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gesetzesfolgenabschätzung
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2) Dieses Zitat mag als Hinweis für die rechtspolitische
Bedeutung des zweiten der beiden einleitend
behandelten Beispiele dienen!
Studie machte somit mehr als deutlich, dass die intendierten
wohlfahrtssteigernden Auswirkungen von Regulierungen aller
Art (von Arbeitsplatzsicherheit bis Umweltschutz) für die
Bürger de facto netto substantiell geringer waren als (hoffentlich)
beabsichtigt. Ein Ziel, das mittels „Regulatory Impact
Analysis“ erreicht werden sollte, war konsequenterweise eine
Beibehaltung des Wohlstandsniveaus bei geringeren Kosten
bzw die Erhöhung des Wohlstandsniveaus bei gleichen Kosten.
Hopkins Studie war letztlich der Anlass dafür, dass das
Office of Mangement and Budget 1996 va die Schrift „More
Benefits, Fewer Burdens – Creating a Regulatory System that
Works for the American People“ herausbrachte, womit das
Verfahren endgültig zum Standard wurde. Vor allem zwei Präsidenten
mit ganz unterschiedlichem politischen Hintergrund
hatten schon davor die Anwendung der „Regulatory Impact
Analysis“ forciert, nämlich Reagan und Clinton.
Die OECD (Organisation für wirtschaftliche Entwicklung
und Zusammenarbeit mit Sitz in Paris) entwickelt das Vorhaben
in einer Weise weiter, die auf eine wirtschaftspolitische
Umsetzung der ökonomischen Analyse des Rechts hinausläuft
und seit neuestem auch andere Formen der institutionellen
Schranken als Gesetze bzw Regulierung entdeckt, wie zB
Verhaltenskodices und Praktiken. Das entsprechende Schwerpunktprogramm
der OECD ist das schon einleitend zitierte
Programm SIGMA, „Support for Improvement in Governance
and Management in Central and Eastern European
Countries“; die Entwicklung ist aber keineswegs auf dieses
Programm alleine beschränkt.
In der Schrift „Improving the Quality of Laws and Regulations:
Economic, Legal and Managerial Techniques“ werden
die Motive für die Entwicklung der Rechtsfolgenanalyse
anschaulich gemacht. Man liest: „Die Qualität von Rechtsnormen
und Regulierung ... ist von unmittelbarer Bedeutung für
die ökonomische und demokratische Entwicklung“, und weiter:
„Schlecht gemachte Regeln können unerwartete und
schädliche Folgen für Wettbewerb, Investitionen und die
Schaffung von Arbeitsplätzen haben“, sowie: „Die Implementierung
und die Folgen der Rechtssetzung werden als
mangelhaft erkannt ... Die Normadressaten können Gesetze
und Regeln nicht verstehen, und selbst wenn sie sie verstehen,
sind sie nicht in der Lage sie zu befolgen“.
Diese Motive sind unschwer als allgemeingültige Aussagen
einzustufen, die ein von vielen Seiten geäußertes Unbehagen
über die inhaltliche Gestaltung von Rechtsnormen und
deren (fach-)sprachliche Unzukömmlichkeiten widerspiegeln.
Mit speziellem Bezug auf Transformationsökonomien
heißt es dann: „Es wurde beobachtet, dass vielfach Planungsund
Durchführungsmängel auftreten, die die Entwicklung,
Beschlussfassung, Inkraftsetzung und Ausführung von Gesetzen
beeinträchtigen“ 2 .
Regulierung wird als spezifischer Anreiz-Mechanismus
verstanden, oder eine Menge von Anreizen, die durch Gesetzgebung
der Regierung oder Verordnungen der öffentlichen
Verwaltung gesetzt werden, um Verhaltensweisen von Bürgern
und Unternehmungen einzufordern oder zu verhindern.
Regulierungsmaßnahmen werden durch Androhung von Strafen
oder Zwang bei Nichtbefolgung begleitet. „Regulierung
schließt die volle Breite gesetzlicher Instrumente und Entscheidungen
ein, Verfassungen, parlamentarische Gesetze,
nachgeordnete Gesetzgebung, Verordnungen, Dekrete, Erlaubnisse,
Pläne, Kodices und selbst „graue“ Regulierung wie
Anleitungen und Erläuterungen, durch welche Regierungen
Randbedingungen für das Verhalten von Bürgern und Unternehmen
schaffen.“
Die Qualität von Regulierung erweist sich
• an der Einhaltung von Normen wie Klarheit, Einfachheit
und Nachvollziehbarkeit
• an Gestaltungsnormen wie zB Flexibilität und Konsistenz
• an rechtstechnischen Standards, wie zB Struktur, Terminologie
und klare Kompetenzzuweisungen
• an Standards der Effektivität
• an ökonomischen Standards, die die Bedingungen der Nutzen-Kosten-Analyse
erfüllen (Hervorhebung vom Autor)
• sowie Standards der Implementierung: Anwendbarkeit,
Durchführbarkeit, Durchsetzbarkeit, Akzeptanz
Die Methodik der „Regulatory Impact Analysis“ beruht also
auf demselben ökonomischen Kalkül wie die der Rechtsökonomik.
Denn die Nutzen-Kosten-Analyse schließt, wie
weiter oben ausgeführt, über den Kaldor-Hicks-Kompensationstest
logisch auch die rational agierenden Personen und den
besagten methodologischen Individualismus ein.
Die Bandbreite der Normen, die heute von der OECD unter
Regulierung subsumiert wird, deckt sich ebenfalls mit dem
sehr breiten Verständnis von Rechtsnormen, die sich die
Rechtsökonomik zu Eigen gemacht hat.
„Regulatory Impact Analysis“ reicht nur in einem Punkt –
scheinbar – über die Rechtsökonomik hinaus: In der umfassenden
Systematik, die sich beispielsweise in den hier nicht
näher behandelten präsidentialen Direktiven oder den Memoranden
der OECD niederschlägt. Aber das ist letztlich eher als
Ausformung der Empfehlungen für die praktische Handhabung
zu sehen, die in dieser Form im akademischen Bereich
eher unüblich ist. Bei Verfahren, die im Beratungsgeschäft
Anwendung finden, ist sie hingegen Standard. Selbstverständlich
weist jede wissenschaftliche Arbeit eine bestimmte
Mindeststruktur auf, die eine Problembeschreibung ebenso
umfasst wie Empfehlungen für die Nutzanwendung der Ergebnisse.
Die Rechtsökonomik geht in ihren wissenschaftlichen Einsichten
und gesicherten Erkenntnissen indessen über die sehr
pragmatisch orientierte „Regulatory Impact Analysis“ weit
hinaus. Die wenigen Andeutungen über die situationsabhängig
unterschiedlichen Wirkungsweisen von Haftungsregeln
haben dies ausreichend zu illustrieren vermocht. Die Verwendung
solcher Erkenntnisse bei den Untersuchungsfällen der
„Regulatory Impact Analysis“ ist also ein sehr wichtiges Desiderat,
das den Verfechtern einer breiteren Anwendung dringend
angeraten werden muss. Dass dieser Rat keineswegs
überflüssig ist, lässt sich gut daran erkennen, welche Referen-
juridikum 2005 / 1 Seite 47