Zmiany polskiego prawa wodnego niezbędne dla pełnej ... - WWF

Zmiany polskiego 

prawa wodnego 

niezbędne dla pełnej 

transpozycji Ramowej 

Dyrektywy Wodnej 

Warszawa, grudzień 2004

Podsumowanie 

Zmiany Prawa wodnego proponowane przez Ministerstwo Środowiska mają przede wszystkim 

na celu implementację Dyrektywy 2000/60/EC (tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej) do polskiego 

prawa. Jednakże proponowana transpozycja ma charakter pozorny. Przepisano bowiem szereg 

podstawowych zapisów Dyrektywy pozostawiając w ustawie zapisy często sprzeczne z jej duchem 

i literą, w sposób zasadniczy utrudniające realizację jej celów środowiskowych. 

Nowelizacja Prawo wodnego wymienia szereg celów poszczególnych grup użytkowników wód 

(zapewnienie wody na potrzeby rolnictwa oraz przemysłu, zaspokojenia potrzeb związanych 

z turystyką, sportem oraz rekreacją, tworzenia warunków dla energetycznego, transportowego oraz 

rybackiego wykorzystania wód), wymagających najczęściej kosztownych inwestycji, sprzecznych 

z celami środowiskowymi i ogólnospołecznymi. A przecież osiągnięcie celów środowiskowych 

prowadzi do zapewnienia dostępu do zdrowej wody wszystkim mieszkańcom i wszystkim 

organizmom. Obowiązujące w Polsce prawo (wraz z proponowanymi zmianami) nie mówi jak należy 

rozwiązywać oczywisty konflikt pomiędzy celami wąskich grup interesów, a utrzymywaniem lub 

poprawą stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych, zgodnym z interesem całego 

społeczeństwa. 

Określenie celów gospodarki wodnej winno być w pełni zgodne z Ramową Dyrektywą Wodną 

i podporządkowane strategicznym zasadom zrównoważonego rozwoju. W szczególności należy 

podkreślić priorytetowy charakter osiągnięcia/utrzymania dobrego stanu ekosystemów wodnych i od 

wody zależnych. Tej definicji celów należy nadać rangę ustawową, adoptując odpowiedni fragment 

Ramowej Dyrektywy Wodnej. 

Realizacja zasad rozwoju zrównoważonego w odniesieniu do wód może być skuteczna tylko 

wówczas, gdy rozważania dotyczyć będą zlewni rzecznej i obejmować wszystkie wody występujące 

w zlewni oraz wszystkie działania człowieka i procesy zachodzące w środowisku, oddziaływujące na 

stan ekosystemów wodnych i od wody zależnych. Oznacza to konieczność zintegrowanego 

zarządzania zasobami wodnymi zlewni. Analiza polskiego systemu zarządzania wodami 

z uwzględnieniem wszystkich ścieżek przepływu informacji i relacji decyzyjnych prowadzą do obrazu 

niezwykle zagmatwanego, co pozwala wątpić w możliwość efektywnego zarządzania takim systemem 

(ustawa w obecnym i proponowanym kształcie wymienia pięć organów właściwych w sprawach 

gospodarowania wodami). Sytuację komplikuje fakt, że wiele decyzji dotyczących wód zapada 

w granicach administracyjnych (gminy, powiaty, województwa). 

Należy zlikwidować rozmycie kompetencji oddając pełnię uprawnień właścicielskich i władzę 

wodną (tj. uprawnienia do podejmowania decyzji administracyjnych takich jak np. pozwolenia 

wodno-prawne) zarządom dorzeczy. 

Wielość dokumentów planistycznych (samo Prawo wodne wymienia ich kilkanaście) oraz ich 

niejasne powiązania i hierarchia uniemożliwia również sprawne gospodarowanie zasobami wodnymi. 

Należy wprowadzić dla każdego dorzecza jeden plan zintegrowanego gospodarowania wodami 

zorientowany na osiągnięcie celów środowiskowych. Pozostałe plany, w tym plany ochrony 

przeciwpowodziowej, powinny być mu podporządkowane. 

i

Konieczność realizacji szkodliwych dla środowiska inwestycji gospodarki wodnej (zbiorniki, 

regulacja rzek, obwałowania) wynika zazwyczaj ze sposobów zagospodarowania terenu ignorujących 

uwarunkowania naturalne. Ustawa Prawo wodne oraz proponowana nowelizacja nie dają możliwości 

wprowadzania do planów rozwoju społeczno - ekonomicznego „twardych” ograniczeń 

uwzględniających dostępność zasobów wodnych oraz zasięgi zalewów powodziowych. Jeśli 

ograniczenia te nie będą nadrzędnymi w stosunku do życzeniowych planów zagospodarowania 

przestrzennego, realizacja idei rozwoju zrównoważonego nie będzie możliwa. 

Należy zatem zapewnić takie powiązanie planów zagospodarowania przestrzennego z planami 

gospodarowania wodą w dorzeczach, które zagwarantuje powstrzymanie inwestowania na obszarach 

zagrożonych powodzią i o ograniczonej dostępności zasobów wodnych. 

Ustawa narzuca technokratyczny oraz anachroniczny w świetle doświadczeń światowych 

i krajowych sposób ochrony przeciwpowodziowej. Dotychczasowa strategia ochrony musi być z mocy 

prawa zmieniona, jeśli ta ochrona ma być skuteczna i możliwie mało szkodliwa dla środowiska. 

Ustawa powinna zawierać delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia 

określającego zakres i tryb opracowywania planów ochrony przeciwpowodziowej i podporządkowanie 

ich planom gospodarowania wodami w dorzeczach. W rozporządzeniu należy wykorzystać dokumenty 

Wspólnoty Europejskiej dotyczące ochrony przed powodzią, w tym unijny „Katalog dobrych praktyk 

w zakresie prewencji, przygotowania i reagowania na powódź”, który jest dobrym przepisem na 

nowoczesną strategię przeciwpowodziową. 

Wysoka ranga, jaką nadano w Ustawie robotom utrzymaniowym (m.in. regulowanie stanu wód 

lub przepływów w ciekach naturalnych, konserwacja lub remont istniejących budowli regulacyjnych) 

wynika z braku urealnienia celów gospodarki wodnej (np. obowiązek odbudowywania budowli 

regulacyjnych na rzekach bez perspektyw żeglugi). Prowadzi to do marnotrawstwa środków 

publicznych na inwestycje niepotrzebne i ewidentnie szkodliwe dla środowiska. 

Należy wprowadzić mechanizmy wspierające racjonalność procesu podejmowanych decyzji, 

takie jak: 

- analizowanie zasadności społeczno – ekonomicznej proponowanych inwestycji i prac 

„utrzymaniowych”, 

- obowiązek przeprowadzania procedur oceny oddziaływania na środowisko, 

- prowadzenie analizy wariantowej z uwzględnieniem możliwości osiągnięcia stawianych celów 

bez ingerencji w środowisko z wodą związane (np. rozważając jako alternatywę dla żeglugi kolej 

lub jako alternatywę dla elektrowni wodnej wykorzystanie biogazu), 

- obowiązek wyboru rozwiązania, którego łączne społeczno-ekonomiczne i środowiskowe koszty 

są minimalne 

Ramowa Dyrektywa Wodna wyraźnie stanowi, że za korzystanie z wód powinni płacić 

użytkownicy. Cena powinna pokrywać ”koszty uzyskania”, czyli m. in. koszty związane 

z inwestowaniem i eksploatacją (koszty ”utrzymania wód” to część kosztów eksploatacyjnych), 

a zwłaszcza koszty poprawy stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych zdegradowanych 

przez użytkowanie wód. Obowiązujące w Polsce zasady finansowania gospodarki wodnej są zupełnie 

inne – koszty ponosi ogół podatników, a zobowiązania użytkowników są najczęściej 

niesprecyzowane, szczególnie w odniesieniu do naprawiania szkód środowiskowych. 

Należy wprowadzić do krajowego ustawodawstwa stanowione przez Dyrektywę mechanizmy 

ekonomiczne skutecznie ograniczające zarówno marnotrawstwo środków jak i dewastację środowiska 

oraz instrumenty wspierające zlewniowe finansowanie gospodarki wodnej. 

ii

Zapisy Dyrektywy dotyczące udziału społeczeństwa w zarządzania zasobami wodnymi nie 

znajdują w polskim ustawodawstwie odzwierciedlenia. Rady regionów i Krajowa Rada Gospodarki 

Wodnej w obecnej i proponowanej formule prawnej, nie mają (jako „organ doradczy”) realnego 

wpływu na decyzje oraz, ze względu na sposób powoływania, nie zapewniają należytej reprezentacji 

poszczególnym grupom interesów (także tym dbającym o interes środowiska). Rady nie tworzą więc 

możliwości uzyskiwania decyzji zgodnych z zasadą rozwoju zrównoważonego. 

Aby to zmienić Ustawa powinna wprowadzić obowiązek informowania wszystkich 

zainteresowanych (w tym organizacji pozarządowych), z wykorzystaniem m. in. mediów, 

o wszystkich zamierzeniach inwestycyjnych oraz planowanych pracach związanych z utrzymaniem 

wód, zapewnić wszystkim zainteresowanym udział w procesie podejmowania decyzji, w ramach 

obligatoryjnego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz w tworzeniu 

planów gospodarki wodnej. Minister Środowiska powinien otrzymać delegację ustawową do wydania 

rozporządzenia określającego procedurę udziału społecznego w tworzeniu planów gospodarki wodnej, 

zgodnie z zasadami planowania otwartego. 

iii

Spis treści 

Podsumowanie ............................................................................................................................ i 

1 Wstęp.................................................................................................................................. 2 

2 Cel i zakres opracowania.................................................................................................... 2 

3 Istota konfliktu pomiędzy celami środowiskowymi i pozostałymi celami gospodarki 

wodnej ........................................................................................................................................ 3 

3.1 Opis konfliktu............................................................................................................. 3 

3.2 Cele gospodarcze uzyskiwane poprzez budownictwo hydrotechniczne.................... 4 

3.3 Cele środowiskowe a zabiegi hydrotechniczne.......................................................... 5 

3.4 Konieczność kompromisu.......................................................................................... 8 

4 Identyfikacja ”barier” utrudniających osiąganie celów środowiskowych ........................ 8 

4.1 Dezintegracja polskiego systemu zarządzania gospodarka wodną ............................ 8 

4.1.1 Potrzeba zintegrowanego zarządzania zasobami wodnymi zlewni.................... 8 

4.1.2 Rozmycie kompetencji organów państwowych............................................... 9 

4.1.3 Dezintegracja planowania ................................................................................ 10 

4.1.4 ”Integracyjne spaghetti”................................................................................... 12 

4.2 Sprzeczność celów stawianych przed gospodarką wodną w Polsce ........................ 12 

4.3 Woda traktowana jako surowiec a nie jako zasób wyczerpywalny i wrażliwy na 

wpływy................................................................................................................................. 14 

4.4 Bariera wynikająca z działań na rzecz ”utrzymania wód”...................................... 15 

4.5 Anachroniczna interpretacja zasad ochrony przeciwpowodziowej ....................... 17 

4.6 Niewłaściwy system finansowania gospodarki wodnej ....................................... 19 

4.7 Udział społeczny w podejmowaniu decyzji ............................................................. 21 

5 Wnioski ............................................................................................................................ 22 

6 Rekomendacje .................................................................................................................. 24 

Aneks........................................................................................................................................ 26

1 Wstęp 

Niniejsze opracowania wykonano realizując wnioski ze spotkania Ministra Środowiska 

z przedstawicielami pozarządowych organizacji ekologicznych w lipcu b.r.. Główną przyczyną 

zorganizowania tego spotkania były protesty działaczy pozarządowych organizacji ekologicznych 

(protestowali również wędkarze i naukowcy) wywołane robotami wykonywanymi w ostatnim okresie 

na rzekach, finansowanymi m.in. ze środków pożyczki udzielonej przez Europejski Bank 

Inwestycyjny (EBI). Pożyczka przeznaczona była na usuwanie skutków powodzi ostatnich lat oraz na 

poprawę ochrony przeciwpowodziowej. Podczas spotkania przedstawiono dokumentację 

fotograficzną, pokazującą, że w wielu przypadkach wykonane roboty w sposób istotny pogorszyły 

stan ekosystemów wodnych i od wody zależnych. Jest to sprzeczne z Ramową Dyrektywą Wodną 

Unii Europejskiej, obowiązującą w Polsce. Jednocześnie wykonane roboty, w wielu przypadkach 

spowodują raczej wzrost niż zmniejszenie zagrożenia powodziowego. 

Przedstawiciele organizacji pozarządowych podkreślali ponadto brak wyprzedzającej 

informacji o zamierzeniach inwestycyjnych, co również jest niezgodne ze standardami 

obowiązującymi w UE. Uniemożliwiło to zgłaszanie uwag, zastrzeżeń i propozycji w fazie 

planowania i projektowania robót. Protesty pojawiły się, gdy już zostały rozstrzygnięte przetargi, 

a roboty w terenie zaawansowane. Brak informacji na etapie planowania uniemożliwia efektywny 

społeczny udziału w podejmowaniu decyzji, których realizacja wiąże się z ryzykiem poważnych szkód 

ekologicznych. Sposób wykorzystania funduszy EBI jest przykładem ignorowania celów 

środowiskowych gospodarki wodnej w działaniach prowadzonych dla uzyskania innych celów. 

W tym przypadku celem było wzmocnienie ochrony przed powodzią. Dla osiągnięcia tego celu 

zastosowano wyłącznie działania techniczne (głównie regulację rzek), a więc działanie – co 

zostanie wykazane dalej – szkodliwe dla środowiska i o wątpliwej skuteczności ze względu na 

ograniczania zagrożeń powodziowych. 

Podczas dyskusji stwierdzono, że ważną przyczyną konfliktu jest istniejący system prawny 

oraz wynikający z prawa system zarządzania – fundusze EBI wykorzystano najczęściej zgodnie 

z obowiązującym prawem. Ponieważ zdaniem organizacji pozarządowych działania te były sprzeczne 

z obowiązującym Polskę ustawodawstwem europejskim Minister Środowiska podczas lipcowego 

spotkania zaproponował organizacjom pozarządowym sformułowanie uwag i zastrzeżeń w stosunku 

do prawa obowiązującego aktualnie oraz do przygotowywanej nowelizacji. Niniejsze opracowanie 

stanowi realizację tej propozycji. 

2 Cel i zakres opracowania 

Celem opracowania jest ocena ustawy Prawo wodne (według druku Kancelarii Sejmu z dnia 

26 maja 2004) oraz projektu ustawy ”O zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych 

ustaw” (wg strony internetowej www.mos.gov.pl – dokument z dnia 7 czerwca 2004), z punktu 

widzenia zgodności z normami obowiązującymi w Unii Europejskiej. Uznano bowiem, że pełne 

przeniesienie do ustawodawstwa polskiego dyrektyw i zaleceń Unii Europejskiej, 

a w szczególności Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz zaleceń zawartych w ”Katalogu dobrych 

praktyk w zakresie prewencji, przygotowania i reagowania na powódź” 1 stworzy podstawę do 

realizacji zasady rozwoju zrównoważonego w gospodarowaniu wodami, a tym samym pozwoli 

1 Best Practices On Flood Prevention, Protection And Mitigation 

2

w sposób zgodny z Konstytucją RP rozwiązywać konflikty pomiędzy celami gospodarczymi 

a środowiskowymi (sposób rozumienia tych pojęć w niniejszym opracowaniu zostanie dalej 

zdefiniowany). Ponadto celem opracowania jest sformułowanie sugestii odnośnie kierunków zmian 

legislacyjnych niezbędnych dla wdrożenia w Polsce systemu zintegrowanego zarządzania wodami 

w skali zlewni. Konieczność wdrożenia takiego systemu wynika wprost z ustawodawstwa UE. 

3 Istota konfliktu pomiędzy celami środowiskowymi 

i pozostałymi celami gospodarki wodnej 

3.1 Opis konfliktu 

W niniejszym opracowaniu sformułowano generalne wnioski dotyczące niezbędnych zmian 

w polskim prawodawstwie wodnym (ze wskazaniem rozporządzeń wykonawczych) dla wzmocnienia 

celów środowiskowych. 

Konflikt, który był bezpośrednią przyczyną podjęcia opracowania wynika z faktu, iż realizacja 

celów gospodarczych stawianych (z mocy obowiązującego aktualnie prawa!) przed gospodarka 

wodną utrudnia, bądź uniemożliwia osiągnięcie celów środowiskowych. Wzmocnienie celów 

środowiskowych wymaga następujących podstawowych zmian legislacyjnych: 

• uznania nadrzędnego charakteru celów środowiskowych (wynika to m. in. bezpośrednio 

z Ramowej Dyrektywy Wodnej), 

• wprowadzenia obowiązku analiz społeczno-ekonomicznej zasadności stawiania przed gospodarką 

wodną celów gospodarczych (z uwzględnieniem możliwości osiągania tych celów bez 

ingerowania w zasoby wodne; np. rozważając alternatywne wobec żeglugi sposoby 

rozwiązywania problemów transportowych), 

• wprowadzenia obowiązku poszukiwania takich sposobów realizacji uzasadnionych celów 

gospodarczych, które w minimalnym stopniu pogarszają stan ekosystemów wodnych i od wody 

zależnych (w wielu przypadkach mogą to być działania „przyjazne środowisku”, odmienne od 

zalecanych w ustawie Prawo wodne inwestycji hydrotechnicznych). 

Sugerowane zmiany w ustawie Prawo wodne oznaczające m. in. zmianę priorytetów i zasad 

finansowania gospodarki wodnej budzą zrozumiałe emocje. Aby odrzucając emocje zaproponować 

rozsądny kompromis należy poznać argumenty przemawiające za realizacją zarówno celów 

środowiskowych jak i celów gospodarczych osiąganych poprzez inwestycje hydrotechniczne. 

W dalszych rozważaniach wymienione dwie grupy celów rozumiano następująco: 

• środowiskowymi nazywano (zgodnie z Ramową Dyrektywą Wodną) cele polegające na 

osiągnięciu/utrzymaniu dobrego stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych 

• gospodarczymi nazywano osiągnięcie następujących celów (wymienionych w ustawie Prawo 

wodne): ochronę przed powodzią oraz suszą, zapewnienie wody dla zaspokojenia potrzeb 

rolnictwa oraz przemysłu, zaspokojenie potrzeb związanych z turystyką sportem oraz rekreacją, 

tworzenie warunków dla energetycznego, transportowego oraz rybackiego wykorzystania wód. 

W tym miejscy należy podkreślić, że dyskutowany konflikt nazywany umownie konfliktem celów 

wynika w znacznym stopniu z ignorowania przez Ustawodawcę możliwości osiągania celów 

3

gospodarczych sposobami, które (w odróżnieniu od zalecanego przez Ustawę budownictwa 

hydrotechnicznego) nie powodują pogorszenia stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych. 

Jest to ważna uwaga, bowiem często hydrotechnicy zarzucają ekologom ignorowanie takich 

bezdyskusyjnych celów jak np. ochrona przed powodzią. Otóż jest inaczej - ekolodzy krytykują 

głównie ograniczenie „repertuaru działań” proponowanych w Ustawie dla osiągnięcia celów 

gospodarczych (będących aktualnie powszechną praktyką 2 ) do przedsięwzięć hydrotechnicznych 

pogarszających stan ekosystemów wodnych i od wody zależnych w sytuacji gdy istnieją działania co 

najmniej równie skuteczne a nie szkodliwe dla środowiska. 

3.2 Cele gospodarcze uzyskiwane poprzez budownictwo 

hydrotechniczne 

Istnieje szereg argumentów, które mogą sankcjonować realizację działań z zakresu 

budownictwa hydrotechnicznego, w tym melioracji, choć nie zawsze jest to jedyna droga do 

realizowania założonego celu. 

Przegrodzenie rzeki tworzy zbiornik, który w pewnych przypadkach stanowi jedyne źródło 

zaopatrzenia w wodę (np. istniejące zbiorniki Kaskady Soły, zbiornik Goczałkowice na Wiśle, 

zbiornik Dobczyce na Rabie). Każde spiętrzenie może być wykorzystane do instalacji turbiny i do 

produkcji energii ”szczytowej” (bardzo cennej ze względu na błyskawiczny rozruch elektrowni 

wodnej). Wyrównanie odpływu (jeśli pojemność zbiornika pozwala na jego osiągnięcie), zmniejsza na 

pewnym odcinku poniżej zapory szkody wywołane powodzią i suszą. 

Regulacja rzeki podmywającej stopę wału przeciwpowodziowego jest zabiegiem niezbędnym 

dla ochrony wału. Lokalne zabiegi regulacyjne są zazwyczaj niezbędne w pobliżu budowli 

hydrotechnicznych (mostów, ujęć wody i in.). Często rzeka zmieniając koryto zagraża budynkom, 

drogom i innym elementom infrastruktury. Lokalna regulacja jest wówczas dobrym rozwiązaniem. Na 

rzekach o zwartym korycie, a więc uregulowanych rzadziej powstają zatory lodowe. W warunkach 

polskich rzek opłacalna żegluga towarowa może mieć miejsce tylko na rzekach całkowicie 

uregulowanych, bądź zabudowanych kaskadą stopni wodnych. 

Obwałowanie rzek. Miasta historyczne i aglomeracje miejsko-przemysłowe położone są 

często na terenach zalewowych rzek i funkcjonują jedynie dzięki wałom. 

Systemy melioracyjne w delcie Wisły (Żuławy) stworzyły jeden z najcenniejszych w skali 

kraju terenów rolniczych . Jeżeli koszty budowy i eksploatacji systemów melioracyjnych pokrywane 

są przez rolników (a nie przez ogół podatników, jak miało to miejsce dotychczas) zwiększenie 

wydajności produkcji rolnej stanowi argument, którego nie można ignorować. Ponadto właściwie 

eksploatowane systemy melioracyjne (systemy rowów, kanałów, jazów i zastawek) stwarzają 

możliwość retencjonowania znacznych ilości wody, czyli pozwalają nie tylko regulować stosunki 

wodne w glebie, ale również wyrównywać odpływ (obniżać wezbrania i powiększać przepływy 

w okresie niżówek). 

2 Często realizowane są projekty, których projekty/plany pochodzą z przed wielu lat, które utraciły pierwotny sens 

gospodarczy ze względu na zmianę potrzeb wodnych (np. zbiorniki Wióry na Świślinie, Świnna Poręba na 

Skawie i, lansowany ostatnio, zbiornik Wielowieś Klasztorna na Prośnie). 

4

3.3 Cele środowiskowe a zabiegi hydrotechniczne 

Z perspektywy celów środowiskowych znakomita większość działań technicznych takich jak 

regulacja rzek, utrzymanie rzek, budowa obwałowań, budowa stopni wodnych, zbiorników 

retencyjnych, eksploatacja elektrowni wodnych i in. powoduje pogorszenie stanu ekosystemów 

wodnych i od wody zależnych. Można ponadto zauważyć, że niektóre przedsięwzięcia techniczne 

powodują wymierne straty ekonomiczne – padają wtedy zarzuty marnotrawienia środków publicznych 

lub szkodliwych efektów ubocznych. Uciążliwość działań technicznych dla środowiska zależy 

zarówno od walorów środowiska, jak i od rodzaju tych działań. Oto kilka przykładów: 

Przegrodzenie rzeki stopniem lub zaporą stanowi najpoważniejszą ingerencję hydrotechniki 

powodującą negatywne skutki dla ekosystemów wodnych i od wody zależnych. Pomimo tego 

inwestowanie w sztuczną retencję wymagającą przegrodzenia rzeki, jest zalecane w wielu artykułach 

Ustawy Prawo Wodne. Tradycyjny, hydrotechniczny ideał, to zabudowa zlewni zbiornikami 

retencyjnymi w takim stopniu, aby możliwe było maksymalne wyrównanie odpływu do poziomu 

zbliżonego do odpływu średniego z wielolecia (redukcja wezbrań i alimentacja niżówek). Poniżej 

wymieniamy najważniejsze negatywne skutki środowiskowe takich działań. 

o Postulat wyrównania odpływu jest generalnie sprzeczny z zasadami ochrony środowiska ponieważ 

ekosystemy rzeczne w procesie ewolucji dostosowały się do zmian poziomów wody i dla ich 

prawidłowego funkcjonowania potrzebne są zarówno wezbrania jak i niżówki. Należy mieć 

świadomość, że realizacja wzmiankowanego „ideału hydrotechnicznego” oznacza zniszczenie 

naturalnego ekosystemu rzeki i ekosystemów z rzeką związanych. Wyrównanie odpływu oznacza 

zagładę lasów łęgowych (wymagających okresowych zalewów) i siedlisk lęgowych chronionych 

ptaków siewkowatych (siedliskami lęgowymi są piaszczyste łachy odsłaniające się przy stanach 

niższych od średnich). W Polsce zbiorniki o pojemności umożliwiającej wyrównanie odpływu do 

średniej wieloletniej nie powstały ze względu na brak środków i brak miejsca na ich lokalizację. 

Z tego względu oraz z uwagi na to, iż istotne oddziaływanie zbiornika na odpływ jest ograniczone 

zazwyczaj do kilkudziesięciokilometrowych odcinków rzeki poniżej zapory, aktualnie większość 

rzek polskich charakteryzuje się quasi naturalnym reżimem odpływu. Jest to sytuacja korzystna, 

bowiem naturalna zmienność odpływu jest jednym z warunków zachowania dobrego stanu 

ekosystemów wodnych i od wody zależnych. Złagodzenie lub całkowita eliminacja tej zmienności 

budową zbiorników spowodowałaby pogorszenie stanu ekologicznego. 

o Zapora stanowi przeszkodę na szlaku wędrówek ryb. Tak więc suchy zbiornik retencyjny jest 

praktycznie nieszkodliwy dla wędrówki ryb podczas gdy każdy zbiornik o stałym piętrzeniu 

utrudnia lub uniemożliwia (jeśli brak skutecznej przepławki) tę wędrówkę. Ponadto na odcinku 

spiętrzonym następuje zmiana różnorodnego pod względem biologicznym ekosystemu rzecznego 

na mniej zróżnicowany ekosystem quasi jeziorny. Udrożnienie rzeki przegrodzonej zaporami 

i stopniami wodnymi m.in. poprzez budowę sprawnych przepławek, to elementarny wymóg 

wynikający z Ramowej Dyrektywy Wodnej. 

o Spiętrzenie rzeki prowadzącej znaczne ładunki fosforu i azotu (dotyczy to większości polskich 

rzek) powoduje przyspieszoną eutrofizację i często rozwój toksycznych sinic. Przykładem tego 

procesu może być degradacja jakości wody w zbiorniku Sulejów na Pilicy uniemożliwiająca 

dalszą eksploatację tego zbiornika jako źródła zaopatrzenia w wodę Łodzi, a zatem pełnienia 

funkcji dla której zbiornik zbudowano. 

5

o Poniżej zapór zawsze zatrzymujących transport rumowiska rzecznego następuje erozja koryta 

i związane z nią negatywne skutki ekologiczne (przesuszenie doliny i zagłada wilgociolubnych 

roślin) oraz gospodarcze (zaburzenia pracy ujęć wody i innych budowli hydrotechnicznych). Silna 

erozja dna powoduje zagrożenie stabilności zapory i utrudnia żeglugę – ilustruje to aktualna 

sytuacja poniżej stopni wodnych Brzeg Dolny na Odrze i Włocławek na Wiśle. 

Warto dodać, że większość wymienionych negatywnych skutków dotyczy wszystkich 

sztucznych zbiorników, a zwłaszcza zbiorników, których pojemność pozwala regulować odpływ, czyli 

zbiorników o pojemności pozwalającej zmniejszać wysokość wezbrań i alimentować rzeki w okresach 

niżówek (na ogół tylko takie zbiorniki mają sens ekonomiczny). 

Utrwalony jest podział na „małą” i „dużą” retencję oraz przekonanie o szczególnych pożytkach 

płynących z „małej retencji”. Jest to podział biurokratyczny nie oddających sensu używanych pojęć. 

Jeżeli przyjąć, że celem zbiornika jest wyrównanie odpływu to zbiornik Włocławek na Wiśle (ok. 400 

milionów m 3 pojemności) jest mały, bowiem nie można przez jego eksploatację uzyskać redukcji 

powodzi lub alimentacji niżówki 3 . Generalnie w warunkach polskich nierealne jest wybudowanie na 

dużej rzece nizinnej zbiornika pozwalającego łagodzić powodzie i niżówki, z uwagi na brak miejsca 

na zbiornik o pojemności pozwalającej regulować odpływ. Kilkakrotnie mniejsza od Włocławka 

pojemność zbiornika Tresna na Sole pozwala na nazwanie tego zbiornika dużym, ponieważ umożliwia 

on istotne wyrównanie odpływu (oczywiście na ograniczonym odcinku rzeki poniżej zapory). 

Generalnie koszt zmagazynowania 1 metra sześciennego wody w zbiorniku małym jest znacznie 

większy niż w zbiorniku dużym - wynika to z oczywistych relacji geometrycznych (stosunku 

powierzchni zbiornika do jego objętości). Dlatego budowanie pod hasłem małej retencji niewielkich 

zbiorników niszczących naturalny reżim hydrologiczny małych i średnich cieków niewiele ma 

wspólnego z racjonalnym gospodarowaniem zasobami wodnymi. 

Na zakończenie tej części rozważań trzeba podkreślić, że opisane wyżej negatywne 

oddziaływania dotyczą retencji sztucznej uzyskiwanej poprzez spiętrzenie rzeki. Działania człowieka 

takie jak np. melioracja odwadniająca obszarów podmokłych, obwałowanie dolin rzecznych 

i urbanizacja powodują istotne zmniejszenie retencji naturalnej, co skutkuje szkodliwym dla 

środowiska i gospodarki zwiększeniem zagrożenia powodzią i suszą. Świadomość tych negatywnych 

skutków powoduje często próby rekompensowania utraconej retencji naturalnej poprzez budowę 

retencji sztucznej. Do prób takich należy podchodzić z rezerwą obiektywnie oceniając oczekiwane 

korzyści i straty. Natomiast podejmowane coraz częściej na świecie próby odbudowy retencji 

naturalnej (poprzez renaturyzację obszarów podmokłych, rozszerzenie rozstawu wałów, zalesienia 

itp.) są z punktu widzenia celów środowiskowych godne szczególnego poparcia. 

Regulacja rzeki jest zawsze szkodliwa dla środowiska, bowiem koncentruje koryto 

powodując zmianę jego zróżnicowanego, naturalnego charakteru w jednostajny kanał, co niszczy 

różnorodność biologiczną. Wprawdzie budowa tam podłużnych i poprzecznych tworzy między tymi 

budowlami okresowo liczne enklawy sprzyjające bioróżnorodności lecz z czasem enklawy te zostają 

zalądowione i koryto przyjmuje formę monotonnego kanału. Szczególnie szkodliwa jest regulacja 

rzeki roztokowej niszcząca jej główne walory środowiskowe, którymi są wyspy, piaszczyste łachy, 

starorzecza i boczne koryta. 

3 Pojawiające się obietnice dodatkowych korzyści (poza produkcją energii), wynikających z retencjonowania 

wody w zbiornikach Kaskady Dolnej Wisły, to próby wykorzystania braku specjalistycznej wiedzy decydentów dla 

uzyskania środków na realizacje inwestycji. 

6

Regulacja przyspiesza spływ wód, co przyspiesza postęp fali powodziowej i zwiększa 

wielkość przepływów maksymalnych, a zatem istotnie zwiększa zagrożenia powodziowe. Powoduje 

również przyspieszenie erozji koryta rzeki, a zatem obniża poziom wody zarówno w rzece jak 

i w związanych z rzeką wodach podziemnych. Powoduje to przesuszenie terenów nadrzecznych oraz 

szereg zagrożeń dla obiektów hydrotechnicznych. 

Wiele rzek utraciło charakter dróg wodnych ze względu na konkurencję innych środków 

transportu. W takich przypadkach regulacja dla potrzeb żeglugi (oprócz negatywnych skutków 

ekologicznych i zwiększenia zagrożeń powodziowych) jest przykładem marnotrawstwa środków 

publicznych. 

Obwałowanie rzek powoduje zmniejszenie obszaru, na którym mogą rozwijać się lasy 

łęgowe (wymagające cyklicznych zalewów). Jednocześnie zwężenie doliny wskutek obwałowania 

istotnie zwiększa zagrożenia powodziowe. Działają tu trzy mechanizmy: 

• Zwężenie doliny (poprzez obwałowanie) powoduje spiętrzenie wód powodziowych 4 , 

• Zwężenie doliny przyśpiesza postęp fali powodziowej, co w połączeniu ze zmniejszeniem retencji 

dolinowej istotnie podwyższa przepływy powodziowe poniżej odcinka obwałowanego 5 , 

• Obwałowanie i związane z nim poczucie bezpieczeństwa powoduje rozwój infrastruktury na 

terenie chronionym, co skutkuje wzrostem szkód w przypadku awarii wału 6 . 

Często presja społeczna prowadzi do obwałowania dolin nie zabudowanych, stanowiących użytki 

rolne. Takie działania są wątpliwe ze względów ekonomicznych, bowiem ponoszone przez budżet 

koszty budowy i utrzymania obwałowań są wyższe od wpływów do budżetu związanych 

z intensyfikacja produkcji rolnej. 

Systemy melioracyjne buduje się dla poprawy warunków wodnych w glebie, co w zamiarze 

inwestorów ma zwiększać plony. W warunkach polskich systemy takie powstawały często na terenach 

podmokłych w celu ich osuszenia, a tym samym zamianę zróżnicowanych ekosystemów bagiennych 

na monokultury rolnicze. Straty środowiskowe są w tym przypadku oczywiste. 

Z drugiej strony osuszanie mokradeł skutkuje wzrostem zagrożeń powodzią i suszą bowiem 

tereny podmokłe stanowią naturalne zbiorniki retencyjne wyrównujące odpływ. 

Przesuszenie terenów bagiennych powoduje często mineralizację pokładów torfów. 

W procesie mineralizacji uwalniane są znaczne ładunki biogenów powodujących eutrofizację 

i degradujące jakość wód. Całkowita mineralizacja gleb torfowych prowadzi do odsłaniania się 

jałowych piasków. 

Na znacznych obszarach kraju (np. Kurpiowszczyzna) w ramach działań związanych 

z melioracjami odwadniającymi całkowicie zlikwidowano małe cieki. Pozostały ich historyczne 

nazwy, ale obecnie są to proste rowy o trapezowym przekroju ograniczone faszynowymi opaskami 

i trawiastymi skarpami o stałym spadku. Taka transformacja sieci rzecznej nosi znamiona klęski 

ekologicznej. 

4 

Przykładowo zwężenie doliny Wisły poniżej Tarnobrzega wskutek budowy wałów spowodowało wzrost poziomu 

wysokich wezbrań o ok. 1,5 metra. 

5 

Według hydrologów niemieckich regulacja i obwałowanie górnego Renu spowodowały wzrost przepływu 

maksymalnego w Karlsruhe o 25%. 

6 

Warto zauważyć, że największe szkody ekonomiczne oraz śmierć ludzi podczas ostatnich powodzi w Polsce 

i na świecie powstawały w wyniku awarii wałów chroniących miasta. 

7

3.4 Konieczność kompromisu 

Kompromis wymusza powszechnie dziś uznana zasada rozwoju zrównoważonego, 

potwierdzona fundamentalnym dla prawa polskiego zapisem w Konstytucji Rzeczypospolitej. Stanowi 

ona podstawę aksjologiczną wszystkich aktów prawnych regulujących działanie człowieka 

w środowisku. Ta sama zasada jest również podstawą Ramowej Dyrektywy Wodnej (RDW) 

stanowiącej główną normę prawną Unii Europejskiej, określającą strategię gospodarki wodnej 

i ochrony zasobów wód na terytorium Wspólnoty. Inaczej mówiąc, Dyrektywa stanowi nie tylko 

obowiązujące (w Polsce i w UE) prawo, ale również „przepis” mówiący jak realizować zasadę 

rozwoju zrównoważonego w gospodarowaniu zasobami wodnymi. Formalnie zasada ta jest 

przywoływana w podstawowych polskich aktach prawnych takich jak ustawa prawo ochrony 

środowiska, ustawa prawo wodne i ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie mniej we 

wszystkich wymienionych ustawach występują braki utrudniające uzyskiwanie kompromisu. 

Generalnie brak jest jednoznacznych i obowiązujących w każdym przypadku zaleceń 

metodycznych i proceduralnych pozwalających na kompromisowe rozstrzyganie konfliktów. 

Identyfikacja barier legislacyjnych utrudniających kompromis oraz sformułowanie kierunków 

potrzebnych zmian jest przedmiotem dalszych rozdziałów niniejszego opracowania. Natomiast ogólna 

charakterystyka istniejącej sytuacji prawnej została opisana w aneksie. 

4 Identyfikacja ”barier” utrudniających osiąganie celów 

środowiskowych 

4.1 Dezintegracja polskiego systemu zarządzania gospodarka wodną 

4.1.1 Potrzeba zintegrowanego zarządzania zasobami wodnymi zlewni 

Przesłaniem Wodnej Dyrektywy Ramowej UE jest realizacja w tej dziedzinie zasady rozwoju 

zrównoważonego. Wody powierzchniowe i podziemne, wody płynące i stojące są wzajemnie 

powiązane w skali zlewni. Ponadto różne sposoby użytkowania obszaru zlewni (w tym oczywiście 

sposoby użytkowania wód) wpływają na stan ilościowy i jakościowy wód i związanych z wodami 

ekosystemów. Skutki użytkowania wód i oddziaływania poprzez inne sektory np. rolnictwo, 

leśnictwo, przemysł, zaopatrzenie w wodę ludności często obejmują znaczne obszary zlewni, 

oddalone od miejsca, w którym zachodzi ingerencja człowieka. Analiza wymienionych powiązań 

prowadzi do wniosku, że realizacja zasady rozwoju zrównoważonego w odniesieniu do wód może być 

skuteczna tylko wówczas, gdy działania dotyczyć będą całej zlewni rzecznej i obejmować wszystkie 

wody występujące w zlewni w ich wzajemnym powiązaniu oraz wszystkie działania człowieka 

i procesy zachodzące w środowisku oddziaływujące na stan ekosystemów wodnych i od wody 

zależnych. 

Powyższe, oczywiste konstatacje były źródłem powstania takich pojęć jak zintegrowane 

zarządzanie zlewnią (ang. Integrated Catchment Management) oraz zintegrowane zarządzanie 

zasobami wodnymi (ang. Integrated Water Resources Management) , które znalazły swoje miejsce 

w Ramowej Dyrektywie Wodnej. Tymczasem szczegółowa analiza aktualnie obowiązującego prawa 

oraz wynikających z tego prawa rozwiązań instytucjonalnych i organizacyjnych prowadzi do wniosku, 

że bez głębokich zmian realizacja zintegrowanej gospodarki zlewniowej jest w Polsce nie 

możliwa. 

8

4.1.2 Rozmycie kompetencji organów państwowych 

W rozdziale 4.1.1. wspomniano o dezintegracji systemu zarządzania gospodarką wodną jako 

głównej przyczynie niemożliwości realizowania w tej dziedzinie idei rozwoju zrównoważonego. 

Ważną przyczyną dezintegracji jest rozmycie kompetencji pomiędzy organy ”pełniące funkcje 

właścicielskie” w stosunku do wód stanowiących własność Skarbu Państwa. 

Oczywistym jest stwierdzenie, że zarządzanie jest przynależne gospodarzowi – w systemie 

honorującym prawa własności jest nim właściciel. W odniesieniu do wód publicznych podstawowe 

określenie stosunków własności zawarte jest w art. 10 Ustawy (z uwzględnieniem projektowanych 

zmian). 

Art. 11 Ustawy przydziela wykonywanie praw właścicielskich: Ministrowi właściwemu ds. 

gospodarki morskiej, Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, Dyrektorom parków 

narodowych, Marszałkom województw. Jednocześnie art. 4 wymienia pięć ”organów właściwych 

w sprawach gospodarowania wodami”: Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, Prezes 

Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodne, 

wojewoda, organy jednostek samorządu terytorialnego. 

Integralność zasobów wodnych w skali zlewni została zniesiona z mocy prawa poprzez 

dezintegrację uprawnień właścicielskich! 

Ustawa dokładnie formułuje zakresy działania poszczególnych agend, jednak w praktyce 

niezgodność granic obszarowej kompetencji (obszar dorzecza, region wodny, województwo, powiat, 

gmina, park narodowy) stanowi źródło konfliktów i uniemożliwia efektywne zarządzanie. Zwróćmy 

bowiem uwagę na rozproszenie uprawnień niezbędnych do efektywnego zarządzania: 

• władzę mają starostowie i wojewodowie (wydają pozwolenia wodno-prawne, pozwolenia na 

budowę, powołują obszary chronione), 

• pieniądze ma budżet Państwa oraz parabudżetowe fundusze ochrony środowiska i gospodarki 

wodnej, 

• plany zagospodarowania przestrzennego (o decydującym znaczeniu dla gospodarki wodnej) 

tworzone są przez administrację rządową i samorządową (jedynie plany zagospodarowania 

przestrzennego tworzone na poziomie gmin są obowiązującym prawem). 

Wszystkie wymienione działania odbywają się w granicach administracyjnych nie 

hydrograficznych. 

Omawiana ustawa Prawo Wodne i projekt zmian utrzymują obowiązek uzyskania pozwolenia 

wodno-prawnego na korzystanie z wód. Pozwolenie wodno-prawne jest jednym z podstawowych 

instrumentów zarządzania wodami. Uprawnienia do decyzji o wydaniu pozwolenia określa art. 140. 

i stanowi, że organem właściwym do wydawania pozwoleń wodno-prawnych jest starosta lub 

wojewoda wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. 

Art. 125. stanowi, że: 

„Pozwolenie wodno-prawne nie może naruszać : 

• ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód 

zlewni, 

• ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach 

zabudowy i zagospodarowania terenu, 

• wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska oraz dóbr kultury wpisanych do rejestru 

zabytków, 

9

Dla uzyskania pozwolenia wodno-prawnego niezbędny jest operat wodno-prawny. Jak określono 

w prawie wodnym, zadaniem operatu jest m. in. wykazanie dotrzymania wymagań określonych 

w ”warunkach korzystania z wód regionu wodnego”. Intencją tego uregulowania jest zapewnienie 

wpływu regionalnym zarządom gospodarki wodnej (RZGW) na zakres i warunki korzystania z wód. 

Jednak obecnie obowiązująca ustawa prawo wodne umieszcza całość procesu wydania pozwoleń 

wodno-prawnych w kompetencjach organów administracji. Oddziaływanie ze strony RZGW ma być 

zapewnione przez opracowanie dokumentacji pt. ”Warunki korzystania z wód regionu wodnego” – 

pozostawiając sposób interpretacji tego dokumentu w odniesieniu do konkretnego korzystania z wód 

w gestii organu wydającego pozwolenia. Doświadczenia opracowywania tzw. ”warunków korzystania 

z wód dorzecza” w okresie ważności ustawy prawa wodnego z roku 1974 (ze zmianami) dowiodły jak 

trudno jest identyfikować ograniczenia dla gospodarowania wodą w obszarze gminy czy powiatu albo 

w odniesieniu do pojedynczego użytkowania w oparciu o analizy sporządzone w skali obszarów 

o granicach hydrograficznych (tak określane obszary regionów wodnych). W tej sytuacji działanie 

RZGW sprowadzone zostało do opracowywania bardzo licznych dokumentów planistycznych, 

ukierunkowanych na wspomaganie zarządzania. Natomiast interpretację tych dokumentów 

powierzono niekontrolowanemu działaniu administracji działającej niezależnie, a ponadto w innym 

obszarowo układzie kompetencji. Wskazany wyżej rozdział funkcji właścicielskich pogarsza tę 

sytuację. Utrudnia też rozwiązywanie konfliktów pomiędzy celami środowiskowymi i gospodarczymi 

gospodarki wodnej – jako, że RZGW nie są kompetentne w odniesieniu do poważnej części wód 

śródlądowych. Wyłączono bowiem spod ich kompetencji (uprawnień właścicielskich) wody 

administrowane przez Urzędy Marszałkowskie, a wody te są często ważne ze względów 

środowiskowych. 

Innym przykładem lekceważenia zlewniowego gospodarowania zasobami wodnymi jest 

upoważnienie wojewodów (art. 140) do wydawania pozwoleń na przerzuty wód między zlewniami. 

W tym miejscu warto przypomnieć jak podczas spotkania Ministra Środowiska 

z przedstawicielami organizacji pozarządowych, ci ostatni pokazali fotografię ilustrującą zniszczenie 

rzeki w ramach wykorzystywania funduszy EBI. Jeden z obecnych na spotkaniu dyrektorów RZGW 

zareagował gwałtownie mówiąc, że jest to ciek melioracyjny, dla którego prawa właścicielskie 

sprawuje marszałek województwa. Trudno o bardziej dobitny dowód na niemożliwość realizacji 

w Polsce zintegrowanego zarządzania zlewniowego wskutek rozmycia kompetencji. 

4.1.3 Dezintegracja planowania 

Ustawa prawo wodne powierza Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz 

Dyrektorom Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej obowiązek opracowania szeregu 

dokumentów planistycznych. 

Zakres odpowiedzialności Prezesa obejmuje: 

• opracowanie wodnego programu środowiskowego kraju, 

• opracowanie projektów planów gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy, 

• opracowanie projektu planu ochrony przeciwpowodziowej oraz przeciwdziałania skutkom 

suszy na obszarze państwa, 

• uzgadnianie projektów warunków korzystania z wód regionu wodnego (sporządzanych przez 

Dyrektorów RZGW), 

• prowadzenie katastru wodnego dla obszaru państwa, 

• uzgadnianie, w części dotyczącej gospodarki wodnej, projektów list programów 

priorytetowych Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, 

10

Zakres odpowiedzialności Dyrektorów RZGW obejmuje: 

• sporządzanie identyfikacji znaczących oddziaływań antropogenicznych i ocen ich wpływu na 

stan wód powierzchniowych i podziemnych, w regionie wodnym, 

• opracowywanie analiz ekonomicznych związane z korzystaniem z wód w regionie wodnym, 

• sporządzanie i prowadzenie wykazów obszarów chronionych, 

• opracowywanie studiów ochrony przeciwpowodziowej w regionie wodnym, 

• opracowywanie projektów planów ochrony przeciwpowodziowej regionu wodnego, 

• opracowywanie warunków korzystania z wód regionu wodnego, 

• prowadzenie katastru wodnego dla regionu wodnego, 

• planowanie przedsięwzięć związanych z odbudową ekosystemów zdegradowanych przez 

eksploatację zasobów wodnych, 

• uzgadnianie, w zakresie przedsięwzięć dotyczących gospodarki wodnej na terenie regionu 

wodnego, projektów list przedsięwzięć priorytetowych przedkładanych przez wojewódzkie 

fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, 

• opiniowanie projektów planów gospodarki odpadami. 

Ustawa prawo wodne w artykułach 112; 113; 114; 115; 117 szczegółowo formułuje wymagania 

odnośnie zakresu wymienionych wyżej dokumentów. Wymagania te obrazują dobitnie stopień 

szczegółowości i obszerność zakresu zadań związanych z przygotowaniem wymienionych 

dokumentów planistycznych. Trzeba zaznaczyć, ze tak szczegółowe zapisy rozszerzają znacznie 

liczbę wymaganych dokumentów i opracowań w stosunku do dotychczasowej praktyki. 

Autorzy ustawy mieli zapewne świadomość niepełnego sprecyzowania wskazań metodycznych 

umieszczając w art. 121 zapis : 

„Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw 

środowiska określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy zakres i tryb opracowywania planów 

gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy oraz warunków korzystania z wód regionu wodnego, 

uwzględniając szczegółowy zakres informacji koniecznych do sporządzania planów, sposób ich 

wykorzystania i przetwarzania, metodykę dokonania analizy stanu dorzecza, tryb opracowywania 

dokumentacji, metodykę ustalania celów środowiskowych i przygotowywania programów ochrony 

wód, oraz częstotliwości weryfikacji pozyskiwanych informacji sporządzanych dokumentów, kierując 

się zasadami i potrzebami ochrony wód ustalonymi w ustawie”. 

Zważywszy, że celem wszystkich tych dokumentów jest wspomaganie zintegrowanej gospodarki 

zlewniowej zdziwienie budzi ich znaczna liczba. Powstaje pytanie o zasadniczym znaczeniu dla oceny 

proponowanego systemu prawnego: 

Czy wszystkie wymienione w ustawie dokumenty planistyczne mogą być traktowane łącznie jako 

zlewniowy plan zintegrowanej gospodarki zasobami wodnymi zorientowany na osiągnięcie celów 

wynikających z Wodnej Dyrektywy Ramowej UE ? 

Z punktu widzenie możliwości uzyskania kompromisu w dyskutowanym konflikcie pomiędzy 

celami wątpliwość powyższa ma zasadnicze znaczenie. Plan kompromisowy może powstać 

wówczas, gdy w drodze analizy wariantowej, przy udziale wszystkich zainteresowanych, 

zostanie wybrany wariant planu, który gwarantuje osiągnięcie postawionych celów przy 

minimalnych kosztach ekonomicznych, społecznych i ekologicznych (cel jest poza dyskusją – 

wynika on z Dyrektywy). Analiza zapisów ustawy (aktualnych i proponowanych) prowadzi do 

wniosku, że nie przewidziano miejsca na opisaną wyżej procedurę tworzenia planu. 

11

4.1.4 ”Integracyjne spaghetti” 

W rozdziałach poprzednich wymieniono liczne (działające głownie w granicach 

administracyjnych) instytucje uwikłane w proces zarządzania oraz liczne dokumenty planistyczne. 

W granicach hydrograficznych (zlewniowych) działają jedynie Regionalne Zarządy Gospodarki 

Wodnej i one oraz Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej odpowiadają za wdrożenie 

Dyrektywy Ramowej Wodnej. Dokumenty planistyczne są zatwierdzane i uzgadniane przez znaczną 

liczbę decydentów, organów doradczych i opiniujących różnych szczebli. Decentralizacja procesu 

zarządzania jest korzystna, ale pod warunkiem, że nie prowadzi do decyzji wzajemnie sprzecznych 

oraz pozwala skutecznie realizować nadrzędny cel Ramowej Dyrektywy Wodnej. W Polsce 

warunki te nie mogą być spełnione wskutek zjawiska nazywanego przez specjalistów z dziedziny 

integracji systemów informatycznych „integracyjnym spaghetti”. Pojęcie to oznacza system pozornie 

zintegrowany, ale ze względu na skrajne splątanie relacji pomiędzy elementami systemu praktycznie 

nie sterowalny. Próby opracowania schematu blokowego polskiego systemu zarządzania wodami 

z uwzględnieniem wszystkich ścieżek przepływu informacji i relacji decyzyjnych prowadzą do obrazu 

niezwykle zagmatwanego, co pozwala wątpić w możliwość efektywnego zarządzania takim 

systemem. 

4.2 Sprzeczność celów stawianych przed gospodarką wodną w Polsce 

Zgodnie z Ramową Dyrektywą Wodną głównym celem gospodarowania zasobami wodnymi jest 

uzyskanie/utrzymanie dobrego stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych. Pełne 

sformułowanie celów jest podane w art. 1 Dyrektywy. Dyrektywa nie rozwija szczegółowo 

problemów ochrony przeciwpowodziowej, ponieważ jest generalnie zorientowana jest na 

problematykę jakości wody. Po ewentualnym uznaniu przygotowywanej przez agendy UE regulacji 

zagadnień ochrony przeciwpowodziowej za akt prawa Unii, te dwa dokumenty stanowić będą 

całościową unijną regulację dla dziedziny gospodarowania wodami. 

Obowiązująca ustawa prawo wodne w Art. 2. określa następująco cele gospodarki wodnej: 

„Zarządzanie zasobami wodnymi służy zaspokajaniu potrzeb ludności, gospodarki, ochronie wód 

i środowiska związanego z tymi zasobami, w szczególności w zakresie: 

• zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody dla ludności, 

• ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniem oraz niewłaściwą lub nadmierną 

eksploatacją, 

• utrzymywania lub poprawy stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych, 

• ochrony przed powodzią oraz suszą, 

• zapewnienia wody na potrzeby rolnictwa oraz przemysłu, 

• zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką, sportem oraz rekreacją, 

• tworzenia warunków dla energetycznego, transportowego oraz rybackiego wykorzystania 

wód.” 

(wytłuszczono trzy ostatnie wymienione cele jako nie występujące w Dyrektywie) 

12

Przygotowana nowelizacja ustawy proponuje ograniczenie dla sposobu gospodarowania zasobami 

wód : 

„w art. 1, po ust. 3 dodaje się ust. 4 w brzmieniu: 

4. Gospodarowanie wodami jest prowadzone w taki sposób, aby działając w zgodzie z interesem 

publicznym, nie dopuszczać do wystąpienia, możliwego do uniknięcia pogorszenia ekologicznych 

funkcji wód oraz ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio od nich zależnych.” 

Jest to wyraźne przeniesienie zasad Dyrektywy do polskiego ustawodawstwa. Użyte 

sformułowania budzą jednak istotne wątpliwości: 

• Jak należy interpretować sformułowanie ”działając w interesie publicznym ?”. Wydaje się, że 

Ustawodawca nie jest przekonany, iż ”unikanie pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz 

ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio od nich zależnych” jest 

działaniem w interesie publicznym. Z ducha i litery Dyrektywy wynika, że interes publiczny 

polega przede wszystkim na utrzymaniu/osiągnięciu dobrego stanu ekosystemów wodnych 

i od wody zależnych. 

• Jak należy interpretować sformułowanie ”możliwych do uniknięcia”?. Pogorszenia stanu 

ekologicznego można uniknąć zawsze. W pewnych przypadkach może to prowadzić do 

zaniechania działań korzystnych dla konkretnych grup interesów nie zawsze zgodnych 

z przywoływanym ”interesem publicznym”. Powstaje pytanie: kto i w oparciu o jakie kryteria 

określa „interes publiczny” oraz kto ma decydować, które szkody ekologiczne były „możliwe 

do uniknięcia” ? 

Przytoczony ust. 4 w Art. 1 jest wyrazem ogólnej tendencji widocznej w przygotowanej 

nowelizacji, polegającej na przenoszeniu sformułowań Dyrektywy z dodaniem własnego 

(tj. polskiego ustawodawcy) zapisu ograniczającego rygoryzm Dyrektywy. Obok „dodatków” 

osłabiających zapisy przeniesione z Dyrektywy do Prawa Wodnego można znaleźć w nim artykuły 

wewnętrznie sprzeczne – takie, które pozornie wspierają cele środowiskowe, jednocześnie prezentując 

technokratyczne podejście do wody jako do produktu komercyjnego. Przykładem tego jest zapis Art. 

32 ust.2 ”korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich 

zależnych, a także (...) marnotrawstwa energii wody ...”. 

Takie tendencje są szczególnie niebezpieczne z punktu widzenia głównego celu Dyrektywy (zgodnego 

z interesem społecznym ) w zestawieniu z 4 celami wymienionymi w art. 2 : 

• ochrony przed powodzią oraz suszą, 

• zapewnienia wody na potrzeby rolnictwa oraz przemysłu, 

• zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką, sportem oraz rekreacją, 

• tworzenia warunków dla energetycznego, transportowego oraz rybackiego wykorzystania 

wód. 

Osiągnięcie każdego z wymienionych wyżej celów wymaga lub jest realizowane w Polsce 

z wykorzystaniem kosztownych inwestycji, zazwyczaj pogarszających jakość wód (w rozumieniu 

RDW). Jednocześnie łatwo jest konieczność realizacji każdego z tych celów uzasadniać ”interesem 

publicznym”, jeżeli brak wyraźnej hierarchii celów wynikającej np. z liczebności poszczególnych grup 

interesów o celach wzajemnie sprzecznych. Wymienione cztery cele dotyczą stosunkowo wąskich 

grup interesów (stosunkowo największą grupę stanowią użytkownicy terenów zagrożonych powodzią, 

obejmujących ok. 7% powierzchni kraju). Natomiast osiągnięcie głównego celu Dyrektywy 

13

zapewnia dostęp do „zdrowej” wody wszystkim mieszkańcom i wszystkim organizmom. 

Priorytetowy charakter celów środowiskowych jest więc poza dyskusją. 

Powstają następujące ważne pytania: 

• jak na gruncie obowiązującego prawa (wraz z proponowanymi zmianami) rozwiązywać 

oczywisty konflikt pomiędzy wymienionymi czterema celami, a utrzymywaniem lub 

poprawą stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych? 

• jak zapewnić „wzmocnienie celów środowiskowych”, czyli uzyskać efekt priorytetowy 

dla wszystkich ludzi i całej biocenozy? 

Dotychczasowa praktyka rozwiązywania takich konfliktów budzi zasadnicze zastrzeżenia, a Ustawa 

Prawo wodne i przygotowana jej nowelizacja nie proponują zadowalającego sposobu rozwiązywania 

tego konfliktu. 

4.3 Woda traktowana jako surowiec a nie jako zasób wyczerpywalny 

i wrażliwy na wpływy 

Potrzeby wodne zależą w dużym stopniu od sposobu zagospodarowywania przestrzeni, oraz od 

koncepcji zaspakajania potrzeb transportowych i energetycznych, a więc generalnie od polityki 

gospodarki przestrzennej. Oto niektóre przykłady : 

• Budowa elektrowni cieplnej wielkiej mocy o otwartym obiegu chłodniczym tworzy ogromne 

zapotrzebowanie na wodę, wymaga. inwestycji hydrotechnicznyche a jednocześnie powoduje 

dewastację środowiska. 

• Budowa miasta w terenie zalewowym rzeki o znacznym potencjale powodziowym tworzy 

zapotrzebowanie na potężne inwestycje ochrony przeciwpowodziowej, nie tylko szkodliwe 

dla środowiska ale również kosztowne w fazie inwestycji i utrzymania 

• Lokalizacja wodochłonnego przemysłu lub aglomeracji miejsko-przemysłowej w pobliżu 

wododziału wymusza budowę zbiornika retencyjnego i przerzutu wody, lub nadmiernej 

eksploatacji wód podziemnych. 

Dochodzi wówczas do sytuacji gdy finansowane ze środków publicznych, kosztowne i szkodliwe dla 

ekosystemów wodnych inwestycje (np. zbiornik Sulejów na Pilicy i rurociąg zaopatrujący w wodę 

Łódź, zbiorniki Goczałkowice na Wiśle i Tresna na Sole) trzeba realizować ze środków 

przeznaczonych na gospodarkę wodną, bowiem zgodnie z Art. 2. ust.1 Prawa wodnego :zarządzanie 

zasobami wodnymi służy m.in. zapewnieniu odpowiedniej ilości i jakości wody dla ludności, 

oraz zapewnieniu wody na potrzeby rolnictwa oraz przemysłu. 

Taka sytuacja bezpośrednio wynika ze sformułowania celów gospodarki wodnej (omówionego 

w p. 4.2.). Natomiast główną przyczyną jest traktowanie gospodarki wodnej usługowo względem 

gospodarki krajowej, co jest oczywistym reliktem przeszłości. Zwraca uwagę sprzeczność 

pomiędzy przytoczonymi fragmentami art. 2, a zapisem art. 31 ust. 2, w którym ustawodawca 

zastrzega, że ”korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od 

nich zależnych(...)” 

Formułując wyraźniej - jeśli zasady gospodarowania wodami (wynikające z obiektywnych ograniczeń 

przyrodniczych) nie będą nadrzędne w odniesieniu do planów i strategii zagospodarowania 

przestrzennego to nie będzie możliwa realizacja zasad zrównoważonego rozwoju i wdrożenie norm 

ustalonych w Ramowej Dyrektywie Wodnej. 

14

Niezależnie od tego czy cele gospodarcze, takie jak zapewnienie możliwości wykorzystania 

żeglugowego powierzchniowych wód śródlądowych, zapewnienia wody na potrzeby rolnictwa oraz 

przemysłu, pozostaną w ustawie prawo wodne, czy też zostaną z niej wykreślone, to brak możliwości 

ograniczania roszczeń w stosunku do zasobów wodnych wskutek braku realnego wpływu 

organów gospodarki wodnej na kształtowanie planów gospodarki przestrzennej będzie źródłem 

konfliktów. Należy dodać, że oba wspomniane. cele wynikające z polskiej ustawy są to cele 

użytkowników wód, a nie wymienione w Dyrektywie cele zlewniowo zorientowanego 

zarządzania wodami. 

Analogiczna sytuacja istnieje w dziedzinie ochrony przed powodzią. Przygotowywane zmiany to 

np. propozycje art. 79, którego ostatni punkt wyraźnie utrzymuje nadrzędność planów 

zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli gmina (na tym poziomie tworzone są plany miejscowe 

i tylko te plany stanowią akty prawne) zaplanuje zabudowę terenu zalewowego to dyrektor 

regionalnego zarządu gospodarki wodnej będzie zobowiązany obszar taki chronić. Jest to szkodliwe 

dla użytkowników takiego terenu (całkowicie skuteczna ochrona jest niemożliwa !) a także szkodliwe 

dla podatników, którzy poniosą koszty inwestycji ochronnych i ewentualne koszty reparacji zniszczeń 

powodowanych przez powódź oraz szkód dla środowiska. 

Istnieje wprawdzie zapis (art. 84 ustawy), który nakazuje władzom gminnym brać pod uwagę 

przy sporządzaniu planu przestrzennego zagospodarowania zasięg powodzi 100-letniej 7 , ale ,bliższa 

analiza zapisów art. 82 prowadzi do wniosku, że kompetencje RZGW ograniczają się do obszarów 

”bezpośredniego zagrożenia”, czyli terenów nie obwałowanych, oraz międzywali. Analiza piętnastu 

katastrofalnych powodzi, które wystąpiły w Polsce w ostatnim półwieczu wykazuje że szkody i śmierć 

ludzi wystąpiły praktycznie tylko na obszarach ”potencjalnego zagrożenia” (tj. obszarach chronionych 

wałami). Obszary te są wprawdzie określane przez ministra właściwego ds. gospodarki wodnej lecz 

kształtowanie gospodarki przestrzennej na tych obszarach pozostaje tylko w zakresie ”uwzględniania” 

(patrz cytowany powyżej art. 82 ust.2). Oznacza to lekceważenie prewencji polegającej na 

bezwzględnym ograniczeniu dalszej zabudowy obszarów obwałowanych i stanowiącej jedyną 

skuteczną metodę ograniczenia eskalację szkód powodziowych. Obowiązujące ustawodawstwo nie 

tworzy warunków do wdrożenia tej metody poprzez racjonalne planowanie przestrzenne. 

4.4 Bariera wynikająca z działań na rzecz ”utrzymania wód” 

Kolejna przeszkoda w osiąganiu środowiskowych celów Ramowej Dyrektywy Wodnej 

wynika z ”obowiązku utrzymywania wód”, które w Prawie Wodnym definiuje w art. 22.: 

„Utrzymywanie śródlądowych wód powierzchniowych polega na zachowaniu lub odtworzeniu 

stanu ich dna lub brzegów oraz na konserwacji lub remoncie istniejących budowli regulacyjnych 

w celu zapewnienia swobodnego spływu wód oraz lodów, a także właściwych warunków korzystania 

z wody”. 

Wprawdzie art.24. odwołuje się do celu Środowiskowego Dyrektywy 8 , ale art. 26 nakłada na 

właścicieli wód obowiązki, które są w stosunku do tego celu w sprzeczności: 

7 „Dla terenów o szczególnym znaczeniu społecznym, gospodarczym lub kulturowym, określonych w studium, 

o którym mowa w art. 82 ust. 2, przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 

uwzględnia się poziom wód maksymalnych o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat” 

8 „Utrzymywanie śródlądowych wód powierzchniowych oraz morskich wód wewnętrznych i brzegu morskiego nie 

może naruszać, z zastrzeżeniem art. 38a ust. 2, istniejącego dobrego stanu tych wód oraz warunków 

wynikających z ochrony wód.” 

15

„Do obowiązków właściciela śródlądowych wód powierzchniowych należy m. in. : 

• zapewnienie utrzymywania w należytym stanie technicznym koryt cieków naturalnych 

oraz kanałów, będących we władaniu właściciela wody, 

• regulowanie stanu wód lub przepływów w ciekach naturalnych oraz kanałach stosownie do 

możliwości wynikających ze znajdujących się na nich urządzeń wodnych oraz warunków 

hydrologicznych, 

• zapewnienie swobodnego spływu wód powodziowych oraz lodów, (...)” 

Zacytowano wybrane zadania, które w sposób oczywisty mogą pogorszyć stan ekologiczny wód 

i związanych z wodami ekosystemów – szczegóły dalej. 

Niepokojące jest również możliwość odstępstwa od celów Dyrektywy zawarta w art. 38a ust. 2, 

który brzmi: 

„Dopuszcza się czasowe pogorszenie stanu jednolitych części wód, jeśli jest ono wynikiem 

okoliczności o charakterze naturalnym, lub następstwem wydarzeń, których nie można było 

przewidzieć, w szczególności ekstremalnych zjawisk powodziowych i długotrwałej suszy, albo jest 

związane z utrzymywaniem wód powierzchniowych oraz morskich wód wewnętrznych i brzegu 

morskiego zgodnie z interesem publicznym” 

Powyższy zapis jest kolejnym przykładem manipulacji przy przenoszeniu zapisów Dyrektywy 

do Prawa Wodnego. Cytowany art. 38a ust.2 oparto na art. 4 ust. 6 Dyrektywy, ale wytłuszczonego 

tekstu o utrzymaniu wód i interesie publicznym w Dyrektywie nie ma! 

Generalnie, roboty związane z utrzymaniem wód wywołują najwięcej konfliktów pomiędzy 

środowiskami przyrodniczymi a hydrotechnicznymi. Wisła Środkowa jest przykładem rzeki, gdzie 

wykonanie obowiązków wynikających z przytoczonych zapisów ustawy powoduje niezliczone 

protesty. Są one często rozstrzygane przez sądy administracyjne, a o kształcie ostatecznej decyzji 

często decydują uchybienia formalne popełnione przez strony konfliktu, a nie względy merytoryczne. 

Jest to oczywiście sytuacja niedopuszczalna. Bliższa analiza przypadku doliny Wisły Środkowej 

pozwoli naświetlić istotę tych konfliktów. 

Wisła Środkowa jest rzeką obwałowaną i częściowo uregulowaną. Znajdują się na niej liczne obiekty 

hydrotechniczne, głównie mosty i ujęcia wody. Oczywiście obwałowanie i regulacja to działania 

pogarszające stan ekosystemów wodnych i od wody zależnych. Miały one miejsce przed laty, kiedy 

uprawiano żeglugę, a żyzne tereny doliny rzecznej ”zabierano rzece” budując wały. 

Jednak pomimo obwałowań i częściowej regulacji rzeka na wielu odcinkach zachowała roztokowy 

charakter koryta. Często było to związane z niszczeniem budowli regulacyjnych, których nie 

remontowano z braku środków. Liczne kępy, a zwłaszcza piaszczyste wyspy nie porośnięte 

roślinnością stanowią siedliska lęgowe ptaków należących do gatunków zagrożonych wyginięciem 

i objętych ochroną. Praktycznie cała Wisła Środkowa została włączona do sieci obszarów Natura 

2000, a wiele odcinków rzeki uzyskało status rezerwatów przyrody z wyraźnym wskazaniem, że 

najcenniejszym środowiskowo elementem są piaszczyste łachy i wyspy. Jednocześnie 

w rozporządzeniach wojewodów powołujących rezerwaty, po długiej liście zakazów obowiązujących 

w rezerwatach zawsze znajduje się charakterystyczny dla wielu aktów prawnych ”zapis niwelujący”. 

Zazwyczaj brzmi on : ”zakazy nie dotyczą działań związanych z ochroną przeciwpowodziową.” 

W każdym miejscu rzeki można praktycznie rozpocząć prace związane z utrzymaniem (uzasadnione 

prawem !) niszczące całkowicie walory przyrodnicze i krajobrazowe (czyli pogarszające stan 

ekosystemów wodnych i od wody zależnych, czego zabrania zarówno Dyrektywa, jak i polskie 

ustawodawstwo). 

16

Nowelizowany art. 22 zobowiązuje do „...konserwacji lub remontu istniejących budowli 

regulacyjnych”. 

Większość takich budowli na Wiśle Środkowej wykonano przed laty regulując rzekę dla potrzeb 

żeglugi. Projekty regulacji ”na średnią wodę” przewidywały zwężenie koryta średniej wody do około 

180 metrów. Regulacja taka oznacza całkowitą zmianę charakteru rzeki - tj. zamianę rzeki 

roztokowej na pojedynczy kanał. Skutki środowiskowe, (w tym również krajobrazowe, ważne dla 

rekreacji) takiego zabiegu są w najwyższym stopniu negatywne. Zamierzenie to zrealizowano w pełni 

tylko na odcinku tzw. ”gorsetu warszawskiego” i częściowo na „Wiśle puławskiej”. Porównanie 

odcinka warszawskiego (monotonny kanał obramowany gruzem i kamieniami) z odcinkiem np. 

pomiędzy ujściem Pilicy i ujściem Świdra (szeroka dolina z rzeką płynącą licznymi ramionami pośród 

zadrzewionych wysp i piaszczystych łach) przekonuje o destrukcyjnym (tak dla przyrody, jak też dla 

licznych użytkowników np. turystów i wędkarzy) wpływie regulacji ukierunkowanej na żeglugę. Brak 

perspektyw dla towarowej żeglugi na Wiśle Środkowej (ze względu na koszty ekonomiczne 

i ekologiczne budowy i utrzymania drogi wodnej żegluga nie jest konkurencyjna w stosunku do kolei 

i dróg kołowych) wyklucza zasadność odbudowy budowli regulacyjnych zaprojektowanych dla 

poprawy żeglowności. W ramach „utrzymania” nierzadko odbudowuje się budowle, które w praktyce 

przestały istnieć. Niestety ustawa zobowiązuje do takich działań, sprzecznych z celami 

środowiskowymi RDW i generujących niepotrzebnie znaczne wydatki z budżetu. 

Praktyka wykazuje, że jedyną barierą dla działań podejmowanych pod hasłem ochrony przed 

powodzią oraz odbudowy zniszczonych budowli jest brak pieniędzy – trudno się dziwić, że 

pozarządowe organizacje ekologiczne są zaniepokojone pojawieniem się takich źródeł finansowania 

jak EBI czy fundusze strukturalne. 

4.5 Anachroniczna interpretacja zasad ochrony przeciwpowodziowej 

Począwszy od powodzi 1997 roku, aż do chwili obecnej częste konflikty pomiędzy celami 

gospodarczymi a środowiskowymi dotyczą przedsięwzięć hydrotechnicznych podejmowanych dla 

ograniczenia szkód powodziowych. Ze względu na oczekiwanie społeczne bezpieczeństwa wobec 

powodzi, trudno jest kwestionować jakiekolwiek metody i rozwiązania ochrony przeciwpowodziowej 

– także z punktu widzenia kryteriów ekologicznych. Utrudniają to też przepisy prawa : 

Art. 67. stanowi: 

„Regulacja koryt cieków naturalnych, zwana dalej "regulacją wód", służy poprawie warunków 

korzystania z wód i ochronie przeciwpowodziowej” 

Natomiast w art. 80 podano konkretne zalecenia: 

„Ochronę ludzi i mienia przed powodzią oraz suszą realizuje się w szczególności przez : 

1) zachowanie i tworzenie wszelkich systemów retencji wód, budowę i rozbudowę zbiorników 

retencyjnych, suchych zbiorników przeciwpowodziowych oraz polderów przeciwpowodziowych, 

2) racjonalne retencjonowanie wód oraz użytkowanie budowli przeciwpowodziowych, a także 

sterowanie przepływami wód, 

3) funkcjonowanie systemu ostrzegania przed niebezpiecznymi zjawiskami zachodzącymi 

w atmosferze oraz hydrosferze, 

4) kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, 

budowanie oraz utrzymywanie wałów przeciwpowodziowych, a także kanałów ulgi”. 

17

Wytłuszczono zalecenia podane w p. 1 i 2, które są wątpliwe w świetle doświadczeń ostatnich 

powodzi pustoszących Europę Zachodnią i USA, a więc kraje gdzie wydatkowano ogromne środki na 

budowę zbiorników i wałów przeciwpowodziowych, a urządzenia te zaprojektowano i wykonano 

według najwyższych standardów technicznych. Nieporozumieniem jest połączenie w pkt 4 

”kształtowania zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych” (tj. 

zalecenia bezdyskusyjnie słusznego i priorytetowego) z ”budowaniem oraz utrzymywaniem wałów 

przeciwpowodziowych”. Ponieważ praktycznie wszystkie katastrofalne szkody powodziowe oraz 

śmierć ludzi były wynikiem awarii wałów, zalecenie budowania nowych wałów jest szkodliwe 

(wyjątek to budowa nowych wałów o większej rozstawie, połączona z likwidacją dotychczasowych 

obwałowań). Zalecenie mówiące o utrzymywaniu wałów powinno być uzupełnione – utrzymywać 

i wzmacniać warto tylko te wały, które chronią tereny zagospodarowane w sposób szczególnie 

wrażliwy na skutki zalania, zaś w kosztach tych prac winni partycypować ustawowo zobowiązani 

gospodarze obszaru, użytkownicy poszczególnych działek, uzyskujący korzyści ze zlokalizowanej tam 

zabudowy. 

W cytowanym artykule 80 praktycznie pominięto szereg działań przeciwpowodziowych, które 

należy podejmować w skali zlewni, takich jak odtwarzanie naturalnej retencji, kształtowanie 

przestrzeni nie tylko w dolinach rzek, ale również poza nimi, czy przesiedlenia ludzi z obszarów 

szczególnie zagrożonych. Stało się tak m.in. dlatego, że proponowane przez przyrodników ”przyjazne 

środowisku” metody ochrony przeciwpowodziowej są często traktowane w Polsce jako wyraz braku 

wiedzy. Warto więc przytoczyć wnioski zawarte w opracowanym i opublikowanym w ubiegłym roku 

przez Wspólnotę Europejską ”Katalogu dobrych praktyk w zakresie prewencji, przygotowania 

i reagowania na powódź”. Katalog stanowi wynik dyskusji autorytetów w dziedzinie ochrony 

przeciwpowodziowej z wielu krajów europejskich, USA i Kanady. 

Oto lista wybranych, najważniejszych zaleceń : 

• Z ostatnich powodzi winniśmy wyciągnąć następujący wniosek: Musimy nauczyć się żyć 

z podobnymi zdarzeniami. Musimy też uczynić wszystko, co możliwe, by zapobiec rozwojowi 

powodzi na skutek działań człowieka, zachowywać się w sposób pozwalający ograniczać 

następstwa kataklizmów dla ludności i mienia, a także rozpowszechniać wiedzę na temat 

potencjalnych i rzeczywistych zagrożeń, w celu pobudzenia działań zapobiegawczych. 

• Zjawiska powodziowe to elementy natury, które istniały i będą istnieć. Należy w miarę 

możliwości naprawiać skutki wpływu człowieka na procesy naturalne, a w przyszłości starać 

się takiego wpływu unikać. 

• Należy podjąć działania mające na celu przywrócenie naturalnych rozlewisk rzecznych, co 

ma umożliwić zdolności naturalnych terenów podmokłych i zalewowych do przyjmowania 

wód i łagodzenia skutków powodzi. 

• Opinia publiczna powinna mieć świadomość, że wykorzystywanie terenów narażonych na 

zjawiska powodziowe do celów przemysłowych, rolniczych, turystycznych i prywatnych 

powinno podlegać ograniczeniom, co ma pozwolić na ograniczenie skali zniszczeń. 

• Zadaniem władz jest zapewnienie przejrzystości i dostępności informacji dotyczących 

ochrony przeciwpowodziowej i planów działań ochronnych. Cel ten może być osiągnięty 

poprzez sporządzenie map zagrożeń powodziowych wskazujących obszary o najwyższym 

stopniu ryzyka, i ich wykorzystanie w procesach planowania. Mapy takie powinny być 

czytelne, i wskazywać różne poziomy zagrożenia. Mapy są niezbędne dla prawidłowej 

koordynacji różnych działań, stanowią narzędzie planowania, i umożliwiają zapewnienie 

18

wszystkim uczestnikom procesu takich samych informacji co do zasięgu ewentualnych 

zagrożeń. 

• Świadomość powodziową mieszkańców należy stale podtrzymywać za pomocą akcji 

informacyjnych i edukacyjnych. Umieszczenie w widocznych punktach osiedli ludzkich lub 

terenów niezamieszkanych oznaczeń stanu wód z okresu powodzi pozwala uświadomić 

niebezpieczeństwo tym, którzy mogą mieć kłopoty z odczytywaniem map. 

• Działania ograniczające skutki powodzi oraz działania nietechniczne z reguły są na dłuższą 

metę bardziej korzystne. 

• Nie wolno zapominać, że żadne obiekty inżynieryjne nie mogą zapewnić absolutnej ochrony 

przeciwpowodziowej, stąd należy unikać tworzenia fałszywego poczucia bezpieczeństwa 

wśród ludności. Trzeba brać pod uwagę ryzyko awarii urządzeń lub przerwania wałów. 

• Tereny zalewowe rzek należy określić i uznać prawnie za podstawowe obszary retencji wód 

lub przywracania właściwych warunków przepływu wezbrań. Celem tych działań ma być 

niedopuszczanie do budowy sztucznych brzegów, obwałowań, zbiorników retencyjnych 

i zapobieżenie powstawaniu wszelkich budowli i obiektów technicznych, które mogłyby 

stanowić przeszkodę dla swobodnego i naturalnego spływu wód rzeki, których budowa nie jest 

usprawiedliwiona koniecznością ochrony obszarów o znacznej gęstości zaludnienia. 

• Sukces można osiągnąć wyłącznie przez stosowanie metod interdyscyplinarnych. 

• Walka z powodziami może przynieść pozytywne rezultaty również w innych dziedzinach, jak 

np. ochrona środowiska. 

Zwrócić należy uwagę, że działania techniczne stanowią tylko jeden z licznych sposobów 

realizacji ochrony przeciwpowodziowej. W dotychczasowej krajowej praktyce były one jedynymi 

jakie podejmowano. Nie powinno dziwić w tej sytuacji, że było to mało skuteczne (co wykazały 

ostanie powodzie), powodując jednocześnie szkody w środowisku. 

Trzeba podkreślić, że powyższe zalecenia być może wkrótce znajdą wyraz w Dyrektywie 

Powodziowej UE i staną się obowiązującym w Polsce prawem. Nawet jeśli Dyrektywa taka nie 

powstanie to wdrażanie zaleceń zawartych w Katalogu przyjętym przez Dyrektorów Wodnych UE jest 

wyzwaniem chwili, bowiem zgodnie z obowiązującym prawem przystępujemy w Polsce do tworzenia 

planów ochrony przeciwpowodziowej. Zalecenia Wspólnoty Europejskiej pozwalają z jednej strony 

skuteczniej ograniczać szkody powodziowe, a z drugiej strony są ”przyjazne środowisku”. Można 

więc przyjąć, że nowa strategia uzyska poparcie pozarządowych organizacji ekologicznych 

w odróżnieniu od proponowanej w ustawie prawo wodne tradycyjnej strategii technokratycznej. 

4.6 Niewłaściwy system finansowania gospodarki wodnej 

Jak wspomniano w p. 1 niniejszego opracowania bezpośrednim impulsem do jego powstania 

były konflikty wywołane sposobem wykorzystania funduszy z Europejskiego Banku Inwestycyjnego. 

Były to pierwsze od wielu lat, stosunkowo wysokie środki, jakie uzyskały jednostki wykonujące 

prawa właścicielskie w stosunku do wód. Obowiązująca ustawa oraz proponowana jej nowelizacji 

przypisują szereg zadań i odpowiedzialność za wyniki tych działań organom ”wykonującym prawa 

właścicielskie”; wymieniono je w rozdziale 4.4. niniejszej ekspertyzy. Przy tak ogromnej liście zadań 

ustawodawca jest niezwykle wstrzemięźliwy w kwestii pozyskiwania środków niezbędnych dla 

realizacji tych zadań. Wiele miejsca w ustawie poświęcono opłatom za śluzowanie jednostek 

pływających oraz opłatom za rybackie wykorzystanie wód. Są to przychody zaniedbywalne 

19

w stosunku do środków niezbędnych dla realizacji ustawowych zadań. Praktycznie zawsze jednostki 

wykonujące prawa właścicielskie były niedofinansowane. Ponieważ o przydziale środków decydują 

urzędnicy i rady nadzorcze narodowego i wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki 

wodnej, dyrektorzy jednostek starają się tworzyć programy i plany działania, które przekonałyby 

decydentów do przydziału możliwie wysokich środków. Tworzy to sytuację, którą można nazwać 

„pułapką myślenia życzeniowego”. Dobrze ilustruje to praktyka z okresu realnego socjalizmu. 

Opracowywano wówczas liczne wielkie programy ukierunkowane na ochronę przed powodzią, suszą, 

ochronę wód, a często na osiągnięcie wszystkich wymienionych celów i wielu innych jednocześnie. 

Ich wspólne cechy to : 

• Lista celów programów wynikająca z „obowiązków statutowych” (zapisanych 

w ustawach), a w szczególności z obowiązku zaspokojenia potrzeb wodnych oraz ochrony 

przed powodzią i suszą. Nie analizowano zasadności ekonomicznej celów, bowiem obowiązek 

ich osiągnięcia wynikał z ustawy. Nie poszukiwano wariantowych sposobów realizacji celów 

(poza domeną gospodarki wodnej) bowiem ustawodawca zaliczył je do obowiązków 

gospodarki wodnej. Powodowało to marnotrawstwo środków publicznych oraz niszczenie 

środowiska, 

• Wysokie koszty realizacji – wybierano kosztowne rozwiązania inwestycyjne wymagające 

wysokich dotacji, bowiem doświadczenie mówiło, że i tak środki faktycznie otrzymane będą 

stanowiły nieznaczna część preliminarza, 

• Całkowite ignorowanie możliwości ekonomicznych państwa. Ponieważ ustawodawca 

(państwo) ustalił zakres zadań to jego obowiązkiem jest zapewnienie finansowania. 

Postępowanie takie było szkodliwe bowiem: 

• angażowało potencjał naukowo - techniczny w przedsięwzięcia nieefektywne i nierealne ze 

względów ekonomicznych, blokując tym samym poszukiwania rozwiązań racjonalnych ze 

względu na stosunek nakładów do korzyści i jednocześnie realnych do realizacji, 

• powodowało realizację tylko niewielkiego ułamka proponowanych inwestycji wydłużając 

w nieskończoność cykle inwestycyjne (zamrożenie nakładów bez korzyści), 

• powodowało nieracjonalny wybór realizowanych inwestycji poprzez działanie grup nacisku, 

a nie poprzez analizę efektywności, 

• zwalniało od odpowiedzialności za brak efektów – „nie możemy odpowiadać za brak efektów, 

jeśli otrzymaliśmy tylko 10% potrzebnych środków”. 

Stan ten trwa do chwili obecnej – ewidentnymi przykładami są takie inwestycje, jak zbiorniki 

Wielowieś Klasztorna czy Kąty-Myscowa, dla których nie sporządzono przekonującej analizy potrzeb 

i rzetelnej oceny oddziaływania na środowisko, a za którymi lobbują władze lokalne. Niestety, 

niezależne od gospodarki wodnej, pewne mechanizmy polityczne mogą wzmacniać opisywaną 

tendencję. Rotacja władzy w związku z wyborami sprzyja uchwalaniu programów, których realizacja 

stanie się kłopotem następców (np. Program dla Odry 2006). Decentralizacja procesów decyzyjnych, 

bez decentralizacji finansów sprzyja organizowaniu ”woli ludu” dla sięgania po środki publiczne, 

którymi dysponuje centrum (przykład stopnia Nieszawa na Wiśle). Niektóre przygotowywane 

aktualnie programy wydają się zmierzać nieuchronnie w kierunku tego, co nazwano wcześniej pułapką 

myślenia życzeniowego. Wynika to z ogromnej listy ustawowych obowiązków przypisanych 

”jednostkom wykonującym funkcje właścicielskie” (są nimi jednostki budżetowe), bez partycypacji 

finansowej beneficjentów tych działań. Ramowa Dyrektywa Wodna wyraźnie stanowi, że za 

korzystanie z wód powinni płacić użytkownicy, a cena powinna pokrywać ”koszty uzyskania”, czyli 

20

m. in. koszty związane z inwestowaniem i eksploatacją (koszty ”utrzymania wód” to część kosztów 

eksploatacyjnych), a zwłaszcza koszty związane z poprawą stanu ekosystemów wodnych i od wody 

zależnych, zdegradowanych przez użytkowanie wód. 

Reasumując, ustanowione przez Dyrektywę mechanizmy ekonomiczne skutecznie ograniczające 

marnotrawstwo środków i dewastację środowiska nie zostały konsekwentnie przeniesione do 

krajowego ustawodawstwa. 

4.7 Udział społeczny w podejmowaniu decyzji 

Ustawa stanowi, że udział społeczny w procesach podejmowania decyzji realizowany jest m. in. 

poprzez Krajową Radę Gospodarki Wodnej, oraz rady gospodarki wodnej regionów wodnych. 

Uprawnienia rad oraz tryb ich powoływania budzą zasadnicze zastrzeżenia. 

Wątpliwości budzi funkcja Rad jako „organu doradczego” W połączeniu z trybem powoływania 

rad przez urzędników, którym rada ma doradzać rady stają się „elementem dekoracyjnym”, którego 

jedynym zadaniem wydaje się tworzenie pozorów udziału użytkowników wody w podejmowaniu 

decyzji. W systemie francuskim rady dorzeczy są władzą wodną – powołują i odwołują dyrektorów 

zarządów zlewni, zatwierdzają plany rzeczowe i finansowe, kontrolują realizacje tych planów. 

Opisany w ustawie tryb powoływania rad (Krajowej i regionalnych) budzi istotne wątpliwości 

zarówno z punktu widzenie interesów organizacji pozarządowych jak i ze względu na realizacje 

zasady rozwoju zrównoważonego. Oto główne zastrzeżenia: 

• Zasada rozwoju zrównoważonego zakłada równorzędność celów społeczno – ekonomicznych 

i celów środowiskowych. Z zasady tej wynika bezpośrednio konieczność równowagi 

pomiędzy liczbą członków rady reprezentujących grupy zorientowane na cele gospodarcze 

i cele środowiskowe. Powołując radę regionu zgodnie z zasadami Art. 100, ust. 3, można 

całkowicie pominąć reprezentantów zainteresowanych realizacją celów środowiskowych 

(takie tendencje zaobserwowano – nie są one domniemaniem lecz faktem!). 

• Członkowie rad nie są rzeczywistymi reprezentantami grup interesów, ponieważ nie są 

wyłonieni „oddolnie” np. przez głosowanie wśród członków grupy interesów, tylko poprzez. 

biurokratyczne gremia takie jak np. wymienione w ustawie : ”organy samorządu 

terytorialnego, organizacje gospodarcze, rolnicze, rybackie oraz społeczne związane 

z gospodarką wodną". Ponadto wymienione gremia nie wybierają lecz jedynie proponują 

kandydatów, a faktyczny wybór należy do dyrektora, który zapewne wybierze kandydata 

spolegliwego, a nie walczącego o interesy grupy. Biurokracja ma swoje interesy 

(utrzymanie/rozszerzenie zakresu władzy, awanse itp.) często nie są one tożsame z interesami 

użytkowników wód. Przechodząc do konkretów: lepszą reprezentacją interesów energetyki 

jest przedstawiciel spółki eksploatującej elektrownie wodne, a nie przedstawiciel 

odpowiedniego departamentu w resorcie energetyki. Uwagi powyższe dotyczą również 

reprezentacji organizacji pozarządowych. 

Podsumowując, Rada w obecnej i proponowanej formule prawnej, nie ma (jako „organ 

doradczy”) realnego wpływu na decyzje oraz nie zapewnia należytej reprezentacji w podejmowaniu 

decyzji poszczególnym grupom interesów, a zatem nie tworzy możliwości uzyskiwania decyzji 

zgodnych z zasadą rozwoju zrównoważonego. 

Projekt nowelizacji Prawa Wodnego zupełnie nie definiuje, jak proces udziału społecznego 

w przygotowywaniu planów gospodarowania wodami w dorzeczach miałby przebiegać, brak jest też 

delegacji dla Ministra Środowiska, który mógłby to określić w drodze rozporządzenia. Jedyny ślad to 

21

nowy zapis art. 119 ust. 9 wskazujący na konieczność współpracy Prezesa Krajowego Zarządu 

Gospodarki Wodnej z Krajową Radą Gospodarki Wodnej i radami regionów. Dlaczego nie można 

tego uznać za spełnienie wymogów art. 14 Ramowej Dyrektywy Wodnej wyjaśniono powyżej. 

Dla kontrastu - zarówno Ramowa Dyrektywa Wodna jak i praktyka realizowana w Europie 

Zachodniej i USA przywiązują wielką wagę do udziału społecznego w procesach podejmowania 

decyzji. Obowiązuje tu kilka zasad, które nie są w pełni uwzględniane w polskim ustawodawstwie 

i polskiej praktyce: 

• podejmowanie decyzji, tworzenie planów i programów jest procesem, w którym ma prawo 

uczestniczyć każdy zainteresowany, 

• informacje o zamiarach inwestycyjnych, planistycznych i programowych muszą być natychmiast 

po ich powzięciu, aktywnie rozpowszechniane z użyciem wszystkich dostępnych środków 

przekazu, badań ankietowych i in. (w Polsce następuje „wyłożenie planu w urzędzie gminy”, co 

jest karykaturą udziału społecznego), 

• należy organizować dostępne dla wszystkich spotkania z inwestorem (twórcą programu, planu 

itp.), na których każdy ma prawo zadawania pytań, żądania odpowiedzi i wyrażenia zastrzeżeń, 

• żadne opinie i zastrzeżenia wyrażone w ramach procesu podejmowania decyzji nie mogą być 

ignorowane; konieczne jest merytoryczne ustosunkowanie się do nich (najlepiej na piśmie). 

Organizowanie udziału społecznego w procesach tworzenia planów jest poważnym zadaniem 

realizowanym przez profesjonalistów. Tak zwane „planowanie otwarte”, w którym naczelna zasadą 

jest pełna przejrzystość (tj. pełna jawność procesu) jest opisane w podręcznikach. Powody 

ograniczania udziału społecznego jakie są wymienione w Polsce przez decydentów (np. przedłużanie 

procesu decyzyjnego, koszty, rzekoma „niedojrzałość” społeczeństwa do współrządzenia) nie 

znajdują potwierdzenia. Praktyka wykazuje, że problemy taniej i szybciej można rozwiązywać 

stosując zasady planowania otwartego, niż wówczas, gdy decyzje podejmowane są w gabinetach, 

a zastrzeżenia są zgłaszane po rozegraniu przetargów, podpisaniu umów z wykonawcami, 

i zaawansowaniu robót. Konflikt narastający wokół sposobu wydatkowania pożyczki EBI jest 

klinicznym przykładem skutków zaniechania cywilizowanej procedury udziału społecznego. 

5 Wnioski 

1. Rozwiązania prawne według obecnego kształtu Ustawy oraz proponowanych zmian stanowią 

jedynie pozorne przeniesienie prawa europejskiego do prawa polskiego. Przepisano bowiem 

szereg podstawowych postanowień Ramowej Dyrektywy Wodnej do Ustawy Prawo Wodne 

pozostawiając w niej zapisy często sprzeczne z duchem i literą Dyrektywy, które w sposób 

zasadniczy utrudniają realizację jej celów środowiskowych oraz osiąganie kompromisu pomiędzy 

celami środowiskowymi i gospodarczymi gospodarki wodnej. Te sprzeczności, określone 

terminem ”barier” mają źródło w rozwiązaniach prawnych Ustawy i są konsekwencją zachowania 

pochodzącej z „innej epoki” struktury zarządzania gospodarka wodną oraz tradycyjnej 

interpretacji roli, pozycji, celów i zadań gospodarki wodnej. Mówiąc o tradycyjnej interpretacji 

mamy na myśli poglądy sprzed Raportu Rzymskiego i rozszerzających go kolejnych dokumentów 

i postanowień o zakresie międzynarodowym. 

22

2. Realizacja zasad rozwoju zrównoważonego w odniesieniu do wód może być skuteczna tylko 

wówczas, gdy rozważania dotyczyć będą zlewni rzecznej i obejmować wszystkie wody 

występujące w zlewni w ich wzajemnym powiązaniu oraz wszystkie działania człowieka i procesy 

zachodzące w środowisku oddziaływujące na stan ekosystemów wodnych i od wody zależnych. 

Oznacza to konieczność zintegrowanego zarządzania zasobami wodnymi zlewni (wymaga tego 

Ramowa Dyrektywa Wodna). Stwierdzono, że bez głębokich zmian legislacyjnych realizacja 

zintegrowanej gospodarki zlewniowej jest w Polsce niemożliwa. 

3. Podstawowe bariery uniemożliwiające wdrożenie zintegrowanego zarządzania zasobami wodnymi 

zlewni to: 

• Rozmycie kompetencji – „Prawa właścicielskie” w stosunku do wód publicznych przysługują 

czterem jednostkom organizacyjnych (podległym trzem ministerstwom), a ponadto Ustawa 

wymienia pięć ”organów właściwych w sprawach gospodarowania wodami”. Większość tych 

organizacji działa w granicach administracyjnych, nie hydrograficznych. 

• Mnogość dokumentów planistycznych - Ustawa wymienia ich kilkanaście i nie tworzą one 

spójnego planu zintegrowanej gospodarki zasobami wodnymi zlewni zorientowanego na realizacje 

celów Ramowej Wodnej Dyrektywy. 

• „Integracyjne spaghetti” - Próby opracowania schematu blokowego polskiego systemu 

zarządzania wodami z uwzględnieniem wszystkich ścieżek przepływu informacji i relacji 

decyzyjnych prowadzą do obrazu niezwykle zagmatwanego, co pozwala wątpić w możliwość 

efektywnego zarządzania takim systemem. 

4. Zgodnie z Ramową Dyrektywą Wodną głównym celem gospodarowania zasobami wodnymi jest 

uzyskanie/utrzymanie dobrego stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych. Natomiast 

Ustawa Prawo wodne wymienia ponadto szereg celów będących celami użytkowników 

( zapewnienie wody na potrzeby rolnictwa oraz przemysłu, zaspokojenia potrzeb związanych 

z turystyką, sportem oraz rekreacją, tworzenia warunków dla energetycznego, transportowego 

oraz rybackiego wykorzystania wód) najczęściej wymagających kosztownych inwestycji 

i sprzecznych z celami środowiskowymi. A przecież osiągnięcie celów środowiskowych prowadzi 

do zapewnienia dostępu do zdrowej wody wszystkim mieszkańcom i wszystkim organizmom. 

Obowiązujące w Polsce prawo (wraz z proponowanymi zmianami) nie mówi jak należy 

rozwiązywać oczywisty konflikt pomiędzy celami wąskich grup interesów, a utrzymywaniem lub 

poprawą stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych, zgodnym z interesem całego 

społeczeństwa. 

5. Konieczność realizacji szkodliwych dla środowiska inwestycji gospodarki wodnej (zbiorniki, 

regulacja rzek, obwałowania) wynika zazwyczaj ze sposobów wykorzystania terenu ignorujących 

uwarunkowania naturalne. naturalnych). Ustawa Prawo Wodne oraz proponowana nowelizacja nie 

dają możliwości wprowadzania do planów rozwoju społeczno ekonomicznego „twardych” 

ograniczeń egzekwujących dostępność zasobów wodnych oraz zasięgi zalewów powodziowych. 

Jeśli ograniczenia te nie będą nadrzędnymi w stosunku do życzeniowych planów 

zagospodarowania przestrzennego, realizacja idei rozwoju zrównoważonego nie będzie możliwa. 

23

6. Roboty związane z „utrzymaniem wód” wynikające z ustawowego obowiązku realizacji takich 

zadań jak regulowanie stanu wód lub przepływów w ciekach naturalnych, zapewnienie 

swobodnego spływu wód powodziowych oraz lodów, konserwacja lub remont istniejących 

budowli regulacyjnych, wywołują najwięcej konfliktów pomiędzy hydrotechnikami i ekologami. 

Wysoka ranga, jaką „utrzymaniu wód” nadano w Ustawie wynika z braku urealnienia celów 

gospodarki wodnej (np. obowiązek odbudowywanie budowli regulacyjnych na rzekach bez 

perspektyw żeglugi). Prowadzi to do marnotrawstwa środków publicznych na inwestycje 

niepotrzebne i ewidentnie szkodliwe dla środowiska. Ustawa nie określa jednoznacznie hierarchii 

celów, ani nie nie mówi jak konflikt celów rozstrzygać. 

7. Ustawa narzuca technokratyczny oraz anachroniczny w świetle doświadczeń światowych 

i krajowych sposób ochrony przeciwpowodziowej. Dotychczasowa strategia ochrony musi być 

z mocy prawa zmieniona, jeśli ta ochrona ma być skuteczna i możliwie mało szkodliwa dla 

środowiska. Unijny „Katalog dobrych praktyk w zakresie prewencji, przygotowania i reagowania 

na powódź”.” jest przepisem na nowoczesną strategię przeciwpowodziową. 

8. Ramowa Dyrektywa Wodna wyraźnie stanowi, że za korzystanie z wód powinni płacić 

użytkownicy. Cena powinna pokrywać ”koszty uzyskania”, czyli m. in. koszty związane 

z inwestowaniem i eksploatacją (koszty ”utrzymania wód” to część kosztów eksploatacyjnych), 

a zwłaszcza koszty poprawy stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych zdegradowanych 

przez użytkowanie wód. Obowiązujące w Polsce zasady finansowania gospodarki wodnej są 

zupełnie inne – koszty ponosi ogół podatników, a zobowiązania użytkowników są najczęściej 

niesprecyzowane, szczególnie w odniesieniu do naprawiania szkód środowiskowych. 

9. Zapisy Dyrektywy dotyczące udziału społeczeństwa w zarządzania zasobami wodnymi nie 

znajdują w polskim ustawodawstwie odzwierciedlenia. Rady regionów i Krajowa Rada 

Gospodarki Wodnej w obecnej i proponowanej formule prawnej, nie mają (jako „organ 

doradczy”) realnego wpływu na decyzje oraz, ze względu na sposób powoływania, nie 

zapewniają należytej reprezentacji poszczególnym grupom interesów (także tym dbającym 

o interes środowiska). Rady nie tworzą więc możliwości uzyskiwania decyzji zgodnych z zasadą 

rozwoju zrównoważonego. 

6 Rekomendacje 

1. Należy zlikwidować rozmycie kompetencji oddając pełnię uprawnień właścicielskich i władzę 

wodną (tj. uprawnienia do podejmowania decyzji administracyjnych takich jak np. pozwolenia 

wodno-prawne) zarządom dorzeczy, i wprowadzając jeden plan zintegrowanej gospodarki 

zlewniowej zorientowany na osiągnięcie celów wymienionych w Ramowej Dyrektywie Wodnej. 

2. Określenie celów gospodarki wodnej winno być w pełni zgodne z Ramową Dyrektywą Wodną 

i podporządkowane strategicznym zasadom zrównoważonego rozwoju. W szczególności należy 

podkreślić priorytetowy charakter osiągnięcia/utrzymania dobrego stanu ekosystemów wodnych 

i od wody zależnych. Tej definicji celów należy nadać rangę ustawową, adoptując odpowiedni 

fragment Ramowej Dyrektywy Wodnej. 

3. Należy do ustawy Prawo wodne i ustawy o planowaniu przestrzennym wprowadzić obligatoryjne 

ograniczenia sposobów użytkowania terenu, wynikające z dostępności zasobów wodnych oraz 

z zasięgu zalewów powodziowych. 

24

4. Do ustawy Prawo wodne należy wprowadzić obowiązek analizy społeczno-ekonomicznej 

zasadności robót utrzymaniowych, obowiązek przeprowadzania procedur oceny oddziaływania na 

środowisko tych robót, obowiązek analizy wariantowej oraz udziału społecznego 

w podejmowaniu decyzji. 

5. Rada Ministrów powinna wydać rozporządzenie określającego zakres i tryb opracowywania 

planów ochrony przeciwpowodziowej i podporządkowanie ich planom gospodarowania wodami 

w dorzeczach (zakres rozporządzenia wykracza poza kompetencje Ministra Środowiska). 

W rozporządzeniu należy wykorzystać dokumenty Wspólnoty Europejskiej dotyczące ochrony 

przed powodzią. 

6. Należy wprowadzić do krajowego ustawodawstwa stanowione przez Dyrektywę mechanizmy 

ekonomiczne skutecznie ograniczające zarówno marnotrawstwo środków jak i dewastację 

środowiska. 

7. Zaleca się rozważanie możliwości adaptacji systemu francuskiego zarządzania zlewniami, 

w którym rady reprezentujące w sposób zrównoważony interesy użytkowników wód, w tym 

przedstawicieli ekologicznych organizacji pozarządowych mają uprawnienia decyzyjne a nie 

doradcze. 

8. W szczególności dla wzmocnienia celów środowiskowych zaleca się: 

• Obowiązek informowania wszystkich zainteresowanych (w tym organizacji pozarządowych), 

z wykorzystaniem m. in. mediów, o wszystkich zamierzeniach inwestycyjnych oraz planowanych 

pracach związanych z utrzymaniem wód. 

• Zapewnienie wszystkim zainteresowanym udziału w procesie podejmowania decyzji, w ramach 

obligatoryjnego postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko oraz w tworzeniu planów 

gospodarki wodnej. 

• Ustawową delegację dla Ministra Środowiska do wydania rozporządzenia określającego procedurę 

udziału społecznego w tworzeniu planów gospodarki wodnej, zgodnie z zasadami planowania 

otwartego. 

• Obowiązkowe analizowanie zasadności społeczno – ekonomicznej celów, dla których proponuje 

się inwestycje oraz planuje prace związane z utrzymaniem wód. 

• Obowiązkowe prowadzenie analizy wariantowej z uwzględnieniem możliwości osiągnięcia 

stawianych celów bez ingerencji w środowisko z wodą związane (np. rozważając jako alternatywę 

dla żeglugi kolej lub jako alternatywę dla elektrowni wodnej wykorzystanie biogazu). 

• Obowiązek wyboru rozwiązania, którego łączne społeczno-ekonomiczne i środowiskowe koszty 

są minimalne. 

25

Aneks 

Charakterystyka aktualnej sytuacji prawnej 

Podstawowym aktem prawnym dla dziedziny gospodarowania wodami i ich ochrony jest 

Ustawa Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001. Ustawa ta zajmuje pozycję dawnej ustawy Prawo wodne 

z 1974 r. Obecna ustawa jest skoordynowana z podstawowymi dla regulacji dziedzin kształtowania 

i ochrony środowiska aktami, jak ustawa Prawo ochrony środowiska. Te akty prawne, w powiązaniu 

z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym oraz z szeregiem innych ustaw, stanowią system 

regulacji, którego deklarowanym zadaniem jest m. in. zapewnienie realizacji uznanej konstytucyjnie 

strategii zrównoważonego rozwoju. 

Ustawa Prawo wodne ustala, że ”zarządzanie zasobami wodnymi jest realizowane 

z uwzględnieniem podziału na obszary dorzeczy i regiony wodne”. Jest to przeniesienie zawartej 

w Ramowej Dyrektywie zasady zlewniowego zarządzania. Ustalone w Ustawie definicje obszaru 

dorzecza i regionu wodnego oraz szczegółowy podział na obszary dorzeczy i regiony wodne stanowią 

trafną interpretację zasad Dyrektywy, uwzględniającą specyfikę hydrografii wód śródlądowych 

w granicach terytorium kraju, z nawiązaniem do ukształtowanych, działających regionalnych struktur 

zarządzania wodami. Ustawa zawiera definicje istotne dla regulacji prawnych całokształtu dziedziny 

gospodarowania wodami i ich ochrony, obejmuje swym zakresem problemy ochrony przed powodzią, 

reguluje proces zarządzania zasobami wód i ustanawia organy dla jego realizacji. W tym kształcie 

stanowi kompleksową regulację omawianej tu dziedziny. 

Od dnia uchwalenia Ustawa podlegała nowelizacjom, które precyzowały szczegółowe jej 

ustalenia. Głównym celem tych nowelizacji było stopniowe dostosowywanie krajowych rozwiązań 

prawnych do prawa Unii Europejskiej, wyrażonego w dyrektywach unijnych – z których 

najważniejszą jest Ramowa Dyrektywa Wodna, obowiązująca w Unii od grudnia 2000 r. oraz także 

w Polsce - od momentu akcesji do Wspólnoty. Istotną nowelizacją było włączenie do Ustawy (na 

początku jej tekstu) powołania się na podstawowe 15 dyrektyw unijnych, połączone z szeregiem 

zmian w dalszym tekście omawianego aktu. Wskazane tu nowelizacje sprawiły, że obecny kształt 

Ustawy znacznie pełniej przenosi szczegółowe ustalenia dyrektyw unijnych (szczególnie Ramowej 

Dyrektywy Wodnej) do prawa krajowego. 

Ustawa i jej nowelizacje nie oznaczają zakończenia transformacji polskiego Prawa wodnego. 

Obecnie przygotowany został projekt obszernej nowelizacji, z propozycjami zmian w około połowie 

artykułów. Jak stwierdzono w uzasadnieniu do projektu tych zmian 

„...niezbędne stało się zweryfikowanie i poprawienie tych przepisów obowiązującej ustawy, które 

utrudniają lub uniemożliwiają prawidłowe stosowanie ustanowionego Prawem wodnym systemu 

gospodarowania wodami” 

Stwierdzenie powyższe pozostanie aktualnym również po wprowadzeniu proponowanej 

nowelizacji – zostało to wykazane w opracowaniu. 

W zakresie proponowanych przez Ministerstwo Środowiska zmian mieszczą się m.in. regulacje 

obejmujące : 

• sprawy gospodarowania mieniem Skarbu Państwa związanym z gospodarką wodną, 

• zagadnienia dotyczące budownictwa wodnego, 

• zagadnienia dot. ochrony przeciwpowodziowej, 

26

• zagadnienia dot. funkcjonowania państwowej służby hydrologiczno- meteorologicznej oraz 

państwowej służby hydrogeologicznej, 

• zagadnienia związane z wydawaniem pozwoleń wodnoprawnych. 

Ważnym celem programowym, którym kierowano się przy przygotowywaniu projektu zmian 

ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne - było dalsze uszczegółowienie transpozycji do 

polskiego systemu prawnego postanowień Ramowej Dyrektywy Wodnej. W pakiecie zmian 

najistotniejszymi elementami są m.in.: 

• uzupełnienie zasad ogólnych, którymi należy kierować się w gospodarowaniu wodami oraz 

wprowadzenie regulacji umożliwiających lepszą koordynację współpracy Polski z innymi 

krajami w gospodarowaniu wodami w międzynarodowych dorzeczach; 

• wprowadzenie zmian pozwalających na ustalenie koniecznych celów środowiskowych 

(w zakresie ilości i jakości zasobów wodnych); 

• sprecyzowanie celów ochrony wód oraz określenie działań dla ich osiągnięcia oraz 

uwzględnienie konieczności wprowadzenia do ustawy, wymaganego Ramową Dyrektywą 

Wodną, terminu osiągnięcia przez Kraje Członkowskie Unii Europejskiej, dobrego stanu lub 

dobrego potencjału zasobów wodnych, jak również uwzględnienie, dopuszczonych RDW, 

odstępstw od powyższych wymagań; 

• wprowadzenie systemu opiniowania i konsultacji w procesie przygotowywania planów 

gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy, jako istotnego elementu prac planistycznych 

umożliwiającego społeczeństwu aktywny udział w procesach decyzyjnych. 

Przedstawiony zakres dokonanych już i proponowanych nowelizacji tworzy wrażenie, że obecna 

Ustawa Prawo wodne jest instrumentem zapewniającym znaczne pełniejsze, niż tekst Ustawy w dniu 

jej uchwalenia, wdrażanie zasad Dyrektywy Ramowej i innych związanych z nią dyrektyw unijnych. 

Jednakże, analizując bliżej rozwiązania prawne według obecnego kształtu Ustawy oraz 

proponowanych zmian, dochodzimy do przekonania, że transpozycja prawa europejskiego do 

prawa polskiego jest pozorna. Przepisano bowiem szereg podstawowych postanowień Dyrektywy do 

ustawy prawo wodne pozostawiając zapisy dotychczasowe, często sprzeczne z duchem dyrektywy, 

które w sposób zasadniczy utrudniają kompromis w nawiązaniu do konfliktu ”cele środowiskowe 

a gospodarcze”. Te sprzeczności, określone terminem ”barier” mają źródło w rozwiązaniach prawnych 

Ustawy i są konsekwencją tradycyjnej interpretacji roli, pozycji, celów i zadań gospodarki wodnej. 

Mówiąc o tradycyjnej interpretacji mamy na myśli poglądy sprzed Raportu Rzymskiego 

i rozszerzających go kolejnych dokumentów i postanowień o zakresie międzynarodowym. 

27

Zmiany polskiego prawa wodnego niezbędne dla pełnej ... - WWF

Create successful ePaper yourself

Delete template?

Save as template?