Bernhard Blanke: „Erzählungen“ vom Aktivierenden Staat - ISPS eV

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Leistungskraft und Ideenreichtum sind die Ziele, die für die Zukunftsfähigkeit unseres Landes entscheidend sind“ schrieb Rupert Scholz im Abschlussbericht (Sachverständigenrat 1998, S. 5). Operationalisiert wurden diese Forderungen in ausgefeilten Tableaus der „aufgabenadäquaten Abstufung von staatlicher Verantwortung und Wettbewerbsorientierung“ (vgl. Fiedler 1998). Populär wurden Metaphern wie „downsizing“ oder „outsorcing“. Die Herkunft dieser Konzeptionen aus dem industriellen Managementdiskurs (z.B. „lean administration“) war unverschleiert, die Analogisierung des Staates zum Unternehmen beherrschte auch die anfänglichen Konzepte des Neuen Steuerungsmodells. Nimmt man die Fülle von Reformvorschlägen, die Mitte der 1990er Jahre auf den Tisch kamen und breit publiziert wurden, lässt sich feststellen, dass diese sich metaphorisch um den „Schlanken Staat“ gruppieren und außerordentlich wirkmächtig geworden sind. Vor allem die instrumentellen Reformen (Binnenmodernisierung) haben bis heute eine eigendynamische Durchsetzungskraft entwickelt und erhalten, allerdings weitgehend losgelöst von anspruchsvollen Leitbilder; sie scheinen sich in das tradierte bürokratische Paradigma eingepasst zu haben (vgl. Jann u.a. 2004). Wie das Schaubild sichtbar macht, standen die instrumentellen Konzepte und Reformen keineswegs in der Kritik des aufkommenden „Aktivierenden Staates“, vielmehr bildeten sie ein genuines Bestandteil des Leitbildes. Was aber im Zentrum der Kritik stand, war die verwaltungspolitische (Böhret 1998) Prozessvorstellung der Protagonisten der Schlankheitskuren, das fehlende Konzept eines Change Managements (Schridde 2005b): Aufgaben- und Ausgabenabbau wurden staatszentriert hierarchisch gedacht, losgelöst aus dem demokratischen Prozess. Dagegen setzten wir mit der Bürgerbefragung das Konzept der bürgerschaftlichen Aufgabenkritik. Wenn denn schon der anspruchsvolle Bürger für die Staatsüberlastung verantwortlich gemacht wurde (der „überforderte Staat“ war ein geflügeltes Wort), dann konnte in der pluralistischen Demokratie letztlich nur über die umfangreiche Einbindung der Bürgerschaft in den politischen Willensbildungsprozess entschieden werden, welche Aufgaben der Staat künftig noch schultern solle. „Bürgeraktivierung“ Die hiermit in die Welt gesetzte Metapher der „Bürgeraktivierung“ und deren Amalgamierung mit einer schon länger laufenden zivilgesellschaftlichen Debatte 8 nach unseren Publikationen „Bürgerengagement und aktivierender Staat“ (Blanke/Schridde 1999 und 2001) führten in der öffentlichen Wahrnehmung zu einem Bruch mit der aus der Staats- und Verwaltungsmodernisierung stammenden Abstammungslinie. Der aktivierende Staat wurde fortan zunehmend mit der Engagementpolitik verkoppelt. Noch mehr: er wurde aus dieser Sicht sogar eher zurückgewiesen als begrüßt. 1. 1998/99 bestand beim Bundesministerium des Inneren ein großes Interesse am Konzept des „Aktivierenden Staates“. Hier spielten die persönlichen Kontakte aus der niedersächsischen Zeit, der ‚Zugang‘ zu den ‚friends of gerd‘ (frogs genannt), eine entscheidende Rolle. Die neue Staatssekretärin im BMI, Brigitte Zypries, kannte die Arbeiten sowohl der Arbeitsgruppe Aufgabenkritik als auch die seit 1993 am Sozialministerium in Niedersachsen (Zypries war dort vor ihrem Wechsel nach Berlin Staatssekretärin) laufenden Projekte zu einer modernen Steuerung in der Sozialadministration (s. Fn. 7) Auf einem Workshop in Boppard sammelte sie die eigenen Mitarbeiter aus dem BMI (die schon beim „Schlanken Staat“ dabei waren) und Mitarbeiter aus dem Umkreis der sehr engagierten Reformgruppe aus Rheinland- Pfalz sowie ausgewählte Wissenschaftler, wie Gunnar Folke Schuppert, Christoph Reichard und mich, sowie Stephan von Bandemer um sich. Auf diesem Workshop 6
wurde der „Aktivierende Staat“ im Kontext der Staats- und Verwaltungsmodernisierung auf Bundesebene weiter ausformuliert und sah seiner Institutionalisierung entgegen. Bei den Vorarbeiten für die Kabinettsvorlage für das am 11.12.1999 verabschiedete Programm der Bundesregierung stellte sich aber heraus, dass die Metapher der Bürgeraktivierung vom Prozess der institutionellen und organisatorischen Staatsmodernisierung abgeschnitten wurde (vgl. Reichard/Schuppan 2000). Sie wurde gewissermaßen in eine andere Zuständigkeit verschoben, nämlich an die Länder und Kommunen (weil der Bund ja „keinen Kontakt zu den Bürgern“ habe, so Zypries) Zwar wurde das Leitbild des „Aktivierender Staates“ angenommen, aber später dann rein auf bereits bestehende Organisationsreformen und instrumentelle Reformvorhaben übergestülpt. Am deutlichsten drückt dies die vielzitierte Definition von Minister Otto Schily aus, der unter dem aktivierenden Staat einen Staat verstand, der „weniger kostet und mehr leistet“. Diese Vorstellung war eine bruchlose Fortsetzung des „schlanken Staates“ im neuen Gewand (man nennt so etwas „relabeling“). Neu entstand eine Reformlinie des Informations- und Kommunikationsmanagements (e-government), die bis heute wirkmächtig geblieben ist. 2. Die im Februar 2000 (mit Unterstützung des BMI) konstituierte Enquete-Kommission „Zukunft des Bürgerschaftlichen Engagements“ reduzierte in der Summe den Staat auf die Aufgabe der Engagementförderung, d.h. auf die Aufgabe, „günstige Rahmenbedingungen für bürgerschaftliches Engagement zu schaffen […]. Im Sinne des Leitbildes der Bürgergesellschaft (Hervorhebung von mir) geht es […] um institutionelle Rahmenbedingungen: um beteiligungsfreundliche Organisationen und Institutionen und um neue Formen der Partizipation […] eine Förderung von Engagement als Querschnitts- und Vernetzungsaufgabe, die die Politik, die Wirtschaft, die Familie und das gesellschaftliche Leben insgesamt betrifft“ (Enquete-Kommission 2002, S. 61f). Der aktivierende Staat wird durchaus positiv zitiert, neben anderen Metaphern, wie „ermöglichender“ oder „ermunternder Staat“. Vor allem wird betont, dass damit auch „eine neue Aufgabenteilung zwischen Staat und Bürgergesellschaft [verbunden ist]. Beide sollen bei der Erledigung öffentlicher Aufgaben eng zusammenarbeiten. Für den ermöglichenden Staat bedeutet diese aktive Gestaltung der Zusammenarbeit eine neue Form der Teilung und Stufung der Verantwortung“ (S. 61). Hier wurden Kerngedanken des originären Konzeptes richtig wiedergegeben. Allerdings zeigt die muntere Mischung mehrerer Metaphern, dass die laufende Debatte noch offen und kontrovers war. In einem Themenheft der Gewerkschaftlichen Monatshefte waren sowohl ein erstes ausführliches statement zum Aktivierenden Staat (Blanke/von Bandemer 1999), basierend auf den Zuarbeiten zum BMI-Programm, als auch andere Versionen gleichlaufender „Aktivierungsdiskurse“ versammelt. Dabei wurde schon deutlich, dass insbesondere aus dem zivilgesellschaftlichen Diskurs heraus erhebliche Vorbehalte gegen einen „aktivierenden“ Staat gepflegt wurden. Ein Sondervotum zur Enquete-Kommission formuliert dies so: „Mit dem insgesamt heterogenen Konzept des „aktivierenden Staates“ (Lamping u.a. 2002) werden oft Vorstellungen verbunden, die das Gegenteil von freiwilligem Bürgerengagement bedeuten. Dies gilt besonders für neue Formen des Arbeitszwanges und schlecht bezahlter Arbeit für die Bezieher sozialer Transferleistungen, die mit der Parole ‚fördern und fordern‘ ‚aktiviert‘ werden sollen […]. Wer solche 7
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