Bernhard Blanke: „Erzählungen“ vom Aktivierenden Staat - ISPS eV

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Metaphern und Leitbilder 1994 setzten zwei deutsche Politikwissenschaftler in einem kurzen, als „Intervention“ bezeichneten, Aufruf dem damals neuen Leitbild der Bundesregierung „Schlanker Staat“ ein anderes Leitbild „Neuer Staat“ und eine provokante These entgegen: „Die konservative Strategie verordnet dem Staat eine ‚Abmagerungskur‘, um die Bürger zu entlasten. ‚Fitnesstraining‘ zur Aktivierung der Gesellschaft lautet dagegen die progressive Antwort“ (von Bandemer/Blanke 1994). Die neun Seiten umfassende Schrift sollte eine nicht vorhergesehene Wirkung haben, obwohl sie zunächst nur die Metapher von der „Aktivierung der Gesellschaft“ kreierte. Diese wurde ein Jahr später in einem Aufsatz eines um zwei Wissenschaftler (Hilbert/Schmid) erweiterten Autorenteams zur Metapher des „Aktivierenden Staates“ umgeprägt (von Bandemer u.a. 1995) und kam rasch in den Umlauf; sie wurde – wie es im Englischen so prägnant heißt – zur currency in einem Jahrzehnt Reformdiskurs in der Bundesrepublik. 2 Zum Ende der Amtszeit von Gerhard Schröder hatte sie jegliche Überzeugungskraft verloren. 3 Allerdings erscheint mir – als einem der ‚Erfinder‘ der Metapher – aus heutiger Sicht Schröder als ein überzeugter Protagonist des Konzeptes, wenngleich eher in seinem Habitus als in seinen Worten. Ministerpräsidenten und Bundeskanzler lassen ihre programmatischen Reden von Vertrauten verfassen, und Schröder – bei dem immer das gesprochene Wort galt – hatte gewisse Probleme mit dem Begriff „Aktivierung“. Und er stand nicht alleine. Die Metapher regt nämlich zum Widerspruch an, worauf ich später näher eingehen werde. Sucht man deshalb nach Spuren der Metapher im Programm der rot-grünen Bundesregierung, wird man schnell zum Bundesinnenministerium und seinem 1999 verkündeten Programm „Moderner Staat - Moderne Verwaltung“ gelangen. Aus dem „aktivierenden Staat“ war letztlich der „moderne Staat“ geworden, obwohl das Leitbild weiter gepflegt wurde (BMI 1999, S. 2). Und am Ende der rot-grünen Regierung lautete das Leitbild „Innovative Verwaltung“. Doch zurück zu Schröder: 1995 erschien in dem erwähnten Sammelband (Behrens u.a. 1995) der Abdruck einer Rede, die er als Ministerpräsident Niedersachsens vor dem Industrieclub in Frankfurt zum Thema: „Der aktivierende Staat aus der Sicht der Politik“ gehalten hatte. Der Text entstammt dem Umkreis aus dem o.g. Autorenteam und Schröders damaligem persönlichem Berater, Heinz Thörmer, der maßgeblich zur Verbreitung des Leitbildes beigetragen hat. 4 Auf diesem ersten „Pfad“ bewegten sich eine Reihe von halbamtlichen Verlautbarungen, in denen bis zur Bundestagswahl 1998 die Metapher zum Leitbild ausgearbeitet wurde. Zwei dominante „streams“ (im Sinne von Kingdon) sind hierbei zu unterscheiden: der niedersächsische Weg zur Staatsmodernisierung und Verwaltungsreform einerseits und der (vor allem im Dreieck Bochum-Düsseldorf- Gelsenkirchen vorangetriebene) nordrhein-westfälische, sozialökonomisch fundierte Modernisierungsdiskurs andererseits. Zwar gab es intensive Diskussionen und Kooperationen auf der wissenschaftlichen Ebene, 5 aber die politischen Protagonisten standen in jener Phase, d.h. schon bei der Vorbereitung der Bundestagswahl 1998, in Konkurrenzbeziehungen. Sie waren (oder sind es meistens noch) Sozialdemokraten, die man international als centre-left klassifiziert, und die sich an Bill Clintons New Democrats und spätestens seit 1997 an Tony Blairs New Labour orientierten. Und sie waren am Vorabend des sozialdemokratischen Wahlkampfes 1997/98 in der SPD keineswegs in einer Mehrheitsposition (man erinnere sich an die Troika mit Scharping und Lafontaine): erst mit dem fulminanten Wahlsieg Gerhard Schröders in Niedersachsen und seiner hieraus erwachsenen Kanzlerkandidatur war auch der Weg frei für den „Aktivierenden Staat“ als Leitbild einer neuen Regierung, zunächst in Hannover und dann in Bonn/Berlin mit der rot-grünen Koalition. 2
Ideas + Interests + Institutions = Ideology? In seiner niedersächsischen Regierungserklärung 1998 stellte Schröder das Leitbild des „Aktivierenden Staates in einer aktiven Gesellschaft“ vor, sehr zur Überraschung sowohl der Opposition und der Öffentlichkeit, als auch von Teilen seiner eigenen Partei. Diese Formulierung entstammt einer am 22.7.1997 beschlossenen Kabinettsvorlage des nds. Innenministeriums, die ihrerseits auf den Bericht der Arbeitsgruppe Aufgabenkritik bei der niedersächsischen Staatskanzlei vom Februar 1997 6 zurückging. Wie kam es zu diesem Leitbild? Eine halbprivate, halbamtliche oder im Wahlkampf benutzte Metapher ist durchaus unverbindlich und der Gefahr des Verschleißes ausgesetzt. Wird sie durch Regierungsbeschluss und eine Regierungserklärung zum Leitbild einer als Modernisierungsstrategie angesehenen Programmatik, verändert sich ihr Charakter: 1. In Anlehnung an Karl Mannheim (der hierin mit Lenin übereinstimmte) würde ich von Ideologie sprechen: einem handlungsleitenden, systematisierten (möglichweise im Sinne von Freud rationalisierten) Denkgebäude, das durchaus einen „Sinn“ transportiert und deshalb zur strategischen Orientierung politisch handelnder Akteure (Individuen und Organisationen) in größeren politischen Kontexten dient. 2. Mit dem aufkommenden Modernisierungsdiskurs und entsprechender Praktiken in Staat und Verwaltung wurden solche Ideologien zu Leitbildern transformiert und „institutionalisiert“. Diesem Prozess der Institutionalisierung geht eine breite und auch weite Verbreitung (auch in Zitationsnetzwerken) voraus (Tolbert/Zucker 1996; Vogel 2009). Festmachen lässt sich der Grad der Institutionalisierung unter anderem an einer quasi verselbständigten Wiederholung sowohl des Leitwortes (Aktivierung) als auch an einem selbstreferentiellen Diskurs, der oft unabhängig von tatsächlichen Praktiken abläuft: „talk and action“ (Brunsson 2002) müssen – vor allem in der politischen Kommunikation – keineswegs kongruent sein. 3. Nach der rationalistischen Lehre von Leitbildern, wie sie häufig im Kontext des New Public Management vertreten wird, werden an sie hohe „logische“ Anforderungen gestellt. Es wird erwartet, dass sich aus wirksamen Leitbildern konsistente Handlungen ableiten lassen (vgl. Jann 2002). Auch viele als Experten beratende Wissenschaftler unterstellen „der Politik“ ein hohes Maß an Rationalität, das diese allerdings nicht aufweisen kann. Insoweit wird erwartet, dass wissenschaftlich begründete und empirisch untermauerte Expertisen der Sache nach auch von den Entscheidern ‚befolgt’ werden können – oder gar sollen (kritisch hierzu Mayntz 2009). Abweichungen vom „Pfad der Vernunft“ werden dann häufig Interessenklüngeln oder der Parteipolitik zugeschrieben. 4. Mir (und anderen) erscheint jedoch in Übereinstimmung mit pragmatischen Autoren (z.B. Lindblom 1965; Sabel 2001; vgl. auch Schubert 2003) und Organisationswissenschaftlern (H. A. Simon; F.B. Simon) das Konzept der bounded rationality am fruchtbarsten. Leitbilder werden ebenso wie Metaphern verwendet, „um Abstraktes zu konkretisieren: Zeit, Emotionen, das Leben, komplexe Institutionen werden…gefasst, weil sie sonst so schlecht greifbar sind […]. Wir konzeptualisieren Institutionen gerne als Personen“ (Hans-Jörg Schmid 2009, S. 22), wie z.B. „den Staat“. Im politischen Prozess werden jedoch massive Zielkonflikte von unterschiedlichen Akteuren thematisiert und jedes Leitbild birgt deshalb Spannungslinien verschiedender Zieldimensionen in sich, 3
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Seite 13 und 14: Leistungsvereinbarungen und anderem
Seite 15 und 16: 6 Die AG Aufgabenkritik bei der Sta
Seite 17 und 18: Böckenförde, Ernst-Wolfgang (2009
Seite 19: Rüb, Friedbert W. (2008): Multiple

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