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thema
„Prognosen sind schwierig, besonders
wenn sie die Zukunft betreffen“
„Die Zukunft war früher auch besser“
Karl Valentin (1882–1948)
Jeder Akt der Gesetzgebung 1 enthält neben Regulativen
auch diagnostische und prognostische Elemente, die auf reale
und mögliche Geschehnisse Bezug nehmen. Wenn etwa
die Polizeigesetzgebung Eingriffsmöglichkeiten 2 zur Bewältigung
von Gefahrenlagen bereitstellt, verbindet sich juristisches
Regulativ 3 mit der impliziten Diagnose eines (realen
oder möglichen) gefährlichen Verhaltens 4 und der
Erwartung (Prognose) von Chancen einer wirksamen Abwendung
der Gefahr als Folge der Umsetzung der gesetzlichen
Maßnahme.
Effektivität und Effizienz als
Folgendimensionen
Gesetzgebung zieht wahrnehmbare Verhaltenstatsachen
(diagnostische Komponente) ebenso ins Kalkül
wie deren Beeinflussbarkeit durch Gesetz (prognostische
Komponente). In der Voraussicht auf Wirkungen
gesetzlicher Regelungen sind zwei Perspektiven zu unterscheiden:
zum einen die Effektivität (Wirksamkeit)
von Regelungen, zum anderen deren Effizienz (Gesetzes-Zweckentsprechung).
5 Erwünscht ist eine positive
Korrelation von Wirksamkeit und Zweckentsprechung
gesetzlicher Regulative. Differenzen wären Zeichen für
Steuerungsmängel. 6
In jedem regulativen Akt kann eine Effektivitäts- und
Effizienzerwartung gesehen werden. Prognostische Gesetzesfolgenabschätzung
kann in diesem Sinne mit den regulativen
Zwecken – die Effektivität eingeschlossen – gleichgesetzt und
im Nachhinein überprüft werden. Prognose und Diagnose sind
zwei Seiten ein und desselben gedanklichen Prozesses, dem eine
Koppelung von normativen Steuerungsansprüchen und normativen
Steuerungsleistungen zugrunde liegt.
Folgenabschätzung beruht auf einer Diagnose vergangener
und einer Prognose künftiger Wirkungen. Der Diskussion um
die Bedeutung einer Abschätzung von Technikfolgen (technology
assessment) ist eine Auseinandersetzung um die Möglichkeiten
einer Abschätzung von Gesetzesfolgen gefolgt. 7
Da wie dort ist die Vorhersagbarkeit der Dynamik von gesellschaftlichen
Entwicklungen zu untersuchen.
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1) Gesetzgebung wird hier im funktionalen Sinne als
Erlassung von allgemein verbindlichen Rechtsregeln
verstanden.
2) ZB die Möglichkeit hoheitlicher Videoüberwachung
öffentlicher Orte – § 54 Abs 6 SPG idF der Novelle
BGBl I 2005/151.
3) Im Beispiel: die Ermächtigung zu Informationseingriffen.
4) Im Beispiel: geschehene oder zu erwartende gefährliche
Angriffe.
5) Zur Unterscheidung von Effektivität und Effizienz
siehe Adamovich/Funk/Holzinger, Österreichisches
Staatsrecht II: Staatliche Organisation (1998) RdZ
27.102.
Systeme gesellschaftlicher Kommunikation, dargestellt
am Beispiel der Strafprozessreform 2004
Gesetzesfolgenabschätzung
als Prognose
Zur Vorhersehbarkeit der Dynamik
gesellschaftlicher Kommunikation
Bernd-Christian Funk
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6) Im Beispiel: die Videoüberwachung ist zwar effektiv
(wirksam), sie führt aber nicht zu einer Reduktion
von Kriminalität, sondern zu deren Verlagerung
und Ausweitung, und ist in Bezug auf die selbst gesteckten
Ziele ineffizient.
7) Die Internet-Suchmaschine Google
(http://www.google.at/) weist unter dem Stichwort
„Technikfolgen“ (Technology Assessment) rund
30.000 Eintragungen und unter dem Stichwort „Gesetzesfolgenabschätzung“
ca 4.000 Eintragungen auf.
8) Strafprozessreformgesetz BGBl I 2004/19, In-
Kraft-Treten am 1. 1. 2008.
9) StPO 1975, zurückgehend auf die StPO aus 1873.
10) Erste Verfolgungshandlungen zur Aufklärung
Gesetzesfolgenabschätzung betrifft zunächst die von der Gesetzgebung
intendierten Effektivitäts- und Effizienzfolgen.
Maßgebend sind die Befindlichkeit und die Wechselwirkungen
dreier gekoppelter gesellschaftlicher Kommunikationssysteme,
bestehend aus dem regulativen Programm, dessen
Umsetzung durch die Rechtsanwendung und dem vom regulativen
Programm und seiner Anwendung betroffenen Bereich
gesellschaftlichen Handelns. Differenzen zwischen den
drei Systemen sind für die Gesetzesfolgenabschätzung von
besonderem Interesse, wie das Beispiel der Strafprozessreform
2004 zeigt. 8
Die geltende Strafprozessordnung 9 geht im Vorverfahren
von einem legislativen Modell aus, welches in der Praxis der
Rechtsanwendung überwiegend nicht umgesetzt wird und insofern
an einem Effektivitätsdefizit leidet: Im Zusammenwirken
von Polizei, Anklagebehörde und Gericht bei der Aufklärung
und Verfolgung strafbarer Handlungen ist den Sicherheitsbehörden
eine untergeordnete Rolle zugedacht. 10 Das
Schwergewicht der Ermittlungen im Vorverfahren liegt bei
richterlichen Organen, sei es in Form von gerichtlichen Vorerhebungen
im Auftrag der Anklagebehörde, 11 sei es – vor allem
– in Form der Voruntersuchung. 12 In der Praxis der
Rechtsanwendung liegt das Schwergewicht der Ermittlungen
bei den Sicherheitsbehörden. Die Differenz zum gesetzlichen
Modell ist im Allgemeinen für den Erfolg der Aufklärung und
Verfolgung strafbarer Handlungen sehr effizient. Das dritte
der beteiligten (gekoppelten) Systeme ist der vom legislativen
Programm und seiner (teils programmwidrigen) Umsetzung
betroffene Bereich gesellschaftlichen Handelns, repräsentiert
und Beweissicherung im engen Rahmen des § 24
StPO.
11) § 88 StPO erlaubt dem Staatsanwalt, Vorerhebungen
durch den Untersuchungsrichter, durch die
Bezirksgerichte oder durch die Sicherheitsbehörden
führen zu lassen. Eigene Untersuchungen sind dem
Staatsanwalt nach geltender Rechtslage verwehrt.
12) §§ 91 – 93 StPO. Die Voruntersuchung erfolgt
durch den Untersuchungsrichter auf Antrag der Anklagebehörde.
Seite 50 juridikum 2005 / 1