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gesetzesfolgenabschätzung
schen daran? Und: Könnten sie angehalten werden, die Vorschriften
zu befolgen?
Bei diesen Fragen handelt es sich um verhältnismäßig einfache
Probleme, mit denen sich die Rechtsökonomik (Ökonomische
Analyse des Rechts) beschäftigt. Sie liefert Erklärungen
der folgenden Art: Der Schaden, den man durch eine
Verletzung der Verkehrsordnung anrichten kann, kann ein
Menschenleben sein. Aber die Verwaltungsstrafe für das Telefonieren
ist derzeit mit 23 Euro festgesetzt. Die Wahrscheinlichkeit,
dass man angehalten und zur Strafzahlung
aufgefordert wird, beträgt höchstens 0,02 oder zwei von hundert
Fällen. Der subjektive Preis für verbotenes Telefonieren
beträgt also 46 Cent, nämlich 0,02 mal € 23,-. Das ist so wenig,
dass sich niemand abschrecken lässt. Um bei der Entdeckungswahrscheinlichkeit
von 0,02 das effektive Strafmaß
von € 23.- zu erreichen, müsste die Strafe € 1150.- betragen.
Aber eine solche Strafe erzeugt sowohl bei Politikern als auch
bei Juristen nur Kopfschütteln.
Das eigentliche Problem ist aber natürlich die geringe
Wahrscheinlichkeit von 0,02 (auch wenn es sich nur um ein
einfaches und drastisches Beispiel handelt). Um diese Wahrscheinlichkeit
zu erhöhen, müssten aber bedeutende Mittel in
die Verkehrspolizei und ihre Ausrüstung fließen; Mittel, die
dann anderswo nicht zur Verfügung stehen. Ihre Rechtfertigung
ergäbe sich nur aus einer Nutzen-Kosten-Rechnung, bei
der der Wert ersparter Menschenleben, ersparter Heilbehandlungen
und zerstörter Sachwerte gegen die Mehrkosten der
Überwachung und Verfolgung aufgerechnet werden.
Eine solche Rechnung könnte die folgende Form haben:
Die Möglichkeit zur Steigerung der Entdeckungs- und Bestrafungswahrscheinlichkeit
erschließt sich über zusätzliche
Personenstunden des Einsatzes von Verkehrspolizisten: Man
muss entsprechende Tests durchführen (oder auf Erfahrungswerte
zurückgreifen), ob zB mit 10.000 mehr Personenstunden
die Wahrscheinlichkeit um ein Hundertstel gehoben werden
kann. Je Hundertstel ergeben sich dann Mehrkosten von
10.000 mal dem Bruttolohn je Zeiteinheit.
Jetzt müssen subtile Berechnungen angestellt werden, wie
viele Menschenleben dadurch jeweils zusätzlich gerettet
werden können, dass die Überwachung intensiviert wird.
Macht man eine denkbar einfache Rechnung auf und setzt
den Gegenwartswert eines Menschenlebens als ökonomischen
Vorteil aus jeder Steigerung der Maßnahmen ein, multipliziert
diese Größe mit der Wahrscheinlichkeit, dass die
Maßnahmen zum Erfolg führen, dann erhält man zuerst eine
Zahlenreihe für die zusätzlichen gesellschaftlichen Vorteile
und durch Aufsummieren derselben schließlich eine Größenordnung
für den gesellschaftlichen Nutzen. Dieser Nutzen
muss die Kosten übersteigen, um die Intensivierung der
Überwachung zu rechtfertigen. Selbst bei linearem Verlauf
von Kosten und Nutzen kann es gut sein, dass ab einer bestimmten
Intensität der Maßnahme weitere Steigerungen
ökonomisch nicht zu rechtfertigen sind – was immerhin eine
gewisse Orientierung über den Ressourcenbedarf ermöglicht.
Selbstverständlich ist die Problemstellung vor allem
unter dem ethischen Gesichtspunkt zu sehen: Aber dieser liefert
keine wie immer gearteten quantitativen Entscheidungsgrundlagen
für den Einsatz begrenzt vorhandener Geld- bzw
Sachmittel.
Überlegungen der eben illustrierten Art lassen sich für den
Gebrauch schädigender Industriefette in Nahrungsmitteln bis
zur Verfolgung von Korruption anstellen.
2.2 Folgen Rechtsnormen der Interessenpolitik, wirkt das
noch in der Rechtsprechung nach
Die Probleme unserer Gesetze liegen oft noch tiefer als im
ersten Beispiel: Deshalb sei hier für das zweite Beispiel die
Frage an den Anfang gestellt: „Was kostet ein Gesetz?“ Und
die Antwort darauf liefert keineswegs der bekannte Behelf
zur Gesetzesfolgenabschätzung, denn das würde, wie gleich
demonstriert werden soll, zu kurz greifen. Als Einstimmung
zur näheren Behandlung des zweiten Beispielsfalles dient
der Abwechslung halber einmal ein Zitat aus einer Wochenschrift
(Die Zeit No. 6 vom 31. Januar 2002): Unter dem
Titel „Handel mit Hautgout – Für 200 Millionen Euro hat
die Pharmaindustrie der Regierung den Schneid abgekauft
– der bisher letzte Coup der erfolgreichsten Lobby Deutschlands“,
liest man, dass der Verband forschender Arzneimittelhersteller
dem Bundeskanzler für den Fall, dass dieser den
Plan der Regierung fallen lasse, die Medikamentenpreise per
Gesetz um 4 Prozent zu senken, 200 Millionen Euro als
Kompensation an die Krankenkassen ausschütten werde. –
Die Preissenkung ist tatsächlich in der Regierungsvorlage
zum Arzneimittel-Ausgaben-Begrenzungsgesetz nicht mehr
enthalten!
Was hier geschah, lässt sich ganz im angekündigten Sinn
von „was kostet denn ein Gesetz?“ als „Kauf einer bestimmten
gesetzlichen Regelung“ interpretieren. Dieser hat drei Gesichtspunkte,
die der Hervorhebung Wert sind:
Erster Gesichtspunkt: Wenn es nach Maßstäben der Ökonomie
gerechtfertigt war, dass die Preise gesenkt werden sollten
– beispielsweise wegen der Monopolstellung der betreffenden
Industrie –, dann ist das Ergebnis dieses Gesetzeskaufs
ein unökonomischer, weil ineffizienter Zustand, der bei überhöhten
Preisen zu einer suboptimalen Versorgung führt.
Zweiter Gesichtspunkt: Unter der Beibehaltung hoher
Preise leidet auch die Verteilungsgerechtigkeit, denn es wird
die Industrie zu Lasten der Konsumenten begünstigt.
Dritter und vielleicht schwerwiegendster Gesichtspunkt:
Nehmen sie einmal an, es käme wegen des Preises eines bestimmten
Pharmaproduktes zu einem Rechtsstreit. Das Gericht
entscheidet auf Grund des Gesetzes. Das Gesetz lässt einen
höheren als den ökonomisch gerechtfertigten Preis zu.
Das Gericht weist die Klage daher ab. Es bestätigt damit aber
den erfolgreichen „Kauf“ der gesetzlichen Regelung durch
die Interessengruppe (Lobby). Nur ein sehr „mutiges“ Gericht,
das sich durch einen Experten bestätigen lässt, dass an
der Klage sachlich „etwas dran ist“, wird versuchen, Mittel
und Wege zu finden, um dem Kläger wenigstens teilweise
Recht zu geben.
Nun bedenken sie aber, dass der Fall bei einem an Dienstalter
noch jungem Richter, der Karriere machen möchte, gelandet
ist. Es ist gut denkbar, dass für die Laufbahn dieses
Richters wichtig ist, Entscheidungen zu treffen, die nicht einen
Einspruch nach sich ziehen, der zur Aufhebung des Richtspruchs
durch die höhere Instanz führt: Das würde dem Ansehen
und den Karrierechancen schaden. Es könnte natürlich
umgekehrt auch so sein, dass ein couragiertes Urteil Aufmerksamkeit
erregt und so eine Empfehlung für höhere Aufgaben
juridikum 2005 / 1 Seite 43