hakkı çiğnenen bireye uluslararası alanda hak aramayoluna gitme imkânı sağlanmış, yapılan anlaşmalarla da ulusları sözleşmeci devlet olmalarınedeniyle denetlemeye açık hale gelmişlerdir. Ayrıca bu uluslararası kuruluşlar, ülke ulusalsınırları içinde kalan faaliyetlerin denetimi için de başvurulabilir olmuştur.Küreselleşme sürecinde herhangi bir bölgede yaşanan gelişme, dünyanın diğerbölgelerini de etkilemekte ve küresel sistemin herhangi bir alt sisteminde görülen aksama yada kötü gidiş, küresel sistemim tümünü etkilemektedir. Bu karşılıklı etkileşim, denetimdeulusallığın yeterli olmadığını ve küresel yaklaşımların gerekli olduğunu göstermiş 163 denetimde bu anlamda evrensel nitelik kazanmıştır.Gelişen uluslararası sistem doğal olarak ulusal yönetimler için birtakım sınırlamalargetirmiştir. Ulusal egemenlik yetkilerinin giderek artan bir kısmının uluslararası örgütleredevredilmesi, son yüzyılın en belirgin özelliği olmuş, 20.yüzyılda da bu örgütlenmeleruluslararası politikanın etkili aktörleri haline gelmiştir. Günümüz uluslararası sisteminde deülkelerin tamamıyla bağımsız bir karar sürecine ve sınırsız bir uygulama alanına sahip olmasıdüşünülemez olmuştur. Örneğin ekonomik politikaları dikkate alacak olursak bir ülke diğer162 KEPEKÇİ, Celâl, Bağımsız Denetim, Lazer Ofset, Ankara, s.7, 1996.163 KÖSE, H.Ömer, “Küreselleşme Sürecinde Uluslararası Denetimin Artan Önemi ve Kamusal DenetiminUluslararasılaşması Sorunu”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt No 37, Sayı 3 (Eylül), s.55, 2004.

pek çok ülkenin ekonomik yapısını etkilediği için ülkelerin tek başına aldıkları kararsüreçlerinin yerini kolektif karar mekanizmalarına bırakması kaçınılmaz olmuştur. 164Özellikle uluslararası ticaret ülkelerin ekonomik yapılarını birbirine yaklaştıran birolgudur. Ticaretle beraber sermayenin uluslararası nitelik kazanmasının ülkeler arasındaoluşturduğu bütünleşme ve dolayısıyla bağımlılık olgusu, gelişmekte olan ülkelerin ekonomipolitikalarının ulusal niteliğini azaltmaktadır. Ülkelerin hareket alanını azaltan bu bağımlılıkilişkisi de gelişmiş ekonomilerin ve uluslararası kuruluşların denetimini zorunlukılmaktadır. 165Anayasada uluslararası sözleşmelerin, iç hukuk statüsüne yönelik olarak getirilenhükümleri, bu denetim türünün yönetim üzerinde güçlenmesini sağlamıştır. İlgili hüküm ileuluslararası sözleşmelerin iç hukukun bir parçası olması, ayrı bir düzenleme yapılmasınagerek kalmadan kendiliğinden uygulanması ve Anayasaya aykırılıklarının ileri sürülememesidurumları uluslararası sözleşmeleri yasalardan daha ayrıcalıklı hale getirmiştir. 166Anayasanın 90.maddesinde belirtildiği üzere; milletlerarası bir antlaşmaya dayananuygulama antlaşmaları ile kanunun verdiği yetkiye dayanılarak yapılan ekonomik, ticari,teknik veya idari antlaşmaların TBMM tarafından uygun bulunma zorunluluğu yoktur.Usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası antlaşmalar da kanun hükmündedir veAnayasaya aykırılıkları ileri sürülemez.Yönetimin bu şekilde uluslararası organlarca denetimi, önemli sonuçlardoğurmaktadır. Sözleşmeci devletin, ilgili organların kesin kararına uymaması durumundaağır yaptırımlara maruz kalabilmesi söz konusu olmaktadır. Bunun da ötesinde aykırıdavranışlar sergilendiğinde ülkenin itibarı da zedelenmektedir. Bu yüzden uluslararasıdenetim mekanizmalarının işletilmesine yönelik kişisel girişimlerin artması ve bu bilincintoplum içinde yerleşmesi, yönetimin işleyişinde hukuka uygunluk ve kişisel haklara saygıaçısından büyük gelişmelere neden olmaktadır. 167Ancak uluslararası siyasal denetim araçları her zaman olumlu sonuçlarvermemektedir. Nitelikleri tartışmalı olan denetim mekanizmaları çeşitli amaçlar içinkullanılmaktadır. Örneğin gelişmiş ülkelerce azgelişmiş ülkelere verilen dış yardımlar, büyükölçüde siyasal etki ve denetim sağlama amacı gütmektedir. Dış yardım ve kredi mekanizması164 KÖSE, Küreselleşme Sürecinde…,s.37,39,41.165 KÖSE, Küreselleşme Sürecinde…, s.46.166 KÖSE, “Denetim ve Demokrasi”, s.74.167 ÖZER, M.Akif, “Yönetimin Denetimi Temel Unsurları, İlkeleri ve Kamu Yönetimi AçısındanDeğerlendirilmesi”, Türk İdare Dergisi, Yıl:70, Sayı 419 (Haziran), s.157, 1998.

da bu bağımlılığı arttırarak gelişmekte olan ülkelerin karar mercilerini ülke sınırları dışınaçıkarmaktadır. Özelikle yoğun dış borç yükü altına girmiş ülkelerin temel ekonomipolitikaları uluslararası mali ve ekonomik kuruluşlarca saptanmakta, uygulaması da bukuruluşlarca denetlenmektedir. 1684.5. Uygulama Zamanına Göre DenetimYapılan işin ya da alınan kararların denetlenmesinde istenilen yararın sağlanması içindenetim zamanı iyi seçilmelidir. Denetim ne çok sık ne de çok seyrek yapılmalıdır. Yönetiminyapısına uygun olan aralıklar halinde, yönetimin hazırlık aşamasında, kararın alınması,uygulanması sırasında veya uygulamadan sonra denetim yapılabileceği gibi yönetimin tümaşamalarında birden de denetim yapılabilir.Denetimi sadece işlem sonrası yapılan faaliyet olarak gören anlayışlar dabulunmaktadır. Bu nedenle denetim, genellikle hesaplar kapandıktan sonra yapılan, yolsuzluk,zimmet, adli vaka, tasfiye, toptan satılma veya bir başka kuruma katılma gibi özel denetimgereksinimleri hariç olmak üzere genelde yıllık işlemler şeklinde yapılmaktadır. 169 Ancakbelirttiğimiz gibi yönetimin herhangi bir aşamasında ya da tüm aşamalarında birden dedenetim yapılabilir.Yönetim faaliyetinden önce yapılan ön denetimin gerçekleştirilmesiyle; yönetim, işinyapılmasından sonra ortaya çıkabilecek olası olumsuzlukların daha oluşmadan önlemek içingerekli olan siyasaları saptamak, yöntemleri belirlemek, kural oluşturmak imkânınakavuşacaktır. Ön denetimin bu özelliği onun etkin bir denetim yolu olmasını sağlamasınakarşın; geniş şekilde uygulanması işleri aksatmakta, kırtasiyeciliğe neden olarak yönetselçalışmaları frenleyici rol oynamaktadır. Sonradan denetim ise; yöneticilerin olumsuzetmenleri ortaya çıkarmalarını ve gelecekteki çalışmalar için bunları göz önündebulundurmalarını ve önlemler almalarını sağlamaktadır. Ancak kararların fiili olarakgerçekleştirilmesinden sonra denetim yapılması nedeniyle sonuçların geliştirilmesi ya daaksaklıkların tamamen ortadan kaldırılması imkânsız olmaktadır. Dolayısıyla etkinlik veverimlilik sağlamada en az etkili olan denetim şekli olmaktadır. 170 Bu nitelikleri dolayısıylaön ve sonradan denetim, önleyici ve düzeltici bir faaliyet niteliği taşımaktadır.168 KÖSE, Küreselleşme Sürecinde…, s.42,46.169 KHAN, a.g.m., s.29.170 ERGUN, a.g.e., s.116; ERGUN ve POLATOĞLU, a.g.e., s.337,338; TORTOP, Yönetimin Denetlenmesi...,s.35; GOURNAY, a.g.e., s.95,96; SARAN, M.U., a.g.m., s.59,60.

Denetimin bir karar ya da planın uygulanması sırasında yapılması, uygulama sırasındaelde edilen sonuçların önceden belirlenmiş ölçütlerle karşılaştırılmasına ve ortaya çıkansapmaların işlemler yürütülürken giderilmesine imkân vermesi açısından etkin bir denetlemeyoludur. Örneğin iş görenlerin performanslarının değerlendirilmesi açısından yöneticilerastların belirlediği şekilde hedeflere ulaşılmadığını tespit ettiklerinde, ön denetimde olduğugibi belirlenmiş sürenin bitmesini beklemeden, sapmalar ortaya çıktıkça onları gidermek veönlemek imkânına sahiptir. 171Denetim aralıksız, düzensiz, talep üzerine, yetkili denetim organınca kendiliğinden yada bir olay üzerine yapılabilir. Bunun yanı sıra sürekli denetim her an, her dakika yapılandenetim anlamına gelmemelidir. Belirli aralıklarla olsa da, sık sık yapılması halindedenetimde bir süreklilik var demektir. Denetimin, denetleyen organının girişimi üzerineyapılması durumunda da genellikle süreksiz bir denetim söz konusudur. Bu nokta dadenetimin süreksizliğini belirleyen ölçüt, denetimin dönemsel (ani) ve geçici olarakyapılmasıdır. 172Denetimde zamanın yanı sıra önemli olan diğer bir husus denetimin miktarıdır.Yapılan araştırmalara göre, verimlilik ve etkenlikle denetimin miktarı ve de dağılımı arasındailişki bulunmaktadır. Ayrıca araştırma sonuçlarına göre, denetimin fazla olması örgütamaçlarının daha fazla benimsenmesine, görüş ayrılıklarının azalmasına, davranışta birörnekliğe gidilmesine yol açmaktadır. Bunun yanında, toplam denetim miktarının az olduğubirimlerde daha verimli çalışmaların yapıldığı da tespit edilmiştir. 173Denetimin, düzenli aralıklarla yapılması yönetimin seyri hakkında bilgi edinmeyisağladığı için gerekli olan bir durumdur. Denetimler belirli aralıklar halinde yapılmazsa,yönetime sanıldığı gibi yardımcı olamayacak ve denetim etkisiz kalacaktır. Zira öncedenyapılmış olan denetim verileri hem yönetim hem de denetimin yararlandığı kaynaklardır.Ancak çok sık olarak yapılan denetim de sanıldığı gibi yarar sağlamaz, olumsuz sonuçlardoğurur. Gereğinden fazla yapılan denetim, personel açısından yönetime karşıyabancılaşmaya sebep olur ve personelin işe uyumunda sorun yaratır. Özellikle çalışanınörgüt ile bütünleşmesi ve daha verimli iş görmesi olumsuz bir etki ile karşılaşır.Türk kamu kuruluşlarında denetimin ölçülmesi amacıyla, 1975 yılının Şubat ve Martaylarında, İmar ve İskân Bakanlığı’nda 65 üst yönetici, 43 ilk basamak görevlisi üzerinde171 ERGUN ve POLATOĞLU, a.g.e., s.338.172 ATAY, a.g.e., s.41.173 ONARAN, Oğuz, “Örgütlerde Denetim”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt No 10, Sayı 1 (Mart), s.7-8, 1977.

gerçekleştirilen araştırmanın sonuçlarına göre; tüm görevliler yapılmakta olan denetimdendaha fazla miktarda denetimin gerçekleşmesini istediklerini belirtmişlerdir. Ancak altbasamak görevlileri, hem mevcut denetimi üst yöneticilere göre daha fazla algılamışlar hemde denetimin daha fazla olmasını istemişlerdir. 174Araştırma bulgularından da anlaşıldığı üzere alt basamak görevlileri gerçekleşendenetimi üst basamak yöneticilere oranla daha fazla olarak algılamaktadırlar. Bu durum altbasamak görevlilerinin yönetime yabancılaşmasına sebep olmakta ve personelin işe uyumunuolumsuz etkilemektedir.Zira bir denetim sistemine gösterilen tepki, büyük ölçüde personelin sistem hakkındakidüşüncelerine bağlıdır. Eğer personel denetimlerin makul, hakça ve doğru olmadığı kanısındaise, bunlara karşı direnç ve kızgınlık gösterecektir. Böyle bir direnç, özellikle sosyal baskılarladesteklendiği zaman, denetimden beklenen yararlar alınamayacaktır. 1754.6. Uygunluk DenetimiUygunluk denetimi, bir örgütün işlemlerinin ve faaliyetlerinin belirlenmiş yöntemlere,kurallara veya mevzuata uygun olup olmadığını belirlemek amacıyla incelenmesidir. Üstmakamlar ve yasal mevzuat tarafından önceden saptamış kurallara uyulup uyulmadığınıaraştıran uygunluk denetimi, iç denetçiler, dış denetçiler ve kamu denetçileri tarafındanyürütülür. 176Kararların önceden saptanmış hukuk normlarına aykırı olmaması hukuksal denetiminalt sınırını, hukuka uygunluğu ise üst sınırını belirlemektedir. 177 Şekli denetim olarak tabilinen uygunluk denetimi, kamu yönetiminde yaygın olarak kullanılmaktadır. Bu denetimtüründe işlemlerin veya harcamaların yerindeliği, yani ekonomik ve sosyal etkileri üzerindedurulmayıp, mevzuata uygunluğu araştırılmaktadır. 178Ayrıca Sayıştay denetçileri tarafından kamu kurum ve kuruluşlarının mali işlemlerininilgili mevzuata uygunluğunun araştırılması yoluyla uygunluk denetimi yapılmaktadır. 179Sayıştay tarafından gerçekleştirilen uygunluk denetiminde, esas olarak idarelerin174 ONARAN, a.g.m., s.10,17.175 NEWMAN, a.g.e., s.531.176 KENGER, Denetçi Yardımcıları..., s.4.177 ATAY, a.g.e., s.43.178 SANAL, a.g.e., s.19.179 KEPEKÇİ, a.g.e., s.3.

harcamalarının, bütçe yasasında öngörülen serbest ödeneklerden yapılmış olup olmadığıaraştırılmaktadır. 1804.7. Yerindelik DenetimiBir kararın sadece hukuka uygun olması yeterli değildir. Hukukiliğin yanı sıra kararınisabetli ve yerinde olması gerekmektedir. Karar, bir sorunun çözülmesi demek olduğuna vesorunu çözmeye yarayan çeşitli seçeneklerden en uygununu veya isabetlisini seçmekanlamına geldiğine göre, seçimin isabetli ve uygun yapılıp yapılmadığının denetimiyapılmalıdır. Etkin ve verimli bir yönetime ulaşılması için yerindelik denetimi mutlakayapılması gereken bir faaliyettir. Kararın isabetliliği veya yerindeliği de kararın zamanındaalınmış olması, araçlar, uygulama çevresi, amaçlar, maliyet, etkinlik ve süratlilik yönlerindenen uygun çözümün belirlenmiş olması ile ilgilidir. 1814.8. Finansal DenetimFinansal denetim, mali tabloların durumu yeterli olarak yansıttığı ve gerçeklere uygungörünüm arz edip etmediği konusunda, parlamentoya makul bir güven düzeyini garanti eden,bunların ilgili düzenlemeler, belirlenmiş ölçütler, genel kabul görmüş muhasebe ilkeleri vediğer listeler ile uyumlu olup olmadığını belirleyen bir denetim türüdür. 182 Bu denetimbağımsız denetçiler ve kamu denetçileri tarafından yürütülmektedir. 1834.9. Ekonomik DenetimBu denetim türünde, soruna kaynaklar yönünden bakılır ve aynı çıktı miktarına dahaaz kaynak (girdi) ile ulaşmanın mümkün olup olmadığını incelenir. 184 Ekonomik denetim,finansal tablolar, uygunluk ve performans denetimlerinin birlikte yürütüldüğü ve raporlandığıbir denetim türüdür. Bu denetim kapsamında, kuruluşun faaliyetlerinin yürürlükteki mevzuatauygun olarak yapılıp yapılmadığı, finansal tabloların mevzuata ve muhasebe standartlarınauygunluğu ve kuruluşa tahsis edilen kaynakların rasyonel, etkin, verimli, tutumlu kullanılıpkullanılmadığı da ölçülür. Ekonomik denetimde temel amaç performans denetimidir ve bufinansal denetim ile desteklenmektedir. 1854.10. Faaliyet Denetimi180 SANAL, a.g.e., s.19.181 ATAY, a.g.e., s.43.182 SAYIŞTAY, a.g.e, s. 20.183 KENGER, Denetçi Yardımcıları..., s.3.184 DOĞANYİĞİT, Sadettin, “ Feedback Denetimi ve Sayıştay”, Sayıştay Dergisi, Sayı 11 (Ocak-Mart), s.35,1993.185 KENGER, Denetçi Yardımcıları..., s.4.

İş dünyasında yer alan rekabetin küreselleşmesi, durgunluğun bazen de gerilemelerinyaşandığı kriz süreçlerinin yoğunlaşması, girdi kaynaklarının etken kullanımının fiyat vekalite rekabeti bağlamında önemli bir duruma gelmesi ile faaliyet denetiminin popülerliğigiderek artmıştır. 186 İç denetimden daha kapsamlı olan bu denetim türünde, kurum vekuruluşların örgütsel yapısı, bağlı oldukları mevzuat, iç kontrol sistemleri, iş akışları veuygulamaları irdelenir. Faaliyet denetimi, ilgili organizasyonun saptanmış hedef ve amaçlaraulaşıp ulaşmadığını ve faaliyetlerle ilgili finansal nitelikte olmayan konuları araştırmaktır.Ayrıca performans ve risk denetimi de faaliyet denetimi kapsamında yer alan denetimtürleridir. 187Faaliyet denetimi, yönetimin amaç ve hedeflerine ulaşmak için fonksiyonlarındayaptığı tüm faaliyetlerin sayısal ve sayısal olmayan bilimsel yöntemlerle gözden geçirilerekdeğerlendirilmesi, işletmenin tüm faaliyetlerinin sonucunda ortaya koyduğu performansınsaptanması, sorunların belirlenmesi ve öneriler geliştirilmesidir. 188İç denetçiler, kamu denetçileri ya da bağımsız denetim firmaları tarafından yapılmaktaolan faaliyet denetiminde, planlama, durumun ele alınması, raporlama ve izleme olmak üzereüç aşama bulunmaktadır. 189 Faaliyet denetimi, performans denetimi ile eş anlamlı olarak takullanılmakta ve muhasebe denetiminin ekonomik yönüne karşılık gelmektedir. Bu aşamada,sadece uygunluk denetimi ile yetinilmemekte, kuruluşun amaçlarına ulaşma derecesini veekonomikliğini saptamaya yönelik olarak, politikaları ve bunların uygulamaya ilişkinsonuçları değerlendirilmekte öneriler geliştirilmektedir. 1904.10.1. Performans DenetimiKamusal faaliyetlerde görülen genişlemeyle birlikte, kıt olan kamusal kaynaklarındaha akılcı kullanılması bir zorunluluk haline gelmiştir. Düzenlilik (klasik) denetimi, malidenetim ve uygunluk denetimini kapsayan, sadece harcamaların yasaya uygunluğunu vemuhasebe kayıtlarının tutuluşunu inceleyen bir sistemdir. Bu anlamda harcamalarınsonuçlarını değerlendirmede, dolayısıyla kamu fonlarının kullanımı hakkında bilgi vermede186 BAŞ, İ.Melih, “Faaliyet Denetçisi ve Faaliyet Denetim Süreci”, Denetim Dergisi, Yıl:6,Sayı 68-69 (Ağustos-Eylül), s.7, 1991.187 SAYIŞTAY, a.g.e., s.20.188 BAŞ, İ.Melih, “Denetim Tali ve Statik Bir Görev midir?”, Denetim Dergisi, Yıl:6, Sayı 63 (Mart), s.18,1991.189 BAŞ, Faaliyet Denetçisi..., s.4,6.190 ATAY, a.g.e., s.21.

yetersiz kalmıştır. Performans denetimi düzenlilik denetiminin bu eksikliklerini gidermekamacıyla oluşturulmuş bir denetim türüdür. 191Performans; amaçlı ve planlı faaliyetler sonucunda ulaşılanı nicel ve nitel olarakbelirleyen bir kavramdır. Hizmette etkinlik, üretimde verimlilik ve tutumluluk ise genelanlamda performansı tanımlamakta olan kavramlardır. Performans denetimi de; kaynaklarınverimlilik, etkinlik ve tutumluluk ilkeleri doğrultusunda yönetilip yönetilmediğini ve hesapverme sorumluluğunun gereklerinin karşılanıp karşılanmadığını görmek için bir kurumun,kuruluşun, programın ya da faaliyetin değerlendirilmesidir. 192Maddi murakabe, ekonomik murakabe veya ekonomik denetim gibi adlarla daanılmakta olan bu denetim türü, genellikle ekonomik işletmeler üzerinde uygulanan,işletmelerin teknik, ekonomik, mali ve yönetsel alanlardaki tüm faaliyetlerinikapsamaktadır. 193 Ancak yönetim sisteminde yaşanan gelişmeler doğrultusunda performansdenetimi kamu kurumları için de önemli bir konu olmuştur.Düzenlilik denetiminden performans denetimine geçilmesinin nedenleri; hükümetfaaliyetlerinin kapsamındaki artış, kaynakların rasyonel dağılımı ihtiyacı, demokratikkurumların gelişimi ile kamuda hesap verme sorumluluğu bilincinin yerleşmesi ve bilgiteknolojisindeki hızlı gelişmelerdir. 194 Klasik denetim ile onun yerini alan performansdenetimi arasındaki farklar ise şöyledir; 1951) Düzenlilik (klasik) denetiminde; mali durum ve mevzuata uygunluk hakkındakanaat açıklamak için sadece mali veriler kullanılırken, performans denetiminde hem malihem de mali olmayan veriler kullanılır.2) Düzenlilik denetimi sadece harcamaların meşruluğu, uygunluğu ve düzenliliğiyönlerinden inceleme yaptığı için dar kapsamlıdır. Performans denetimi ise verimliliğin,etkinliğin ve tutumluluğun gerçekleşme derecesini saptamaya çalıştığı için geniş kapsamlıdır.3) Düzenlilik denetiminin süreci ve ölçütleri gelişmiş olmasına karşın performansdenetiminin belirli ölçütleri yoktur, teknikler kurumun tipi ve niteliğine göre hazırlanır.191 ÖZER, H., a.g.m., s.31.192 KUBALI, a.g.m., s. 32; ÖZER, H., a.g.m., s.33.193 SANAL, a.g.e., s.19,20.194 KUBALI, a.g.m., s. 35.195 ÖZER, H., a.g.m., s.31,32; KUBALI, a.g.m., s. 44,45; YAVUZYİĞİT, a.g.e., s.106-108.

4) Düzenlilik denetiminde işlemler üzerinde durularak hata, yolsuzluk veuygunsuzlukların belirlenmesi söz konusu iken, performans denetiminde bunlara ek olarak birkuruluş, program veya projenin genel işleyişi hakkında rapor verilmesi esastır.5) Performans denetiminde düzenlilik denetiminden farklı olarak kurumların hedef veamaçlarını gerçekleştirme derecesi değerlendirilir.6) Performans denetimi geleceğe yöneliktir. Geçmişi ve şu andaki durumu gelecektekiprojeler açısından incelemektedir. Düzenlilik denetimi ise işlemler bittikten sonra onlarüzerinde yapılan bir denetimdir.7) Düzenlilik denetiminde alışılmış mesleki kurallar ve denetim tekniklerikullanılırken performans denetimi için uzmanlık bilgisi gerekir.8) Performans denetimi, ilgili karar mercilerine amaçlarını gerçekleştirmeleri içindeğişik çözüm yolları sunan ve en rasyonel seçimi yapmaları için imkânlar sağlayan 196sistemlerin, işlemlerin ve usullerin geliştirilmesi için genel yorumlarda bulunan dinamik biryapıdır. Düzenlilik denetimi ise sadece düşünceleri açıklayan statik bir yapıdır.9) Düzenlilik denetimi yönetimi sınırlayan etkenleri dikkate almazken, performansdenetimi tarafsız olmaya çalışarak başarıları, başarısızlıkları ve yönetimi sınırlayan etkenleride dikkate almaktadır.Performans denetimi tanımlarında, ortak olarak başarı ve başarısızlığın ölçülmesi,nedenlerinin belirlenmesi unsuru yer almaktadır. Günümüz yönetim anlayışında daperformans denetiminin önemi üzerinde durulmaktadır. Yönetim alanında yapılan önemlidüzenlemelerden biri olarak 5227 Sayılı Kanun’da da performans göstergelerinden yoksun birdenetiminin etkili olamayacağı belirtilmiştir. Kanunun 38.madde gerekçesinde; kurum vekuruluşların, yöneticilerin, çalışanların sadece mevzuata uygunluk ile değil, aynı zamandaperformanslarına göre değerlendirileceği, böylece kişileri denetleme anlayışından işigeliştirme sürecine geçilmesinin sağlanacağı belirtilmiştir.Sekizinci beş yıllık kalkınma planı kapsamında da denetimi sınırlayan düzenlemelerinve fiili uygulamaların kaldırılması, denetim sisteminin bağımsız çalışmasını sağlayacak olanmekanizmaların güçlendirilmesi ve etkinliği ölçen temel araçlardan biri olarak performansdenetiminin uygulanması öngörülmüştür. 197196 GÜÇLÜ, Ali Osman, “Çağdaş Denetim ve Türk Sayıştayı”, Sayıştay Dergisi, Sayı 20 (Ocak-Mart), s.19,1996.197 DPT, Uzun Vadeli Strateji ve Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı 2001–2005, DPT, Ankara, s.28, 2000.

Hem Kameral sisteme sahip Kıta Avrupası, hem de idari sisteme dahil Anglo-Saksontipi yüksek denetim kurumları performans denetimi yapmaktadır. 198 Değişen dünya,demokratikleşme, kamu harcamalarının artması, halkın bu harcamalar hakkında daha çokbilgi sahibi olmak istemesi, Sayıştaylardaki performans denetiminin önemini arttırmış,özellikle son 15–20 yıldır önemli bir konu haline getirmiştir. 1991977’de Lima’da toplanan INTOSAI IX. Kongresi sonrasında yayımlanan birdeklârasyonda da performans denetimine yer verilmiştir. Yüksek Denetim Kurumlarınındenetim amaçlarının mali yönetimin yasallığını, düzenliliğini, verimliliğini, etkinliğini veiktisadiliğini belirlemek olduğu, bunların tümünün eşit önemde bulunduğu ve bu amaçlardanher birine verilecek nispi önemin Yüksek Denetim Kuruluşunun kararına bırakıldığıaçıklanmıştır. Daha sonra başta ABD, Kanada, İsveç gibi birçok gelişmiş ülke ile Filipinler,Malezya, Kore gibi birçok gelişmekte olan ülke denetim kanunlarında performans denetiminiiçerecek şekilde değişiklikler yapmıştır. 200 Türk Sayıştay’ı da bu durumdan etkilenmişdenetiminin kapsamına performans denetimini de eklemiştir.Toplumun beklentileri ile denetim arasındaki uçurum, denetim organlarının rolleriniyeniden değerlendirmelerine neden olmuştur. Performans denetiminin gelişmesi ise, kamusektöründeki yeni tür bilgilerle denetim kavramının genişlemesine dayanmaktadır. Budoğrultuda 1970’lerden sonra batı ülkelerinde yasama organlarının kamu kurumları tarafındanharcanan paralarının verimliliği, ekonomikliği ve etkinliği üzerine bilgi istemeyeyönelmeleriyle performans denetiminin içeriği mali denetimden farklı boyutlar kazanmıştır. 201Performans denetiminin amacı; parlamentoya kaynakların kullanımı ve yönetimindetarafsız ve bağımsız olarak bilgi vermek, önerilerde bulunmak ve teminat sağlamak,harcamalar sonrasında en fazla verimi alma yollarıyla denetlenen kurumu, sistemlerini vekontrollerini geliştirmek için gerekli olan önlemleri almaya teşvik etmektir. Bu durum,yasamanın yürütme üzerindeki kontrolünü eksiksiz olarak yapmasına katkıda bulunmakta vekamu yönetiminde performans yönetimlerinin kurulmasını ve geliştirilmesinisağlamaktadır. 202Performans bilgileri; gelirlerin artmasına, kamu yönetiminde hizmetlerin gelişmesine,iç kontrol sistemlerinin güçlendirilmesine, süreçlerin hızlandırılmasına, kamu tüzel kişilikleri198 KUBALI, a.g.m., s.32.199 ÖZER, H., a.g.m., s.39.200 ÖZER, H., a.g.m., s.32,33.201 KUBALI, a.g.m., s. 35.202 KUBALI, a.g.m., s.42.

arasında işbirliğinin artmasına, hesap verme sorumluluğunun geliştirmesine ve personelinmotive edilmesine katkı sağlamaktır. 203Hizmette etkinlik, üretimde verimlilik ve tutumluluk, kavramlarının genel anlamdaperformansı tanımladığını belirtmiştik. Zaten performans denetimi; kaynakların verimlilik,etkinlik ve tutumluluk ilkeleri doğrultusunda yönetilip yönetilmediğini ve hesap vermesorumluluğunun gereklerinin karşılanıp karşılanmadığını görmek için yapılmaktadır. Bukavramlardan verimlilik ise performansın en önemli ölçütü olarak değerlendirmektedir.4.10.1.1. VerimlilikArtış gösteren kamu harcamaları karşısında, kaynakların kullanımı konusu tümülkelerin çözümlemesi gereken temel sorun olmuştur. Kamu harcamalarını arttıran nedenlerinbaşında düşük verimlilik yer aldığı için, kamu hizmetlerini kısıtlamaya yönelen anlayışyerine, sınırlı olan kaynakların mümkün olduğu kadar verimli kullanması anlayışı daha uygunbir yaklaşım olacaktır. Kaynakların verimli kullanılması da denetimle sağlanacaktır.Verimlilik üretilen mal ve hizmetlerle (çıktı), bunları üretmek için kullanılankaynaklar (girdiler) arasındaki ilişkinin oranıdır 204 ve etkinliğin doğal bir sonucudur. Etkinlikişin parçalarında ve bölümlerinde söz konusu olan bir durumdur. Verimlilik ise elde edilensonuçlar üzerinde duran bir kavramdır. 205 Bir yönetim, en uygun kaynak kullanımı sağladığıoranda da verimlidir.4.10.1.2. EtkinlikBelli amaçlara ya da çıktılara en az maliyetle ulaşma ve kamusal amaçlarınmaksimizasyonu anlamına gelen etkinlik, çıktılar ve amaçlar arasındaki karşılıklı etkileşimigöz önünde bulundurmaktadır. 206Bütün örgütsel faaliyetlerde temel koşul olan etkinlik;işlevlerin hızlı, zamanında ve tam anlamıyla yerine getirilmesi olarak tanımlanmaktadır. 207Verimlilik kavramından daha geniş bir içeriğe sahip olan etkinlik kavramı, örgütlerintanımlanmış amaçlarına ve stratejik hedeflerine ulaşmak amacıyla gerçekleştirdiklerifaaliyetlerin sonucunda, bu amaçlara ve hedeflere ulaşma derecesini belirleyen bir performansboyutudur. 208 Kaynak kullanımında tutumluluk ve verimlilik sağlanmış olsa da eğer kurumhedeflerine ulaşamamışsa, varlık nedenine uygun hareketi sağlayamadığından denetim sonucu203 KUBALI, a.g.m., s.42,43.204 CLEMENTE, a.g.m., s.37; ÖZER, H., a.g.m., s.35; FALAY, a.g.m., s.20.205 ATAY, a.g.e., s.45.206 FALAY, a.g.m., s.21.207 ATAY, a.g.e., s.44,45.208 KUBALI, a.g.m., s.39.

olumlu olmayacaktır ki bu da performans denetiminde etkinlik kavramının önemini dahaanlaşılır kılmaktadır.Kurumun öncelikli amacı belirlediği amaca ulaşmaktadır. Amaçlara ulaşma düzeyi deetkililiktir. Etkililik doğru işin yapılmasıdır. Yani planlanan sonuç ile gerçekleşen fiili durumarasındaki oranın derecesi etkililiği belirlemektedir. Tabii ki bir kurum için önemli olanamacını yerine getirmektir. Kurum kaynaklarını en uygun düzeyde kullanmış olsa da doğru işiyapmamışsa yönetimin başarılı olduğu söylenemez. İşin doğru yapılmasının yanı sıra doğruişin yapılması da önemli bir konudur. Ancak yönetim alanında yaşanan gelişmeler ve değişenparadigmalar sonrasında yönetimin sadece amacına ulaşmış olması yeterli görülmemiştir.Kurumun doğru işi doğru şekilde yapması başarının ölçütü olmuştur.Performans denetiminde beklenen sonuçlara ulaşmak için uzmanlaşmayı sağlayacakbir organizasyona ihtiyaç vardır. Nitekim uzmanlaşma etkin denetim faaliyeti için önemli birunsurdur. Uzmanlaşmanın bulunmaması, denetimin etkinliğini azaltarak bilgi birikimini veaktarımını zorlaştırmakta, denetimi bireysel bir faaliyet haline getirmekte, performansdenetimi için önemli bir yeri olan makro sonuçlara ve “konsolidasyona” 209 ulaşmayıimkânsızlaştırmaktadır. 210Etkin bir denetim için, etkin bir planlamaya, yani önceden hazırlanmış ölçütlere vestandartlara ihtiyaç vardır. Ancak bu yeterli değildir. Etkin bir denetim sistemininoluşturulması için örgütteki gerçek durumu bildiren, devamlı ve hızlı olarak verileri aktaranbilgi akış sisteminin oluşturulması da gereklidir. Örgütte astlar tarafından yapılan işler, alınankararlar, yerine getirilen ya da getirilemeyen emirler, uygulamaya konan karar ve planlar üstyönetime bildirilmesi gereken konulardır. Gerçek durumun ölçütlerle karşılaştırılması vesapmaların belirlenmesi açısından bu bilgi akışı bir zorunluluktur. 211Nitekim kuruluşlarda önemli olan ve bilgi akışını sağlamada etkili olan noktalardanbiri de kuruluşlardaki iletişim olgusudur. Kuruluşlar arasında ve kuruluşun kendi yapısıiçindeki iletişim çok iyi sağlanmış olmalıdır. Aksi takdirde koordinasyon konusunda problemyaşanır. Ayrıca mükerrer denetim olmaması ve denetim dışı alan kalmaması için de iletişimoldukça önemli bir kavramdır.209 Konsolidasyon’un sözlük anlamı üç şekilde açıklanmıştır. 1) Kısa vadeli bir devlet borcunun yerini uzunvadeli bir borcun alması, tahkim. 2) Yapılan benzer durumda olan nesnelerin birleştirilmesi.3) Firmaların tüzel kişiliklerinin ortadan kaldırılarak yeni bir tüzel kişilikte birleştirilmesi anlamındakullanılmaktadır.210 ÖZDEMİR, Ahmet, “Performans Denetiminin Türk Sayıştayı Açısından Uygulanabilirliği”, SayıştayDergisi, Sayı 7 (Ocak-Mart), s.51, 1992.211 TÜRKMEN, a.g.m., s.11.

4.10.1.3. TutumlulukTutumluluk, verimlilik ve etkinlik kavramlarıyla ilişkilidir. Çünkü bütün kamufaaliyetlerinin gözden geçirilmesi, olası alternatiflerin ve uygun üretim ölçeklerinin seçilmesiidari ve üretici birimlerin temel görevidir. Tutumluluk, tasarruf, ekonomik davranma, kaynakisrafının olmaması, dışsallıkların ve üretim ölçeklerinin dikkate alınması anlamınagelmektedir. 212Tutumluluk, kaynakların ne şekilde kullanıma hazır hale geldiğini yani denetlenenkuruluşun personel, mal ve hizmet şeklindeki kaynaklarını hangi şartlar altında elde ettiğiniifade etmektedir. Dolayısıyla tutumluluk bir amaç olmayıp diğer bazı amaçlarıngerçekleşmesiyle ilgili bir kavramdır. Bu nedenle tutumluluk diğer amaçlarladeğerlendirilmeli, amaçları gerçekleştirmede gerekli olandan fazlasını harcamamak olarakdüşünülmelidir. Bu unsurların yanında kalitenin korunması da göz ardı edilmemelidir. İdareistenilen amaca en düşük maliyetli kaynaklarla ve uygun zamanda ulaştığı orandatutumludur. 2134.10.2. Risk DenetimiRisk denetimi; mali, idari sistem ve kontrol mekanizmalarının risk, hata vezayıflıklarının belirlenmesi ve iyi uygulama örneklerinin yaygınlaştırılması yoluylasistemlerin geliştirilmesi hedefine yönelik olarak, mevzuata uygunluk, yönetim ve davranışstandartlarıyla, iç kontrollerin denetimi konularında yoğunlaşmış bir denetim türüdür. 214 Riskdenetimi, denetlenen kurumun mali tablolarından çok kurumun örgütsel yapısı ve işleyişiyleilgilenen ve kurumun bütün faaliyetlerini kapsamayıp olası risk alanlarına öncelik veren birdenetimdir. 215Denetim türleriyle ilgili yapılan açıklamalardan da anlaşılacağı gibi birçok denetimtürü bulunmaktadır. Bu denetimlerin her biri yönetime farklı katkı sağlamaktadır. Bu nedenle“şu denetim türü daha iyidir” şeklinde bir yaklaşım içine girmek yanlış olacaktır. Her kurumyapısı, hedeflediği amaç ve durumun gereklerine göre kendine has bir denetim mekanizmasıoluşturacaktır. Asıl önemli olan kurumun hangi denetim türünü benimsediği değil,benimsemiş olduğu denetim türünü gerçekleştirmesi ve denetimin sonuçlarından yararlanarakyönetimin başarısını sağlayabilmesidir.212 FALAY, a.g.m., s.21.213 CLEMENTE, a.g.m., s.36,37; ÖZER, H., a.g.m., s.34,35; KUBALI, a.g.m., s.37.214 SAYIŞTAY, a.g.e., s.56.215 KÖSE, a.g.e., s.71.

İKİNCİ BÖLÜMDENETİM SİSTEMLERİYönetimin davranışlarının hukuka uygun ve yerinde olması, kamu hizmetlerinin de iyibir şekilde kamuya yararlı ve verimli olarak yürütülmesi gerekmektedir. Bunun için deyönetim faaliyetlerinin denetlenmesi gerekmektedir. Yönetim faaliyetleri üzerinde hukukauygunluk ve yerindelik olmak üzere genel anlamda iki tür denetim yapılmaktadır. Yargıyerleri, hukuka uygunluk denetimini yerine getirmekte iken diğer denetim birimleri hukukauygunluk ve yerindelik denetimini gerçekleştirmektedir.Yönetimin durumunu tam anlamıyla değerlendirebilmek için çeşitli denetim yollarınabaşvurulmaktadır. Bu denetimler, yönetsel kuruluşlar tarafından ya da yönetim dışında yeralan kuruluşlar tarafından yapılmaktadır. Yönetsel kuruluşlar tarafından yapılmakta olandenetim türüne, “idari denetim”, yasama organı tarafından yapılan denetime “siyasaldenetim”, yargı yerlerince yapılan denetime, ”yargı denetimi”, kamuoyunu oluşturanlarcayapılan denetime ise “kamuoyu denetimi” denilmektedir. Bunlara ek olarak, denetimfaaliyetini gerçekleştirmek için üç asırlık bir geçmişe sahip olan Ombudsmanlık kurumundanda yararlanılmaktadır.1. SİYASAL DENETİMKamu yönetimi üzerinde uygulanan en önemli denetim yollarından biri şüphesiz siyasiorganlarca yapılmakta olan denetimdir. Siyasi organlar, kamu yönetimlerine kullanmaları içinçeşitli yetkiler vermekte, bu yetkilerin nasıl kullanıldığını da denetlemektedirler. Bu anlamda,siyasi organların kararlarını yürüten yönetim, gerçekleştirilen siyasal denetim aracılığıylasiyasal iktidar tarafından, hukuk kurallarına, temel amaç ve ilkelere uygunluk açısındandenetlenmektedir. Yönetimi denetleyen bu siyasi organ, yasama faaliyetini yürüten meclis veyürütmeyi gerçekleştiren hükümettir.Siyasal denetim denildiğinde genellikle yasama organı tarafından yapılmakta olandenetim akla gelmektedir. Ancak siyasi denetim sadece yasama organlarınca yapılandenetlemeden ibaret değildir. Ulusal düzeyde yasama organı ve bakanlar tarafındanyapılmakta olan denetim faaliyeti, yerel anlamda yerel meclis üyeleri ve yerel yerindenyönetim kuruluşlarının seçilmiş başları tarafından gerçekleştirilmektedir. Bu anlamda, İl

Genel Meclisleri, Daimi Encümenleri, Belediye Meclisi, Belediye Encümeni, BelediyeBaşkanı, Köy Muhtar ve İhtiyar Heyetleri birer politik denetleme organıdır. 2161.1. Yasama Organının DenetimiYasama organının önemli fonksiyonlarından biri meclis denetimidir. Siyasal iktidarınkararlarının uygulama aracı olan idareyi, denetleme görevi halk temsilcilerinden oluşanmeclise verilmiştir. Yasama organı yani meclis sahip olduğu bu yetkisini, hükümet vebakanlıklar aracılığıyla da yerine getirmektedir. 217Yönetimin hukuka uygunluğunu sağlamada en etken ve nesnel denetim türü yargıdenetimi olsa da meclislerin yaptığı denetim, özellikle devletin üst kademesinde oluşabilecekhukuk dışı gelişmelerin engellenmesi açısından son derece önemlidir. Meclis denetimtürlerinin çoğunda, son kararı yine yargı organları vermektedir. Buna rağmen yargıorganlarının adil karar vermesine olanak sağlayacak ortamın hazırlanması açısından, meclisdenetiminin etkisi oldukça güçlüdür. 218Ülkemizde yürütme organı ve ona bağlı idarenin, parlamento tarafından denetimi,Anayasanın 98, 99 ve 100.maddelerinde, “Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bilgi Edinme veDenetim Yolları” başlığı altında düzenlenmiştir. Meclisin uygulamakta olduğu denetimyolları; soru, genel görüşme, meclis araştırması, meclis soruşturması ve gensorudur.a) Soru: Meclis üyeleri, belli konularda bilgi edinmek için bir bakanlık örgütününtümünün veya bir biriminin uygulamaları konusunda, Başbakan ya da bakanlara sözlü veyayazılı soru sormalarıdır.TBMM İçtüzüğünün 96.maddesine göre soru; kısa, gerekçesiz ve kişisel görüş ilerisürülmeden, kişilik ve özel yaşama ilişkin konuları içermeyen bir önerge ile hükümet adınasözlü veya yazılı olarak cevaplandırılmak üzere, Başbakan veya bir bakandan açık ve belliolan konular hakkında bilgi istemekten ibarettir.Aslında bu yöntem genel olarak muhalefet milletvekillerince başvurulan örgütlü,bilinçli ve sistematik bir denetim aracıdır ve ilişkin olduğu konuda ön araştırmalara, bilgi vebelgelere dayandırıldığı zaman yürütme ve yönetim üzerinde daha etkili olur. 219216 TORTOP, Yönetimin Denetlenmesi..., s.31.217 AKIN, Kamu Yönetimimizde..., s.92.218 ÖZER, Mehmet Akif, Türk Kamu Yönetiminin Siyasal Denetiminde TBMM’nin Etkenliği Sorunu20.Yasama Dönemi 1., 2. ve 3. Yasama Yılları Örneğinde, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, A.Ü. SosyalBilimler Enstitüsü, Ankara, s.26, 1999.219 ATAY, a.g.e., s.73.

) Genel Görüşme: Bir siyasal parti grubu ya da belli sayıda milletvekilinin, belirli biralandaki devlet faaliyetlerinin mecliste görüşme konusu yapılmasını önermesi sonrasındahükümeti, meclis önünde açıklama yapmaya, bir anlamda hesap vermeye zorlayan denetimyoludur. Bu şekilde kamuoyunun ilgisi de konuya çekilmiş olur.Genel görüşme önerisinin gündeme alınması kabul edildiğinde, bu görüşmelere sadeceönerge sahibi milletvekilleri değil, bunların dışında kalan milletvekilleri de katılabilir. Buaçıdan genel görüşme, soru sahibi milletvekili ile ilgili bakan arasında geçen ve diyalogniteliği taşıyan sözlü sorudan çok daha etkin bir denetim aracıdır. Genel görüşmede yalnıztartışma ile yetinilir. Hükümetin siyasal sorumluluğunu ortaya koyacak herhangi bir kararalınmaz. Bu nokta genel görüşmenin sözlü soruya benzeyen ancak gensorudan ayrılan yanıdır.Genel görüşme etkinlik derecesi açısından soru ile gensoru arasında yer alan bir denetimtürüdür. 220c) Meclis Araştırması: TBMM İçtüzüğünün 104/4 ve 105.maddelerine göre;parlamentonun kendi içinden seçtiği bir komisyon aracılığıyla, belli bir konuda araştırmayaparak, bilgi edinmesine, aydınlanmasına olanak veren bir yoldur. Meclisin, meclisaraştırması açılmasına karar vermesinden sonra bu araştırmanın yürütülmesi işlemi genelhükümlere göre seçilecek özel komisyona verilir. Meclis araştırma komisyonu, incelemefaaliyetlerini bitirdiğinde meclise bir rapor sunar. Bu raporla ilgili olarak ta genel kuruldagenel görüşme açılır.Ancak görüşme sonunda herhangi bir karar alınmaz ve hükümet sorumlu bulunmaz.Araştırma, hükümet siyasetinin kusurlu yönlerini ortaya çıkarmış ise bu bulgulara dayanılarakbir gensoru önergesi verilmek suretiyle, hükümetin siyasal sorumluluğu gerçekleştirilebilir.Aksi takdirde meclis araştırması, doğrudan hükümetin siyasal sorumluluğuna yol açacak birdenetim aracı değildir. Meclis araştırması, TBMM’ye kanun yapma veya hükümeti denetlemegörevlerinde yardımcı olan bir araçtır. 221Daha önce belirttiğimiz gibi yasama organı denetim faaliyetini gerçekleştirirken, kendiiçinde oluşturduğu ihtisas ve araştırma komisyonlarından yararlanmaktadır. Devletfaaliyetlerinin çoğalması ve yaygınlaşması sonrasında, parlamentoların iş hacmi genişlemiş,karar verilmesi gereken konulara ayrılacak süre de daralmıştır. 222 Meclis üye tam sayısının550 gibi bir rakam olması nedeniyle konuların derinlemesine incelenememesi, zamanın220 ÖZBUDUN, Ergun, Türk Anayasa Hukuku, Yetkin Yayınları, 8.Baskı, Ankara, s.299, 2004.221 ÖZBUDUN, a.g.e., s.300,301.222 TURAN, İlter, “ Parlamenter Demokraside Denetim İşlevi ve Türkiye”, A.Ü.S.B.F. Dergisi, Cilt No 33, Sayı1-2 (Mart-Haziran), s.8, 1978.

kısıtlılığı ve uzmanlık ihtiyacı da bu tür komisyonların oluşumunu gerekli kılmıştır. Öndenetim niteliği taşıyan komisyon denetimleri, hazırlanan raporların meclis genel kurulundagörüşülmesinin ardından karara bağlanmaktadır. 223d) Meclis Soruşturması: Meclis soruşturması, görevde bulunan veya görevden ayrılmışolan Başbakan ya da bakanların ceza sorumluluğunu saptamak için Yüce Divan’agönderilmelerini sağlar. TBMM üye tamsayısının en az onda birinin vereceği önerge ilesoruşturma açılması istenebilir. Soruşturma açılmasına karar verilmesi halinde de on beşkişiden oluşan bir komisyon tarafından soruşturma yapılır. Komisyonun yaptığı incelemelersonrasında hazırladığı rapor, mecliste görüşülür ve gerek görülürse, üye tam sayısının saltçoğunluğunun karar vermesi halinde bakan Yüce Divan’a sevk edilir.Meclis soruşturmasında, üyeler kişisel olarak suçlandıkları için yürütme üzerindegerçekleştirilen en etkili denetim araçlarından biridir. Anayasanın 113.maddesinden deanlaşıldığı üzere Yüce Divan’da verilecek karar ne olursa olsun sadece Yüce Divan’a sevkkararıyla bile bakanın bakanlığı düşer Başbakan sevk edilmişse de hükümet istifa etmişsayılır.e) Gensoru: Bakanlar Kurulu’nun genel politikası ya da bir bakanın kendibakanlığındaki politika ve uygulamaları üzerinde, meclis tarafından yapılan denetimbiçimidir. Anayasanın 99.maddesine göre; gensoru bir siyasal parti adına ya da en az yirmimilletvekilinin imzası ile verilir. Siyasal sorumluluğa yol açan gensorunun gündeme gelmesisonrasında TBMM’de yapılan görüşmelerin ardından güven oylamasına gidilir.Yasama organının güvenoyu vererek hükümeti göreve başlatması ve gerektiğindegüvensizlik oyu vererek düşürmesi de bir tür denetimdir. Güvenoyu istemi, TBMM’ninhükümete olan güvenini ölçme veya tazeleme amacına yöneliktir. Sonucu itibarıyla daha çokpolitik bir anlam taşıyan, yürütmenin, yasama içindeki çoğunluğunu kullanarak muhalefetietkisizleştirme işlevi gören güvenoyu istemi, gensoru hakkına karşılık, siyasal ve anayasal birolanak olarak Bakanlar Kuruluna tanınmıştır. 224Gensoru ilgili bakanı ve hükümeti daha dikkatli olmaya, sorumluluk bilinci içindedavranmaya zorlayarak gelecekteki hareket tarzına ve politikalarına sınırlandırıcı, yönlendiricive belirleyici yönde bir etki yapar. 225223 KÖSE, a.g.m., s.68; ERYILMAZ, a.g.m., s.84.224 ATAY, a.g.e., s.71.225 ATAY, a.g.e., s.72.

Meclis denetimi açısından meclis üyelerinin nitelikleri de oldukça önemlidir. Eğermeclis niteliksiz kişilerden oluşursa, diğer devlet kurumlarını denetleme açısından gereklibeceri ve yeteneklerden yoksun olması, denetlenmesi amaçlanan kurumların meclis üyelerineönem vermesi bakımından eksiklik oluşturur. Bu durumda da meclis etkin bir denetimkurumu olmaktan uzaklaşır. 226Yasama organı tarafından yürütülmekte olan diğer bir denetim yolu, 5.12.1990 tarihve 3686 sayılı kanunun ile insan haklarına saygı ve bu konudaki gelişmeleri izlemek suretiyleuygulamaların, bu gelişmelerle uyumunu sağlamak ve başvuruları incelemek üzere kurulmuşolan “TBMM İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu”dur. 227 3686 Sayılı Kanun’un5.maddesine göre; komisyon bakanlıklardan, genel ve katma bütçeli dairelerden, mahalliidarelerden, muhtarlıklardan, üniversitelerden ve diğer kamu kurum ve kuruluşları ile özelkuruluşlardan bilgi istemek ve buralarda inceleme yapmak, ilgililerini çağırıp bilgi almakyetkilerine sahiptir.Ayrıca Anayasanın 74.maddesiyle düzenlenen dilekçe hakkı ile de; vatandaşlara vekarşılıklılık esası gözetilmek şartıyla Türkiye’de ikamet eden yabancılara kendileriyle veyakamu ile ilgili dilek ve şikâyetlerini yazı ile başvurarak yetkili makamlara ve TBMM’yeiletme imkânı sağlanmış, bu yolla da idarenin denetimi yapılmıştır.Dilekçe hakkının yanı sıra kişilere bilgiye ulaşma hakkı da tanınmıştır. Demokratikdüşüncenin gelişimiyle birlikte yönetimde, etkinlik ihtiyacının yanı sıra açıklık anlayışı da önplana çıkmıştır. İletişim araçlarının, eğitim, kültür düzeyinin ve sosyal ilginin gelişmesiyle,yönetenlerin görev ve sorumluluklarının yeniden değerlendirilmesi ve kamu hizmetlerinin,halkın denetim ve gözetimi altında yürütülmesi bir gereklilik olmuştur. Bu nedenle kamuyönetimiyle ilgili bilgi ve belgelerin halkın görüşüne ve kullanımına açık tutulmasıkaçınılmaz hale gelmiştir. 228Bu nedenle kişilere itiraz etme, yönetime katılma ve denetleme hakkı sağlayan açıklıkanlayışı ile resmi belge ve bilgilere ulaşma hakkı (bilgi edinme hakkı) tanınmıştır. Bu hakilerleyen yönetim anlayışı ile daha da önemli hale gelmiş, 9.10.2003 tarihinde kabul edilen“Bilgi Edinme Kanunu” ile de yasal statüye kavuşturulmuştur. Bu kanun 1 ve 4. maddelerinegöre; Türkiye’de ikamet eden yabancılar ile Türkiye’de faaliyet yapan yabancı tüzel kişilerin,226 TURAN, a.g.m., s.13.227 TAN, Turgut ve GÖZÜBÜYÜK, A.Şeref, İdare Hukuku, Cilt 1Genel Esaslar, Turhan Kitapevi, 2.Baskı,Ankara, s.944, 2001.227 ATAY, a.g.e., s.73.228 ERYILMAZ, a.g.e., s.323.

kendileriyle veya faaliyet alanlarıyla ilgili olmak şartıyla ve karşılıklılık ilkesi çerçevesinde,bilgi ve belgelere ulaşabilecekleri ifade edilmiştir.5227 Sayılı Kanunun 41.maddesinde, saydamlık bağlamında ele alınan bilgi edinmehakkı ile kamunun halka ait ve halka karşı sorumlu olması nedeniyle, kamunun ürettiği temelnitelikteki karar, bununla ilgili her türlü belge, bilgi, faaliyet ve denetim raporlarının alenihale getirilmesi öngörülmüştür. Alınacak kararlarla ilgili olarak sorumlu çevrelerinkatılımının sağlanması, saydamlığın yöntemlerinden biri olarak nitelendirilmiş, iyiyönetişimin sağlanması için de kamuoyunun bilgi edinme hakkını kullanmasının gerekliolduğu belirtilmiştir.Yasamanın, bürokrasiyi denetleme yollarından bir diğeri, milletvekillerinin,vatandaşların yönetimle ilgili sorunlarına yardımcı olmak için yürüttükleri hizmetlerdir. 229 Buyolla parlamenterler, seçmenlerinden gelen şikâyetler doğrultusunda öğrendikleri yönetimuygulamalarını, ilgili bürolara başvurarak denetlemektedirler.Meclisin bizzat kendisinin uyguladığı denetim yollarının yanında, Sayıştay veBaşbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu (YDK) aracılığıyla gerçekleştirdiği denetimler debulunmaktadır. Sayıştay’ın bu konudaki denetim yetkisi, Anayasa’da açıkça belirtilmişken,YDK’nın görev alanı ve adı net olarak ifade edilmemiştir.Parlamentonun devlet harcamalarını denetleme yetkisi de bulunmaktadır. Bu yetki ikişekilde olmaktadır. Birincisi Sayıştay’ın TBMM adına yaptığı denetim, ikincisi Kesin HesapKanunlarını kabul etmek yoluyla geçmiş harcamalar üzerinde yapılan denetimdir. 230Hükümetin yıllık programı olan bütçenin, uygulama sonrasında aldığı durumu denetlemek asılolarak TBMM’nin görevi içinde yer almaktadır. Ancak meclis sürekli toplantıdabulunamayacağı için, bütçeyi meclis adına Sayıştay denetlemekte ve sonucu TBMM’yebildirmektedir. 231Bütçe aracılığıyla hükümet ve yönetim, harcamaların bütçe yasasına ve mali yasalarauygun yapılıp yapılmadığının hukuksal açıdan denetlenmesini yapmaktadır. Bütçe ve kesinhesap yasa tasarıları genellikle hükümetin meclisteki yeter sayıdaki milletvekilinin desteğisayesinde kabul edilmektedir. Bütçe yasasının reddi ise TBMM’nin Bakanlar Kurulunagüvenoyu vermemesi veya güvenini yitirmesi anlamına gelmektedir. Siyasal açıdan229 ERYILMAZ, a.g.m., s.85.230 TURAN, a.g.m., s. 16,17.231 ERGUN, a.g.e., s.288.

yürütmeye karşı tavır almak, onu etkisiz hale getirmek isterse, yasama organının elindebulunan en güçlü silah bütçe yasasıdır. 232Görüldüğü gibi Yönetimin denetimi için yasama organının elinde çok çeşitli araçlarbulunmaktadır. Yasama organı yasaları yaparken, değiştirirken veya yürürlükten kaldırırken,bütçe sistemi çerçevesinde ödenekleri dağıtırken, araştırma, soruşturma, genel görüşme vesoru celselerinde; yasa önerilerinin görüşülmesi sırasında ve seçmen hizmeti yürütürken,kamu yönetimini denetlemektedir. Yasama, kamu yönetimi üzerindeki denetimini, hükümetveya bakanlar aracılığıyla dolaylı olarak yapmaktadır. Bu nedenle de hükümet ve bakanlaryasama organına karşı sorumlu olmaktadır. 2331.2. Yürütme Organının DenetimiBirçok siyasal rejimde idare hükümetin otoritesi altındadır. Parlamenterler içinyönetim çalışmalarını denetleme konusunda, hükümet bir çeşit aracıdır ve parlamenterlerin,yönetimi denetlemeleri; hükümeti denetleme, onun sorumluluğunu ortaya koyma biçimindeolur. 234 Parlamenter rejimde yürütme organı, kendisine bağlı olan idarenin faaliyetlerindendolayı parlamento önünde sorumludur. Dolayısıyla idarenin kötü işleyişinin sorumlusuyürütme organıdır. 235Yürütme organının temel hizmet birimi olan bakanlık örgütü, hükümet ve parlamentokarşısında bakan tarafından temsil edilmektedir. Bu nedenle bakan bakanlık hizmetlerinimevzuata, hükümetin genel siyasetine, kalkınma planlarına ve yıllık programlara uygunolarak yürütmekle, bakanlıklarla işbirliği ve koordinasyonu sağlamakla görevlidir. Ayrıcabakan başbakana karşı da sorumludur. Bu sorumluluğun gereği olarak ta bakanlığın merkez,taşra ve yurt dışı teşkilatı ile bağlı ve ilgili kuruluşlarının faaliyetlerini, işlemlerini vehesaplarını denetleme yetkisine sahiptir. 2362. YARGISAL DENETİMAnayasamızda, “Cumhuriyetin nitelikleri” bağlamında demokratik rejimlerin temelözellikleri arasında ele alınan hukuk devleti; vatandaşların hukuki güvenlik içindebulundukları, devletin eylem ve işlemlerinin hukuk kurallarına bağlı olduğu bir sistemdir.232 ATAY, a.g.e., s.65,66.233 ERYILMAZ, a.g.e., s.303; GÖZÜBÜYÜK, a.g.e., s.310; KÖSE, a.g.m., s.67,68.234 TORTOP, İSBİR ve AYKAÇ, a.g.e., s.175.235 ÖRNEK, a.g.e., s. 243.236 ERYILMAZ, a.g.m., s.90.

Devletin eylem ve işlemlerinin hukuki kurallara uymasını sağlayan mekanizma da yargıdenetimidir.Adli yargıdan ayrı olarak idari yargı sisteminin kurulmasının nedenlerinden biri adliyargıçların idare hukuku ve aktif idari hayat hakkında gerekli bilgi ve tecrübeye sahipolamamalarıdır. Adli yargıçların, idarenin kuruluş ve işleyişine yabancı olmaları nedeniyleidare karşısında çekimser ve pasif davranmalarına “keyfi idareye” meydan vermemelerine yada aşırı derecede müdahale ederek idare alanına tecavüz etmelerine engel olmak amacıylaidari yargı sistemi oluşturulmuştur. 237Nitekim idare hukukunun, hukuka bağlı idare oluşturmak için bulduğu en etkili yolidari yargı denetimidir. 238 Hukuk devleti düşüncesinin yerleşmesine, kişi hak vehürriyetlerinin önem kazanmasına paralel olarak gelişen bu denetim sistemi, 239 idariotoritelerin işlemlerinden olumsuz olarak etkilenen kişilere sağlanmış olan bir haktır.Hukuk devletinin ilk ayağı olan yasama organının, işlemlerinin hukuka uygunluğunundenetlenme derecesi ve etkililiği, ülkeden ülkeye farklılıklar göstermektedir. Yürütmenin buanlamda idarenin işlemlerinin yargı tarafından denetlenmesi, hukuk devletinde yaygınbiçimde uygulanan vazgeçilmez bir öğedir. Yönetimi hukuk sınırları içinde tutmayıamaçlayan yargısal denetim, devletin tüm organ ve otoritelerinin faaliyetlerinin, hukukabağlanmış olup olmadığının, bağımsız bir yargı organı tarafından denetlenmesi ve bunun biryargı kararıyla belirtmesiyle olur. 240Bu denetim türü, Anayasanın 125.maddesinde; “idarenin her türlü eylem veişlemlerine karşı yargı yolu açıktır” ifadesiyle düzenlenmiştir. Yürütme işlemlerinin yargısaldenetimi, tek başına hukukun üstünlüğünü ve vatandaşların hukuki güvenliğini sağlamaktayeterli değildir. Hukuk devletinin tam anlamıyla işliyor olması için yürütmenin yanı sırayasama işlemlerinin de Anayasaya uygunluğunun denetlenmesi gereklidir. 241Yargısal denetim, yönetimi güçlü kılan araçları yönetilenlerin aleyhine kullanmaması,halka karşı sorumsuz hareket etmemesi gibi demokrasiyle doğrudan ilişkili olan amaçlaraulaşılmasında önemli bir işleve sahiptir. 242 Yargısal denetim ayrıca dengeli toplum237 OYTAN, Muammer, “İdari Yargı Denetiminin Sınırları”, Türk İdare Dergisi, Yıl:57, Sayı 366 (Mart), s.32,1985.238 ÜNLÜÇAY, Mehmet, “İdarenin Yargısal Denetimi ve Hukukun Üstünlüğü”, Danıştay Dergisi, Yıl:34, Sayı107 (Nisan), s.3, 2004; KÖSE, a.g.m., s.69.239 ERYILMAZ, a.g.e., s.316.240 ÖRNEK, a.g.e., s.262,263.241 ÖZBUDUN, a.g.e., s.117,118.242 KÖSE, a.g.m., s.69.

yaratılmasına ve mevcut sosyal yapıya saygı içinde kolektif çıkarların yönetilmesine katkısağlar. 243 Yönetimin yargı organları tarafından denetiminde başlıca iki sistem kullanılmaktadır.Bunlardan birincisi, Anglo-Amerikan ülkelerinde uygulanan ve denetimi genel yargıorganlarına bırakan “adli idare” veya “yargı birliği” sistemidir. İkincisi de Fransa’da doğan vediğer Kara Avrupası ülkelerine yayılan, ülkemizde de uygulanmakta olan “yönetsel yargı”sistemidir. Bilindiği gibi yargı birliği sisteminde, tek bir yargı organı vardır ve devletle fertarasındaki hukuki uyuşmazlıklar, genel mahkemelerce çözülür. Yönetsel yargı sisteminde ise;yönetimin faaliyet ve işlemlerinden zarar gören kişiler, idari yargı organlarına başvururlar.Ancak bu davalar adli mahkemeler yerine, idari mahkemelerde çözülür. 244Yargı denetimi dava açma süresinin geçirilmesi durumunda işlevini yitirdiği içinişleyiş süreci diğer denetim usullerine oranla daha katıdır. Verilen yargı kararı kesin hükümniteliğinde olduğu ve tüm devlet organlarının uyması gereken bir durum olduğu için de enetkili denetim yoludur.Hukuka bağlı bir idare oluşturmak için en etkili yol olarak görülmesinin yanı sıra yargıdenetiminin taşıdığı bazı sakıncalar da bulunmaktadır. Yönetilenlerin çıkarlarını düşünmesi,yönetime yabancı kalması, 245 diğer denetim yollarına göre yavaş işlemesi ve sonucunun geçalınması, kişisel yararla kamu yararı arasında bir denge kuramaması, dolayısıyla yönetiminişlerini ve kamu hizmetlerinin yürütülmesini güçleştirmesi bu sakıncalar arasında yeralmaktadır. 246Kişilere sağladığı güven ve yarara karşılık zaman alması, bilgi gerektirmesi, pahalı vezahmetli olması nedeniyle de bu denetim türüne sık başvurulmamaktadır. İdari denetimiharekete geçiren idari şikâyet yolunda; kamu görevlilerinin bürokratik ve umursamaztutumları, başvuruyu savsaklamaları, şikâyete karşı tepki göstermeleri, idareyi ve birbirlerinisavunmaları, dahası vatandaşı, idareye karşı gelmiş olarak görmeleri ve vatandaşlar tarafındanbaşvurulardan sonuç alınamayacağının düşünülmesi bu denetim türüne olan güveniazaltmıştır. 247Yargısal denetim, re’sen harekete geçemediği için başvuru olmadığı takdirdeetkililiğini gösteremeyecek olan bir sistemdir. Oysa idari denetim kendiliğinden var olan ve243 TORTOP, İSBİR ve AYKAÇ, a.g.e., s.178.244 ERYILMAZ, a.g.m., s.96; ÖZBUDUN, a.g.e., s.114.245 TORTOP, İSBİR ve AYKAÇ, a.g.e., s.177; TORTOP, a.g.m., s.37.246 GÖZÜBÜYÜK, a.g.e., s.314.247 ÖRNEK, a.g.e., s.251.

her durumda işleyebilecek bir sistemdir. Bu durum politika üreticileri tarafından her zamangöz önünde bulundurulmalı, yargısal denetim yolunun tercih edilmeyeceği dikkate alınarak,idari denetime daha çok özen gösterilmelidir.Yargı denetimi sadece “hukukilik denetimi” kapsamında ele alınmaktadır. İdaridenetim ise, hukukilik denetiminin yanı sıra idari kararın alınışı ve uygulanmasında izlenenyönetsel politikalar, ekonomik/toplumsal amaçlar gibi ölçütler dikkate alınarakyapılmaktadır. 248 İdari denetim, yönetimin etkililiğini iyi ve doğru işlemesini sağlamayayönelen bir çeşit oto kontrol, kendi kendini denetleme yöntemidir. Üstelik idari denetim usuleuygunluk, elverişlilik, verimlik ve etkililik amaçlarının gerçekleştirilmesini desağlamaktadır. 2492.1. İdari Yargının ÖzellikleriHukuka bağlı bir idari yapının kurulması için bulunan en etkili yol, idarenin yargısaldenetimidir. Kara Avrupası ülkelerinde uygulanmakta olan idari yargı sistemi, adli yargısisteminden farklı olarak idarenin işlemlerini kendine özgü bir rejime göre denetlemektedir.Ülkemizdeki yönetsel yargı sisteminin özellikleri ise şöyledir; kaynağını Anayasadan alanyönetsel yargı sisteminde “genel görev” ilkesi uygulanmaktadır ve bu sistem, Danıştaybiçiminde örgütlenmiştir. Yönetsel yargı alanında Danıştay ve AYİM özel görevli yüksekmahkeme, İdare Mahkemeleri de genel görevli ilk derece mahkemeleridir. 250İdari yargılama sisteminin düzenlendiği 2577 sayılı kanunun 2.maddesine göre; davakonusu idari işlemlerin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biriyle hukuka vemevzuata aykırı olup olmadıkları incelenmekte ve aykırılıklar saptanırsa iptal edilmektedir.İdari yargıda olayların kontrolü, maddi yönden denetim, nitelik yönünden denetim veuygunluk denetimi olmak üzere üç şekilde yapılmaktadır. Maddi denetimde; idarenindayandığı olayların gerçekten meydana gelip gelmediğinin tespiti yapılmaktadır. Nitelikdenetiminde; meydana gelen olay ile alınan kararlar arasında değerlendirme hatasının olupolmadığı saptanmakta, 251 uygunluk denetiminde de (azami denetim); alınan kararlarınolaylara tam olarak uyup uymadığının araştırılması yapılmaktadır. Olayların sadece alınan248 AKILLIOĞLU, Tekin, “Yönetsel Yargı ve Denetimin Etkinliği”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt No 23, Sayı 1(Mart), s.6, 1990.249 TORTOP, a.g.m., s.33.250 GÖZÜBÜYÜK, A.Şeref, Yönetsel Yargı, Turhan Kitapevi, 13.Baskı, Ankara, s.17,18, 2000.251 ÖZER, Ahmet, “Hukuk Denetimi ve Yargı Denetimi”, Türk İdare Dergisi, Yıl:64, Sayı 394 (Mart), s.5,6,1992.

kararı doğrulamış olması ile yetinilmeyerek, olay ile alınan karar arasında tam olarak biruygunluk ve ölçünün olup olmadığı değerlendirilmektedir. 252Mevzuatın kurala bağlamadığı, uygun işlem ve eylemin yapılmasını idarenin serbestseçimine bıraktığı “takdir yetkisi alanları”nın denetiminde ise; asgari denetim, normaldenetim ve azami denetim olmak üzere üç yöntem uygulanmaktadır. Asgari denetimde;idarenin sahip olduğu takdir yetkisi asgari ölçüde denetlenmekte ve hukuki bir hatanınişlenmiş olup olmadığının, yetki saptırmasının bulunup bulunmadığının denetimiyapılmaktadır. Normal denetimde; asgari denetim unsurlarının yanında idarenin belirttiğisebeplerin, idari işlemin yapılması ve kararın alınması için gerekli olup olmadığıaraştırılmaktadır. Azami denetimde de; idarenin ileri sürdüğü nedenlerin ve delillerin sübjektifolarak takdir edilmesi söz konusudur. Üç denetim şekline göre, takdir yetkisinin tanımı,kapsamı ve alanı değişmektedir. Asgari denetimde takdir yetkisi oldukça geniş iken, normaldenetimde, daralmakta, azami denetim de ise ortadan kalkmaktadır. 253Yargısal denetimin amacına ulaşması, hukuka uygunluğun sağlanabilmesi, idareninalınan yargı kararlarını uygulaması ve bu doğrultuda faaliyette bulunması ile mümkünolacaktır. 254 İdarenin faaliyetleri bir döngü halinde sorunun oluşumu aşamasında olduğu gibigiderilmesi aşamasında da karşımıza çıkmaktadır. Bu nedenle idarenin uygulamaları bizzatsonucu oluşturan etmen olmaktadır.Yargı denetiminin işlerliğinde etkili olan noktalardan biri hakimin bağımsızlığıkonusudur. Anayasanın 138.maddesinde de belirtildiği gibi yargı hiçbir organ, makam, merciveya kişinin etkisi altında değildir. Hakimler görevlerini yerine getirirken sadece hukukkurallarına uygun bir şekilde hareket ederler ve takdir yetkileri doğrultusunda karar alırlar.Yargısal denetim asıl etkisini, hakimlerin bağımsız hareket etmesi ve idarenin kararlarınınuygulamada etkili olmasıyla gösterir.2.2. İdari Yargı Denetiminin Sınırları2577 sayılı Kanun’un 2.maddesine göre; idari yargının yetkisi, idari eylem veişlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. İdari mahkemeler; yürütme görevininkanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idarenintakdir yetkisini kaldıracak nitelikte yargı kararı veremezler.252 VEDEL, G. ve DELVOLVÉ, Pierre, Droit Administratif, Ekim, s.795, 1984’ten aktaran Ahmet ÖZER,a.g.m., s.6.253 ÖZER, A., a.g.m., s.11,12.254 ÜNLÜÇAY, a.g.m., s.6.

Yönetimin yargısal denetimi, yönetim mekanizmasının işleyişinden doğanuyuşmazlıkları kesin çözüme bağlama yetkisinin, yönetimden ayrı ve bağımsız bir organaverilmesi amacını gütmektedir. Asıl amacı da yönetim karşısında yönetilenlerin ve kamugörevlilerinin korunmasını sağlamaktır. 255Yönetimin yargı yoluyla denetimi Anayasanın 125.maddesinde de belirtildiği gibihukuka uygunluk denetimi ile sınırlıdır. Amirin idari işlemler üzerindeki denetimi, hakiminidari işlemler üzerindeki denetiminden farklıdır. Amir; işlemin mevzuata uygunluğunun yanısıra yerindeliğini denetleyerek, işlemi değiştirme, düzeltme, geri alma ya da tamamenkaldırma yoluna gidebilir. Hakim ise; sadece hukuka uygunluğu denetler ve gerekli görürseiptal kararı verir. Bu yol hakimin bir idari üst, hiyerarşik amir durumuna gelmesini veidarenin takdir yetkisini ortadan kaldırmasını önlenmek için seçilmiştir. 256Anayasada yargısal denetime tabi olamayacak idari işlemler kategorisi oluşturulmuşyargı denetimi dışında tutulacak alanlar belirlenmiştir. Bazı idari faaliyet alanlarında hukukdevleti ilkesi askıya alınmış ve bu alanlarda bireylere hak arama özgürlüğü tanınmamıştır. 257Anayasanın 90,125,129 ve 159.maddelerine göre yargı denetimi dışında tutulacak alanlar;Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler ile Yüksek Askeri Şuranın kararları,memurlar, diğer kamu görevlileri ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları vebunların üst kuruluş mensuplarına verilen uyarma, kınama cezaları ve HSYK’nın kararlarıdır.Ayrıca usulüne göre yürürlüğe konulmuş ve KHK niteliğinde olan milletlerarası antlaşmalarhakkında aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamayacaktır.İlerleyen yönetim anlayışı ile daha da önemli hale gelen ve kişilere itiraz etme,yönetime katılma ayrıca denetleme hakkı sağlayan açıklık anlayışı ile resmi belge ve bilgilereulaşma hakkı yani bilgi edinme hakkı tanınmıştır. Ancak tabiî ki bu hak her alanda sözkonusu değildir. Bu hakkında bazı sınırları bulunmaktadır. Nitekim Bilgi Edinme Kanununun15.maddesiyle de yargı denetimine sınırlama getirilmiştir. Yargı denetimi dışında kalan idariişlemlerden kişinin çalışma hayatını ve mesleki onurunu etkileyecek nitelikte olanlar, kanunkapsamına dahil edilmiş, bu şekilde elde edilen bilgilerin yargı denetimi dışında olduğubelirtilmiştir.2.3. İdari Yargı Kuruluşları255 TORTOP, İSBİR ve AYKAÇ, a.g.e., s.178.256 ÖZER, A., a.g.m., s.15; OYTAN, a.g.m., s.45.257 Yargı denetimi dışında tutulan alanların, hukuk devleti ilkesi bağlamında yapılan değerlendirmeleri hakkındabilgi edinmek için bkz.: ÖZBUDUN, a.g.e., s.116; OYTAN, a.g.m., s.53.

1982 yılında yönetsel yargı alanında yapılan düzenleme ile ilk derece ”idaremahkemeleri” ve “vergi mahkemeleri” kurulmuş, Danıştay genel görevli mahkeme olmaktançıkarılmış, özel görevli ilk ve son derece mahkemesi olarak görev yapan ve ilk derecemahkemelerinin kararlarını temyiz yoluyla inceleyen yüksek mahkeme haline getirilmiştir. İlkderece mahkemelerinin bazı kararlarını itiraz yoluyla incelemek üzere de Bölge İdareMahkemeleri (BİM) oluşturulmuştur. 258Yönetsel yargının ülkemizdeki tarihsel gelişimine bakıldığında, yönetimin yargısaldenetiminin önceleri yönetsel kuruluşlar eliyle yapıldığı ancak giderek bu kuruluşlara özerkliktanındığı ve yönetimden ayrılarak “tam” yargısal kuruluş durumuna getirildiklerigörülmektedir. 259İdari yargı kuruluşları kapsamında yüksek mahkeme olarak Danıştay ve AYİM, ilkderece mahkemesi olarak İdare ve Vergi Mahkemeleri ile BİM ele alınacaktır.2.3.1. DanıştayDanıştay, 19.yüzyılın ilk yıllarında başlayan ıslahat ve yenileşme hareketlerinin enönemlilerinden biri olarak 1868 yılında “Şurayı Devlet” adıyla kurulmuştur. 2601924 Anayasasının 51.maddesine göre Danıştay idari dava ve ihtilafları çözümlemek,hükümet tarafından gönderilecek kanun tasarıları ile imtiyaz sözleşme ve şartnamelerüzerinde düşüncelerini bildirmek ve kanunlarla kendisine verilecek görevleri yerinegetirmekle görevlendirilmiştir. Anayasa hükmü uyarınca 23 Kasım 1925 tarihinde, 669 sayılıkanun ile “Danıştay’ın Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun” çıkarılmıştır. TBMMtarafından yapılan başkan ve üye seçiminden sonra da Danıştay 6 Temmuz 1927’de fiilengöreve başlamıştır. Üçü idari, biri dava dairesi olarak kurulmuş olan Şurayı Devlete, davalarınyoğunluğu nedeniyle 1859 sayılı kanunla sadece memur davalarına bakmakla görevli “HususiHeyet” ve bir dava dairesi ilave edilmiştir. Sonraki yıllarda davaların sayısının artmasınaparalel olarak ta dava dairelerinin sayısı arttırılmıştır. 261Danıştay, hem yargısal hem de yönetsel görevleri bulunan bir yüksek mahkemedir. 262Yönetimin yargı yoluyla denetlenmesi görevini, idare ve vergi mahkemeleriyle birlikte258 ÇITIR, a.g.e., s.57.259 AKILLIOĞLU, a.g.m., s.7.260 Danıştay, Danıştay Tarihçesi, , (13.03.2006).261 OYTAN, a.g.m., s.20,21.262 GÖZÜBÜYÜK, Yönetsel Yargı, s.17.

yürütmektedir. Günümüzde Danıştay, 1982 yılında yürürlüğe giren 2575 Sayılı DanıştayKanununa göre her biri 1 başkan ve en az 4 üyeden oluşan, konusunda uzmanlaşmış, 12’sidava 1’i idari olmak üzere toplam 13 daireden oluşmaktadır.Anayasanın 155.maddesinde ve 2575 Sayılı Kanunun 23. maddesinde belirtildiğiüzere Danıştay; idare mahkemeleri ile vergi mahkemelerinden verilen kararlara ve ilk derecemahkemesi olarak, Danıştay da görülen davalarla ilgili kararlara karşı olan temyiz istemleriniinceler ve karara bağlar. Kanunda yazılı idari davaları ilk ve son derece mahkemesi olarakkarara bağlar. Başbakanlık veya Bakanlar Kurulunca gönderilen kanun tasarı ve tekliflerihakkında görüşünü bildirir. Tüzük tasarılarını inceler kamu hizmetleri ile ilgili imtiyazşartlaşma ve sözleşmeleri hakkında düşüncesini bildirir. Cumhurbaşkanlığı ve Başbakanlıktarafından gönderilen işler hakkında görüşünü bildirir ve kanunlarla verilen diğer görevleriyapar.Danıştay, düzenleyici nitelikteki Bakanlar Kurulu Kararlarına karşı açılacak davalardailk derece görevli mahkeme olduğu için ve bu kararlara dayanılarak yapılan işlemlere karşıaçılan davalarda temyiz yeri olduğu için Bakanlar Kurulu Kararlarının denetiminde de etkinbir rol üstlenmektedir. 2632.3.2. Askeri Yüksek İdari MahkemesiAnayasanın 145.maddesi uyarınca Askeri yargı; askeri mahkemeler ve disiplinmahkemeleri tarafından yürütülmektedir. Bu mahkemeler, asker kişilerin; askeri olansuçlarıyla, bunların asker kişiler aleyhine veya askeri mahallerde ya da askerlik hizmet vegörevleriyle ilgili olarak işledikleri suçlara ait davalara bakmakla görevlidir.Yine Anayasada yer alan 157.maddeye göre AYİM, yönetsel yargı alanında yer alanikinci yüksek mahkemedir ve 1971 yılında yapılan Anayasa değişikliğiyle kurulmuştur.AYİM, askeri olmayan makamlarca tesis edilmiş olsa da asker kişileri ilgilendiren ve askerihizmete ilişkin yönetsel işlem ve eylemlerden doğan uyuşmazlıklarının yargı denetiminiyapan ilk ve son derece mahkemesidir.2.3.3. İdare ve Vergi Mahkemeleri6.8.1982 Tarih ve 2576 sayılı “Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve VergiMahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun” ile idare ve vergi mahkemeleriyönetsel yargı alanında yer alan ilk derece mahkemesi olarak belirlenmiştir. Bu düzenleme263 TEKBAŞ, Abdullah, “Türk Hukukunda Bakanlar Kurulu Kararlarının Denetimi”, Türk İdare Dergisi,Yıl:75, Sayı 441 (Aralık), s.274, 2003.

sonrasında da ilk derece yargı yeri olarak görev yapan, İl ve İlçe Yönetim Kurulları, VergilerTemyiz Komisyonu, İtiraz Komisyonları ve Gümrük Hakem Heyetleri’nin yargı görevi sonaermiştir. 2642576 sayılı kanunun 5.maddesine göre idare mahkemeleri; vergi mahkemelerinin ve ilkderece yargı yeri olarak Danıştay’ın görev alanına giren konular dışındaki iptal davalarını,tam yargı davalarını çözümlemektedir. İdare mahkemeleri ayrıca genel hizmetlerinyürütülmesi için yapılan idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklarailişkin davaları ve diğer kanunlarla verilen işleri de çözümlemektedir.Aynı kanun 6.maddesine göre vergi mahkemeleri; genel bütçeye, il özel idarelerine,belediyelere ve köylere ait vergi, resim ve harçlarla benzeri mali yükümlülükleriyle bunlarınzam ve cezaları ile tarifelere ilişkin davalara 6183 Sayılı “Amme Alacaklarının Tahsil UsulüHakkında Kanun”un uygulanmasına ilişkin davalara ve diğer kanunlarla verilen işlerebakmakla görevlidir.2.3.4. Bölge İdare Mahkemeleri2576 sayılı kanunun 2.maddesine göre BİM’lerin oluşumu, bölgelerin coğrafidurumuna göre İçişleri, Maliye ve Gümrük Bakanlıkları ile Tekel Bakanlığının görüşüalınarak Adalet Bakanlığı tarafından kurulmakta, yargı çerçeveleri belirlenmektedir.Aynı kanunun 8.maddesine göre BİM’ler; kendi yargı çevresindeki idare ve vergimahkemelerinin tek hakimle verdiği kararlara yapılan itirazları incelenmekte ve kesin kararabağlamaktadır. Ayrıca yargı çevresi içinde yer alan idare ve vergi mahkemeleri arasında çıkangörev ve uyuşmazlıkları kesin karara bağlamakta, diğer kanunlarla kendisine verilen görevleride yerine getirmektedir.2. YÜKSEK DENETİMYüksek denetim; kaynağını anayasadan alan, meslek mensuplarının anayasal ve yasalgüvencelere sahip olduğu, bazı ülkelerde yargısal yetkilerle de donatılmış, genelde mali vekurumsal bağımsızlığı olan denetim birimleri tarafından, parlamento adına yapılandenetimdir. 265 Yüksek denetim kavramı, Sayıştaylar tarafından yürütülmekte olan dış denetimfaaliyetini diğer dış denetim organları tarafından yapılan denetimlerden ayırt etmek içinkullanılmaktadır.264 GÖZÜBÜYÜK, Yönetim Hukuku, s.324,325.265 KÖSE, a.g.e., s.18; AKBULUT, a.g.m., s.4; KENGER, Denetçi Yardımcıları…, s.7; KENGER, KamuDenetiminde…, s.3; Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Denetimin İşlevi, s.3,, (09.04.2005).

Ayrıca bir ülkedeki kamu kesiminin genel yapılanması içinde, ülkenin yönetimiyleilgili olarak, konulan kuralları hayata geçirmekle görevli olan yürütme ve idarenin bütün malieylemlerinin kurallarını koyma yetkisini elinde bulunduran denetim türünü anlatmak için deyüksek denetim kavramı kullanılmaktadır. 266Birçok ülkede ilk kuruluşları 15 ve 16. yüzyıllara kadar giden yüksek denetimkurumlarının, bu günkü anlamda işlevsellik kazanması 19. yüzyılda olmuştur. Bukurumlarının başlıca görevi; kamu kaynaklarının doğru, uygun, sağlıklı ve etkinkullanılmasını, gelişmesini sağlamak ve ilgili makamlara, kamuoyuna kamu mali yönetimihakkında sağlıklı, tutarlı, doğru, objektif bilgilerin iletilmesini sağlamaktır. 2672.1. Yüksek Denetimin Kapsamı ve ÖzellikleriUygulandığı ülkelerde bir takım farklılıklar gösterse de yüksek denetimin sahipolduğu bazı temel özellikler bulunmaktadır. Bu özellikler ise şunlardır: Yüksek denetim görevve yetkilerini çoğunlukla Anayasadan alan ve genellikle yasama, yürütme, yargı içineyerleştirilemeyen, “sui generis” nitelikli bir devlet faaliyetidir. Yüksek denetim kurumlarınınidari ve mali özerkliği bulunduğu gibi yüksek denetimi yürüten meslek mensuplarının dayasal güvenceleri vardır. Yüksek denetim her ne kadar parlamento adına yürütülse de yüksekdenetim kurulları planlama, uygulama ve sonuçların parlamentoya sunulma aşamasındatamamen bağımsızdır. 268Yüksek denetim kurumlarının yapılanması ise genellikle Anglosakson ülkelerindeuygulanmakta olan ofis (westminster) ve Kıta Avrupası ülkelerinde uygulanmakta olan kurul(napoleonic) modeli şeklindedir. Kurul modeli; yasalara ve mevzuata uygunluğundenetlendiği, yargılamasının yapıldığı uygunluk ağırlıklı bir sistemdir. Ofis modeli ise;uzmanlaşmış denetim elemanlarından yararlanılarak, kamu kesiminin sadece teknik incelemeve denetimi ile sorumlu olan, denetim sonuçlarını uygunluk bildirimi veya raporlaparlamentoya sunan, Yüksek Denetleme Kurulu Başkanı esasına göre düzenlenmiştir. Ofismodelinin bir versiyonu şeklinde ortaya çıkan Board modelinde ise; bir başkan ve üyelerdenoluşan küçük kurullar yer almaktadır. Ofis ve Board modelinde uygunluk denetimine daha azönem verilmekte ve denetime tabi kuruluşlar üzerinde daha çok finansal ve performansdenetimi yapılmaktadır. 269266 ARIN, KESMEZ ve GÖREN, a.g.e., s.156.267 ARIN, KESMEZ ve GÖREN,a.g.e., s.179.268 YÖRÜKER, a.g.e., s.15; AKBULUT, a.g.m., s.4,5; KENGER, Denetçi Yardımcıları..., s.7; KENGER,Kamu Denetiminde..., s.3.269 KENGER, Denetçi Yardımcıları..., s.8; KÖSE, a.g.e., s.44; KENGER, Kamu Denetiminde…, s.4.

Ofis türü yüksek denetim kurulları, yargısal yetkileri olmayan, tüm görev ve yetkileringenel denetçide toplandığı, denetim görevlilerinin, genel denetçi adına görev yaptığı kamukuruluşlarıdır. Kurul türü yüksek denetim kurumları ise, yargısal yetkileri olanlar veolmayanlar şeklinde ikiye ayrılmaktadır. Yargısal yetkileri olmayan yüksek denetimkurumları, denetim faaliyetini doğrudan dış raporlamaya yönelik olarak yürütmekte vedüzenledikleri denetim raporlarını parlamentoya ve/veya hükümete sunmaktadırlar. Yargısalyetkileri olan yüksek denetim kurumları ise, denetim bulgularını ya yargılama yoluyla kendiiçinde sonuçlandırmakta ya da uygunluk bildirimi yoluyla denetimin sonuçlarınıparlamentoya bildirmektedir. 270Türk Sayıştay’ı yargısal yetkileri olan bir kurum olarak, yüksek denetim bulgularınıyargılama yoluyla kendi içinde sonuçlandırmakta, denetim sonuçlarını da uygunluk bildirimişeklinde parlamentoya sunmaktadır. YDK ise yargısal yetkileri olmayan bir kurum olarakdenetlediği kamu kuruluşlarıyla ilgili denetim bulgularını raporlanmakta ve kendiparlamentosunda sonuçlandırmaktadır. 271Yüksek denetim alanında yapılan en önemli gelişme INTOSAI’nin kurulması ileolmuştur. INTOSAI yüksek denetim kurumları arasında işbirliğinin sağlanması, geliştirilmesive güçlendirilmesi amacıyla 1953 yılında Küba’da kurulmuştur. INTOSAI’nın kurulması ileyüksek denetimin ilkeleri, yöntemleri, teknikleri ve uluslararası standartları belirlenmiştir.INTOSAI, yüksek denetleme kurumları arasındaki ilişkileri geliştirerek güçlendirmek,özellikle kamusal mali denetim alanında bilgi ve görüş alış verişi ile deneyimlerinpaylaşılması ve gereksinim duyulan alanlarda üyelere destek sağlaması amacıylaoluşturulmuştur. INTOSAI’ye, sadece Birleşmiş Milletler veya Birleşmiş Milletler yankuruluşlarından birine üye olan ülkelerin yüksek denetleme kurumları katılabilmektedir.INTOSAI’ ye üye olmanın veya yüksek denetim kurumu olmanın temel koşulu ise, yasaylakurulmuş olmak ve parlamento adına denetim yapmaktır. 272Yeterli iç kontrolün sağlanmasında Yüksek Denetim Kurumunun yani Sayıştay’ınsorumluluğunun bulunduğu belirtilmiştir. INTOSAI Yönetim Kurulu tarafından da 1991 yılıEkim ayında Washington’da kurumların iç kontrol yapılarını oluştururken izleyecekleri yolugöstermesi için iç kontrol standartları tespit edilmiştir. Her devlet biriminde, kabul edilmişolan bu standartlara dayalı olarak, ayrıntılı kurumsal iç kontrol yapısının kurulması ve istenen270 KENGER, Denetçi Yardımcıları..., s.9; KÖSE, a.g.e., s.44.271 KENGER, Denetçi Yardımcıları..., s.8.272 KENGER, Denetçi Yardımcıları..., s.10.

sonuçların elde edilmesi için bu standartların yeterli olup olmadığını anlamak üzere o içkontrol yapısının gözden geçirilmesi gerekli görülmüştür. Bu anlamda da yüksek denetimkurumuna büyük sorumluluk düştüğü belirtilmiş ve bu anlamda kurumun desteklenmesiistenmiştir. 273ABD Sayıştay’ı tarafından yayımlanan “Federal Devlette İç Kontrol Standartları”isimli dokümana göre; iç kontrol örgüt yönetiminin ayrılmaz öğesi olarak, faaliyetlerdeetkinlik ve verimlilik, finansal raporlamada güvenirlik, yürürlükteki yasalara vedüzenlemelere uygunluk amaçlarının gerçekleştirilmesi konusunda makul güvence sağlayanbir sistemdir. 274 İç kontrol 275 yapısının etkin olarak tasarlanması, kurulması ve sürdürülmesiyöneticilerin sorumluluğu içinde yer almaktadır. Yönetim de iç kontrol yapısının bir parçasıolarak iç denetim birimleri oluşturmaktadır. 2762.2. Avrupa Birliği SayıştayıAvrupa Birliği, 22.7.1975 tarihli Brüksel Antlaşması ile AB Sayıştay’ının kurulmasınıkararlaştırmıştır. 1977 Ekim’inde kuruma işlerlik kazandırılmış, 1993 MaastrichtAntlaşmasının yürürlüğe girmesinden sonra birliğin asli kurumları arasında yer almış, 1999Amsterdam anlaşması ile de kurumun gücü arttırılmıştır. 277AB Sayıştay’ı, AB’nin tüm gelir ve harcamalarının hukuka uygun ve düzenli biçimdeyapılıp yapılmadığını ve maliye yönetiminin tutarlı olup olmadığını denetlemekle veParlamento’ya Komisyon'a güvence sunmakla görevlidir.Kendi iç tüzüğünü yapma yetkisini elinde bulunduran Sayıştay, görevlerini yerinegetirirken bağımsız olarak hareket etmektedir. Yargılama yetkisi olmadan, kurul halindeçalışan Sayıştay başkan, üye ve denetim gruplarından oluşmaktadır. 278 Sayıştay denetimlerinigruplar aracılığıyla gerçekleştirmektedir. Denetim yapısı içinde yer alan 4 adet grup, kendifaaliyet alanıyla ilgili konularda çalışmalar yapmaktadır. Birinci grup tarımsal politikaları;273 Sayıştay Başkanlığı, “Yüksek Denetim Kurumları Uluslararası Teşkilatı (INTOSAI) İç Kontrol Standartları”,Sayıştay Dergisi, Sayı 20 (Ocak-Mart), s.22,23, 1996.274 SAYIŞTAY, Federal Hükümette İç Kontrol Standartları, Çeviren: Baran ÖZEREN, SAYIŞTAY, Ankara,s.1, 2002.275 İç kontrolün hedefi; örgütün işlevine uygun olarak düzenli, ekonomik, verimli ve etkin faaliyetler ile kaliteliürün ve hizmetlerin gerçekleştirilmesini sağlamaktır. Kaynakların savurganlıktan, suistimalden, yetersizyönetimden, hatalardan, yolsuzluktan ve diğer düzensizliklerden kaynaklanan kayıplara karşı korunması;yasalara, yönetmeliklere ve yönetimin direktiflerine uyulması; güvenilir mali ve idari verilerin hazırlanması,saklanması ve bu verilerin uygun zamanlı raporlarda tam ve doğru olarak açıklanması da iç kontrolün hedefleriarasındadır. Sayıştay Başkanlığı, a.g.m., s.25,26.276 YÖRÜKER, a.g.e., s.8.277 State Audit in the European Union, National Audit Office,, s.263278 KÖSE, a.g.e., s.299-301.

ikinci grup iç politikanın yapısal ölçülerini; üçüncü grup dış denetimi; dördüncü grup isekaynakların, harcamaların yönetimi ve finansal belge verileriyle ilgilenmektedir. 279AB Sayıştay’ının en temel görevi, AB bütçesini en iyi şekilde yönetmektir. Bu göreviniki ana sorumluluğu bulunmaktadır. Birincisi sonuçları geliştirmek, ikincisi AB vatandaşlarınabirlik gelirlerinin, yönetimden sorumlu yetkililerce doğru şekilde kullanıldığını ispatlamaktır.Sayıştay AB bütçesindeki gelirlerin ve giderlerin yasalara ve kurallara uygunluğunudenetlemekte, mali yönetimin en iyi şekilde gerçekleştirildiğinden emin olmaya çalışmaktadır.Yani yönetimin hedeflere ulaşıp ulaşmadığını kontrol etmektedir. Böylece AB vatandaşlarınabütçenin düzgün ve etkin bir şekilde yönetildiğinin garantisini sağlamaktadır. 280 Finansalçalışmaların hukuka uygun ve düzenli olarak yapılıp yapılmadığını denetlerken defaaliyetlerin ekonomiklik, etkililik ve verimlilik ilkeleri doğrultusunda işlemesini veyönetilmesini sağlamaktadır. 281Sayıştay, AB organlarının veya bağlı kurumların talebi üzerine özel konularda istişarigörüş bildirmektedir. Bunun yanı sıra mali nitelikli yasaların onaylanmasında Sayıştay’ınolumlu görüşünün alınması da bir zorunluluktur. 282Sayıştay, birlikle ilgili mali işleri yöneten veya birlikten para alan her kişi veyakuruluşu ayrıca birlik kurum ve kuruluşlarını, milli, yöresel veya yerel her tür idare ilebirlikten yardım gören her lehtarı denetleyebilmektedir. Sayıştay bir bütçe dönemi içinde yeralan birliğin tüm mali işlerini denetlemekte bu sayede araştırmalar aracılığıyla yaptığıdenetimlere başvurarak ulusal düzeyde ve birlik düzeyinde AB mevzuatlarının uygulanmasınıve sistemlerinin güvenirliğini denetlemektedir. Sayıştay’ın, denetleme görevini yerinegetirirken gerekli her türlü bilgiye erişim yetkisi de bulunmaktadır. 283Sayıştay, AB içindeki denetim çalışmalarını SAI (Supreme Audit Instituos- YüksekDenetim Enstitüleri) ile birlikte yürütmektedir. Üye ülkelerde yapılan denetimler de ulusaldenetim kurumları veya yetkili ulusal kuruluşlar ile bağlantı içinde gerçekleştirilmektedirÜlke Sayıştayları kendilerine has bir takım farklı özellikler taşıyor olmalarına rağmen 284 ABSayıştay’ı ile birlikte, AB sınırları içinde ki gelir ve harcamalar üzerinde denetimler279 State Audit in the Europen…, s.257.280 Avrupa Sayıştayı, , s.1, (13.10.2005).281 Mission Statement of the European Court of Auditors,htpp://www.eca.eu.int/eca/mission/eca_mission_index_en.htm>, (13.10.2005).282 KÖSE, a.g.e., s.301.283 Avrupa Sayıştayı, s.2.284 Avrupa Birliği üye ülkelerinin yüksek denetim kurumları hakkında ayrıntılı bilgi için bkz.: State Audit in theEuropen…, s.35-249.

yapmaktadırlar. SAI’ların ortak genel amacı ise; kamu sermayesinin kullanıldığı her alandahesapları gözden geçirmek, buna ilave olarak ta kamu sermayesinin ekonomik, etkili veverimli kullanımını temin etmektir. 285Dolayısıyla SAI’ı denetim çalışmalarını gerçekleştirirken performans denetiminikullanmakta, priori ve posteriori olarak denetim 286 yapmaktadır. Finansal ve performansdenetimi posteriori denetim şeklinde gerçekleştirilmektedir. Bunun yanı sıra Priori denetim veadli konularda yapılan posteriori denetim bazı ülkeler tarafından tercih edilmemektedir. 287Sayıştay, hazırladığı raporlar aracılığıyla AB vatandaşlarını tarafsız ve şeffaf birşekilde çalışmalarından ve elde ettiği sonuçlardan haberdar etmektedir. Bu doğrultuda da birönceki faaliyet dönemine ait “yıllık rapor”, bir önceki bütçe dönemindeki işlemlerinyasallığını, meşruluğunu gösteren “teminat beyanı”, “özel yıllık rapor” ve “özel rapor”yayınlanmaktadır. Bu raporlar sayesinde yönetim ve denetim sistemlerinde gelişmesağlanmakta sonuç olarak ta birliğin finansal kaynaklarında daha rasyonel kullanımgerçekleştirilmektedir. 2882.3. Türkiye’de Yüksek DenetimTürkiye’de devletin gelir, gider ve mallarını parlamento adına denetlemek için 1862yılında ilk yüksek denetim kurumu olan Divan-ı Ali-i Muhasebat (Sayıştay) kurulmuştur.1920–1923 yılları arasında faaliyette bulunmayan kurum, 1923 yılında Divan-ı Muhasebatadıyla yeniden çalışmalarına başlamıştır. 1930’lu yılların başından itibaren ekonomideyaşanan yapısal dönüşümler doğrultusunda KİT’lerin oluşturulmaya başlamasının ardından,KİT’lerin parlamento adına denetimini gerçekleştirmek için 1938 yılında Umumi MurakabeHeyeti’nin (YDK’nın) kurulmasıyla Türkiye ikinci yüksek denetim kurumunakavuşmuştur. 2892.3.1. SayıştayKamu gelirlerinin toplanmasını ve harcanmasını kontrol etmek amacıyla kurulmuşbulunan parlamentolar, uzmanlık gerektiren ve çok zaman alıcı bir faaliyet olan denetimişlevlerini zaman içinde gereği gibi yerine getirememeye başlamışlardır. Bu nedenle285 Audit in the Europen…, s.14.286 Priori denetim; koruyucu ve önleyici denetim olarak karar veya uygulamadan önce yapılmakta olan denetimi,posteriori denetim de; düzeltici denetim olarak karar veya uygulamadan sonra yapılmakta olan denetimianlatmak için kullanılmaktadır.287 Audit in the Europen…, s.18-20.288 Avrupa Sayıştayı, s.3,4.289 Bütçe ve Mali Kontrol…, Denetimin İşlevi, s.3.

denetimin bizzat parlamenterler tarafından değil, parlamento adına ve parlamentoya yardımcıolacak organ aracılığıyla yapılması bir gereklilik olmuştur. Bu gereklilik sonrasında daSayıştaylar oluşturulmaya başlanmış, 290 vatandaşların kendilerinden alınan paraların neşekilde harcandığını bilmek istemesi, daha kaliteli kamu hizmeti beklentisi ve kamudasaydamlaşma arayışı ile Sayıştaylar demokratik rejimin vazgeçilmez kurumları halinegelmiştir. 291Bilindiği gibi bütçenin nasıl kullanıldığının denetlenmesi parlamento tarafındanyürütme organına verilmiştir. Bu anlamda bütçe hakkı parlamenter sistemin vazgeçilmez birunsurudur. Dolayısıyla bütçe hakkının kullanılabilmesi konusunda Sayıştaylar etkili bir rolüstlenmişlerdir.Sayıştay 292 tarafından gerçekleştirilmekte olan kamu dış denetiminin amacı;parlamenter denetime yardım etmek yani kuvvetler ayrımı ilkesinin işlemesini kolaylaştırmak,iç denetimin yetkisiz ve etkisiz kaldığı alanlarda kamu denetiminin ağırlığını hissettirmek,siyasi partilere, milletvekillerine ve kamuoyuna gerekli, sağlıklı ve doğru bilgilerisunmaktadır. Ayrıca mali yükümlülük getiren yasaların ve işlemlerin bütçeye getireceği yükkonusunda parlamentoya bilgi verip, kaynakların temini konusunda öneriler getirmekteSayıştayların görevleri arasındadır. Kamu yönetiminin işleyişi, kamu maliyesinin durumu,devlet muhasebe düzeni ve işleyişi hakkında araştırma ve incelemeler yapmak, önemlibulduğu konularda halkı ve parlamentoyu aydınlatmak, Sayıştay’ın üstlenmiş olduğu görevlerarasında yer almaktadır. İdari reform gerektiren alanlarda öneriler getirip, hükümete yardımcıolmak, eğitim eksikliklerinde kadrolarını seferber ederek çalışmalara katılmak, bulduğu suçkonularını yargı mercilerine iletmek, kamu maliyesini devlet bütünlüğü içinde konsolideetmek de Sayıştay denetiminin kapsamı içinde yer almaktadır. 293Mevcut çalışma şekliyle bazen bir iç denetim kuruluşu bazen bir mahkeme kimliğitaşımakta olan Sayıştay’ın, kamu kuruluşları üzerinde yaptığı denetim tartışmalı olmaklabirlikte merkezi idarenin dışında yapılandırıldığı ve organik ilişkileri olmadığı için vesayet290 İNAN, a.g.m., s.55; KÖSE, a.g.m., s.71.291 KÖSE, a.g.m., s.72.292 Günümüz Sayıştay’ının temeli Divan-ı Muhasebat’a kadar gitmektedir. Divan-ı Muhasebat, KırımSavaşı’ndan sonra Fuat Paşa tarafından toplam harcamaların ve eyaletlerde mali işlemlerin kontrolünüdüzenlemek amacıyla kurulmuştur. ORTAYLI, a.g.e., s.272. Ayrıca 1865 yılında çıkarılan Nizamname ileyasallığa kavuşturulan Divan-ı Muhasebatın görevi, padişah adına Osmanlı İmparatorluğunun mali yapısınıdenetlemek ve sonucunu padişaha bildirmektir. Gelirlerdeki, sızıntıları önlemek, harcamalara çeki düzenverebilmek için gerekli önlemlerin alınmasını sağlamak ta Divan-ı Muhasebat’ın görevleri arasında yeralmaktadır. SEV, A.Kadir, “Parlamento Adına Denetim Yapan Bir Kurum Sayıştay”, Denetim Dergisi, Yıl:7,Sayı 76 (Temmuz-Ağustos), s.18, 1992.293 İNAN, a.g.m., s.52.

denetimi olarak kabul edilmektedir. Ancak Sayıştay denetimi, biçim ve sonuç açısındanvesayet denetimine benzemekte olsa da amaçları dikkate alındığında böyle olmadığıgörülmektedir. 294Yasama organı adına yönetimi denetleyen ve bazı durumlarda, yargı yetkisinikullanarak sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlayan 295 Sayıştaylar yasama,yürütme ve yargı erkleriyle doğrudan ilişkilidir. Yasama organı, yürütme üzerindekidenetimlerini büyük ölçüde Sayıştay denetimiyle yerine getirmektedir. Dolayısıyla yasamaorganlarının işlevlerini etkin ve sağlıklı şekilde yürütebilmelerinde Sayıştayların önemli birrolü bulunmaktadır. Yürütmenin sınırlandırılmasında ve yasal çerçeve içinde kalmasındakirolünün yanı sıra Sayıştay denetimi özellikle mali yargı alanında önemli katkılarsağlamaktadır. 296Sayıştay varlığını Anayasadan alan yargı yetkisi ile donatılmış, mali denetim ve yargımerciidir. Anayasanın 160’ıncı madde hükmünde belirtildiği üzere:“Merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının”bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek vesorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme,denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir….Mahalli idarelerin hesap veişlemlerinin denetimi ve kesin hükme bağlanması Sayıştay tarafından yapılır.Bu hüküm dikkate alındığında Sayıştay’ın, denetim yapma ve yargılama olmak üzereiki ana fonksiyonunun bulunduğu görülmektedir. Nitekim “Sorumluların hesap ve işlemlerinikesin hükme bağlamak” Sayıştay’ın yargısal görevini işaret etmektedir.Sayıştay, yargısal görevlerini yerine getirirken; saymanların hesaplarını ve işlemlerinidenetçiler eliyle incelemek ve denetim sırasında ortaya çıkan yasaya aykırı durumlar içinsaymanları tazmine mahkum etmek olmak üzere iki tür çalışma yapmaktadır. Sayıştay hemtazmini istenen durumu saptamakta hem de kendi saptadığı durumu yargılamaktadır. 297Anayasasının 160.maddesine göre; Sayıştay’ın kesin hükümleri konusunda ilgililer yazılıbildirim tarihinden itibaren on beş gün içinde ve bir kereye mahsus olmak üzere karardüzeltilmesi isteminde bulunabilirler. Ancak bu kararlar dolayısıyla idarî yargı yolunabaşvurulamaz.294 İNAN, a.g.m., s.44,46.295 Sorumluların hesap ve işlemlerini yargılayarak beraat ya da zimmetlerine karar verebilmesi nedeniyleSayıştay’a “Hesap Mahkemesi” denilmektedir. Sayıştay’ın Hesap Mahkemesi olarak işleyişi hakkında bilgi içinbkz.: GÖZÜBÜYÜK, Yönetim Hukuku, s.330; GÖZÜBÜYÜK, Yönetsel Yargı, s.60,61.296 KÖSE, a.g.m., s.76.297 GÖZÜBÜYÜK, Yönetsel Yargı, s.61.

832 Sayılı Sayıştay Kanunu’nun 28.maddesi; genel ve katma bütçeli dairelerin ve budaireler tarafından sermayesinin tamamı, yarısı ya da yarısından fazlasına katılmak suretiylesabit, döner sermayeli veya fon şeklinde kurulan kurum ve teşebbüslerin, kanunlarla Sayıştaydenetimine tabi tutulan diğer kurumların, bütün gelir, gider ve mallarıyla nakit, tahvil, senetgibi kıymetlerinin alınıp verilmesi, saklanması, kullanılması ve denetlemesini öngörmüştür.Ayrıca yönetsel görev kapsamında; vize, tescil, uygunluk bildirimi ve görüş bildirmeişlevlerini de Sayıştay’a vermiştir. 298Sayıştay Kanunu, denetim ve yargı görevlerini, birlikte ve birbirini tamamlayanfonksiyonlar olarak düşünmektedir. Bu durum denetimin bağımsız bir fonksiyon olarakyürütülmesine engel teşkil etmektedir. Sayıştay kanunu ile kurulan denetim sistemi, genelolarak saymanlık bazında yargıya dönük bir denetim ve bu denetim sonucunda, makrosonuçlara ulaşmaya olanak vermeyen bir raporlama sürecini öngörmektedir. 299Sayıştay, idarenin yasalara bağlılığı yanında, hedeflere ulaşmada ne ölçüde başarısağladığını, kurumun belirlenen hedeflere ulaşabilmesi için alternatif yöntemlerin olupolmadığını, mevcut yöntemlerden en tutumlusunun tercih edilip edilmediğini, maddi ve beşerikaynakların kullanımında gerekli özenin gösterilip gösterilmediğini araştıran, devlet kaybınınolduğu her yerde varlığını hissettiren etkili bir denetim yapmalıdır. 300 Bu da klasik uygunlukdenetiminin yanında, verimlilik, etkinlik ve tutumluluk ilkeleri ile değerlendirme yapanperformans denetiminin uygulamaya geçirilmesiyle mümkündür. 301Bu nedenle 1993 yılında Sayıştay Yönetmeliği’nde bulunan değerlendirme raporlarıve Sayıştay Raporları’na ilişkin 82.madde ile inceleme ve denetlemelerde hesap, işlem, iş vehizmetlerin mevzuata ve hazine menfaatine uygun yürütülüp yürütülmediğinin, kaynakkullanımının ve işlemlerin işin gereğine uygun yapılıp yapılmadığının, idare ve kurumlarınişgücü, para ve mal gibi kaynaklarını hazine menfaatlerine uygun kullanıp kullanmadığını,298 Vize işleviyle; bütçe uygulaması yönünden kurumların harcamaları hukuka ve bütçeye uygunluk yönündendenetlemektedir. Tescil işleviyle; genel ve katma bütçeli kurumların harcamaya ilişkin olarak yaptıklarısözleşmeleri, bütçe ve yasalara uygunluk açısından denetleyerek, uygunluğun saptanması durumundauygulanmasına izin vermektedir. Uygunluk bildiriminde de; kurumların bütçe uygulamalarının sonuçlarınınbütçeye ve yasalara uygunluğunu saptamakta ve bu belgeyi kesin hesap yasalarına ekleyerek TBMM’yesunmaktadır. Görüş bildirmede; Sayıştay mali konuları düzenleyen yönetmelikler yürürlüğe konulmadan öncegörüşünü bildirmekte ve uygulama aşamasında rastlanan aksak ve eksiklikleri rapor halinde TBMM’yesunmaktadır. GÖZÜBÜYÜK, Yönetim Hukuku, s.92.299 ÖZDEMİR, a.g.m., s.49,50.300 GÜÇLÜ, a.g.m., s.18.301 AKBULUT, Erol, “Sayıştay Denetimi ve Yolsuzlukla Mücadeledeki İşlevi”, Sayıştay Dergisi, Sayı 50-51(Temmuz-Aralık), s.8, 2003.

ulaşılan fiziki durumlarla gösterilen hedefler arasında uygunluk olup olmadığının araştırılmasıöngörülmüştür. 302Bunun sonrasında 1996 yılında Sayıştay kanununda yapılan değişiklikle, Sayıştay’adenetim içinde yer alan kurum ve kuruluşların kaynaklarını ne ölçüde verimli, etkin vetutumlu kullandıklarını inceleme yetkisi yani performans denetimi görevi verilmiştir.INTOSAI üye yüksek denetim kurumları tarafından, uygunluk denetimi yanındamutlaka performans denetimi yapılması konusunda fikir birliğine varılmıştır. Ancak TürkSayıştay’ı her ne kadar performans denetimi yapmaya yetkili olsa da uygulamada bu denetimigerçekleştirememekte, yalnızca gider denetimi yapmaktadır. 303 Nitekim Sayıştay denetimi,harcamaların gerekliliği ve yerindeliğini sorgulayamadığı için, etkili bir denetim yürütemediğinedeniyle eleştirilere uğramaktadır. 304Öte yandan geri besleme anlamına gelen feedback denetimi de Sayıştay denetimi ileberaber anılmaktadır. Feedback denetimi, bir işlemin sonucu hakkında, girdi ve hedeflerlebağlantı kurarak o işin başarılı olup olmadığını, arzulanan amaç, sonuç ve faydaların eldeedilip edilmediğini, istenen sonuçlara daha düşük maliyetle ulaştıracak alternatiflerin hesabakatılıp katılmadığını gösteren bilgi ve düşüncelerden oluşan raporlar aracılığıyla işlemdensorumlu kişileri veya sistemi bilgilendiren bir faaliyettir. Sayıştay feedback denetimi ile plan,program ve bütçe hedeflerinin ne oranda gerçekleştirildiğini tespit ederek, hedeflere ulaşmayaimkân veren seçeneklerin seçimindeki etkinliğin ölçülmesi için çalışmaktadır. 305Feedback denetimi konusu bizi performans denetimine götürmektedir. Nitekimfeedback denetiminin gerçekleştirilmesi performans denetiminin yapılmasıyla ilgili birkavramdır. Çünkü feedback denetimi performans denetiminde yer alan verimlilik, etkinlik vetutumluluk ilkelerinin hayata geçirilmesine yardımcı olan bir denetim türüdür.2.3.2. Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu1930’lu yıllardan itibaren KİT’lerin sayılarının ve ekonomideki etkilerinin artmasısonucu bir düzenleme yapılmasının gerekliliği 1937 yılında bizzat Mustafa Kemal302 FALAY, a.g.m., s.28.303 Bütçe ve Mali…, Denetimin İşlevi, s.4.304 SEV, a.g.m., s.21.305 DOĞANYİĞİT, a.g.m., s.34-40.

ATATÜRK tarafından, meclis açılış konuşmasında 306 ifade edilmiştir. 1938 yılında da 3460sayılı kanunla idari, mali ve teknik açılardan KİT’leri denetlemekle görevli başbakanlığa bağlıbir denetim birimi olarak “Umumi Murakabe Heyeti” kurulmuştur.Umumi Murakabe Heyeti daha sonra Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu, (YDK)adını almıştır. 24.6.1983 tarih ve 72 sayılı KHK ile de Başbakanlığa bağlı, tüzelkişiliğe sahipyüksek denetleme organı sıfatıyla kurulmuştur. 72 sayılı KHK’nın 1, 3 ve 4.maddeleri ileYDK’ya; KİT’leri, özel yasalarında YDK’nın denetimine tabi tutulan kuruluşları ve sosyalgüvenlik kuruluşlarını iktisadi, mali, idari, hukuki, teknik açıdan sürekli olarak gözetim vedenetim altında bulundurmak, Başbakan’ın görevlendirmesi halinde incelemeler yapmakgörevleri verilmiştir.Aynı KHK’nın 22.maddesine göre; YDK denetim yaparken denetlenen kuruluşlarınkanun veya statülerinde belirlenen amaç ve esaslara, uzun vadeli kalkınma planları ileprogramlarına uygun çalışıp çalışmadıklarını inceler. İşlemlerin hukuka, bütçelere, çağdaşişletmecilik esaslarına uygunluğunu kontrol eder. Maliyet, bilânço, sonuç hesaplarınınuygunluğunu ve işletmenin zarara uğratılıp uğratılmadığını da verimlilik, kârlılık ilkelerinidikkate alarak değerlendirir.72 Sayılı KHK’nin 12.maddesine göre; kurul denetleme görevini gerçekleştirmeyöntemi olarak işin niteliğine, kapsam veya genişliğine göre yeteri kadar baş denetçi, denetçive denetçi yardımcılardan oluşan, denetim ve inceleme grupları kurarak gerçekleştirmeyibenimsemiştir. Bu denetim ve inceleme gruplarının görevi ise; yıllık çalışma programlarınagöre denetim yapmak ve rapor hazırlamaktır.YDK denetimlerinin niteliği, YDK’nın bağımsız olmayan, yönetim kurulları hükümettarafından atanan, hükümetin görüş ve politikaları doğrultusunda faaliyet gösteren bir kuruluşolması nedeniyle tartışılmaktadır. 307KİT’ler, YDK tarafından yapılan denetim dışında TBMM ve ilgili bakanlıklararacılığıyla da denetlenmektedir. Bu anlamda ilgili bakanlık, teşebbüs, müessese ve bağlıortaklık faaliyetleri kanun, tüzük, yönetmelik hükümleri ve bütçelere uygunluk açısındandenetlenmektedir. Bu amaçla ilgili bakanlık gerektiğinde teşebbüslerin hesaplarını, işlemlerini306 M. Kemal bu konuşmasında; “…sermayesinin tamamı ve büyük bir kısmı devlete ait ticari sınaî kurullarınmali kontrol şeklini, bu kurumların bünyelerine ve kendilerinden istediğimiz ve isteyeceğimiz ticari usul vezihniyetle çalışma icaplarına süratle tevkif etmezsek, bu kurumların bugünkü usullerle çalışabilmelerine imkânyoktur” ifadesiyle durumu anlatmıştır. ERTEKİN,a.g.m., s.501,502.307 SANAL, a.g.e., s.111.

teftiş etmeye, incelemeye ekonomik ve mali durumlarını tespit ettirmeye yetkilidir. 308 Bununyanı sıra dolaylı yoldan söz sahibi olan Bakanlar Kurulu da Maliye ve Gümrük Bakanlığı ileDevlet Planlama Teşkilatı aracılığıyla KİT’leri denetlenmektedir.KİT’lerin TBMM tarafından denetimi, 1982 Anayasasının 165.maddesiyledüzenlenmiştir. Bu maddeye göre; sermayesinin yarısından fazlası doğrudan doğruya veyadolaylı olarak devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının TBMM’ce denetlenmesihakkındaki esaslar kanunla düzenlenmektedir. Bu madde doğrultusunda çıkarılan 3346 sayılı“Kamu İktisadi Teşebbüsleri ile Fonların Türkiye Büyük Millet Meclisince DenetlenmesiHakkında Kanun” ile KİT’lerin TBMM tarafından gerçekleştirilecek olan denetimidüzenlenmiştir.TBMM tarafından yapılan denetim, KİT Komisyonu aracılığıylagerçekleştirilmektedir. Yani YDK tarafından yapılan denetim, KİT’ler üzerinde TBMMtarafından yapılan denetimin ilk aşamasını oluşturmaktadır. YDK tarafından yapılan denetim,esas olarak bir önceki dönemin faaliyetlerini, işlemlerini kapsamakta ve dosya üzerindengerçekleştirilmektedir. YDK’nın düzenlediği yıllık denetim raporları ve Başbakanlığıngöndereceği diğer raporlar gerek görüldüğünde, bizzat komisyon tarafından incelenmektedir.Denetim incelemeleri, faaliyetlerin yasalara, uzun vadeli kalkınma planlarına ve yıllıkprogramlara uygunluğu dikkate alınarak yapılmaktadır. Komisyon ve alt komisyonlarınyapmış olduğu denetimler, teşebbüslerin özerk şekilde ekonomik kurallar ve gereksinimlerçerçevesinde, verimlilik ve kârlılık ilkeleri doğrultusunda ulusal ekonomiye yararlı olmalarınısağlamayı amaçlamaktadır. 309Ancak YDK’nın yürütme organına bağlı bir statüsünün olması, oldukça kısa bir süredeçok sayıda teşebbüs üzerinde kapsamlı inceleme ve değerlendirme çalışması sürdürmekzorunda kalması, teşebbüslerin aklanması konusunda doğrudan öneride bulunamaması,soruşturma ve kovuşturma yetkisinin olmaması, bu konuların izlenmesinin ilgili bakanlıklarabırakılmış olması, YDK’nın meclis adına yaptığı denetimlerin yeterince etkili olmasınıengellemektedir. 310YDK, KİT’leri ve bunlara bağlı olan müessese ve bağlı ortaklıkları mali, yönetsel veteknik açılardan sürekli olarak denetlemekte ve yıllık denetim raporu hazırlayarakbaşbakanlığa sunmaktadır. TBMM’de KİT’ler üzerindeki denetimini bu raporu dikkate alarak308 TECER, Meral, “Türkiye’de Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Denetimi”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt No 21,Sayı 2 (Haziran), s.15, 1988.309 TECER, a.g.m., s.16.310 TECER, a.g.m., s.19,20.

gerçekleştirmektedir. TBMM ayrıca ilgili bakanlık tarafından vesayet denetimi yaparakyasaların öngördüğü çerçevede, KİT’lerin hesaplarını incelemeye, mali durumlarınısaptamaya ve etkinliklerini yasalara uygunluk açısından denetlemeye çalışmaktadır. 311YDK, KİT’lerin yanı sıra sosyal güvenlik kuruluşları ile özel kanunlarla YDKdenetimine tabi olduğu belirtilen kuruluşları ve fonları da denetlemektedir. YDK, KİT’lerinasıl dış denetim organı olarak, yapılan işlem ve etkinliklerde, kalkınma plan ve programlarına,çağdaş işletmecilik kurallarına, verimlilik ve kârlılık ilkelerine uyulup uyulmadığınındenetimini yapmaktadır. Denetlediği kuruluşların kârlılık ve verimliliğini arttırıcı öneri vetavsiyelerin yer aldığı raporlar düzenlemektedir. 312Bunu yanında 4046 sayılı kanun ile özelleştirme kapsamına alınan kuruluşlarındenetimi de YDK’ya verilmiştir. Bu kanunun 11.maddesinde özelleştirme programına alınankuruluşlarının, sermayelerindeki kamu payı % 50’nin altına düşünceye kadar, 3346 sayılıKanun’un ve 72 sayılı KHK’nin esaslarına göre denetleneceği belirtilmiştir.Yüksek denetimin en çok tartışılan konularından biri yönetimin sergilediği iki başlıyapıdır. Bilindiği gibi ülkemizde Sayıştay ve YDK olmak üzere iki adet yüksek denetimkurumu bulunmaktadır. Bu durum her zaman tartışma konusu olmuş ve kamunun parlamentoadına denetiminde dağınıklığa ve kaynak kaybına neden olduğu için eleştirilmiştir. Bu sorunaçare olması ve Sayıştay’ın etkili bir denetim kurumu haline gelmesi için YDK ile Sayıştay’ıntek çatı altında birleştirilmesi de önerilmiştir. Bu öneriye AB’ye üyelik sürecinde önemlibelge ve taahhütleri içeren Ulusal Program'da ve Dünya Bankasınca 2001 yılında düzenlenen“Etkin Devlet İçin Kamu Harcama Yönetimi Reformu” (Türkiye’de Kamu Harcamaları veKurumsal Yapının Değerlendirilmesi Raporu PEIR) projelerinde de yer verilmiştir. 313Ancak bugün itibariyle gelinen noktada iki yüksek denetim kurumu arasında gerekkurumsal yapılaşma bakımından, gerekse denetimin yöntem ve uygulama sonuçlarıbakımından önemli farklılaşmaların ortaya çıktığı görülmektedir. Bu farklılaşmalar da her ikiyüksek denetim kurumunun birleştirilerek tek bir yüksek denetim kurumu halinegetirilmesinde önemli zorlukları ve çıkmazları beraberinde getirmektedir. 314 Ancak tüm buzorluklar bir yana özellikle AB üyelik süreci dikkate alınacak olursa, tek bir yüksek denetimkurumuna sahip olan AB için, iki başlı yüksek denetim yapısının sorun yaratacağı ortadadır.311 GÖZÜBÜYÜK, Yönetim Hukuku, s.146.312 AYGÜNEY,a.g.m., s.938,939.313 KENGER, Denetçi Yardımcıları…, s.63; KENGER, Kamu Denetiminde…, s.11.314 KENGER, Denetçi Yardımcıları…, s.63.

4. İDARİ DENETİMİdari denetim; bizzat yönetimin kendisi tarafından yapılmakta olan denetim türüdür.Aslında bu denetim yönetimin yürütme içinde yer alan organlar tarafından, yönetsel hukukisonuçlar doğuracak şekilde yönetsel usullere göre denetlenmesidir. Kısa bir anlatımla organ,biçim ve hukuksal sonuçlar açısından idari olan denetimdir. 315İdari denetim, büyük oranda “faal yönetim” yapısı içinde gerçekleşmektedir. “Faalyönetim”, ortaya çıkardığı ve geliştirdiği denetim sistemleriyle yönetimin hukuka ve hizmetingereklerine uygun, düzenli, verimli çalışmasını ayrıca merkezden yönetim, yerinden yönetimesaslarının uyumlu ve dengeli olarak işlemesini sağlamaktır. 316Hiyerarşik denetim ve vesayet denetimi olmak üzere ikiye ayrılmış olan idaridenetimin etkin olarak gerçekleştirilebilmesi için taşıması gereken ilkeler ise şöyledir; 3171) Teftiş ve denetleme işlerinde geleceğe dönük çalışma ve hataları önleme birinciplanda, kusur bulma ve geçmişteki işleri denetleme ikinci planda yer almalıdır.2) Teftiş hizmeti, koordinasyonu, haberleşme ve etkileşimin rasyonel yürümesi içinmerkez-taşra arasında sistemli bir köprü rolü almalıdır.3) Denetimde eğiticilik ve önderlik sistemlerinin rasyonel gelişimi birinci derecedeönemli kabul edilmeli, bilgi ve becerileri yükseltilmek üzere yeterli sayıda denetçiyle kaliteunsuruna ağırlık veren etkin, verimli ve ekonomik teftiş gerçekleştirilmelidir.4) Teftiş ve denetim elemanlarının tecrübe ve kararlarından yüksek kademe yöneticive ilgililerinin tam olarak yararlanması sağlanmalıdır.5) Teftiş ve denetimde rehberlik, görevsel önderlik, problem çözme yeteneği sağlayaneğitim ön plana alınarak, hizmet içi eğitime gereken önem verilmelidir.6) Teftiş tavsiyelerinin yöneticilere benimsetilmesi, kararlar alınması ve uygulamasıiçin teftiş, denetleme kurul ve elemanlarınca bütün imkânlar değerlendirilmelidir.7) Teftiş ve denetim standartları olarak hukuki ve idari mevzuat, bildiri, emirler gibiesasların eğitim mekanizması yoluyla ilgililere öğretilmesinde müfettişler ve denetimelemanları destek olmalı, yazılı emirlerle iş yaptırma ikinci plana alınmalıdır. Müfettiş vedenetçiler de eğiticilik ve rehberlik gerektiren önemli fırsatları değerlendirmelidir.315 ATAY, a.g.e., s.77.316 SANAL, a.g.e., s.31.317 ÖRNEK, Hüsamettin, “Kamu Yönetiminde Denetim ve İlkeleri”, Denetim Dergisi, Yıl:6, Sayı 71-72(Kasım-Aralık), s.14, 1991.

8) Teftiş ve denetleme görevleri tüm devlet teşkilatı ve kuruluşlar için bir sistemhalinde olmalı, bu hizmetlerdeki tekrarlar ve kırtasiyecilik yok edilmelidir.4.1. Hiyerarşik DenetimYöneten yönetilen ilişkisinin olduğu her toplumsal ve yönetsel örgütte hiyerarşibulunmaktadır. Ast-üst biçiminde örgütlenmiş, hiyerarşik yapıya sahip olan her kamu kurumve kuruluşu, yasal bir dayanağa gerek olmaksızın üste; emri altındaki personelin işlemlerinidenetleme imkânı veren, hiyerarşik denetim sistemini kullanmaktadır.Merkezden yönetim sisteminin bir sonucu olarak doğup gelişen bu denetimde 318 üst,astın hukuki işlemini yerindelik ve kanunlara uygunluk açısından denetlemektedir. Daha çokhukuki işlemlerin, yerindeliğini denetlemek şeklinde yapılmakta olan bu denetimlerde üstler,mevcut şartlar altında o hukuki işlemin yapılmasıyla yerinde bir hareket yapılıp yapılmadığınabakmaktadırlar. 319Üst, astlar üzerinde iki tür denetim yetkisine sahiptir. Birincisi üstlerin, astlarüzerindeki denetimi, ikincisi üstlerin, astların yaptıkları işlemler üzerindeki denetimyetkisidir. Üstün astın kişisel durumu ile ilgili hiyerarşik yetkileri, esas itibarıyla memurhukukunu ilgilendirmekte olan atama, sicil verme, yükseltme, disiplin cezası uygulama,hizmet yerini değiştirme gibi işlemlerdir. Hiyerarşik denetimin asıl önemli kısmınıoluşturmakta olan işlemler üzerindeki denetim yetkisinde ise üst, astına emir ve yön vermeanlamında her zaman işlemleri denetleme yetkisine sahiptir. Bu denetim sonunda üst, işlemiuygun bulabileceği gibi işlemin uygulamasını geciktirme veya iptal etme kararı daverebilir. 3204.2. Vesayet DenetimiYerinden yönetim kuruluşlarının yasalarca belirlenmiş standartlar çerçevesinde, kendikuruluş yapıları içinde bulunmayan kuruluşlarca denetlenmesine vesayet denetimidenilmektedir. 321 Vesayet denetimi “idarenin bütünlüğü” ilkesinin doğal bir sonucudur. Budenetim yönetimin bir bütün halinde ve uyumlu olarak çalışmasını sağlamanın temel aracıolarak, 322 yerinden yönetim ilkesi sonucunda oluşturulmuştur. 323318 SANAL, a.g.e., s.31; ERTEKİN, a.g.m., s.501.319 TORTOP, İSBİR ve AYKAÇ, a.g.e., s.173.320 GÖZÜBÜYÜK, Yönetim Hukuku, s.307; TAN ve GÖZÜBÜYÜK, a.g.e., s.930,931.321 SANAL, a.g.e., s.8.322 ERYILMAZ, a.g.e., s.309.323 ERTEKİN, a.g.m., s.501.

Vesayet denetimi, yerinden yönetim kuruluşlarının organları, görevlileri ya daişlemleri üzerinde yapılmakta olan bir denetim türüdür. Yerinden yönetim kuruluşlarınınorganları veya görevlileri üzerindeki vesayet denetimi, çoğunlukla organların ya dagörevlilerin seçimleri, atanmaları, seçimlerin onaylanması, görevlerine son verilmesi şeklindeolmaktadır. İşlemler üzerinde yapılan denetim ise genelde hukuka uygunluk ve yerindelikaçısından yapılmaktadır. 324Vesayet denetiminin gerekçesi yerel düzeyde yürütülen eylem ve işlemlerde devletingenel çıkarlarını gözetmektir. Yani ulusal birlik ve bütünlük ile toplum yararını korumak,yerel gereksinimlerin gerektiği gibi karşılanmasına temel oluşturmak, merkez ile yerelyönetimler arasındaki işbirliği ve eşgüdümü belli ilke ve kurallara oturtmaktır. Bu yolla yerelbirimler ulusal düzeydeki genel ekonomik siyasalarla uyumlaştırılmış olmaktadır. 325Anayasanın 127.maddesiyle yapılan düzenlemeye göre; merkezi idare mahalli idarelerüzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun olarak yürütülmesi, kamugörevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gerektiğişekilde karşılanması için kanunda belirtilen esas ve usuller etrafında idari vesayet yetkisinesahiptir.Temel amacı yerel yönetimlerin eylem ve işlemlerinin yasalara uygunluğunudenetlemek olan 326 vesayet denetimini hiyerarşik denetimden ayıran unsur, vesayetdenetiminin yasaya dayanması ve yasayla belirlenen bir yetki olmasıdır.Hiyerarşik denetimde üst, alt makamı değiştirmek, kaldırmak, düzeltmek, kanununuygulamasında kendi görüşünü hakim kılmak konusunda kesin bir yetkiye sahiptir. İdarivesayet ise bir onama, erteleme veya iptal yetkisinden ibarettir. İdari vesayet makamları,istisnalar dışında yerel meclisler yerine geçerek karar alamazlar. 3274.3. Devlet Denetleme Kurulu, Cumhurbaşkanı ve DenetimCumhurbaşkanının denetim yetkileri, bireysel üst denetim kapsamı içinde yeralmaktadır. Cumhurbaşkanı bu yetkilerini doğrudan doğruya kendisi kullanabileceği gibiDDK aracılığıyla da kullanmaktadır. Cumhurbaşkanının doğrudan gerçekleştirdiği, bireyselnitelikli genel gözetim ve denetim faaliyeti Anayasanın 104.maddesinde “…Anayasanın324 GÖZÜBÜYÜK, Yönetim Hukuku, s.308,309; TAN ve GÖZÜBÜYÜK, a.g.e., s.933,934.325 ULUĞ, Kamu Yönetimi Temel Kanunu…, s.102.326 ERYILMAZ, a.g.e., s.310.327 ERDEM, Behiç, “Sayıştay’ın Belediyeler Üzerindeki Denetimi”, Sayıştay Dergisi, Sayı 2 (Ekim-Aralık),s.19, 1990.

uygulanmasını, devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını gözetir” ifadesiylebelirtilmiştir. Uygulamada Cumhurbaşkanı denetim faaliyetini büyük ölçüde DDK’yainceleme, araştırma ve denetleme yaptırmakla yerine getirmektedir.Cumhurbaşkanı Anayasanın uygulanmasını, devlet organlarının düzenli ve uyumluçalışmasının gözetimini, DDK’nın gerçekleştirdiği denetim faaliyetleri ile yapmaktadır. 328Cumhurbaşkanın denetim faaliyetini gerçekleştirmekte olan DDK, 1981 yılında 2443sayılı kanunla oluşturulmuş, Cumhurbaşkanına bağlı olarak çalışan ve ancakCumhurbaşkanının açıkça görevlendirmesi halinde harekete geçen bir kuruldur.Anayasanın 108. maddesine göre DDK’nın görevi şöyle açıklanmıştır:İdarenin hukuka uygunluğunun, düzenli ve verimli şekilde yürütülmesinin ve geliştirilmesininsağlanması amacıyla Cumhurbaşkanlığına bağlı olarak kurulmuş olan veCumhurbaşkanlığının isteği ile tüm kamu kurum ve kuruluşlarında, sermayesinin yarıdanfazlasına bu kurum ve kuruluşların katıldığı her türlü kuruluşta, kamu kurumu niteliğinde olanmeslek kuruluşlarında, her düzeydeki işçi ve işveren meslek kuruluşlarında, kamuya yararlıderneklerle, vakıflarda her türlü inceleme, araştırma ve denetlemeleri yapmaktır.Bu araştırma, inceleme ve denetleme görevleri kişiler ya da komisyonlar aracılığıylayerine getirilmektedir. 329 Cumhurbaşkanın isteklerinin yoğunluğuna göre inceleme, araştırmave denetlemeler için yıllık veya belli süreli program hazırlamak, sözleşmeli uzmanlarınniteliklerini, uzmanlık alanlarını ve görevlendirme sürelerini karşılaştırmak kurulun görevleriarasında yer almaktadır. Dahası sözleşmeli uzmanlara verilecek ücret ve yolluklarla, kurulemrinde görevlendirilecek geçici personelin ek ödemelerine ilişkin esasları önermek,Cumhurbaşkanının inceleme, araştırma ve denetleme isteklerinin içerik ve kapsamınıbelirleyerek işi yürütecek üye ya da üyeleri görevlendirmek, gerekirse inceleme, araştırma vedenetleme komisyonları kurmak ta kurulun görevleri arasındadır. 330DDK, yapılan denetim faaliyetlerinin sonuçlarını Cumhurbaşkanına sunmadan öncegeçekleştirdiği çalışmalarla ilgili bir rapor hazırlamakta ve kurul içinde görüşerek kararabağlamaktadır. Ancak kurulun hazırlamış olduğu bu rapor, kamu kuruluşlarını bağlayıcınitelik taşımamakta sadece bir ön rapor ve ihbar özelliği göstermektedir. 331Kamu alanının hemen hemen tümünde söz sahibi olan DDK, uygulamada her zamanaynı ölçüde etkili olamadığı ve olağan üstü dönemlerde ön plana çıktığı, 332 silahlı kuvvetlerve yargı organlarını, görev alanı dışında tuttuğu için eleştirilmektedir. Ayrıca devletin önemli328 ATAY, a.g.e., s.117.329 TAN ve GÖZÜBÜYÜK, a.g.e., s.936.330 ATAY, a.g.e., s.121,122.331 TAN ve GÖZÜBÜYÜK, a.g.e., s.937.332 SARAN, M.U., a.g.m., s.57.

görev alanını oluşturan bütçe büyüklüğü, personel sayısı ve siyasi rejim bakımından asıldenetlenmesi gereken kurum olarak görülmesi, siyasi ve idari sistem içinde söz konusuorganın yasal olarak farklı ve güçlü bir statüde olması da eleştiri almaktadır. 333Cumhurbaşkanın, DDK aracılığıyla yaptığı denetimin yanı sıra yürütme organınınkuruluşuna ve işleyişine ilişkin olarak Başbakanı ve Bakanları atamak, YÖK Başkan veüyeleri ile üniversite rektörlerini seçmek ve atamak suretiyle yaptığı işlemlerde denetim işleviolarak görülmektedir. Anayasanın 104.maddesi uyarınca Cumhurbaşkanı, gerekli gördüğühallerde Bakanlar Kuruluna başkanlık etmekte veya Bakanlar Kurulunu başkanlığı altındatoplantıya çağırmakta, bu şekilde yürütme faaliyetine doğrudan katılarak hükümetiyönlendirmekte ve dolaylı da olsa denetlemektedir. Cumhurbaşkanı ayrıca MGK’yı toplantıyaçağırmak, kurula başkanlık etmek, gündemi belirlemek yoluyla da yürütme üzerindedoğrudan bir etki ve denetim sağlamaktadır. 334Cumhurbaşkanının faaliyetlerinin denetimine bakıldığında ise yürütmenin sorumsuzkanadı olarak görevleriyle ilgili konularda siyasi, hukuki, cezai sorumluluğu olmadığıgörülmektedir. Ayrıca Anayasanın 125.maddesine bakıldığında, Cumhurbaşkanının tek başınayapacağı işlemlerde yargı denetiminin söz konusu olmadığı anlaşılmaktadır.4.4. Başbakan, Bakanlar Kurulu ve DenetimAnayasanın 112.maddesine göre Başbakan denetim yetkisini Başbakanlığa bağlı olanYDK ve BTK aracılığıyla yerine getirmektedir. Başbakan, Bakanlar Kurulunun başkanıolarak, bakanlıklar arasında işbirliğini sağlamak ve hükümetin genel siyasetinin yürütülmesinigözetmek konusunda Bakanlar Kurulu ile birlikte sorumludur. Başbakan ayrıca bakanlarıngörevlerinin Anayasaya ve kanunlara uygun olarak yerine getirilmesini gözetmek ve düzelticiönlemleri almakla yükümlüdür.Bakanlar ise 3046 Sayılı Kanun’un 21.maddesi uyarınca bulundukları bakanlığın enüst amiri olarak bakanlık hizmetlerinin mevzuata, hükümetin genel siyasetine, milli güvenliksiyasetine, kalkınma planlarına ve yıllık programlara uygun olarak yürütmekle sorumludur.Bu amaç için yöneticilere emir ve talimat vermek, onları yönlendirmek, bakanlık merkez,taşra ve yurtdışı teşkilatı ile bağlı ve ilgili kuruluşların faaliyetlerini, işlemlerini ve hesaplarınıdenetlemek gibi görevleri bulunmaktadır.333 ERYILMAZ, a.g.m., s.94.334 ATAY, a.g.e., s.80-82.

Bakanlar Kurulu’nun denetimine bakıldığında görevlerini yerine getirirken yaptığıişlemlerin, idari yargı denetimine tabi olduğu görülmektedir. Bakanlar Kurulu’nun yaptığıtüzükler ile aldığı kararlar (kararnameler) Danıştay’ın denetimine tabidir. Bakanlar Kurulukararların dayanağını oluşturan kanun hükümlerinin Anayasaya aykırılığı iddiası söz konusuolduğunda ise Anayasa Mahkemesi tarafından bu kanun hükümlerinin denetimiyapılmaktadır. 3354.4.1. Başbakanlık Teftiş KuruluBTK büyük oranda, DDK’dan esinlenerek 1984 yılında çıkarılan “BaşbakanlıkTeşkilatı Hakkında Kanun” ile oluşturulmuştur. BTK sadece başbakanlık örgütü ilebaşbakanlık bağlı ve ilgili kuruluşlarıyla sınırlı alanda değil, 336 denetim yetkisinin kapsamlıolması nedeniyle Bakanlıklar bünyesinde bulunan benzer kurumlardan farklı olarak, bütünkamu kuruluşlarında denetim yapmaktadır. Kurulun görev ve yetki alanına Başbakanlıkörgütü ve diğer devlet kurumları girdiği için kurul geniş bir alanda denetim faaliyetigerçekleştirmektedir. 3373056 sayılı “Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde KararnameninDeğiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun”un 20.maddesine göre; Teftiş Kurulu BaşkanlığıBaşbakan'ın veya yetkili kılması üzerine müsteşarın emri veya onayı ile Başbakan adına görevyapmaktadır.20.maddeye göre; BTK, bütün kamu kurum ve kuruluşlarıyla KİT’lerde teftişin etkinbir şekilde yürütülmesi konusunda genel prensipleri tespit etmekle ve personelin verimliçalışmasını teşvik edici teftiş sistemini geliştirmekle görevlidir. BTK, bütün kamu kurum vekuruluşlarıyla KİT’lerde, bunların iştirak ve ortaklıklarında, kamu kurumu niteliğindekimeslek kuruluşlarında, vakıflarda, derneklerde, kooperatiflerde, her düzeydeki işçi ve işverenteşekküllerinde teftiş, denetim veya bu amaçla kurulmuş olan birimlerin görev, yetki vesorumluluklarını haiz olarak her türlü inceleme, araştırma, soruşturma ve teftişi yapmaklaveya yaptırmakla görevlidir. Gerektiğinde imtiyazlı şirketlerle, özel kuruluşları mali yöndenteftiş etmek ve denetlemekte BTK’nın görevleri arasındadır.BTK ayrıca tüm kurum, kuruluş ve bakanlıkların görev alanlarına, denetim yoluyladoğrudan müdahale edebildiği gibi buralardaki denetim elemanlarının üstünde bir konumda335 TEKBAŞ, a.g.m., s.268-273,274.336 ERGUN, a.g.e., s.118; SANAL, a.g.e., s.85,86; AYGÜNEY, M.Sabri, “Kamu Kuruluşlarında Denetim veBaşbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu”, Yeni Türkiye Dergisi, Yıl:3, Sayı 14 (Mart-Nisan), s.935, 1997.337 ATAY, a.g.e., s.128.

yer alarak çalışmalarına karışabilmekte, etki edebilmektedirler. 338yetkilerle iç ve dış denetim işlevini birlikte yürütmektedir. 339Kurul bu görev ve4.4.2. Bakanlık ve Bağlı Kuruluş Teftiş KurullarıÜlkemizde kamu yönetiminin denetlenmesinde ve idari soruşturmalarınyürütülmesinde müfettişlik kurumundan yararlanılmaktadır. Bu amaçla bakanlıklarda vebakanlıkların ilgili kuruluşlarında denetim birimi olarak faaliyet gösteren, yasalarlaoluşturulmuş görev, yetki ve çalışma esasları tüzüklerle düzenlenmiş olan teftiş kurulları yeralmaktadır. 340Teftiş kurullarının oluşturulma amacı; bağlı bulunduğu kuruluşun amacını en verimlişekilde, zamanında ve geçerli hukuk düzenine uygun, rasyonel olarak ulaşılıp ulaşılmadığıtespit etmektedir. Amaca yönelmede metotların, yapılan işlem ve eylemlerin uygunluğu,bunların verimlilik, etkinlik ve ekonomi ile hizmet kalitesini sağlayıp sağlamadıklarınıaraştırmak ve kontrol etmektir. Eğer sapmalar varsa bunları meydana çıkarmak ve geneldüzeltme çareleri tavsiye etmek, eğitim ve haberleşmeyi sağlamak merkez-taşra arasındaköprü kurmak, merkezdeki planlama ve düzenleme çalışmalarına katılmak gibi hizmetlerin enuygun tarzda yürümesine yardımcı olmaktır. 341Teftiş kurulları, genellikle içinde yer aldıkları bakanlık veya kuruluşun en yetkili amiriolan bakan veya genel müdür tarafından atanır. Teftiş kurulları başkan olarak adlandırılan,doğrudan en üst hiyerarşik amire bağlı, onun talimatları doğrultusunda görev yapan, sorumluolduğu kimsenin başkanlığında, belirli usullere göre en üst hiyerarşik amir tarafından veyakurul başkanı tarafından atanan başmüfettiş, müfettiş ve müfettiş yardımcılarından oluşan birdenetim örgütüdür. 342Bakanlık bünyesinde yer alan teftiş kurulları, ilgili bakan adına, bakanlık teşkilatı ilebakanlığın ilgili olduğu KİT’lerin ve bağlı kuruluşların tüm personelinin iş ve işlemlerininteftişi ve gerektiğinde soruşturması ile görevlidir. 343 Teftiş Kurulları 3046 sayılı kanunun23.madde düzenlemesine göre; bakanlığın bağlı veya ilgili kuruluşunun amaçlarını daha iyigerçekleştirmek, mevzuata, plan ve programa uygun olarak çalışmalarını sağlamak amacıyla,338 SARI, Özcan, “Kamusal Denetim Gereği Gibi Yapılamıyor”, Denetim Dergisi, Yıl:10, Sayı 86 (Temmuz-Ağustos), s.13, 1995.339 SANAL, a.g.e., s.114.340 ATAY, a.g.e., s.130,131.341 GÜNDÜZ, a.g.e., s.63.342 ATAY, a.g.e., s.134.343 AYGÜNEY, a.g.m., s.936.

gerekli önerileri hazırlayıp bakana sunmak ve özel kanunlarla verilen diğer görevleri yerinegetirmekle sorumludur.Ancak bünyesinde teftiş kurullarına yer veren kuruluşlar olduğu gibi (örneğin İstanbulBüyükşehir Belediyesi bünyesinde teftiş kurulları yer almaktadır) teftiş kurullarına yervermeyen kuruluşlar da bulunmaktadır. (Örneğin KİT, kamu meslek kuruluşları ve genelolarak yerel yönetim birimlerinde teftiş kurulları yer almamaktadır.) KİT’lerdeki denetim,YDK Teftiş Kurulları yardımıyla kamu meslek kuruluşlarında odalar düzeyinde; başkan,odaların disiplin kurulu, genel kurul, yönetim kurulu tarafından, birlikler düzeyinde ise; birlikorganlarının birbirini denetlemesi ve birliklerin, odaların organlarını ve işlemlerinidenetlemesi yoluyla yapılmaktadır.Teftiş kurulları bakımından Maliye Bakanlığı mali iş ve işlemler üzerinde sahipolduğu denetim yetkisi nedeniyle diğer bakanlıklara göre daha fazla ayrıcalıklara sahiptir. Buayrıcalık bakanlığın maliye politikalarının hazırlanmasına yardımcı olmak, politikalarınuygulanmasını sağlamak, uygulamanın takibini ve denetlenmesini sağlamakla görevliolmasından kaynaklanmaktadır.Maliye Bakanlığı kendi bakanlıkları dışında kalan diğer bakanlık ve kuruluşlarıMaliye Müfettişleri ve Maliye Teftiş Kurulu Başkanlığı 344 , Bütçe ve Mali Kontrol GenelMüdürlüğü, Gelirler Genel Müdürlüğü, Hesap Uzmanları Kurulu, Milli Emlak GenelMüdürlüğü, Muhasebat Genel Müdürlüğü kontrolörleri ve denetçileri aracıyladenetlemektedir.5227 Sayılı Kanun’un 40.madde gerekçesinde, teftiş kurullarının etkin ve tarafsızolarak çalışmadıkları belirtilmiş ve gelişmiş ülkelerdeki yeni anlayışların benimsenmesiningerekliliği savunularak, Teftiş Kurullarının kaldırılarak “iç denetçilik” müessesesiningetirilmesi önerilmiştir.5227 Sayılı Kanun’un en çok eleştiri alan yanlarından biri teftiş kurullarının tasfiyesikonusunda olmuştur. Aksaklıklar yaşayan yönetim sistemi reform anlayışı içindeolumsuzluklardan arındırılmak istenmiştir. Denetimin uzmanlaşmış kurumsal yapılar olanteftiş kurulları aracılığıyla yapılması ise gereklilikten öte bir zorunluluk olarak görülmüştür. 345344 Maliye Bakanlığının asıl denetim organı olan Maliye Teftiş Kurullarının görevleri için 178 sayılı KHK’nın20.maddesine bakınız.345 Maliye Müfettişleri Derneği, “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı Taslağı Gerekçesinin “Denetim”Bakımından Değerlendirilmesi”, Kamu Yönetimi Dünyası Dergisi, Yıl: 4, Sayı 16 (Ekim-Aralık), s.48, 2003.

4.5. Yerel Yönetimlerde DenetimYerel yönetimler üzerindeki denetim; iç denetim kapsamında kendi örgütleri,birimleri, işlemleri ve hesapları üzerinde kendileri tarafından yapılan denetim ve devletinyaptığı dış denetim olarak iki başlık altında ele alınabilir.İdari yapıları “merkezden yönetim” prensibine göre düzenlenmiş bütün ülkelerdemahalli idareler, merkezi idarenin denetimi altındadır. Belediyeler üzerindegerçekleştirilmekte olan siyasi, idari ve yargısal denetim merkezi idare tarafından idaridenetimle, dış denetim kapsamında da Sayıştay tarafından denetlenmektedir. 346 Merkeziyönetim, yönetimin bütünlüğünü sağlamak amacıyla yerinden yönetim kuruluşlarının karar,işlem ve eylemlerini, yargı yoluna başvurmadan, yönetsel yetki ve usulleri kullanarakdenetlemektedir. 347Yerel yönetimlerin denetlenmesinde temel alınan ilke ise kamu hizmetlerininyürütülmesinde uyum ve birliğin sağlanmasıdır. 348 Anayasanın 127.maddesine göre yerelyönetimler üzerinde merkezin uyguladığı vesayet denetiminin amaçları; yerel hizmetlerin,idarenin bütünlüğü ilkesine uygun olarak yürütülmesini, kamu görevlerinde birliğinsağlanmasını, toplum yararının korunmasını ve yerel gereksinmelerin gereği gibikarşılanmasını sağlamaktır.Devletin yerel yönetimler üzerindeki denetimi, anayasaya ve yasalara uygunlukdenetimi ve yerel düzeyde alınan kararların ya da yapılan etkinliklerin, yerinde olupolmadıklarını, toplum yararına uygun düşüp düşmediğini denetlemeyi içine alan yerindelikdenetimi olmak üzere iki şekilde yapılmaktadır. Bu denetimlerde; yerel halkın kendisi içinneyin daha iyi olduğunu kendisinin değil, denetimi uygulayan merkez organlarının daha iyitakdir edeceği varsayımı ile hareket edilmektedir. Yerel yönetimlerin özerkliği ilebağdaşmayan nitelikteki bu denetimler, yerel yönetimleri merkezin bir uzantısı halinegetirmektedir. 349Yerel yönetimler üzerinde yapılan gözetim ve denetim faaliyetleri, yerel özerkliğinsınırlarını da belirlemektedir. Özü itibarıyla yerel özerklikle ters orantılı olan denetim faaliyetiarttıkça yerel özerklik daralmakta; denetim azaldıkça, yerel yönetimler daha geniş birözerkliğe kavuşmaktadır. Bu nedenle merkezi yönetimle yerel yönetimler arasında gerginliğe346 ERDEM, a.g.m., s.16.347 GÜNEL, a.g.m., s.25.348 ÖNER, a.g.m., s.190,191.349 KELEŞ, Ruşen, “ Yerel Yönetimlerde Denetim”, Sayıştay Dergisi, Özel Sayı 25 (Nisan-Haziran), s.13, 1997.

neden olmamak için denetim kavramı yumuşatılmaya çalışılarak, gözetim kavramıkullanılmaktadır. 350Yerel özerklikle bağdaşmayan uygulamaların yanı sıra özerk yerel yönetimlerinkorunması ve güçlendirilmesi, demokratik ilkelere ve idarede ademi merkeziyetçiliğe dayananbir Avrupa’nın inşası için, “Avrupa Yerel Özerklik Şartı” oluşturulmuştur. Türkiye de bazıçekinceler koymakla birlikte bu belgeyi onaylamıştır. 351Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın 8.maddesine göre: Yerel makamların her türlüidari denetimi, kanun ve anayasal ilkelerle uygunluğu sağlamak amacıyla ancak kanunla veyaanayasa ile belirlenmiş durumlarda yapılacaktır. Bunun yanı sıra yerel makamların yetkilioldukları işleri gereği gibi yapıp yapmadığının tespiti üst makamlar tarafından idari denetimlekontrol edilecektir.Yerel yönetimler devlet yapısı içinde ve yönetimin bütünlüğü çerçevesinde, bağımsızsiyasal kurum niteliğinde olmaksızın, belli bir özerklikten yararlanmaktadır. Yerel yönetimlerüzerindeki devlet denetim ve gözetiminin nesnel amaçları ise şunlardır: 3521) Devletin genel menfaatlerini, ulusal birlik ve bütünlüğü korumak, bu bağlamdayerel yönetimlerin ulusal makro ekonomik politikalarla uyumunu sağlamak.2) Kamu hizmetlerinin görülmesinde, birimler ve kademeler arasında uyum,koordinasyon sağlamak ve yerel yönetimleri ilgilendiren her türlü politikayı hayata geçirmek.3) Yerel yönetimlerin seçimle ve atamayla gelen kadrolarında görev yapan kişilerin,yetkilerini aşmaları ve görevlerini kötüye kullanmaları durumunda halkı korumak.4) Ayrıca devletin, yerel yönetimler üzerindeki denetim ve gözetiminin açık ya dayasal olmayan, fiili nitelik taşıyan örtülü bir amacı da bulunmaktadır. Bu amaç, altbasamaklarda bulunan birimleri, merkezin ve merkezi erki elinde bulunduran güçlerindenetimi ve otoritesi altında kendine bağımlı kılmaktır.Yerel yönetimlerin asıl fonksiyonu, yöre halkının her türlü ortak ihtiyacını en iyibiçimde karşılamak olduğu için yerel hizmetlerin yerine getirilmesi ve bu hizmetleringerçekleştirilmesi için yapılan harcamaları yerel halkın denetimine sunmaları, bu yönetimlerinmali alandaki sorumluluklarının gereğidir. Ayrıca yerel yürütme organının başı olan BelediyeBaşkanı ve Belediye Encümeni de idari ve mali açıdan yerel meclislerin denetimine tabidir.350 KELEŞ, a.g.m., s.10.351 Avrupa Yerel Özeklik Şartına Türkiye’nin koymuş olduğu çekinceler için bkz.: 3723 Sayılı Kanun.352 KELEŞ, a.g.m., s.10,11.

Yerel yönetimlerdeki denetim görevi, bütçe ve kesin hesabın görüşülüp karara bağlanmasısırasında Belediye Kanununda düzenlenen şekilde yerine getirilir. Belediye Meclisi bizzat yada kendi üyeleri arasından seçtiği Belediye Encümeni aracılığıyla bütçe uygulamasını kontroleder. Bunun yanında belediye bütçelerinin uygulanması, merkezi yönetim tarafından, değişikzamanlarda müfettişler tarafından yapılan denetimlerle de kontrol edilir. 353Belediyelerin denetimi 3152 sayılı “İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve GörevleriHakkındaki Kanun”un 15/a maddesi ve “İçişleri Bakanlığı Teftiş Kurulu Tüzüğü”nün 2. ve7.maddeleri ile “Teftiş Kurulu Çalışma Yönetmeliği”nin 16. ve 17. maddelerine göreyapılmaktadır. Belediyelerin idari işlemlerinin yargısal denetimi Danıştay, bütçe ve muhasebeişlemlerinin yargısal denetimi ise Sayıştay tarafından yapılmaktadır.Yerel yönetim birimleri içinde yer alan Vali ve Kaymakamlar da kendilerine bağlı veemri altında çalışan örgüt birimlerini direkt olarak denetleme yetkisine sahip olmalarınınyanında beldedeki hizmetlerin daha iyi şekilde yürütülmesinden de sorumludurlar. 3545442 Sayılı “İl İdaresi Kanunu”nun 9.maddesinin D fıkrasına göre; Valinin denetimyetkisi 4.maddenin son fıkrasında belirtilen adli ve askeri teşkilat dışında kalan bütün devletdaire, müessese ve işletmelerini, özel iş yerlerini, özel idare, belediye ve köy idareleriylebunlara bağlı bütün müesseselerini denetlemek ve teftiş etmek olarak belirtilmiştir. Aynımaddenin E fıkrasına göre Valinin, ilin genel idare ve genel gidişatını denetlemekle sorumluolduğu da belirtilmiştir. Aynı maddenin İ ve J fıkralarında ise, devlete ya da kişilere aitbinalarla ilgili denetleme önlemleri yer almaktadır.11.maddenin E fıkrasına göre:Devlete, özel idareye, belediye ve köylere ait olan, bunlara bağlı bulunan veya bunlarıngözetim ve denetimi altında iş gören daire ve müesseselerle diğer bütün gerçek ve tüzelkişilertarafından işletilen mali, ticari, sınaî ve iktisadi müesseseler, işletmeler, ambarlar, depolar vesair uzman, fen adamı, teknisyen, işçi gibi personel bulunduran yerler Devlet ve memleketemniyet, asayişi ve iş hayatının düzenlenmesi bakımından valinin gözetim ve denetimi altınaalınmıştır.Kanunun 13/C, 15. ve 16.maddelerinde de; Valilerin gerekirse memurlarıcezalandırabileceği ifade edilmiş, 26.madde ile de; her yıl uygun gördükleri zamanlarda ilinbütün ilçe, bucak ve köylerini ayrıca il içindeki teşkilatı teftiş edecekleri belirtilmiştir.5442 Sayılı Kanunun, 31.maddesinin Ç fıkrasında Kaymakamların görevleribelirtilmektedir. Bu maddeye göre Kaymakamın görevi dördüncü maddenin son fıkrasında353 ERDEM, a.g.m., s.17-19.354 KÖKSAL, a.g.m., s.56.

elirtilen daire ve müesseseler dışında kalan bütün devlet daire, müessese ve işletmelerini,özel işyerlerini, özel idare, belediye ve köy idareleriyle bunlara bağlı bütün müesseseleridenetlemek ve teftiş etmektir.Ayrıca ilçenin her yönden genel idare ve genel gidişini düzenlemek ve denetlemeklesorumlu olan Kaymakamlar, ilçe memurlarının çalışmalarını ve teşkilatın işlemesini gözetirve denetlerler. Bu doğrultuda kanunun, 32.maddesinin, F bendinde de belirtildiği üzere:Devlete, özel idareye, belediye ve köylere ait olan, bunlara bağlı bulunan veya bunlarıngözetim ve denetimi altında iş gören daire ve müesseselerle diğer bütün gerçek ve tüzelkişilertarafından işletilen mali, ticari, sınaî ve iktisadi müesseseler, işletmeler, ambarlar, depolar vesair uzman, fen adamı, teknisyen, işçi gibi personel bulunduran yerler Devlet ve memleketemniyet, asayişi ve iş hayatının düzenlenmesi bakımından kaymakamın gözetim ve denetimialtındadır.Aynı kanunun 36.maddesine göre; Kaymakam, valiyi bilgilendirmek üzere, devir veteftiş sonucunu bir raporla valiye bildirmek kaydıyla her yıl ilçenin bütün bucaklarıylaköylerinin en az yarısını ve ilçe içindeki teşkilatı teftiş etmekle de görevlidir.4.6. Bağımsız İdari Otoriteler ve DenetimKamu yönetiminde denetim konusunun incelenmesi aşamasında Bağımsız İdariOtoritelerin (BİO) 355denetimine de bakılmalıdır. Ancak BİO’ların hepsinin tek tekincelenmesinin güç ve daha kapsamlı bir çalışmayı gerektirmesi nedeniyle BİO’ların denetimihakkında bilgi vermesi açısından sadece Sermaye Piyasası Kurulu (SPK) ile BankacılıkDüzenleme ve Denetleme Kurumu (BDDK) genel hatlarıyla ele alınacaktır.Bilindiği üzere BDDK ve SPK’nın asli görevi denetim yapmak değildir. SPK’nıngörevi sermaye piyasasını düzenlemek, kurallar koymak ve uygulamak, BDDK’nın görevi demali piyasaları düzenlemek, kurallar koymak ve uygulamaktır. 356 2449 sayılı kanunla SPK’yakanun kapsamına giren kuruluşlarda, kanun hükümleri çerçevesinde denetleme, düzenleme,tedbirler alma gibi görev ve yetkiler de verilmiştir.4389 Sayılı “Bankalar Kanunu” çerçevesinde düzenlenmiş olan BDDK da; tasarrufsahiplerinin hak ve menfaatlerini korumakla görevlidir. BDDK, mali piyasalarda güven,istikrar ve ekonomik kalkınmanın gereklerini dikkate alarak kredi sisteminin etkin bir şekildeçalışmasını sağlamaktadır. Ayrıca bankaların kuruluş, yönetim, çalışma, devir, birleşme,tasfiye ve denetlemelerine ilişkin olarak kanunda verilen yetkiler çerçevesinde, düzenlemeler355 BİO’ların denetimiyle ilgili ayrıntılı bilgi için bkz.: SANAL, a.g.e., s.370-311.356 KENGER, Denetçi Yardımcıları…, s.61.

yapmaktadır. BDDK uygulamaları denetlemek, sonuçlandırmak, tasarrufların güvence altınaalınmasını temin etmek ve kanunla verilen diğer görevleri yerine getirmekle de görevlidir.4.7. Personel DenetimiPersonel seçimi ne kadar iyi yapılmış olursa olsun, personelin çalışmalarının denetimaltında tutulması gerekmektedir. Şayet, personel seçimindeki olası yanlışlık sadece denetimile ortaya çıkarılabilmektedir. Personelin çalışması oranında değerlendirilmesi, sicilişlemlerinin hazırlanması da gene personel denetimi ile mümkün olmaktadır.Yönetim kademesi içinde yer alan kamu görevlileri çalışma, etkinlik veverimliliklerine, hiyerarşik emirlere uyma derecelerine göre değerlendirilmektedir.Personel denetimi verileri ile kamu görevlileri iyi ya da kötü sicil alabilmektedirler. Bunedenle kamu görevlileri kamu hizmetlerini yasa, tüzük ve yönetmeliklerin emrettiğişekillerde yerine getirmediklerinde; uyarma, kınama, aylıktan kesme, kademe ilerlemesinindurdurulması, devlet memurluğundan çıkarılma gibi cezalar almaktadırlar. Sorumluluklarınyerine getirdiklerinde ise; takdirname, ödül, kademe ya da derece yükselmesi almaktadırlar.Memuru çeşitli yönlerden değerlendirmeye tutan sicil amirleri yaptıkları bu denetimlersonrasında yıllık sicil raporları hazırlamakta be nedenle bir anlamda, memurun kariyerdenetimini yapmaktadırlar. Ancak bu denetimler yapılırken personelin girişkenlik yeteneğininkırılmamasına dikkat edilmelidir. Zira personel denetiminin asıl amacı, personelingirişkenliğini harekete geçirmektir. 3575. OMBUDSMAN DENETİMİHukuk düzeni haksız yönetsel eyleme karşı korunmayı sağlamak amacıyla birçokönlem almıştır. Dolayısıyla hukuk düzeni içinde daha üst idari otoriteye veya idari yargıyabaşvurma imkânı bulunmaktadır. Ancak bazen bu yöntemler basit ve süratli bir şekildeişleyememekte uzun süreli ve pahalı olmaktadır. Haklarını aramak isteyenler açısındanzorlaşan ve karmaşıklaşan durum nedenliyle de yönetim karşısında zayıf bir konumdaolduklarını hisseden kişiler, bu yöntemlere başvurmaktan kaçınmaktadır. Yetkililerden yardımistediklerinde; yetkililerin yönetsel kararları ve uygulamaları sorgulamalarının yasal olarakengellenmiş olması nedeniyle yardım edememeleri 358 sonrasında da kişiler bu konuda bir şeyyapılamayacağı kanısına varmaktadır. İşte Ombudsman denetimi bu nedenlerle yönetselhatalar karşısında çaresiz kalan kişilere sağlanmış olan bir yardımdır.357 TORTOP, İSBİR, AYKAÇ, a.g.e., s.138.358 PICKL, Victor J., “Ombudsman ve Yönetimde Reform”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt No 19, Sayı 4 (Aralık),s.38, 1986.

Ombudsman kurumunun tarihçesine bakıldığında kurumun çekirdeğini oluşturan ilkyapının Osmanlı dönemine kadar uzandığı görülmektedir. 359 Kökleri Osmanlıya kadar uzananve Ombudsman denetim sisteminin kaynağı kabul edilen ve Osmanlı Devlet düzeni içinde yeralan şeyhülislamlık kurumunun, siyasi sorumluluğu yoktu. Ama yargıyı ve idareyi gözetimaltında tutma işlevi bulunmaktaydı. Şeyhülislam yürütme organı içinde yer almıyor, daha çokAnayasa yargısı gibi çalışıyordu. Yani kendisine başvurulduğunda görüşünü ve kararınıbildiriyordu 360Anadolu Selçukluları’nda, en yüksek ilmiye rütbesinin sahibi olan “Kadı’ul-Kudat” lıkmakamı, Memluklular’da “Divan al-Mazalim” veya “Dar al-Adl” adıyla anılan vehükümdarların haftada iki gün, halkın davalarını ve devlet memurlarıyla ilgili şikâyetleridinlediği bir divan bulunmaktaydı. 361İslâm devletinin büyümesi ve işlevlerinin artması ile bu örgütlenme gelişmiştir. Bubüyüme sonrasında ise valiler başka yargıçlara yakınmaları inceleyecek yetki devretmeyöntemini seçmişlerdir. Dolayısıyla olağan yargıçlar yanında valilere karşı yaptıklarıyakınmaları hükme bağlayan uzmanlaşmış yargıçlar oluşturulmuştur. Böylece yakınmayargıcı İslâm devlet sisteminin temel özelliği haline gelmiştir. 362İsveç’te Demirbaş Şarl tarafından oluşturulan kurumun, bu günkü anlamdaOmbudsmana dönüşmesi Napolyon Savaşları sırasında İsveç’in bir kez daha Ruslarayenilmesinden ve bir darbe ile Kral IV. Adolf’un tahttan uzaklaştırılmasından sonra 1809Anayasası ile gerçekleştirilmiştir. 363Yerel otoritelerin yetkilerini sınırlandırmak amacıyla oluşturulan Ombudsman, 364ülkede demokrasinin yerleşmesiyle yasama organı adına yürütme ve buna bağlı çalışan tüm359 Osmanlı yönetimindeki Osmanlı Baş Yargıcı’nın Ombudsman kurumuna benzer biçimde örgütlendirilmiş,“Kadı’ul-Kudat” olarak bilinen bürosu bulunmaktaydı. İslâm adalet sisteminin önemli bir parçası olan bubüronun Ombudsman kurumuna esin kaynağı olduğu düşünülmektedir. Demirbaş Şarl (XII. Charles) 1709yılında Ruslara yenilmesinin ardından Osmanlı imparatorluğu’nda sığınmacı -konuk- olarak yaşadığıdönemlerde (1709-1714) bu sistemden etkilenmiştir. Osmanlı Baş yargıcının temel görevi; İslâm Hukukubağlamında, Sultan dahil olmak üzere tüm kamu görevlilerinin ve halkın birbirleriyle veya devletle olanilişkilerini düzenlerken hukuk kurallarının adaletli bir şekilde uygulanmasını güvence altına almaktır. Aynızamanda, halkı memurların adaletsizliğine ve yetkileri kötüye kullanmalarına karşı korumaktır. Bunun yanındaBaş Yargıcın yetki alanı içinde, “Divan-ı Mezalim” ya da “Muhtasib” adıyla “Yakınmalar Kurulu” denilebilecekgeleneksel bir kurum da bulunmaktaydı. SANAL, a.g.e., s.63; PICKL, a.g.m., s.39.360 ERYILMAZ, a.g.m., s.91.361 TAYŞİ, İsmet, “Ombudsman Kurumu ve Ülkemizde Uygulanabilirliği”, Sayıştay Dergisi, Özel Sayı 25(Nisan-Haziran), s.108, 1997.362 PICKL, a.g.m., s.39,40.363 ULUER, Yıldırım, “Ombudsman (Kamu Denetçisi)”, Türkiye’de Kamu Yönetimi, Derleyen: BurhanAYKAÇ, Şenol DURGUN ve Hüseyin YAYMAN, Yargı Yayınevi, Ankara, s.470, 2003.364 TORTOP, Nuri, “Ombudsman Sistemi ve Çeşitli Ülkelerde Uygulanması”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt No31, Sayı 1 (Mart), s.3, 1998.

kamu kuruluşlarını gözetim altında tutmayı benimsemiştir. Sağladığı bu yararlar nedeniyle desonraki tüm Anayasa değişikliklerinde yer alarak İsveç’in temel kurumlarından biriolmuştur. 365Dünyanın her köşesinde iyi bilinen bir sözcük olan Ombudsman, çoğu zaman açıkçabenzerlikleri olmayan bireyler, bürolar, komisyonlar ve daireler gibi çeşitli kamusal ve özelkurumlar için, basın, tüketim, ticaret ve askeri konularda çalışan ihtisas Ombudsmanlarıylakarıştırılmaktadır. Ancak evrensel bir tanımı olmamakla birlikte, Ombudsman ülkekültürünün ve hükümet sisteminin gereksinimleri doğrultusunda şekillenmekte ve buna göretanımlanmaktadır. 366Parlamentodan güç alan, yönetimi denetleme yetkisine sahip, geniş bir bağımsızlıkiçinde, aşırı formalitelere bağlı olmadan vatandaşların korunması için çalışan Ombudsmanın,yargı denetiminin yerleşmediği, parlamenter rejimin uygulandığı ülkelerde geliştiğigörülmektedir. 367Bunun yanında yönetsel yargının bulunduğu ülkelerde Ombudsman kurumuna ihtiyaçolmadığı ve bu ülkelerde uygulanamayacağı şeklinde bir eğilim de bulunmaktaydı. Ancakyönetsel yargının bulunduğu ülkelerde uygulanan Ombudsman kurumunun gösterdiği başarıbu görüşün geçerli olmadığını ortaya koymuş, bu yöndeki endişeleri de büyük ölçüdeçürütmüştür. Nitekim Ombudsman kurumunun öncüleri olan İsveç ve Finlandiya’da yönetseleylem ve işlemleri denetim altında bulundurmak üzere İdare Mahkemesi formülübenimsenmiş ve başarıyla uygulana gelmiştir. Kurumun yönetsel yargının beşiği sayılanFransa’da kabulü ve başarıyla uygulanması ise yönetsel yargının bulunduğu ülkelerdeOmbudsman kurumuna gereksinim yoktur savını tamamıyla çürütmüştür. 368Ombudsman genel olarak; yasa ile kurulmuş, yönetimin dışında yer alan, halktarafından kolayca başvurulabilen, hızlı işleyen biçimsellikten uzak ve pahalı olmayan, kamuyönetimi içindeki organların, memurların ve idarenin kötü işleyişinden mağdur olan kişileradına bağımsız, tarafsız olarak hareket eden bir kurumdur. Ombudsman birey olarakdürüstlüğü ve saygınlığı temsil etmektedir. 369 Ombudsmanın bağımsızlığı ise anayasa veya365 SANAL, a.g.e., s.65.366 GAMMELTOFT-HANSEN, Hans, “Ombudsman Kavramı”, Çeviren: Turgay ERGUN, Amme İdaresiDergisi, Cilt No 29, Sayı 3 (Eylül), s.195, 1996; AKIN, Cengiz, “Cumhuriyetimizin 75. Kuruluş YıldönümündeYönetimin Denetlenmesinde Yeni Bir Denetim Yolu: Ombudsman (Yüksek Yönetim Denetçisi)”, Türk İdareDergisi, Yıl:70, Sayı 421(Aralık), s.522, 1998.367 TORTOP, İSBİR ve AYKAÇ, a.g.e., s.180; TORTOP, a.g.m., s.39.368 TEMİZEL, Zekeriya, “Yurttaşın Yönetime Karşı Korunmasında Bir Başka Denetim Organı: Ombudsman”,Yeni Türkiye Dergisi, Yıl:3, Sayı 14 (Mart-Nisan), s.777, 1997; AKIN, Cumhuriyetimizin 75.Kuruluş…, s.538.369 GAMMELTOFT-HANSEN, a.g.m., s.195; TAYŞİ, a.g.m., s.110,116,117.

yasalarda yer alması, seçilme şekli ve süresi, sahip olduğu dokunulmazlıklar, faaliyetleriüzerinde dış denetimin olmaması ve mali olanaklarıyla ilgilidir. 3705.1. Ombudsman Kurumunun İşleyişi ve EtkileriOmbudsman birçok ülke tarafından benimsenen evrensel kurum olmasına karşınuygulandığı her ülkede değişik bir statüye sahiptir. Her ülke kendi siyasal, yönetsel kültürünegöre Ombudsmanın görev alanını belirlemiştir. Kurumun birçok ülke tarafından uygulanıyorolmasının bir sebebi de bu özelliğidir.ERYILMAZ’ a göre ülkede bağımsız bir Ombudsman kurumunun var olması; halkakarşı adaletli, çabuk ve saygılı davranılması, yükümlülüklerin hukuka uygun olarakbelirlenmesi, kamu hizmetlerinin dürüstlük ve etkinlikle yürütülmesi gerektiğinin,yönetenlerce kabul edildiğinin açık bir göstergesidir. 371Ombudsmanın önemli özelliğinden biri bağımsızlıktır. Bu nedenle de Ombudsmanlarınhükümetler tarafından atanması az tercih edilmektedir. Dolayısıyla Ombudsmanlar genelolarak parlamento tarafından seçilmektedir. 372 Ancak istisna durumlarda bulunmaktadır.Örneğin; İngiltere, İrlanda ve Fransa bu yöntemi tercih etmemiştir. İngiltere’de Ombudsman(parlamento komiseri) hükümetin önerisi üzerine, parlamento komiseri ile Avam kamarasıarasındaki ilişkileri yürütmekle görevli olan soruşturma kurulu başkanının görüşününalınmasından sonra kraliçe tarafından atanmaktadır. İrlanda’ya bakıldığında iseOmbudsmanın parlamentonun kararından sonra Cumhurbaşkanı tarafından atandığıgörülmektedir. Fransa’da Ombudsmanın atanması Cumhurbaşkanının imzasını da içermekteolan bakanlar kurulu kararı sonrasında olmaktadır. 373Kurumun anavatanı olarak görülen İsveç’te Ombudsman Parlamento (riksdag)tarafından atanan ve görevini bağımsız olarak yerine getiren, bir çeşit hukuk danışmanıkonumundadır. Ombudsman, bir kurul tarafından her genel seçimden sonraki on beş güniçinde, dört yıllık bir yasama dönemi için seçilmektedir. Ayrıca gerektiğinde Ombudsmanınyerini doldurması için Ombudsman yardımcısı seçilmekte, görev süresi biten Ombudsmanıntekrar seçilmesi de söz konusu olmaktadır. 374370 TEMİZEL, a.g.m., s.775; SANAL, a.g.e., s.59.371 ERYILMAZ, a.g.e., s.314.372 AKIN, Cumhuriyetimizin 75. Kuruluş…, s.524; TORTOP, Ombudsman Sistemi…, s.5.373 TORTOP, Ombudsman Sistemi…, s.5.374 TORTOP, Yönetimin Denetlenmesi…, s.40.

Fransız Mediateur’ü ise Cumhurbaşkanın başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulundagörüşüldükten sonra Cumhurbaşkanı tarafından bir kararname ile bir defaya mahsus olmaküzere altı yıllığına atanmaktadır. 375 Ombudsman seçiminde yürütme organına bağlı olduğuzaman kurumun politik eğilim taşıdığı, özellikle çoğunluk partisinin etkisi altında kaldığıgerekçesiyle eleştirilmektedir. 376Ombudsman ilke olarak vatandaşların eylem ve işlemler hakkındaki şikâyetlerinihiçbir formalite ya da şekil şartına bağlı olmaksızın alır, inceler ve sonuçlandırır. AncakOmbudsmanın yönetsel işlemleri inceleme konusu yapabilmesi için vatandaşların başvurusuşart değildir. Nitekim Ombudsman kişisel gözlemlerine, yapmış olduğu denetimlere veya kitleiletişim araçları aracılığıyla kendisine gelen bilgi ve belgelere dayanarak yönetsel eylem veişlemleri inceleyebilir. Bunun yanı sıra şikâyete neden olan eylem ve işlemlerdenetkilenmeyen kişilerin başvuruda bulunması da mümkündür. 377Bu serbestliklerin yanında Ombudsman hiçbir kurala bağlı olmaksızın keyfi olarakhareket eden bir kurum değildir. Nitekim Fransız Mediateur’u bilgileri alırken ve gereklisoruşturmaları yaparken, gerek denetim organlarının harekete geçirilmesinde, gerekmemurların dinlenmesinde hiyerarşik otoritelerin iznini almak ve yazışmalarda da bu düzeneuymak zorundadır. Ayrıca gizlilik gerektiren durumlarda bazı belgelerin verilmemesi demümkündür. 378Ancak ülke uygulamalarında ortak olan asıl önemli nokta Ombudsmanın yönetim ilehalk arasındaki ilişkileri, halk yanında yer alarak çözümlemeye çalışan bağımsız bir görevliolmasıdır. Ombudsmanların görev süreleri de farklılık göstermekle birlikte 4 ile 7 yıl arasındadeğişmektedir. Ayrıca kimi ülkeler kurumun bağımsızlığını güçlendirmek amacıyla yenidenseçilmeme şartı da getirmişlerdir.Ombudsman, bağımsız üst düzey bir kamu görevlisinin başında bulunduğu, anayasaya da yasa ile kurulan, araştırma, eleştirme, düzeltici eylemler önerme ve bulgularınıkamuoyuna duyurma yetkisine sahip olan ancak resmi yaptırım yetkisi bulunmayan birbürodur. 379375 ŞENGÜL, Ramazan, “Fransa’da Kamu Yönetiminin Denetlenmesinde Kamu Arabulucusunun (Metiateur DeLa Republique) Rolü”, Danıştay Dergisi, Yıl: 33, Sayı 105 ( Aralık ), s.32,33, 2003.376 TORTOP, Yönetimin Denetlenmesi…, s.45,46.377 AKIN, Cumhuriyetimizin 75. Kuruluş…, s.526.378 ATAY, a.g.e., s.285,288-290.379 GAMMELTOFT-HANSEN, a.g.m., s.195.

Ombudsmanın asıl işlevi ise yönetsel işlem ve eylemler nedeniyle ortaya çıkan halkyakınmalarını incelemek, yönetimin hatalı tasarruflarını ortaya çıkararak hukuka uygunhareket etmesini sağlamak üzere, siyasal denetimi ve kamuoyunu harekete geçirerek idareninhukuka uygun hareket etmesini sağlamaktadır. 380Tüm bunların yanında Ombudsmanın yönetimi denetleme, belli konularda sistematikaraştırmalar yapma, vatandaşın şikâyetleriyle ilgili olarak inceleme ve soruşturma yapmahakkı da vardır. Ayrıca hatalı işlem yapan kamu görevlilerinin hatalarını veya yanlışlarınıdüzeltmeye davet etme yetkisi de bulunmaktadır. Kural ihlali yapan kamu görevlilerihakkında ceza ve disiplin soruşturması açma veya açılmasını isteme, gerektiğinde hatalı işlemveya eylem nedeniyle kamu görevlilerini kamuoyu veya parlamento nezdinde eleştirmeyetkisi de bulunmaktadır. Kamu yönetiminin iyi işlemesi için yönetsel önerilerde bulunma,yasa teklifleri hazırlama, çalışmalar ile ilgili olarak parlamentoya yıllık rapor veyagerektiğinde özel rapor verme Ombudsmanın yetkileri arasında yer almaktadır. 381Bu yetkiler doğrultusunda Ombudsman bir kusur veya yönetsel ihmal saptadığında,öncelikle suçlu olan memura kusurlarını bildiren ve tutacağı yolu gösteren bir yazı gönderir.Memurun yaptığı işlem veya yorum kusurlu, fakat kanun açısından cezayı gerektirmiyorsa,doğru yolu gösterir ve buna göre işlem yapmasını ister. Ayrıca gerekli görürse yapılan işlemindeğiştirilmesini ve vatandaşın istediği şekilde yapılmasını da ister. 382Ombudsmanın görev alanı ilk oluşturulduğu şekliyle kalmamış ihtiyaçlar oranındagenişletilmiştir. Örneğin, başlangıçta sınırlı bir denetim yetkisine sahip olan İsveçOmbudsmanı, daha sonra denetleme alanları ve konularının kapsamları genişletilmek veyetkileri artırılmak suretiyle bir gelişim ve değişim yaşamıştır. 383Ombudsman denetimibaşlangıçta yargı otoritelerini ve onlara bağlı yönetimleri içine almaktayken 1950’li yıllardanitibaren yetkileri genişletilerek diğer otoriteler ve yerel yönetimler dahil edilmiştir. 384 Dahasonra da Ombudsman sayısı arttırılarak üçe çıkarılmıştır. Uygulamada ki aksamalar ve yenidenetim ihtiyaçları nedeniyle de 1968 yılında kurumun yapısında önemli bir reformyapılmıştır. 385İsveç Ombudsmanı vatandaş başvuruları üzerine ya da kendiliğinden hareketegeçmektedir. Yetkisi de sadece yakınma konularını incelemektir. Ayrıca geniş bir araştırma380 GÖZÜBÜYÜK, Yönetim Hukuku, s.312; TAN ve GÖZÜBÜYÜK, a.g.e., s.946; GÜNEL, a.g.m., s.33.381 AKIN, Kamu Yönetimimizde..., s.94,95.382 TORTOP, Yönetimin Denetlenmesi..., s.40,41.383 ATAY, a.g.e., s.272.384 AKIN, Cumhuriyetimizin 75. Kuruluş…, s.528; TEMİZEL, a.g.m., s.773.385 ATAY, a.g.e., s.272,275.

yetkisine sahip olan Ombudsmana her türlü belge ve bilgi açık tutulmaktadır. Dolayısıylagörevini yapabilmek için gerekli olan resmi veya özel tüm dokümanları, hatta gizli bilgilerigörebilmekte, soruşturmada memurlardan yardım isteyebilmektedir. 386Danimarka’da yer alan Ombudsmanın görev alanına bakıldığında içine yargı organlarıdışında kamu yönetimi içerisinde yer alan tüm bakanlıkların, kamu kuruluşlarının, kamuyetkisini kullanan herkesin girdiği görülmektedir. Finlandiya’da ise bu alana askeri birimlerve yargı da girmektedir. 387İngiltere’de Ombudsmanın görev alanı kötü yönetim ve kötü yönetimden doğanşikâyetlerin giderilmesi ile sınırlandırarak bireysel şikâyetlerin giderilmesinin yanı sıra kötüyönetimi ve genel olarak haksızlıkları önlemek için, tüm kamu yönetiminin iyileştirilmesiaşamalarını kapsamaktadır. 388Ombudsman kurumunun varlığı ile idare, otoriter yapı görüntüsünden çıkıp, hatayapabileceğini kabul eden ve hata yaptığını öğrenmesinin sonrasında yaptığı hataları düzeltmeyolunu seçen bir konuma sahiptir. Fransa’da Ombudsman kendisine gelen şikâyetleriincelerken, uygulanan yasal veya yönetsel düzenlemenin hakkaniyete zarar verdiğini tespitederse, kuruluşa yapması gereken değişikliklerin neler olduğunu gösterme yetkisine sahiptir.Bu durum sayesinde Ombudsman denetleme fonksiyonuna ek olarak idari reformlarınyapılma sürecine katkı sağlamış olmaktadır. 389Nitekim Ombudsmanın varlığı bile memurlar üzerinde caydırıcı etki yaratmayayetmektedir. Gücünü ve otoritesini parlamentodan alan, kamu yönetimi işleyişini çok iyibilen, saygın bir kişi tarafından, kamuoyu ve parlamento önünde yanlış yaptığının belirtilerekeleştirilmesi, memurların işlerini yaparken halkı daha çok gözetmelerine ve kendiemrindekilere de bu yolda davranmaları gerektiğini öğretmelerine neden olmaktadır. Bunedenle kamu görevlileri hatalarını daha iyi yakaladıkça, bürokrasinin bu hataları yinelemesiönlenmekte ve dolaylı şekilde olsa da yönetim üzerinde etkili olmaktadır. 390Pek çok ülke tarafından uygulanan mutlak yetkisi inceleme olan Ombudsman,“Yönetime emir verememe” ve “yönetim yerine işlem yapamama” ilkeleri doğrultusunda386 SANAL, a.g.e., s.66; TEMİZEL, a.g.m., s.774.387 AKIN, Cumhuriyetimizin 75. Kuruluş…, s.528,529.388 TEMİZEL, a.g.m., s.768.389 ŞENGÜL, a.g.m., s.36; ERHÜRMAN, Tufan, “Ombudsman”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt No 31, Sayı 3(Eylül), s.100, 1998.390 PICKL, a.g.m., s.45; AKIN, Cumhuriyetimizin 75.Kuruluş…, s.530.

hareket etmektedir. 391 Ombudsman kendisine ulaşan yakınmaların araştırılmaya değer olupolmadığına karar verme özgürlüğüne sahiptir. Ayrıca araştırmasını sorunun başka yönlerinikapsayacak biçimde geliştirme ya da istediği zaman araştırmayı durdurma yetkisi debulunmaktadır. 392 Ombudsmanın faaliyetleri denetim üzerinde oldukça etkili olmaktadır. Zirayönetim, hukuki açıdan Ombudsmanın vardığı sonuç ve görüşü doğrultusunda işlem yapmakzorunda olmasa da uygulamadığı kararlar hükümetin sorumluluğuna yol açmaktadır. 393Ombudsman bağımsız bir kurum olarak ünlenmiştir. Zira kurum uygulanmakta olduğuher ülkede hiçbir kurum ya da kişi ile ast-üst ilişkisi yoktur. Bu bağımsızlık hem yürütmeorganına, hem de kendini seçen parlamentoya karşı söz konusudur. Parlamentonun temsilcisiolarak yönetim üzerinde parlamento adına denetim yapmakta olan Ombudsman, parlamentotarafından seçilmekte etkinliklerini düzenleyen genel kuralları koymakta ancak güven yitirdiğizaman görevden alınabilmektedir. 394Tüm bu açıklamaların yanı sıra Ombudsman kurumunun ortak özellikleri şöyleözetlenebilir. Yürütme organı karşısında bağımsız bir statüye sahip olma, genel olarak şikâyetdoğrultusunda harekete geçme, adil olarak değerlendirme ve kötü yönetimin neden olduğusonuçların tavsiyelerle önlenmesidir. Uygulamaların birbirinden ayrılan yönleri ise;statülerindeki, yetkilerindeki farklılık, arabulucunun kişiliği, kurumunun görünüşü, ilgiliyönetsel kuruluşlar, yararlanılan araştırma yöntemleri konusundaki farklılıklar ve yargıorganlarına başvurma olanakları açısından söz konusudur. 395Dava yükünü azaltarak idari yargı sistemin daha iyi çalışmasına yardımcı olması,yurttaşların idareyle ilgili şikâyetlerini iletebilmeleri açısından oldukça işlevsel rol üstlenenkatılımcı demokrasi açısından da önemli bir adım niteliği taşıyan kurum, ucuz, basit ve hızlıişleyen bir denetim yapısına sahiptir. 396Tüm bu özellikleri nedeniyle kurum sadece İsveç’te uygulanmakla kalmamışsonrasında birçok ülke tarafından uygulanmıştır. 397 Birçok ülke tarafından tercih edilen veuygulanan kurum 1950’li yıllardan itibaren hızlı bir yayılma yaşamıştır. Özellikle II. Dünya391 ULUER, a.g.m., s.473.392 GAMMELTOFT-HANSEN, a.g.m., s.198.393 ULUER, a.g.m., s.471; AKIN, Cumhuriyetimizin 75. Kuruluş…, s.530.394 GAMMELTOFT-HANSEN, a.g.m., s.200,201.395 TORTOP, Ombudsman Sistemi…, s.4, 8-10.396 ERHÜRMAN, a.g.m., s.101,102.397 Ombudsman modelinin diğer ülkelerdeki kuruluş tarihleri için bkz.: AKIN, Cumhuriyetimizin 75.Kuruluş…,s.520; ERTEKİN, a.g.m., s.507; ERYILMAZ, a.g.e., s.311; PICKL, a.g.m., s.41; SANAL, a.g.e., s.38;TEMİZEL, a.g.m., s.765; TORTOP, Yönetimin Denetlenmesi…, s.42; TORTOP, Ombudsman Sistemi…, s.3;TAYŞİ, a.g.m., s.109.

savaşından sonra devletlerin üstlendiği işlevlerin çoğalması, halkın eğitilmesi, yönetimekatılmanın artması ve insan haklarının korunması yönlü oluşan ilgi sonrasında 1950 ve 1960yılları arasında önce İskandinav ülkelerine zaman içinde de diğer ülkelere yayılmıştır. 398Bu yayılmada hükümetlerin toplumda yaşanan gelişmelere eşdeğer olarak insanhaklarını geliştirme, kamu bürokrasisini denetleme, kamu yönetiminin kötü işleyişine karşıoluşan bireysel yakınmaları giderme, kamuoyunun dikkatini kamu örgütlerindeki yönetselhastalıklara yöneltme istekleri etkili olmuştur. 3995.2. Avrupa Birliği ve OmbudsmanAB tarafından yanlış uygulamalara karşı vatandaşların haklarını korumak için 7 Şubat1992‘de imzalanan Maastricht antlaşması çerçevesinde Ombudsman Kurumu düzenlemiş, 4001995 yılında da ilk Avrupa Ombudsmanı seçilmiştir. 401AB Ombudsmanına AB üye ülkelerinin vatandaşı olan, üye ülkelerin vatandaşı olmasabile o devlette ikamet eden veya kayıtlı işyeri bulunan gerçek kişiler ya da tüzel kişilerbaşvurabilmektedir. 402 Ayrıca mektup, faks ya da e-mail yoluyla şikâyet eletilmekte, websitesinden şikâyet formu da doldurulmaktadır. Ombudsmanının çalışmaları sonrasındahazırlamış olduğu yıllık rapor da erişime açık olarak Ombudsmanın ofisinden ya da websitesinden elde edilmektedir. Nitekim 2000 ve 2001 yılları arasında kuruma, e-mail yoluyla2335 kişi ulaşmıştır. 403Avrupa Ombudsmanı AB kurum ve kuruluşlarındaki yönetim bozuklularıyla ilgilişikâyetleri incelemek ve soruşturmakla görevlidir. Genellikle şikâyet üzerine çalışan AvrupaOmbudsmanı re’sen soruşturma da açabilmektedir. Avrupa Komisyonu, Avrupa BirliğiKonseyi ve Avrupa Parlamentosu incelemeye alabileceği kurumlar arasında yer almakta iken,adli göreve sahip Adalet Divanı ile Asliye Mahkemesi bu yetki alanının dışında398 AKIN, Cumhuriyetimizin 75.Kuruluş…, s.520.399 ATAMAN, Taykan, “Ombudsman ve Temiz Toplum”, Yeni Türkiye Dergisi, Yıl:3, Sayı 14 (Mart-Nisan), s.779, 1997.400 IŞIKAY, Mahir, Ombudsmanlık Kurumunun Avrupa Birliği ve Türkiye’deki Konumu,, s.1, (23.04.2005); ERTEKİN, a.g.m, s.508.401 ŞAHİN, Ramazan, “Ombudsman Ya Da Kamu Denetçiliği ve Avrupa Birliği”, Türk İdare Dergisi, Yıl:76,Sayı 444 (Eylül), s.78, 2004.402 ŞAHİN, a.g.m., s.82.403 European Communities, What Can The European Ombudsman Do For You?, 16.12.2002,, s.7,9,29, (12.04.2005).

kalmaktadır. 404 Ayrıca konu AB ile ilgili olsa bile ulusal, bölgesel veya yerel yönetimlerleilgili şikâyetleri 405 ve de iş yerleri ya da özel kişilerle ilgili şikâyetleri inceleyememektedir. 406Gelen şikâyetlerin konusu genel olarak idari gecikmeler, şeffaflık eksikliği, bilgiyeerişimin reddi, ayırımcılık ve kötüye kullanmayla ilgilidir. Bu anlamda Ombudsman 1995–2002 yılları arasında 10.000’nin üzerinde şikâyet almış, rekabet kuralından, cinsiyet ayrımına,vergi koşullarından, temin edilen projelere kadar birçok konuyu incelemiştir. 407Ombudsmanın şikâyet sürecinde izlediği yol şöyledir; öncelikle kendisine gelenşikâyeti ilgili kuruma iletir ve kurumun gereken düzeltmeyi yapmasını ister ve tavsiyelerdebulunur. Kurum gereken düzeltmeleri yaparsa sorun çözüme kavuşturulmuş olur. Ancakgereken düzeltmeler yapılmıyorsa, tavsiyelere uymuyorsa Ombudsman bu durumu AvrupaParlamentosuna rapor eder. 408Öte yandan Ombudsmanın gözlemlerine büyük önem verilmektedir. Özellikle ABkurumları bu konuda oldukça hassas davranmaktadır. AB Parlamentosu bu doğrultuda hareketetmiş ve Eylül 2001’de halka karşı nasıl davranılması gerektiği konusunda rehberlik etmesi vekötü yönetimin sakıncalarını kaldırması için bir kanun kabul etmiştir. Avrupa Ombudsmanıda yönetim hakkındaki şikâyetleri incelerken bu kanunu dikkate almaktadır. Ayrıcakomisyonun gizli ve zaman alıcı prosedürleri konusunda birçok vatandaş tarafından gelenşikâyetler nedeniyle Ombudsman harekete geçmiş, komisyon da Mart 2002’de durumudüzeltmek için tedbir almıştır. 409AB, şeffaflığın ilkelerini ilerletmek ve bu ilkeleri korumak konusunda kurumlarızorlamaktadır. Bu görevini de Ombudsman aracılığıyla yerine getirmektedir. Ombudsman dakuruluşlara, vatandaşlara vermiş oldukları sözleri yerine getirmeleri gerektiğini süreklihatırlatmaktadır. Ayrıca kuruluşların vermiş oldukları sözlerin, kuruluşun günlük işlemlerineuygun olmasını sağlamaya da çalışmaktadır. 410 AB tarafından hukuk devleti ve insan haklarıaçısından gerekli bir kurum olarak görülen Ombudsmanın, müktesebata göre en önemlifonksiyonu bireylerle idare arasındaki arabuluculuk rolünü yerine getirmeye çalışmasıdır. 411404 European Communities, Bir Bakışta Avrupa Ombudsmanı, 10.11.2004,, (03.08.2005).405 European Communities, What Can The European…, s.8.406 ŞAHİN, a.g.m., s.82407 European Communities, What Can The European…, s.7,11.408 ÖZDEN, a.g.e., s.82.409 European Communities, What Can The European…, s.13,16.410 European Communities, What Can The European…, s.11,15.411 ŞAHİN, a.g.m., s.83.

Avrupa Ombudsmanı AB kuruluşları hakkındaki şikâyetleri incelemesine rağmen,kuruluşlarla olumlu çalışma ilişkisi içindedir. Kuruluşlar da problemlere yapıcı çözümlergetirmek için Ombudsmanla daima işbirliği içindedir. Bu nedenle ilişkileri korumak için dedüzenli görüşme ve yazışmalar yapılmaktadır. 4125.3. Türkiye’de Ombudsman’ın UygulanabilirliğiVar olan denetim yollarının yetersiz kalması sonrasında bireylerin haklarını korumakamacıyla oluşturulan ve günümüzde pek çok ülke tarafından uygulanmakta olan Ombudsmankurumunun ülkemizde uygulanabilirliği yıllardır tartışılmaktadır.Bu tartışmalar sonrasında üç yüzyıldır birçok ülkede uygulanmakta olan sisteminin,yararları tartışmasız kabul edilmiştir. Ülkemiz yönetim yapısının bazı sorunlarına çözümolacağı düşünülerek Ombudsmanın kurumsallaşması konusunda fikir birliğine de varılmıştır.Nitekim birçok yazar çalışmasında Ombudsman kurumunun gerekliliğini vurgulamıştır. 413Ayrıca ülkemiz sisteminde bulunan bazı kurumların Ombudsman benzeri görevler yaptığı dabelirtilmiştir. 414Türkiye’de Ombudsman sistemine ihtiyaç olduğu konusunda varılan fikir birliğineparalel olarak kurumun oluşturulması için birçok girişim yapılmıştır. Öncelikle 1978 yılındaCumhurbaşkanlığına bağlı bir Ombudsman kurumunun oluşturulması önerilmiştir. 415 1982Anayasası’nın hazırlandığı dönemde de A.Ü.S.B.F. ve hukuk fakültesi öğretim üyelerincehazırlanan Anayasa önerisinde “Kamu Denetçileri Kurulu” adı ile Ombudsman oluşturulmasıönerilmiştir. Ayrıca Doğru Yol Partisi tarafından da “Vatandaş Dilekçeleri Baş takipçiliği” 416adı ile ayrıca 1987 yılında Avrupa Konseyi çerçevesinde ülkemizde yapılan çeşitlitoplantılarda İskandinav ülkelerin parlamenterleri tarafından Ombudsman kurumununülkemizde oluşturulması önerilmiştir. 4171991 yılına gelindiğinde Ombudsman gündemdeki yerini korumuş, Kamu YönetimiAraştırması Projesi (KAYA) raporunda da oluşturulması önerilmiştir. Raporda BTK’nın412 European Communities, What Can The European…, s.23.413 ATAMAN, a.g.m., s.788; AKIN, Kamu Yönetimimizde…, s.108; AKIN, Cumhuriyetimizin 75. Kuruluş…,s.549; ATAY, a.g.e., s.342; EMRE, a.g.e., s.247; ERYILMAZ, a.g.e., s.314; GÜNEL, a.g.m., s.36; IŞIKAY,a.g.m., s.20; KÖKSAL, a.g.e., s.96; ÖZDEN, a.g.e., s.116; SANAL, a.g.e., s.370; ŞAHİN, a.g.m., s.89; TAYŞİ,a.g.m., s.121; TEMİZEL, a.g.m., s.778; ULUER, a.g.m., s.474.414 Türkiye’de Ombudsman benzeri kurumlar hakkında ayrıntılı ilgili ayrıntılı bilgi için bkz.: ÖZDEN, a.g.e.,s.95-102.415 EROĞUL, a.g.m., s.56.416 EMRE, a.g.e., s.245.417 AKIN, Cumhuriyetimizin 75. Kuruluş…, s.535.

görev alanının daraltılarak yeniden düzenlenmesi istenmiş, DDK’nın da bir kamu denetçisiolarak işlev görmesi önerilmiştir. 418Başbakanlığın 01.04.1993 tarih ve 93/7 sayılı genelgesi uyarınca kurulan “KamuYönetiminin İyileştirilmesi Özel İhtisas Komisyonu” da VII. Beş Yıllık Kalkınma Planı içinOmbudsman tipi bir denetim kurulu oluşturması istenmiş ve “kamu yönetiminin tabandenetçisi” olarak kurumun halkın şikâyetleriyle ilgilenmesi gerektiği vurgulanmıştır. 419Bunların yanı sıra 1997 yılının ocak ayında TÜSİAD tarafından yayımlanan “Ombudsman(Kamu Hakemi) Kurumunun İncelenmesi” başlıklı raporda, 420 yedinci Beş Yıllık KalkınmaPlanı’nda, 1998 Yılı Programı’nda ve 2000 yılında 58.hükümetin talimatıyla Adalet Bakanlığıtarafından hazırlanarak TBMM’ye sunulan “Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu Tasarısı”ndada 421 kamu denetçisinin oluşturulması önerilmiştir. 42258. hükümet döneminde uygulama imkânı bulamayan bu tasarı, 59.hükümet tarafındanda gündeme getirilmiştir. Konuyla ilgili olarak 9–10 Mayıs 2004 tarihinde Nevşehir’deAvrupa Birliği Ombudsmanı ve Avrupa konseyi İnsan Hakları Komiserinin katılımlarıylaTBMM İnsan Hakları Komisyonu Başkanı tarafından, “Hukuk Devletinde Ombudsman’ınRolü” konulu uluslararası bir seminer düzenlenmiştir. Bu seminerde özet olarakOmbudsman’ın hukuk devleti ve insan haklarının korunması ve iyi yönetim hakkınınsağlanması açısından vazgeçilmez bir kurum olduğu, AB müktesebatı içinde yer aldığı, üyeolacak ülkeler tarafından da benimsenmesi gerektiği için, Türkiye’nin bir an önce kurumuoluşturması istenmiştir. 423Kamu yönetimi ile vatandaşlar arasında bir köprü görevi üstlenecek olan OmbudsmanKurumu, kamu hizmetlerinin yürütülmesinde ağır işleyen bürokrasi, yoğun kırtasiyecilik,vatandaş-yönetim sürtüşmesinin yaşandığı bir ortamda tarafsız ve hızlı çalışan, hak ihlalineuğrayan vatandaşı koruyan, önerileriyle yönetimde iyileştirmeler yapan çalışma anlayışı ile devatandaşın güvenini kazanmaya elverişli bir kurumdur. 424Halkın doğrudan, masrafsız ve bürokratik prosedürler olmadan kamu kuruluşlarıylailgili şikâyetlerini Ombudsman’a ileterek çözüme kavuşturması vatandaşların yönetimekatılımlarını da arttıran bir unsurdur. Bu yaklaşım sonrasında da “Kim gelse bu işi çözemez”418 TODAİE, Kamu Yönetimi Araştırması (KAYA) Genel Raporu, TODAİE, Ankara, s.23, 1991.419 SANAL, a.g.e., s.317.420 AKIN, Cumhuriyetimizin 75. Kuruluş…, s.535.421 SANAL, a.g.e., s.317.422 EMRE, a.g.e., s.245; AKIN, Cumhuriyetimizin 75. Kuruluş…, s.535.423 ŞAHİN, a.g.m., s.76,77.424 AKIN, Cumhuriyetimizin 75. Kuruluş…, s.544.

anlayışı yerine, “ben kendi başıma bu sorunu çözebilirim” düşüncesi hakim olacak, dahademokratik bir katılım ortamı oluşacaktır. Dolayısıyla kamu kurumları ve çalışanları hakkınıçekinmeden savunan ve alan insanlar karşısında daha ilkeli davranacak, vatandaşlarla olanilişkilerinde vatandaşların mağdur edilmemesi için gereken özeni gösterecektir. 425Ancak kurumun oluşturulmasında acele hareket edilmemeli, olası değişikliklere veyeniliklere açık olunmalıdır. 426 Bilinmelidir ki Ombudsmanın oluşturulmasında asıl dikkatedilmesi gereken nokta, uygulanacağı ülke sosyal ve politik yapısına, hukuk sistemine,kültürel özelliklerine uygun olarak kurumun niteliklerinin belirlenmesidir.Merkezi yönetimin yanı sıra yerel yönetimlerin görevlerin artması nedeniyle yerelyönetimler bünyesinde de Ombudsman oluşturulmuştur. (İngiltere, İspanya, İtalya, Portekiz,Finlandiya ve Fransa’da yerel düzeyde Ombudsmanlar bulunmaktadır) ParlamenterOmbudsman’ın tüm özelliklerini taşıyan, belli bir bölgede ya da kentte yerel yönetimlerinkötü işlemesinden kaynaklanan sorunları çözümlemek, yerelde yurttaşların haklarını korumakve yerel yönetimlerin daha iyi işlemesini sağlamak amacıyla Ombudsmanlar oluşturulmuştur.Ancak yerel düzeydeki Ombudsman yerel yönetimlerdeki kararların alınış sürecinekarışmayacak, sadece alınan kararları uygulayacak ve yurttaşların şikâyetleriyleilgilenecektir. 427Yerel yönetimler düzeyinde Ombudsman oluşturulma düşüncesi 5227 Sayılı Kanunkapsamında da yer almıştır. Bu bağlamda katılımcı, saydam, hesap verebilir, insan hak veözgürlüklerini esas alan bir kamu yönetiminin oluşturulması; kamu hizmetlerinin adil, süratli,kaliteli, etkili ve verimli bir şekilde yerine getirilmesi amacıyla hazırlanan 5227 Sayılı Kanunile “Mahalli İdareler Halk Denetçiliği” kurumu oluşturulmuştur.5227 Sayılı Kanun’un 42.maddesi uyarınca oluşturulması öngörülen halk denetçisi,mahalli idareler ile bunlara bağlı kuruluşların ve idareler tarafından kurulan birlik veişletmelerin kurum dışı gerçek ve tüzel kişilerle ilgili işlem ve eylemlerinden kaynaklanananlaşmazlıkların çözümüne yardımcı olmak üzere görev yapacaktır.Halk denetçisinin seçimi 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 48.maddesinin Afıkrasının 1, 4, 5, 6 ve 7.bentlerinde belirtilen şartları taşıyan; hukuk, iktisat, işletme, maliye,kamu yönetimi, çalışma ekonomisi alanlarında en az dört yıllık yükseköğretim kurumlarındanmezun ya da bu alanlarda lisansüstü derecesine sahip olan kişiler arasından yapılacaktır. Bu425 ÖZDEN, a.g.e., s.116.426 ÖZDEN, a.g.e., s.116.427 SANAL, a.g.e., s.62.

seçim en az 10 yıllık mesleki tecrübe sahibi olan ve toplumda saygınlığı bulunan kişilerarasından, 5 yıllık süre için il genel meclisinin 3/2 çoğunluğunun kararı ile yapılacaktır.Ayrıca kişiler kendileri aday olabilecekleri gibi, il genel meclisi üyelerinin 5/1’i tarafındanaday gösterilme suretiyle de seçilebilecektir.Halk denetçisi anlaşmazlıkların çözümünde, işlem ve eylemlerin hukuka, hakkaniyeteuygunluğunu ve yerindeliğini inceleyerek kararını verecektir. Bu incelemenin yapılması için,menfaati ihlal edilenler tarafından kanunun birinci fıkrasında belirtilmiş olan kuruluşların,gerçek ve tüzel kişileri ilgilendiren işlem ve eylemlerine karşı başvuru yapılmasıgerekmektedir.Halk denetçisi göreve başladıktan sonra, 5 yıl boyunca bu görevi kesintisiz olaraksürdürecek değildir. Nitekim görevini engelleyen fiziki ya da psikolojik rahatsızlığınınoluşması, elde etmiş olduğu kişisel bilgi ve belgeleri açıklaması ve halk denetçisi olmaşartlarını taşımadığının anlaşılması durumunda il genel meclisinin salt çoğunluğunun kararı,valinin değerlendirmesi ve Danıştay kararı sonrasında görevden alınabilecektir.Halk denetçisine, idarenin işlem ve eylemlerinin hukuka uygunluğunu değerlendirmeyetkisi verilmiştir. Ancak bu durumun bağımsız mahkemelerin yargılama yetkisine alternatifolduğu ve “yargı yetkisi, Türk Milletli adına bağımsız mahkemelerce kullanılır” diyenAnayasanın 9.maddesine aykırı düşebilecek bir yapı sergilediği için 428 eleştirilmiş ve maddedeğiştirilmiş, halk denetçisine sadece uyuşmazlıkların çözümüne yardımcı olma yetkisiverilmiştir.İlgili kurum ve kuruluşların halk denetçisine karşı sorumlulukları, istenen bilgi vebelgeler ile soruların cevaplarını en geç 1 hafta içinde vermekle sınırlıdır. Halk denetçisikendisine başvurulmasından itibaren 45 gün içinde kararını verecek ve ilgili idareye, talepsahiplerine durumu bildirecektir. İlgili idare de karara karşı tutumunu en geç 15 gün içindeaçıklayacaktır.Menfaati ihlal edilen gerçek ve tüzel kişiler, işlem veya eylemden haberdar olduktansonra veya yaptıkları başvuruya süresi içinde cevap verilmemesi halinde 30 gün içerisindehalk denetçisine başvurabileceklerdir. Bu başvuru süresi de 6 ayı geçemeyecektir. Halkdenetçisine başvurma yargıya başvuru süresini durdurmaktadır. Dolayısıyla kişilerin dahasonra yargıya yapacakları başvuru engellenmemiş olmaktadır. Bu yaklaşım yargıya intikal428 YÖRÜKER, Sacit, Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısının Denetime İlişkin Düzenlemeleri veDüşündürdükleri,, s.4, (04.06.2004).

edecek anlaşmazlıkların sayısını azaltmak ve yargının iş yükünü hafifletmek gerekçesiylebenimsenmiştir.5227 Sayılı Kanunun ilgili maddesine göre halk denetçisinin faaliyetleriyle ilgiliraporları kamuoyuna açık olacaktır. Ayrıca halk denetçisi, her yıl Ocak ayında, bir önceki yılaait verdiği tavsiyelerle ilgili genel bir değerlendirme raporunu il genel meclisine sunacaktır.Öte yandan halk denetçisinin yerel yönetimlerle sınırlı olarak tasarlanması ve her ildeayrı bir halk denetçisinin bulunması, farklı uygulamaları beraberinde getirebilecek birdurumdur. Ayrıca her ilde kurulacak olan bu kurum istihdam edilecek insan gücü açısındandikkate değer bir mali yük getirecektir. 429 Kanun ile kurulması öngörülen halk denetçileriyleilgili olarak söylenebilecek önemli sorunlardan biri de Ombudsman geleneğine sahip olmayanülkemiz açısından yerel düzeyde Ombudsmanlıklar kurmanın doğurabileceği sonuçlardır.Ayrıca kuruma ehil ve bilge kişilerin seçilip seçilemeyeceği de önemli bir noktadır. Bunedenle yerel düzeyde oluşturulması planlanan Ombudsman kurumunun işlerliğiniazaltabilecek her türlü etken yok edilmelidir.Özet olarak diyebiliriz ki uygulandığı pek çok ülke olduğu gibi ülkemiz yönetimyapısı açısından da kurumun varlığı büyük yarar sağlayacaktır. Ülke şartlarına uygun olarakdüzenlenmiş bir Ombudsman sistemin varlığı sayesinde yönetim elemanın yönetimdekiduyarlılığı artacaktır. Dolayısıyla kurumun varlığı “yönetimin kamu gözetilerek yapılması”gerektiğini hatırlatacaktır. Yönetim faaliyetinden şikâyetçi olanlar açısından -diğer denetimsistemlerinden farklı olarak- denetimlerin vatandaş yanında yer alınarak yapılıyor olması dabu denetimi daha güvenilir kılacaktır.6. BASKI GRUPLARI VE KAMUOYUNUN DENETİMİDenetimin en önemli demokratik işlevlerinden birisi kamuoyunu bilgilendirmektir. Budurum yönetimin faaliyet ve raporlarının medya aracılığıyla baskı grupları, meslek kuruluşlarıve genel kamuoyu nezdinde ilgi ve tartışma alanı bulması açısından oldukça önemlidir.Ayrıca kamu kaynaklarının kullanımı ve yönetimiyle ilgili konularda toplumunbilgilendirilmesinin bir sorumluluk olmasıyla yüksek denetim kurumları açısından dakamuoyu denetimi üzerinde durulması gereken önemli bir konu olmuştur. 430Baskı grupları ortak çıkar etrafında birleşen, bu çıkarları gerçekleştirmek için siyasi veidari otoriteler üzerinde etki yapmaya çalışan örgütlü ve bilinçli gruplardır. Bu amaçları429 ULUĞ, Kamu Yönetimi Temel Kanunu…, s.119.430 KÖSE, a.g.m., s.82.

doğrultusunda baskı grupları, kamu yönetimiyle ilgili sorunları önce bakanlara,milletvekillerine ve üst düzey kamu yöneticilerine ileterek çözümlemeye çalışırlar. Yaptıklarıgörüşmelerle mevcut kararı etkilemeye ya da yönetimin hazırlamakta olduğu bir projeyle ilgiliilk elden bilgi edinmeye çalışırlar. Bunun yanı sıra kendi taleplerinin haklılığına yönetimiinandırmak için bazen yetkili otoritelere raporlar hazırlatırlar, kitlelerin memnuniyetini ya dagösteri ihtimallerini ortaya atarak yöneticileri psikolojik ve politik olarak ikna etmeyeçalışırlar. 431Siyaseti; bir şeyi değiştirmek ya da bir şeyin değiştirilmesine engel olmak anlamındadüşünecek olursak, baskı gruplarının kendi üyelerinin haklarını korumak, geliştirmek ya dabir değeri savunmak amacıyla kamu siyasası alanına yönelerek siyaset yaptıkları söylenebilir.Her baskı grubu, devlet dairelerinin bir ya da bir kaçının yürüttüğü faaliyetlerle ilgilenmekte;üyelerini bu faaliyetlerden haberdar ederek, kamu siyasasının oluşturulmasını veyürütülmesini etkilemeye çalışmaktadırlar. 432 Baskı gruplarının bu hedefleri, yeni fikirler vehizmet projeleri sunmak açısından kamu yönetimine büyük katkı sağlamaktadır. Bu anlamdakamu yönetimi ile baskı grupları arasında işbirliğinin sağlanması gereklidir. 433Kitle iletişim araçlarının yaygınlaşması kamuoyu denetimini daha etkin halegetirmiştir. Özellikle basının yönetilenlere idare hakkında bilgi ulaştırma, yönetilenlerinisteklerini idareye iletme şeklindeki iki yönlü işlevi bu denetimi daha daetkinleştirmektedir. 434 Şüphesiz ki kamuoyu denetiminin etkili olmasında, halkın bilinçdüzeyinin rolü büyüktür. Halkın, yönetiminin işleyişine karşı ilgili, kötü yönetime karşı datepkili olması denetimin etkililiğini arttırmaktadır. Bu anlamda baskı grupları özellikle halkınbilinçlenmesi aşamasında büyük katkı sağlamaktadır.Kamusal denetim örgütlerinin etkinliklerini ve ulaştıkları sonuçları, medya ve kitleiletişim araçlarıyla halka duyurması, kamuoyu denetiminin etkin olması, kamusal sorumlulukve demokratik bir gerekliliktir. Tabi bu işlevi yerine getirebilmesi için kitle iletişimaraçlarının, basının bağımsız ve tarafsız olması gerekmektedir.Barolar gibi meslek kuruluşları, işçi-işveren sendikaları gibi bağımsız örgütlenmelerinvarlığı sayesinde ise yönetimin işlemlerine, kararlarına tepki göstermekte halk ile yönetimarasında iletişim sağlanmaktadır. Böylece kamuoyunun oluşturulmasının yanı sıra yönetim431 ERYILMAZ, a.g.e., s.318-320; ERYILMAZ, a.g.m., s.97,98.432 KÖKSAL, Cihangir, Kamu Yönetiminde Denetim Mekanizmaları ve Ombudsman Kurumu,Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Sakarya Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Sakarya, s.46, 1999.433 ERYILMAZ, a.g.m., s.99.434 KÖSE, a.g.m., s.73,82.

mekanizması ve yöneticiler üzerinde de bir denetim ve baskı oluşturulmakta dolayısıylakamuoyu denetimi etkinleştirilmektedir. 435435 ÖNER, Şerif, “Belediye Yönetimlerinde Kamuoyu Denetimi ve Katılım”, Türk İdare Dergisi, Yıl:69, Sayı415 (Haziran), s.193,194, 1997.

ÜÇÜNCÜ BÖLÜMDENETİM SİSTEMİ VE GELECEĞİ1. Denetim Sisteminin Eleştirisi ve ÖnerilerOsmanlı İmparatorluğu’nun, mirasçısı olan Türkiye Cumhuriyeti, imparatorluğun,mevzuatçı, merkeziyetçi, gelenekçi yönetim anlayışını devralmıştır. Bu nedenle denetimsistemi kamu hizmetlerinin görülmesinde etkililik, verimlilik, yerindelik ve performans gibiunsurların tespit ve ölçümüne yönelmemiş, büyük oranda evrak üzerinde yürütülen vekurallara uyulup uyulmadığını inceleyen bir yaklaşım sergilemiştir. Dolayısıyla ülkekalkınmasında ve kamu hizmetlerinin görülmesinde etkili olamamıştır. 436Denetim sistemimiz geçmişe yönelik hata bulmayı ön planda tutan, eskimiş veuygulama imkânı kalmamış; yönetime, mevzuata göre hareket etmeyi dayatan bir niteliğebürünmüştür. Yeniliklere, girişimciliğe ve yaratıcılığa kapalı bir tavır sergilemiştir. Buanlamda denetim sistemi yönetimin etkinliğini, verimliliğini, ekonomikliğini olumsuz yöndeetkilemektedir. Dolayısıyla sorunları ortaya çıkarmaya ve nedenlerini araştırmayayönelememekte, çözüm üretemeyen bir yapı sergilemektedir. Ayrıca yönetsel denetimkuruluşları, hiyerarşik düzen içinde, her türlü güvenceden yoksun, siyasal iktidarlarınbaskılarına maruz bırakılarak siyasal amaç ve çıkarlara alet edilmek istenmekte ve yetersizçalışma koşulları içinde bulunmaktadır. Ayrıca denetim sisteminin geleceği açısındanyönetsel denetimlerin ağırlıklı olarak biçimsel ve bürokratik işlemlere dayalı 437 olması da busorunları arttırmaktadır.Ülkemizde uygulanan denetim genel anlamda “törenciliğe” neden olan statik biryapıya sahiptir. Bu durum kamu yönetiminin denetlenmesinden çok, bürokratik işlemlerinartmasına ve kırtasiyeciliğe yol açmaktadır. Ayrıca denetim birim ve elemanlarınınbağımsızlığı konusunda sıkıntılar bulunmaktadır. Denetimsiz alanların ve “mükerrer denetim”alanlarının bulunmasının yanı sıra denetim birimleri arasında koordinasyon dasağlanamamıştır. Denetim faaliyetlerinde bilişim teknolojilerinden yararlanılmamaktadolayısıyla çağdaş denetim uygulamaları kullanılmamaktadır. Ayrıca denetim mesleğiyeterince gelişmemiş olduğu içinde denetim memurlarının hizmet içi eğitimine gereken önemverilmemektedir. 438436 AKIN, a.g.m., s.99,100.437 GÜNEL, a.g.m., s.25-27.438 POLAT, a.g.m., s.75-78; SANAL, a.g.e., s.252.

Özellikle belli zaman aralıklarıyla belirlenmiş tarihlerde otomatik olarak yapılan ve buanlamda “törenciliğe” neden olan denetimler, denetimin söz konusu olduğu birimlerde budönemlere özgü olarak hazırlıkların yapılması anlayışını benimsetmesi nedeniyle denetiminamacına aykırı bir durum oluşturmaktadır. Denetim ile ilgili sorunlardan biri de denetimhizmetlerine ve denetim görevlilerine verilen sözcüklerin karmaşıklığı ile ilgilidir. Denetimtürleriyle ilgili genel anlamda fikir birliğine varılamamış olması bu karmaşıklığın en önemlinedenidir.Denetim birimlerinde hizmet içi eğitime gereken önemin verilmemesi de bilimde,teknolojide ve mevzuatta oluşan gelişme ve değişikliklerin sisteme zamanında yansıtılmasınıengellemektedir. Ayrıca kamu hizmetlerinin genişlemesi ve çeşitlenmesine rağmen denetimelemanı sayısında yeterli artış sağlanamamış, bazı birimlerde azalmalar olmuştur. Dolayısıyladenetlenmesi gerektiği halde denetlenemeyen birim ve alanlara yenileri eklenmiş, mevcutdenetim elemanlarının iş yükü daha da artmıştır. 439Tüm bu konuların yanı sıra denetim sistemi hantal ve karmaşık bir yapıya sahiptir.Ayrıca denetim yapan kurumlar arasında koordinasyonun sağlanamamış olması nedeniyledenetim faaliyetlerinin birbirinden kopuk olması ve bu durumun denetim faaliyetininsonuçlarının izlenmesini güçleştirmesi de karşılaşılan sorunlar arasındadır. 440Hiyerarşik düzen içinde yer alan yönetsel denetim birimlerine bakıldığında ise yeterligüvenceden yoksun olarak, siyasal iktidarın baskılarına maruz bir şekilde siyasal amaç veçıkarlara alet edilmek istenmekte ve daha başlangıçta amacından uzaklaşmaktadır. Ayrıcadenetim elemanlarınca hazırlanan inceleme, araştırma hatta soruşturma raporlarının ilgili veuygulayıcı birimler tarafından yeterince değerlendirilememesi, izlenememesi, yapılan eleştirive önerilerin çoğu kez dikkate alınmaması da denetim sisteminin etkililiğini olumsuz yöndeetkilemektedir.Denetimin önemli noktalarından biri olan raporlamaya bakıldığında ise, raporlarındüzenlenmesi ve işleme tabi tutulmasının zaman alıcı ve aşamalı bir prosedüre tabi olduğugörülmektedir. Bu nedenle teftiş, denetim ve soruşturma raporları, denetim elemanının birdençok iş üstlenmesi, yazım ve belgelendirme arasındaki zorluklar nedeniyle çok uzun zamandahazırlanmaktadır. Denetim raporlarının işleme konulmasının hukuki düzenlemelerle açık ve439 AKIN, a.g.m., s.101-104.440 ERDEM, a.g.m., s.22; YAVUZYİĞİT, a.g.e., s.149; AKIN, a.g.m., s.100,101.

kesin olarak belirlenmemiş olması ve idarenin yaklaşımından kaynaklanan diğer bazınedenlerle de çoğu zaman raporlar doğrultusunda işlem yapılamamaktadır. 441Mülkiye teftiş kurulunun denetimi etkinliği periyodik denetim yöntemi nedeniyleazalmıştır. Mülkiye teftişlerinin belli bir zaman dilimine sıkıştırılmış olmasından ötürü ağır işyükü, yönetimin önemli sorunlarına eğilme olanağını yok etmiştir. Sistem geçmişe dönük hatabulmaya yönelmiş, bir mevzuat uygulamacılığına dayanmakta ve özden çok biçimselliğeağırlık vermektedir. 442Bu nedenle yapıcı, verimli ve hizmetlerin niteliğini yükseltici bir denetim sistemininoluşturulabilmesi için, teftiş raporlarının her yıl yinelenen bir yanlışlar dizisi olmaktançıkarılması gerekmektedir. Bilimsel araştırmalarda kullanılan inceleme, araştırma,karşılaştırma, eleştirme, sonuç çıkarma, gözlem, görüşme, deney, anket gibi metotlarınkullanılmasını sağlayacak bir içeriğe kavuşturulması, raporların hazırlanmasında kullanılacakrehberlerin biçimsel öğelerden ve ayrıntılardan arındırılarak ana ilkeler koyan ve bağımlılıkgetirmeyen başvuru kaynakları durumuna getirilmesi gerekmektedir. 443Ayrıca dış denetimin kapsamının dar olması ve kamu parasının tümünündenetlenememesi denetim sisteminin en büyük eksikliklerinden birisidir. Bu eksiklik hemparlamentonun denetim hakkını zaafa uğratmakta hem de şeffaflık ve hesap vermesorumluluğunun gelişmesini olumsuz yönde etkilemektedir. 444Bu nedenle dış denetimde hesap verme sorumluluğunu ve şeffaflığı geliştirmekamacıyla kamu parasının kullanıldığı her alan denetlemelidir. Ayrıca kamusal hesap vermesorumluluğunun ne ölçüde yerine getirildiği parlamentoya raporlamalı, bu bilgi kamuoyunada sunulmalıdır. Dış denetim bağımsız olarak kamu yönetim reformlarına öncülük etmeli,kamuoyuna ve parlamentoya açık, anlaşılır ve güvenilir raporlar sunmalıdır. Bu anlamda iyiuygulama örneklerini yaymalı, yapıcı yaklaşımlarla sonuç odaklı raporlar yazmayayönelmelidir. Dış denetim uluslararası genel kabul görmüş meslek standartlarına göreyürütülmeli ve çağdaş denetim yöntemleri kullanılmalıdır. 445Tüm bu sorunlara çare olması için denetim konusunda ortak düzenlemeler yapmak,denetim standartlarını saptamak, denetim rehberleri geliştirmek denetim kuruluşları arasındailetişimi, koordinasyonu sağlamak ve belli dönemlerde denetim şurası toplamak gibi görevleri441 Maliye Bakanlığı Kontrolörleri Dernekleri, Kamu Denetiminin..., s.2.442 GÜNEL, a.g.m., s.31,32.443 SARAN, U., a.g.m., s.970.444 GÜLEN, 2. Kamu Mali Yönetim…, s.4.445 GÜLEN, 2.Kamu Mali Yönetim…, s.7-9.

yapmak üzere bir üst örgüt kurulması gerekli görülmüştür. Buna ilave olarak ta denetimelemanlarının konumunu iyileştirmek için “Denetim Akademisi” ve bu akademiye denetimkonusunda yol gösterecek çerçeve yasa niteliğinde “Türk Denetim Yasası” oluşturulması fikride öne sürülmüştür. 446Yönetim sistemimizin yaşadığı sorunlara çare bulmak için girişilen en son çalışma ise5227 Sayılı Kanun’dur. Bu kanunda da belirtildiği gibi özelleştirme ve yerinden yönetimkavramlarının gündeme geldiği bir ortamda denetimin anlam ve önemi daha da artmıştır.Devletin de düzenleyici ve denetleyici olarak halkın yararına çalışmalar yapması gerekligörülmüştür. Yönetimin kalitesi denetimin kalitesi ile yakından ilişkilidir. Ancak yönetimyapımızın fazla sayıda etkisiz, kurallara uygunluğu ve geçmişe dönüklüğü ön planda tutan,hedeflerden ve performans göstergelerinden yoksun ve yeterli miktarda kamuoyu denetiminesahip olmayan bir yapıda olduğu görülmektedir.Denetleme emir vermek, gösteriş yapmak, korku salmak değildir. Denetim işin gitmesiistenen şekilde yöneltilmesi anlamına gelmektedir. Bu anlamda denetlemenin yapıcı nitelikteolması, kusurların bir daha tekrarlanmaması için, ilgilileri yeterli bilgilerle donatmayayönelmesi gerekmektedir. 447Tüm bu açıklamalar bizi “denetim nasıl olmalıdır?” sorusuna götürmektedir. Denetimkurumun kuruluş amacı ile uyumlu olarak, bilimsel ve demokratik yöntemlerlegerçekleştirilmeli bu anlamda bazı özellikler taşımalıdır. İyi bir kamu denetiminin, hukukilikve yerindelik denetiminin yanında performans denetimini oluşturan verimlilik, etkinlik,tutumluluk ilkelerini uygulayarak, zamanında ve kurumun amaçlarına uygun biçimde, objektifolarak yapılması gerekmektedir. Kötü denetim, yolsuzluklara davetiye çıkaracak, personelhatalarını hiçe sayacak, kısıtlı kaynakların verimsiz kullanımına, bu anlamda israfa nedenolacaktır. Bu durumda da bir “yönetme” faaliyetinden bahsetmek güç olacaktır.Bu nedenle denetim faaliyeti; geçmişten çok geleceğe yönelik olmalıdır. Geçmişidenetlemeli, bugünü düzenlemeli, geleceğe yön vermelidir. Yasalara bağlı olmasının yanı sırayasaları değişmez normlar olarak görmeyip, yasaların toplumsal kalkınma ve gelişmeyiengelleyici hükümlerden arındırılması yönünde çalışmalara ağırlık vermelidir. Atılımcıçabaları desteklemeli, öncülük etmeli, cezalandırıcı olmaktan çok ödüllendirici yöntemlerikullanmalıdır. Yolsuzlukların yaygınlaşması durumunda yolsuzlukların temel nedenleriüzerine gidip, çözüm yolları önermelidir. Denetim ast ve üstün ortaklaşa gerçekleştirip446 SANAL, a.g.e., s.329,369.447 TORTOP, a.g.m., s.28.

düzenlediği bir süreç olmalıdır. Ayrıca işlemin yerinde olmasını saptamaya yönelmeli yaniyerindelik denetimi yapmalıdır. 448Denetim sistemi, hem personel kalitesini hem de hizmet kalitesini ölçmeye yönelikolmalıdır. Kamusal eylem ve işlemleri, kamu hizmetlerini her aşamada en yüksek kaliteninsağlanıp sağlanmadığını ölçmeye ve ortaya koymaya yönelik olarak “Toplam Kalite” anlayışıiçinde değerlendirilmelidir. 449 En önemlisi tüm kamu yönetim birimlerinde, fonksiyonelolarak idareden bağımsız olarak hesap verme sorumluluğu/yükümlüğü çerçevesinde hareketedebilen bir iç denetim organı bulunmalıdır.Etkili bir denetim sisteminin taşıdığı unsurlar; anlaşılabilir, örgütsel yapıya ve durumauygunluk, sapmalardan zamanında haberdar olma, yeterlilik, esneklik ve ekonomiklik gibikavramlardır. 450Denetim daha önce yapılmış denetim raporları ve verileri dikkate alarakgerçekleştirilmelidir. Denetim faaliyetinde daha önceden yapılmış olan denetim verilerisayesinde yönetimin geçmişteki durumu ile geçen süre içindeki durumu, denetim sonuçlarıgöz önünde bulundurularak yapılmalıdır. Böylece yönetim faaliyetinin gerçekleştirilme oranıdaha iyi değerlendirilecektir. Bu sayede denetim daha etkili bir yöntem olarak, yönetimingidişatının değerlendirilmesinde önemli bir veri olacaktır. Bu yaklaşım denetim arşivioluşturulmasını gerekli kılan bir durumdur.2. Yönetimde Açıklık, Denetim ve YolsuzlukGizlilik kavramı, uzun yıllar boyunca bütün ülkelerde egemen bir anlayış ve yönetimpolitikası olarak kullanılmıştır. Ancak demokratikleşme ve yönetimde etkinlik gibi ihtiyaçlarzamanla açıklığı ön plana çıkarmıştır. İletişim araçlarının, eğitim-kültür düzeyinin gelişmesisonrasında da yönetim anlayışı yeniden şekillenmiş, yönetenlerin görev ve sorumluluklarıyeniden değerlendirilerek kamu hizmetlerinin, halkın denetim ve gözetimi altında yürütülmesibir gereklilik olmuştur. Kamu yönetimi rakiplerine karşı iktidarını güçlendirmek amacıylagizliliği önemli bir politika aracı olarak kullanma eğilimi göstermektedir. Kamu gücünükullanma ve kamu yararını yorumlama ayrıcalığı ile de kendini toplumun üzerinde görerek,448 YURDAKUL, Aydoğan, “Yolsuzlukla Mücadelede İç Denetim”, Yeni Türkiye Dergisi, Yıl:3, Sayı 14(Mart-Nisan), s.960, 1997.449 AKIN, a.g.m., s.105.450 ERTEKİN, a.g.m., s.512.

toplumdan uzak ve kapalı bir politika izlemektedir. Bu şekilde bürokratlar, kendilerini halkınve politikacıların eleştirilerinden korumaya çalışmakta ve şeffaflığı reddetmektedirler. 451Öte yandan yönetim faaliyetinin sorumlulukları doğrultusunda hareket edip etmediğinianlamanın en iyi yollarından biri açıklıktır. Dolayısıyla yönetimlerin açık olarak faaliyetlerinisürdürmeleri gerekmektedir. Açıklık olgusu bizi denetim faaliyetine götürmektedir. Ziraaçıklık ilkesi denetim faaliyeti ile hayata geçirilmektedir. Özellikle denetim sonuçlarınınyayınlanması ile de yönetim eylemleri sorgulanabilir hale gelmektedir.Kamu yönetiminin, yönetilenler eliyle denetlenmesinin etkili bir aracı olan açıklık,kişilerin belge ve bilgilere erişimini sağlamak hedefiyle gerçekleştirilmiş bir yönetimpolitikası olmalıdır. Açık yönetim anlayışını benimsemiş olan devlet, vatandaşların devletyönetimi ile ilgili olarak bilgi edinme ve bilgiye ulaşabilme haklarını anayasal ve yasalnormlarla güvence altına almalıdır. Ayrıca bu değerlere ilave olarak demokratikleşme veküreselleşme eğilimleri ile daha etkili hale gelen şeffaf devlet kavramı ve temel ilkesi olanyönetimde açıklık ülkelerin de ulaşmak istedikleri hedef durumundadır.Şeffaflık kavramına bakıldığında yolsuzlukların önlenmesi aşamasında etkili birkonuma sahip olduğu görülmektedir. Bu anlamda kavram önemli bir görevi yerinegetirmektedir. Ayrıca yolsuzluğun önünü tıkaması açısından yönetimler açıklığa büyükihtiyaç duymaktadırlar. Yolsuzlukların ülkemiz özel koşullarına ait nedenleri 452 dikkatealındığında da denetime sağladığı faydanın yanı sıra kamuoyunun etkisini arttırması açısındanda şeffaf yönetim yolsuzlukla mücadelede önemli yararlar sağlamaktadır.Yolsuzluk; rüşvet gibi maddesel kazanç için ya da kayırma gibi parasal olmayan özelamaçlara yönelik olan bir kavramdır. 453 En basit şekliyle de kamu gücünün özel çıkarlaramacıyla kötüye kullanılması 454 olarak tanımlanmaktadır. Yolsuzluk ayrıca bir görevi veyayetkiyi yapılan yasalara, kurallara aykırı olarak ve kamu yararını dikkate almadangerçekleştiren eylem ve davranış olarak tanımlanmaktadır.Yolsuzluk sadece günümüz yönetim anlayışın da değil, yönetim sisteminin bulunduğuçeşitli dönemlerinde var olmuştur. Önlenmesi için de çalışmalar yapılmıştır. Örneğin Sasani451 ERYILMAZ, a.g.e., s.322,323.452 Ayrıntılı bilgi için bkz.: Kemal ÖZSEMERCİ, Türk Kamu Yönetiminde Yolsuzlukların Nedenleri,Zararları ve Çözüm Önerileri, Sayıştay Yayınları, Ankara, 2003.453 YAVUZYİĞİT, a.g.e., s.77.454 AKBULUT, a.g.m., s.8; POLAT, Necip, “Yolsuzlukların Sebeplerinin, Sosyal ve Ekonomik BoyutlarınınAraştırılarak Alınması Gereken Önlemlerin Belirlenmesi Amacıyla Kurulan Meclis Araştırması KomisyonuRaporu Çerçevesinde Saydamlık, Hesap Verme Sorumluluğu ve Denetimin Etkinliği”, Sayıştay Dergisi, Sayı 49(Nisan-Haziran), s.65, 2003.

İmparatorluğu döneminde 6.yüzyılda hüküm süren, I.Husrev; Horev-i Nurşevan-ı Adil,Dadgar gibi unvanlarla tanınan Sasani Tarihinin ünlü ismi, toprakları üzerinde yaşayannüfusun envanterini çıkarmış, vergi matrahı ve mükellefinin tespitini yapmış kısmen de olsayolsuzlukların önüne geçmeye çalışmıştır. 455Yolsuzluk kamu gelirlerini azaltıcı rol üstlenmesinin ötesinde yurttaş için “pahalıyönetim” anlamına gelmektedir. Örneğin bir ihalede, ihale bedelinin şişirilmesi ek bedelinkamuya yansıtılmasına ve kamu harcamalarının artmasına neden olmaktadır. İleri aşamalardayolsuzluklarla belirli bir bürokrat kesimi ve bu kesim aracılığıyla devletten beslenen bir sınıfzenginleşirken, alt gelir seviyesinde yer alan toplum kesimleri de giderek yoksulluğaitilmektedir. 456Yolsuzluğun en genel ve olumsuz etkisi ise siyasal sistemin, devletin ve yönetiminyasallığını ve saygınlığını zedelemesi, devletin ve toplumsal düzenin temeli olan yasalarıgeçersiz hale getirmesidir. Yasaların ve kuralların etkisini yitirmesi ile toplumları çürümeyeitmekte olan yolsuzluk bu anlamda kuralsızlığı da körüklemektedir. 457Dolayısıyla kamu kesiminde ortaya çıkan rüşvet ve yolsuzluk iddiaları sonrasındakuralsızlığın kural haline gelmesiyle işlevlerini yerine getiremeyen yönetimler, halk nezdindegüvenini yitirmektedir. Bu anlamda yapılan işlemlerin doğru ve başarılı olduğunubelirlemenin yolu ve yönetimin kendini aklama yöntemi olarak kullanılan denetim faaliyetineyönetimlerin ihtiyacı bulunmaktadır. Yönetimlerin, her türlü denetime açık olması yönetimfaaliyetinin güvenilirliğine olan inancı pekiştirici bir etki yapmaktadır. Denetimmekanizmalarının gelişmediği veya etkin kılınamadığı sistemlerde yolsuzlukların daha yaygınolarak görülmekte olduğu da dikkate alındığında yolsuzlukla mücadelede denetimin taşımaktaolduğu hayati önemi daha iyi anlaşılacaktır.Kuralsızlık nedeniyle hukuk kuralları işleyemez olduğunda ise yolsuzlukların cezasıverilemeyecektir. Yapılan eylemlerin kişilerin yanına kâr olarak kalması ve hiçbir yaptırım ilekarşılaşmaması da durumu özendirici hale getirecektir. Bu olumsuzluğa meydan vermemekiçin etkin bir denetim sisteminin varlığı kaçınılmazdır. Bu nedenle yönetim faaliyetininöncelikli konuları arasında denetim faaliyeti yer almalıdır.455 ORTAYLI, a.g.e., s.9.456 KÖSE, a.g.m., s.78.457 AKBULUT, a.g.m., s.9.

Zira denetim dışında kalan yönetimin karmaşa, anarşi yaratması ve çoğu zamansorumsuzluğa ve ekonomik açıdan savurganlığa yol açması 458 yönetim ve denetimibirbirinden ayrılamaz, birbirinin varlığı halinde işleyen ve ayakta kalabilen kavramlar halinegetirmiştir.Kamu yönetiminde söz konusu olan ve aslında halka ait olan kamu kaynaklarının, iyikullanılmaması, bunlardan özel çıkar sağlanması, bugün hemen hemen her toplumun önceliklisorunu haline gelmiştir. Kamu yönetimindeki yolsuzluk ve kötü yönetim nedeniyle “temiztoplum” her toplumun özlemi olmuştur. Temiz toplum anlayışı da etkin denetim aracılığıylakamusal alanda etik değerlerin yerleştirilmesi ve yaygınlaştırılması ihtiyacını arttırmıştır. 459Etkili bir yönetim faaliyeti gerçekleştirme hedefi devletin her kurumunda söz konusuolmuş, ülke Sayıştayları da bu durumdan payını düşeni almıştır. Hesap verme sorumluluğu,şeffaf yönetim gibi kavramların da etkisiyle Sayıştaylar yolsuzlukların çözümü konusundakendilerini daha fazla sorumlu kabul etmişler, 460 bu noktada önemli adımlar atmaya vefaaliyetlerini bu ölçütü dikkate alarak gerçekleştirmeye çalışmışlardır. 461Bilindiği gibi yolsuzlukla mücadele açısından Sayıştay’ın denetim ve yargılamafaaliyetleri ikili bir işleve sahiptir. Birincisi yapılan yolsuzlukları ortaya çıkararak, faillerincezalandırılmasını ayrıca bu faaliyetlerin tekrarlanmasına fırsat vermeyecek önlemlerinalınmasını sağlamak ve etkin bir caydırıcılık rolü üstlenmektir. Zaten Sayıştay denetimininasıl işlevi caydırıcılıktır. İkinci olarak yolsuzluğu önleyecek önlemlerin alınmasınısağlamaktır. 462Ülkemizde yolsuzlukların sebeplerinin, sosyal ve ekonomik boyutlarının araştırılarakalınması gereken önlemlerin belirlenmesi amacıyla TBMM Genel Kurulunun 7.12.2003 tarihve 755 no’lu kararıyla Anayasanın 98, İçtüzüğün 104 ve 105. maddeleri uyarınca MeclisAraştırma Komisyonu kurulmuştur. Komisyon bu amaçla 170 kadar kurum, kuruluş, bakanlıkve kişilere ulaşılarak, ellerinde yolsuzlukla ilgili bulunan bilgi ve belgeleri kendilerineiletmelerini istemiştir. Bunun üzerine komisyona gelen bilgi, belge ve raporlar, uzmanlartarafından değerlendirmiş ve komisyonda görüşülecek olan metinler hazırlanmıştır.458 KELEŞ, a.g.m., s.10.459 KÖSE, a.g.m., s.77.460 Sayıştayların yolsuzluğu önlemede ki rolü için bkz.:M.Hakan, ÖZBARAN, “Şeffaflık ve Hesap VermeSorumluluğu Bağlamında Yolsuzlukla Mücadelede Sayıştayların Rolü”, Sayıştay Dergisi, Sayı 43 (Ekim-Aralık), 2001.461 Amerika yolsuzlukların önünü almak için Federal Sayıştay bünyesinde yolsuzluk iddialarının incelenmesi içinbir soruşturma ofisinin kurulmasını öngörmüştür. ALPTÜRK, G., “Amerikan Sayıştayı ve PerformansDenetimi” Sayıştay Dergisi, Özel Sayı 4 (Nisan-Haziran), s.43, 1997.462 AKBULUT, a.g.m., s.12,13.

Komisyon, yaptığı araştırma ve görüşmeler sonucunda alt komisyonların çalışma alanlarınagöre beş kısım halinde düzenlediği ve yolsuzlukların nedenleri arasında gördüğü saydamlık,hesap verme sorumluluğu ve denetim konularındaki yetersizliklere özellikle vurgu yapmıştır.Bu çalışma ile Türkiye’nin mevcut durumu ortaya koyulmuş yolsuzlukların tespit edilmesi veönlenmesi bakımından yapılması gereken düzenlemelerin neler olduğu belirtilmiştir.Yapılması gereken düzenlemelerin belirtildiği bu rapor 19.6.2003 tarihinde de MeclisBaşkanlığına sunulmuştur. 463Ülkemizde yolsuzlukla ilgili böyle bir çalışma yapılırken, Hong Kong’ta yolsuzluklamücadele için bir strateji belirlenmiştir. “Üç cepheli taarruz” olarak adlandırılan bu stratejiyönetimlerin ortak sorunu olan yolsuzlukla mücadele etmek amacıyla geliştirilmiştir. 1974yılından bu yana faaliyetlerini sürdürmekte olan “Hong Kong Bağımsız YolsuzluklaMücadele Komisyonu (ICAC)”, yolsuzlukla mücadele için soruşturma, önleme ve eğitimkonularını içeren “üç cepheli taarruz” modelini kullanmaktadır. Dünya Bankası ve çeşitliuluslararası kuruluşlar tarafından da desteklenmekte olan bu model etkin ortaya çıkarma,soruşturma ve kovuşturma faaliyetleri aracılığıyla yolsuzlukların takipçisi olmak, yolsuzluğakarşı direnmek, yolsuzluklara fırsat vermemek, yolsuzluğun zararları konusunda halkıeğitmek ve yolsuzluğa karşı verilen mücadeleyi pekiştirmek amacı taşımaktadır. 464Ancak zaman içinde bir kurumsal fonksiyon bozukluğunun ya da fonksiyonsuzluğunbelirtisi olarak görülmeye başlanan yolsuzluğun, Hong Kong modeliyle aşılamayacağıdüşünülmüştür. Alternatif strateji olarak ta belirli bir organ oluşturmak yerine ülkelerin bütünkurumsal sistemlerinin geliştirilmesi hedeflenerek, “çok cepheden taarruz” stratejisigeliştirilmiştir. Dünya Bankası tarafından “kurumsal reform”, “kurumsal inşa”, “kapasiteinşası” şeklinde adlandırılmakta olan çok cepheli mücadele; idari reform, personel reformu,ekonomi ve politika yönetimi, mali kontroller, yasal ve yargısal reformlar, parlamento, siviltoplum, medya ve bağımsız kuruluşlar denetimini içeren ayrıca kamusal denetimi kapsamaktaolan bir strateji modelidir. 4653. Denetim Sisteminin Yeniden YapılandırılmasıKamu hizmeti kavramının nitelik ve kapsamının değişmesine paralel olarak denetimolgusunun kapsamı da gün geçtikçe değişime uğramakta yeni boyutlar kazanmakta463 POLAT, a.g.m., s.66,67.464 YÖRÜKER, a.g.e., s.42,43.465 YÖRÜKER, a.g.e., s.44.

dolayısıyla da Türk Kamu Yönetiminde denetim sisteminin yapısı, işleyişiyle ilgili sorunlargiderek çeşitlenmekte ve artmaktadır. 466Bu durum sonrasında denetim sistemlerinin ihtiyaçlara cevap verememesi de yenidendüzenleme çalışmalarını karşı konulmaz bir ihtiyaç haline getirmiştir. Bu anlamda hiçbirdenetim sistemi mutlak sürekliliğe sahip değildir ve bu nedenle denetim sistemlerinin tamanlamıyla bir geleceği yoktur. Denetim sistemleri iyileştirme, yeniden düzenlemeçalışmalarıyla varlıklarını sürdürmektedir. Ülkemiz denetim sisteminin serüveni de Osmanlıdönemi başlangıç alınarak incelendiğinde şöyle bir manzara ile karşılaşılmaktadır.Tarih boyunca yönetimin daha verimli ve etkin olmasını sağlamak amacıyla,iyileştirme çalışmaları yapılmıştır. Uzun bir yönetim deneyimine, kendine özgü yönetimyapısına sahip olan, Osmanlı Devleti de bu anlamda çeşitli iyileştirme çalışmalarıgerçekleştirmiştir.Osmanlı Devleti’ndeki ilk iyileştirme çalışmaları “devlet adamlarına öğütler” ve“devletin nasıl kurtulacağı” düşüncesi etrafında gelişmiştir. Lale devri ile başlayanmodernleşme hareketleriyle batı tipi rasyonel bürokrasiye geçiş arayışları hız kazanırken,imparatorluğun son dönemlerine damgasını vuran ıslahat anlayışı, imparatorluğun yıkılışınadeğin önemini korumuştur. 467Kamu yönetiminde gerçekleştirilen bu yeniden yapılanma sürecinin kurumsal anlamdaiki temel ayağı bulunmaktadır. Birincisi, yeniden yapılanmanın kapsamına vurgu yapmaküzere devletin rolü ya da işleyişinin ne olacağına ilişkindir. İkincisi de, yöntemle ilgili olanrollerin gerçekleştirilme biçimidir. Ayrıca kamusal görevlerin merkezi, yerel, karma, özel vebenzeri türde olmak üzere hangi şekillerde gerçekleştirileceği önem kazanmış bir konudur. 468Ekonomik, politik ve kültürel kurumların köklü değişimi yanında bu alanlar içingeçerli olduğu varsayılan düşünce biçimleri ya da paradigmaların dönüşümü anlamınagelmekte olan yeniden yapılanma süreci zamanla bir zorunluluk olmuştur. Devletin bir başkaanlatımla kamu yönetiminin küçülmesinin gündeme geldiği; kamu yönetiminin tümfaaliyetlerinde “pazara dost tutum” ilkesinin, belirleyici olduğu ve devletin, esas olarakkamuya değil müşteriye hizmet götüreceği; kamu yöneticilerinin de özel işletme yöneticisi466 SARAN, U., a.g.m., s.968.467 MÜLKİYELİLER BİRLİĞİ, Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı Mülkiye Görüşü, MÜLKİYELİLERBİRLİĞİ, Ankara, Mayıs, s.1, 2004.468 ULUĞ, Yönetimde Yeniden Yapılanma..., s.5.

gibi davranması gerektiği düşüncesi de günümüz yönetim anlayışlarının sıradan söylemlerihalini almıştır. 469Bu söylemlerin yanında yönetsel yapının aşırı merkezileştiği, kırtasiyeciliğin arttığı,personel yapısının verimlilikten uzak olduğu, siyasi ve etik yozlaşmanın kamu yönetiminikemirdiği saptamaları da tüm çevrelerce kabul görmüştür. 470Yönetim alanında da ülkenin çağa ayak uydurmasını geciktiren, kamu hizmetlerininhızlı, verimli, etkin ve ekonomik bir şekilde yerine getirilmesini engelleyen, halkın yönetimekatılma ve katkıda bulunma olanaklarını oldukça kısıtlayan bir sistemin hakim olduğu tespitedilmiştir. Dolayısıyla 21.yüzyılın perspektifinde bilgi toplumuna, yüksek teknolojiye,küreselleşen ekonomiye, demokratik, katılımcı, üretken yönetim sistemine geçişi sağlayacakbiçimde sistemin yeniden yapılandırılmaya 471 gereksinim duyduğu kanaatinin sonrasındayeniden düzenleme çalışmaları yönetimlerin önemli gözdeleri arasında yer almıştır.Bunun yanında kamu yönetiminde yeniden yapılanma, reform, reorganizasyon vebenzeri söylemlerin temelinde yer alan “tepeden-kökten müdahale” ya da “doktor-hasta”modelleri yerini “kamu yönetimi bütün halinde kendi kendini nasıl yenileyebilir?”yaklaşımına bırakmıştır. Diğer bir söylemle “işbirliği ile adım adım” gelişme yaklaşımı önplana çıkmıştır. 472Peki, bir zorunluluk olarak algılanan yeniden yapılandırma sürecinin amacı nedir?Sürecin amacı; toplumsal refahı arttırıcı yönde, toplumsal istemleri daha etkili olarak hayatageçirebilmektir. Bunun için de kamu yönetimini güçlendirmek daha etkili, verimli kılmakgerekmektedir. Bu şekilde insan gücünden, mekandan, donanımdan ve finansmankaynağından optimal yarar sağlayabilecek bir yaklaşım izlenmiş olacaktır. 473Tabii ki yolsuzlukların önlenmesi, kamu kaynaklarının ekonomik ve verimlikullanılması, etkin bir yönetim ve denetim sisteminin oluşturulması anlayışlarına, ABölçütlerinin yerine getirilmesi de eklenince yeniden yapılanma kaçınılmaz bir hal almıştır.Bunun yanında Türk Kamu Yönetiminin yeniden yapılandırılması fikri IMF ve DünyaBankası tarafından da bir an önce gerçekleştirilmesi talep edilen istekler arasında yeralmaktadır.469 SAYLAN, a.g.m., s.575,588.470 MÜLKİYELİLER BİRLİĞİ, a.g.m., s.1.471 GÜNEL, a.g.m., s.23.472 PEKER, a.g.m., s.5.473 ULUĞ, Feyzi, “Yönetimde Yeniden Yapılanma ve Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı Üzerine EleştirelBir Bakış”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt No 37, Sayı 1 (Mart), s.3, 2004.

Kamu yönetimini değişime yönelten genel nedenler arasında en belirgin olanı kamuaçıklarıdır. Kamu harcamalarının bütçeye getirdiği yük ve bunun mali sistemde yarattığısıkıntılar daha etkili bir kurumsal yapıya olan gereksinimi ortaya çıkarmıştır. ÖzellikleTürkiye’nin uluslararası finans kuruluşlarına olan dış borçları ve bu kuruluşları temsil edenIMF, Dünya Bankası gibi kuruluşların, kamu açıklarını daraltma yönündeki baskılarısonrasında bu gereksinim oluşmuştur. Buna ilave olarak Türkiye’ye özgü olan kamuyönetimini değişime zorlayan diğer neden de düşük nitelikli işgücü istihdamıdır. 474Türk Denetim Sisteminin yeniden yapılandırılma sürecine bakıldığında, kamu yönetimsisteminin yapılandırılması ile bağlantılı olduğu görülmektedir. Ülkemizin, içinde bulunduğuekonomik ve sosyal koşullara bağlı olarak kaynak kullanımı, siyasa oluşturma veuygulamayla ilgili çeşitli sorunları bulunmaktadır. Kamu yönetim sistemimiz ve bu sistemebağlı, onun bir alt sistemi olan denetim de doğal olarak yönetim sisteminden ayrıdüşünülemeyecektir. Kamu yönetimi nasıl içinde yer aldığı ekonomik ve sosyal şartlarınetkisi altında kalıyorsa denetim sistemi de olumlu ve olumsuz yanlarıyla kamu yönetimsisteminin ayrılmaz parçası olarak onun etkisi altında kalmaktadır.Türk Kamu Yönetiminin sorunlarını gidermek amacıyla girişilen birçok reformhareketi bulunmaktadır. Bunlar arasında ilk olarak, 1949 yılındaki Neumark Raporu, 1951yılındaki Barker Raporu ve 1962–1963 yıl aralığını kapsayan dönem içinde yapılan ve kamuyönetiminin iyileştirilmesi aşamasında gerçekleştirilen ilk ciddi ve kapsamlı çalışma olarakbilinen Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi (MEHTAP) Raporu akla gelmektedir.Sonrasında ise 1971 yılında düzenlenen İdari Reform Danışma Kurulu Raporu - İdareninYeniden Düzenlenmesi İlkeler ve Öneriler ile 1991 yılında düzenlenen Kamu YönetimiAraştırması (KAYA) Genel Raporu akla gelmektedir.Yeniden düzenleme anlamında yapılan önemli çalışmalardan bir diğeri de, TODAİEtarafından ilki 1966 yılında düzenlenen ve daha sonra gelenekselleşen Teftiş HizmetlerininGeliştirilmesi Semineri’dir. Bu seminerler ile denetim sorunları tüm kamu kuruluşlarıaçısından genel ve kapsamlı olarak belirlenmeye çalışılmış, denetim sisteminin sorunlarınaçözüm bulma yoluna gidilmiştir. 475Türk Kamu Yönetimini iyileştirmeyi amaçlamış olan yeniden düzenleme çalışmalarıyıllık programlarda ve hükümet programlarında geniş çapta ele alınmasına ve bu çalışmalarbir takım yararlar sağlamış olmasına karşın, genel anlamda uygulamada aynı oranda başarı474 ULUĞ, Yönetimde Yeniden Yapılanma… , s.1,2.475 SARAN, U., a.g.m., s.967.

sağlanamamıştır. 476 Yönetim alanında yapılan düzenleme çalışmalarının en sonuncusu ve tezçalışmasının hazırlandığı dönemde de büyük yankı uyandıran bu anlamda incelenmesi gerekligörülen konu 5227 Sayılı Kanun olmuştur.4. 5227 Sayılı Kanun’un Denetim Açısından Değerlendirilmesiİşleyişi verimsizleştiren, birim ve çalışan sayısı açısından şişmanlık hastalığınayakalanmış 477 yönetim sistemi, Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı 478 ile yeniden,yeniden yapılandırma süreci içine alınmıştır. 5227 sayılı kanunun ilk maddesinde belirtildiğiüzere katılımcı, saydam, hesap verebilir, insan hak ve özgürlüklerini esas alan, bir kamuyönetiminin oluşturulması için bu çalışma oluşturulmuştur. Ayrıca kamu hizmetlerinin adil,süratli, kaliteli, etkili, verimli şekilde yerine getirilmesi için de merkezi idare ile mahalliidarelerin görev, yetki ve sorumluluklarının belirlenmesi; merkezi idare teşkilatının yenidenyapılandırılması, kamu hizmetlerine ilişkin temel ilke ve esasların düzenlemesi açısından daböyle bir tasarıya gerek duyulduğu vurgulanmıştır.Kanun genel gerekçesinde de değişen dünya ve toplum koşullarına değinilmiş,21.yüzyılda kamu yönetiminin dayanması gereken temeller ve ilkeler saydamlık, hesapverilebilirlik, etkililik, verimlilik olarak sıralanmış ve belirsizliği, ayrımcılığı giderecekşekilde hukuka dayalı bir yönetim yapısının var olması istenmiştir.Kanunun 38.maddesinde denetim; kamu kurum ve kuruluşlarının faaliyet veişlemlerinde hataların önlenmesine yardımcı olmak, çalışanların ve kuruluşların gelişmesine,yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarlı hale gelmesine rehberlik etmekamacıyla; hizmetlerin süreç ve sonuçlarını mevzuata, önceden belirlenmiş amaç ve hedeflere,performans ölçütlerine, kalite standartlarına göre; tarafsız olarak analiz etmek, karşılaştırmak,ölçmek; kanıtlara dayalı olarak değerlendirmek, elde edilen sonuçları rapor haline getirerekilgililere duyurmak olarak tanımlanmıştır. Ayrıca idarenin denetimi kapsamında bilgi edinmehakkına da değinilmiştir.476 AKIN, a.g.m., s.81.477 ULUĞ, Yönetimde Yeniden Yapılanma…, s.10.478 Merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki görev, yetki ve sorumlulukları yeniden belirleyen ve 3 Kasım2003’de kamuoyuna açıklanan “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı”, üzerinde bazı değişiklikler yapılarak29 Aralık 2003’de TBMM’ye sunulmuştur. Tasarı, 14 Ocak 2004’de İçişleri Komisyonu ile Plan ve BütçeKomisyonu, 15 Ocak 2004’de de Anayasa Komisyonu’nda ele alınmış ve bazı değişikliklerle kabul edilmiştir.TBMM Genel Kurulu'nda, 18 Şubat 2004 tarihinde başlanan tasarı üzerindeki görüşmeler, aralıklarla 15Temmuz 2004’e kadar sürmüştür. Tasarı, başta adı olmak üzere, bazı maddelerinde yapılan değişikliklerle kabuledilmiştir. 5227 Sayılı “Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun”, 3Ağustos 2004 tarihinde, Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet Sezer tarafından kısmen veto edilmiştir. CumhurbaşkanıSezer, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 16, 23, 38, 39, 40, 46, 49, geçici 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8 ve 9. maddelerinin bir kez dahagörüşülmesi için yasayı TBMM’ye iade etmiştir.

38.madde dikkate alındığında, denetimin üçlü bir amaç altında toplandığıgörülmektedir. Bunlardan ilk iki amaç doğrudan iç denetimle ilgili, diğeri ise hem iç hem dedış denetimle ilgilidir. Birinci amaç, kamu kurum ve kuruluşlarının faaliyet ve işlemlerindehataların önlenmesine yardımcı olmaktır. İkinci amaç, hem kuruluşların hem de çalışanlarıngelişmesine rehberlik etmektir. Üçüncü amaçta, yönetim ve kontrol sistemlerini geçerli,güvenilir ve tutarlı kılmaktır. Amaçları bu şekilde belirlenmiş olan denetimin yöntemi dehizmetlerin süreç ve sonuçlarını mevzuata, önceden belirlenmiş amaç ve hedeflere,performans ölçütlerine ve kalite standartlarına göre, tarafsız bir şekilde analiz etmek,karşılaştırmak, ölçmek ve kanıtlara dayalı olarak değerlendirmek olarak belirlenmiştir.Sonrasında elde edilen sonuçların rapor halinde ilgililere iletilmesi de bir gereklilik olarak elealınmıştır.Kanun ile denetimin amacı rehberlik, eğitim ve danışmanlık olarak belirlendiği içinasıl olarak yönetimin hatalarını bulmakla değil, hatalar ortaya çıkmadan önlemek, iyiuygulamaları yaygınlaştırarak kamu yönetiminin sistem ve süreçlerinin geliştirilmesinisağlamak ve çalışanları geliştirmekle ilgilenmesi gerekli görülmüştür. Performansında ancakbu yaklaşım sonrasında arttırılabileceği belirtilmiş, yönetimin hukuka uygunluk denetimiyerine, hizmetin kalite standartlarına yani faaliyet sonuçlarına göre değerlendirilmesiningerekliliği vurgulanmıştır.Kanunla, denetimin kapsamı yeniden ele alınmış hukuka uygunluk, mali veperformans denetimi olmak üzere üç denetim türünden söz edilmiştir. Bu yaklaşımıyla kanun,YKY anlayışı doğrultusunda, 3E formülünü benimsenmiş ve yönetimin bu felsefe ileişlemesini sağlamayı amaçlamıştır. Performans denetimi bağlamında da ekonomiklik,verimlilik ve etkililik kavramlarının tarifi yapılarak, kamu kurum ve kuruluşlarının hizmetüretiminde bu anlayışlar doğrultusunda hareket etmelerinin gerekliliğine özellikle vurguyapılmıştır.Ancak dikkat edilmesi gereken nokta şudur. Performans denetimine geçilebilmesi içinöncelikle kamu yönetiminin işleyişinin hukuka uygun olması gerekir. Son birkaç yılda ortayaçıkan yolsuzluklar, performans denetiminin eksikliğinden değil, hukuka uygunlukdenetiminin yetersizliğinden kaynaklanmıştır. Bu noktada hukuka uygun hareket etmeyenyönetimin, performans denetimini ön plana çıkarması, Türkiye’de yapılan yolsuzlukların

üzerinin örtülmesinden başka bir amaca hizmet etmeyecektir. Ayrıca performans denetimi,hukuki denetimin alternatifi değil, onun tamamlayıcısı konumundadır. 4795227 sayılı kanun gerekçeleriyle birlikte incelendiğinde, ilk bakışta genel kurgusuaçısından oldukça bütüncül bir yapı sergilemektedir. Analitik çözümleme de ise getirilmekistenen yapısal düzenlemenin, örgütsel standartlaştırılmayla sınırlı kimi olumlu sayılabileceközellikler dışında, pek çok sorunu beraberinde getirdiği görülmektedir. 480Özellikle kanunun hazırlık sürecinde, yeniden yapılanmanın kapsamı açısından farklıseçenekler üzerinde çalışılmadığı ve doğrudan yerelleşme ilkesi üzerine yoğunlaşıldığıgörülmektedir. Bütün olarak ele alındığında ise Türk Kamu Yönetiminin merkezi örgütselyapısına ve yönetim geleneğine karşı köklü bir yerelleşme projesi içine girildiğigörülmektedir. Kanun mevcut şekliyle Türkiye’nin yönetim biçimini temelden değiştirecekbir anlayış ürünü olma özelliği taşımaktadır. Durumsal koşulların yok sayılması ise, projeninkendi iç çelişkisidir. Bu nedenle de kanunun sıradan bir reform olarak ele alınmamasıgerekmektedir. 481Kanunla oluşturulan denetim sistemi kişilerin denetlenmesi yerine iş, süreç vesonuçların denetlenmesini benimsemiştir. 40.madde ile iç ve dış denetim yapmaya yetkili kişive kuruluşlar açıklanmış; iç denetimin kamu kurum ve kuruluşların kendi yöneticileri veyakurumun üst yöneticisinin görevlendireceği iç denetim elemanlarınca, dış denetimin deSayıştay tarafından yapılacağı veya özel sektör denetim şirketlerine yaptırabileceğibelirtilmiştir.Bu madde kamu kurum ve kuruluşlarının yabancı sermaye şirketleri tarafındandenetlenmesi yolunu açtığı için kanunun en çok eleştirilen konularından biri olmuştur.Anacak bu düzenleme yasama organının anayasaya, yasalara dayanmak ve anayasaya aykırıolmamak koşuluyla her alanı istediği şekilde düzenleme yetkisine sahip olması nedeniyleyasal anlamda bir sorun içermektedir. 482Kanunla Türk Yönetim Sisteminde geleneksel bir denetim mekanizması olan teftişkurulları ve denetim birimlerinin kaldırılması düşünülmüştür. Ancak idari sistem için birgüvence, usulsüzlük ve yolsuzluklara karşı önleyici bir fonksiyon, organize suçlarla479 Maliye Müfettişleri Derneği, a.g.m., s.46.480 ULUĞ, Yönetimde Yeniden Yapılanma..., s.10.481 ULUĞ, Yönetimde Yeniden Yapılanma..., s.11.482 DEMİR, Oğuzhan, Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Kamu Yönetimi Temel KanunuTasarısı, , s.11, (28.05.2005).

mücadelede etkili bir araç olan teftiş kurullarının tasfiyesi yerinde olmayan bir karar olarakalgılanmalıdır. 483Nitekim teftiş kurullarının tasfiyesi sonrasında ortaya çıkan boşlukdoldurulamadığında, bütün taraflar özellikle kurumsal kültür ve toplumsal çıkarlar olumsuzetkilenecektir. Kurumun sağlıklı çalışmasının güvencesi olan yasal yetkilerle koruma altınaalınmış, soruşturmacı birime olan ihtiyaç ihmal edilemeyecek bir öneme sahiptir. Budoğrultuda kanun ile denetimin soruşturma boyutu boşlukta kalmıştır. Kayırma ve yolsuzlukdedikodularından, uygulamalarından geçilmeyen bir ülkede, teftiş kurullarını tasfiye yoluylakamu yönetim sistemini gerekli “profesyonel” korumadan yoksun ve başıboş bırakmak;usulsüzlük ve yolsuzluktan, başka bir sonuç getirmeyecektir. 484Bu nedenle soruşturma boyutlu olan düzeltici denetimin, kanunda göz ardı edildiğisöylenebilir. Teftiş kurullarıyla ilgili düzenlemenin gerekçesinde, etkili denetiminyapılamadığı, denetimin tarafsız olmadığı, kaynak ve maliyetlerin iyi kullanılmadığı veyolsuzluklarla gerektiği gibi mücadele edilemediği dile getirilmiştir. Bu yetersizliklerin sebebiolarak ta teftiş kurulları sorumlu bulunmuştur. Ancak “denetimin denetimi” şartını gereklikılmamak üzere, tasfiyenin öncesinde teftiş kurullarının denetim yapısının gözden geçirilmeside yarar sağlayacak bir yaklaşım olabilir.Nitekim sorun sadece kurumdan ibaret değildir onu işleten yaklaşımda oldukçaönemlidir. Yolsuzlukları önleme sadece bir düzenleme konusu değildir. Çünkü kurulacaksistemi işletecek olan yine insandır. Dolayısıyla denetim alanında gerçek anlamdauzmanlaşmış, yasaların uygulanmasını iyi bilen, dış etkilerden yasal güvencelerle korunarakyansızlığı sağlanmış olan denetim birimlerince denetlenmesinin, amaca hizmet edemeyeceğinisöylemek doğru değildir. 485 Dolayısıyla kurumun ve onu işletecek olan insan faktörünün birarada uyumla işlemesi başarı için asıl gerekli olan unsurdur.Konu bu anlamda ele alındığında yapılan kanunda çağdaş denetim standartlarınınzedelendiği görülecektir. ABD’de, mevcut denetim sisteminde yer alan yolsuzluk veusulsüzlüklerin önüne geçilememesi üzerine 1978 yılında genel müfettişlik sistemi kurulmuş,yeni kanunlarla da günümüze kadar teftiş sistemi güçlendirilmiştir. Yani gerekçedebelirtilenin aksine, çağdaş denetim sisteminin içinde teftiş kurullarına yer verilmiş, ABD ve483 MÜLKİYELİLER BİRLİĞİ, a.g.m., s.6,7.484 ULUĞ, Kamu Yönetimi Temel Kanunu…, s.118.485 ULUĞ, Kamu Yönetimi Temel Kanunu…, s.109.

AB ülkelerinin birçoğunda iç denetim, Sayıştay denetimi ve özel denetim kuruluşları yanındagüçlü teftiş kurulları oluşturulmuştur. 486Kanunun eleştirilebilecek diğer yanı şudur; kanunun hazırlık sürecinde stratejik birhata yapılmıştır. Şüphesiz değişim gerekleri ve koşulları yeterince gözlenmeden, var olankültürel yapı ve onun iç dinamikleri dikkate alınmadan, girişilen değişim çabalarındabaşarısızlıklar olacaktır. Gelişmiş dünya deneyimlerine bakıldığında, yerinden yönetim veyerelleşme yönündeki eğilimlere karşı durmanın elbette bir anlamı yoktur. Ancak asıl önemliolan bunun ölçüsüdür. Merkezi yönetimin görevlerini yerelleştirmeden önce hedef, yerindenyönetim ilkesini daha çok etkinleştirmek olmalıdır. Bu açıdan, var olan yerel yönetim modeligeliştirilmeli; saydamlık, katılımcılık, hesap verebilirlik gibi çağcıl yönetim ilkeleridoğrultusunda işleyen bir yönetim oluşturulmalıdır. Taşra birimlerini ve bunların ürettiklerihizmetleri yerine göre belediye ya da özel yönetimlere aktarmak, sorunun karmaşıklaşarakbiçim değiştirmesinden başka anlam taşımayacaktır. Ayrıca il özel yönetimlerinin, var olanyapıları içinde yeni kurumsal görevleri üstlenmek için, ne yeterli enerjileri ne de kurumsalgelenek ve birikimleri bulunmamaktadır. 487Ayrıca yönetişimi işe koşmaya çalışan bir kanunun, kendisinin de yönetişimmantığına bağlı bir katılımcılıkla ele alınması gerekmektedir. Nitekim uygulamanın başarıkoşullarından biri de bu anlayıştır. 488 Kamuoyu ile yeterli tartışma ve paylaşım sağlanmadan,uzmanlık düzeyinde bir benimsenebilirlik alanı yaratılmadan, “oldu-bitti” yaklaşımı ileyönetim sistemine yönelik atılacak adımlar, beklenmeyen sonuçlarından ötürü, hem yönetselhem de teknik açıdan, etkili bir karar ve yönetim süreci ile bağdaşmayan yapısergileyecektir. 489Aksak yanları olan denetim sisteminin, işlevlerini yerine getiremeyeceği, ülkemizdenetim kurumlarının birçoğunun da bu yönlü sorunlar yaşadığı ortadadır. Kamu yönetimininsorgulanması, bu doğrultuda tartışmaların yaşanıyor olması daha sağlıklı yönetim sistemioluşturmak açısından gerekli bir unsurdur. İlgili toplumsal kesimlerin görüşünün alınması veortak uzlaşı ile geniş kitlelerin benimsediği ve kabul verdiği bir yapılanmaya gidilmesi hemdüzenlemelerin hayata geçirilmesi hem de sonuçları açısından memnuniyet verici olacaktır.486 MÜLKİYELİLER BİRLİĞİ, a.g.m., s.5.487 ULUĞ, Yönetimde Yeniden Yapılanma..., s.25-27.488 ULUĞ, Yönetimde Yeniden Yapılanma..., s.12.489 ULUĞ, Kamu Yönetimi Temel Kanunu…, s.120.

SONUÇ VE DEĞERLENDİRMEDenetim; bir kuruluşun faaliyetlerinin ve işlemlerinin hedeflere, bütçelere, kurallara,standartlara ve performans ölçütlerine uygun olarak yürütülmesini garanti altına almakamacıyla incelenmesidir. Bu incelemenin amacı eğer varsa sapmaları belirlemek, düzelticiönlemler almak ve daha iyi bir yönetim faaliyeti gerçekleştirmektir.İyi işleyen denetim mekanizmasının varlığı kuruşlara birçok yarar sağlamaktadır.Bunlardan ilki kuruma başarılı bir yönetim sağlamaktadır. Başarılı yönetim için de kuruluşunamaçlara uygun, yerinde ve etkili hareket etmesi gerekmektedir. Bu gereklilik denetimsayesinde gerçekleştirilmektedir. Bu nedenle de yönetimler için denetim bir zorunlulukoluşturmaktadır. Ayrıca başarıya ulaşamamış ve kötü uygulanmış yönetimlerin sorgulanmasıiçin de denetim bir zorunluluktur.Öte yandan kamu kaynaklarının kullanımında söz sahibi olan yönetimin, demokratiktoplumun da bir gereği olarak, yaptığı faaliyetlerinden ötürü kamuoyu karşında sorumluolması gerekmektedir. Bu sorumluluğun yerine getirilip getirilmediği de iyi işleyen birdenetim mekanizmasının varlığı ile ortaya çıkarılmaktadır. Demek ki ihtiyaçlara cevapverebilen, amaçlara ve günün koşullarına uygun, isabetli bir yönetim geleneğininbenimsenmiş olması başarı için yeterli değildir. Bunun yanı sıra kurumlarda şartlara uygunolarak belirlenmiş, iyi işleyen bir denetim mekanizmasının mutlaka bulunması gerekmektedir.Denetimin bir başka yararı yönetimin başarıya ulaşmasında büyük rolü olan personelindurumu hakkında bilgi vermesidir. Yönetim yapısı içinde yer alan tüm personel belirli birstatü içinde kendisine verilen görevi yerine getirmeye çalışmaktadır. Denetimin tespitleri ilepersonelin statüsü içinde hareket edip etmediğinin kontrolü yapılmaktadır. Daha da önemlisiyönetim düzeni içinde bir denetim mekanizmasının bulunması bile personeli daha temkinlidavranmaya sevk etmektedir.Kamu idaresinin ilkeleri arasında yer alan açıklık, dürüstlük, hesap vermesorumluluğu, tarafsızlık ve güvenirlik gibi unsurlar da ancak etkin denetim sisteminin varlığıile gerçekleştirilmektedir. Yolsuzluk, rüşvet gibi kötü yönetimin ispatı olan faaliyetler dahaçok denetim sisteminin işlemediği alanlarda görülmektedir. Zaten yolsuzluk ve rüşvet,denetim sisteminin iyi işlemediğinin ispatını oluşturmaktadır. Bir toplumda yolsuzluklardevam ettikçe o denetim sisteminin etkililiği tartışma konusu olmaya devam edecektir.

Denetim hata bulmaktan çok hataları önlemeyi hedef edinmelidir. Bu anlamdayönetimlerin yolsuzlukları ortaya çıkarıp, cezalandırmak için kullandıkları mali denetim veuygunluk denetiminin yanı sıra yolsuzlukların yapılmasını önlemek amacıyla risk veperformans denetimlerini de kullanmaları gerekmektedir. Ayrıca denetim değişimi olumluyönde etkileyen, engel olma, caydırma ve yardım etme etkisi taşıyan bir kavramdır. Buanlamda denetim performansı arttıran, açık ve hesap verebilir yönetim anlayışının gelişmesineyardımcı olan, siyaset yapıcılarına bilgi sağlayan bir faaliyettir.Ancak denetim sisteminin bu derece önemli olması sonucundan her alan yoğun birdenetim faaliyetiyle kontrol altına alınacak anlamı çıkarılmamalıdır. Aşırı denetimdenkaçınılmalıdır. Sonuçta denetim amaç değil bir araçtır. Bu anlamda denetim gelecektekiplanlamalar için bilgi sağlayıcı bir araç olarak kullanılmalıdır.Yönetimi başarıya ulaştıran denetim faaliyetinin başarısı ise bağımsızlıkla yakındanilgilidir. Bağımsızlık denetim faaliyetinin yönetim faaliyeti ile özdeşleşmemesi açısından daoldukça önemlidir. Denetim faaliyetinin etkinliğini azaltacak olan özdeşleşme, kişilerin aynıanda hem yönetici hem de denetçi olması, bağımsızlık ve tarafsızlık unsurunu olumsuzetkileyebilecek bir niteliğe sahiptir. Yöneticinin, konumu nedeniyle edinmiş olduğu bazıdeğerler denetimi olumsuz etkileyecek, bazı konuları da göz ardı etmesine sebep olabilecektir.Bu nedenle yönetici-denetçi konumundaki kişilerin, bu noktalara dikkat etmesigerekmektedir.Yönetimin denetimi çeşitli şekillerde yapılmaktadır. Bunlar içinde önemli bir yeri olandenetim türü yüksek denetimdir. Yüksek denetiminin Türkiye’deki konumuna bakacakolursak Sayıştay ve YDK olmak üzere iki tane yüksek denetim kurumunun olduğugörülecektir. Bu durum özellikle INTOSAI ile uyum aşamasında sorun yaratmaktadır.Nitekim INTOSAI her ülkede tek bir yüksek denetim organının bulunması sisteminibenimsemiştir. Bu nedenle de kuruma ülkemizden sadece bir yüksek denetim organı üyeolarak kabul edilmiştir. Bu kurum da Sayıştay’dır. Yüksek denetim alanında karmaşıklığınyaşanmasına neden olarak görülen bu iki başlı denetim yapısı özellikle AB ile bütünleşmesürecinde sorun yaratabilecek bir konudur.Sorun bu kadarla sınırlı değildir. Bunun yanında yüksek denetim kurumunun taşımasıgereken bir takım özellikler de bulunmaktadır. Yüksek denetim kurumu, gücünü Anayasa yada yasalardan alarak, tüm kamu fonlarını, kaynaklarını, faaliyetlerini denetlemeli; düzenlilik

denetiminin yanı sıra performans denetimini gerçekleştirmeli; özgür raporlama, çalışmaanlayışı ile parlamentoya ve kamuya rapor sunmalıdır. Ayrıca yüksek denetim kurumudenetim standartları çerçevesinde, bağımsız olarak kaynakların verimli kullanımı içinçalışmalı, iç kontrol, kalite, personel eğitimi konularına da önem vermelidir.“Değişmenin değişmez” olduğu ve diğer alanların yanı sıra denetim alanında dadeğişimlerin yaşandığı görülmektedir. Toplumsal yapılar, beklentiler ve yönetimanlayışlarının değişmesiyle de geleneksel hak arama yolları yeni oluşumlarlaşekillenmektedir.Ombudsman kurumu da bu anlayış sonrasında birçok ülke tarafından tercih edilen birdenetim modeli olmuştur. Diğer hak arama yöntemlerine tamamlayıcı bir unsur olarakdüşünülen Ombudsman genel olarak parlamento tarafından atanan ama hükümete olduğukadar parlamentoya karşı da bağımsız olan bir kurumdur. Ombudsman, yönetimin mağdurettiği kişilerin, herhangi bir şekle bağlı olmadan şikâyetlerini yapmaları üzerine hareketegeçen bir sistemdir. Bu doğrultuda Ombudsman; geniş bir soruşturma ve araştırma yetkisibulunan, yönetimin yapmış olduğu haksızlıkları ve mevzuata aykırılıkları ortaya koymakamacıyla kamu yönetiminin daha iyi görülmesini sağlamak ve gerekli önerilerde bulunmaklayetkilendirilmiş bir kamu görevlisidir. 490Ancak Ombudsman sitemi evrensel olasına karşın, kurumun görevleri ve yetkileribakımından her yerde sabit olarak uygulanan bir modeli bulunmamaktadır. Nitekim her ülkekendi şartlarına uygun olarak, gereksinimleri doğrultusunda kurumu şekillendirmekte ve bunagöre tanımlamaktadır. Kurumun, denetim sitemi açısından bu denli yararlı olmasında da buözellik önemli bir rol oynamaktadır. Sistemin denetim yapısı içinde yer alması ise özelliklevatandaşlar açısından olumlu sonuçlar doğurmaktadır. Çünkü Ombudsmanlar vatandaşınkorunması için çalışmakta, yönetim ile vatandaş arasında bir köprü görevi üstlenmekte,uzlaştırıcı bir yaklaşım sergilemektedir.Ombudsmanın denetim sistemine olan katkısının açıkça görülmesi sonrasında ülkemizde yönetim düzenleme çalışmaları içinde kuruma yer vermiştir. İdarenin insan hak veözgürlüklerine saygılı, hukuka ve hakkaniyete uygun olarak görev yapmasını, kamuhizmetlerinin düzenli ve verimli yürütülmesini sağlamak için oluşturulan 5227 SayılıKanun’da Ombudsman denetim sisteminin yönetime sağladığı katkılar dikkate alınarak,490 IŞIKAY, a.g.m., s.2.

kurumun ülkemiz için gerekliliğine vurgu yapılmıştır. Bu doğrultuda da yasama organınınyasama faaliyetlerini, yargı organlarının yargılama faaliyetlerini, TSK’nın ise sadece askerinitelikteki faaliyetlerini ve mahalli idareler kararları dışında kalan denetim faaliyetlerinigerçekleştirmek üzere “halk denetçiliği” kurumu oluşturulmuştur.5227 Sayılı Kanun’unda halk denetçisi adıyla kurumun oluşturulmasının yanı sıraDDK’nın yeniden yapılandırılarak Ombudsman şeklinde işletilmesi yoluyla da Ombudsmandenetim sistemin ülkemize kazandırılması önerilmiştir. 491 Ombudsman denetim sistemininetkilerine bakıldığında, yönetim yapımız için etkili bir yöntem olacağı gözlenebilir. Ancakdenetim sisteminde karmaşıklığın, etkililiğin, teftiş kurullarının, yüksek denetimin, rüşvet veyolsuzlukların tartışıldığı bir ortamda Ombudsman sisteminin gerekli altyapı hazırlanmadanyönetim yapımız içine alınması denetim sistemindeki karışıklığı arttırarak, var olan sorunlarayenisini eklemekten öteye geçemeyecek gibi görünmektedir.Bu nedenle uygulandığı pek çok ülkede denetim sistemine büyük yararlar sağlamışolan kurumun ülkemiz açısından da yararlı sonuçlar doğurması için gerekli çalışmalaryapılmalıdır. Nitekim denetim faaliyetinin yönetimden mağdur olanlar yanında yer alınarakçözümlenmesi vatandaşların bu denetime olan güvenini arttıracak, denetlenenler açısından datemkinli davranılmasına neden olacak, denetimin sonuçları açısından da tatmin ediciolacaktır.Yönetim sistemini şekillendiren diğer bir faktör yönetim alanında yaşanan gelişmelersonrasında yaşanmıştır. Yaşanan bu gelişmeler sonrasında kamu yönetiminde özel sektöreözgü işletme yönetimi ilkelerinin uygulanması hakim bir anlayış olmuştur. Eleştirilen hantaldevlet yapısının 1980’li yıllarla birlikte minimalist devlet anlayışına dönüşmesinin ardındanda 1990’lı yıllarda YKY anlayışının yıldızı parlamaya başlamıştır. Böylece hizmetlerde kalite,etkinlik, verimlilik, performans, hesap verebilirlik gibi birtakım değerler önem kazanmıştır.Yönetim alanında oluşan bu yeni trendler, şüphesiz denetim kavramını da etkilemiştir.Kontrol mekanizmasının bir parçası olan hesap verebilirlik yaklaşımı neticesindeyönetimlerin, yaptıklarından dolayı başka otoritelere açıklamada bulunmaları gerekmiş,uluslararası kuruluşların varlığı sonrasında ise denetim uluslararası bir boyut kazanmıştır.Hukuka saygılı yönetim anlayışı yasalara uygunluk denetimini ön plana çıkarırken, yönetimde491 TAYŞİ, a.g.m., s.121; ÖZDEMİR, a.g.e., s.87

açıklık, etkililik, verimlilik ilkelerinin öneminin arttırmasıyla denetimlerden daha çok şeybeklenir olmuştur.Bu beklenti sonrasında da denetim sisteminde düzeltme çabaları ortaya çıkmış veyeniden yapılandırma sürecine girilmiştir. Dünya çapında yaşanan ekonomik, politik, kültürelkurumların köklü değişimi ile de bu yapılandırma bir gereklilik haline gelmiştir. Ülkeler deuluslararası düzeyde yaşanan bu değişimler sonrasında denetim sistemlerini bu ilkelerleuyumlu hale getirmeye çalışmışlardır. Bunun sonrasında da iç ve dış denetimin yanı sırabağımsız denetim organları tarafından, özellikle uluslararası düzeydeki organlar tarafındandenetimlerin yapılması gerekli görülmüştür.Tüm bu açıklamaların sonrasında şunlar söylenebilir; şüphesiz yönetimin amacıdenetim değildir. Ama denetim olmadan yönetimin var olması, amacına ulaşması mümkündeğildir. Hangi denetim sistemi seçilmiş olursa olsun, yönetimin başarısı için iyi işleyen birdenetim mekanizmasına ihtiyaç vardır. Dolayısıyla her alanda yönetimin ihtiyaçlarınıgözetecek bir denetim faaliyetinin mutlaka bulunması gereklidir. Bilinmelidir ki “denetimsizyönetim olmaz.”

KAYNAKÇAKitaplar:AKTUĞLU, M.A., Denetleme ve Revizyon, Barış Yayınları, 3.Baskı, İzmir, 1996.ARIN, T., KESMEZ, N. ve GÖREN, İ., Parlamento ve Sayıştay Denetimi, TESEV,İstanbul, 2000.ATAY, C., Devlet Yönetimi ve Denetimi, Alfa Yayınları, 2.Baskı, İstanbul, 1999.EMRE, C., Yönetim Bilimi Yazıları, İmaj Yayıncılık, Ankara, 2003.ERGUN, T., Kamu Yönetimi Kuram/Siyasa/Uygulama, TODAİE, Ankara, 2004.ERGUN,T. ve POLATOĞLU, A., Kamu Yönetimine Giriş, Sevinç Matbaası,2.Baskı, Ankara, 1984.ERYILMAZ, B., Kamu Yönetimi, Erkam Matbaacılık, İstanbul, 1999.FİŞEK, K., Yönetim, A.Ü. Basımevi, Ankara, 1975.GOURNAY, B., Yönetim Bilimine Giriş, Çeviren: İhsan KUNTBAY, SevinçMatbaası, Ankara, 1971.GÖZÜBÜYÜK, A.Ş., Yönetsel Yargı, Turhan Kitapevi,13.Baskı, Ankara, 2000._____, Yönetim Hukuku, Turhan Kitapevi, 13.Baskı, Ankara, 1999.GÜNDÜZ, M.N., Kalkınma İçin Sistemci Denetim, Kardeş Matbaası, Ankara,1974.İZGÖREN, A.Ş., İş Yaşamında 100 Kanguru Sistem Liderliği, AcademyplusYayınevi, Ankara, 2000.KEPEKÇİ, C., Bağımsız Denetim, Lazer Ofset, Ankara, 1996.KÖSE, H.Ö., Dünyada ve Türkiye’de Yüksek Denetim, Sayıştay Yayını, 2000.NEWMAN, H.W., Yönetim İşletmelerde ve Kamu Yönetiminde Sevk ve İdare,Çeviren: Kenan SÜRGİT, TODAİE, Ankara, 1979.ORTAYLI, İ., Türkiye İdare Tarihi, Doğan Basımevi, Ankara, 1979.ÖRNEK, A., Kamu Yönetimi, Meram Yayın- Dağıtım, Ankara, 1989.ÖZBUDUN, E., Türk Anayasa Hukuku, Yetkin Yayınları, 8.Baskı, Ankara, 2004.ÖZDEN, Kemal, Ombudsman Yeni Yönetim Anlayışı İçin Bir Model, TasamYayınları, İstanbul, 2005.

ÖZSEMERCİ, K., Türk Kamu Yönetiminde Yolsuzluklar Nedenleri, ZararlarıVe Çözüm Önerileri, Sayıştay Yayınları, Ankara, 2003.SALLAN GÜL, S., Sosyal Devlet Bitti, Yaşasın Piyasa! Yeni Liberalizm veMuhafazakârlık Kıskacında Refah Devleti, Etik Yayınları, İstanbul, 2004.SANAL, R., Türkiye’de Yönetsel Denetim ve Devlet Denetleme Kurulu,TODAİE, Ankara, 2002.SAYIŞTAY, Federal Hükümette İç Kontrol Standartları, Çeviren: BaranÖZEREN, SAYIŞTAY, Ankara, 2002.SAYIŞTAY, Performans ve Risk Denetim Terimleri, SAYIŞTAY, Ankara, 2000.TAN, T. ve GÖZÜBÜYÜK, A.Ş., İdare Hukuku, Cilt 1 Genel Esaslar, TurhanKitapevi, 2. Baskı, Ankara, 2001.TORTOP, N., İSBİR, E.G. ve AYKAÇ, B., Yönetim Bilimi, Yargı Yayınları,Ankara, 1993.YÖRÜKER, S., Başka Ülke Örnekleri Temelinde Kontrol, Denetim, Teftiş veSoruşturma: Kavramsal Bir Çerçeve, TESEV, Ankara, 2004.Makaleler:AKBULUT, E., Sayıştay Denetimi ve Yolsuzlukla Mücadeledeki İşlevi”, SayıştayDergisi, Sayı 50–51 (Temmuz-Aralık), s.3–15, 2003.AKILLIOĞLU, T., “Yönetsel Yargı ve Denetimin Etkinliği”, Amme İdaresiDergisi, Cilt No 23, Sayı 1 (Mart), s.3–11, 1990.AKIN, C., “Kamu Yönetimimizde Yeniden Düzenleme Çalışmaları ve DenetimSistemimiz”,Türk idare Dergisi, Yıl:72, Sayı 427 (Haziran), s.77–108, 2000._____, “Cumhuriyetimizin 75. Kuruluş Yıldönümünde Yönetimin DenetlenmesindeYeni Bir Denetim Yolu; Ombudsman (Yüksek Yönetim Denetçisi)”, Türkİdare Dergisi, Yıl:70, Sayı 421 (Aralık), s.517–550, 1998.ALPTÜRK, G., “Amerikan Sayıştayı ve Performans Denetimi”, Sayıştay Dergisi,Özel Sayı 4 (Nisan-Haziran), s.43–55, 1991.ATAMAN, T., “Ombudsman ve Temiz Toplum”, Yeni Türkiye Dergisi, Yıl:3, Sayı14 (Mart-Nisan), s.779–789, 1997.AYGÜNEY, M.S., “Kamu Kuruluşlarında Denetim ve Başbakanlık YüksekDenetleme Kurulu”, Yeni Türkiye Dergisi, Yıl:3, Sayı 14 (Mart-Nisan),s.934–941, 1997.

AYKAÇ, Burhan, “Türkiye’de Kamu Yönetimi Eğitiminin Gelişimi”, Türkiye’deKamu Yönetimi, Derleyen: Burhan AYKAÇ, Şenol DURGUN, HüseyinYAYMAN, Yargı Yayınevi, Ankara, s.47–55, 2003.BAŞ, İ.M., “Denetim Tali ve Statik Bir Görev midir?”, Denetim Dergisi, Yıl:6, Sayı63 (Mart), s.17–19, 1991._____, “Faaliyet Denetçisi ve Faaliyet Denetim Süreci”, Denetim Dergisi,Yıl:6, Sayı 68–69 (Ağustos-Eylül), s.4–7, 1991.BAYRAKTAR, G., “Yeni Sağ Düşüncesinin Kamu Yönetimindeki YansımasıOlarak Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı”,Türkiye’de Kamu Yönetimi,Derleyen: Burhan AYKAÇ, Şenol DURGUN, Hüseyin YAYMAN, YargıYayınevi, Ankara, s.561–572, 2003.BİLGİÇ, V., “Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı”, Kamu Yönetiminde ÇağdaşYaklaşımlar Sorunlar, Tartışmalar, Çözüm Önerileri, Modeller, Dünyave Türkiye Yansımaları, Editör: Asım BALCI, Ahmet NOHUTÇU, NamıkKemal ÖZTÜRK, Seçkin Yayıncılık, Ankara, s.25–38, 2003.CLEMENTE, G., “Performans Denetimi ve İtalya Sayıştayı”, Çeviren:GülALPTÜRK, Sayıştay Dergisi, Sayı 5 (Temmuz-Eylül), s.35–49, 1991.DOĞANYİĞİT, S., “Feedback Denetimi ve Sayıştay”, Sayıştay Dergisi, Sayı 11(Ocak-Mart), s.34–40, 1993.DOĞRUEL, E., “Bağımsız Dış Denetimde Kalite”, Denetim Dergisi, Yıl:6, Sayı71–72 (Kasım-Aralık), s.6–7, 1991.ERDEM, B., “Sayıştay’ın Belediyeler Üzerindeki Denetimi”, Sayıştay Dergisi, Sayı2 (Ekim-Aralık), s.16–26, 1990.ERHÜRMAN, T., “Ombudsman”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt No 31, Sayı 3(Eylül), s.87–102, 1998.EROĞUL, C., “Cumhurbaşkanının Denetim İşlevi”, A.Ü.S.B.F. Dergisi, Cilt No 33,Sayı 1–2 (Mart-Haziran), s.35–57, 1978.ERTEKİN, Y., “Çağdaş Yönetim ve Denetim”, Türk İdare Dergisi, Yıl:70, Sayı421 (Aralık), s.498–515, 1998.ERYILMAZ, B., “Kamu Bürokrasisinin Denetlenmesinde Yeni Gelişmeler”, Ammeİdaresi Dergisi, Cilt No 26, Sayı 4 (Aralık), s.81–106, 1993.FALAY, N., “Denetim, Verimlilik/Etkinlik/Tutumluluk (VET) ve Sayıştay”,Sayıştay Dergisi, Özel Sayı 25 (Nisan-Haziran), s.18–30, 1997.GÜÇLÜ, A.O., “Çağdaş Denetim ve Türk Sayıştayı”, Sayıştay Dergisi, Sayı 20(Ocak-Mart), s.17–21, 1996.

GÜNEL, N., “2000’li Yılların Eşiğinde Yönetsel Denetim Sistemine Eleştirel BirBakış”, Türk İdare Dergisi, Yıl:67, Sayı 409 (Aralık), s.17–36, 1995.GAMMELTOFT-HANSEN, H., “Ombudsman Kavramı”, Çeviren: Turgay ERGUN,Amme İdaresi Dergisi, Cilt No 29, Sayı 3 (Eylül), s.195–202, 1996.“INTOSAI Denetim Standartları”, Çeviren: Gül ALPTÜRK, Sayıştay Dergisi, Sayı3 (Ocak-Mart), s.31–39, 1991.İNAN, A., “İç Denetim ve Dış Denetim Kuruluşları Arasındaki İlişkilerinGeliştirilmesi”, Sayıştay Dergisi, Özel Sayı 25 (Nisan-Haziran), s.43–59,1997.KELEŞ, R., “Yerel Yönetimlerde Denetim”, Sayıştay Dergisi, Özel Sayı 25 (Nisan-Haziran), s.10–17, 1997.KHAN, M.A., “Yeni Başlayanlar İçin Denetime Giriş”, Çeviren: Faruk EROĞLU,Sayıştay Dergisi, Sayı 19 (Ekim-Kasım), s.15–30, 1995.KÖKSAL, E., “Türkiye’de Merkezi Hükümetin Taşra Örgütünün Denetimi”, Ammeİdaresi Dergisi, Cilt No 7, Sayı 1(Mart), s.51–61, 1974.KÖSE, H.Ö., “Küreselleşme Sürecinde Uluslararası Denetimin Artan Önemi veKamusal Denetimin Uluslar Arasılaşması Sorunu”, Amme İdaresi Dergisi,Cilt No 37, Sayı 3 (Eylül), s.37–62, 2004._____, “Denetim ve Demokrasi”, Sayıştay Dergisi, Sayı 33 (Nisan-Haziran),s.62–85, 1999.KUBALI, D., “Performans Denetimi”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt No 32, Sayı 1(Mart), s.31–62, 1999.MALİYE MÜFETTİŞLERİ DERNEĞİ, “Kamu Yönetimi Temel Kanun TasarısıTaslağı Gerekçesinin ‘‘Denetim’’ Bakımından Değerlendirilmesi”, KamuYönetimi Dünyası Dergisi, Yıl:4, Sayı 16 (Ekim-Aralık), s.46–48, 2003.MÜLKİYELİLER BİRLİĞİ, Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı MülkiyeGörüşü, MÜLKİYELİLER BİRLİĞİ, Ankara, Mayıs, s.1–14, 2004.ONARAN, O., “Örgütlerde Denetim”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt No 10, Sayı1(Mart), s.3–17, 1977.OYTAN, M., “Türkiye’de İdari Yargı Denetiminin Sınırları”, Türk İdare Dergisi,Yıl:57, Sayı 366 (Mart), s.17–56, 1985.ÖNER, Ş., “Belediye Yönetimlerinde Kamuoyu Denetimi ve Katılım”, Türk İdareDergisi, Yıl:69, Sayı 415 (Haziran), s.189–201, 1997.ÖRNEK, H., “Kamu Yönetiminde Denetim ve İlkeleri”, Denetim Dergisi, Yıl:6,Sayı 71–72 (Kasım-Aralık), s.14, 1991.

ÖZBARAN, M.H., “Şeffaflık ve Hesap Verme Sorumluluğu BağlamındaYolsuzlukla Mücadelede Sayıştayların Rolü”, Sayıştay Dergisi, Sayı 43(Ekim-Aralık), s.3–22, 2001.ÖZDEMİR, A., “Performans Denetiminin Türk Sayıştayı AçısındanUygulanabilirliği”, Sayıştay Dergisi, Sayı 7 (Ocak-Mart), s.47–56, 1992.ÖZER, A., “Hukuk Devleti ve Yargı Denetimi”,Türk İdare Dergisi, Yıl:64, Sayı394 (Mart), s.1–19, 1992.ÖZER, H., “Performans Denetimi”, Sayıştay Dergisi, Sayı 7 (Ocak-Mart), s.30-39,1992.ÖZER, M.A., “Yönetimin Denetimi Temel Unsurları, İlkeleri ve Kamu YönetimiAçısından Değerlendirilmesi”, Türk İdare Dergisi, Yıl:70, Sayı 419(Haziran), s.141–161, 1998.PEKER, Ö., “Yönetimde Değişme ve Gelişmeler”, Sayıştay Dergisi, Sayı 36(Ocak-Mart), s.3–24, 2000.PICKL, V.J., “Ombudsman ve Yönetimde Reform”, Çeviren: Turgay ERGUN,Amme İdaresi Dergisi, Cilt No 19, Sayı 4 (Aralık), s.37–46, 1986.POLAT, N., “Yolsuzlukların Sebeplerinin, Sosyal ve Ekonomik BoyutlarınınAraştırılarak Alınması Gereken Önlemlerin Belirlenmesi Amacıyla KurulanMeclis Araştırması Komisyonu Raporu Çerçevesinde Saydamlık, HesapVerme Sorumluluğu ve Denetimin Etkinliği”, Sayıştay Dergisi, Sayı 49(Nisan- Haziran), s.65–80, 2003.SARAN, M.U., “Türk Kamu Yönetiminde Denetim Sistemi”, Türk İdare Dergisi,Yıl:67, Sayı 409 (Aralık), s.53–69, 1995.SARAN, U., “Denetimin Yeri, Önemi ve Türk Kamu Yönetiminde DenetimHizmetlerinin Geliştirilmesi”, Yeni Türkiye Dergisi, Yıl:3, Sayı 14(Mart-Nisan), s.962–972, 1997.SARI, Ö., “Kamusal Denetim Gereği Gibi Yapılamıyor”, Denetim Dergisi, Yıl:10,Sayı 86 (Temmuz-Ağustos), s.13, 1995.SAYIŞTAY BAŞKANLIĞI, “Yüksek Denetim Kurumları Uluslararası Teşkilatı(INTOSAI) İç Kontrol Standartları”, Sayıştay Dergisi, Sayı 20 (Ocak-Mart),s.22–39, 1996.SAYLAN, G., “Kamu Yönetimi Disiplininde Bunalım ve Yeni Açılımlar ÜzerineDüşünceler”, Türkiye’de Kamu Yönetimi, Derleyen: Burhan AYKAÇ,Şenol DURGUN, Hüseyin YAYMAN, Yargı Yayınevi, Ankara, s.573–593,2003.

SEV, A.K., “Parlamento Adına Denetim Yapan Bir Kurum Sayıştay”, DenetimDergisi, Yıl:7, Sayı 76 (Temmuz-Ağustos), s.18–22, 1995.ŞAHİN, R., “Ombudsman ya da Kamu Denetçiliği ve Avrupa Birliği”, Türk İdareDergisi, Yıl:76, Sayı 444 (Eylül), s.75–90, 2004.ŞENGÜL, R., “Fransa’da Kamu Yönetiminin Denetlenmesinde KamuArabulucusunun (Mediateur De La Republique) Rolü”, Danıştay Dergisi,Yıl: 33, Sayı 105 ( Aralık ), s.31–37, 2003.TAYŞİ, İ., “Ombudsman Kurumu ve Ülkemizde Uygulanabilirliği”, SayıştayDergisi, Özel Sayı 25 (Nisan-Haziran), s.106–123, 1997.TECER, M., “Türkiye’de Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Denetimi”, Amme İdaresiDergisi, Cilt No 21 Sayı 2 (Haziran), s.11–20, 1988.TEKBAŞ, A., “Türk Hukukunda Bakanlar Kurulu Kararlarının Denetimi”, Türkİdare Dergisi, Yıl:75, Sayı 441 (Aralık), s.267–284, 2003.TEKELİ, İ., “Yönetim Kavramının Yanı Sıra Yönetişim Kavramının GelişmesininNedenleri Üzerine”, Türkiye’de Kamu Yönetimi, Derleyen: BurhanAYKAÇ, Şenol DURGUN, Hüseyin YAYMAN, Yargı Yayınevi, Ankara,s.621–631, 2003.TEMİZEL, Z., “Yurttaşın Yönetime Karşı Korunmasında Bir Başka DenetimOrganı: Ombudsman”, Yeni Türkiye Dergisi, Yıl:3, Sayı 14 (Mart-Nisan),s.764–778, 1997.TORTOP, N., “Ombudsman Sistemi ve Çeşitli Ülkelerde Uygulaması”, Ammeİdaresi Dergisi, Cilt No 31, Sayı 1 (Mart), s.3–11, 1998._____, “Yönetimin Denetlenmesi ve Denetleme Biçimleri”, Amme İdaresiDergisi, Cilt No 7, Sayı 1 (Mart), s.27–50, 1974.TURAN, İ., “Parlamenter Demokraside Denetim İşlevi ve Türkiye”, A.Ü.S.B.F.Dergisi, Cilt No 33, Sayı 1–2 (Mart-Haziran), s.1–33, 1978.TÜRKMEN, İ., “İç İletişim ve Denetim”, Denetim Dergisi, Yıl:5, Sayı 56(Ağustos), s.9–11, 1990.ULUER, Y., “Ombudsman (Kamu Denetçisi)”, Türkiye’de Kamu Yönetimi,Derleyen: Burhan AYKAÇ, Şenol DURGUN ve Hüseyin YAYMAN, YargıYayınevi, Ankara, s.469–475, 2003.ULUĞ, F., “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı Işığında Kamu DenetimSisteminde Yeniden Yapılanma”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt No 37, Sayı2 (Haziran), s.97–122, 2004.

_____, “Yönetimde Yeniden Yapılanma ve Kamu Yönetimi Temel KanunuTasarısı Üzerine Eleştirel Bir Bakış”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt No 37,Sayı 1 (Mart), s.1–28, 2004.ÜNLÜÇAY, M., “İdarenin Yargısal Denetimi ve Hukukun Üstünlüğü”, DanıştayDergisi, Yıl:34, Sayı 107(Nisan), s.1–7, 2004.YURDAKUL, A., “Yolsuzlukla Mücadelede İç Denetim”, Yeni Türkiye Dergisi,Yıl:3, Sayı 14 (Mart-Nisan), s.957–961, 1997.Diğer:Tezler:ÇITIR, H., Yönetsel Denetim Anlayışı ve Örgütlenmesi, TODAİE Kamu YönetimiUzmanlık Tezi, Ankara, 1987.KÖKSAL, C., Kamu Yönetiminde Denetim Mekanizmaları ve OmbudsmanKurumu, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Sakarya Üniversitesi,Sosyal Bilimler Enstitüsü, Sakarya, 1999.ÖRMECİ, M., Bir Yönetim Fonksiyonu Olarak Denetimin Örgütsel AmaçlaraUlaşmada Örgütsel Etkinliği Araştırmada ve Örgütsel DeğişimiSağlamada Yeri ve Önemi, TODAİE Kamu Yönetimi Uzmanlık Tezi,Ankara, 1994.ÖZDEMİR, M., Türk Kamu Yönetiminde Denetim Sistemi, YayımlanmamışYüksek Lisans Tezi, Selçuk Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü,Konya, 2001.ÖZER, M.A., Türk Kamu Yönetiminin Siyasal Denetiminde TBMM’ninEtkenliği Sorunu 20.Yasama Dönemi 1., 2. ve 3. Yasama YıllarıÖrneğinde, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, A.Ü. Sosyal BilimlerEnstitüsü, Ankara, 1999.YAVUZYİĞİT, M.H., Türk Kamu Yönetiminde Mevzuat ve YerindelikDenetimi, TODAİE Kamu Yönetimi Uzmanlık Tezi, Ankara, 1995.Internet Kaynakları:Avrupa Birliği Sayıştayı,,(13.10.2005).Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Denetimin İşlevi,,(09.04.2005).

Danıştay, Danıştay Tarihçesi, , (13.03.2006).DEMİR, O., Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Kamu YönetimiTemel Kanunu Tasarısı,,(28.05.2005).European Communities, What Can The European Ombudsman Do For You?,16.12.2002,,(12.04.2005).European Communities, Bir Bakışta Avrupa Ombudsmanı, 10.11.2004,,(03.08.2005).GÜLEN, F., 2. Kamu Mali Yönetim Arenası Kamu Harcamalarında HesapVerilebilirlik ve Şeffaflık İçin Denetim, Dış Denetim Nasıl Tasarlanmalı,2003,,(04.06.2004).IŞIKAY, M., Ombudsmanlık Kurumunun Avrupa Birliği ve Türkiye’dekiKonumu, , (23.04.2005).KENGER, E., Kamu Denetiminde Standardizasyon, Devlet Denetim ElemanlarıDerneği, Denetim Haftası, 30 Nisan–6 Mayıs 2003,, (23.04.2005)._____, Denetçi Yardımcıları Eğitim Notu, Başbakanlık Yüksek DenetlemeKurulu, 2001, ,(13.01.2005).Maliye Bakanlığı Kontrolörleri Dernekleri, Kamu Denetiminin YenidenYapılandırılması, 2003,, (04.06.2004).Mission Statement Of European Court Of Auditors,,(13.10.2005).State Audit In The European Union, National Audit Office,,(19.10.2005).YÖRÜKER, S., Kamu Yönetimi Temel Kanunun Tasarısı’nın Denetime İlişkinDüzenlemeleri ve Düşündürdükleri,< http://www.tesev.org.tr/etkinlik/denetim_hyoruker.pdp>, (04.06.2004).

Raporlar:TODAİE, Kamu Yönetimi Araştırması (KAYA) Genel Raporu, TODAİE,Ankara, 1991.DPT, Uzun Vadeli Strateji ve Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı 2001–2005,DPT, Ankara, 2000.

ÖZGEÇMİŞKişisel Bilgiler :Adı ve Soyadı : Elçin AKPINARDoğum Yeri : ÇineDoğum Yılı : 1980Medeni Hali : BekârEğitim Durumu :Lise :1994-1997 Söke Lisesi, SÖKELisans :1998-2002 Süleyman Demirel Üniversitesi İktisadi ve İdari BilimlerFakültesi, Kamu Yönetimi Bölümü, ISPARTAYüksek Lisans : 2003-2006 Süleyman Demirel Üniversitesi Sosyal Bilimler EnstitüsüKamu Yönetimi Anabilim Dalı Yüksek Lisans Programı, ISPARTAYabancı Dil ve Düzeyi :1. İngilizce : ( KPDS 41 )İş Deneyimi :2005-2005 : Özçelik Mermer A.Ş AYDIN Dış Ticaret Bölümü 1 ay stajDiğer :18.04.2005-15.12.2005 : Aydın Ticaret Odası, Avrupa Birliği Merkezi Finans veİhale Birimi Hibe Planı “Dış Ticaret Uzmanı Yetiştirme Merkezi”Eğitimi, AYDIN