論我國政府資訊公開法之限制公開事由－與美國資訊自由法 ... - 司法新聲

2884 論 我 國 政 府 資 訊 公 開 法 之 限 制 公 開 事 由 - 與 美 國 資 訊 自 由 法 (FOIA) 豁 免 事 由 比 較期 , 在 行行 政 機 關 擁 有 極 大 的 裁 量 權 時 , 難 保 不不 會 成 為 行行 政 機 關 不不 願 資 訊 公 開的 另 一 個 藉 口 。36三 、 實 施 監 督 、 管 理理 、 檢 ( 調 ) 查 、 取 締 等 業 務 之 相 關 資 料美 國 資 訊 自 由 法 第 七 個 豁 免 事 由 , 依 法 條 解 釋 是 指 行行 政 機 關 為 了了 執 法 目的 (law enforcement purposes), 所 蒐 集 的 記 錄 或 資 訊 而 言 , 但 僅 以 提 供 之 資料 記 錄 會 產 生 下 列列 不不 利利 後 果 為 限 :(A) 能 合 理理 的 預 期 會 干 擾 執 法 程 序 ;(B) 將 剝 奪 個 人 接 受 一 項 公 平 公 正 裁 判 的 權 利利 ;(C) 能 合 理理 的 預 期 會 對 個 人 隱 私 造 成 不不 當 的 侵 害 ;(D) 能 合 理理 的 預 期 會 洩 漏 某 項 機 密 性 情 報 來 源 , 包 含 國 家 、 地 方 、 理理 機構 、 外 國 機 關 或 任 何 秘 密 蒐 集 資 訊 的 私 人 機 構 ; 或 治 安 機 構 在 從 事犯 罪 調 查 而 蒐 集 的 資 訊 ; 或 某 一 情 治 機 構 在 從 事 合 法 的 國 家 安 全 情報 調 查 時 所 獲 得 資 訊 的 機 密 來 源 ;(E) 將 洩 漏 調 查 技 術 、 調 查 程 序 或 調 查 指 導 方 針 的 情 形 , 如 該 洩 漏 能 合理理 的 預 期 會 有 阻 礙 法 律 的 風 險 。(F) 能 合 理理 的 預 期 會 危 及 執 法 人 員 的 生 命 或 身 體 安 全 的 情 形 。 37從 資 訊 自 由 法 的 條 文 規 定 中 可 發 現 其 將 豁 免 公 開 的 事 由 限 縮 在 會 造 成以 上 所 述 之 六 大 不不 利利 結 果 者 。 反 觀 我 國 法 此 款 限 制 公 開 或 不不 予 提 供 事 由 , 僅以 「 對 實 施 目 的 造 成 困 難 或 妨 礙 者 」 作 為 唯 一 的 認 定 依 據 , 至 於 何 種 程 度 就算 對 實 施 目 的 造 成 困 難 及 妨 礙 , 並 沒 有 其 他 的 認 定 標 準 , 一 切 皆 由 行行 政 機 關主 觀 認 定 。 換 句 話 說 , 只 要 是 政 府 機 關 實 施 監 督 、 管 理理 、 檢 ( 調 ) 查 、 取 締等 業 務 , 而 取 得 或 製 作 之 相 關 資 料 , 行行 政 機 關 只 要 稍 稍 認 為 會 造 成 實 施 目 的的 妨 礙 或 困 難 , 即 可 依 本 款 而 不不 予 公 開 。 此 時 若 認 資 訊 公 開 制 度 是 基 於 人 民「 知 的 權 利利 」 的 保 護 , 而 依 據 憲 法 第 二 十 三 條 的 規 定 , 對 於 基 本 人 權 的 限 制必 須 符 合 比 例 原 則 , 筆 者 認 為 行行 政 機 關 在 適 用 此 款 時 , 必 須 衡 量 人 民 「 知 的3637參 照 政 府 資 訊 公 開 法 第 十 八 條 第 四 款 ; 行 政 資 訊 公 開 辦 法 第 五 條 第 一 項 第 四 款 有 相 同 規 定 。U.S §552(b)This section does not apply to matters that are -(7)records or information compiled for enforcementpurpose,but only to the extent that the production of such law enforcement records of information(A)could reasonablybe expected to interfere with enforcement proceedings,(B)would deprive a person of a right to a fair trail or animpartial adjudication ,(C)could reasonably be expected to constitute an unwarranted invasion of personal privacy,(D)could reasonably be expected to disclose the identify of a confidential source,including a State、local、or foreignagency or authority or any private institution which furnished information on a confidential basis,and,in the case of arecord or information compiled by criminal law enforcement authority in the course of a criminal investigation or by anagency conducting a lawful national security intelligence investigation,information furnished by a confidentialsource,(E)would disclose techniques and procedures for law enforcement investigation or prosecutions,or woulddisclose guidelines for law enforcement investigation or prosecutions if such disclosure could reasonably be expectedto risk circumvention of the law,or (F)could reasonably be expected to endanger the life or physical safety of anyindividual.

47 期 學 員 法 學 研 究 報 告 2885權 利利 」 及 行行 政 機 關 的 「 實 施 目 的 」, 不不 可 任 意 侵 害 人 民 知 的 權 利利 。四 、 專 門 知 識 、 技 能 或 資 格 之 考 試 、 檢 定 或 鑑 定 資 料政 府 資 訊 公 開 法 認 為 , 有 關 專 門 知 識 、 技 能 或 資 格 所 為 之 考 試 、 檢 定 或鑑 定 等 有 關 資 料 , 其 公 開 或 提 供 將 影 響 其 公 正 效 率 之 執 行行 者 , 應 限 制 公 開 或不不 予 提 供 , 但 立 法 說 明 中 並 沒 有 提 到 原 因 。 筆 者 認 為 其 中 原 因 應 該 是 有 關 典試 法 條 文 規 定 , 所 以 擬 從 典 試 法 的 制 定 原 因 中 找 出 此 款 的 立 法 理理 由 。依 據 典 試 法 第 二 十 三 條 規 定 , 應 考 人 得 於 榜 示 後 申 請 複 查 成 績 。 同 條 二項 規 定 應 考 人 不不 得 為 下 列列 行行 為 : 一 、 申 請 閱 覽 試 卷 。 二 、 申 請 為 任 何 複 製 行行為 。 三 、 要 求 提 供 申 論 式 試 題 標 準 答 案 。 四 、 要 求 告 知 典 試 委 員 、 命 題 委 員 、閱 卷 委 員 、 審 查 委 員 、 口 試 委 委 或 實 地 考 試 委 員 之 姓 名 及 有 關 資 料 。 且 依 此條 文 所 定 之 「 應 考 人 申 請 複 查 成 績 辦 法 」 第 八 條 亦 明 文 為 規 定 : 申 請 複 查 成績 , 不不 得 要 求 重 新 評 閱 、 申 請 閱 覽 或 複 製 試 卷 、 提 供 申 論 式 試 題 參參 考 答 案 。亦 不不 得 要 求 告 知 典 試 委 員 、 命 題 委 員 、 閱 卷 委 員 、 審 查 委 員 、 口 試 委 員 或 實地 考 試 委 員 之 姓 名 及 有 關 資 料 。其 立 法 理理 由 認 為 國 家 考 試 之 評 分 事 涉 高 度 屬 人 性 、 學 術 性 、 專 業 性 , 如開 放 應 考 人 閱 覽 試 卷 及 為 任 何 的 複 製 行行 為 , 勢 必 強 烈 影 響 典 試 委 員 參參 與 命 題及 閱 卷 委 員 之 意 願 , 導 致 試 務 工 作 進 行行 困 難 ; 且 國 家 考 試 具 有 依 次 性 及 整 體性 之 考 試 狀狀 態 無 法 重 複 的 特 色 , 評 分 往 往 是 多 數 應 考 人 在 同 一 時 間 比 較 的 結果 , 如 事 後 輕 易 再 行行 閱 卷 , 將 對 國 將 考 試 公 平 性 造 成 不不 利利 影 響 。 38 然 筆 者 對於 立 法 理理 由 說 明 有 兩 點 質 疑 : 第 一 、 立 法 說 明 中 完 全 沒 有 提 到 第 三 款 及 第 四款 的 立 法 理理 由 , 原 因 為 何 ?; 第 二 、 基 於 公 平 性 的 要 求 而 應 考 人 不不 得 閱 覽 試卷 及 申 請 為 任 何 的 複 製 行行 為 , 係 恐 怕 應 考 人 會 相 互 比 較 答 案 及 得 分 , 甚 而 提起 行行 政 訴 訟 而 要 求 重 新 評 閱 , 命 題 委 員 及 閱 卷 委 員 將 不不 勝 其 擾 , 同 時 也 會 影響 榜 示 的 安 定 性 。 則 應 考 人 的 合 法 權 益 就 因 此 受 到 極 大 的 限 制 , 這 樣 的 限 制是 否 符 合 比 例 原 則 的 要 求 ? 則 參參 考 典 試 法 規 定 的 此 款 限 制 公 開 不不 與 提 供 事由 , 是 否 也 有 這 樣 的 缺 失 ? 其 目 的 究 竟 為 何 ?五 、 為 保 護 文 化 資 產 , 不不 宜 公 開 或 提 供 者 。 39依 據 該 款 之 立 法 說 明 , 認 為 政 府 資 訊 中 涉 及 文 化 資 產 者 , 其 公 開 或 提 供與 保 存 文 化 資 產 之 目 的 相 違 時 , 應 予 限 制 公 開 或 不不 與 提 供 。 然 而 光 從 條 文 文字 , 實 在 很 難 確 定 該 款 所 要 保 護 的 客 體 、 目 的 究 竟 為 何 ; 而 我 國 為 保 護 文 化資 產 , 發 揚 中 華 文 化 , 已 有 「 文 化 資 產 保 存 法 」, 內 容 對 於 文 化 資 產 的 定 義 、文 化 資 產 之 保 存 、 維 護 、 宣 揚 及 權 利利 之 轉 移 , 都 有 規 定 40 。 其 中 第 三 十 一 條之 二 規 定 : 經 政 府 補 助 之 古 蹟 調 查 、 發 掘 、 維 護 、 修 復 工 作 中 所 繪 製 圖 說 、38資 料 來 源 : 立 法 院 網 站 之 法 律 提 案 系 統 。39參 照 政 府 資 訊 公 開 法 第 十 八 條 第 八 款 。40資 料 來 源 : 行 政 院 文 建 會 網 站 。

2886 論 我 國 政 府 資 訊 公 開 法 之 限 制 公 開 事 由 - 與 美 國 資 訊 自 由 法 (FOIA) 豁 免 事 由 比 較攝 影 照 片 或 蒐 集 之 標 本 等 資 料 應 列列 冊 登 錄 , 交 主 管 機 關 妥 為 收 藏 保 管 。 其 內容 除 涉 及 該 文 化 資 產 之 安 全 , 或 所 有 權 人 或 管 理理 人 隱 私 權 部 分 外 , 應 予 公開 。 從 條 文 觀 之 , 此 類 資 料 亦 屬 於 政 府 資 訊 公 開 法 所 言 之 「 政 府 資 訊 」 41 ,則 政 府 資 訊 公 開 法 第 十 八 條 第 八 款 所 指 的 內 容 與 文 化 資 產 保 存 法 第 三 十 一條 之 二 二 者 間 應 如 何 劃 分 範 圍 , 兩 者 究 竟 有 何 關 聯 , 單 從 條 文 理理 解 , 實 在 難下 定 論 。六 、 概 括 條 款政 府 資 訊 公 開 法 第 十 八 條 第 一 款 後 段 規 定 , 其 他 法 律 、 法 規 命 令令 規 定 應秘 密 事 項 或 限 制 、 禁 止 公 開 者 , 亦 屬 於 限 制 公 開 或 不不 與 提 供 事 由 。 其 他 法 律如 有 限 制 公 開 規 定 者 , 適 用 此 款 時 並 無 疑 慮 ; 惟 應 注 意 意 法 規 命 令令 作 為 限 制事 由 時 應 嚴 守 行行 政 程 序 法 第 150 條 , 僅 限 明 確 授 權 之 法 規 命 令令 , 方 得 以 限 制人 民 對 於 政 府 有 資 訊 公 開 請 求 權 , 且 該 法 規 命 令令 所 給 予 之 限 制 亦 受 母 法 之 拘束 , 不不 得 逾 越 母 法 限 制 之 範 圍 。肆 、 相 對 豁 免 事 由 -「 得 」 限 制 公 開 或 不 予 提 供 者42一 、 政 府 機 關 作 成 意 思 決 定 前 內 部 擬 稿 或 準 備 作 業美 國 資 訊 自 由 法 之 第 五 款 豁 免 事 由 明 文 :「 關 於 機 關 內 部 或 機 關 間 之 備忘 錄 及 信 函 , 依 法 律 規 定 , 在 對 機 關 之 訴 訟 時 , 不不 得 提 供 予 非 機 關 之 對 造 」。43美 國 法 實 際 運 作 上 , 則 會 考 量 下 列列 三 個 要 素 :( 一 ) 目 的 要 件一 般 FOIA 的 判 例 將 本 項 限 制 公 開 事 由 解 為 「 行行 政 機 關 相 互 間 或 機 關 內部 傳 遞 往 來 之 備 忘 錄 或 函 件 等 被 請 求 公 開 時 , 行行 政 機 關 依 審 議 過 程 特 權(deliberative process privilege), 得 為 限 制 公 開 ; 本 項 立 法 主 要 目 的 係 為 保 護行行 政 意 思 決 定 之 品 質 不不 受 損 害 。」 所 以 法 院 在 審 查 是 否 適 用 此 款 時 , 標 準 在於 其 是 否 為 「 審 議 過 程 特 權 」。 換 言 之 , 此 款 僅 適 用 該 資 訊 係 基 於 於 下 列列 三目 的 而 限 制 公 開 之 情 況 :1. 可 鼓 勵 行行 政 機 關 在 討 論 政 策 問 題 時 , 能 自 由 坦 率的 交 換 意 見 。2. 防 止 將 未 達 最 後 決 定 之 未 成 熟 政 策 公 開 。3. 防 止 事 實 上 未 被行行 政 機 關 採 納 之 討 論 公 開 。 如 僅 為 該 資 訊 性 質 特 殊 或 關 於 個 人 利利 益 , 則 無 本款 之 適 用 。 44( 二 ) 事 項 要 件41政 府 資 訊 公 開 法 第 三 條 : 本 法 所 稱 政 府 資 訊 , 指 政 府 機 關 於 職 權 範 圍 內 作 成 或 取 得 而 存 在 於 文 書 、 圖畫 、 照 片 、 磁 碟 、 磁 帶 、 光 碟 片 、 微 縮 片 、 積 體 電 路 晶 片 等 媒 介 物 及 其 他 得 以 讀 、 看 、 聽 或 以 技 術 、 輔助 方 法 理 解 之 任 何 紀 錄 內 之 訊 息 。4243參 照 政 府 資 訊 公 開 法 第 十 八 條 第 一 項 第 三 款 。 行 政 資 訊 公 開 辦 法 第 五 條 第 一 項 三 款 也 有 類 似 規 定 。U.S §552(b)This section does not apply to matters that are-(5)inter-agency or intra-agency memorandums orletter which would not be available by law to a party other than an agency in litigation with the agency.44U.S §552(b)(5)Guide.

47 期 學 員 法 學 研 究 報 告 2887該 類 資 訊 必 須 是 行行 政 機 關 相 互 間 或 行行 政 機 關 內 部 在 決 定 前 所 傳 遞 往 來之 文 件 、 資 料 。( 然 實 務 上 的 判 例 見 解 認 為 行行 政 機 關 外 部 , 如 國 會 、 法 院 所作 成 或 提 供 者 , 也 可 適 用 本 款 ) 且 該 類 資 料 必 須 具 有 審 議 性 , 換 言 之 , 該 文件 資 訊 之 內 容 必 須 關 於 意 思 決 定 作 成 之 建 議 、 討 論 或 意 見 表 明 ; 如 果 僅 為 一般 的 事 實 則 並 無 限 制 公 開 的 必 要 , 故 原 則 上 應 予 公 開 , 但 該 事 實 如 與 審 議 資料 難 以 分 離 (inextricably intertwined with deliberative material), 或 特 別 挑 出或 呈 現 的 該 事 實 的 方 式 會 揭 露 審 議 過 程 時 ,(if the manner of selecting orpresenting those facts would reveal the deliberative process), 列列 外 限 制 事 實 的 公開 。 45( 三 ) 定 性 要 件 - 可 預 見 損 害美 國 柯 林 頓 總 統 上 任 時 , 當 時 的 司 法 部 長 李 諾 (Janet Reno) 在 對 各 機 關所 發 布 的 備 忘 錄 中 , 針 對 本 項 的 適 用 方 針 加 入 新 的 可 預 見 損 害 之 定 性 要 件 。在 李 諾 備 忘 錄 中 指 示 , 適 用 本 款 的 資 訊 除 虛 符 合 前 述 第 一 、 第 二 要 件 外 , 行行政 機 關 更更 應 進 一 部 考 慮 該 資 訊 是 否 確 實 導 致 意 思 決 定 過 程 中 自 由 坦 率 的 意見 表 達 及 討 論 。 備 忘 錄 中 更更 進 一 步 列列 出 是 否 會 造 成 可 預 見 損 害 的 八 個 判 斷 要點 :1. 行行 政 意 思 決 定 本 身 的 性 質 - 是 否 為 具 有 高 度 敏 感 性 並 可 能 引 起 爭 論者 ;2. 意 思 決 定 過 程 本 身 之 性 質 - 是 否 需 要 不不 公 開 以 保 障 自 由 坦 率 的 意 見 交換 ;3. 意 思 決 定 的 進 行行 現 狀狀 ;4. 被 鮮 設 於 其 中 的 個 人 身 分 職 位 - 公 開 是 否 對該 管 之 行行 政 機 關 或 立 場 相 同 的 其 他 行行 政 機 關 造 成 影 響 。5. 潛 在 程 序 上 的 損 害- 審 議 人 因 公 開 而 受 到 壓 力力 時 , 審 議 品 質 實 際 上 減 少 程 度 多 寡 。6. 程 序 上 造成 損 害 的 重 大 性 - 是 否 為 造 成 極 低 程 度 的 不不 良 影 響 。7. 該 資 訊 的 經 過 時 間 。有 關 個 人 隱 私 資 訊 的 敏 感 性 。 46 從 上 述 可 知 , 經 過 層 層 的 要 件 , 實 際 適 用 本款 的 情 形 明 顯 縮 減 , 明 顯 傾 向 鼓 勵 政 府 機 關 公 開 資 訊 。惟 自 美 國 司 法 部 長 艾 西 克 羅 (Ashcrot) 上 任 後 , 所 發 表 的 備 忘 錄 中 明 白指 示 , 強 調 行行 政 機 關 作 成 意 思 決 定 時 具 充 分 的 功 能 及 效 率 , 亦 為 人 民 的 重 要利利 益 , 且 國 會 長 久 以 來 即 承 認 此 不不 公 開 的 法 律 特 權 , 藉 此 保 障 行行 政 機 關 能 坦率 自 由 的 意 見 交 換 , 無 須 擔 心 被 公 開 47 。 從 而 , 對 行行 政 機 關 意 思 決 定 作 成 前之 政 府 資 訊 公 開 , 其 立 場 已 保 守 消 極 , 筆 者 認 為 ,FOIA 既 係 本 於 政 府 資 訊應 公 開 化 、 透 明 化 之 原 則 而 立 法 , 如 僅 為 維 護 機 關 內 部 交 換 意 見 之 自 由 而 認無 須 考 量 該 項 資 訊 之 公 開 是 否 有 可 預 見 之 損 害 與 否 , 則 即 與 其 立 法 本 旨 相違 , 故 其 立 場 之 轉 變 似 有 欠 妥 。政 府 之 意 思 決 定 過 程 一 方 面 能 反 映 政 府 決 策 之 理理 由 及 根 據 , 其 為人 民 監 督 政 府 之 一 環 ; 然 此 類 資 訊 多 屬 於 不不 成 熟 的 階 段 , 一 旦 貿 然 公 開 即 有454647范 姜 真 媺 ,< 行 政 機 關 意 思 決 定 作 成 前 之 資 訊 公 開 — 以 美 國 FOIA 為 主 >,《 法 學 叢 刊 》 第 187 期 。同 前 註 。The Department of Justice's FOIA Memorandum of October 12, 2001。

2888 論 我 國 政 府 資 訊 公 開 法 之 限 制 公 開 事 由 - 與 美 國 資 訊 自 由 法 (FOIA) 豁 免 事 由 比 較可 能 會 造 成 人 民 不不 必 要 的 誤 解 、 揣 測 , 以 致 造 成 決 策 者 不不 必 要 的 壓 力力 , 無 法作 出 適 當 而 公 平 的 決 定 。 此 款 的 即 企 圖 在 二 者 間 取 得 平 衡 點 。 行行 政 資 訊 公 開辦 法 第 五 條 第 一 項 三 款 有 類 似 規 定 , 行行 政 機 關 作 成 意 思 決 定 前 , 內 部 單 位 之擬 稿 或 準 備 作 業 或 與 其 他 機 關 間 之 意 思 交 換 。 但 關 於 意 思 決 定 作 成 之 基 礎 事實 , 不不 在 此 限 。 將 二 條 文 比 較 有 下 二 差 異 :( 一 ) 行 政 資 訊 公 開 辦 法 條 文 文 字 包 含 「 內 部 單 位 之 擬 稿 或 準 備 作 業或 與 其 他 機 關 間 之 意 思 交 換 」; 而 政 府 資 訊 公 開 法 僅 規 定 「 內 部 機 關 之 擬 稿 或 其 他 準 備 作 業 」。 然 此 處 差異 因 為 政 府 資 訊 公 開 法 之 立 法 說 明 已 納 入 「 與 其 他 機 關 間 的 意 見 交 換 」, 所 以 二 者 實 際 上 並 無 不 同 。 48( 二 ) 兩 款 皆 有 例 外 而 公 開 之 規 定 , 一 為 「 對 公 益 有 必 要 者 , 得 公 開 或 提 供 之 」, 一 為 「 關 於 意 思 決 定 作成 之 基 礎 事 實 , 不 在 此 限 」, 兩 者 之 裁 量 標 準 並 不 相 同 。然 不 論 是 現 行 法 或 是 政 府 資 訊 公 開 辦 法 就 內 部 擬 稿 即 準 備 作 業 之 範 圍 為 何 , 均 欠 缺 明 確 之 審 查 標 準 , 若僅 依 法 條 文 文 字 則 除 本 即 應 依 法 公 開 之 政 府 資 訊 外 , 其 餘 之 政 府 資 訊 均 可 能 落 入 此 款 範 圍 , 是 否 造 成 「 例外 變 原 則 」 端 視 此 款 之 解 釋 , 故 為 免 造 成 如 此 之 結 果 , 適 用 上 宜 參 照 FOIA 之 標 準 。政 府 資 訊 應 以 公 開 為 原 則 , 此 同 為 美 國 法 及 我 國 之 立 法 原 則 , 而 基 於 例外 從 嚴 解 釋 之 法 則 , 論 述 何 者 屬 於 行行 政 機 關 內 部 擬 稿 而 不不 予 公 開 時 , 宜 採 納上 述 FOIA 之 審 查 標 準 加 以 限 縮 , 避 免 政 府 機 關 濫 用 此 豁 免 事 由 , 而 不不 當 侵害 人 民 知 的 權 利利 。 至 於 法 條 中 規 定 基 於 公 益 之 必 要 仍 得 公 開 或 提 供 , 此 標 準抽 象 而 不不 易 明 確 定 義 , 容 易 造 成 行行 政 機 關 之 恣 意 決 定 ( 不不 論 公 開 或 不不 公 開 )。反 觀 政 府 資 訊 公 開 辦 法 之 標 準 為 「 意 思 決 定 前 之 基 礎 事 實 」, 即 較 政 府 資 訊公 開 法 為 清 楚 而 切 確 , 此 立 法 方 式 即 較 為 可 採 。二 、 個 人 隱 私 、 職 業 上 秘 密 或 著 作 權 人 之 公 開 發 表 權司 法 院 大 法 官 會 議 解 釋 第 603 號 認 為 「 隱 私 權 雖 非 憲 法 明 文 列列 舉 之 權利利 , 惟 基 於 人 性 尊 嚴 與 個 人 主 體 性 之 維 護 及 人 格 發 展 之 完 整 , 並 為 保 護 個 人生 活 私 密 領領 域 免 於 他 人 之 侵 擾 及 個 人 資 料 之 自 主 控 制 , 隱 私 權 乃 為 不不 可 或 缺之 基 本 權 利利 , 而 受 憲 法 第 22 條 所 保 障 」。 若 基 於 憲 法 保 障 人 民 隱 私 權 之 意 旨 ,逕 認 落 入 隱 私 權 範 疇 者 , 均 為 豁 免 公 開 之 事 由 , 則 本 法 保 障 人 民 知 的 權 利利 之立 法 目 的 將 無 從 落 實 。 且 如 認 為 人 民 知 的 權 利利 亦 為 憲 法 保 障 之 基 本 權 利利 , 此二 項 基 本 權 利利 如 何 兼 顧 , 衝 突 時 孰 優 孰 劣 , 即 為 適 用 本 法 時 之 爭 點 所 在 。美 國 FOIA 豁 免 事 由 亦 有 類 似 之 規 定 49 , 其 規 定 之 內 容 並 非 毫 無 範 圍 , 而係 針 對 「 個 人 、 醫 療 及 其 他 類 似 之 檔 案 (personnel and medical files and similarfiles)」 及 「 限 於 執 法 目 的 所 蒐 集 資 訊 (records or information compiled for law48該 款 立 法 說 明 : 政 府 機 關 之 內 部 意 見 或 與 其 他 機 關 之 意 見 交 換 等 政 府 資 訊 , 如 與 公 開 或 提 供 , 因 有 礙機 關 最 後 決 定 之 作 成 且 易 茲 困 擾 , 例 如 對 於 不 同 意 見 之 人 加 以 攻 訐 , 自 應 限 制 公 開 或 不 與 提 供 , 為 對 於公 益 有 必 要 者 , 自 不 在 限 制 之 範 圍 。49U.S §552(b)(6)personnel and medical files and similar files the disclosure of which would constitute a clearlyunwarranted invasion of personal privacy 及 U.S §552(b)(7) records or information compiled for law enforcementpurposes, but only to the extent that the production of such law enforcement records or information(C) couldreasonably be expected to constitute an unwarranted invasion of personal privacy.

47 期 學 員 法 學 研 究 報 告 2889enforcement purposes)」, 且 決 定 是 否 公 開 時 也 應 考 量 是 否 造 成 個 人 隱 私 權之 侵 害 (constitute an unwarranted invasion of personal privacy)。 且 隨 著 美 國法 歷 年年 判 例 之 累 積 , 聯 邦 最 高 法 院 逐 漸 發 展 出 一 套 利利 益 衡 量 之 標 準 , 其 先 確立 FOIA 之 核 心 目 的 在 於 提 供 大 眾 取 得 「 有 關 政 府 的 資 訊 」 而 非 「 存 在 於 政府 所 控 制 檔 案 文 件 中 之 個 人 資 訊 」; 決 定 是 否 豁 免 公 開 則 視 「 個 人 隱 私 」 及「 公 共 利利 益 」 利利 益 衡 量 之 結 果 而 定 。 倘 個 人 隱 私 中 無 關 任 何 公 益 (publicinterest), 該 類 資 訊 即 依 豁 免 條 款 而 不不 公 開 ; 如 隱 私 利利 益 之 保 護 較 公 益 保 護 為優 先 , 則 該 類 資 訊 亦 不不 公 開 ; 反 之 , 資 訊 即 應 公 開 。 50筆 者 認 為 我 國 法 係 以 但 書 規 定 於 「 對 公 益 有 必 要 」、「 為 保 護 人 民 生 命 、身 體 、 健 康 有 必 要 」 及 「 經 當 事 人 同 意 者 」 方 例 外 公 開 資 訊 , 而 非 係 再 決 定是 否 公 開 十 即 考 量 上 列列 因 素 。 故 於 適 用 上 將 會 造 成 所 有 與 個 人 隱 私 相 關 之 事項 , 均 落 入 此 款 之 中 。 若 「 個 人 隱 私 」 範 疇 未 能 明 確 定 義 , 則 將 造 成 政 府 機關 無 限 擴 大 解 讀 「 個 人 隱 私 」 之 結 果 , 使 得 本 法 以 公 開 為 原 則 之 立 法 原 則 形同 虛 設 。 是 以 , 筆 者 以 為 , 審 酌 是 否 合 於 限 制 不不 公 開 ( 或 不不 予 提 供 ) 之 事 由時 , 也 應 審 究 人 民 「 知 的 權 利利 」 之 保 障 , 此 方 合 於 本 法 之 立 法 目 的 。至 於 本 款 認 為 關 於 人 民 職 業 上 之 秘 密 及 著 作 人 之 公 開 發 表 權 因 涉 及 當事 人 權 益 之 保 護 , 政 府 就 此 資 訊 自 應 限 制 公 開 51 。 然 查 何 為 「 職 業 上 秘 密 」概 念念 上 並 不不 明 確 , 則 須 仰 賴 他 法 之 補 充 ( 例 如 會 計 師 法 、 律 師 倫 理理 規 範 等 ),則 是 否 須 列列 入 本 法 或 是 以 他 法 為 具 體 之 規 定 即 有 審 酌 之 空 間 , 且 「 著 作 人 之公 開 發 表 權 」 似 應 於 著 作 權 法 中 加 以 規 定 , 方 為 適 宜 。52三 、 營 業 上 秘 密 或 經 營 事 業 有 關 之 資 訊本 款 及 第 九 款 之 目 的 均 在 保 障 事 業 經 營 者 於 事 業 上 營 業 秘 密 之 保 護 53 ,至 所 指 之 「 營 業 上 秘 密 」 是 否 等 同 營 業 秘 密 法 第 二 條 規 定 , 若 依 立 法 目 的 而斷 , 營 業 秘 密 法 之 目 的 在 於 保 障 企 業 之 競 爭 秩 序 , 而 政 府 資 訊 公 開 法 則 在 保障 人 民 知 的 權 利利 及 監 督 政 府 之 作 為 , 則 是 否 應 為 相 同 解 釋 即 不不 無 疑 問 。 美 國FOIA 亦 有 類 似 之 規 定 , 其 所 豁 免 公 開 者 為 「 商 業 秘 密 或 自 私 人 所 取 得 具 有特 權 或 被 保 密 之 商 業 或 金金 融 資 訊 」 54 , 然 而 美 國 法 並 無 我 國 但 書 之 規 定 , 故其 評 價 該 類 資 訊 得 否 為 豁 免 公 開 事 由 時 , 依 多 次 判 決 之 累 積 而 有 一 套 審 酌 的標 準 ; 且 對 於 何 為 「trade secret」、「commercial or financial information」 亦 有50 50U.S §552(b)(6)guide.515253參 本 款 之 立 法 說 明 。本 法 第 十 八 條 第 七 款 。同 條 第 九 款 之 立 法 理 由 :「 政 府 機 關 於 職 權 範 圍 內 作 成 或 取 得 公 營 事 業 機 構 經 營 之 有 關 資 料 , 往 往 涉 及其 營 業 上 秘 密 , 其 公 開 或 提 供 將 妨 害 其 經 營 上 之 正 當 利 益 者 , 自 應 限 制 公 開 或 不 予 提 供 ; 惟 對 公 益 有 必要 者 , 則 不 在 限 制 範 圍 」。54U.S §552(b)(4)This section does not apply to matters that are-(4)trade secrets and commercial or financialinformation obtained from a person and privileged or confidential.

2890 論 我 國 政 府 資 訊 公 開 法 之 限 制 公 開 事 由 - 與 美 國 資 訊 自 由 法 (FOIA) 豁 免 事 由 比 較較 為 詳 實 之 定 義 。 其 中 商 業 秘 密 (trade secret) 限 於 直 接 與 製 程 相 關 者 為 限 ,包 含 爲 製 作 、 準 備 、 混 合 商 業 產 品 而 具 有 價 值 之 計 畫 、 配 方 、 流流 程 及 設 備 而言 55 。 商 業 與 金金 融 資 訊 (commercial or financial information) 部 分 , 則 將 該 類資 訊 區 分 為 「 強 制 提 供 」 及 「 任 意 提 供 」 範 疇 , 若 屬 「 強 制 提 供 」 部 分 , 則視 公 開 是 否 損 及 政 府 將 來 必 要 蒐 集 資 訊 之 能 力力 或 是 否 對 資 訊 提 供 者 造 成 競爭 地 位 之 實 質 損 害 而 定 , 至 於 「 任 意 提 供 」 部 分 則 視 是 否 該 資 訊 為 提 供 者 慣例 不不 公 開 之 事 項 , 如 是 則 不不 予 公 開 。我 國 法 設 有 但 書 規 定 , 於 衡 量 是 否 限 制 公 開 之 資 訊 時 , 考 量 之 重 點 兼 有特 定 第 三 人 「 權 利利 、 地 位 、 正 當 利利 益 」 及 「 公 益 」 之 利利 益 衡 量 , 其 思 考 之 模式 與 美 國 FOIA 即 有 歧 異 , 從 而 於 此 範 圍 如 何 援 引 美 國 FOIA 以 為 補 充 , 抑或 由 政 府 機 關 ( 或 法 院 ) 發 展 我 國 之 審 酌 流流 程 則 留 待 時 間 觀 察 。伍 、 結 論綜 觀 上 述 豁 免 事 由 , 可 以 發 現 條 文 內 涵 不不 夠 明 確 及 程 序 保 障 不不 足 此 二 弊病 , 茲 說 明 如 下 :( 一 ) 定 義 不不 明 確限 制 公 開 事 由 中 , 立 法 機 關 透 過 許 多 不不 確 定 法 律 概 念念 , 不不 夠 明 確 之 情 況下 , 政 府 機 關 決 定 是 否 符 合 限 制 公 開 事 由 時 , 也 將 陷 入 不不 同 機 關 間 不不 同 解 讀之 情 況 。 我 國 立 法 原 則 認 政 府 資 訊 應 以 主 動 公 開 為 原 則 , 則 在 解 釋 例 外 不不 公開 事 由 時 , 即 須 參參 酌 「 例 外 從 嚴 解 釋 之 原 則 」 限 縮 豁 免 公 開 事 由 , 否 則 縱 然定 有 「 政 府 資 訊 公 開 法 」, 亦 僅 徒 具 形 式 。( 二 ) 程 序 保 障 不不 足政 府 機 關 審 酌 是 否 為 限 制 公 開 事 由 時 , 其 認 定 係 由 行行 政 機 關 所 掌 握 ; 且就 相 對 豁 免 公 開 事 由 審 酌 「 公 益 」「 保 障 人 民 生 命 、 身 體 、 健 康 有 必 要 者 」而 公 開 時 , 認 定 有 無 上 開 情 事 者 亦 屬 政 府 機 關 。 倘 其 認 定 與 人 民 相 異 時 , 申請 人 得 依 本 法 第 20 條 以 下 尋 求 救 濟 , 然 資 訊 當 事 人 ( 所 有 人 ) 如 何 就 經 政府 決 定 公 開 資 訊 一 事 ( 例 如 : 企 業 對 其 營 業 上 秘 密 遭 政 府 基 於 公 益 考 量 而 公開 時 ) 尋 求 救 濟 ? 筆 者 以 為 , 本 法 之 目 的 在 於 保 障 人 民 知 的 權 利利 , 藉 此 監 督政 府 作 為 , 並 非 係 由 此 法 而 使 他 人 得 以 窺 探 個 人 隱 私 或 以 此 為 手 段 獲 取 他 人營 業 上 秘 密 。 是 以 , 當 該 類 資 訊 可 能 損 及 第 三 人 利利 益 時 , 是 否 應 於 事 前 給 予其 程 序 保 障 , 使 其 得 以 有 機 會 主 張 、 捍 衛 自 身 權 益 。目 前 實 務 上 關 於 政 府 資 訊 公 開 之 案 件 有 限 , 實 務 上 就 人 民 請 求 政 府 提 供資 訊 之 回 應 , 往 往 流流 於 條 文 操 作 。 換 言 之 , 只 要 符 合 政 府 資 訊 公 開 法 第 1855U.S §552(b)(4)guide:a secret, commercially valuable plan, formula, process, or device that is used for the making,preparing, compounding, or processing of trade commodities and that can be said to be the end product of eitherinnovation or substantial effort." This definition requires that there be a "direct relationship" between the trade secretand the productive process.

47 期 學 員 法 學 研 究 報 告 2891條 文 義 者 , 即 允 許 政 府 機 關 不不 公 開 政 府 資 訊 , 如 最 高 行行 政 法 院 95 判 字 1433判 決 :「 上 訴 人 所 請 求 被 上 訴 人 提 供 78 年年 2 月 1 日 辦 理理 『 高 雄 市 國 小 附 設幼 稚 園 納 編 案 』 簽 呈 市 長 核 定 之 檔 案 , 因 該 檔 案 之 內 容 係 屬 被 上 訴 人 為 對 外表 示 有 關 幼 稚 園 教 師 納 編 案 之 內 部 準 備 作 業 文 件 , 核 屬 應 限 制 公 開 之 資訊 。」、 臺 北 高 等 行行 政 法 院 判 決 95 年年 度 訴 字 第 02719 號 判 決 :「 經 核 閱 被告 提 出 於 本 院 之 系 爭 計 畫 書 , 係 訴 外 人 蘭 馨 婦 幼 中 心 向 被 告 ( 內 政 部 ) 申 請外 籍 配 偶 照 顧 輔 導 基 金金 輔 助 之 申 請 表 及 計 畫 , 其 內 容 敘 及 計 畫 之 目 的 、 施 行行方 式 、 計 畫 效 益 之 評 估 , 與 訴 外 人 蘭 馨 婦 幼 中 心 之 業 務 有 關 , 涉 及 其 職 業 上之 秘 密 , 屬 於 行行 政 資 訊 公 開 辦 法 第 5 條 第 5 款 限 制 公 開 或 提 供 範 圍 。」、臺 北 高 等 行行 政 法 院 判 決 92 年年 度 訴 字 第 4396 號 判 決 :「 經 查 , 系 爭 四 則 函 文係 有 關 稀 釋 天 然 果 蔬 汁 飲 料 品 課 徵 貨 物 稅 疑 義 之 請 釋 函 及 相 關 機 關 間 意 見交 換 函 , 該 四 則 函 文 並 未 就 請 釋 個 案 具 體 作 成 是 否 課 稅 之 決 定 , 該 四 則 函 文均 屬 行行 政 資 訊 公 開 辦 法 第 五 條 第 三 款 所 定 與 其 他 機 關 間 之 意 見 交 換 疇 , 自 應限 制 公 開 或 提 供 , 故 被 告 否 准 原 告 所 請 , 並 無 違 誤 。」 等 等 均 屬 之 。 凡 申 請提 供 之 資 訊 落 入 條 文 文 義 所 得 解 釋 之 範 圍 內 , 行行 政 法 院 即 支 持 政 府 機 關 不不 予公 開 之 決 定 , 且 其 涵 攝 過 程 亦 欠 缺 說 理理 , 即 遽 認 系 爭 政 府 資 訊 屬 於 政 府 資 訊公 開 法 第 18 條 之 範 圍 。 如 此 運 作 之 結 果 造 成 「 例 外 」 反 倒 成 為 「 原 則 」,使 得 政 府 資 訊 實 質 上 流流 於 以 「 不不 公 開 」 為 原 則 , 而 與 立 法 意 旨 相 違 。我 國 政 府 資 訊 公 開 法 , 實 施 至 今 僅 短 短 兩 年年 許 , 許 多 條 文 應 如 何 運 作 均呈 現 渾 沌 狀狀 態 , 此 類 不不 足 之 處 除 可 採 納 他 國 發 展 之 情 況 外 , 也 仰 賴 政 府 機 關自 行行 補 足 具 體 審 查 標 準 , 在 決 定 應 採 行行 何 種 標 準 時 , 似 宜 回 歸 本 法 之 立 法 目的 , 方 能 確 實 落 實 本 法 制 定 之 旨 。