Bewertende Zusammenfassung der Stellungnahmen zu den ...

Bewertende Zusammenfassung der Stellungnahmen zu den
Hinweisen der Bundesnetzagentur zur Umsetzung des
§ 77 a Abs. 3 TKG-E 1 (Umsetzungskonzept)
1 In der Fassung vom 26.10.2011, Bundestags-Drucksache 17/7521.

Inhaltsverzeichnis
EINLEITUNG 2
ZUSAMMENFASSUNG 3
STELLUNGNAHMEN ZUM UMSETZUNGSKONZEPT 4
Zu 1. Rechtliche Grundlagen 4
Zu 2. Adressaten einer Auskunftsverpflichtung 5
Zu 2.2.2 Einrichtungen, die zu Telekommunikationszwecken genutzt werden können 6
Zu 3. Umfang einer Verpflichtung 9
Zu 3.1 Detailliertes Verzeichnis 9
Zu 3.1.2 Verfügbarkeit 10
Zu 3.1.3 Geografische Lage 12
Zu 4. Verpflichtung 12
Zu 4.1 Art der Verpflichtung 12
Zu 4.3 Verpflichtung der öffentlichen Hand 13
Zu 5. Absehen von Aufnahme in das Verzeichnis 14
Zu 6. Einsichtnahme durch Interessenten 16
Zu 6.3 Wahrung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen 16
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EINLEITUNG
Die Bundesnetzagentur führt seit Dezember 2009 einen bundesweiten Infrastrukturatlas. Der
Infrastrukturatlas basiert auf einem Geoinformationssystem und enthält Daten über in
Deutschland vorhandene Infrastruktur, die beim Aufbau von Breitbandnetzen grundsätzlich
mitgenutzt werden kann. Dies sind unter anderem Glasfaserleitungen, Leerrohre, Konzentrations
–oder Verteilerpunkte, Sendemasten, Antennenstandorte sowie andere geeignete Infrastruktur.
Nachdem der bundesweite Infrastrukturatlas seit 2009 auf freiwilliger Basis entwickelt wurde,
setzt die Bundesnetzagentur mit der Phase 3 die gesetzliche Grundlage für den Betrieb des
Infrastrukturatlas und die darin enthaltene Ermächtigung zur Abfrage von Infrastrukturdaten
sowie Einsichtnahmegewährungen gemäß § 77a Abs. 3 TKG-E um. In Phase 3 nimmt die
Bundesnetzagentur ferner das endgültige System des Infrastrukturatlas in Betrieb („Web-
GIS-Applikation“). Die berechtigten Nutzer erhalten dann auf Antrag und nach Berechtigungsprüfung
einen gesicherten Online-Zugang zur Web-GIS-Applikation des Infrastrukturatlas.
In der TKG-Novelle (die aktuelle Fassung des relevanten § 77a Abs. 3 vom 26.10.2011 findet
sich in der Bundestags-Drucksache 17/7521) wird erstmals eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage
für die Führung des bundesweiten Infrastrukturatlas bei der Bundesnetzagentur
enthalten sein. Mit dem Infrastrukturatlas soll die Effizienzsteigerung und Synergienutzung
im Rahmen von Breitbandausbauprojekten gefördert werden. Die Bundesnetzagentur
wird durch § 77a Abs. 3 TKG-E insbesondere ermächtigt, Inhaber von Infrastrukturen, die
bei Breitbandausbauprojekten mitgenutzt werden können, zu Datenlieferungen für den Infrastrukturatlas
zu verpflichten.
Um den bei der Entwicklung des Infrastrukturatlas bewährten Weg des gemeinsamen Erarbeitens
tragfähiger Lösungen konsequent fortzuführen hat die Bundesnetzagentur in einem
ersten Schritt ein Umsetzungskonzept zu § 77a Abs. 3 TKG-E entworfen und mit der Veröffentlichung
im Amtsblatt Nr.24 vom 21.12.2011 und auf den Internetseiten der Bundesnetzagentur
zur Diskussion gestellt.
Die eingegangenen Stellungnahmen wurden, bereinigt um Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse,
auf den Internetseiten der Bundesnetzagentur veröffentlicht.
Mit diesem Dokument sollen die Stellungnahmen zum Umsetzungskonzept bewertend zusammengefasst
werden. Dabei kann diese bewertende Zusammenfassung keine abschließende
Darstellung der Rechtsansichten der Bundesnetzagentur sein. Denn nur durch die
konstruktive und transparente Zusammenarbeit mit den Nutzern des Infrastrukturatlas und
den Infrastrukturinhabern kann ein Infrastrukturatlas entstehen, der unter Berücksichtigung
der Bedürfnisse der Beteiligten ein wirksames Planungsinstrument für den Breitbandausbau
in Deutschland darstellt. Insofern kann die Auslegung des Gesetzes aufgrund der Erfahrung
der Bundesnetzagentur im Verlauf der Anwendung des Gesetzes weiterentwickelt werden.
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Diese bewertende Zusammenfassung greift die Stellungnahmen zum Umsetzungskonzept
lediglich dort auf, wo diese von den Ausführungen im Umsetzungskonzept abweichen oder
diese erweitern. Punkte, bei denen weitgehende Übereinstimmung mit den Ausführungen im
Umsetzungskonzept herrscht oder die nicht thematisiert wurden, werden nicht mehr extra
aufgegriffen.
ZUSAMMENFASSUNG
Im Rahmen der Konsultation sind insgesamt 34 Stellungnahmen eingegangen. Die Stellungnahmen
stammen von:
Amprion GmbH
ANGA Verband Deutscher Kabelnetzbetreiber e. V. (ANGA)
ARD, Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik
Deutschland (ARD)
BITKOM, Bundesverband Informationswirtschaft, Telekommunikation und neue
Medien e. V. (BITKOM)
BREKO, Bundesverband Breitbandkommunikation e. V. (BREKO)
BUGLAS e. V. Bundesverband Glasfaseranschluss (BUGLAS)
Deutsche Telekom AG
Deutscher Landkreistag
DFMG, Deutsche Funkturm GmbH (DFMG)
DIHK, Deutscher Industrie- und Handelskammertag e. V. (DIHK)
E.ON Bayern AG
E.ON edis AG
E.ON Hanse AG
E.ON Mitte AG
E.ON Netz GmbH
EFN eifel-net lnternet Provider GmbH (EFN)
Energieversorgung Halle Netz GmbH (Netz Halle)
E-Plus Mobilfunk GmbH & Co. KG (E-Plus)
EWE NETZ GmbH (EWE)
IEN, Initiative Europäischer Netzbetreiber (IEN)
Kabel Deutschland Vertrieb und Service GmbH (Kabel Deutschland)
LAK TIP, Länderarbeitskreis Telekommunikation, Informationswirtschaft, Post
(LAK TIP)
mWerk GmbH
NetCologne Gesellschaft für Telekommunikation mbH (NetCologne)
QSC AG
RWE Deutschland AG (RWE)
Telefónica Germany GmbH & Co. OHG (Telefónica)
TEN Thüringer Energienetze GmbH (TEN)
VATM, Verband der Anbieter von Telekommunikations- und Mehrwertdiensten
e. V. (VATM)
Vattenfall Europe Distribution Berlin GmbH (Vattenfall)
Verizon Deutschland GmbH (Verizon)
VKU, Verband kommunaler Unternehmen e. V. (VKU)
Vodafone D2 GmbH (Vodafone)
WINGAS GmbH & Co. KG (WINGAS)
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Aufgrund den Ausführungen in einigen Stellungnahmen hält es die Bundesnetzagentur für
erforderlich, das Konzept des Infrastrukturatlas noch einmal zu erläutern.
Der Infrastrukturatlas ist ein Geoinformationssystem (GIS), in welchem die Infrastrukturen
abgebildet werden, die zur Mitnutzung im Rahmen des Breitbandausbaus grundsätzlich geeignet
sind. Das bedeutet, dass zum Beispiel Einrichtungen von Energienetzbetreibern nur
darunter fallen, soweit es sich um breitbandgeeignete Infrastrukturen wie insbesondere Leerrohre
oder Glasfasern handelt.
Das GIS mit den betreffenden Infrastrukturarten wird nicht für die Öffentlichkeit zugänglich
sein. Vielmehr werden nur solche Körperschaften und juristische Personen Einsicht in den
Infrastrukturatlas erhalten, die die Beteiligung an einem konkreten Breitbandausbauprojekt
nachweisen. Die Einsichtnahme über einen gesicherten Zugang wird nur dann eröffnet,
wenn die sachlichen Voraussetzungen hierfür dargelegt werden. Dabei können Einsichtnahmeberechtigte
nie die gesamten Daten des Infrastrukturatlas einsehen, sondern erhalten
lediglich Einsicht in das für das konkrete Projekt relevante Gebiet. Die Bundesnetzagentur
verweist diesbezüglich auf die im Entwurf zur Konsultation gestellten Einsichtnahmebedingungen.
Die Infrastrukturen werden in dem GIS grundsätzlich vergröbert dargestellt. Dies bedeutet,
dass bezogen auf die Realwelt die Infrastrukturen mit einer Breite von mindestens 50 m (Linien)
beziehungsweise 100 m (Punkte) dargestellt werden. Daraus resultiert, dass die dargestellte
Lage einer Infrastruktur nicht der exakten Lage der Infrastruktur in der Wirklichkeit
entspricht, sondern generalisiert dargestellt wird.
STELLUNGNAHMEN ZUM UMSETZUNGSKONZEPT
Zu 1. Rechtliche Grundlagen
Der diesem Entwurf eines Umsetzungskonzepts zugrundeliegende Gesetzestext und die
dazugehörige Begründung haben sich auch im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens
nicht geändert, sodass hinsichtlich des Gesetzestexts auf die Ausführungen im Umsetzungskonzept
verwiesen werden kann:
„(3) Die Bundesnetzagentur kann von den Telekommunikationsnetzbetreibern sowie von Unternehmen
und von juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die über Einrichtungen verfügen,
die zu Telekommunikationszwecken genutzt werden können, diejenigen Informationen
verlangen, die für die Erstellung eines detaillierten Verzeichnisses über Art, Verfügbarkeit und
geografische Lage dieser Einrichtungen erforderlich sind. Zu den Einrichtungen nach Satz 1
zählen unter anderem Gebäude, Gebäudezugänge, Verkabelungen oder Kabelkanäle in Gebäuden,
Masten, Antennen, Türme und andere Trägerstrukturen, Leitungsrohre, Leerrohre,
Einstiegsschächte und Verteilerkästen. Betrifft eine nach Satz 1 zu erteilende Information eine
Einrichtung, bei deren Ausfall die Versorgung der Bevölkerung erheblich beeinträchtigt wird,
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ist von einer Aufnahme in das Verzeichnis abzusehen. Interessenten kann Einsicht in das
Verzeichnis gewährt werden, falls die von der Bundesnetzagentur festgelegten Voraussetzungen
für eine Einsichtnahme erfüllt sind. Dabei sind Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse zu
wahren.“
Zu 2. Adressaten einer Auskunftsverpflichtung
Verpflichtet werden können nach dem Wortlaut des § 77a Abs. 3 Satz 1 TKG-E neben Telekommunikationsnetzbetreibern
auch Unternehmen und juristische Personen des öffentlichen
Rechts, die über Einrichtungen verfügen, die zu Telekommunikationszwecken genutzt werden
können.
In dem Umsetzungskonzept hat die Bundesnetzagentur ausgeführt, dass sowohl bei dem
Begriff des Telekommunikationsnetzbetreibers als auch bei der Bestimmung des Verfügens
über Einrichtungen, die zu Telekommunikationszwecken genutzt werden können, die
„tatsächliche und rechtliche Kontrolle (Funktionsherrschaft) über das Netz“,
beziehungsweise über die Einrichtungen, entscheidend ist.
An dieser Stelle wird von einigen Stellungnahmen (ANGA, BITKOM, BREKO, Kabel
Deutschland, VATM, Vodafone, Deutsche Telekom AG) die Problematik des Auseinanderfallens
von Eigentum und Betreiben der Einrichtungen angesprochen. Dies sei insbesondere in
den Fällen schwierig, in denen dem Betreiber nicht das Recht zusteht, über eine Mitnutzung
der Einrichtung zu entscheiden. Nach dem Sinn und Zweck des Gesetzes sei erforderlich,
als Adressaten einer Verpflichtung zur Datenlieferung an den Infrastrukturatlas denjenigen
zu identifizieren, dem diese Befugnis zusteht.
Diese Argumentation ist plausibel, da eine Einsichtnahme in den Infrastrukturatlas auf Seiten
der Nutzer gerade zu dem Ansprechpartner führen soll, der über eine mögliche Mitnutzung
entscheiden kann. Vor diesem Hintergrund ist beabsichtigt, den Betreiberbegriff dem Sinn
und Zweck entsprechend so auszulegen, dass Betreiber oder Verfügender derjenige ist, der
über die Befugnis verfügt, über eine Mitnutzung der Infrastruktur zu entscheiden. Entsprechendes
kann für Fälle gelten, in denen nicht der Adressat, sondern ein Dritter über die angeforderten
Geodaten verfügt. Die Bundesnetzagentur wird potentielle Infrastrukturinhaber
grundsätzlich zunächst formlos unter Beilegung eines entsprechenden Fragebogens anschreiben.
Zwecks Vermeidung unnötigen Verwaltungsaufwandes auf beiden Seiten durch
eine langwierige Recherche des richtigen Adressaten erwartet die Bundesnetzagentur bei
der Beantwortung des Fragebogens eine konstruktive Mitarbeit der Infrastrukturinhaber.
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Zu 2.2.2 Einrichtungen, die zu Telekommunikationszwecken genutzt werden können
Der Begriff der Einrichtungen, die zu Telekommunikationszwecken genutzt werden können,
stellt in den Stellungnahmen einen der Schwerpunkte dar. Die Definition der Einrichtungen,
die zu Telekommunikationszwecken genutzt werden können und die Frage, welche dieser
Einrichtungen tatsächlich in den Infrastrukturatlas eingestellt werden und warum eine Einstellung
unterbleiben muss oder kann, sollten streng voneinander getrennt werden. An dieser
Stelle soll zunächst auf die Frage der Definition des Begriffs eingegangen werden und dargestellt
werden, welche Infrastrukturen von der Bundesnetzagentur grundsätzlich angefordert
werden sollen. In welchen Fällen die Bundesnetzagentur eine Versorgungsrelevanz für
gegeben erachtet oder wann sie aus anderen sicherheitsrelevanten Gründen von einer Einstellung
der Daten in den Infrastrukturatlas absehen wird, wird ebenfalls an dieser Stelle bereits
grob skizziert.
Im Umsetzungskonzept geht die Bundesnetzagentur davon aus, dass Einrichtungen, die zu
Telekommunikationszwecken genutzt werden können entweder Telekommunikationsanlagen
im Sinne des § 3 Nr. 23 TKG sind oder Einrichtungen, die zu dem Zweck der Installation
bzw. dem Betrieb von Telekommunikationsanlagen geeignet sind. Darunter sind grundsätzlich
alle Infrastrukturen zu verstehen, die abstrakt zu einer Mitnutzung im Rahmen von Breitbandausbauprojekten
genutzt werden können unabhängig von ihrer Mitnutzbarkeit im Einzelfall.
In einigen Stellungnahmen wird vorgeschlagen, dass lediglich tatsächlich mitnutzbare Infrastrukturen
in den Infrastrukturatlas aufzunehmen seien (ANGA, BITKOM, DIHK, RWE, VKU,
Amprion GmbH). Eine Infrastruktur ist in diesem Zusammhang nur dann tatsächlich mitnutzbar,
sofern hinreichend Kapazität vorhanden ist. Angeregt wird in diesem Zusammenhang,
dass die Infrastrukturinhaber selbst bestimmen können müssten, welche Infrastrukturen tatsächlich
mitnutzbar seien.
Die tatsächliche Mitnutzbarkeit hängt jedoch nicht nur von der Beschaffenheit der vorhandenen
Infrastruktur, sondern insbesondere auch von den konkreten Ausbauplanungen ab und
ist dauerhaftem Wandel ausgesetzt. Daher sieht es die Bundesnetzagentur als angemessen
an, diejenigen Infrastrukturen anzufordern, die grundsätzlich für den Breitbandausbau mitnutzbar
sind. Abhängig von dem konkreten Umfang und der Ausgestaltung der gewünschten
Mitnutzung kann die Frage, ob eine Infrastruktur oder ein Teil einer Infrastruktur für eine Mitnutzung
geeignet ist, durchaus unterschiedlich beurteilt werden. Aus Sicht der Bundesnetzagentur
ist daher die effizienteste und zweckdienlichste Lösung, die Frage nach der tatsächlichen
Mitnutzung zwischen den Nutzern des Infrastrukturatlas und den Inhabern der Infrastrukturen
im Einzelfall zu klären. Dieses Vorgehen anhand bilateraler Verhandlungen über
die Mitnutzung zwischen Interessent und Infrastrukturinhaber wird prinzipiell selbst vom
Großteil der Stellungnahmen vorgeschlagen und würde somit zu großem Konsens im Markt
führen. Weiterhin soll der Infrastrukturatlas grundsätzlich für die erste Planungsphase von
Breitbandausbauprojekten zur Verfügung stehen. Dabei geht die Bundesnetzagentur zur
Vermeidung unnötigen Aufwands bei den Infrastrukturinhabern davon aus, dass ein Aktualisierungszeitraum
von einem Jahr grundsätzlich angemessen ist. Eine Meldung an den Infra-
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strukturatlas hat somit grundsätzlich nur einmal zu erfolgen und ist im Folgenden lediglich
nachzuhalten. Dass aufgrund dieser Regelung keine hundertprozentige Aktualität gewährleistet
werden kann, spricht ebenfalls dafür, die abstrakt mitnutzbaren Infrastrukturen in den
Infrastrukturatlas aufzunehmen.
Schließlich hat die Bundesnetzagentur als zuständige Behörde die Vollständigkeit der Meldungen
der Infrastrukturinhaber nachzuhalten. Damit ist nicht vereinbar, die grundsätzliche
Entscheidung über den Umfang der Meldung an den Infrastrukturatlas dem jeweiligen Infrastrukturinhaber
zu überlassen.
Für Vattenfall ist nicht ersichtlich, warum auch für bereits mit Breitband versorgte Gebiete
Daten an den Infrastrukturatlas geliefert werden müssen. Aus den gleichen Gründen, aus
denen grundsätzlich mitnutzbare Infrastrukturen angefordert werden sollen wird die Bundesnetzagentur
die betreffenden Infrastrukturen aus allen Gebieten anfordern und nicht die Gebiete
auslassen, die nach dem derzeitigen Stand der Technik als versorgt mit Breitband gelten.
Aufgrund der sich beständig ändernden Anforderungen an breitbandigen Ausbau aufgrund
der starken Dynamik des Marktes ist die Frage, welche Gebiete bereits hinreichend
versorgt sind, nicht nachhaltig zu beantworten. Die Weiterentwicklung von bereits heute zur
Verfügung stehenden Diensten (z. B. Online-Videotheken, Streamingdienste, „3D-Internet“),
die wachsende Verbreitung solcher Dienste sowie die Entwicklung neuer, aus heutiger Sicht
noch nicht absehbarer übertragungsintensiver Dienste erfordern stetig wachsende Übertragungskapazitäten.
Daher kann der Bedarf an einer Breitbandinfrastruktur der Zukunft aus
heutiger Sicht nicht abschließend beantwortet werden.
Die Bundesnetzagentur hat bereits im Umsetzungskonzept klargestellt, dass der Infrastrukturatlas
nur solche Infrastrukturen beinhalten soll, die im Rahmen von ersten Planungen zum
Breitbandausbau nützlich sind und für die ein Bedürfnis gesehen wird. Dabei gilt es aber,
dieses Bedürfnis abzuwägen mit dem Interesse sowohl der Infrastrukturinhaber als auch von
deren Endkunden auf Geheimhaltung sicherheitsrelevanter Infrastruktur. Daraus folgt insbesondere,
dass zunächst übereinstimmend mit den zum Umsetzungskonzept eingegangenen
Stellungnahmen keine Inhouse-Infrastrukturen für den Infrastrukturatlas angefordert werden.
Die Bundesnetzagentur sieht nach der Auswertung der Stellungnahmen momentan kein Bedürfnis
zur Kenntnis solcher Infrastrukturen.
Bislang hat die Bundesnetzagentur in Übereinstimmung mit den Infrastrukturinhabern keine
Infrastrukturen in den Infrastrukturatlas aufgenommen, die sich nach dem letzten Konzentrations-
oder Verteilerpunkt befinden. In der Praxis des Infrastrukturatlas in Phase 1 und 2 ist
bei der Bundesnetzagentur ein Bedürfnis nach Kenntnis dieser Infrastrukturen für Planungszwecke
nicht bekannt geworden. Lediglich zwei Stellungnahmen fordern die Aufnahme solcher
Infrastrukturen in den Infrastrukturatlas (LAK TIP, mWerk GmbH). Viele der übrigen
Stellungnahmen lehnen dies ab oder äußern sich nicht dazu. Die Deutsche Telekom AG
lehnt eine Einbeziehung von Verzweigernetzen aus Sicherheitsgründen eindeutig ab. Andere
Stellungnahmen beziehen sich konkret auf die Ablehnung einer Einbeziehung von Inhouse-
Verkabelung, Firmennetzen oder von Infrastrukturen auf fremden Grundstücken von Endkunden
oder zur Belieferung von Geschäftskunden (Amprion GmbH, DIHK, IEN, VKU und
RWE). ANGA, BITKOM, Kabel Deutschland und QSC fordern, dass nur diejenigen Infra-
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strukturen aufgenommen werden, die auch in Phase 2 angefordert werden, was ebenfalls
bedeuten würde, keine Infrastrukturen nach dem letzten Konzentrationspunkt aufzunehmen.
Für die Streckenverläufe von Infrastrukturen auf dem Gelände von Endkunden der Infrastrukturinhaber
oder auch zum Gelände der Infrastrukturinhaber gilt das bereits für Inhouse-
Infrastrukturen Gesagte. Es werden nicht nur Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Infrastrukturinhaber
betroffen, sondern in der Regel auch die der Endkunden. Hinzu kommt, dass
je nach Endkunde weitere Sicherheitsbedenken betroffen sein können. Im Gegensatz zu
Infrastrukturen vor dem letzten Konzentrations- oder Verteilerpunkt betreffen Infrastrukturen
jenseits des letzten Konzentrations- oder Verteilerpunkts wesentlich häufiger die Interessen
von Dritten. Gerade Geschäftskunden haben aus Sicherheitsgründen oftmals mehrere und
unterschiedliche Versorgungszugänge zu ihren Betriebsstätten. Um den Infrastrukturinhabern
bei der Identifizierung und Konkretisierung von Sicherheitsrisiken und Betriebs- und
Geschäftsgeheimnissen bei der Meldung von Infrastrukturen unnötigen Aufwand zu ersparen,
wird die Bundesnetzagentur bei der Abfrage von Infrastrukturdaten demnach zunächst
auf eine Meldung der Infrastrukturen nach dem letzten Konzentrations- oder Verteilerpunkt
verzichten, solange das Interesse an der Kenntnis dieser Infrastrukturen das Interesse an
der Wahrung der Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen nicht überwiegt.
Die Einbeziehung von aktiver Infrastruktur in den Infrastrukturatlas wurde von einigen Infrastrukturinhabern
bzw. deren Vertretern abgelehnt (BITKOM, BREKO, BUGLAS, NetCologne,
Deutsche Telekom AG, VKU, QSC). Dies wurde im Schwerpunkt aufgrund von Sicherheitsbedenken
und Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen, zum Teil aber auch wegen der überwiegend
fehlenden Geeignetheit zur Mitnutzung (QSC) abgelehnt. Die Deutsche Telekom
AG begründet ihre Ablehnung der Aufnahme von aktiver Infrastruktur unter anderem damit,
dass die Bundesnetzagentur hierfür keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage habe. Dies
folge aus der Aufzählung der Beispiele in § 77a Abs. 3 TKG-E sowie aus systematischen
Erwägungen. Ausgehend von dem Sinn und Zweck des § 77a Abs. 3 TKG-E sind aus Sicht
der Bundesnetzagentur jedoch zumindest die Standorte von Technikflächen unabhängig von
einer Konkretisierung für eine zügige Aus- und Aufbauplanung von Breitbandnetzen erforderlich
(zum Beispiel zu Kollokationszwecken). Selbst bei ersten Planungsschritten kann die
Kenntnis von Technikstandorten Projekte erheblich beschleunigen. Letztlich fallen Technikstandorte
beziehungsweise Technikflächen unter die Aufzählung in § 77a Abs. 3 TKG-E, da
insbesondere „Gebäude“ eben diese Art von Infrastruktur darstellen können. Eine strikte
Trennung von aktiver und passiver Infrastrukturdarstellung stellt sich in der Praxis als sehr
schwierig dar. Beispielsweise werden schon heute Mobilfunkstandorte und Richtunkstrecken
im Infrastrukturatlas erfasst, die anteilig aktive Infrastruktur beinhalten können.
Zusammenfassend liegt der Fokus der Erfassung im Infrastrukturatlas auf mit hohen Kosten
verbundenen Übertragungsmedien und -wegen (insbesondere Glasfaserinfrastruktur) und
Einrichtungen zum Zweck der Installation von Übertragungsmedien (insbesondere Leerrohre)
und der dazugehörigen Technikstandorte zur Hebung von Synergien und somit zum raschen
Breitbandausbau. Von dieser grundsätzlichen Definition der Einrichtungen, die zu Telekommunikationszwecken
genutzt werden können, wird die Bundesnetzagentur aus Ermessensgründen
zunächst folgende Ausnahmen von einer Einstellung in den Infrastrukturatlas
vornehmen:
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- Infrastrukturen jenseits des letzten Konzentrations -oder Verteilerpunkts bis zum
Netzabschlusspunkt
- Inhouse-Infrastrukturen
Zu 3. Umfang einer Verpflichtung
Nach dem Wortlaut des § 77a Abs. 3 TKG-E Satz 1 kann die Bundesnetzagentur die Informationen
verlangen, die für die Erstellung eines detaillierten Verzeichnisses über Art, Verfügbarkeit
und geografische Lage dieser Einrichtungen erforderlich sind. Hierzu gehören
neben den im Gesetz bereits erwähnten Attributen Art, Verfügbarkeit und geografische Lage
von Einrichtungen insbesondere auch Kontaktinformationen der Inhaber der Einrichtungen.
Denn nur durch die Ermöglichung des Kontakts mit dem Infrastrukturinhaber wird der Zweck
des Infrastrukturatlas erfüllt. Die Angabe der Kontaktdaten der beim Infrastrukturinhaber zuständigen
Personen führt zu einer Minimierung des Aufwandes bei den Infrastrukturinhabern
im Falle von Anfragen auf Mitnutzung. Deshalb wird die Bundesnetzagentur wie bereits in
den Phasen 1 und 2 die Kontaktdaten konkreter Ansprechpartner bei dem jeweiligen Infrastrukturinhaber
anfordern.
Zu 3.1 Detailliertes Verzeichnis
In dem Umsetzungskonzept hat die Bundesnetzagentur klargestellt, dass das in § 77a Abs. 3
TKG-E erwähnte detaillierte Verzeichnis über Art, Verfügbarkeit und geografische Lage von
Einrichtungen, die zu Telekommunikationszwecken genutzt werden können, der Infrastrukturatlas
ist. In diesem werden die Infrastrukturen georeferenziert dargestellt.
Die Stellungnahmen des BUGLAS, von NetCologne sowie die des VKU favorisieren eine
Darstellung rein auf der Ebene von Postleitzahlen. BUGLAS und NetCologne führen dies
weiter dahingehend aus, dass ein detailliertes Verzeichnis über Art, Verfügbarkeit und geografische
Lage der Infrastrukturen für den Zweck des Gesetzes nicht notwendig sei. Eine
Darstellung der Infrastrukturen auf Postleitzahlenebene bedeutet demnach für den BUGLAS
und NetCologne, dass lediglich eine Aussage getroffen werden soll, ob es in diesem Postleitzahlenbereich
überhaupt mitnutzbare Infrastrukturen gibt ohne eine genauere Angabe von
Art, geografischer Lage und Verfügbarkeit. Eine solche Auslegung seitens der Bundesnetzagentur
würde bereits dem Willen des Gesetzgebers widersprechen, der mit dem Gesetzestext
in § 77a Abs. 3 TKG-E ausdrücklich klargestellt hat, dass die Bundesnetzagentur die
Informationen anfordern kann, um ein detailliertes Verzeichnis „über Art, Verfügbarkeit und
geografischer Lage“ der betreffenden Infrastrukturen zu erstellen. Weiterhin gibt dieser Text
den Wortlaut von Art. 12 Abs. 4 RL 2002/21/EG (konsolidierte Fassung) wieder. Die Erfahrung
der Bundesnetzagentur mit den Bedürfnissen der Nutzer, die ebenfalls wie der Gesetzgeber
für die erste Planungsphase detailliertere Angaben zu den bereits vorhandenen Infrastrukturen
für erforderlich halten, spiegeln sich in der Stellungnahme des LAK TIP aus Nutzersicht
wieder.
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Um Missverständnissen hinsichtlich der Verwendung von Sachattributen bei der Erstellung
des Infrastrukturatlas vorzubeugen, folgen hier einige Erläuterungen zu den erforderlichen
Sachattributen, zu denen insbesondere auch die Art der Infrastrukturen gehört.
Geodaten, die im GIS abgebildet werden bestehen aus zwei Teilen.
Zum einen gibt es die Geometrien, die in Karten oder in einem GIS-Viewer abgebildet werden
können und zum anderen gibt es die Hintergrundinformationen (Sachattribute). Geodaten
ohne Sachattribute sind „nur“ Punkte, Linien oder Flächen auf einer Karte ohne weitere
Informationen. Die Sachattribute liegen meistens als mit den Geometrien verknüpfte Tabelle
vor und können als ergänzenden Fachinformationen gesehen werden. Jede Zeile in einer
Tabelle entspricht einem Geometrieobjekt. Jede Spalte entspricht einem Sachattribut, also
einer Information, zu diesem Geometrieobjekt.
Als erforderliche Sachattribute (Spalten) zählen:
- Art der Infrastruktur
- Unternehmensnamen
- Ansprechpartner
- Telefon
- E-Mail
Ohne die Verknüpfung von Geometrien mit Sachattributen sind die Geodaten nur bedingt
nutzbar. Für die Zwecke des Infrastrukturatlas sind also Geodaten ohne weitere Sachattribute
gar nicht verwendbar, denn nur Geodaten als Kombination aus Geometrien und Fachinformationen
machen den Infrastrukturatlas zu einem Werkzeug in der ersten Planungsphase
von Breitbandprojekten.
Zu 3.1.2 Verfügbarkeit
Mit dem Umsetzungskonzept hat die Bundesnetzagentur eine Abfrage zur Verfügbarkeit von
Einrichtungen, die grundsätzlich zu Telekommunikationszwecken genutzt werden können zur
Konsultation veröffentlicht. Hiermit sollten zum einen die von Infrastrukturinhabern erfassten
und zum anderen die von Nutzern des Infrastrukturatlas für erste Anhaltspunkte im Hinblick
auf die Planung von Breitbandausbauprojekten benötigten Informationen ermittelt werden.
Zusätzlich wurde seitens der Bundesnetzagentur exemplarisch ein Klassifizierungsmodell
bestehend aus Art der Einrichtung, Hersteller, Typenbezeichnung, Material, Konformität und
Nutzungsgrad der Einrichtung zur Stellungnahme veröffentlicht. In Bezug auf den Nutzungsgrad
hatten interessierte Kreise darüber hinaus die Möglichkeit vorstellbare Einheiten der
unterschiedlichen Arten der Einrichtungen anzugeben.
Im Wesentlichen stoßen die Ausführungen zur Verfügbarkeit im Hinblick auf die Phase 3 des
bundesweiten Infrastrukturatlas auf einhellige Kritik bezüglich des von der Bundesnetzagentur
exemplarisch vorgestellten Klassifizierungsmodells. Im Rahmen der Stellungnahmen wird
ausgeführt, dass die von der Bundesnetzagentur mit diesem Modell zur Diskussion gestellten
Informationen in der geforderten Detailtiefe für eine frühe Planungsphase weder für die
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Interessenten zielführend, noch größtenteils erfasst seien. Sollten diese Informationen dennoch
angefordert werden, so könnten sie nur durch erheblichen Arbeitsaufwand erhoben
bzw. zusammengeführt werden. Es stelle sich somit die Frage nach der Abwägung zwischen
den Bedürfnissen der Nutzer des Infrastrukturatlas einerseits und den Möglichkeiten bzw.
dem zu erwartenden Aufwand für die Infrastrukturinhaber andererseits. Die tatsächliche Mitnutzung
und die dazu erforderlichen technischen Details zu vorhandenen Einrichtungen, die
zu Telekommunikationszwecken genutzt werden können, ließe sich ohnehin nur anhand
bilateraler Verhandlungen zwischen Infrastrukturinhaber und dem jeweiligen Interessenten
klären. Des weiteren bestehe durch die von der Bundesnetzagentur gewünschte Detailtiefe
die Gefahr der Überfrachtung und somit der Unübersichtlichkeit des Infrastrukturatlas. Einige
Stellungnahmen gingen hingegen davon aus, dass das exemplarisch von der Bundesnetzagentur
vorgeschlagene Modell der Klassifizierung durchaus zur Angabe der Verfügbarkeit
geeignet erscheine, um das primäre Ziel des raschen Breitbandausbau voranzutreiben
(QSC, VATM). Das Gros der Stellungnahmen spricht sich für eine vereinfachte Angabe „verfügbar“
/ „nicht verfügbar“ im Hinblick auf die Verfügbarkeit von Einrichtung, die grundsätzlich
zu Telekommunikationszwecken genutzt werden können aus (ANGA, BITKOM, BREKO,
Deutsche Telekom AG, E.ON-Gesellschaften, TEN, Kabel Deutschland, Vattenfall, Vodafone).
Nach der Auswertung aller abgegebenen Stellungnahmen wird die Bundesnetzagentur auf
detaillierte Angaben im Hinblick auf die Verfügbarkeit zunächst absehen. Aufgrund der bislang
in den Phasen 1 und 2 auf freiwilliger Basis gemachten Erfahrungen ohne das Merkmal
der Verfügbarkeit sowie mangels entgegengesetzter Stellungnahmen von Nutzerseite wird
sich der Infrastrukturatlas vorläufig lediglich auf die bereits etablierten Standardsachattribute
Art der Einrichtung, Infrastrukturinhaber und Kontakt des Infrastrukturinhabers beschränken.
Detailliert für weitere Angaben im Bereich Verfügbarkeit von Kabelverzweigern hat sich allein
die mWerk GmbH in ihrer Stellungnahme ausgesprochen, während zwei weitere Stellungnahmen
das von der Bundesnetzagentur exemplarisch vorgeschlagene Klassifizierungsmodell
für grundsätzlich geeignet erachten. Dass demnach auch ein Bedarf für detailiertere Informationen
zur Verfügbarkeit in einer frühen Phase von Breitbandprojekten gesehen wird,
nimmt die Bundesnetzagentur zum Anlass, zu einem späteren Zeitpunkt während des laufenden
Betriebs der Phase 3 gegebenenfalls ein mit den Marktteilnehmern zu entwickelndes
Verfahren zur Übermittlung von gemeinsam definierten Sachattributen zur Verfügbarkeit
sukzessive im Infrastrukturatlas zu implementieren. Es kann auch nicht ausgeschlossen
werden, dass sich ein Bedürfnis hierzu zukünftig aufgrund der technischen Weiterentwicklung
von Breitbandtechnik ergibt.
Unter Punkt 2.2.2 hat die Bundesnetzagentur bei der Behandlung der Frage, ob alle grundsätzlich
mitnutzbaren oder lediglich die tatsächlich mitnutzbaren Infrastrukturen im Infrastrukturatlas
abgebildet werden sollen, bereits dargelegt, dass die Beantwortung im Einzelfall
auch von der konkreten Anfrage auf Mitnutzbarkeit abhängt. Aus dem gleichen Grund hält
die Bundesnetzagentur eine Einteilung der Frage der Verfügbarkeit in „verfügbar“ / „nicht
verfügbar“ nicht für zielführend. Stattdessen bevorzugt sie, wie bereits oben beschrieben,
eine Meldung über alle grundsätzlich mitnutzbaren Infrastrukturen. Das Ob und der Umfang
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der konkreten Mitnutzung soll daraufhin, wie in einem Großteil der Stellungnahmen gefordert,
in bilateralen Verhandlung geklärt werden.
Wie sich im laufenden Betrieb des Infrastrukturatlas bereits gezeigt hat, erhält die Bundesnetzagentur
bei einer Datenlieferung durch Infrastrukturinhaber teilweise eine Vielzahl von
Sachattributen. Sofern die Bundesnetzagentur auch im Rahmen der Phase 3 des Infrastrukturatlas
über die erforderlichen Attribute (vgl. Aufzählung S.10) hinaus Informationen von den
Infrastrukturinhabern erhält, behält sich die Bundesnetzagentur vor, einen Zusatznutzen für
die Interessenten vorausgesetzt, nach eigenem Ermessen diese Informationen im Infrastrukturatlas
aufzubereiten.
Zu 3.1.3 Geografische Lage
In zwei Stellungnahmen (Deutscher Landkreistag, VKU) wurde darauf hingewiesen, dass
insbesondere kleine Unternehmen oft nicht über ein Geoinformationssystem verfügen und es
somit schwierig sei, die von der Bundesnetzagentur angeforderten Daten zu liefern.
Die Bundesnetzagentur wird kein Unternehmen zwingen, ein GIS aufzubauen, nur damit
entsprechende Daten an den Infrastrukturatlas gemeldet werden können. Daher sieht die
WebGIS-Lösung des Infrastrukturatlas eine Editierfunktion vor. Mit dieser Funktion besteht
für den Benutzer des Infrastrukturatlas die Möglichkeit, Infrastrukturen auf Basis der im
WebGIS vorhandenen Hintergrundinformationen selbst einzuzeichnen (Punkte oder Linien)
und Informationen in Form von Sachdaten zu hinterlegen. Der Benutzer kann die Daten in
mehreren, voneinander unabhängigen Sitzungen erfassen.
Für die Erfassung wird jeweils ein Werkzeug für das Zeichnen von Punkten und Linien im
WebGIS zur Verfügung gestellt.
Bei der Erfassung eines Elements müssen Informationen (Sachattribute) zu dem jeweils erfassten
Element angegeben werden. Es bestehen zudem weitere Schaltflächen für das
Speichern (Übermitteln) aller erfassten Elemente, das Löschen einzelner erfasster Elemente
und das Verwerfen aller bis dahin erfassten Punkt- und/oder Linienelemente. Mit der Editierfunktion
möchte die Bundesnetzagentur gerade kleineren und mittleren Unternehmen, die
kein Geoinformationssystem nutzen, die Möglichkeit bieten sich am Infrastrukturatlas zu
beteiligen.
Zu 4. Verpflichtung
Zu 4.1 Art der Verpflichtung
Vorzugswürdig ist ein Handeln der Bundesnetzagentur durch konkret-individuellen Verwaltungsakt.
Diese Aussage im Umsetzungskonzept wurde in den Stellungnahmen durchweg
begrüßt. Befürwortet wurde ferner die im Umsetzungskonzept angekündigte grundsätzliche
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Möglichkeit einer freiwilligen Teilnahme am Infrastrukturatlas in Form eines öffentlichrechtlichen
Vertrages.
Weiterhin begrüßt wurde die Haltung der Bundesnetzagentur, in die jeweilige Verpflichtung
zur Datenlieferung eine Nebenbestimmung in Form einer auflösenden Bedingung gemäß
§ 36 Abs. 2 Ziff. 2 VwVfG hinsichtlich der Verpflichtung zur Aktualisierung der Daten aufzunehmen
(Deutsche Telekom AG). Diese auflösende Bedingung bewirkt, dass bei einer Änderung
der Einsichtnahmebedingungen eine neue Verpflichtung des Infrastrukturatlas ergehen
muss, gegen die auch neu Rechtsschutz erlangt werden kann.
Das Intervall der Aktualisierung wurde unterschiedlich beurteilt. Überwiegend wurde eine
jährliche Aktualisierung als angemessener Zeitraum angesehen. Lediglich Vattenfall befand
den Zeitraum als zu kurz und der VKU vertrat die Ansicht, die Infrastrukturinhaber sollten
selbst entscheiden, wann sie eine Aktualisierung vornehmen. Der BUGLAS und NetCologne
stellten eine Aktualisierung an sich in Frage, da nur eine ständige Aktualisierung Sinn mache,
dafür jedoch der Aufwand zu groß sei. Die Bundesnetzagentur sieht grundsätzlich weiterhin
in einer jährlichen Aktualisierungspflicht einen angemessen Ausgleich zwischen dem
Bedürfnis nach aktuellen Daten im Infrastrukturatlas und dem dadurch veranlassten Aufwand
bei den Infrastrukturinhabern.
Eine Verpflichtung zur Datenlieferung an die Bundesnetzagentur beinhaltet, dass die Datenlieferung
zwecks Einstellung in den Infrastrukturatlas erfolgt. Die Infrastrukturinhaber werden
sodann nach Prüfung der gelieferten Daten durch die Bundesnetzagentur gegebenenfalls
erneut benachrichtigt, falls die Bundesnetzagentur im Falle von Infrastrukturen, die durch
den Infrastrukturinhaber als versorgungs- oder sonst sicherheitsrelevant gekennzeichnet
wurden, von der Einschätzung durch den Infrastrukturinhaber abweicht und plant, die Daten
trotz Kennzeichnung in den Infrastrukturatlas einzustellen. Gegen den entsprechenden Bescheid
kann dann wie gegen den Ausgangsbescheid auch gerichtlich gemäß § 80 Abs. 5
VwGO die Anordnung der aufschiebenden Wirkung beantragt werden oder bei der Bundesnetzagentur
ein Antrag gemäß § 80 Abs. 4 VwGO gestellt werden.
Zu 4.3 Verpflichtung der öffentlichen Hand
Die Bundesnetzagentur hatte in ihrem Umsetzungskonzept angedeutet, mit den juristischen
Personen des öffentlichen Rechts, bei denen eine Verpflichtung durch Verwaltungsakt aufgrund
fehlender Außenwirkung oder eine Durchsetzung eines entsprechenden Verwaltungsaktes
nicht möglich ist, einen öffentlich-rechtlichen Vertrag schließen zu wollen. Die Deutsche
Telekom hat in ihrer Stellungnahme dargelegt, dass durchaus eine Verpflichtung der
öffentlichen Hand durch Verwaltungsakt möglich ist. Gleichzeitig hat sie jedoch auch klargestellt,
dass eine Durchsetzung einer durch Verwaltungsakt begründeten Pflicht nicht möglich
sei. Wie im Umsetzungskonzept bereits durch die Bundesnetzagentur beschrieben wurde, ist
sie sich durchaus bewusst, dass ein Handeln per Verwaltungsakt auch gegenüber juristischen
Personen des öffentlichen Rechts in einigen Fällen möglich ist. Da sie jedoch aufgrund
der fehlenden Möglichkeit, diese auch mit Zwangsmitteln durchzusetzen (vgl. § 17
VwVG) oder diese wegen fehlendem Rechtsschutzbedürfnis gerichtlich durchzusetzen, auf
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die freiwillige Mitarbeit der öffentlichen Hand angewiesen ist, sieht die Bundesnetzagentur
genau wie bei den anderen Infrastrukturinhabern in der Regel zunächst den Weg der freiwilligen
Zusammenarbeit angebracht. Denn auch bei den privatrechtlich organisierten Infrastrukturinhabern
wird die Bundesnetzagentur zunächst den Weg der freiwilligen Zusammenarbeit
suchen.
Zu 5. Absehen von Aufnahme in das Verzeichnis
Nach § 77a Abs. 3 Satz 3 TKG-E ist von einer Aufnahme der betreffenden Einrichtungen in
den Infrastrukturatlas abzusehen, wenn eine zu erteilende Information eine Einrichtung betrifft,
bei deren Ausfall die Versorgung der Bevölkerung erheblich beeinträchtigt wird.
Die Bundesnetzagentur hat im Umsetzungskonzept dargelegt, dass die Einstufung von Infrastrukturen
unter das Merkmal Versorgungsrelevanz im jeweiligen Einzelfall aufgrund einer
Begründung durch den Infrastrukturinhaber vorgenommen werden sollte. Weiterhin sei eine
solche Einordnung eher ein Ausnahmefall und nicht pauschal anhand allgemeiner Kriterien
zu bestimmen. Ferner legte sie dar, dieses Konzept auch auf weitere sicherheitsrelevante
Infrastrukturen anzuwenden. Die Infrastrukturen sind daher ebenfalls bei der Datenlieferung
jeweils als sicherheitsrelevant zu deklarieren und die Einordnung zu begründen.
In den Stellungnahmen der Infrastrukturinhaber nimmt das Thema Versorgungs- und Sicherheitsrelevanz
verständlicherweise einen großen Stellenwert ein. Der LAK TIP als Vertreter
der Nutzerseite plädiert indessen für eine restriktive Anwendung von Ausnahmevorschriften.
Die Bundesnetzagentur ist bemüht, hier einen gerechten Ausgleich zu schaffen und in enger
Kooperation mit den Infrastrukturinhabern mit der Zeit eine Kasuistik zu entwickeln, die zu
diesen Fragen Rechtssicherheit schafft.
Fraglich ist diesbezüglich, wie das Merkmal der Versorgungssicherheit definiert werden
muss und welche anderen Gründe aus Sicherheitsgründen gegen eine Aufnahme von Infrastrukturen
in den Infrastrukturatlas sprechen.
Wie insbesondere auch die Deutsche Telekom AG in ihrer Stellungnahme anmerkt (S. 21,
28f.), kommt es bei den Sicherheitsbedenken darauf an, in welchem Umfang Einsicht in die
Infrastrukturdaten gewährt wird. Wie dem zur Konsultation veröffentlichten Entwurf der Einsichtnahmebedingungen
zu entnehmen war, verfolgt die Bundesnetzagentur grundsätzlich
den gemeinsam erarbeiteten Kurs der kontrollierten Auskunftserteilung der Phasen 1 und 2
weiter. Eine Einsichtnahme wird stets auf ein konkretes Projektgebiet begrenzt sein und daher
nie Informationen über größere Zusammenhänge der Netzarchitektur, zum Beispiel des
Kernnetzes, offen legen. Auch vor diesem Hintergrund ist also das Merkmal der Versorgungssicherheit
zu betrachten.
Dabei ist zu beachten, dass der Gesetzgeber nicht von der Versorgung der Bevölkerung im
Allgemeinen, sondern von einer erheblichen Beeinträchtigung der Bevölkerung spricht. Weiterhin
bedeutet der Wortlaut, dass „Einrichtungen“, bei deren Ausfall die Versorgung der Bevölkerung
erheblich beeinträchtigt wird, nicht aufzunehmen sind. Fraglich ist hier schon, ob
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ganze Einrichtungsgruppen wie „das Kernnetz“ oder „die gesamte Senderinfrastruktur“ hierunter
zu qualifizieren sind oder ob es um einzelne, konkrete Infrastrukturen geht.
In den Stellungnahmen wird diese Frage derart detailliert nicht angesprochen, sondern zumeist
abstrakt Teile von Infrastrukturnetzen als versorgungsrelevant bezeichnet, wie beispielsweise
„das Kernnetz“, „die gesamte Senderinfrastruktur“ oder auch „Infrastruktur zur
Steuerung von Energieversorgungsnetzen“. BUGLAS, Netcologne und BITKOM bezeichnen
generell georeferenzierte Daten als sicherheitsrelevant. Dies wird insbesondere mit der
grundsätzlichen Bedeutung dieser Infrastrukturen für die Versorgung der Bevölkerung im
Ganzen und dem Aufwand einer Einzelfallbewertung begründet. In diesem Zuge wurde unter
anderem die Forderung gestellt, die Infrastrukturinhaber sollten im Hinblick auf die Versorgungssicherheit
selbst entscheiden, welche Infrastrukturen sie an die Bundesnetzagentur
melden und welche nicht.
Vor dem Hintergrund, dass die Bundesnetzagentur einen eher restriktiven Ansatz bei der
Gewährung von Einsichtnahmen verfolgt, sprechen keine überwiegenden Gründe gegen
eine Einzelfallprüfung. Die Bundesnetzagentur ist der Ansicht, dass der Aufwand für die Infrastrukturinhaber,
der Bundesnetzagentur bei der Meldung von Infrastrukturen bestimmte
Infrastrukturen als versorgungs- bzw. anderweitig sicherheitsrelevant zu melden, vertretbar
ist. Dabei bedeutet Einzelfallprüfung nicht, dass die Begründung für jeden einzelnen Bestandteil
eines Netzes oder einer Infrastruktur vorzunehmen ist. Sehr wohl können einzelne
Gruppen oder Standorte oder ein bestimmtes geografisches Gebiet zusammengefasst werden.
Es bedeutet jedoch, dass die Begründung für die Versorgungs- oder Sicherheitsrelevanz
tatsächlich für alle zusammengefassten Infrastrukturen anwendbar und tragfähig sein
muss. Eine allgemeine Begründung, dass „das Kernnetz“ unter die Versorgungsrelevanz
fällt, wobei der Gesetzgeber in seiner Begründung die von Telekommunikationsnetzbetreibern
zu liefernden Infrastrukturen „in der Regel“ nicht als versorgungsrelevant ansieht, ist
nicht überzeugend; ähnlich die allgemeine Begründung, die „gesamte Senderinfrastruktur“
sei versorgungsrelevant ohne Begründung, warum gerade alle Senderinfrastrukturen für die
Zwecke der Notfallversorgung der Bevölkerung erforderlich sind. Hinsichtlich des Kernnetzes
hat bereits die Bundesregierung in ihrer Breitbandstrategie 2009 ausgeführt, dass „(…) bereits
viele Backbone-Netze (Datenautobahnen) großer Netzbetreiber durch bisher nicht oder
schlecht versorgte Gebiete (führen)“ und dies in vielen Fällen bereits „die Möglichkeit (bietet)
durch einfache „Zubringerstrecken“ den Anschluss „weißer Flecken“ rasch zu realisieren“.
(S. 11).
Die Bundesnetzagentur muss im konkreten Fall in die Lage versetzt werden, aufgrund von
technischen Erläuterungen die Begründung nachvollziehen zu können. Dieser Aufwand entsteht
dabei lediglich bei der ersten umfassenden Meldung und ist bei den nachfolgenden
Aktualisierungen nachzuhalten. Die Bundesnetzagentur ist sich dabei bewusst, dass dies
seine Zeit erfordert und wird dies bei der Fristsetzung beachten, soweit nicht bereits auf freiwilliger
Basis eine Zusammenarbeit vereinbart wird.
Insbesondere ist darauf hinzuweisen, dass der Aufwand, Kriterien für versorgungs- und sicherheitsrelevante
Infrastrukturen zu ermitteln und diese aus einer Meldung an die Bundesnetzagentur
selbst herauszufiltern ähnlich zu bemessen ist wie der Aufwand, die gesamten
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Daten an die Bundesnetzagentur zu übermitteln mitsamt der jeweiligen Begründung. Praktisch
ist es denkbar, dass die Daten durch bestimmte Sachattribute gekennzeichnet sind und
jedes der Attribute einer bestimmten schriftlichen Begründung zugeordnet ist. Soweit die
Bundesnetzagentur entscheidet, die Daten aufgrund der Begründung zur Versorgungs- oder
Sicherheitsrelevanz nicht in den Infrastrukturatlas einzustellen, kann dies über eine Filterung
des entsprechenden Sachattributs auch technisch bei der Bundesnetzagentur mit vertretbarem
Aufwand nachvollzogen werden.
Einige Stellungnahmen machen auf konkrete Regelungen aufmerksam, aus denen sich Kriterien
für die Einstufung als versorgungsrelevant entnehmen lassen. Als Gründe für eine
Versorgungs- oder Sicherheitsrelevanz wurden sowohl von der Bundesnetzagentur als auch
von einigen Stellungnahmen übereinstimmend Vergleiche zu anderen Gesetzen und Vorschriften
wie dem PTSG oder § 109 TKG (Deutsche Telekom AG und Verizon) gezogen.
Dabei ist zu beachten, dass solche Sicherheitsanforderungen gerade den Sinn haben, dass
bei Ausfall einzelner Einrichtungen die Versorgung der Bevölkerung nicht erheblich beeinträchtigt
wird. Dies bedeutet also, dass eine Auflistung einer Einrichtung in einem solchen
Sicherheitskonzept oder in dem Katalog der Bundesnetzagentur nicht automatisch dazu
führt, dass diese Einrichtung als versorgungsrelevant anzusehen ist, sondern im Einzelfall
auch, dass die Versorgungssicherheit gerade verneint werden kann.
Weitere genannte Regelungen sind § 12g EnWG und die Nationale Strategie zum Schutz
Kritischer Infrastrukturen (KRITIS-Strategie). Die KRITIS-Strategie beschäftigt sich zwar mit
dem gleichen Thema, bietet jedoch selbst für die Prüfung im Einzelfall, ob Infrastrukturen
versorgungsrelevant sind, keine weiterführenden Anhaltspunkte.
Es wurde in einzelnen Stellungnahmen ferner auf das Sicherheitsüberprüfungsgesetz (SÜG)
hingewiesen und dass Infrastrukturen durchaus als Verschlusssache eingestuft sein können.
Diesbezüglich ist zu bemerken, dass Verschlusssachen von der Auskunftspflicht über Infrastrukturen
ausgenommen sein werden. Somit ist gewährleistet, dass Infrastrukturen, die aufgrund
von Sicherheitsbedenken bereits als Verschlusssache eingestuft wurden, nicht Eingang
in den Infrastrukturatlas finden. Da die über § 12g EnWG klassifizierten kritischen Infrastrukturen
auch als Verschlusssachen eingestuft werden, wird es insofern keinen Konflikt
mit dem Infrastrukturatlas geben.
Zu 6. Einsichtnahme durch Interessenten
Hinsichtlich der Einsichtnahmebedingungen verweist die Bundesnetzagentur auf den mittlerweile
veröffentlichten Entwurf der Bedingungen für eine Einsichtnahme in den bundesweiten
Infrastrukturatlas der Bundesnetzagentur und dem dazugehörigen Begleitdokument.
Zu 6.3 Wahrung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen
Gemäß § 77a Abs. 3 Satz 5 TKG-E hat die Bundesnetzagentur bei der Festlegung der Einsichtnahmebedingungen
Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse zu wahren.
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Nach den Stellungnahmen der Infrastrukturinhaber werden zumeist pauschal alle mitnutzbaren
Infrastrukturen oder zumindest deren geografische Lage als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
bezeichnet. Insbesondere bei den Telekommunikationsnetzbetreibern ist die Ansicht,
im Prinzip fielen alle Netzbestandteile unter Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, vorherrschend.
Die Deutsche Telekom AG und Vattenfall vertreten die Ansicht, § 77a Abs. 3
TKG-E gäbe der Bundesnetzagentur keine Ermächtigungsgrundlage, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
in beschränktem Umfang zu offenbaren. Kombiniert man beide Ansichten,
führt dies dazu, dass der Infrastrukturatlas gar keine Telekommunikationsnetzinfrastrukturen
enthält. Denn dann wäre die Bundesnetzagentur nicht dazu befugt, georeferenzierte
Daten über mitnutzbare Infrastrukturen überhaupt in den Infrastrukturatlas einzustellen. Dies
würde den Sinn und Zweck des § 77a Abs. 3 TKG-E gänzlich konterkarieren.
Sollte es sich deshalb bei den in den Infrastrukturatlas eingestellten Infrastrukturdaten tatsächlich
allgemein um Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse handeln, wie von einigen Stellungnahmen
angegeben, vertritt die Bundesnetzagentur weiterhin die bereits im Umsetzungskonzept
vertretene Ansicht, dass sich die vorgeschriebene Wahrung der Betriebs- und
Geschäftsgeheimnisse insbesondere auf anderweitige Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse,
von denen die Bundesnetzagentur im Rahmen ihrer Tätigkeit als zuständige Behörde für den
Infrastrukturatlas Kenntnis erlangt, bezieht. Dies können beispielsweise Angaben sein, ob
eine Infrastruktur unter die Ausnahmeregelung nach Satz 3 zählt oder sonst sicherheitsrelevant
ist, zusätzliche Sachattribute, die bei den gelieferten Daten enthalten sind, aber von der
Bundesnetzagentur nicht angefordert wurden, Informationen über strategische Unternehmensentscheidungen
insbesondere im Hinblick auf Netzausbauplanungen oder Tatsachen,
hinsichtlich derer die Infrastrukturinhaber zur Geheimhaltung verpflichtet sind. Zumindest
müssen diese wie bei der Angabe von Versorgungs- und Sicherheitsrelevanz im Einzelfall
dargelegt und begründet werden, und die Entscheidung über die Einstellung erfolgt sodann
durch die Bundesnetzagentur. Hinsichtlich der regelmäßig in den Infrastrukturatlas einzustellenden
Infrastrukturdaten erfolgt die Wahrung auch über die restriktive Offenlegung im Rahmen
der Einsichtnahmegewährung.
Netz Halle fordert konkret in Bezug auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, dass bereits
als solche deklarierte Daten seitens der Bundesnetzagentur erst gar nicht angefordert werden.
Angesichts der doch sehr unterschiedlichen Interpretation dieses Begriffs seitens der
Infrastrukturinhaber wird die Bundesnetzagentur im Interesse eines vollständigen und in der
Darstellung und Datenstruktur einheitlichen Infrastrukturatlas zunächst alle Daten anfordern.
Im Folgenden wird die Bundesnetzagentur aufgrund der Begründungen im Einzelfall über
eine Einstellung in den Infrastrukturatlas entscheiden.
Es ist noch einmal darauf hinzuweisen, dass der Infrastrukturatlas kein öffentliches Verzeichnis
ist und daher auch Wettbewerber lediglich im Rahmen von konkreten Ausbauplanungen
Informationen über die Infrastrukturen in dem entsprechenden geografischen Gebiet
erhalten. Ferner werden die Daten lediglich einmal jährlich zu aktualisieren sein. Die Bundesnetzagentur
sieht entgegen mancher Stellungnahmen daher nicht die Gefahr, dass aus
den Einsichtnahmen von Wettbewerbern Rückschlüsse auf strategische Netzplanungen geschlossen
werden können. Sollten Daten, die an die Bundesnetzagentur zu liefern sind, im
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Einzelfall hinsichtlich Ausbaustrategien etc. relevant sein, so ist dies der Bundesnetzagentur
anzuzeigen.
Dass die Bundesnetzagentur die Sicherheitsbedenken der Infrastrukturinhaber sehr ernst
nimmt, lässt sich an den restriktiven Regeln zur Einsichtnahme in den Infrastrukturatlas, der
vergröberten Darstellung der Infrastrukturen und an dem Absehen der Aufnahme von bestimmten
Infrastrukturen wie die nach dem letzten Konzentrationspunkt erkennen. Auch wird
sich die Bundesnetzagentur den Begründungen im Einzelfall widmen. Wenn die pauschale
Deklarierung von Infrastrukturen als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse oder als versorgungs-
und sicherheitsrelevant jedoch dazu führt, dass der Infrastrukturatlas praktisch keine
Infrastrukturen enthält und damit seinen Sinn verliert, müssen Lösungswege seitens der
Bundesnetzagentur gefunden werden.
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