PDF-Datei - Öko-Institut eV

KGV-Rundbrief 3+4/2003
Pfund (ca. 3,3 Millionen €) erreichen 8 , müssen sich
direkt bei einer der Umweltagenturen registrieren
lassen und Daten über ihre Verpackungsmengen
liefern, bestimmte Mengen von Verpackungsabfällen
verwerten und recyceln und zertifizieren lassen. Die
Quoten für die verschiedenen Sektoren der Verpackungskette
betragen:
a) Herstellung von Rohmaterial für Verpackungen
6 %,
b) Herstellung von Verpackungen 9 %,
c) Abfüllen in Verpackungen 37 %,
d) Verkauf von Verpackungen an Endverbraucher
48 %.
Die Unternehmen können sich individuell bei den
staatlichen Umweltagenturen anmelden oder einer
der „Compliance-Organisationen“ beitreten, die einen
Teil der Pflichtenerfüllung übernehmen. Zentrales
Instrument sind die Recyclingzertifikate (Packaging
Recovery Notes: PRN), die von den Recycling-Firmen
ausgestellt und verkauft werden. Die verpflichteten
Unternehmen müssen diese in ausreichender
Menge gegenüber den Umweltagenturen vorweisen.
Kontrolle und Monitoring der 844 direkt registrierten 9
(2001) und der 5.216 in Compliance-Organisationen
erfassten Unternehmen und Unternehmensgruppen
sind eine aufwendige staatliche Aufgabe.
Während in Großbritannien die 1997 erreichten Recycling-
und Verwertungsquoten weit unter dem
europäischen Durchschnitt lagen, werden von der
Europäischen Umweltagentur die Verpackungsmaterialmengen
pro Kopf als im EU-Durchschnitt liegend
angegeben 10 . Es wird bis 2006 mit einem leichten
weiteren Anstieg der Mengen gerechnet 11 , ein Vermeidungsanreiz
entstand offensichtlich nicht.
Bisher werden praktisch nur Verpackungsabfälle aus
Industrie und Handel verwertet (Pappe, Holz, Kunststofffolien,
Metalle). Lediglich Glas (mit einer Recyclingquote
von etwa 33 %) aus Haushalten wird kommunal
gesammelt. Miteinbezogen in die Verwertungsergebnisse
ist die Müllverbrennung, ohne dass
dafür spezifische Anforderungen an die Energienutzung
gestellt werden. Einige Materialien (z.B. Plastik)
werden in großem Umfang nach Übersee exportiert.
8 damit werden etwa 8 Millionen Tonnen von insgesamt
9,3 Millionen Tonnen Verpackungen erfasst. Vergl.: Department
for Environment, Food and Rural Affairs
(DEFRA): Producer Responsibility Obligations (Packaging
Waste) Regulations as Amended Note on Packaging
Data, London, 13.5.2002; S.1-2.
9 DEFRA: Note on Packaging Data, a.a.O. Fn 8, S 2.
10 Europäische Umweltagentur: Umweltsignale 2002 –
Benchmarking zur Jahrtausendwende. Zusammenfassung,
Luxemburg 2002.
11 Department for Environment, Food and Rural Affairs
(DEFRA): Report of the Task Force of the advisory Comittee
on Packaging, London, November 2001 sowie
DEFRA: Note on Packaging Data, a.a.O. Fn 8
Das britische System konnte und kann bis heute
keine Dynamik bei der Steigerung von Verwertungsanteilen
und Schaffung von Sammelsystemen, Recycling-
und Verwertungskapazitäten, Technologienentwicklung
und Steigerung der Verpackungseffizienz
entwickeln, da die Marktbedingungen und die
praktische Ausgestaltung des PRN-Systems der
Entfaltung einer solchen von der Theorie unterstellten
Dynamik von Zertifikatlösungen entgegenstehen.
Es führte nur zu Mitnahmeeffekten – d.h. zu zusätzlichen
Einnahmen für die Recycling-Firmen, ohne
dass diese zusätzlich investierten oder die Technologie
weiterentwickelten. Für Kunststoffe wurden
sogar Recyclingkapazitäten in Großbritannien abgebaut.
Es fehlt eine Organisation, die die strategische
Entwicklung vorantreibt und die bestehenden Markteinttrittsbarrieren
für das Recycling planvoll überwinden
kann. Die miteinander konkurrierenden Compliance-Organisationen
können diese Rolle unter dem
starken Preisdruck nicht wahrnehmen.
Auf theoretischer Ebene ist der empirische Befund
weiter wachsender Verpackungsmengen schlüssig
erklärbar: Kosten werden als Anreize zu Maßnahmen
für die Akteure nur dann wirksam, wenn diese
direkte Entscheidungsmöglichkeiten haben und
selbst reagieren können. In der betroffenen Wertschöpfungskette
sind dies nur die Abfüller, die die
Verpackung für eine bestimmtes Produkt festlegen.
Für sie sind die Anreize jedoch zu schwach, da andere
Aspekte (Marketing, Technik, Systemkosten)
bei der Verpackungswahl dominieren. Im britischen
System werden die Recyclingverpflichtungen auch
den Materialherstellern, dem Handel und den Importeuren
nach einer Quote und aufgrund der Menge
der insgesamt verwendeten Verpackungsmaterialien
(oberhalb eine Schwelle) auferlegt. Der Hauptträger
der Verpflichtungen, der Handel, kann selbst keine
Optimierung vornehmen. Die ohnehin schwachen
Anreize werden somit durch die Übertragung auf die
einzelnen Glieder der Wertschöpfungskette weiter
abgeschwächt. Das PRN-System gibt keine Anhaltspunkte
für die Kostenrechnung, welche Waren oder
Verpackungen mit den zusätzlichen Kosten belastet
werden sollten, da die Recyclingkosten praktisch als
Gemeinkosten anfallen, und diese bieten keine Anreize
für eine spezifische Effektivitätssteigerung.
Die Systemkosten von umgerechnet etwa 55 Millionen
€ beziehen sich nur auf die PRN. Sie enthalten
weder die Sammlungs- und Handlingkosten noch die
ersparten Entsorgungskosten und stellen somit weder
die volkswirtschaftlichen Kosten noch die realen
Kosten für die verpflichteten Unternehmen dar. Die
Ausgaben für die PRN ermöglichen somit keine
Aussagen zu den Recyclingkosten in Großbritannien.
Das erklärte Ziel der Regierung – die Mindestvorgaben
der EU-Verpackungsrichtlinie zu den geringsten
Kosten zu erfüllen – konnte damit zumindest von der
Kostenseite her erreicht werden. Die Vorgaben der
EU-Richtlinie für 2001/2002 wurden jedoch nicht
erreicht.
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