Karin Esch/Josef Hilbert/Sybille Stöbe-Blossey: Der ... - Isps-online.de

Karin Esch/Josef Hilbert/Sybille Stöbe-Blossey
Der aktivierende Staat – Konzept, Potentiale und Entwicklungstrends am Beispiel
der Jugendhilfe
erscheint in: Rolf G. Heinze/Thomas Olk (Hrsg.), Bürgerengagement in Deutschland:
Bestandsaufnahme und Perspektiven. Opladen: Leske & Budrich.
In der neueren politikwissenschaftlichen Forschung wird eine intensive Diskussion über
die Zukunft des Staates geführt. Trotz vielfältiger Ausgangspositionen und unterschiedlicher
Zielsetzungen wird ein Funktionswandel des Staates konstatiert, der sich in einer
Abkehr sowohl vom Hoheitsstaat als auch vom Wohlfahrtsstaat klassischer Prägung
äußert (vgl. Böhret 1993; Kaufmann 1994; Scharpf 1991). Diese Debatte trägt dem
Umstand Rechnung, daß die klassischen Strukturen, Instrumente und Leistungen der
öffentlichen Hand angesichts des schnellen sozialen und ökonomischen Wandels nicht
mehr hinreichend funktionieren. Die Krise der öffentlichen Finanzen hat Ausmaße angenommen,
die mit punktuellen Sparmaßnahmen an bestimmten Einzelbudgets nicht
mehr zu bewältigen sind. Gleichzeitig ist ein Akzeptanz- und damit auch Wirkungsverlust
öffentlichen Handelns festzustellen. Die grundsätzlichen Probleme schlagen
sich in vielen unterschiedlichen Politikfeldern nieder; exemplarisch ist etwa darauf
zu verweisen, daß
• in der Sozial- und Gesundheitspolitik die notwendigen Ressourcen für weitere
Fortschritte unter anderem deshalb nicht erschlossen werden, weil es nicht gelingt,
die unzweifelhaft vorhandenen Produktivitätsreserven zu mobilisieren;
• Mängel im Wissenstransfer zwischen Hochschulen und Wirtschaft zu Engpaßfaktoren
für die Innovations- und damit auch Wettbewerbsfähigkeit der deutschen
Wirtschaft werden;
• der Notwendigkeit einer generellen Anhebung des Qualifikationsniveaus eine Schule
gegenübersteht, die den Anschluß an die technologische Entwicklung zu verpassen
droht.
Die neoliberale Staatskritik, die pauschale Forderung nach weniger Staat, geht an diesen
und anderen Herausforderungen vorbei. In den Konzepten von einem Minimalstaat
bleibt unklar, auf welche Weise auf die steigenden Anforderungen an staatliches Han-
1

deln reagiert werden kann. Viele Fragen müssen sich auch Konzepte gefallen lassen,
die auf Dezentralisierung, Teilhabe und Verstärkung von Bürgerengagement setzen.
Hier bleibt unklar, wie eine Stärkung der gesellschaftlichen Kräfte bewirkt werden kann
und wie sicherzustellen ist, daß den wachsenden Herausforderungen dezentral von
Bürgerhand tatsächlich zufriedenstellend begegnet werden kann.
Vor diesem Hintergrund gewinnen in der staatstheoretischen Diskussion Überlegungen
an Bedeutung, die nicht auf einen kompletten Form- und Zielwechsel des Staates setzen.
Die Arbeit richtet sich vielmehr auf neue Konzepte
• zur Leistungsverbesserung öffentlicher Einrichtungen,
• zur Optimierung des Zusammenspiels zwischen Staat, Wirtschaft und Gesellschaft,
• zur Qualitätsentwicklung (Sozialverträglichkeit) nicht-staatlicher Wohlfahrtsbeiträge.
Für einen Staat, der diese Zielsetzungen verfolgt, wurde in der wissenschaftlichen Diskussion
der Begriff des ”aktivierenden Staates” geprägt (vgl. v. Bandemer et al. 1995; v.
Bandemer/Hilbert 1998; Blanke/v. Bandemer 1999). Ziel dieses Beitrages ist es, diesen
Begriff zu konkretisieren. 1 In einem ersten Teil wird in vier Schritten der Versuch einer
Definition unternommen. Dabei wird zunächst klargestellt, daß das Leitbild des aktivierenden
Staates im Kontext der Diskussion um die Weiterentwicklung des Sozialstaates
zu sehen ist. Im zweiten Schritt werden die Verknüpfung des ”Forderns und Förderns”
von Engagement und ihre Implikationen dargestellt. Drittens geht es um das Steuerungsverständnis
im aktivierenden Staat. Schließlich werden viertens die Ansprüche an
eine aktivierende Verwaltung diskutiert. Im zweiten Teil soll exemplarisch ein konkretes
Politikfeld, nämlich das der kommunalen Jugendhilfe, untersucht werden. Hier werden
1
Dabei muß berücksichtigt werden, daß die inhaltlichen Ergebnisse von Politik im aktivierenden Staat
unterschiedlichen politisch-administrativen Aushandlungsprozessen unterliegen, so daß bei der Gestaltung
und Förderung neuer Strukturbeziehungen die jeweilige Dynamik eines Politikfeldes beachtet werden
muß. Der aktivierende Staat ist als ein Leitbild zu verstehen, bei dessen Implementation die gegebenen
Besonderheiten von politischen, administrativen und korporatistischen Akteuren hinterfragt und darauf
basierend unter Berücksichtigung des Leitbildes Optionen zur Strukturverbesserung aufgezeigt werden
können. Das Leitbild des aktivierenden Staates ist somit weniger ein universalistisches Leitbild, sondern
bedient sich vielmehr ”modulartig” bestimmter grundlegender Bestandteile, die den jeweiligen Bedingungen
eines Politikfeldes angepaßt werden.
2

Entwicklungstrends und Potentiale diskutiert, die sich in diesem Politikfeld im Hinblick
auf das Leitbild des aktivierenden Staates ausmachen lassen.
I. Der aktivierende Staat: Versuch einer Definition
1. Herausforderungen an öffentliches Handeln
Der aktivierende Staat greift viele Erkenntnisse aus der staatstheoretischen Diskussion
der letzten 20 Jahre auf 2 . Zumindest für die deutsche Diskussion gilt es dabei
als unstrittig, daß bei den Zielbestimmungen nicht nur die Größen Effizienz und Gerechtigkeit,
sondern auch Qualität und Innovation - im Sinne einer kontinuierlichen
Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen der Gesamtbevölkerung – zu
beachten sind. Insofern will das Leitbild des aktivierenden Staats dazu beitragen, die
Orientierung an den inhaltlichen Ansprüchen dieses Ideals vom Wohlfahrtsstaat aufrechtzuerhalten.
Vor diesem Hintergrund bedeutet der aktivierende Staat mithin das
genaue Gegenteil einer Rücknahme politischer Gestaltungsansprüche und der Wiedereinführung
eines schlanken Minimalstaates. Dem aktivierenden Staat liegt also
ein sozialstaatliches Grundverständnis zugrunde, das sich von einer rein liberalmarktwirtschaftlichen
Sichtweise abgrenzt. Da Wirtschaft und Gesellschaft im Urteil
vieler Experten 3 einen wachsenden Bedarf an externen Orientierungen, Impulsen
und Vernetzung haben, ist im Interesse von Wohlfahrtssteigerungen sogar mit einer
Ausweitung der Ansprüche an öffentliches Handeln zu rechnen.
2
Als Überblick vgl. Kaufmann 1998.
3
3 vgl. die Beiträge in Braczyk/Cooke/Heidenreich 1998 sowie Meyer-Krahmer/Reger 1997 und Rothwell
1993.

2. Fördern und Fordern von pragmatischem Handeln als Grundlage
des aktivierenden Staates
Dazu setzt der aktivierende Staat aber nicht auf eine Ausweitung staatlicher Aktivitäten.
Der Kern des Leitbildes eines aktivierenden Staates besteht vielmehr darin,
daß Strukturen geschaffen werden, die das Engagement der gesellschaftlichen Akteure
fördern und fordern. Dabei ist die Verknüpfung von ”Fördern” und ”Fordern” von
besonderer Bedeutung. Das ”Fördern” trägt zunächst der Tatsache Rechnung, daß
die bloße normative Forderung nach Engagement zu kurz greift - um Engagement zu
aktivieren, bedarf es der Schaffung förderlicher Rahmenbedingungen und des Abbaus
von Hemmnissen. Damit kommt das Leitbild des aktivierenden Staates dem
Verständnis des Subsidiaritätsprinzips sehr nahe, wie es von Vertretern der katholischen
Soziallehre verstanden wurde: Bereits Oswald von Nell-Breuning (1990) hat
darauf hingewiesen, daß die kleineren Gemeinschaften ihre volle Leistungskraft nur
dann erreichen können, wenn die übergeordneten, größeren Gemeinschaften ihrerseits
Vorleistungen erbringen, also eine ”Pflicht des hilfreichen Beistands” erfüllen. 4 ”Fordern”
bedeutet, daß der ”hilfreiche Beistand” so gestaltet werden soll, daß individuelles Engagement
nicht ersetzt, sondern vielmehr die individuelle Verantwortung gestärkt
wird. Dies kann - etwa bei sozial- und arbeitsmarktpolitischen Programmen - gegebenenfalls
auch bedeuten, daß die Ablehnung von Förderangeboten mit Sanktionen
belegt wird.
Im bezug auf die Leistungserstellung folgt der aktivierende Staat dem Grundsatz:
Handlungsdruck statt Übernahmegarantie. Eine wichtige Orientierung besteht – wie
bei vielen Verfechtern des ”schlanken Staates” – darin, so viele öffentliche Aufgaben
wie möglich von nicht-staatlichen Akteuren erledigen oder miterledigen zu lassen.
Aus dem Anspruch heraus, für Effizienz, Qualität, Gerechtigkeit und Innovation zu
sorgen, leitet sich auch eine Gewährleistungsverantwortung für viele Aufgabenberei-
4 Diese Perzeption des Subsidiaritätsprinzips hat sich allerdings nicht auf breiter Basis durchgesetzt;
vielfach wird vor allem darauf verwiesen, daß der Staat von eigenen Maßnahmen absehen soll, wenn
eine kleinere Einheit in der Lage ist, die Leistungen zu erbringen. Im Vergleich zu dieser Interpretation
wird dem aktivierenden Staat ein höheres Maß an Verantwortung zugeschrieben - er soll Engagement
explizit fordern und fördern und als sinnvoll erachtete Aktivitäten nötigenfalls auch gezielt anregen.
4

che ab; allerdings wird diese nicht im Sinne einer öffentlichen Übernahmegarantie für
den Fall interpretiert, daß private, gemeinschaftliche oder verbandliche Akteure sich
nicht engagieren. Eine solche Interpretation von Gewährleistungsgarantie würde
nämlich dem Markt- und Gemeinschaftsversagen ”Tür und Tor öffnen” und zu einer
weiteren Inflationierung der Ansprüche an die staatliche Leistungserstellung führen.
Es geht im Gegenteil darum, der Annahme entgegenzuwirken, der Staat werde es
schon richten, wenn die gesellschaftlichen Akteure sich verweigern, und gegebenenfalls
Druck erzeugen, der die gesellschaftlichen Akteure dazu bewegt, tätig zu
werden. Ein angemesseneres Verständnis von staatlicher Verantwortung setzt daher
darauf, mit privaten, gesellschaftlichen, gemeinschaftlichen Akteuren in möglichst
vielen Bereichen um verbesserte Wohlfahrtsbeiträge zu ringen. 5 Steuerungstechnisch
wird dabei ganz pragmatisch vorgegangen; oft steht am Anfang ein ”runder
Tisch”, kommt man dort jedoch nicht weiter, kann auch auf die Kraft der Hierarchie
zurückgegriffen werden oder der Geldanreiz genutzt werden, etwa, indem man mit
”Subventionen überzeugt” 6 .
Mit der Betonung der wesentlichen Rolle gesellschaftlicher Akteuere steht das Leitbild
des aktivierenden Staates in engem Zusammenhang mit den Konzepten der
”Bürgergesellschaft” (auch: ”Zivilgesellschaft”), die seit den achtziger Jahren verstanden
wird als die ”Version einer demokratischen Gesellschaft, die durch Selbstorganisation
und vielfältige Mitwirkung und Mitverantwortung gekennzeichnet ist” (vgl.
Wendt 1996: 18). Jedoch stellt der aktivierende Staat ein erweitertes Konzept der
Bürgergesellschaft dar: Zum einen wird nicht nur der bürgerschaftliche Sektor im engeren
Sinne in das Zentrum von Aktivierungsstrategien gerückt; einbezogen werden
darüber hinaus sowohl die Strukturen staatlicher Organisiation und Verwaltung als
auch die Wirtschaft. Zum anderen wird Akteuren aus Politik und Verwaltung eine
5
Wie solche Strategien des Fordern und Förderns aussehen könnten, kann etwa an den Bereichen
Berufsbildungspolitik und technische Normung studiert werden, wo mit Überzeugungsarbeit, mit Drohungen
(Ausbildungsabgabe) sowie durch eine Modernisierung der regulativen Vorgaben auf einen
Ausbau des Engagements der privaten Wirtschaft hingearbeitet wird.
5
6 Die Internationale BauAusstellung (IBA Emscher Park), die für wichtige neue Akzente beim Strukturwandel
im nördlichen Ruhrgebiet gesorgt hat, könnte als Idealtypus einer derart konzipierten und
realisierten Politik angesehen werden (vgl. Kilper 1999). Wenngleich alle Praktiker plausibel begründen,
daß die überwältigende Mehrheit aller Innovations- und Reformprojekte nach der Logik des Innovationspartisanentums
funktionieren, hat die politische Theorie noch keine befriedigende Dimensionierung
dieses Politiktypus vorgenommen; hier dominiert nach wie vor die Orientierung am ”runden
Tisch”.

deutlich aktivere Rolle zugeschrieben, indem sie die Aufgabe erhalten, individuelles
Engagement zu fordern und zu fördern.
Dabei werden die unterschiedlichen Formen individuellen Engagements als gleichwertig
betrachtet. Gefordert und gefördert werden sollen das rein private Engagement,
etwa in der Familie oder in der privaten Vorsorge, die freiwillige Arbeit in Kooperation
mit anderen, sei es im Rahmen einer ehrenamtlichen Tätigkeit ”für andere”,
in Selbsthilfegruppen oder in Verbänden, ebenso wie gewerbliche Aktivitäten und
(direkte) politische Beteiligung. Der aktivierende Staat knüpft insofern an wohlfahrtspluralistische
Konzepte (vgl. Evers/Olk 1995) an, welche Optimierungpotentiale
in einem besseren Zusammenspiel von staatlichem, informellen, verbandlichen und
gewerblichen Sektor ausmachen.
Der aktivierende Staat geht allerdings stärker von einer Überschreitung der Grenzen
zwischen diesen Sektoren aus und schreckt auch nicht davor zurück, in solchen Bereichen
nicht-staatliche Beiträge gutzuheißen, die traditionell als Dömanen öffentlicher
Angebote gelten, wie z. B. Sicherheitsdienstleistungen oder die schulische Ausbildung.
Hier ist nicht so entscheidend, wer die Leistungen erstellt, sondern daß
pragmatisch darauf hingearbeitet wird, Effizienz, Qualität, Gerechtigkeit und Innovation
zu verbessern. Den Protagonisten des aktivierenden Staates geht es mithin nicht
um die konsequente Einhaltung irgendwelcher Prinzipien der Entstaatlichung und
Vergesellschaftung, sondern im Vordergrund steht die Mobilisierung von dezentralem
und gesellschaftlichem Wissen, Konsens und Unterstützung (Macht) für vorwärtsweisende
Reform- und Innovationsprojekte. 7
In diesem Zusammenhang wird Eigennutz als Chance begriffen: Das Leitbild des
aktivierenden Staats setzt an Schnittstellen zwischen individuellen und gemeinschaftlichen
Interessen an und geht im Sinne eines Rational-Choice-Ansatzes davon
aus, daß jedes Individuum bestrebt ist, seinen individuellen Nutzen zu optimieren.
Sowohl in der theoretischen Diskussion als auch anhand von empirischen Beobach-
7 Die Grenzen zwischen solchen Formen eines gemeinwohlverträglichen Innovationspartisanentums
und der partikularistischen Verfolgung eigener Interessen verborgener Seilschaften sind unter den
beschriebenen Bedingungen oftmals fließend. Aus diesem Grunde wird der aktivierende Staat Instrumente
entwickeln müssen, die die Anbindung offener, experimeteller Strukturen an Effizienz, Qualität
und Gerechtigkeit befördern. Hierzu liegen bislang keine konzeptionellen Arbeiten vor; vermutlich
6

tungen wird deutlich, daß die Individualisierung ein erhebliches Potential für gemeinnütziges
Engagement in sich birgt (vgl. Beck 1999: 27; Keupp 1996: 86). Der aktivierende
Staat versucht daher, die Rahmenbedingungen so zu gestalten, daß sich ein
Engagement für den einzelnen lohnt und dazu beiträgt, auch für die Gemeinschaft
Nutzen zu stiften. In dieser Sichtweise liegt eine klare Abgrenzung zur Kommunitarismusdebatte
(vgl. Etzioni 1994; Walzer 1988, 1993): Ausgangspunkt für die Kommunitarier
ist die ”community”, die sich durch eine Übereinstimmung von Zielen und
Wertvorstellungen und deren Verbindlichkeit für ihre Angehörigen auszeichnet. Aus
einer eher konservativen Grundposition heraus wird eine Wiederbelebung traditioneller
Werte verfolgt und dabei gerade in Abgrenzung zum Liberalismus und seinem
individualistischen Ansatz argumentiert. Zwar strebt auch der aktivierende Staat eine
Revitalisierung der örtlichen Gemeinschaft an; jedoch wird keineswegs vorrangig auf
gemeinsame Werte, sondern vielmehr in den Aushandlungsprozessen zwischen den
individuellen Interessen der Akteure eine Basis für neue Aktivitäten gesehen. Dabei
ist allerdings zu berücksichtigen, daß die betroffenen Akteure nicht immer von sich
aus Handlungsoptionen erkennen, die einen Nutzen für sie haben könnten. 8 Staatliche
Aufgabe ist es daher, Engagement anzuregen und den potentiellen Nutzen aufzuzeigen.
3. Steuerungsformen im aktivierenden Staat
Bei der Förderung und Forderung von Engagement gilt der Grundsatz der Koproduktion.
Es wird danach gefragt, wer in der Lage und willens ist, eine Leistung zu erbringen,
wobei unterschiedlichste Formen der Koproduktion in den unterschiedlichsten
Akteurskonstellationen denkbar sind. Über die Beteiligung gesellschaftlicher Akteure
an der Entscheidungsfindung hinaus wird im aktivierenden Staat deren Einbeziehung
in die Umsetzung der Entscheidungen und in die Leistungserbringung angestrebt.
kann ein Benchmarking bei dieser Problemstellung weiterhelfen. Erste Ansätze dazu finden sich bei
Blanke/Bandemer 1999).
8
Diese Feststellung ergibt sich, wenn man die Voraussetzungen des Rationalitätsprinzips hinterfragt:
Wenn postuliert wird, daß das Individuum immer die Verhaltensalternative wählt, die ihm den größten
Nutzen bringt bzw. mit den geringsten Kosten verbunden ist, wird damit impliziert, daß das Individuum
über Nutzen, Kosten, potentielle Verhaltensalternativen und ihre Konsequenzen vollständig informiert
ist. Dies ist jedoch in der Realität höchst selten der Fall (zur Diskussion um die Einschränkungen des
Rationalitätsprinzips vgl. zusammenfassend Stöbe 1992: 198ff.).
7

Damit geht Partizipation im Sinne des aktivierenden Staates weit über politische Beteiligung
im klassischen Sinne hinaus.
Dementsprechend legt der aktivierende Staat Wert darauf, Kooperation in offenen
Akteurssystemen zu organisieren. Er arbeitet mit Verbänden zusammen, schreibt
ihnen aber keine privilegierte Rolle zu. Gerade auf bundespolitischer Ebene ist die
Kooperation mit Verbänden unumgänglich, weil Interessen nur gebündelt verhandlungsfähig
sind und individuelle Beteiligung praktisch nicht organisierbar ist. Der aktivierende
Staat ist also auf Verbände als Kooperationspartner angewiesen; in der Tat
geht es um die ”Einbindung (Inkorporierung) von organisierten Interessen in Politik
und um ihre Teilhabe an der Formulierung und Ausführung politischer Entscheidungen”
(vgl. Heinze/Voelzkow 1991: 187) im Sinne korporatistischer Steuerung. Er
grenzt sich jedoch insofern vom traditionellen Modus korporatistischer Steuerung ab,
als er den traditionellen Verbänden kein Recht auf exklusive Beteiligung zuweist. Er
ist bestrebt, Verhandlungssysteme für neue Akteure zu öffnen und verbandliche Beteiligungsstrukturen
durch Formen individueller Partizipation zu ergänzen (wobei
letzteres zweifellos auf kommunaler Ebene eine weit größere Rolle spielt als auf
Bundesebene).
Wenn es darum geht, Wissen, Konsens und Macht für Programme und Maßnahmen
zu mobilisieren, kann die Gründung von Innovationsallianzen einen wichtigen Beitrag
leisten. Der aktivierende Staat schließt hier an die vielfältigen Diskussionen und Entwicklungstrends
an, die sich in den letzten 20 Jahren
• in Richtung einer Renaissance der dezentralen Ebenen (Regionen, Städte und
Gemeinden) 9
• in Richtung einer stärkeren Beteiligung von und Abstimmung mit gesellschaftlichen
Interessen 10 (”Verhandlungsstaat”)
ergeben haben. Allerdings herrscht im aktivierenden Staat eine unübersehbare
Skepsis gegenüber der Leistungsfähigkeit und Reichweite solcher Konzepte der
”dezentralen Kontextsteuerung” oder des ”inszenierten Korporatismus”, da unüber-
9 vgl. Blanke/Evers/Wollmann 1986.
10 vgl. Böhret 1993; Heinelt 1998; Scharpf 1991.
8

sehbar ist, daß derartige Steuerungsmechanismen häufig in Sackgassen und Innovationsblockaden
enden (vgl. Heinze 1998). Demzufolge gewinnt die Aufmerksamkeit
für ”Innovationspartisanen” und ”Innovationsallianzen” an Bedeutung, die im Sinne
von ”Benevolent Conpiracies” (vgl. Willke/Krück/Thorn 1995), Innovationsideen
entwickeln und dann mit Gleichgesinnten und ähnlich Interessierten im Rahmen der
gegebenen rechtlichen und finanziellen Möglichkeiten – auch gegen andere Partikularinteressen
und bürokratische Unbeweglichkeit – realisieren. Aufgabe des Staates
muß es hier freilich sein, anwaltschaftlich die Gemeinwohlinteressen zum Ausdruck
zu bringen.
4. Die Umsetzung des Leitbildes: Anforderungen an eine aktivierende Verwaltung
Zur Umsetzung der formulierten Leitvorstellungen braucht der aktivierende Staat eine
aktivierende Verwaltung. Die gegenwärtige Hauptströmung der Verwaltungsmodernisierung,
die sich am New Public Management (vgl. Budäus 1994, Budäus/Conrad/Schreyögg
1998) orientiert, beinhaltet Elemente, die sich förderlich auf
die Implementation von Aktivierungsstrategien auswirken. In diesem Kontext ist vor
allem die angestrebte Dezentralisierung von Verantwortung zu nennen, die die
Handlungsspielräume der einzelnen Verwaltungseinheiten und somit auch ihre Möglichkeiten
zur Kooperation mit Dritten erweitern. Die Praxis der Verwaltungsmodernisierung
ist jedoch vielfach durch eine einseitige Dominanz von betriebswirtschaftlichen
Instrumenten und - damit verbunden - von einseitigen Kosteneinparungsstrategien
geprägt. Eine aktivierende Verwaltung macht sich diese Instrumente zunutze
(wobei für die Beurteilung der einzelnen Instrumente die Relation zwischen Aufwand
und Ertrag entscheidend ist), ohne aber betriebswirtschaftliche Aspekte zum dominierenden
Moment der Verwaltungskultur werden zu lassen. Die Kultur einer aktivierenden
Verwaltung läßt sich - sicher ein wenig plakativ - mit den Stichworten
”Aufgewecktheit, Mut, Problemlösungswille” beschreiben.
Die aktivierende Verwaltung läßt sich in die aktuelle Weiterentwicklung der Diskussion
um kommunale Verwaltungsmodernisierung einordnen. In dieser Diskussion wird
die ”Bürgerkommune” (vgl. Banner 1998) postuliert: ”In der Bürgerkommune soll den
Bürgerinnen und Bürgern eine neue, aktive und selbstbewußte Rolle bei der Gestal-
9

tung der Kommune zugewiesen und diese kommunalpolitisch unterstützt werden. (...)
Der Bürger/die Bürgerin ist politischer Auftraggeber, Kunde und Mitgestalter der Gemeinschaft.”
(Kriterien des Netzwerks ”Kommunen der Zukunft”, zitiert nach Mezger
1998: 23)
Dabei kommt dem Leistungsadressaten im aktivierenden Staat ein möglichst hohes
Maß an Konsumentensouveränität zu. Oft kann dies dadurch realisiert werden, daß
dem Bürger mehr Wahlmöglichkeiten gegeben werden, um ihn gegenüber den Leistungsanbietern
zu stärken. In einigen Staaten spiegelt sich die Orientierung an Aktivierungstrategien
bereits in der Organisation von sozialen Leistungen. Hier werden
”Quasi-Märkte” geschaffen, um einen Wettbewerb der Anbieter und eine Wahlfreiheit
der Adressaten zu erreichen. So werden beispielsweise in Schweden Voucher-
Systeme für Kindergärten und Schulen erprobt: Die Eltern erhalten Gutscheine, mit
denen sie Plätze an den Einrichtungen ihrer Wahl ”kaufen” können, so daß die Finanzierung
der Institution je nach Kundenzuspruch erfolgt (vgl. Evers/Leichsenring
1996). Ein solches System kann als Instrumentarium gelten, um den in der sozialpolitischen
Debatte unter Berufung auf das Gedankengut des New Public Management
weithin geforderten Paradigmenwechsel von einem Staat/Klienten- hin zu einem
Markt/Kunden-Modell in praktische Politik umzusetzen. Durch die Förderung von
Wettbewerb ergibt sich für die Anbieter ein Anreiz für eine qualitativ hochwertige, bedarfsgerechte
und effiziente Leistungsgestaltung.
Der aktivierende Staat setzt auf Leistungsaktivierung durch Organisationsentwicklung.
Wer eine Leistung erbringt oder erbringen könnte, soll zur permanenten Verbesserung
von Qualität und Effizienz angeregt und darin kooperativ unterstützt werden
- unabhängig davon, ob es sich um Verwaltungseinheiten, halböffentliche Institutionen,
Initiativen oder Unternehmen handelt. Angesichts der Interdependenz von
Einzelleistungen ist dabei die gesamte Wertschöpfungskette zu berücksichtigen -
also etwa bei einem Förderprogramm alle Beteiligten von der Programmentwicklung
über die Umsetzung bis zum Projektcontrolling. Leistungsaktivierung setzt nicht auf
nachträgliche Kontrolle, sondern darauf, Instrumente zur Organisationsentwicklung
bereitzustellen. Eine wichtige Rolle spielen dabei Benchmarking-Verfahren, die der
einzelnen Institution ermöglichen, sich im Vergleich mit anderen zu messen, von ihnen
zu lernen und sich entsprechend zu verbessern.
10

Im Rahmen des aktivierenden Staates übernehmen die öffentlichen Akteure die Verantwortung
dafür, daß aktivierende Förderstrategien entwickelt werden. Förderprogramme
müssen zum einen auf zu detaillierte Regulierungen verzichten, zum anderen
in erster Linie die Funktion eines Anstoßgebers, von ”Hilfe zur Selbsthilfe” haben.
Dabei gibt es allerdings eine wesentliche Ausnahme: Ausgehend davon, daß der aktivierende
Staat Engagement nicht nur zu fordern, sondern zu fördern hat, muß er
eine Infrastruktur sicherstellen, die diese Förderung ermöglicht.
II. Potentiale und Entwicklungstrends in der Jugendhilfe
1. Jugendhilfe als sozialstaatliche Leistung
Das Politikfeld der Jugendhilfe wird im wesentlichen bestimmt durch das Kinder- und
Jugendhilfegesetz (KJHG), das am 01.01.1991 in Kraft trat. Es löste das letztlich aus
dem Jahre 1924 stammende Jugendwohlfahrtsgesetz (JWG) ab, schrieb dessen
Strukturen in Politik und Verwaltung allerdings im wesentlichen fort. Inhaltlich unterscheidet
das KJHG zwischen ”Leistungen der Jugendhilfe” (§ 2 II) und ”anderen Aufgaben
der Jugendhilfe” (§ 2 III). Der Unterschied zwischen beiden Teilbereichen liegt
- ein wenig vereinfachend zusammengefaßt - darin, daß es sich bei dem erstgenannten
Teil vorrangig um Angebote und Dienstleistungen für junge Menschen und
deren Familien handelt, während im letzteren Teil eher hoheitlich geprägte Aufsichtsund
Kontrollaufgaben im Mittelpunkt stehen. Zu den ”Leistungen der Jugendhilfe”
gehören die Jugendarbeit, die Jugendsozialarbeit, die Förderung der Erziehung in
der Familie, die Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Tagespflege
sowie Hilfen zur Erziehung. Dabei sind die im KJHG aufgezählten Leistungen nicht
als abschließender Katalog zu verstehen, sondern können je nach Bedarf ergänzt
werden. Zu den ”anderen Aufgaben der Jugendhilfe” sind vorläufige Maßnahmen
zum Schutz von Kindern und Jugendlichen, der Schutz von Kindern und Jugendlichen
in Familienpflege und in Einrichtungen, die Mitwirkung in gerichtlichen Verfahren,
das Vormundschafts- und Pflegschaftswesen zu rechnen.
Bereits die Aufgabenstellung zeigt, daß die Jugendhilfe ein Kernbereich der Sozialstaatlichkeit
darstellt. Gerechtigkeit, Qualität und Innovation gelten in diesem Feld als
weitgehend unstrittige Zielgrößen; der Aspekt der Effizienz gewinnt in den letzten
11

Jahren im Kontext der Verwaltungsmodernisierung (vgl. II.4) an Bedeutung. Der politische
Gestaltungsanspruch wurde mit der Verabschiedung des KJHG wesentlich
verstärkt: In dem Gesetz wird der Anspruch einer präventiv orientierten, aktiven Jugendhilfepolitik
deutlich hervorgehoben und damit die in der Fachdiskussion lange
geforderte Sichtweise kodifiziert, daß Jugendhilfe nicht nur am akuten Notfall anzusetzen,
sondern die Rahmenbedingungen für die Sozialisation von Kindern und Jugendlichen
zu gestalten habe. 11 Insofern sind die Leistungen des KJHG bewußt nicht
als Konditionalprogramme formuliert; vielmehr soll die dem Einzelfall angemessene
Lösung realisiert werden. Ebenso bleibt offen, in welcher Form - qualitativ wie quantitativ
- bestimmte Bereiche, wie etwa die offene Jugendarbeit, gefördert werden sollen.
In der kommunalen Praxis ergeben sich scharfe Konflikte zwischen Fachpolitik
und Querschnitts- bzw. Finanzpolitik: Während aus fachpolitischer Perspektive der
Pflichtcharakter der Aufgaben nach dem KJHG betont wird, werden aus finanziellen
Erwägungen heraus gerade präventiv orientierte Angebote reduziert. Faktisch wird
der präventive Anspruch somit in vielen Kommunen zurückgenommen. Diesbezügliche
Ideen kommen daher oft nicht zum Zuge - unter dem Gesichtspunkt der Aktivierung
von Innovation eine problematische Entwicklung.
Die Problematik verschärft sich angesichts dessen, daß die Jugendhilfe zweifellos
von wachsenden gesellschaftlichen Herausforderungen gekennzeichnet ist: Die Veränderung
und Ausdifferenzierung von Lebenslagen betrifft Kinder, Jugendliche und
Familien in besonderem Maße. Von 9,5 Millionen Familien in Deutschland sind 1,8
Millionen Ein-Eltern-Familien; von 16 Millionen minderjährigen Kindern leben 2,6 Millionen
nur mit einem Elternteil zusammen. Das Interesse von Frauen an Erwerbsarbeit
auch während der Phase der Kindererziehung wächst weiter, wobei die Bedeutung
der klassischen Halbtagstätigkeit abnimmt - Kombinationen zwischen Präsenzund
Heimarbeit und eine individuelle Gestaltung von Arbeitsvolumen und Arbeitszeit
gewinnen an Stellenwert. Der materielle Druck nimmt ebenfalls zu. Konstatiert wird
inzwischen eine ”Verjüngung der Armut”: Familien und damit Kinder und Jugendliche
sind unter den Empfängern von Hilfe zum Lebensunterhalt weit überrepräsentiert.
Des weiteren lassen sich zahlreiche Felder ausmachen, in denen der Handlungs-
11 Zur diesbezüglichen Diskussion vgl. Christian Schrapper 1996: 62.
12

druck wächst: Zu nennen sind hier beispielsweise die Integration von ausländischen
Kindern und Jugendlichen, die zunehmende Virulenz der Debatte um Kriminalität und
Gewaltbereitschaft, die Gefährdungen durch Sucht, sexuellen Mißbrauch usw., der
wachsende Stellenwert des Umgangs mit Medien, das steigende (kommerzielle)
Freizeitangebot, die speziellen Bedürfnisse von Mädchen, die Probleme des Einstiegs
in Ausbildung und Beruf und Fragen der politischen Bildung. Vor diesem Hintergrund
ist in der Tat eine Ausweitung der Ansprüche an öffentliches Handeln zu
beobachten.
2. Fördern und Fordern: Möglichkeiten und Grenzen in den Strukturen kommunaler
Jugendhilfe
Gerade in der Jugendhilfepolitik richten sich diese Ansprüche traditionell nicht nur an
staatliche und kommunale Stellen. Vergleichbar mit anderen Sektoren des deutschen
Sozialstaates, ist das Subsidiaritätsprinzip in der Jugendhilfepolitik stark verankert. Dies
zeigt sich an der gesetzlichen Regelungen über die Rolle freier Träger im KJHG; staatliche
bzw. kommunale Aktivitäten gelten gegenüber dem Engagement anderer Akteure
als nachrangig 12 : Im KJHG heißt es: ”Die Jugendhilfe ist gekennzeichnet durch die
Vielfalt von Trägern unterschiedlicher Wertorientierungen und die Vielfalt von Inhalten,
Methoden und Arbeitsformen.” (§ 3 I) Dem Subsidiaritätsprinzip entsprechend
sollen öffentliche Träger von eigenen Maßnahmen absehen, wenn geeignete Einrichtungen,
Dienste und Veranstaltungen von freien Trägern betrieben oder rechtzeitig
geschaffen werden können (§ 4 II).
Die Träger der öffentlichen Jugendhilfe sollen die Tätigkeit von freien Trägern anregen
und unter bestimmten Voraussetzungen fördern. Für eine auf Dauer angelegte
Förderung ist in der Regel die Anerkennung als Träger der freien Jugendhilfe Vor-
12
Vor allem in den sechziger Jahren hatte es diesbezüglich zeitweise heftige Konflikte gegeben. 1962
legten die Stadt Dortmund und in der Folgezeit weitere Städte Verfassungsklage ein, weil sie die
Festschreibung des Vorrangs freier Träger als Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung betrachteten.
Zwar wurde diese Klage in ihren wesentlichen Teilen abgewiesen; allerdings stellte das Bundesverfassungsgericht
klar, daß das Ziel der diesbezüglichen Regelungen kein absoluter Vorrang der
freien Träger, sondern eine partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen öffentlichen und freien Trägern
sei und daß die Gesamtverantwortung beim öffentlichen Träger, also bei der Kommune, verbleibt
(vgl. Kühn 1994: 79f:, Münder 1996: 107f.).
13

aussetzung (§ 74 I). Bedingung für diese Anerkennung ist - neben fachlichen Anforderungen
- unter anderem die Verfolgung gemeinnütziger Ziele (§ 75 I). Die Kirchen
und Religionsgemeinschaften des öffentlichen Rechts sowie die auf Bundesebene
zusammengeschlossenen Verbände der freien Wohlfahrtspflege sind per definitionem
anerkannte Träger der freien Jugendhilfe (§ 75 III). Andere Träger haben einen
Rechtsanspruch auf Anerkennung, wenn sie seit drei Jahren die für die Anerkennung
formulierten Voraussetzungen erfüllen (§ 75 II). Nur auf die anerkannten freien Träger
bezieht sich im übrigen das erwähnte Subsidiaritätsprinzip nach § 4 II; sollten
andere Anbieter die gleichen Leistungen bereitstellen, stellt dies keinen Grund für
den öffentlichen Träger dar, auf eigene Angebote zu verzichten.
Die praktische Ausgestaltung des Subsidiaritätsprinzips in der Jugendhilfe ist somit
ein Beispiel dafür, daß es faktisch eine Vorrangstellung der Verbände festschreibt. In
den letzten Jahren hat sich an dieser Konstruktion immer wieder Kritik entzündet:
Einerseits unterlägen die Verbände durch die Einbindung in staatliche Planungszusammenhänge
und der Abhängigkeit von Ressourcen in hohem Maße staatlicher
Kontrolle, daß sie zu parastaatlichen Einrichtungen geworden und zu kritischen und
innovativen Ansätzen nicht mehr fähig seien (vgl. zusammenfassend Klug 1997: 69;
Zimmer 1997: 77ff.). Andererseits läge diese Situation auch im Interesse der Verbände,
weil sie im Rahmen von ”neokorporatistischen Wohlfahrtskartellen” (vgl.
Heinze 1985: 209) den ”Markt” für soziale Leistungen unter sich aufteilten und ihre
Einnahmequellen sichern könnten. R. Bauer beschreibt diese Konstellation folgendermaßen:
”In seinen wesentlichen Zügen ist das Verhältnis von ‘anerkennendem’
Staat und ‘anerkannten’ Nonprofit-Organisationen durch den Neokorporatismus-
Ansatz theoretisch hinreichend und treffend beschrieben als ein herrschaftlich regulierter
‘Pakt auf Gegenseitigkeit’. Von diesem Pakt weitgehend - wenn nicht gänzlich -
ausgeschlossen und deshalb in ihrer Entwicklung beeinträchtigt sind hingegen diejenigen
Ansätze freiwilliger Organisationen, welche kritische, innerhalb der staatlichen
Ordnung unerwünschte oder gesellschaftlich alternative Konzepte vertreten und sich
nicht bereitwillig in den etablierten Institutionenrahmen ‘konzertierter Aktion’ einordnen
lassen.” (vgl. Bauer 1997: 137)
Ob im Rahmen eines solchen ”Paktes auf Gegenseitigkeit” eine Verknüpfung von
Fördern und Fordern vorstellbar ist, ist fraglich. Die Verpflichtung zur Förderung ge-
sellschaftlicher Akteure ist explizit im Gesetz festgeschrieben und wird in der Praxis
14

in zahlreichen Programmen umgesetzt. Was den Aspekt des Forderns betrifft, so ist
er im Verhältnis zwischen öffentlicher Hand und freien Trägern insofern enthalten, als
bestimmte fachliche Standards als Voraussetzung für eine Förderung definiert werden.
Angesichts der Aufteilung der Märkte und der strukturellen Absicherung der Vorrangstellung
bestimmter Anbieter verfügt die öffentliche Hand faktisch aber kaum
über das Potential, bestimmte Leistungen, geschweige denn eine bestimmte Qualität
einzufordern. Eine gewisse Änderung zeichnet sich erst in jüngster Zeit im Zuge der
Verwaltungsmodernisierung ab; im Rahmen der Entwicklung eines Kontraktmanagements
wird versucht, Instrumente zu entwickeln, die die festgefügten Strukturen
aufbrechen. Insofern könnte der Aspekt des Forderns in Zukunft an Bedeutung gewinnen,
so daß mit einer engeren Verknüpfung zwischen Fördern und Fordern Aktivierungskomponenten
gestärkt werden.
Dies gilt allerdings vor allem für die Qualität von Leistungen; schwieriger ist die Entwicklung
von Aktivierungsstrategien dort, wo es um die Anregung gesellschaftlicher
Akteure zur Erbringung bestimmter Leistungen geht. Zwar gibt es dort, wo es sich
klar um freiwillige Aufgaben des Staates oder der Kommune handelt, positive Ansätze:
So werden Programme immer häufiger so ausgestaltet, daß Förderung an Engagement
gekoppelt wird – es gibt etwa für die Gestaltung von Spielplätzen Zuschüsse
nur unter der Voraussetzung, daß sich Nachbarschaftsinitiativen an der Arbeit beteiligen
oder eine Verpflichtung für die spätere Betreuung übernehmen.
Anders sieht es bei Aufgaben aus, denen sich der öffentliche Träger aus rechtlichen
oder politischen Gründen nicht entziehen kann. Die Träger der öffentlichen Jugendhilfe
haben für die Erfüllung der im KJHG enthaltenen Aufgaben ”die Gesamtverantwortung
einschließlich der Planungsverantwortung” (§ 79 I). Sie sollen gewährleisten,
daß die dazu erforderliche Infrastruktur zur Verfügung steht (§ 79 II) und sind in diesem
Kontext verpflichtet, eine Jugendhilfeplanung durchzuführen. Zwar fügt sich diese
Gewährleistungsverantwortung insofern in das Leitbild des aktivierenden Staates
ein, als sie beinhaltet, daß öffentliche Verantwortung nicht automatisch gleichbedeutend
mit öffentlicher Leistungserbringung ist - ein Bewußtsein, das in anderen Politikfeldern
erst mühsam entwickelt werden muß. Jedoch bedeutet die Ausgestaltung
der Gewährleistungsverantwortung im KJHG zumindest für Pflichtaufgaben letztlich
eine staatliche bzw. kommunale Übernahmegarantie. Angesichts der sozialstaatli-
chen Verantwortung gegenüber den betroffenen Kindern, Jugendlichen und Familien
15

ist eine Relativierung dieser Garantie auch nicht ohne weiteres vorstellbar, so daß
der öffentliche Träger faktisch über eine schwache Position verfügt, wenn er Handlungsdruck
ausüben will; er kann in der Regel nur ”mit Subventionen überzeugen”. 13
Somit kann er Engagement zwar, wie auch im KJHG formuliert, anregen, aber eben
kaum fordern.
Angesichts der traditionell starken Funktion der freien Träger liegt der Gedanke nahe,
das Politikfeld der Jugendhilfe als ein Beispiel für die Entwicklung der Bürgergesellschaft
anzusehen. Dem erweiterten Verständnis von Bürgergesellschaft im Sinne des
aktivierenden Staates entspricht es jedoch nur teilweise. Lange spielte sich die Jugendhilfepolitik
nahezu ausschließlich innerhalb einer bestimmten ”Szene” ab - Jugendamt,
Jugendhilfeauschuß, Jugendhilfeeinrichtungen und andere Institutionen,
die Leistungen nach dem KJHG erbringen. Selbst die Einbeziehung der Institution
Schule entwickelt sich erst langsam, obwohl die inhaltlichen Berührungspunkte auf
der Hand liegen.
Vor allem aber kann von einer Gleichwertigkeit der unterschiedlichen Formen von
Engagement keine Rede sein. Bereits im Kontext der Anmerkungen zur Ausgestaltung
des Subsidiaritätsprinzips wurde auf die Vorrangstellung der Verbände hingewiesen,
die sich aus den Regelungen über die Förderung ergibt. Gewerbliche Anbieter
sind oft explizit ausgeschlossen, und auch freie Initiativen außerhalb der Verbände
haben es oft schwer, Fuß zu fassen. Es ist also letztlich vorrangig eine bestimmte
Art des Engagements, die in der traditionellen Jugendhilfepolitik gefordert und
gefördert wird. Eben diese Form des Engagements verliert aber an Bedeutung. Untersuchungen
zufolge weist das traditionelle, wohlfahrtsverbandlich organisierte Ehrenamt
eher eine abnehmende Tendenz auf; demgegenüber gewinnen Formen des Engagements
an Bedeutung, die an aktuellen individuellen Lebenslagen anknüpfen (vgl. MAGS
1996; Wendt 1996). Eine Jugendhilfepolitik im Sinne eines aktivierenden Staates wird
sich schon allein deshalb von der Konzentration auf verbandliches Engagement lösen
müssen.
13 Sehr deutlich wird dies anhand der Konflikte über die Finanzierung von Kindertageseinrichtungen,
die es in Nordrhein-Westfalen im Vorfeld der Novellierung des diesbezüglichen Gesetzes im Jahre
1998 gegeben hat: Freie Träger, insbesondere die Kirchen, drohten mit einem Abbau von Kindergartenplätzen,
wenn die Finanzierungsstruktur nicht in ihrem Sinne verbessert würde. Da der öffentliche
16

In Ansätzen geschieht dies bereits. In den letzten Jahren haben neben den großen
Verbänden Selbsthilfegruppen und andere selbstorganisierte Initiativen an Bedeutung
gewonnen. Zu nennen sind beispielsweise die Selbstorganisation von Angeboten
der Kinderbetreuung und der offenen Jugendarbeit, der Bau und die Betreuung
von Spielplätzen oder die Entwicklung von Nachbarschaftsinitiativen in unterschiedlichsten
Tätigkeitsfeldern.
Vielfach sind diese Gruppen - nicht zuletzt im Kontext der neuen sozialen Bewegungen
- bewußt in Abgrenzung zu den als bürokratische Großorganisationen wahrgenommenen
Verbänden entstanden. Ein großer Teil dieser Gruppen hat sich allerdings
dem Deutschen Paritätischen Wohlfahrtsverband angeschlossen, um angesichts
der rechtlichen Regelungen insbesondere auf dem Gebiet der Förderung die
Vorteile der Mitgliedschaft in einer Dachorganisation zu nutzen. Allein schon daran
zeigt sich, daß es neue Organisationen ”in Deutschland vergleichsweise schwer [haben],
als förderungswürdig anerkannt sowie als Partner einer korporatistischen Politikgestaltung
im Rahmen administrativer Interessenvermittlung auf den unterschiedlichen
Politikebenen akzeptiert zu werden” (vgl. Zimmer 1997: 76). Zwar wird in vielen
Kommunen die Bedeutung von freien Initiativen immer mehr hervorgehoben, jedoch
schlägt sich dies bislang selten in entsprechenden Förderstrategien nieder.
Auch gewerbliche Anbieter gewinnen an Bedeutung: Immer häufiger findet sich in
den kommunalen Jugendämtern die Einschätzung, daß man auch mit gewerblichen
Partnern kooperieren könne; parallel dazu gibt es aber auch Vorbehalte gegenüber
einer möglichen ”Kommerzialisierung” in der Jugendhilfe. Verstärkt wird diese Diskussion
dadurch, daß im Zuge der europäischen Einigung das Subsidiaritätsprinzip
mit seiner Sicherung der Vorrangstellung freier Träger aus wettbewerbsrechtlichen
Gründen in Frage gestellt wird. Vor allem aber ist in einigen sozialpolitisch relevanten
Bereichen die Entwicklung einer starken privaten Konkurrenz bereits im Gange. Insbesondere
betrifft dies, gefördert durch die Regelungen der Pflegeversicherung, auf
dem Gebiet der Pflege zu, wo private Pflegedienste mit den Verbänden um Marktanteile
kämpfen.
Träger der Jugendhilfe den Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz einlösen mußte, waren es
faktisch eher die freien Träger, die staatliches Engagement fordern konnten, nicht umgekehrt.
17

Eine vergleichbare Entwicklung ist auf dem Gebiet der Jugendhilfe allerdings (noch)
nicht in Sicht. So zeigt etwa eine Befragung von Mitarbeitern kommunaler Jugendämter
und von Mitgliedern der Jugendhilfeausschüsse in 10 nordrhein-westfälischen
Kommunen, daß es sich bei privatwirtschaftlich organisierten Angeboten bisher um
Einzelfälle handelt. 14 Eine Aufweichung der Abgrenzung zum erwerbswirtschaftlichen
Sektor ist jedoch zu verzeichnen: So wird der im Zuge der Einlösung des Rechtsanspruchs
auf einen Kindergartenplatz massiv ausgeweitete Bau von Kindergärten
nicht selten über Investorenmodelle finanziert; Sozialpädagogen schließen sich in
privatwirtschaftlicher Rechtsform zusammen, um Hilfen zur Erziehung anzubieten;
freie Initiativen arbeiten in aller Regel mit gewerblichen Partnern zusammen, um ihre
Finanzierung zu sichern 15 . Letzteres zeigt, daß die Verflechtungen zunehmen; eine
Tendenz zur Aufweichung der Grenzen zwischen den Sektoren ist also durchaus
erkennbar. Eine aktive und explizite Strategie dazu ist jedoch höchstens ansatzweise
zu beobachten. Die Aktivierungspotentiale, die in der traditionell starken Rolle gesellschaftlicher
Akteure in der Jugendhilfepolitik enthalten sind, werden jedenfalls bislang
durch die Konzentration auf verbandliche Akteure nur suboptimal genutzt.
Ähnlich ambivalent verhält es sich mit der Nutzung von Schnittstellen zwischen den
Interessen als Basis für die Forderung und Förderung individuellen Engagements.
Zahlreiche freie Initiativen in der Jugendhilfe entstehen in der Tat auf der Grundlage
individueller Interessen: Aufgrund des Mangels an Plätzen in Kindertageseinrichtungen
schließen sich Eltern zusammen, um für die eigenen Kinder einen Betreuungsplatz
zu schaffen; Eltern nehmen den Bau oder die Betreuung eines Spielplatzes in
die Hand, damit ihre Kinder Spielmöglichkeiten haben; Bewohner eines Stadtviertels
schließen sich zu Stadtteilinitiativen zusammen, um die Lebensbedingungen in ihrem
unmittelbaren Umfeld zu verbessern. In all diesen Fällen sind Eigeninteressen der
14 Die Befragung (im folgenden kurz: Jugendamtsbefragung) wurde mit Hilfe eines halbstandardisierten
Gesprächsleitfadens 1998/1999 im Rahmen eines Lehrforschungsprojektes an der Gerhard-
Mercator-Universität - Gesamthochschule - Duisburg durchgeführt. Einbezogen waren vier kreisangehörige
und sechs kreisfreie Städte im Ruhrgebiet, im Bergischen Land sowie am Nieder- und Mittelrhein.
15 Im Zuge der Jugendamtsbefragung (vgl. Fn. 14) wurde in einer Kommune einer Interviewserie mit
17 freien Initiativen durchgeführt. Dabei stellte sich heraus, daß - mit zwei Ausnahmen - alle Kontakte
zu gewerblichen Partnern haben. Neben Geldspenden gibt es zahlreiche weitere Formen der Unterstützung,
etwa Sachspenden, die unentgeltliche Durchführung von Arbeiten, die Überlassung von
Materialien und Maschinen etc.
18

Betroffenen der Ausgangspunkt für das Engagement. Auf dieser Basis entstehen
dann Angebote, die einen gemeinschaftlichen Wert haben - geradezu klassische
Beispiele für die Nutzung von Schnittstellen.
Faktisch versuchen viele Jugendämter auch durchaus gezielt, an diesen Schnittstellen
anzusetzen. So wird beispielsweise Eltern signalisiert, daß von seiten der Stadt in
einem neuen Wohnviertel auf absehbare Zeit kein Spielplatz gebaut werden kann,
Eigenleistungen der Bewohner jedoch Unterstützung finden würden. Der Umgang mit
dieser Art von Engagement ist aber nach wie vor ambivalent - sowohl auf seiten von
Politik und Verwaltung als auch bei den Betroffenen selbst. Die Sichtweise, daß ehrenamtliches
Engagement Einsatz für andere bedeutet und damit in diametralem
Gegensatz zu egoistischer Motivation steht, scheint gesellschaftlich so fest verhaftet
zu sein, daß aktive Bürger sich nicht selten scheuen, Eigeninteressen offenzulegen.
In Politik und Verwaltung wird oft eine nachlassende Bereitschaft zum Engagement
beklagt und gleichzeitig, quasi ”hinter der vorgehaltenen Hand”, angemerkt, daß diese
Bereitschaft dann ansteige, wenn eigene Interessen dahinterstünden. ”Eigentlich
ist so ein Egoismus ja auch positiv”, formuliert eine Stadtverordnete eher entschuldigend
in einem Interview im Rahmen der Jugendamtsbefragung (vgl. Fn. 14). Eine
offensive Strategie, die gezielt nach mobilisierbaren Individualinteressen suchen
würde, läßt sich auf der Basis einer derart ambivalenten Haltung schlecht entwickeln;
eine eindeutige politische Anerkennung eines solchen Ansatzes wäre eine wichtige
Voraussetzung für die Ausweitung von bürgerschaftlichem Engagement.
3. Steuerungsformen in der Jugendhilfe: Hat die Annäherung an ein aktivierendes
Steuerungsverständnis begonnen?
Die Steuerung der kommunalen Jugendhilfe beinhaltet einige Besonderheiten im
Vergleich zu anderen kommunalen Politikfeldern. Zunächst unterscheidet sich das
Jugendamt von allen anderen kommunalen Ämtern durch seine
”Kollegialverfassung”: Seine Aufgaben ”werden durch den Jugendhilfeausschuß und
durch die Verwaltung des Jugendamtes wahrgenommen” (§ 70 I), wobei die laufenden
Geschäfte vom Leiter der Verwaltung des Jugendamtes durchgeführt werden.
Der Jugendhilfeausschuß gilt also als Bestandteil des Jugendamtes. Im Kontext der
19

Diskussion um den aktivierenden Staat ist diese Konstellation vor allem aufgrund der
Zusammensetzung des Ausschusses von Bedeutung: Als stimmberechtigte Mitglieder
gehören ihm zu drei Fünfteln Mitglieder der Vertretungskörperschaft des Trägers
bzw. vom ihr gewählte, in der Jugendhilfe erfahrene Männer und Frauen an; zwei
Fünftel werden auf Vorschlag der örtlichen anerkannten Träger der freien Jugendhilfe
von der Vertretungskörperschaft gewählt, wobei die Vorschläge der Jugend- und der
Wohlfahrtsverbände angemessen zu berücksichtigen sind (§ 71 I).
In dieser Zusammensetzung der Jugendhilfeausschüsse spiegelt sich die wesentliche
Rolle wider, die freie Träger in der Jugendhilfe spielen. Aus der Partizipation gesellschaftlicher
Akteure, die das Gesetz mit der Funktion und Zusammensetzung des
Jugendhilfeausschusses festschreibt, ergibt sich grundsätzlich eine Aktivierungskomponente
- diejenigen Akteure, die die Jugendhilfepolitik auf lokaler Ebene umsetzen,
werden bereits in die Politikformulierung einbezogen. Darin liegt eine gute Voraussetzung
für die Entwicklung von Koproduktion. In der Praxis ist jedoch zu beobachten,
daß ein mehr oder weniger großer Anteil der Vertreter freier Träger nicht in
erster Linie an der Mitgestaltung der Jugendhilfepolitik, sondern an der Sicherung
des eigenen Anteils an den zu verteilenden Mitteln interessiert ist. Gegenüber der
Entwicklung von Politikinhalten steht nicht selten der Einfluß auf die Verteilung der
Mittel im Vordergrund.
Vor allem aber handelt es sich nicht um offene Akteurssysteme; die Regelungen über
die Zusammensetzung sichern bestimmten Akteursgruppen einen exklusiven Zugang.
16 Im übrigen werden die Jugendhilfeausschüsse, je nach kommunalpolitischer
16
Im Zuge der Entwicklung der neuen Steuerungsmodelle (vgl. II.4.) befürchten Verbandsvertreter,
daß ihre Rolle zurückgedrängt wird: Da im neuen Steuerungsmodell eine klare Aufgabentrennung
zwischen Politik und Verwaltung gefordert wird, vermutet man eine ”schleichende Aushebelung des
zweigleisigen Jugendamtes” (vgl. Berthelmann/Niehaus 1996: 291) und damit eine Reduzierung des
Einflusses sowohl der Politik als auch der im Jugendhilfeausschuß vertretenen freien Träger. Die Problematik
der Entwicklung der Beziehungen zwischen Kommune und freien Trägern wurde aufgegriffen
in einem seit Januar 1996 vom Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend geförderten
Modellprojekt ”Neue Steuerungssysteme in der Jugendhilfe” (vgl. JSB 1998a) an zwei Standorten
(Landeshauptstadt Stuttgart und Landkreis Göppingen). Dieses Projekt kommt zu der Empfehlung,
”freie Träger in ihrer anwaltschaftlichen Rolle in Steuerung miteinzubinden und nicht reine Auftraggeber/Auftragnehmerverhältnisse
zwischen Kommunen und freien Trägern vorzusehen” und
”privat-gewerbliche Träger genauso wie die frei-gemeinnützigen Träger beim Aufbau von Steuerungssystemen
einzubinden” (vgl. JSB 1998a: 44). Anknüpfend an das Konzept des sozialraumbezogenen
Arbeitens empfiehlt es die Einrichtung von bezirksbezogenen Steuerungsgremien (vgl. JSB
1998a:47). Derartige Konzepte können als Beleg dafür dienen, daß die exklusive Beteiligung der Verbände
an der Steuerung in der Jugendhilfe durch die Verwaltungsmodernisierung relativiert wird.
20

Landschaft, originär von parteipolitischen Konstellationen geprägt; insbesondere in
Kommunen mit festgefügten Mehrheitsverhältnissen engagieren sich Mitglieder der
Mehrheitspartei in Verbänden, um dann von diesen als Vertreter in den Jugendhilfeausschuß
entsandt zu werden. Von Kooperation zwischen unabhängigen Akteuren
kann in solchen Fällen kaum noch die Rede sein.
Allerdings wird in wachsendem Maße versucht, Dialoge zu organisieren, die diesem
System vorgelagert sind und es partiell öffnen. In vielen Kommunen gibt es Projekte
zur Partizipation von Kindern und Jugendlichen, in denen diese etwa ihre Vorstellungen
zu Freizeitangeboten oder ihre Wünsche an die Gestaltung von Spielflächen
einbringen können. Derartige Projekte haben von der Konzeption her eindeutig aktivierenden
Charakter, weil sie Kinder und Jugendliche zur aktiven Beteiligung anregen.
Häufig werden solche Projekte genutzt, um Material für die Jugendhilfeplanung
zu sammeln: Die in diesem Rahmen erarbeiteten Vorstellungen von Kindern und Jugendlichen
gehen in die kommunale Planung ein.
Ein anderes Instrument besteht in der Durchführung von Stadtteilkonferenzen, in denen
- in der Regel moderiert durch das Jugendamt - Vertreter von jugendpolitisch
relevanten Akteuren zusammentreffen - Vertreter von Schulen, Kindertagesreinrichtungen,
Jugendzentren, Kirchen und Verbänden sowie interessierte Privatpersonen.
Auch auf dieser Ebene werden, bezogen auf den Stadtteil, Vorstellungen über gewünschte
Angebote entwickelt. Als problematisch erweist sich jedoch regelmäßig die
Umsetzung. Ebenso wie bei Partizipationsprojekten für Kinder und Jugendliche, so
werden auch mit der Durchführung von Stadtteilkonferenzen Ansprüche geweckt, die
dann nicht selten im Konflikt mit anderen Interessenlagen und finanziellen Erwägungen
zum Opfer fallen. Frustration, Rückzug und Verärgerung der Beteiligten sind die
Folgen. In einigen Kommunen hat man aus entsprechenden negativen Erfahrungen
die Konsequenz gezogen, Partizipation nur noch bezogen auf konkrete Einzelprojekte
durchzuführen - wenn beispielsweise bereits feststeht, daß ein Spielplatz eingerichtet
wird, gibt es für im Rahmen von Partizipationsprojekten entwickelte Gestaltungsvorschläge
relativ gute Umsetzungschancen. Trotz aller Schwierigkeiten im einzelnen
läßt sich aber feststellen, daß Ansätze direkter Partizipation auf kommunaler
Ebene an Bedeutung gewinnen.
21

Im Hinblick auf die Entwicklung von Koproduktion sind schließlich auch Versuche von
Bedeutung, unterschiedliche Akteure zu vernetzen. So gibt es einen hohen Bedarf
nach einer Verbesserung der Nachmittagsbetreuung schulpflichtiger Kinder. Neben
dem klassischen Hort werden hier in wachsendem Maße Grundschulen, Jugendheime,
Vereine und Stadtteilinitiativen in die Entwicklung von Angeboten einbezogen. In
vielen Kommunen gibt es Bestrebungen, diese Aktivitäten aufeinander abzustimmen.
Zu diesem Zweck werden Arbeitsgruppen gebildet, mit denen zunächst eine wechselseitige
Information über Aktivitäten und Potentiale und eine Weiterentwicklung der
Aktivitäten erreicht werden sollen.
Partizipationsprojekte, Stadtteilkonferenzen und Ansätze zur Vernetzung können in
der Tat dazu beitragen, daß ”Innovationsallianzen” entstehen. Insofern können derartige
Ansätze in eine offensive Aktivierungsstrategie eingebunden werden. Zum einen
wirken die Möglichkeiten zur Mitgestaltung für die Betroffenen per se als Anregung
für Aktivität; zum anderen können die Modelle dahingehend weiterentwickelt
werden, daß die Beteiligten nicht nur Vorschläge erarbeiten, sondern, im Sinne der
Koproduktion, aktiv in deren Umsetzung einbezogen werden. So kann eine Stadtteilkonferenz
als Ausgangspunkt dafür dienen, daß unterschiedliche Akteure ihre Ressourcen
bündeln, um ein Angebot offener Jugendarbeit zu schaffen. Inwieweit im
Rahmen solcher Kooperationen tatsächlich innovative Ansätze entstehen, kann im
voraus kaum beurteilt werden; die Chance besteht jedenfalls, und eine entsprechende
Moderation kann ihre Nutzung zweifellos verbessern.
4. Neue Steuerungsmodelle in der Jugendhilfe: Auf dem Weg zur
aktivierenden Verwaltung?
Veränderungen in den Strukturen der kommunalen Jugendhilfe ergeben sich in den
letzten Jahren durch die Verwaltungsmodernisierung, die in vielen deutschen
Kommunen seit Beginn der neunziger Jahre unter dem Stichwort ”Neues
Steuerungsmodell” in Angriff genommen wurde: Die Organisationsstruktur soll
umgestaltet werden, um zusammenhängende Aufgaben in Fachbereichen
zusammenzufassen. Jeder Fachbereich erhält für die Erfüllung seiner Aufgaben ein
Budget, das er möglichst weitgehend selbst bewirtschaften kann (”dezentrale
22

Ressourcenverantwortung”). Damit einher geht die Umgestaltung des Haushaltsplanes,
der künftig einen Überblick über die mit Hilfe dieses Budgets erstellten Leistungen
(”Produkte”) ermöglichen soll. Über Art, Umfang und Qualität der Leistungen - zwischen
Politik und Verwaltung, Verwaltungsspitze und Fachbereichen, Fachbereichsleitungen
und Arbeitsteams - sollen Zielvereinbarungen abgeschlossen werden
(”Kontraktmanagement”). Auf Grundlage dieser Zielvereinbarungen ist eine
weitgehende Dezentralisierung der Verantwortung für die Umsetzung vorgesehen,
wodurch eine bessere Motivation der Beschäftigten, eine erhöhte Flexibilität und damit
mehr Effizienz erreicht werden soll. Zur Steuerung kommen betriebswirtschaftliche
Instrumente (Kosten- und Leistungsrechnung, Controlling) zum Einsatz.
Die Kommunale Gemeinschaftsstelle (KGSt), die diese Entwicklung wesentlich geprägt
hat, legte 1994 als Grundlage für die Einführung der neuen Steuerung in einem
Bericht einen Vorschlag für einen Produktplan der Jugendhilfe vor, der sechs Produktbereiche
17 umfaßt. Für diese Bereiche schlägt die KGSt eine detaillierte Aufgliederung
in Produktgruppen und Produkte vor (vgl. KGSt 1994: 21ff.), welche sich
stark an den im KJHG definierten Aufgabenkatalog anlehnt.
Praktisch richteten die neuen Steuerungsmodelle sich zunächst schwerpunktmäßig
auf eine Umgestaltung der Aufbauorganisation 18 sowie auf die Einführung von betriebswirtschaftlichen
Steuerungsinstrumenten 19 . Inzwischen wird die Umsetzung der
Grundgedanken der neuen Steuerung nicht nur innerhalb der Jugendämter, sondern
auch im Hinblick auf die freien Träger verfolgt. Viele Kommunen sind bestrebt, Lei-
17
Kindertagesbetreuung, Allgemeine Förderung von jungen Menschen und ihren Familien, Familienergänzende
Hilfen für junge Menschen und ihre Familien in besonderen Problemlagen, Familienersetzende
Hilfen für junge Menschen und ihre Familien in besonderen Problemlagen, Sonstige Hilfen,
Interne Produkte (vgl. KGSt 1994)
23
18 Für die Jugendämter bedeutet dies oft, daß sie als eigenständiges Amt aufgelöst wurden. Idealtypisch
kann man zwei Modelle der Zuordnung ihrer bisherigen Aufgaben unterscheiden, nämlich einerseits
die Zusammenfassung mit Bildung und Kultur, andererseits die Integration in einen Fachbereich
”Soziale Dienste”. Darüber hinaus gibt es Kommunen, die sehr große Fachbereiche gebildet haben,
welche all diese Aufgaben enthalten. Des weiteren wurden in einigen Kommunen die Aufgaben der
Jugendhilfe institutionell voneinander getrennt, indem beispielsweise Infrastruktureinrichtungen (wie
Tageseinrichtungen für Kinder, Jugendfreizeiteinrichtungen usw.) nun als Regiebetriebe oder Eigenbetriebe
mit relativ hoher Autonomie geführt werden (zum Beispiel Wuppertal vgl. Wilts 1997).
19 Nach den Ergebnissen einer Befragung von Jugendämtern, die das Deutsche Jugendinstitut im
Rahmen seines Projektes ”Dauerbeobachtung der Jugendhilfe” (vgl. Seckinger/Weigel/van Santen/Markert
1998) im Jahre 1996 durchführte, haben 62 % der Jugendämter bereits Umstrukturierungen
nach den Empfehlungen der KGSt vorgenommen bzw. planten sie für die nächste Zeit planten
(vgl. Seckinger/Weigel/van Santen/Markert 1998: 117), wobei alle Ämter - mit einer Ausnahme - auch
Produktbeschreibungen erarbeiteten (vgl. Seckinger/Weigel/van Santen/Markert 1998: 119).

stungsbeziehungen vertraglich festzulegen (Kontrakte) und über ein Berichtswesen
anhand festgelegter Kenngrößen und Indikatoren den Erfolg der jeweiligen Produkte
und Leistungen zu kontrollieren. Zuschüsse an die Träger sollen auf dieser Grundlage
durch Leistungsentgelte ersetzt werden. 20 Diese Entwicklung steht allerdings noch
am Anfang. 21
Die Zielgröße einer ”aktivierenden Verwaltung” spielte in dieser Entwicklung zunächst
keine Rolle. Daß im gleichen Zeitraum auch die Bedeutung von freien Initiativen gewachsen
ist, ist eher als zufällige Parallele zu betrachten. Die Implementierung von
Aktivierungsstrategien gewinnt erst langsam, im Zuge der neueren Debatte um die
”Bürgerkommune”, an Bedeutung. Auswirkungen auf die Entwicklung von Aktivierungsstrategien
hatte die Verwaltungsmodernisierung daher bislang nur indirekt -
positiv wie negativ. Positiv hervorzuheben ist die Dezentralisierung der Ressourcenverantwortung:
Wenn ein Amt die Möglichkeit hat, im Rahmen seines Budgets einer
Initiative Ressourcen zuzuweisen, kann eine Förderung kurzfristiger und unbürokratischer
erfolgen als im traditionellen System. Auch in der Stärkung der Eigenverantwortung
der einzelnen Einrichtungen sehen Vertreter freier Träger (welche den neuen
Steuerungsmodellen ansonsten oft sehr kritisch gegenüberstehen) Chancen für
eine erweiterte Partizipation von Jugendlichen ”in Jugendverbänden, Jugendfreizeitstätten
und anderen Einrichtungen der Jugendarbeit. Eine Grundbedingung für die
Entwicklung von Beteiligungsmöglichkeiten junger Menschen in der Jugendarbeit
liegt wiederum in erweiterten Gestaltungs- und Entscheidungskompetenzen für die
dort freiwillig und hauptamtlich tätigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Ohne daß die
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter selbst über gesicherte und transparente Mitspracheund
Entscheidungsrechte verfügen, können sie mit Kindern und Jugendlichen solche
Strukturen und Verhaltensweisen nicht wirklich einüben und praktizieren. Hier könnte
das Neue Steuerungsmodell durch Abbau hierarchischer Strukturen und Aufbau de-
20
vgl. ausführlich KGSt 1998.
24
21 Sowohl mit den Bestrebungen zur Einführung neuer Steuerungsmodelle in einer wachsenden Zahl
von Jugendämtern als auch mit den diesbezüglichen KGSt-Berichten wurde eine umfangreiche und
kontroverse fachpolitische Diskussion ausgelöst. Während einerseits die Jugendämter von der KGSt
wie auch von einigen Kommunen als Modellämter ausgewählt wurden, gibt es andererseits kaum
einen Verwaltungsbereich, in dem Konzeption und Umsetzung der Reformen so umstritten sindZu
diesen Kontroversen vgl. die Beiträge in Flösser/Otto 1996 und Merchel/Schrapper 1996; zusammenfassend
Stöbe-Blossey 1998.

zentraler Ressourcenverantwortung einen Fortschritt bringen” (vgl. Berthelmann/Niehaus
1996: 289).
Negative Konsequenzen für Aktivierungsstrategien können sich aus der (vor allem in
der Anfangsphase stark im Vordergrund stehenden, inzwischen aber relativierten)
Arbeit mit Produktkatalogen ergeben: Hier besteht die Gefahr, daß ein bestimmter
status quo an Leistungen festgeschrieben und die Arbeit der Verwaltung einseitig
darauf abgestellt wird, so daß die Chancen für die Entwicklung von neuen Ansätzen
geringer werden. Darüber hinaus schaffen Ansätze einer Kosten-Leistungs-
Rechnung mehr Transparenz. In manchen Fällen erschwert diese Transparenz die
Weiterführung einer bisher oft vorfindbaren Praxis der informellen Förderung von Initiativen:
So wird beispielsweise mancherorts Initiativen die kostenlose Nutzung von
städtischen Räumen ermöglicht, was oft auf eine informelle Regelung zurückgeht, die
nun durch die betriebswirtschaftlich orientierte Betrachtungsweise offensichtlich wird.
Wenn in einer Kommune Aktivierungselemente eher naturwüchsig als politisch gewollt
entstanden sind, können sie demnach durch die Umsetzung der neuen Steuerungsmodelle
ebenso naturwüchsig zurückgedrängt werden. Steht jedoch eine offensive
Strategie dahinter, kann die entstehende Transparenz die Chancen für die Weiterentwicklung
von Aktivierungselementen eher verbessern.
Ansätze für eine offensive Strategie sind jedoch bislang noch selten vorzufinden.
Vertreter freier Initiativen beklagen sich oft darüber, daß sie es besonders in der Anfangsphase
schwer haben, in der Verwaltung die richtigen Ansprechpartner zu finden,
die notwendigen Informationen zu erhalten und als Gesprächspartner anerkannt
zu werden. Hier ist zunächst innerhalb der Verwaltungen ein Bewußtseinswandel
erforderlich (der ansatzweise bereits im Gange ist): Freie Initiativen müssen als Partner
gesehen werden und nicht, wie teilweise zu beobachten, als Konkurrenz oder
Bedrohung. Darüber hinaus wird über organisatorische Maßnahmen diskutiert: So
könnte beispielsweise ein Mitarbeiter der Verwaltung eine Art ”Lotsenfunktion” übernehmen,
das heißt, den Initiativen als erster Ansprechpartner zur Verfügung stehen
und deren Anliegen innerhalb der Verwaltung vertreten.
Ein hohes Maß an Konsumentensouveränität ist im Kinder- und Jugendhilfegesetz
angelegt: § 5 KJHG räumt Leistungsberechtigten das Recht ein, ”zwischen Einrichtungen
und Diensten verschiedener Träger zu wählen und Wünsche hinsichtlich der
25

Gestaltung der Hilfe zu äußern”, wobei diesen Wünschen zu entsprechen ist, ”soweit
dies nicht mit unverhältnismäßigen Mehrkosten verbunden ist”; nach § 8 KJHG sind
Kinder und Jugendliche ”entsprechend ihrem Entwicklungsstand an allen sie betreffenden
Entscheidungen der öffentlichen Jugendhilfe zu beteiligen”; bezüglich der
Ausgestaltung von Hilfen zur Erziehung sind Personensorgeberechtigte sowie das
Kind bzw. der Jugendliche nach § 36 I KJHG umfassend zu beraten. Das Aktivierungspotential,
das diese Regelungen auf den ersten Blick zu enthalten scheinen,
wird allerdings durch zwei Aspekte eingeschränkt:
Der erste Aspekt ist pädagogischer Art: Was bei der Verabschiedung des KJHG als
Fortschritt galt, nämlich das hohe Maß an Freiwilligkeit der Betroffenen bei der Inanspruchnahme
von Hilfen, wird inzwischen von manchen Fachleuten als kontraproduktiv
kritisiert: Betroffene, so beispielsweise der Leiter des Kieler Amtes für Soziale
Dienste, wüßten ”nicht in jedem Fall, was gut für sie sei”; ein ”sanfter Druck” sei teilweise
notwendig, um Hilfen zur Selbsthilfe umsetzen zu können (vgl. Die Zeit
02.06.1999).
Die zweite Einschränkung ergibt sich daraus, daß der Wettbewerb zwischen unterschiedlichen
Anbietern, der sich aus dem Wahlrecht potentiell ergeben könnte, durch
die Struktur des ”Marktes” nicht voll zur Wirkung kommen kann. Es ist nicht unbedingt
die Qualität des Angebots, die die Präferenz eines Betroffenen für einen bestimmten
Träger beeinflußt; vielmehr spielen - vom KJHG auch durchaus so intendiert
- ideologische Bindungen eine Rolle: Man wendet sich beispielsweise an die
Caritas, weil man katholisch ist. Schwerer wirkt die vielfach vorfindbare Aufteilung
des ”Marktes” zwischen den Trägern, so daß eine Wahlmöglichkeit des einzelnen
oftmals faktisch nicht gegeben ist.
Tatsächlich spielt das Thema ”Wettbewerb zwischen den Trägern” erst mit der Entwicklung
der neuen Steuerungsmodelle eine praktisch relevante Rolle. In Verbindung
mit dem Konzept der Leistungsverträge ist diese Entwicklung für die Anbieter von
entscheidender Bedeutung. Eine vom Bundesministerium für Familie, Senioren,
Frauen und Jugend geförderte Trendstudie der Dr. Jan Schröder Beratungsgesellschaft
mbH versucht einen ersten Einblick zu geben, wie weit die Einführung wettbewerblicher
Elemente in der Jugendhilfe bereits fortgeschritten ist (vgl. BMFSFJ/JSB
1998). Von 69 Jugendämtern, die in diesem Zusammenhang an einer schriftlichen
26

Befragung teilgenommen hatten, gaben 41 Ämter an, in den vergangenen drei Jahren
aktiv den Wettbewerb zwischen den Anbietern gefördert zu haben. Themenfelder
sind insbesondere die Hilfen zur Erziehung (in fast allen Ämtern); mit gut 50 % folgt
die Jugendarbeit; jeweils ein knappes Drittel der Ämter nennt die Bereiche
”Kindertagesstätten” und ”Beratung und Bildung”. Dabei lassen sich zwei Formen von
Wettbewerb unterscheiden, nämlich die Stärkung der Nutzer bei Auswahlentscheidungen
und die Durchführung von Anfragen/Ausschreibungen durch den öffentlichen
Träger. Letzteres wird von allen 41 Ämtern praktiziert, ersteres nur von 17. Im Ergebnis
kommt die Studie zu der Feststellung, daß es bislang noch wenig Kenntnisse
über die Verfahren gibt, die zur Förderung des Wettbewerbs praktiziert werden (vgl.
JSB 1998b).
Von den etablierten Trägern werden diese Entwicklungen oft mit großer Skepsis betrachtet,
denn es wird nicht nur eine stärkeren Konkurrenz durch gewerbliche Träger
vermutet (vgl. Berthelmann/Niehaus 1996: 285) - auch im Verhältnis der Wohlfahrtsverbände
untereinander wächst der Konkurrenzdruck. Wenn die Kommunen zu einer
Ausschreibungspraxis übergehen, entfällt die Aufteilung des ”Marktes”, die vielfach
nach dem Prinzip funktioniert, daß kein Verband in die Domänen des anderen vorzudringen
versucht: ”Das in vielen Wohlfahrtsverbänden vorherrschende Nebeneinander,
die äußerliche Toleranz des ‘Leben-und-Leben-Lassens’ kann angesichts dieser
Herausforderung nicht mehr durchgehalten werden. Die Träger sind gezwungen, ihre
Qualitätskriterien offenzulegen und sich in eine Konfrontation mit anderen Konzepten
zu begeben” (vgl. Merchel 1996: 306f.). Unter dem Gesichtspunkt der Aktivierung -
insbesondere unter dem Aspekt des ”Forderns” (vgl. II.2.) - sind dies allerdings genau
die gewünschten Effekte.
Jedoch befürchten viele freie Träger, zum bloßen Leistungsanbieter degradiert und
nach ausschließlich ökonomischen Kriterien bewertet zu werden: ”Tendenziell
scheint der freie Träger in den Status eines Erbingers von Leistungen in Delegation
gedrängt zu werden, und das Verhältnis zwischen öffentlichen und freien Trägern
tendiert in Richtung einer zunehmenden Hierarchisierung von Beziehungen” (vgl.
Merchel 1996: 300). Wenn tatsächlich eine Hierarchisierung der Beziehungen im
Mittelpunkt steht, wirkt dies zweifellos deaktivierend: Für potentielle Träger - für die
etablierten ebenso wie für neu hinzukommende - ist es dann rational, auf Anfragen
der Kommune zu warten und dann ein möglichst genau darauf abgestimmtes und
27

kostengünstiges Angebot vorzulegen. Die Gefahr der Erstarrung, die als mögliche
Folge einer engen Orientierung an Produktkatalogen verwaltungsintern gegeben ist,
überträgt sich so auf die Träger.
Bei einer geeigneten Gestaltung hingegen kann das Instrument der Leistungsverträge
durchaus eine Aktivierungsstrategie darstellen. Voraussetzung dafür ist, daß die
potentiellen Träger in die inhaltliche Diskussion um die Planung der Angebote einbezogen
werden. Vor allem sollten Leistungsverträge eben nicht nur starr an Produkten
ausgerichtet sein. Vielmehr sollten sie Zielgrößen enthalten, die dem Träger einen
Freiraum bei der Ausgestaltung seiner Arbeit einräumen. Ebenso muß in diesem
Kontext eine Qualitätsdebatte geführt werden, um Kriterien zu entwickeln, die fachlichen
Anforderungen entsprechen.
Von der relativ einseitigen Orientierung an quantitativen Kennziffern und Produktdefinitionen
hat sich auch die KGSt inzwischen abgewandt. In einem neueren Bericht
betont sie im Hinblick auf die Jugendhilfe, quantitative Daten seien ”eine notwendige
Informationsquelle, erhalten ihren Wert aber erst im Rahmen der fachlichen Einschätzungen
der Fachkräfte und aus dem betroffenen Wirkungsfeld” (vgl. KGSt
1998: 32). Daher werden einige Vorschläge für outcomeorientierte Indikatoren unterbreitet
(vgl. KGSt 1998: 25ff.). Des weiteren wird als Controlling-Instrument die regelmäßige
Durchführung von Workshops angeregt, in denen alle Beteiligten und
eventuell externe Experten anhand zuvor entwickelter Indikatoren Bedarfs- und Leistungsentwicklungen
analysieren (vgl. KGSt 1998: 32f.). An solchen Verfahren sollten
nach Auffassung der KGSt in angemessenen Abständen auch Klienten und andere
Bürger beteiligt werden; Ergebnisprotokolle sollten nach diesem Konzept dem
Jugendhilfeausschuß vorgelegt werden und somit der Steuerungsunterstützung dienen
(vgl. KGSt 1998: 33). In derartigen Verfahrensweisen - wenn sie denn praktisch
umgesetzt werden - liegen schon allein aufgrund der starken Beteiligungsorientierung
zweifellos wichtige Anknüpfungspunkte für Aktivierungsstrategien. Auf diese Weise
können bei den Trägern Prozesse der Organisationsentwicklung angestoßen werden.
Es ist durchaus vorstellbar und wünschenswert, in diesem Kontext auch Benchmarking-Verfahren
zu entwickeln; jedoch liegen hierzu bislang kaum Konzepte,
geschweige denn Erfahrungen vor.
28

Was schließlich die Ausgestaltung von Förderstrategien betrifft, so können aufgrund
der Vielfalt vorhandener Programme im Kontext dieses Beitrages nur einige exemplarische
Problemfelder angesprochen werden, aus denen sich Hinweise auf die
Problematik ableiten lassen:
• In einigen Feldern, wie etwa in der offenen Jugendarbeit, ist eine Tendenz weg
von der institutionellen Förderung eines Trägers hin zu einer Projektförderung zu
beobachten. Einerseits liegen hier - ähnlich wie bezüglich der Leistungsverträge -
Aktivierungspotentiale, weil die Träger gezwungen sind, ihre Arbeit neu zu überdenken
und konkrete, bedarfsgerechte Projekte zu definieren. Andererseits führt
dies in der Praxis oft auch dazu, daß eine umfangreiche (und zeitraubende)
”Projektlyrik” entwickelt wird, um die eigene Arbeit (und die Stellen der betroffenen
Mitarbeiter) abzusichern. Der bürokratische Aufwand einerseits und der Innovationsgrad
andererseits müssen dann nicht unbedingt in einem sinnvollen Verhältnis
zueinander stehen.
• Die Rahmenbedingungen für Elterninitiativen, die Einrichtungen zur Kinderbetreuung
gründen wollen, sind in den einzelnen Bundesländern höchst unterschiedlich
gestaltet. So wird beispielsweise in einigen Gesetzen über Kindertageseinrichtungen
Elterninitiativen die Möglichkeit eingeräumt, die erforderlichen Eigenanteile an
den Betriebskosten dadurch nachzuweisen, daß sie, ergänzend zu den Fachkräften,
ehrenamtlich in der Einrichtung mitarbeiten. Außerdem werden in einigen
Fällen auch sehr kleine Einrichtungen gefördert, was die Organisationskosten für
Initiativen erheblich senkt. In anderen Landesgesetzen fehlen derartige Aktivierungselemente
vollständig. So erhalten Elterninitiativen in Nordrhein-Westfalen
zwar eine recht komfortable finanzielle Förderung, jedoch müssen Personalausstattung
und Gruppengröße vollständig den Standards einer kommunal oder verbandlich
getragenen Einrichtung entsprechen. Zudem müssen die Eltern - zusätzlich
zu dem in der Regel erforderlichen Vereinsbeitrag - den landesweit einheitlichen
und zentral über die Kommune eingezogenen Elternbeitrag entrichten. Sowohl
die hohen Organisationskosten als auch die zusätzliche finanzielle Belastung
wirken zweifellos deaktivierend; daß es dennoch in nennenswertem Umfang zur
Gründung von Initiativen gekommen ist, hängt wohl vor allem mit dem lange vorherrschenden
Mangel an Kinderbetreuungsplätzen zusammen.
29

• Wenn in Programmen Aktivierungselemente enthalten sind, werden diese nicht
selten in der Umsetzung unterlaufen. Beispielsweise gibt es in Nordrhein-
Westfalen eine Erprobungsklausel, die die Möglichkeit bietet, Maßnahmen in und
mit Kindertageseinrichtungen durchzuführen, die bislang im Gesetz nicht vorgesehen
sind. Im Rahmen der bereits erwähnten Befragung von zehn Jugendämtern
(vgl. Fn. 14) zeigt sich, daß bei den Jugendämtern, bei den Trägern sowie in den
Einrichtungen selbst ein verstärktes Engagement für innovative Betreuungslösungen
entsteht. Die Berichte zeigen aber auch, daß die bei den Landschaftsverbänden
angesiedelten Landesjugendämter sich bei der Genehmigung von Experimenten
zumindest teilweise restriktiv verhalten.
• Schließlich zeigt sich immer wieder, daß zusätzliches bürgerschaftliches Engagement
aktiviert werden kann, wenn die Ausschöpfung der Potentiale durch eine
entsprechende Infrastruktur unterstützt wird. Vor diesem Hintergrund sind in jüngster
Zeit zahlreiche, meistens von Verbänden getragene Freiwilligenagenturen
entstanden, die sowohl interessierte Bürger gewinnen und informieren als auch Initiativen
bei der Betreuung ihrer ehrenamtlichen Mitarbeiter beraten. Derartige Ansätze
wären ausbaufähig; hier ist es nicht selten die Lage der öffentlichen Haushalte,
die die Mobilisierung von zusätzlichem Engagement begrenzt.
III. Schlußfolgerungen und Perspektiven
Das Politikfeld der Jugendhilfe verfügt mit der Tradition der Leistungserbringung
durch gesellschaftliche Akteure und der Verankerung der Gewährleistungsverantwortung
über Rahmenbedingungen, die dem Leitbild eines aktivierenden Staates
entgegenkommen. Als hinderlich erweisen sich aber die historisch gewachsene Konzentration
auf die Kooperation mit den etablierten Wohlfahrtsverbänden, die unterentwickelten
Möglichkeiten des ”Forderns” und eine ambivalente Haltung zu der Ausschöpfung
von Potentialen, die in eigennützigen Motivationen liegen. Sollen Aktivierungspotentiale
in Zukunft besser ausgeschöpft werden, müssen offensive Strategien
zur Förderung und Forderung aller Akteure entwickelt werden.
Angebote für die Partizipation gesellschaftlicher Akteure an der Steuerung, wie sie in
anderen Politikfeldern erst nach und nach entwickelt werden, existieren in der Ju-
30

gendhilfe bereits. Sie sind jedoch gekennzeichnet durch Abschottung und Exklusivität.
Inzwischen allerdings lassen sich vermehrt Tendenzen zur Aufweichung der exklusiven
Rolle der Verbände und damit für eine Stärkung von Aktivierungskomponenten
beobachten. Neben den etablierten entwickeln sich neue Verhandlungs- und
Kooperationszusammenhänge, die auf direkter Partizipation beruhen sowie Koproduktion
und Innovation fördern können. Hier liegen erhebliche Chancen für eine Verstärkung
von Aktivierungskomponenten.
Die in den neunziger Jahren entwickelten Ansätze zur Verwaltungsmodernisierung
enthalten ebenfalls Aktivierungspotentiale, die aber nur ausgeschöpft werden können,
wenn dieses Ziel durch geeignete Strategien offensiv verfolgt wird. Geschieht
dies nicht, können einzelne Elemente der neuen Steuerungsmodelle eher kontraproduktiv
wirken und zu Erstarrungen führen. Bezüglich der Ausgestaltung von Förderprogrammen
ist festzuhalten, daß sowohl bei der Programmgestaltung als auch bei
der Programmimplementation noch vielfältige Aktivierungshemmnisse abgebaut und
Aktivierungselemente eingeführt werden können.
Die Konkretisierung und Umsetzung des Konzepts vom ”aktivierenden Staat” ist nach
wie vor ”work in progress”. Eine der Hauptschwierigkeiten liegt darin, daß es kein
Patentrezept gibt, das umstandslos auf alle Politikfelder gleichermaßen zu übertragen
ist. Stattdessen muß mit einer Grundorientierung gearbeitet werden, die jeweils
kontextspezifisch auf den zur Gestaltung anstehenden Bereich angewendet werden
muß. Die vorstehende Auseinandersetzung zeigt, das ein solches Vorgehen sehr
anspruchsvoll ist: Zum einen steckt der Teufel oft im Detail, zum anderen kann die
Aktivierung, die Erschließung zusätzlicher (vor allem privater) Ressourcen für öffentliche
Aufgaben zumeist nur über die Infragestellung bisheriger Arbeitsroutinen und
Kooperationsstrukturen erreicht werden. Gefragt sind also ein langer Atem und eine
hohe Konfliktfähigkeit der jeweiligen Politiker und Verwaltungsmitarbeiter.
31

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