立法權介入獨立行政機關人事提名的憲法爭議 - 司法新聲

4立 法 權 介 入 獨 立 行 政 機 關 人 事 提 名 的 憲 法 爭 議比 例 共 同 推 薦 委 員 ( 分 別 為 三 名 和 十 五 名 ), 並 由 各 政 黨 ( 團 ) 依 其 在 立 法 院 所占 席 次 比 例 推 薦 學 者 、 專 家 組 成 之 提 名 審 查 委 員 會 審 查 ; 行 政 院 院 長 並 應 依 該 審查 會 同 意 之 名 單 提 名 及 送 立 法 院 同 意 後 任 命 5 , 而 大 法 官 釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 認為 依 該 規 定 , 行 政 院 人 事 決 定 權 實 質 上 可 謂 業 已 幾 近 完 全 遭 到 立 法 院 剝 奪 , 違 反憲 法 上 的 行 政 一 體 、 責 任 政 治 、 權 力 分 立 , 且 違 背 通 傳 會 設 計 為 獨 立 機 關 之 建 制目 的 , 亦 有 違 憲 法 所 保 障 之 通 訊 傳 播 自 由 , 故 違 憲 。 另 外 , 行 政 院 公 投 審 議 委 員會 雖 非 本 文 討 論 範 圍 內 之 獨 立 行 政 機 關 , 其 應 屬 行 政 院 內 不 具 行 政 機 關 性 質 之 行政 委 員 會 或 內 部 單 位 , 其 職 權 行 使 仍 具 有 一 定 獨 立 性 , 依 照 公 民 投 票 法 第 三 十 五條 第 一 項 「 行 政 院 公 民 投 票 審 議 委 員 會 , 置 委 員 二 十 一 人 , 任 期 三 年 , 由 各 政 黨依 立 法 院 各 黨 團 席 次 比 例 推 荐 , 送 交 主 管 機 關 提 請 總 統 任 命 之 。」 也 是 由 立 法 權所 掌 控 , 而 大 法 官 在 第 六 四 五 號 解 釋 中 認 為 , 該 條 文 實 質 上 完 全 剝 奪 行 政 院 依 憲法 應 享 有 之 人 事 任 命 決 定 權 , 顯 已 逾 越 憲 法 上 權 力 相 互 制 衡 之 界 限 , 自 屬 牴 觸 權力 分 立 原 則 而 違 憲 。第 三 節 行 政 立 法 分 享 模 式中 央 行 政 機 關 組 織 基 準 法 第 二 十 一 條 第 一 項 對 於 相 當 二 級 機 關 之 獨 立 行 政機 關 的 規 定 「 獨 立 機 關 之 首 長 、 副 首 長 及 其 合 議 制 之 成 員 , 均 應 明 定 其 任 職 期 限及 任 命 程 序 ; 相 當 二 級 機 關 者 , 由 一 級 機 關 首 長 提 名 經 立 法 院 同 意 後 任 命 之 ; 其他 機 關 由 一 級 機 關 首 長 任 命 之 。」 乃 是 以 法 律 賦 予 立 法 院 人 事 同 意 權 , 讓 行 政 立法 分 享 獨 立 行 政 機 關 的 人 事 決 定 權 。 此 外 , 法 院 組 織 法 第 六 十 六 條 第 七 項 :「 最高 法 院 檢 察 署 檢 察 總 長 由 總 統 提 名 , 經 立 法 院 同 意 任 命 之 , 任 期 四 年 , 不 得 連 任 。」雖 然 檢 察 總 長 並 非 本 文 所 欲 探 討 的 獨 立 行 政 機 關 , 但 其 在 行 政 體 制 內 也 是 具 有 一定 之 獨 立 性 , 也 是 以 法 律 讓 行 政 立 法 分 享 行 政 人 事 決 定 權 。第 三 章 立 法 權 介 入 人 事 提 名 是 否 違 反 責 任 政 治 ?- 以 NCC組 織 法 第 四 條 為 例雖 然 大 法 官 第 六 一 三 號 解 釋 認 為 , 獨 立 行 政 機 關 的 人 事 任 命 仍 須 適 用 憲 法 第五 十 六 條 ( 行 政 院 副 院 長 , 各 部 會 首 長 及 不 管 部 會 之 政 務 委 員 , 由 行 政 院 院 長 提請 總 統 任 命 之 。), 但 若 退 一 步 言 , 如 果 不 適 用 憲 法 第 五 十 六 條 , 立 法 權 介 入 獨立 行 政 機 關 的 人 事 提 名 , 是 否 會 有 責 任 政 治 的 危 機 ? 這 裡 我 們 以 NCC 組 織 法 第 四5國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 第 四 條 第 二 、 三 、 四 、 六 項 。

48 期 學 員 法 學 研 究 報 告 56條 為 例 來 說 明 , 該 第 四 條 規 定 由 行 政 院 及 立 法 院 各 政 黨 ( 團 ) 依 其 在 立 法 院 所占 席 次 比 例 共 同 推 薦 委 員 ( 分 別 為 三 名 、 十 五 名 ), 並 由 各 政 黨 ( 團 ) 依 其 在 立法 院 所 占 席 次 比 例 推 薦 學 者 、 專 家 組 成 之 提 名 審 查 委 員 會 審 查 ; 行 政 院 院 長 並 應依 該 審 查 會 同 意 之 名 單 提 名 及 送 立 法 院 同 意 後 任 命 , 這 樣 的 規 定 已 使 審 查 會 的 決定 實 質 拘 束 行 政 院 院 長 的 提 名 , 當 行 政 院 院 長 不 能 提 名 其 認 為 適 合 的 人 選 時 , 對責 任 政 治 必 然 會 有 影 響 , 這 裡 學 說 實 務 看 法 紛 陳 , 而 釋 字 第 六 一 三 號 也 有 表 示 意見 , 一 併 介 紹 分 析 之 。第 一 節 大 法 官 釋 字 第 六 一 三 號 解 釋解 釋 理 由 書 提 到 :「… 於 我 國 以 行 政 院 作 為 國 家 最 高 行 政 機 關 之 憲 法 架 構下 , 賦 予 獨 立 機 關 獨 立 性 與 自 主 性 之 同 時 , 仍 應 保 留 行 政 院 院 長 對 獨 立 機 關 重 要人 事 一 定 之 決 定 權 限 , 俾 行 政 院 院 長 得 藉 由 對 獨 立 機 關 重 要 人 員 行 使 獨 立 機 關 職權 之 付 託 , 就 包 括 獨 立 機 關 在 內 之 所 有 所 屬 行 政 機 關 之 整 體 施 政 表 現 負 責 , 以 落實 行 政 一 體 及 責 任 政 治 。…」然 而 通 傳 會 施 政 之 良 窳 , 與 通 傳 會 委 員 之 人 選 有 密 切 關 係 , 國 家 最 高 行 政 機關 之 行 政 院 既 然 於 行 政 一 體 , 必 須 為 包 括 通 傳 會 在 內 之 所 有 行 政 院 所 屬 機 關 之 整體 施 政 表 現 負 責 , 對 通 傳 會 委 員 之 具 體 人 事 必 須 擁 有 決 定 權 , 然 為 避 免 行 政 院 恣意 行 使 其 中 之 人 事 任 免 權 , 致 損 及 通 傳 會 之 獨 立 性 , 立 法 院 對 行 政 院 有 關 通 傳 會委 員 之 人 事 決 定 權 仍 非 不 能 施 以 一 定 限 制 , 以 為 制 衡 。 惟 權 力 之 相 互 制 衡 仍 有 其界 限 , 解 釋 理 由 書 強 調 :「… 除 不 能 牴 觸 憲 法 明 文 規 定 外 , 亦 不 能 … 或 導 致 責 任6國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 第 4 條 「( 第 一 項 ) 本 會 置 委 員 十 三 人 , 均 為 專 任 , 其 中 一 人 為 主任 委 員 , 特 任 , 對 外 代 表 本 會 ; 二 人 為 副 主 任 委 員 , 職 務 比 照 簡 任 第 十 四 職 等 ; 其 餘 委 員 , 職 務比 照 簡 任 第 十 三 職 等 。 委 員 任 期 為 三 年 , 任 滿 得 連 任 一 次 。( 第 二 項 ) 本 會 委 員 依 電 信 、 資 訊 、傳 播 、 法 律 或 財 經 等 專 業 學 識 或 實 務 經 驗 等 領 域 , 由 各 政 黨 ( 團 ) 接 受 各 界 舉 薦 , 並 依 其 在 立 法院 所 占 席 次 比 例 共 推 薦 十 五 名 、 行 政 院 院 長 推 薦 三 名 , 交 由 提 名 審 查 委 員 會 ( 以 下 簡 稱 審 查 會 )審 查 。 各 政 黨 ( 團 ) 應 於 本 法 施 行 日 起 十 五 日 內 完 成 推 薦 。( 第 三 項 ) 審 查 會 應 於 本 法 施 行 日 起十 日 內 , 由 各 政 黨 ( 團 ) 依 其 在 立 法 院 所 占 席 次 比 例 推 薦 十 一 名 學 者 、 專 家 組 成 。 審 查 會 應 於 接受 推 薦 名 單 後 , 二 十 日 內 完 成 審 查 , 本 項 審 查 應 以 聽 證 會 程 序 公 開 為 之 , 並 以 記 名 投 票 表 決 。 審查 會 先 以 審 查 會 委 員 總 額 五 分 之 三 以 上 為 可 否 之 同 意 , 如 同 意 者 未 達 十 三 名 時 , 其 缺 額 隨 即 以 審查 會 委 員 總 額 二 分 之 一 以 上 為 可 否 之 同 意 。 行 政 院 院 長 應 於 七 日 內 依 審 查 會 通 過 同 意 之 名 單 提名 , 並 送 立 法 院 同 意 後 即 任 命 之 。( 第 四 項 ) 前 二 項 之 推 薦 , 各 政 黨 ( 團 ) 未 於 期 限 內 完 成 者 ,視 為 放 棄 。( 第 五 項 ) 本 會 應 於 任 命 後 三 日 內 自 行 集 會 成 立 , 並 互 選 正 、 副 主 任 委 員 , 行 政 院 院長 應 於 選 出 後 七 日 內 任 命 。 主 任 委 員 、 副 主 任 委 員 應 分 屬 不 同 政 黨 ( 團 ) 推 薦 人 選 ; 行 政 院 院 長推 薦 之 委 員 視 同 執 政 黨 推 薦 人 選 。( 第 六 項 ) 委 員 任 滿 三 個 月 前 , 應 依 第 二 項 、 第 三 項 程 序 提 名新 任 委 員 ; 委 員 出 缺 過 半 時 , 其 缺 額 依 第 二 項 、 第 三 項 程 序 辦 理 , 繼 任 委 員 任 期 至 原 任 期 屆 滿 為止 。( 第 七 項 ) 首 屆 審 查 會 所 需 人 員 及 預 算 , 由 本 會 籌 備 處 支 應 。 第 二 屆 審 查 會 所 需 人 員 及 預 算 ,由 本 會 支 應 。」

6立 法 權 介 入 獨 立 行 政 機 關 人 事 提 名 的 憲 法 爭 議政 治 遭 受 破 壞 ( 本 院 釋 字 第 三 九 一 號 解 釋 參 照 )…」至 於 立 法 院 為 了 確 保 獨 立 機 關 之 專 業 性 與 獨 立 性 , 若 欲 對 行 政 權 所 擁 有 獨 立機 關 之 人 事 決 定 權 加 以 制 衡 , 大 法 官 提 出 了 六 種 方 式 , 第 一 , 用 人 資 格 之 一 般 性限 制 , 第 二 , 委 員 任 期 保 障 , 第 三 , 法 定 去 職 原 因 , 第 四 , 委 員 同 黨 籍 人 數 之 上限 , 第 五 , 委 員 交 錯 任 期 之 規 定 , 第 六 , 由 立 法 院 或 多 元 人 民 團 體 參 與 行 政 院 對通 傳 會 委 員 之 人 事 決 定 ( 這 部 分 , 立 法 者 有 一 定 之 自 由 形 成 空 間 , 惟 仍 不 得 侵 犯行 政 權 之 核 心 領 域 , 或 對 行 政 院 權 力 之 行 使 造 成 實 質 妨 礙 )。 至 於 其 他 方 式 , 只要 該 制 衡 設 計 確 有 助 於 降 低 、 摒 除 政 治 力 之 影 響 , 以 提 昇 通 傳 會 之 獨 立 性 , 進 而建 立 人 民 對 通 傳 會 能 超 然 於 政 黨 利 益 之 考 量 與 影 響 , 公 正 執 法 之 信 賴 , 自 亦 為 憲法 所 保 障 之 通 訊 傳 播 自 由 所 許 。然 依 通 傳 會 組 織 法 第 四 條 第 二 、 三 項 規 定 , 行 政 院 院 長 僅 能 推 薦 十 八 位 通 傳會 委 員 候 選 人 中 之 三 位 , 審 查 階 段 對 人 事 則 完 全 無 置 喙 餘 地 , 並 且 受 各 政 黨 ( 團 )依 政 黨 比 例 推 薦 組 成 之 審 查 會 審 查 通 過 之 名 單 所 拘 束 , 有 義 務 予 以 提 名 , 送 請 立法 院 同 意 , 對 經 立 法 院 同 意 之 人 選 並 有 義 務 任 命 為 通 傳 會 委 員 , 大 法 官 認 為 :「 行政 院 所 擁 有 者 事 實 上 僅 剩 名 義 上 之 提 名 與 任 命 權 , 以 及 在 整 體 選 任 程 序 中 實 質 意義 極 其 有 限 之 六 分 之 一 通 傳 會 委 員 候 選 人 之 推 薦 權 , 其 人 事 決 定 權 實 質 上 可 謂 業已 幾 近 完 全 遭 到 剝 奪 。 又 行 政 掌 法 律 之 執 行 , 執 行 則 賴 人 事 , 無 人 即 無 行 政 , 是行 政 權 依 法 就 具 體 之 人 事 , 不 分 一 般 事 務 官 或 政 治 任 命 之 政 務 人 員 , 擁 有 決 定權 , 要 屬 當 然 , 且 是 民 主 法 治 國 家 行 政 權 發 揮 功 能 所 不 可 或 缺 之 前 提 要 件 。 據 此 ,上 開 規 定 將 國 家 最 高 行 政 機 關 之 行 政 院 就 通 傳 會 委 員 之 具 體 人 事 決 定 權 實 質 上幾 近 完 全 剝 奪 , 除 為 憲 法 上 責 任 政 治 原 則 所 不 許 , 並 因 導 致 行 政 、 立 法 兩 權 關 係明 顯 失 衡 , 而 牴 觸 權 力 分 立 原 則 。」 7第 二 節 立 法 院 介 入 提 名 權 不 違 背 責 任 政 治第 一 項 功 能 性 考 量 - 根 本 排 除 責 任 政 治 原 則8論 者 主 張 獨 立 行 政 機 關 的 正 當 性 基 礎 來 自 任 務 本 身 , 是 只 要 任 務 本 身 之 特殊 性 足 以 證 立 設 置 獨 立 行 政 機 關 之 必 要 性 , 並 進 一 步 符 合 法 律 保 留 , 預 算 經 國 會78釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 理 由 書 第 四 段 。蘇 永 欽 , 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 的 合 憲 性 , 台 灣 本 土 法 學 雜 誌 , 第 82 期 ,2006 年 5 月 ,頁 101-102; 蘇 永 欽 , 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 釋 憲 案 補 充 理 由 書 , 台 灣 本 土 法 學 雜 誌 , 第 82期 ,2006 年 5 月 , 頁 144; 蘇 永 欽 , 沒 有 方 法 的 解 釋 只 是 一 個 政 治 決 定 - 簡 評 司 法 院 第 六 一 三 號解 釋 , 月 旦 法 學 雜 誌 , 第 136 期 ,2006 年 9 月 , 頁 9-10。

48 期 學 員 法 學 研 究 報 告 7審 議 , 再 加 上 程 序 透 明 義 務 , 促 進 公 眾 與 輿 論 等 外 部 監 督 9 , 獨 立 本 身 就 為 憲 法所 許 可 。 獨 立 既 為 憲 法 所 許 , 就 不 能 因 行 政 院 作 為 最 高 行 政 機 關 之 最 高 性 發 生 動搖 , 行 政 院 不 能 為 獨 立 行 政 機 關 負 責 , 而 指 摘 獨 立 行 政 機 關 之 建 制 違 反 責 任 政治 , 故 根 本 不 需 考 慮 責 任 政 治 的 問 題 ( 排 除 責 任 政 治 原 則 )。 倘 一 方 面 承 認 獨 立機 關 之 建 制 , 另 方 面 卻 又 要 求 責 任 政 治 , 則 是 悖 論 。 此 時 , 行 政 院 所 負 擔 責 任 責任 乃 形 式 上 責 任 ( 其 實 就 是 沒 責 任 ), 更 確 實 的 說 法 是 , 由 獨 立 行 政 機 關 直 接 向立 法 院 負 完 全 的 責 任 10 。 且 只 要 獨 立 本 身 沒 有 違 憲 之 虞 , 獨 立 機 關 構 成 員 產 生 的方 式 , 就 只 有 合 不 合 目 的 , 而 沒 有 合 不 合 憲 的 問 題 。且 如 果 行 政 院 真 的 要 藉 由 人 事 決 定 權 來 維 繫 對 立 法 院 的 責 任 政 治 要 求 , 那 除非 搭 配 任 期 交 錯 制 度 , 否 則 在 任 期 固 定 之 下 , 多 數 行 政 院 院 長 都 要 接 受 前 一 任 行政 院 院 長 所 選 任 的 獨 立 行 政 機 關 委 員 , 現 任 行 政 院 院 長 的 人 事 決 定 權 一 樣 遭 到 剝奪 , 大 法 官 卻 認 為 「 行 政 院 院 長 更 迭 時 , 獨 立 機 關 委 員 若 因 享 有 任 期 保 障 , 而 毋庸 與 行 政 院 院 長 同 進 退 , 雖 行 政 院 院 長 因 此 無 從 重 新 任 命 獨 立 機 關 之 委 員 , 亦 與責 任 政 治 無 違 , 且 根 據 公 務 員 懲 戒 法 第 四 條 第 二 項 規 定 , 行 政 院 院 長 於 獨 立 機 關委 員 有 違 法 、 失 職 情 事 , 而 情 節 重 大 , 仍 得 依 職 權 先 行 停 止 其 職 務 , 因 行 政 院 院長 仍 得 行 使 此 一 最 低 限 度 人 事 監 督 權 , 是 尚 能 維 繫 向 立 法 院 負 責 之 關 係 」, 並 未說 明 為 何 現 任 行 政 院 院 長 的 人 事 決 定 權 因 為 委 員 的 固 定 任 期 制 而 遭 到 剝 奪 , 不 會違 反 責 任 政 治 原 則 ? 11第 二 項 有 否 符 合 責 任 政 治 要 整 體 性 觀 察對 於 釋 字 第 六 一 三 號 多 數 意 見 認 為 , 通 傳 會 組 織 法 第 四 條 將 行 政 院 就 通 傳 會委 員 之 具 體 人 事 決 定 權 實 質 上 幾 近 完 全 剝 奪 , 違 反 憲 法 上 責 任 政 治 原 則 , 王 和雄 、 謝 在 全 大 法 官 於 釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 部 分 不 同 意 見 書 中 加 以 反 駁 12 。 其 先 說明 「 責 任 政 治 原 則 」 在 我 國 具 有 憲 法 位 階 ( 參 見 憲 法 第 六 十 三 條 、 憲 法 增 修 條 文9外 部 監 督 可 能 來 自 於 「 行 政 權 」、「 立 法 權 」、「 監 察 權 」、「 司 法 權 」, 參 見 李 念 祖 , 司 法 院 大 法官 釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 評 論 , 台 灣 本 土 法 學 雜 誌 , 第 87 期 ,2006 年 10 月 , 頁 85。10徐 正 戎 , 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 第 四 條 及 第 十 六 條 釋 憲 案 報 告 書 , 提 出 於 司 法 院 大 法 官為 審 理 行 政 院 就 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 第 四 條 及 第 十 六 條 有 違 憲 疑 義 聲 請 解 釋 乙 案 所 舉 行之 說 明 會 ,2006 年 3 月 8 日 , 頁 11-12。11參 見 李 念 祖 , 前 揭 註 9, 頁 85; 蘇 永 欽 , 沒 有 方 法 的 解 釋 只 是 一 個 政 治 決 定 - 簡 評 司 法 院 第六 一 三 號 解 釋 , 前 揭 註 錯 誤 ! 尚 未 定 義 書 籤 。, 頁 9。12至 於 有 否 違 反 「 行 政 一 體 原 則 」, 其 部 分 不 同 意 見 書 的 立 場 並 不 將 「 行 政 一 體 原 則 」 當 作 是 憲法 上 的 原 理 原 則 , 故 檢 驗 通 傳 會 組 織 法 第 四 條 的 合 憲 性 時 , 沒 有 把 「 行 政 一 體 原 則 」 當 作 檢 驗 的標 準 。

8立 法 權 介 入 獨 立 行 政 機 關 人 事 提 名 的 憲 法 爭 議第 三 條 第 二 項 第 一 款 第 三 款 ), 大 法 官 在 釋 字 第 三 八 七 號 、 第 四 六 一 號 、 第 四 六三 號 、 第 四 九 九 號 解 釋 亦 曾 闡 明 責 任 政 治 之 具 體 意 義 。 而 考 量 獨 立 機 關 之 建 制 具有 專 業 性 或 去 政 治 化 等 不 同 目 的 , 上 級 機 關 之 監 督 與 控 制 方 式 即 應 有 不 同 於 一 般行 政 機 關 之 設 計 「 從 而 , 欲 觀 察 獨 立 機 關 設 置 是 否 符 合 責 任 政 治 原 則 , 應 就 組 織 、制 度 與 程 序 等 各 個 面 向 , 為 整 體 性 、 合 併 性 與 加 總 性 之 觀 察 , 更 非 專 以 是 否 保 有人 事 決 定 權 定 之 。」 該 部 分 不 同 意 見 書 認 為 , 就 通 傳 會 之 組 織 、 制 度 與 行 使 職 權之 程 序 等 法 律 規 範 之 各 個 面 向 , 為 「 整 體 性 觀 察 」 13 , 應 認 為 行 政 院 對 於 通 傳 會之 整 體 施 政 表 現 , 負 擔 政 治 責 任 已 有 必 要 之 手 段 14 , 通 傳 會 組 織 法 第 四 條 與 責 任政 治 原 則 尚 屬 無 違 。第 三 項 只 要 不 違 反 民 主 原 則 即 無 責 任 政 治 之 違 背我 國 憲 法 目 前 雖 不 採 內 閣 制 , 但 憲 法 增 修 條 文 第 三 條 第 二 項 行 政 院 向 立 法 院負 責 之 意 旨 , 即 有 內 閣 制 的 特 色 , 其 理 論 基 礎 , 亦 不 必 僵 硬 式 地 直 接 解 為 行 政 院須 掌 握 包 括 人 事 權 之 所 有 行 政 權 而 施 以 指 揮 監 督 才 可 以 對 立 法 院 負 責 , 而 可 以 解為 行 政 院 對 立 法 院 負 責 是 基 於 民 主 原 則 , 行 政 院 對 立 法 院 負 責 之 責 任 政 治 , 其 背後 仍 有 民 主 原 則 為 基 礎 , 倘 符 合 民 主 原 則 , 自 無 責 任 政 治 違 反 之 問 題 15 。 而 通 傳會 (NCC) 之 委 員 產 生 方 式 等 , 係 直 接 依 立 法 院 之 政 黨 比 例 產 生 委 員 所 組 成 , 換言 之 , 通 傳 會 之 人 事 權 , 幾 乎 全 部 由 立 法 院 主 導 及 監 督 , 行 政 院 介 入 之 程 度 相 當13有 否 符 合 責 任 政 治 原 則 , 毋 寧 應 自 立 法 與 行 政 兩 權 分 立 制 衡 的 全 盤 憲 政 關 係 綜 合 評 價 , 石 世豪 , 通 傳 管 制 機 關 立 法 實 驗 喊 停 : 釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 待 續 , 台 灣 本 土 法 學 雜 誌 , 第 87 期 ,2006年 10 月 , 頁 82; 李 念 祖 , 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 釋 憲 案 憲 法 審 查 會 說 明 資 料 , 提 出 於 司 法院 大 法 官 為 審 理 行 政 院 就 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 第 四 條 及 第 十 六 條 有 違 憲 疑 義 聲 請 解 釋 乙案 所 舉 行 之 說 明 會 ,2006 年 3 月 8 日 , 頁 10-11。14依 照 釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 王 和 雄 、 謝 在 全 大 法 官 部 分 不 同 意 見 書 中 的 看 法 , 該 「 必 要 手 段 」包 含 「… 行 政 院 對 於 通 傳 會 委 員 不 僅 有 任 命 權 ( 詳 見 後 述 ) 及 一 定 之 提 名 權 , 且 依 通 傳 會 組 織 法第 十 三 條 第 一 、 四 、 五 項 規 定 , 通 傳 會 之 人 事 費 用 , 係 由 行 政 院 依 法 定 程 序 編 定 ; 通 訊 傳 播 監 督管 理 基 金 之 收 支 、 保 管 及 運 用 辦 法 , 由 行 政 院 訂 定 ; 相 關 基 金 額 度 無 法 支 應 通 訊 傳 播 監 督 管 理 基金 之 用 途 時 , 由 行 政 院 循 公 務 預 算 程 序 撥 款 支 應 ; 又 依 同 法 第 八 條 第 二 項 第 八 款 規 定 , 通 傳 會 內之 人 事 室 、 會 計 室 及 政 風 室 主 管 , 由 行 政 院 直 接 任 免 ; 委 員 會 相 關 人 員 之 職 稱 官 等 、 職 等 及 員 額均 應 依 法 編 制 , 相 關 之 機 關 編 制 、 預 算 員 額 與 人 員 任 免 等 , 仍 受 行 政 院 人 事 行 政 局 之 管 制 ( 行 政院 人 事 行 政 局 組 織 條 例 第 四 條 參 照 ), 該 會 處 務 規 程 亦 應 由 行 政 院 核 定 ; 且 中 央 主 計 機 關 仍 應 就委 員 會 之 決 算 編 成 總 決 算 書 , 一 併 呈 行 政 院 , 提 經 行 政 院 會 議 通 過 ( 決 算 法 第 二 十 一 條 參 照 );通 傳 會 並 無 自 行 提 出 法 律 案 於 立 法 院 之 權 限 , 仍 須 經 行 政 院 會 議 議 決 , 由 行 政 院 向 立 法 院 提出 。…」15論 者 認 為 , 二 級 獨 立 行 政 機 關 之 總 數 以 五 個 為 限 , 且 立 法 院 之 若 干 監 督 機 制 尚 得 運 用 之 情 形下 , 通 傳 會 等 獨 立 行 政 機 關 , 在 我 國 憲 政 體 制 下 , 尚 未 違 反 憲 法 增 修 條 文 第 三 條 第 二 項 行 政 院 向立 法 院 負 責 之 意 旨 ( 責 任 政 治 原 則 ), 參 見 江 耀 國 , 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 第 四 條 及 第 十 六條 釋 憲 案 意 見 書 , 提 出 於 司 法 院 大 法 官 為 審 理 行 政 院 就 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 第 四 條 及 第 十六 條 有 違 憲 疑 義 聲 請 解 釋 乙 案 所 舉 行 之 說 明 會 ,2006 年 3 月 8 日 , 頁 10-12。

48 期 學 員 法 學 研 究 報 告 9有 限 , 既 然 已 受 人 民 代 表 機 關 之 立 法 院 之 監 督 , 自 無 違 反 民 主 原 則 之 理 , 當 然 也不 會 違 反 責 任 政 治 原 則 了 。 16第 四 項 舉 重 以 明 輕 ?釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 王 和 雄 、 謝 在 全 大 法 官 部 分 不 同 意 見 書 提 出 「… 依 憲 法第 六 十 三 條 規 定 , 立 法 院 有 議 決 國 家 重 要 事 項 之 權 , 行 政 機 關 只 要 負 有 掌 理 國 家重 要 事 項 之 功 能 者 ( 除 憲 法 機 關 是 以 憲 法 規 定 作 為 設 置 之 依 據 外 ), 立 法 院 自 得制 定 法 律 加 以 設 置 , 至 於 機 關 內 部 組 織 方 式 、 人 員 配 置 , 既 屬 設 置 機 關 權 限 中 之次 要 事 項 , 衡 諸 「 有 為 重 要 事 項 之 權 者 , 自 得 為 次 要 事 項 (Cui licet quod majus nondebet minus est non licere)」 之 拉 丁 法 諺 , 立 法 院 對 於 該 次 要 事 項 自 有 決 定 之 形 成空 間 …」 而 既 然 立 法 創 設 獨 立 行 政 機 關 都 沒 有 違 反 責 任 政 治 的 問 題 , 那 剝 奪 行 政院 對 獨 立 行 政 機 關 人 事 之 選 任 權 這 種 輕 度 行 為 , 就 不 能 以 違 反 責 任 政 治 指 摘 之 。第 三 節 立 法 院 介 入 或 剝 奪 行 政 院 提 名 權 違 反 責 任 政 治 原 則釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 多 數 意 見 認 為 , 通 傳 會 組 織 法 第 四 條 將 行 政 院 就 通 傳 會委 員 之 具 體 人 事 決 定 權 實 質 上 幾 近 完 全 剝 奪 , 違 反 憲 法 上 責 任 政 治 原 則 , 而 針 對以 上 幾 點 不 同 的 看 法 ( 人 事 任 命 部 分 符 合 責 任 政 治 原 則 ), 許 宗 力 大 法 官 及 學 說上 有 提 出 反 駁 , 介 紹 如 下 。第 一 項 「 一 定 之 人 事 決 定 權 限 」 是 底 線許 宗 力 大 法 官 在 釋 字 第 六 一 三 號 協 同 意 見 書 提 到 ,「 對 事 的 指 揮 監 督 與 對 人的 任 免 乃 建 構 責 任 政 治 不 可 或 缺 的 兩 大 支 柱 。 為 防 責 任 政 治 因 獨 立 機 關 的 設 置 而遭 淘 空 , 因 此 無 論 事 的 方 面 , 如 何 鬆 動 行 政 首 長 的 指 揮 監 督 , 人 的 方 面 , 如 何 限縮 行 政 首 長 任 免 權 之 行 使 , 均 應 設 有 一 定 底 線 , 碰 觸 此 底 線 17 , 即 構 成 行 政 一 體16蔡 秀 卿 , 又 是 權 力 鬥 爭 的 犧 牲 品 - 試 評 大 法 官 釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 , 第 137 期 ,2006 年 10 月 ,頁 69-70; 蔡 秀 卿 , 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 釋 憲 聲 請 案 鑑 定 意 見 書 , 提 出 於 司 法 院 大 法 官 為審 理 行 政 院 就 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 第 四 條 及 第 十 六 條 有 違 憲 疑 義 聲 請 解 釋 乙 案 所 舉 行 之說 明 會 ,2006 年 3 月 8 日 , 頁 15-17; 釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 王 和 雄 、 謝 在 全 大 法 官 部 分 不 同 意 見書 中 也 有 相 似 看 法 :「… 責 任 政 治 係 指 政 府 各 部 門 直 接 向 代 表 民 意 之 立 法 院 負 責 , 間 接 向 全 民 負責 , 故 如 何 之 方 式 符 合 責 任 之 要 求 , 自 應 由 接 受 負 責 之 立 法 院 決 定 , 現 立 法 院 通 過 通 傳 會 組 織 法 ,即 可 推 知 立 法 院 肯 認 其 組 織 及 運 作 方 式 於 對 該 院 負 責 之 要 求 無 違 …」; 相 似 見 解 , 李 念 祖 , 前 揭註 13, 頁 35-36。17惟 許 宗 力 大 法 官 在 釋 字 第 六 一 三 號 協 同 意 見 書 另 外 強 調 「 即 使 未 至 碰 觸 底 線 , 亦 不 表 示 當 然為 憲 法 所 許 , 蓋 鬆 動 對 事 的 指 揮 監 督 , 或 限 縮 對 人 的 任 免 , 既 然 對 行 政 一 體 及 責 任 政 治 有 所 減 損 ,若 無 其 他 搭 配 之 補 強 設 計 , 以 彌 補 行 政 一 體 及 責 任 政 治 之 缺 損 , 仍 難 為 憲 法 所 容 。」

10立 法 權 介 入 獨 立 行 政 機 關 人 事 提 名 的 憲 法 爭 議與 責 任 政 治 的 當 然 違 反 (per se illegal)… 人 的 方 面 , 為 維 護 獨 立 機 關 的 專 業 性 與獨 立 性 , 一 般 均 從 規 定 用 人 資 格 、 任 期 保 障 等 項 限 縮 行 政 首 長 之 人 事 任 免 權 」 而多 數 意 見 指 出 , 行 政 院 既 為 國 家 最 高 行 政 機 關 ,「 賦 予 獨 立 機 關 獨 立 性 與 自 主 性之 同 時 , 仍 應 保 留 行 政 院 院 長 對 獨 立 機 關 重 要 人 事 一 定 之 決 定 權 限 , 俾 行 政 院 院長 得 藉 由 對 獨 立 機 關 重 要 人 員 行 使 獨 立 機 關 職 權 之 付 託 , 就 包 括 獨 立 機 關 在 內 之所 有 所 屬 行 政 機 關 之 整 體 施 政 表 現 負 責 , 以 落 實 行 政 一 體 及 責 任 政 治 。」 是 只 要保 留 行 政 院 對 獨 立 機 關 重 要 人 事 「 一 定 之 決 定 權 限 」, 即 不 致 碰 觸 底 線 , 而 與 行政 一 體 及 責 任 政 治 有 違 。 何 謂 「 一 定 之 決 定 權 限 」? 至 少 可 以 確 定 一 點 , 即 決 定權 限 必 須 是 存 在 的 , 不 能 夠 沒 有 , 否 則 就 不 是 「 一 定 之 決 定 權 限 」。 由 於 系 爭 規定 將 行 政 院 院 長 對 通 傳 會 委 員 之 人 事 決 定 權 「 實 質 上 幾 近 完 全 剝 奪 」 18 , 業 已 明顯 碰 觸 底 線 , 是 多 數 意 見 縱 使 未 詳 細 闡 明 「 一 定 之 決 定 權 限 」, 即 認 定 其 違 反 責任 政 治 。第 二 項 獨 立 行 政 機 關 無 法 脫 離 責 任 政 治 之 要 求是 如 果 能 以 各 種 理 由 將 獨 立 機 關 與 責 任 政 治 脫 鉤 , 則 系 爭 規 定 即 使 全 盤 剝 奪行 政 院 院 長 對 通 傳 會 委 員 之 選 任 權 , 亦 非 無 合 憲 之 可 能 , 針 對 上 述 「 功 能 性 考 量- 根 本 排 除 責 任 政 治 原 則 」 的 說 法 , 許 宗 力 大 法 官 在 釋 字 第 六 一 三 號 協 同 意 見 書認 為 ,「 只 要 獨 立 機 關 行 使 的 是 行 政 權 , 就 不 可 能 沒 有 政 治 責 任 問 題 , 憲 法 增 修條 文 第 三 條 第 二 項 根 據 責 任 政 治 原 理 所 為 之 設 計 , 很 難 想 像 會 有 例 外 。 如 果 行 政院 無 須 為 獨 立 機 關 施 政 負 責 , 就 表 示 獨 立 機 關 至 少 也 應 跳 過 行 政 院 , 由 自 己 直 接對 立 法 院 負 責 。 惟 倘 使 國 會 立 法 設 置 獨 立 機 關 , 並 讓 獨 立 機 關 直 接 對 國 會 負 責 ,即 意 謂 國 會 經 由 立 法 , 將 執 行 法 律 之 權 力 , 置 於 只 向 國 會 自 己 負 責 之 獨 立 機 關 官員 , 其 結 果 與 國 會 執 行 法 律 無 異 , 而 職 司 立 法 之 國 會 , 竟 兼 掌 法 律 之 執 行 , 其 侵犯 行 政 權 , 違 反 權 力 分 立 原 則 , 至 為 顯 然 。 是 既 然 基 於 權 力 分 立 , 通 傳 會 「 不 能 」跳 過 行 政 院 , 由 自 己 直 接 對 立 法 院 負 責 , 則 如 果 還 堅 持 行 政 院 「 無 須 」 為 通 傳 會負 責 , 勢 將 使 政 治 責 任 無 所 歸 屬 , 而 通 傳 會 淪 為 責 任 政 治 化 外 之 地 , 自 難 為 憲 法所 容 。… 要 之 , 憲 法 增 修 條 文 第 三 條 第 二 項 課 予 行 政 院 的 政 治 責 任 沒 有 例 外 , 任務 本 身 的 特 殊 性 充 其 量 只 能 證 成 設 置 獨 立 機 關 的 必 要 性 , 但 不 能 證 成 獨 立 機 關 得18釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 是 ,NCC 組 織 法 之 任 命 程 序 , 根 本 剝 奪 了 行 政 院 院 長 對 於 組 成 一 個 符 合「 政 黨 比 例 」 要 求 的 獨 立 行 政 機 關 的 人 事 決 定 權 , 參 見 劉 靜 怡 , 有 了 釋 字 六 一 三 , 我 們 可 以 怎 麼看 待 獨 立 行 政 機 關 ?, 台 灣 本 土 法 學 雜 誌 , 第 87 期 ,2006 年 10 月 , 頁 248。 觀 察 該 篇 文 章 上 下文 意 , 劉 教 授 所 謂 「 政 黨 比 例 」 指 的 是 「 同 黨 籍 人 數 上 限 」, 恐 讀 者 誤 會 , 在 此 予 以 說 明 。

48 期 學 員 法 學 研 究 報 告 11脫 免 於 責 任 政 治 之 要 求 , 進 而 切 斷 與 被 獨 立 對 象 之 行 政 院 間 之 所 有 人 事 與 事 務 監督 的 臍 帶 聯 繫 。」而 若 行 政 院 院 長 更 迭 , 獨 立 機 關 委 員 因 享 有 任 期 保 障 , 而 毋 庸 與 行 政 院 院 長同 進 退 , 可 能 面 臨 新 任 行 政 院 院 長 必 須 無 條 件 接 受 前 任 行 政 院 院 長 所 選 任 的 委員 , 卻 仍 須 為 獨 立 機 關 的 施 政 表 現 負 責 的 窘 境 , 任 期 制 度 即 有 違 反 責 任 政 治 的 疑義 。 然 許 宗 力 大 法 官 不 當 然 認 為 任 期 制 度 當 然 違 背 責 任 政 治 ,「 只 要 搭 配 交 錯 任期 制 度 之 設 計 , 使 新 行 政 院 院 長 至 少 仍 保 有 選 任 部 分 委 員 的 機 會 , 再 加 上 免 職 權的 賦 予 --- 即 使 是 一 定 條 件 限 制 下 的 免 職 權 ---, 使 行 政 院 院 長 仍 保 有 一 定 程 度 之 人事 監 督 , 足 以 認 定 行 政 院 與 獨 立 機 關 之 間 仍 存 在 著 最 起 碼 之 實 質 的 人 事 聯 繫 , 即非 無 認 定 合 憲 之 可 能 。」 19第 三 項 重 要 的 人 事 任 免 絕 非 輕 度 問 題針 對 立 法 創 設 獨 立 行 政 機 關 都 沒 有 違 反 責 任 政 治 的 問 題 , 那 剝 奪 行 政 院 對 獨立 行 政 機 關 人 事 之 選 任 權 這 種 輕 度 行 為 , 就 不 能 以 違 反 責 任 政 治 指 摘 的 說 法 , 許宗 力 大 法 官 在 釋 字 第 六 一 三 號 協 同 意 見 書 不 表 贊 同 ,「 如 果 人 事 組 成 真 的 只 是 合不 合 目 的 之 技 術 性 輕 度 問 題 , 貫 徹 獨 立 才 是 要 務 , 即 表 示 為 了 賦 予 獨 立 機 關 最 大程 度 之 獨 立 性 , 將 被 獨 立 對 象 之 行 政 院 對 獨 立 機 關 的 人 事 選 任 權 剝 奪 至 零 , 亦 不可 能 違 憲 ; 循 此 脈 絡 推 論 下 去 , 為 了 賦 予 獨 立 機 關 最 大 程 度 之 獨 立 性 , 將 被 獨 立對 象 之 行 政 院 對 獨 立 機 關 的 各 種 各 類 指 揮 監 督 權 剝 奪 殆 盡 , 也 無 違 憲 問 題 。 此 說如 果 成 立 , 即 與 賦 予 獨 立 機 關 憲 法 機 關 之 地 位 無 異 。 立 法 者 是 否 有 權 創 設 憲 法 機關 , 答 案 為 何 , 應 是 明 顯 不 過 了 。 此 外 須 指 出 者 , 重 要 的 人 事 任 免 從 來 是 憲 法 問題 , 而 不 是 無 關 於 憲 法 的 枝 節 性 、 技 術 性 問 題 , 否 則 憲 法 毋 庸 為 憲 法 機 關 及 部 會首 長 的 人 事 組 成 自 為 規 範 , 朝 野 、 行 政 與 立 法 兩 權 之 間 也 不 會 屢 次 為 獨 立 機 關 的人 事 任 命 權 歸 屬 激 烈 爭 執 , 並 掀 起 憲 法 爭 訟 。」第 四 項 人 事 決 定 權 的 剝 奪 不 可 「 視 而 不 見 」王 和 雄 、 謝 在 全 大 法 官 於 釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 部 分 不 同 意 見 書 中 認 為 ,「 欲觀 察 獨 立 機 關 設 置 是 否 符 合 責 任 政 治 原 則 , 應 就 組 織 、 制 度 與 程 序 等 各 個 面 向 ,為 整 體 性 、 合 併 性 與 加 總 性 之 觀 察 , 更 非 專 以 是 否 保 有 人 事 決 定 權 定 之 。」 在 本件 情 形 , 若 只 保 有 對 事 的 監 督 存 在 , 縱 使 切 斷 由 任 免 建 構 出 來 的 人 事 決 定 權 , 亦19釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 許 宗 力 大 法 官 協 同 意 見 書 。

12立 法 權 介 入 獨 立 行 政 機 關 人 事 提 名 的 憲 法 爭 議無 違 於 責 任 政 治 。 然 而 , 是 否 符 合 責 任 政 治 原 則 , 不 能 只 看 是 否 保 有 人 事 決 定 權 ,但 是 也 不 能 將 人 事 決 定 權 完 全 不 放 入 考 量 , 許 宗 力 大 法 官 在 釋 字 第 六 一 三 號 協 同意 見 書 認 為 ,「 責 任 政 治 原 本 是 建 構 在 對 人 與 對 事 這 兩 條 最 重 要 聯 繫 的 基 礎 上 ,現 因 獨 立 機 關 之 建 制 , 兩 條 聯 繫 同 時 削 弱 , 業 已 使 責 任 政 治 面 臨 嚴 酷 考 驗 , 則 切斷 其 中 一 條 , 只 留 下 一 條 , 留 下 來 的 這 條 微 弱 聯 繫 也 不 因 另 一 條 遭 切 斷 而 增 加 強度 , 弱 上 加 弱 , 豈 不 更 難 以 扛 起 政 治 責 任 ?」第 四 節 本 文 評 析 - 仍 不 符 責 任 政 治 原 則本 文 認 為 獨 立 行 政 機 關 委 員 任 命 必 須 依 照 憲 法 第 五 十 六 條 , 立 法 院 當 然 不 能透 過 法 律 賦 予 自 己 人 事 同 意 權 , 甚 至 是 提 名 權 。 但 退 一 步 言 , 即 使 認 為 不 須 適 用憲 法 第 五 十 六 條 , 通 傳 會 在 人 事 任 命 規 定 上 , 已 遭 立 法 權 介 入 提 名 權 的 部 分 , 甚至 行 政 院 院 長 對 通 傳 會 委 員 之 人 事 決 定 權 「 實 質 上 幾 近 完 全 被 剝 奪 」, 已 違 反 責任 政 治 原 則 , 以 下 針 對 違 反 責 任 政 治 原 則 再 補 充 說 明 之 。第 一 項 我 國 責 任 政 治 原 則 的 全 貌釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 理 由 書 :「… 民 主 政 治 以 責 任 政 治 為 重 要 內 涵 , 現 代 法治 國 家 組 織 政 府 , 推 行 政 務 , 應 直 接 或 間 接 對 人 民 負 責 。 根 據 憲 法 增 修 條 文 第 三條 第 二 項 規 定 , 行 政 院 應 對 立 法 院 負 責 , 此 乃 我 國 憲 法 基 於 責 任 政 治 原 理 所 為 之制 度 性 設 計 。…」 具 體 指 出 , 我 國 憲 法 上 的 責 任 政 治 的 具 體 表 現 乃 是 「 行 政 院 應對 立 法 院 負 責 」( 憲 法 增 修 條 文 第 三 條 第 二 項 ), 但 行 政 院 難 道 只 對 立 法 院 負 責嗎 ? 我 國 責 任 政 治 的 設 計 其 他 面 向 為 何 ? 20 其 實 , 自 從 歷 次 修 憲 後 , 總 統 直 接 民選 , 行 政 院 院 長 的 任 免 不 須 經 立 法 院 同 意 , 已 經 在 行 政 權 具 有 直 接 民 主 正 當 性 ,切 斷 了 行 政 權 和 立 法 權 間 的 相 互 依 賴 關 係 , 行 政 權 和 立 法 權 兩 者 互 不 具 有 從 屬 關係 , 是 處 於 「 對 等 制 衡 」 的 關 係 ( 暫 且 不 論 是 總 統 制 還 是 雙 首 長 制 , 但 絕 非 內 閣制 ), 行 政 院 院 長 除 了 依 憲 法 增 修 條 文 第 三 條 第 二 項 對 立 法 院 負 責 之 外 , 因 為 行政 院 院 長 由 總 統 全 權 任 免 , 也 「 應 該 」 對 總 統 負 責 , 而 具 有 直 接 民 主 正 當 性 的 總統 也 必 須 直 接 向 人 民 負 責 , 這 才 是 我 國 憲 法 下 責 任 政 治 原 則 的 全 貌 。 可 惜 的 是 ,大 法 官 在 歷 次 關 於 行 政 立 法 兩 權 的 憲 政 爭 議 中 ( 例 如 釋 字 第 五 二 O 號 、 第 五 八 五號 等 ), 都 沒 有 好 好 交 代 清 楚 或 釐 清 行 政 、 立 法 的 關 係 , 而 這 卻 是 這 類 案 件 很 重20本 號 解 釋 對 於 責 任 政 治 的 思 考 僅 限 於 傳 統 內 閣 制 之 行 政 權 對 立 法 權 負 責 之 思 考 , 對 於 歷 次 修憲 以 來 國 家 體 制 之 變 動 對 責 任 政 治 之 影 響 , 似 未 能 多 加 著 墨 , 參 見 周 志 宏 , 釋 字 第 六 一 三 號 解 釋與 獨 立 機 關 的 未 來 , 月 旦 法 學 雜 誌 , 第 137 期 ,2006 年 10 月 , 頁 12、19。

48 期 學 員 法 學 研 究 報 告 13要 的 前 提 探 討 。 否 則 大 法 官 每 每 在 多 號 解 釋 中 強 調 行 政 向 立 法 負 責 的 責 任 政 治 設計 , 難 免 讓 人 忽 略 其 他 責 任 政 治 的 面 向 , 甚 至 認 為 只 要 在 立 法 院 監 督 控 制 之 下 ,就 不 會 有 責 任 政 治 的 問 題 。第 二 項 立 院 介 入 提 名 使 責 任 政 治 失 其 依 據「 按 作 為 國 家 最 高 行 政 機 關 之 行 政 院 固 因 於 行 政 一 體 , 必 須 為 包 括 通 傳 會 在內 之 所 有 行 政 院 所 屬 機 關 之 整 體 施 政 表 現 負 責 」 21 依 本 文 在 之 前 對 於 獨 立 行 政 機關 在 政 策 形 成 的 部 分 討 論 , 即 使 是 「 標 準 型 」 的 獨 立 行 政 機 關 , 在 政 策 決 定 上 亦非 完 全 獨 立 , 行 政 院 於 此 範 圍 仍 有 指 揮 獨 立 行 政 機 關 的 空 間 , 對 此 行 政 院 仍 要 負起 政 治 責 任 , 若 在 具 體 人 事 的 決 定 上 ( 提 名 權 ) 可 以 讓 立 法 院 分 一 杯 羹 , 而 行 政院 仍 要 為 獨 立 行 政 機 關 的 施 政 負 責 , 在 責 任 政 治 上 將 失 其 依 據 , 畢 竟 獨 立 行 政 機關 之 施 政 表 現 , 與 其 人 選 有 密 切 關 係 , 故 行 政 院 應 擁 有 具 體 人 事 決 定 權 ( 提 名權 )。第 三 項 民 主 原 則 的 「 誤 用 」對 於 前 述 「 行 政 院 對 立 法 院 負 責 是 基 於 民 主 原 則 , 行 政 院 對 立 法 院 負 責 之 責任 政 治 , 其 背 後 仍 有 民 主 原 則 為 基 礎 , 倘 符 合 民 主 原 則 , 自 無 責 任 政 治 違 反 之 問題 」 的 說 法 , 本 文 認 為 這 是 對 我 國 憲 政 體 制 的 「 張 冠 李 戴 」, 這 種 「 民 主 原 則 至上 」 的 看 法 , 頂 多 只 能 說 明 在 有 「 國 會 至 上 」 傳 統 的 內 閣 制 國 家 , 而 依 照 前 一 段的 看 法 , 我 國 目 前 中 央 政 府 體 制 絕 非 內 閣 制 , 在 此 恐 無 法 以 「 他 國 制 度 如 何 , 從而 在 我 國 應 屬 合 憲 」 的 論 證 方 式 22 , 作 為 解 決 我 國 憲 政 問 題 的 方 法 論 。 否 則 , 立法 院 若 依 據 民 主 原 則 而 立 法 規 定 大 法 官 、 考 試 委 員 、 監 察 委 員 甚 至 行 政 院 各 部 會首 長 都 需 依 政 黨 比 例 分 配 , 不 但 明 白 違 反 憲 法 規 定 , 侵 犯 行 政 院 具 體 人 事 決 定 權( 行 政 院 各 部 會 首 長 ), 重 點 是 , 在 我 國 行 政 權 、 立 法 權 都 具 備 民 主 正 當 性 時 ,大 法 官 、 考 試 委 員 、 監 察 委 員 在 人 事 任 命 上 民 主 正 當 性 是 來 自 總 統 和 立 法 院 , 這也 是 憲 法 的 價 值 決 定 , 立 法 院 若 透 過 法 律 以 政 黨 比 例 獨 佔 大 法 官 、 考 試 委 員 、 監察 委 員 的 人 事 , 不 顧 總 統 的 民 主 正 當 性 , 這 種 「 一 半 」 的 民 主 原 則 正 是 對 民 主 原則 的 「 誤 用 」。2122大 法 官 釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 理 由 書 第 四 段 。陳 淑 芳 , 獨 立 機 關 之 設 置 及 其 人 事 權 - 評 司 法 院 大 法 官 釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 , 月 旦 法 學 雜 誌 ,第 137 期 ,2006 年 10 月 , 頁 46-47。

14立 法 權 介 入 獨 立 行 政 機 關 人 事 提 名 的 憲 法 爭 議第 四 項 審 查 會 違 反 民 主 原 則 與 責 任 政 治 原 則若 真 的 要 講 違 反 民 主 原 則 及 責 任 政 治 原 則 , 審 查 會 是 由 立 法 院 各 政 黨 ( 團 )透 過 政 黨 比 例 方 式 推 薦 組 成 ( 完 全 由 私 人 組 成 之 審 查 會 ), 其 決 議 竟 可 拘 束 行 政院 院 及 立 法 院 , 才 是 真 正 違 反 民 主 原 則 與 責 任 政 治 原 則 23 。 申 言 之 , 若 將 審 查 會定 位 為 行 使 行 政 權 之 委 員 會 , 審 查 會 係 由 十 一 名 學 者 、 專 家 組 成 之 專 家 委 員 會 ,性 質 上 屬 於 「 私 人 參 與 組 成 之 行 政 委 員 會 」, 且 屬 完 全 由 私 人 組 成 者 。 但 是 , 該審 查 會 所 作 成 之 審 查 結 果 , 卻 具 有 強 制 拘 束 行 政 院 之 效 力 , 行 政 院 院 長 應 於 七 日內 依 審 查 會 通 過 同 意 之 名 單 提 名 , 並 送 立 法 院 同 意 後 即 任 命 之 。 也 就 是 , 此 一 「 完全 由 私 人 組 成 之 行 政 委 員 會 」 所 作 之 決 定 , 竟 然 具 有 拘 束 行 政 院 之 效 力 , 甚 至 實質 上 拘 束 立 法 院 , 此 種 設 計 顯 然 違 反 民 主 原 則 與 責 任 政 治 原 理 24 。第 四 章 介 入 ( 剝 奪 ) 人 事 提 名 權 是 否 侵 害 「 行 政 權 核 心 領域 」 而 違 反 權 力 分 立 原 則即 使 獨 立 行 政 機 關 的 人 事 任 命 不 適 用 憲 法 第 五 十 六 條 , 但 立 法 權 若 介 入 或 剝奪 人 事 提 名 權 , 是 否 會 侵 害 「 行 政 權 核 心 領 域 」 呢 ? 在 回 答 這 個 問 題 之 前 , 我 們必 須 先 討 論 , 我 國 憲 法 是 否 存 在 行 政 權 核 心 領 域 ? 若 有 , 那 獨 立 行 政 機 關 的 人 事任 命 ( 提 名 權 ) 是 否 在 行 政 權 核 心 領 域 的 範 圍 內 ? 以 下 分 三 個 層 次 討 論 之 。第 一 節 我 國 憲 法 是 否 存 在 行 政 權 核 心 領 域第 一 項 對 行 政 權 核 心 領 域 的 質 疑論 者 援 引 憲 法 第 六 十 三 條 ( 所 有 重 要 事 項 都 是 都 是 行 政 立 法 的 共 同 核 心 範圍 ) 及 釋 字 第 五 二 ○ 號 解 釋 , 說 明 我 國 行 政 院 施 政 的 民 主 正 當 性 是 建 立 於 立 法 院的 支 持 上 , 很 難 建 立 起 行 政 權 核 心 領 域 的 概 念 , 且 釋 字 第 五 二 ○ 號 解 釋 也 承 認 核四 預 算 的 「 執 行 」 並 非 行 政 權 核 心 25 , 要 承 認 我 國 有 牢 不 可 破 的 行 政 核 心 更 是 不23參 見 行 政 院 , 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 釋 憲 案 聲 請 書 , 台 灣 本 土 法 學 雜 誌 , 第 82 期 ,2006年 5 月 , 頁 80-81; 陳 淑 芳 , 前 揭 註 22, 頁 56。24另 參 見 釋 字 第 六 一 三 號 許 宗 力 大 法 官 協 同 意 見 書 :「 本 席 質 疑 者 , 該 審 查 委 員 會 之 委 員 既 非 由人 民 選 出 , 亦 非 由 公 權 力 機 關 選 任 , 而 是 完 完 全 全 由 政 黨 推 薦 所 組 成 , 這 種 民 間 團 體 之 決 定 竟 可以 拘 束 行 政 院 之 提 名 權 , 無 異 於 欠 缺 民 主 正 當 性 而 行 使 公 權 力 , 其 與 民 意 政 治 有 違 , 亦 至 為 明 顯 。」25大 法 官 釋 字 第 五 二 ○ 號 解 釋 理 由 書 :「… 果 如 聲 請 機 關 所 主 張 , 執 行 法 定 預 算 屬 於 行 政 權 之 核心 領 域 , 行 政 機 關 執 行 與 否 有 自 由 形 成 之 空 間 , 則 遇 有 立 法 院 通 過 之 預 算 案 不 洽 其 意 , 縱 有 窒 礙難 行 之 情 事 , 儘 可 俟 其 公 布 成 為 法 定 預 算 後 不 予 執 行 或 另 作 其 他 裁 量 即 可 , 憲 法 何 須 有 預 算 案 覆議 程 序 之 設 。…」

48 期 學 員 法 學 研 究 報 告 15可 能 26 。 而 在 德 國 公 法 學 界 從 新 興 起 討 論 行 政 保 留 概 念 , 主 要 是 二 次 戰 後 , 面 對立 法 權 的 膨 脹 , 束 縛 了 行 政 權 的 自 由 發 展 , 學 者 遂 開 始 討 論 起 行 政 保 留 的 概 念27 , 且 尚 停 留 在 學 說 討 論 的 層 次 而 無 一 定 論 , 我 國 憲 法 解 釋 上 是 否 要 引 用 此 一 概念 , 仍 須 三 思 。 28 也 有 論 者 以 為 , 權 力 分 立 必 須 以 「 民 主 原 則 」 和 「 人 權 保 障 」為 前 提 , 若 承 認 行 政 權 核 心 領 域 等 於 是 承 認 不 受 人 權 保 障 及 民 主 原 則 拘 束 之 領域 , 亦 等 於 承 認 不 受 人 民 直 接 或 間 接 監 督 之 領 域 , 故 行 政 權 根 本 無 法 存 在 所 謂 核心 領 域 。 29第 二 項 本 文 承 認 行 政 權 核 心 領 域 - 行 政 立 法 分 立 對 抗本 文 認 為 「 行 政 權 核 心 領 域 的 概 念 」, 係 指 「 行 政 權 在 某 一 具 有 憲 法 位 階 的領 域 具 有 一 定 的 自 主 空 間 , 在 該 領 域 立 法 者 不 得 侵 入 或 不 得 過 份 規 範 」, 這 也 是「 行 政 保 留 」 的 概 念 30 。 本 文 同 意 廖 元 豪 教 授 的 觀 察 , 各 國 究 竟 承 不 承 認 「 行 政保 留 」, 或 其 範 圍 為 何 , 須 視 該 國 憲 法 中 行 政 權 和 立 法 權 的 關 係 而 定 , 不 能 一 概而 論 , 一 般 說 來 ,「 行 政 權 的 正 當 性 愈 依 附 於 立 法 權 , 則 愈 難 以 建 立 「 行 政 保 留 」之 概 念 」 31 。 因 為 , 當 整 個 行 政 權 的 民 主 正 當 性 都 是 來 自 於 立 法 權 的 授 與 時 , 行政 部 門 想 要 建 立 一 個 不 受 到 立 法 權 干 預 的 空 間 , 是 相 當 困 難 的 。德 國 為 典 型 的 內 閣 制 , 其 政 府 之 民 主 正 當 性 來 自 於 國 會 , 在 德 國 之 憲 政 體 制26參 見 蘇 永 欽 , 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 的 合 憲 性 , 前 揭 註 8, 頁 103-104; 蘇 永 欽 , 國 家 通訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 釋 憲 案 補 充 理 由 書 , 前 揭 註 8, 頁 144-146; 蘇 永 欽 , 沒 有 方 法 的 解 釋 只 是一 個 政 治 決 定 - 簡 評 司 法 院 第 六 一 三 號 解 釋 , 前 揭 註 8, 頁 14-15。27 1985 年 德 國 公 法 學 會 所 探 討 的 主 題 即 「 行 政 保 留 」( 行 政 權 核 心 領 域 ), 探 討 「 行 政 是 否 存 在著 不 受 議 會 干 預 之 執 行 權 的 職 務 構 成 單 位 」, 兩 位 報 告 人 Hartmut Maurer 與 Friedrich E. Schnapp 其論 述 的 結 論 正 好 相 反 。 參 見 陳 春 生 , 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 釋 憲 案 說 明 書 , 提 出 於 司 法 院 大法 官 為 審 理 行 政 院 就 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 第 四 條 及 第 十 六 條 有 違 憲 疑 義 聲 請 解 釋 乙 案 所舉 行 之 說 明 會 ,2006 年 3 月 8 日 , 頁 3-4。28參 見 陳 新 民 , 試 論 NCC 組 織 法 的 違 憲 性 問 題 , 台 灣 本 土 法 學 雜 誌 , 第 八 三 期 ,2006 年 6 月 ,頁 13-16; 李 念 祖 , 前 揭 註 13, 頁 19-20。29參 見 蔡 秀 卿 , 前 揭 註 16, 頁 62-63。30關 於 行 政 保 留 的 定 義 , 學 說 多 有 說 明 , 參 見 吳 庚 ,「 行 政 法 之 理 論 與 實 用 」, 第 八 版 ,2003 年 ,頁 139( 行 政 保 留 係 指 受 憲 法 保 障 之 行 政 自 主 地 位 ); 林 錫 堯 ,「 行 政 法 要 義 」,1998 年 , 頁 26( 行政 保 留 乃 是 具 有 憲 法 效 力 的 、 避 免 國 會 干 涉 的 、 行 政 權 得 自 己 形 成 的 領 域 ); 陳 敏 ,「 行 政 法 總 論 」,1998 年 , 頁 144( 行 政 對 特 定 之 事 項 或 行 為 方 式 , 具 有 獨 佔 之 規 制 權 限 或 規 制 特 權 , 在 此 一 範 圍內 , 立 法 機 關 並 無 規 制 權 限 , 或 則 僅 具 有 補 充 之 規 制 權 限 ); 黃 錦 堂 , 行 政 組 織 法 之 基 本 問 題 ,收 錄 於 翁 岳 生 編 「 行 政 法 2000」, 上 冊 ,2000 年 , 頁 287( 行 政 作 為 一 個 整 體 , 其 應 有 自 我 負 責的 領 域 , 不 受 到 立 法 、 司 法 之 干 涉 )。 翁 岳 生 , 行 政 之 概 念 與 種 類 , 收 錄 於 翁 岳 生 編 「 行 政 法 2000」,上 冊 ,2000 年 , 頁 16( 行 政 保 留 係 指 行 政 的 組 織 權 、 用 人 權 、 預 算 編 制 及 審 計 權 , 不 宜 受 到 過渡 的 控 制 與 限 制 )。31參 閱 廖 元 豪 , 論 我 國 憲 法 上 之 「 行 政 保 留 」- 以 行 政 、 立 法 兩 權 關 係 為 中 心 , 東 吳 法 律 學 報第 十 二 卷 第 一 期 ,2002 年 , 頁 1 以 下 , 頁 26。

16立 法 權 介 入 獨 立 行 政 機 關 人 事 提 名 的 憲 法 爭 議下 , 想 要 建 構 所 謂 「 行 政 保 留 」 的 理 論 來 對 抗 立 法 者 的 侵 入 , 有 其 困 難 性 。 論 者以 為 32 「 在 法 律 秩 序 內 , 行 政 是 基 於 法 律 之 授 權 而 為 執 行 , 並 無 法 律 不 得 侵 入 之行 政 領 域 」,「 行 政 權 之 功 能 固 應 予 以 保 障 , 但 並 無 立 法 機 關 不 得 介 入 之 行 政 保留 」。法 國 第 五 共 和 憲 法 , 其 中 央 政 府 體 制 為 「 半 總 統 制 」(Semi-PresidentailSystem) 或 「 雙 首 長 制 」 33 , 總 統 和 總 理 各 自 擁 有 部 分 的 行 政 權 , 整 體 的 行 政 權會 分 裂 或 合 一 須 視 國 會 選 舉 結 果 而 定 。 法 國 憲 法 第 三 十 七 條 規 定 「 凡 不 屬 於 法 律範 圍 之 事 項 , 蓋 具 命 令 之 性 質 」, 而 第 三 十 四 條 則 明 文 列 舉 十 七 項 法 律 所 得 規 定之 事 項 。 不 但 將 「 命 令 」 與 「 法 律 」 所 得 規 範 的 領 域 , 明 文 劃 分 , 使 其 各 有 所 轄 、分 庭 抗 禮 。 且 國 會 的 立 法 權 是 列 舉 規 定 , 凡 未 規 定 應 由 法 律 所 規 範 的 事 項 , 均 由行 政 命 令 加 以 規 範 。 34 在 此 一 行 政 專 屬 領 域 , 國 會 若 立 法 加 以 規 範 , 會 遭 到 違 憲的 指 摘 , 故 在 法 國 憲 法 上 ,「 行 政 保 留 」 的 空 間 是 很 大 的 。美 國 的 總 統 制 乃 以 權 力 分 立 原 則 為 基 礎 , 行 政 、 立 法 兩 權 之 間 是 對 等 的 制 衡關 係 , 而 非 負 責 關 係 。 此 與 歐 洲 立 法 優 位 、 議 會 優 位 的 傳 統 大 異 其 趣 35 。 而 美 國制 憲 目 的 之 一 , 就 是 要 創 設 一 個 「 獨 立 於 國 會 之 外 的 行 政 權 」, 以 「 防 止 國 會 專權 之 弊 , 以 及 增 進 政 府 行 政 之 效 率 」 36 。 但 是 「 依 法 行 政 」 還 是 美 國 的 憲 法 原 則 ,「 法 律 優 位 」 與 「 法 律 保 留 」 也 是 行 政 所 應 受 到 的 拘 束 , 在 「 依 法 行 政 」 的 大 原則 下 , 仍 留 有 部 分 行 政 的 憲 法 自 主 空 間 , 不 容 許 立 法 權 任 意 侵 犯 。 因 此 , 美 國 憲法 上 ,「 行 政 保 留 」 仍 具 有 一 定 的 空 間 。我 國 現 行 憲 法 有 關 行 政 與 立 法 兩 權 的 關 係 , 如 同 我 們 之 前 的 結 論 , 並 非 「 行政 依 附 於 立 法 」, 而 是 帶 有 相 互 分 立 、 制 衡 的 色 彩 ,『 既 然 兩 者 分 立 , 相 互 制 衡 ,自 不 能 謂 只 有 「 立 法 監 督 、 控 制 行 政 」 的 單 向 關 係 , 而 應 承 認 行 政 亦 有 相 當 程 度的 自 主 空 間 , 立 法 權 若 對 行 政 權 干 預 過 渡 , 即 有 違 憲 之 嫌 。』 37 , 且 行 政 院 施 政3233參 閱 陳 敏 , 前 揭 註 30, 頁 144。參 閱 湯 德 宗 , 論 九 七 修 憲 後 的 憲 法 結 構 - 憲 改 工 程 的 另 類 選 擇 , 收 錄 於 「 權 力 分 立 新 論 卷 一 :憲 法 結 構 與 動 態 平 衡 」, 元 照 出 版 ,2005 年 4 月 , 頁 21-22; 許 志 雄 , 從 比 較 憲 法 觀 點 論 「 雙 首長 制 」, 月 旦 法 學 雜 誌 , 二 十 六 期 ,1997 年 , 頁 30 以 下 。34參 見 許 有 為 , 法 國 第 五 共 和 制 憲 法 總 統 與 總 理 職 權 : 以 其 憲 政 發 展 與 理 論 背 景 為 中 心 , 國 立台 灣 大 學 法 律 學 研 究 所 碩 士 論 文 ,1994 年 , 頁 176-78。35 See BRUCE ACKERMAN, Dual Democracy and Judicial Review, WE THE PEOPLE: FOUNDATIONS,7-10(1991); 另 參 閱 李 鴻 禧 , 違 憲 審 查 思 想 史 之 比 較 研 究 - 戰 前 美 、 德 、 法 、 日 之 縱 剖 , 收 於 氏著 「 違 憲 審 查 論 」, 四 版 ,1994 年 , 頁 45 以 下 , 頁 63, 頁 65-66。36參 閱 林 子 儀 , 美 國 總 統 的 行 政 首 長 權 與 獨 立 行 政 管 制 委 員 會 , 收 錄 於 「 當 代 公 法 理 論 」,1993年 , 頁 93 以 下 , 頁 97。37參 閱 廖 元 豪 , 前 揭 註 31, 頁 1 以 下 , 頁 30。

48 期 學 員 法 學 研 究 報 告 17的 民 主 正 當 性 並 不 來 自 於 立 法 院 , 不 能 任 意 拿 「 民 主 原 則 」 就 想 干 預 所 有 的 行 政空 間 , 故 我 國 現 行 體 制 下 應 有 「 行 政 權 核 心 領 域 」 的 憲 法 空 間 , 38 而 大 法 官 也 明白 承 認 39 。第 二 節 行 政 權 核 心 領 域 是 否 包 含 獨 立 行 政 機 關 人 事 提 名 權 ?第 一 項 大 法 官 釋 字 第 六 一 三 號 見 解釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 理 由 書 認 為 「… 於 我 國 以 行 政 院 作 為 國 家 最 高 行 政 機 關之 憲 法 架 構 下 , 賦 予 獨 立 機 關 獨 立 性 與 自 主 性 之 同 時 , 仍 應 保 留 行 政 院 院 長 對 獨立 機 關 重 要 人 事 一 定 之 決 定 權 限 , 俾 行 政 院 院 長 得 藉 由 對 獨 立 機 關 重 要 人 員 行 使獨 立 機 關 職 權 之 付 託 , 就 包 括 獨 立 機 關 在 內 之 所 有 所 屬 行 政 機 關 之 整 體 施 政 表 現負 責 , 以 落 實 行 政 一 體 及 責 任 政 治 。… 按 作 為 國 家 最 高 行 政 機 關 之 行 政 院 固 因 於行 政 一 體 , 必 須 為 包 括 通 傳 會 在 內 之 所 有 行 政 院 所 屬 機 關 之 整 體 施 政 表 現 負 責 ,並 因 通 傳 會 施 政 之 良 窳 , 與 通 傳 會 委 員 之 人 選 有 密 切 關 係 , 而 擁 有 對 通 傳 會 委 員之 具 體 人 事 決 定 權 , 然 為 避 免 行 政 院 恣 意 行 使 其 中 之 人 事 任 免 權 , 致 損 及 通 傳 會之 獨 立 性 , 行 使 立 法 權 之 立 法 院 對 行 政 院 有 關 通 傳 會 委 員 之 人 事 決 定 權 仍 非 不 能施 以 一 定 限 制 , 以 為 制 衡 。… 行 政 掌 法 律 之 執 行 , 執 行 則 賴 人 事 , 無 人 即 無 行 政 ,是 行 政 權 依 法 就 具 體 之 人 事 , 不 分 一 般 事 務 官 或 政 治 任 命 之 政 務 人 員 , 擁 有 決 定權 , 要 屬 當 然 , 且 是 民 主 法 治 國 家 行 政 權 發 揮 功 能 所 不 可 或 缺 之 前 提 要 件 。…」明 白 指 出 , 不 分 一 般 行 政 機 關 或 獨 立 行 政 機 關 , 其 人 事 具 體 決 定 ( 提 名 權 ) 仍 應由 行 政 權 決 定 , 已 具 體 肯 認 獨 立 行 政 機 關 具 體 人 事 決 定 ( 提 名 權 ) 是 行 政 權 核 心38另 外 , 依 據 憲 法 增 修 條 文 第 三 條 第 三 項 、 第 四 項 之 規 定 :「 國 家 機 關 之 職 權 、 設 立 程 序 及 總 員額 , 得 以 法 律 為 準 則 性 之 規 定 」、「 各 機 關 之 組 織 、 編 制 及 員 額 , 應 依 前 項 法 律 , 基 於 政 策 或 業務 需 要 決 定 之 」 其 目 的 在 劃 定 行 政 、 立 法 在 行 政 組 織 事 項 權 限 分 配 , 明 確 地 在 行 政 組 織 法 之 部 分 ,限 縮 我 國 固 有 的 「 高 密 度 組 織 法 法 律 保 留 」, 將 立 法 者 在 行 政 組 織 法 方 面 之 權 限 領 域 , 限 於 「 框架 性 、 準 則 性 」 規 範 事 項 。 就 此 而 言 , 謂 增 修 條 文 已 提 供 行 政 保 留 之 憲 法 依 據 , 亦 不 為 過 , 參 見吳 庚 , 前 揭 註 30, 頁 145。 而 李 惠 宗 教 授 認 為 行 政 權 的 核 心 內 涵 是 「 執 行 權 」, 而 所 謂 執 行 , 包括 政 策 的 形 成 、 具 體 執 行 策 略 及 人 事 組 織 庶 務 的 處 理 , 參 見 李 惠 宗 , 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法違 憲 性 的 探 討 - 司 法 院 大 法 官 釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 評 釋 , 台 灣 本 土 法 學 雜 誌 , 第 86 期 ,2006 年9 月 , 頁 64、66。39釋 字 第 五 八 五 號 解 釋 理 由 書 :「 立 法 院 調 查 權 行 使 之 方 式 … 其 個 案 調 查 事 項 之 範 圍 , 不 能 違 反權 力 分 立 與 制 衡 原 則 , 亦 不 得 侵 害 其 他 憲 法 機 關 之 權 力 核 心 範 圍 , 或 對 其 他 憲 法 機 關 權 力 之 行 使造 成 實 質 妨 礙 …」; 釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 理 由 書 :「 惟 權 力 之 相 互 制 衡 仍 有 其 界 限 , 除 不 能 牴 觸 憲法 明 文 規 定 外 , 亦 不 能 侵 犯 各 該 憲 法 機 關 之 權 力 核 心 領 域 , 或 對 其 他 憲 法 機 關 權 力 之 行 使 造 成 實質 妨 礙 ( 本 院 釋 字 第 五 八 五 號 解 釋 參 照 ) 或 導 致 責 任 政 治 遭 受 破 壞 ( 本 院 釋 字 第 三 九 一 號 解 釋 參照 ), 例 如 剝 奪 其 他 憲 法 機 關 為 履 行 憲 法 賦 予 之 任 務 所 必 要 之 基 礎 人 事 與 預 算 ; 或 剝 奪 憲 法 所 賦予 其 他 國 家 機 關 之 核 心 任 務 ; 或 逕 行 取 而 代 之 , 而 使 機 關 彼 此 間 權 力 關 係 失 衡 等 等 情 形 是 。」

18立 法 權 介 入 獨 立 行 政 機 關 人 事 提 名 的 憲 法 爭 議領 域 的 意 旨 。第 二 項 將 獨 立 行 政 機 關 具 體 人 事 決 定 權 ( 提 名 權 ) 排 除 在 外40王 和 雄 、 謝 在 全 大 法 官 在 釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 之 部 分 不 同 意 見 書 根 本 地 否認 獨 立 行 政 機 關 之 人 事 提 名 權 與 任 命 權 是 行 政 權 之 「 核 心 領 域 」, 認 為 「 保 有 一機 關 之 人 事 提 名 及 任 命 權 , 乃 在 貫 徹 對 該 機 關 之 指 揮 監 督 權 」 41 , 而 通 傳 會 委 員均 係 獨 立 行 使 職 權 ( 通 傳 法 組 織 法 第 七 條 第 一 項 、 第 二 項 ), 行 政 院 對 獨 立 機 關之 通 傳 會 原 則 上 自 無 指 揮 監 督 權 ( 中 央 行 政 機 關 組 織 基 準 法 第 三 條 第 二 款 參照 ), 故 通 傳 會 委 員 之 提 名 及 任 命 權 自 然 不 可 能 劃 入 行 政 權 「 核 心 領 域 」。 且 多 數意 見 認 為 通 傳 會 屬 於 獨 立 機 關 , 其 性 質 有 別 於 一 般 部 會 , 無 憲 法 第 五 十 六 條 之 適用 , 因 此 , 該 部 分 不 同 意 見 書 認 為 , 行 政 權 在 憲 法 上 若 有 其 人 事 提 名 權 與 任 命 權之 核 心 領 域 , 亦 應 僅 以 憲 法 第 五 十 六 條 為 限 , 獨 立 機 關 委 員 提 名 及 任 命 權 , 得 由立 法 者 本 於 機 關 之 性 質 及 需 求 而 為 不 同 之 設 計 42 。 也 有 學 者 以 「 民 主 原 則 」 來 說明 , 認 為 人 事 決 定 權 和 其 他 種 類 和 性 質 的 行 政 權 一 樣 都 無 法 成 為 行 政 權 的 核 心 領域 , 否 則 等 於 承 認 人 事 權 可 以 不 受 人 權 保 障 及 民 主 原 則 所 拘 束 43 , 且 依 據 憲 法 第六 十 三 條 及 釋 字 第 五 二 ○ 號 解 釋 , 可 認 為 獨 立 行 政 機 關 的 具 體 人 事 決 定 權 是 屬 於國 家 重 要 事 項 , 立 法 權 當 然 可 以 介 入 , 並 非 屬 於 行 政 權 的 核 心 領 域 。 4440王 和 雄 、 謝 在 全 大 法 官 於 部 分 不 同 意 見 書 中 先 將 「 人 事 決 定 權 」 細 分 為 「 提 名 權 」、「 任 命 權 」,「 同 意 權 」 及 「 免 職 權 」 等 , 先 論 證 通 傳 會 組 織 法 第 四 條 並 未 剝 奪 行 政 院 院 長 之 「 任 命 權 」、「 免職 權 」 且 立 院 之 「 同 意 權 」 亦 不 剝 奪 行 政 院 人 事 決 定 權 , 該 規 定 至 多 只 是 影 響 行 政 院 院 長 之 「 提名 權 」, 但 也 尚 未 到 達 「 幾 近 完 全 剝 奪 」 之 程 度 , 最 後 , 則 根 本 否 定 「 提 名 權 」 及 「 任 命 權 」 是行 政 權 於 獨 立 行 政 機 關 之 核 心 領 域 。41擁 有 一 行 政 機 關 的 人 事 提 名 及 任 命 權 , 是 否 真 能 對 該 行 政 機 關 指 揮 監 督 , 林 子 儀 大 法 官 在 釋字 第 六 一 三 號 解 釋 部 分 協 同 意 見 書 中 表 示 反 對 的 看 法 「… 惟 本 席 以 為 行 政 院 院 長 對 某 一 行 政 機 關擁 有 一 定 程 度 之 人 事 決 定 權 , 與 行 政 院 院 長 是 否 因 此 得 對 該 行 政 機 關 之 表 現 負 責 , 其 間 並 無 必 然之 因 果 關 係 。 簡 言 之 , 行 政 院 院 長 對 某 一 行 政 機 關 擁 有 一 定 程 度 之 人 事 決 定 權 , 該 行 政 機 關 並 不必 然 即 因 此 貫 徹 行 政 院 院 長 之 意 志 , 或 因 此 即 受 其 指 揮 監 督 ; 反 之 , 行 政 院 院 長 對 某 一 行 政 機 關無 人 事 決 定 權 , 並 不 表 示 該 行 政 機 關 即 不 受 其 指 揮 監 督 。 行 政 院 院 長 對 一 行 政 機 關 得 否 指 揮 監督 , 因 而 得 就 該 機 關 施 政 表 現 負 責 , 其 中 的 決 定 因 素 應 在 行 政 院 院 長 與 該 機 關 間 是 否 存 有 一 定 程度 之 溝 通 協 調 與 指 揮 監 督 之 制 度 設 計 。」42相 同 見 解 , 參 見 李 念 祖 , 前 揭 註 13, 頁 20; 徐 正 戎 , 前 揭 註 10, 頁 17-18。 蘇 永 欽 教 授 甚 至認 為 , 在 我 國 憲 法 下 , 行 政 院 如 果 有 什 麼 人 事 任 命 權 可 以 劃 為 其 行 政 權 的 核 心 領 域 的 話 , 應 該 只限 於 常 任 文 官 部 分 , 至 於 政 務 官 中 屬 於 內 閣 成 員 而 與 行 政 院 院 長 同 進 退 者 , 依 憲 法 第 五 十 六 條 固應 專 屬 於 行 政 院 院 長 , 連 立 法 院 都 不 能 分 一 杯 羹 , 參 見 蘇 永 欽 , 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 的 合憲 性 , 前 揭 註 8, 頁 105-107; 蘇 永 欽 , 沒 有 方 法 的 解 釋 只 是 一 個 政 治 決 定 - 簡 評 司 法 院 第 六 一三 號 解 釋 , 前 揭 註 8, 頁 15-16。43參 見 蔡 秀 卿 , 前 揭 註 16, 頁 63。44黃 錦 堂 , 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 釋 憲 案 說 明 書 , 提 出 於 司 法 院 大 法 官 為 審 理 行 政 院 就 國家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 第 四 條 及 第 十 六 條 有 違 憲 疑 義 聲 請 解 釋 乙 案 所 舉 行 之 說 明 會 ,2006 年 3月 8 日 , 頁 27-28。

48 期 學 員 法 學 研 究 報 告 19第 三 項 本 文 認 為 獨 立 行 政 機 關 人 事 提 名 權 仍 屬 於 行 政 權 之 核 心 領 域許 宗 力 大 法 官 在 釋 字 第 六 一 三 號 協 同 意 見 書 中 , 針 對 之 前 行 政 權 核 心 領 域 不包 含 獨 立 行 政 機 關 人 事 提 名 權 的 看 法 提 出 反 駁 「 首 先 , 論 者 不 承 認 人 事 權 屬 行 政權 的 核 心 範 圍 , 並 認 為 如 果 有 人 事 權 核 心 的 話 , 則 充 其 量 只 在 於 常 任 文 官 , 不 包括 政 務 人 員 。 稱 人 事 權 不 屬 行 政 權 核 心 , 無 異 於 表 示 行 政 權 可 以 完 全 沒 有 人 事權 , 國 會 即 使 全 面 剝 奪 行 政 的 人 事 權 , 或 甚 至 全 面 接 管 , 除 非 憲 法 別 有 明 文 規 定 ,否 則 亦 無 違 憲 可 言 。」 接 著 , 許 大 法 官 提 出 針 對 論 者 這 種 看 法 只 有 在 「 國 會 主 權 」或 「 國 會 優 位 」 的 內 閣 制 國 家 才 有 可 能 成 立 , 且 即 使 認 為 我 國 為 雙 首 長 制 , 但 國會 畢 竟 不 是 唯 一 擁 有 直 接 民 主 正 當 性 基 礎 的 憲 法 機 關 , 亦 不 可 能 會 有 國 會 至 上 的這 種 推 論 出 現 。 許 大 法 官 的 立 論 雖 然 清 晰 有 力 , 但 似 乎 沒 有 反 駁 到 重 點 , 蓋 之 前論 者 所 強 調 的 是 行 政 權 核 心 領 域 僅 包 括 憲 法 第 五 十 六 條 之 政 務 官 , 而 不 包 括 獨 立行 政 機 關 人 事 決 定 權 , 而 即 使 認 為 行 政 權 核 心 領 域 僅 包 括 常 任 文 官 , 論 者 也 認 為政 務 官 部 分 因 為 憲 法 第 五 十 六 條 , 立 法 院 無 法 分 一 杯 羹 , 並 非 如 許 大 法 官 所 言 立法 院 對 於 政 務 人 員 人 事 決 定 權 「 是 否 剝 奪 , 是 否 接 管 , 純 粹 只 是 國 會 要 不 要 , 敢不 敢 , 有 沒 有 能 力 的 問 題 , 完 全 與 憲 法 無 涉 」 其 實 , 真 正 要 回 應 的 是 之 前 行 政 權核 心 領 域 不 包 含 獨 立 行 政 機 關 人 事 提 名 權 的 看 法 , 而 針 對 這 個 問 題 , 許 宗 力 大 法官 自 己 在 釋 字 第 五 八 五 號 解 釋 不 同 意 見 書 中 就 曾 言 及 「 為 明 政 治 責 任 之 歸 屬 , 行政 機 關 的 人 事 權 ( 包 括 任 、 免 ) 本 就 屬 行 政 權 ( 無 論 是 總 統 或 行 政 院 院 長 ) 掌 有 ,立 法 院 基 於 對 行 政 人 事 任 命 權 的 制 衡 , 儘 可 以 表 現 在 經 由 立 法 , 規 定 人 事 的 一 般資 格 與 條 件 , 至 於 具 體 的 人 事 任 、 免 , 則 屬 行 政 人 事 權 的 核 心 領 域 , 除 非 憲 法 明定 , 否 則 立 法 權 原 則 上 並 無 介 入 之 餘 地 。」 45 而 既 然 獨 立 行 政 機 關 ( 無 論 標 準 型或 非 標 準 型 ) 無 法 脫 離 行 政 院 為 其 施 政 負 起 政 治 責 任 的 框 架 ( 不 論 行 政 權 負 責 對象 是 立 法 權 或 人 民 ), 其 人 事 的 具 體 決 定 ( 提 名 權 ) 就 非 行 政 權 的 核 心 莫 屬 , 沒有 例 外 。至 於 以 憲 法 第 六 十 三 條 ( 國 家 重 要 事 項 ) 及 釋 字 第 五 二 ○ 號 為 依 據 , 說 明 立法 院 介 入 獨 立 行 政 機 關 人 事 決 定 權 的 正 當 性 , 甚 至 以 「 民 主 原 則 」 來 增 強 其 論 述 ,45這 樣 的 看 法 許 大 法 官 在 釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 協 同 意 見 書 中 又 再 次 強 調 :「 基 於 行 政 一 體 及 責 任政 治 , 作 為 國 家 最 高 行 政 機 關 之 行 政 院 , 除 憲 法 別 有 規 定 外 , 對 所 有 國 家 行 政 事 務 , 均 有 透 過 科層 體 制 作 適 法 與 適 當 指 揮 、 監 督 之 權 , 對 行 政 人 事 , 尤 其 是 各 部 會 首 長 等 重 要 行 政 人 事 , 則 有 選任 與 免 職 之 權 , 行 政 院 院 長 主 要 即 藉 由 對 事 的 指 揮 監 督 , 與 對 人 的 任 免 這 兩 大 權 力 之 行 使 , 就 行政 整 體 表 現 對 立 法 院 負 起 最 終 之 政 治 責 任 。… 憲 法 增 修 條 文 第 三 條 第 二 項 課 予 行 政 院 的 政 治 責 任沒 有 例 外 , 任 務 本 身 的 特 殊 性 充 其 量 只 能 證 成 設 置 獨 立 機 關 的 必 要 性 , 但 不 能 證 成 獨 立 機 關 得 脫免 於 責 任 政 治 之 要 求 , 進 而 切 斷 與 被 獨 立 對 象 之 行 政 院 間 之 所 有 人 事 與 事 務 監 督 的 臍 帶 聯 繫 。…」

20立 法 權 介 入 獨 立 行 政 機 關 人 事 提 名 的 憲 法 爭 議本 文 認 為 , 我 國 總 統 、 立 法 院 均 由 人 民 直 接 選 出 ( 雙 元 民 主 ), 行 政 、 立 法 具 有分 立 對 抗 的 關 係 ( 地 位 相 等 ), 立 法 院 的 參 與 不 能 僅 以 民 主 原 則 就 具 有 優 先 、 至上 的 地 位 46 。 許 宗 力 大 法 官 在 釋 字 第 六 一 三 號 協 同 意 見 書 中 也 曾 提 及 『… 就 第 六十 三 條 之 重 要 事 項 , 須 特 別 指 出 者 , 若 配 合 與 憲 法 第 五 十 八 條 第 二 項 有 關 行 政 院院 長 與 各 部 會 首 長 須 將 應 行 提 出 於 立 法 院 之 法 律 案 、 預 算 案 、 戒 嚴 案 等 等 以 及 其他 重 要 事 項 , 提 出 於 行 政 院 會 議 議 決 之 規 定 , 一 併 作 體 系 觀 察 , 實 不 難 得 知 憲 法第 六 十 三 條 所 稱 立 法 院 所 得 議 決 之 重 要 事 項 , 乃 限 於 行 政 院 因 憲 法 之 規 定 應 主 動提 出 供 立 法 院 議 決 之 重 要 事 項 47 , 而 本 件 通 傳 會 委 員 之 人 事 選 任 , 憲 法 既 無 行 政院 應 先 行 提 交 立 法 院 議 決 之 要 求 , 自 無 援 引 第 六 十 三 條 替 立 法 院 強 渡 關 山 之 道理 。… 然 釋 字 第 五 二 0 號 解 釋 的 原 因 事 實 是 不 執 行 預 算 產 生 的 憲 法 爭 議 , 解 釋 文明 白 指 出 ,「 因 施 政 方 針 或 重 要 政 策 涉 及 法 定 預 算 之 停 止 執 行 時 , 則 應 --- 尊 重 立法 院 對 國 家 重 要 事 項 之 參 與 決 策 權 。」 換 言 之 , 必 需 是 重 要 事 項 涉 及 法 定 預 算 之停 止 執 行 , 立 法 院 才 有 參 與 決 策 之 權 。 而 本 件 所 涉 爭 議 既 不 是 法 定 預 算 之 停 止 執行 , 立 法 院 所 作 所 為 也 非 僅 止 於 參 與 決 策 , 而 是 將 人 事 權 完 全 剝 奪 , 根 本 就 超 越「 參 與 」 之 範 圍 , 是 援 引 釋 字 第 五 二 0 號 解 釋 , 並 不 足 為 訓 。』第 三 節 立 法 院 依 法 律 剝 奪 或 介 入 行 政 院 對 獨 立 行 政 機 關 人 事 提 名 權是 否 侵 害 行 政 權 核 心 領 域 而 違 反 權 力 分 立 原 則第 一 項 立 法 院 依 法 律 介 入 的 合 憲 理 由王 和 雄 、 謝 在 全 大 法 官 於 釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 之 部 分 不 同 意 見 書 中 認 為 , 權力 分 立 本 無 一 定 模 式 ,「 權 力 分 立 之 基 本 思 想 可 以 超 越 時 代 而 存 在 , 但 權 力 分 立原 則 之 具 體 內 涵 則 取 決 於 一 個 國 家 當 時 之 時 代 背 景 與 社 會 結 構 而 定 , 亦 即 權 力 分立 之 具 體 內 涵 應 受 一 個 國 家 當 時 權 力 表 現 形 式 與 現 實 分 配 結 構 影 響 」 並 認 為 , 權力 分 立 制 度 之 精 髓 或 根 本 精 神 , 並 非 全 在 「 明 確 界 定 權 限 , 以 達 平 衡 分 配 」, 而無 寧 係 在 「 防 止 權 力 之 不 當 集 中 」, 乃 至 於 在 必 要 時 , 將 權 力 作 功 能 之 組 合 與 彈46蔡 秀 卿 教 授 無 論 在 承 認 「 行 政 權 核 心 領 域 」 與 否 , 獨 立 行 政 機 關 人 事 任 命 是 否 為 行 政 權 核 心領 域 , 甚 至 立 法 院 依 法 律 介 入 或 剝 奪 獨 立 行 政 機 關 人 事 任 命 是 否 侵 害 行 政 權 核 心 領 域 , 都 是 以 「 民主 原 則 」 來 說 明 立 法 權 在 民 主 正 當 性 上 具 有 優 先 的 地 位 , 想 當 然 爾 地 , 立 法 權 對 於 行 政 權 的 大 舉入 侵 都 是 符 合 民 主 原 則 , 參 見 蔡 秀 卿 , 前 揭 註 16, 頁 62-63。 本 文 認 為 , 在 我 國 行 政 權 具 有 直 接的 民 主 正 當 性 之 下 , 過 度 推 崇 「 民 主 原 則 」 與 立 法 院 的 優 位 性 , 似 乎 過 於 走 火 入 魔 , 而 將 行 政 權的 民 主 正 當 性 視 而 不 見 , 且 在 我 國 憲 政 體 制 之 下 , 實 在 找 不 到 可 以 支 持 此 種 國 會 優 越 或 國 會 至 上論 述 的 依 據 。47相 同 見 解 , 參 見 李 建 良 , 論 民 意 政 治 與 權 力 分 立 之 關 係 - 解 讀 司 法 院 大 法 官 釋 字 第 五 二 ○ 號解 釋 , 收 錄 於 「 憲 法 理 論 與 實 踐 ( 三 )」, 學 林 出 版 ,2004 年 , 頁 277-278。

48 期 學 員 法 學 研 究 報 告 21性 之 設 計 , 以 因 應 特 殊 之 任 務 與 需 求 ( 基 於 機 關 、 職 務 之 特 性 及 功 能 法 的 觀 點 ),此 在 今 日 國 家 事 務 之 多 元 性 與 複 雜 性 為 尤 然 。 在 這 樣 的 認 識 基 礎 上 , 該 部 分 不 同意 見 書 先 承 認 獨 立 行 政 機 關 設 置 的 必 要 性 ( 也 就 是 目 的 上 具 有 必 要 性 ), 認 為 該種 管 制 型 態 可 避 免 行 政 機 關 之 徇 私 、 獨 斷 與 擅 權 ( 去 政 治 化 ), 決 策 及 施 行 過 程經 過 專 業 人 士 慎 思 熟 慮 ( 專 業 客 觀 化 ), 也 能 因 應 環 境 之 變 遷 並 有 持 續 性 , 在 承認 設 置 目 的 之 必 要 性 後 , 該 部 分 不 同 意 見 書 認 為 通 傳 會 組 織 法 在 手 段 的 採 擇 上 是有 助 於 目 的 的 達 成 48 。即 使 在 完 全 實 施 總 統 制 之 國 家 49 , 類 似 我 國 通 傳 會 組 織 , 早 已 經 由 不 同 憲 法機 關 提 名 產 生 , 而 沒 有 侵 犯 行 政 權 核 心 領 域 的 問 題 。 此 外 ,「 憲 法 於 其 價 值 體 系之 決 定 上 , 人 民 基 本 權 之 保 障 應 優 先 於 權 力 分 立 原 則 之 機 械 式 堅 持 」 就 民 主 政 治而 言 , 言 論 及 媒 體 之 自 由 , 實 屬 首 要 之 地 位 , 立 法 機 關 基 於 過 去 之 經 驗 , 為 貫 徹此 一 高 位 階 價 值 之 保 障 , 設 計 能 避 免 新 聞 言 論 及 傳 播 媒 體 遭 受 公 權 力 之 箝 制 , 並保 障 其 享 有 充 分 自 由 而 不 致 淪 為 執 政 者 工 具 之 通 訊 傳 播 主 管 機 關 , 此 種 基 本 權 之保 障 , 正 是 權 力 分 立 之 手 段 所 應 達 成 之 目 的 。而 就 通 傳 會 組 織 法 而 言 , 該 部 分 不 同 意 見 書 中 提 出 兩 點 , 認 為 行 政 院 院 長 之「 提 名 權 」( 人 事 決 定 權 ) 尚 未 到 達 「 幾 近 完 全 遭 到 剝 奪 」 之 程 度 。 第 一 , 通 傳會 組 織 法 第 四 條 所 涉 及 者 僅 為 通 傳 會 委 員 十 三 人 之 任 命 權 , 該 會 之 其 他 具 體 人 事均 不 及 之 50 , 對 行 政 院 之 人 事 決 定 權 影 響 尚 屬 輕 微 51 。 第 二 , 通 傳 會 組 織 法 施 行後 , 執 政 之 民 主 進 步 黨 ( 六 名 ) 與 行 政 院 ( 三 名 ) 所 推 薦 委 員 候 選 人 可 推 薦 者 已達 九 名 , 為 總 推 薦 名 額 之 半 數 , 要 難 認 行 政 院 之 提 名 權 「 幾 近 完 全 遭 到 剝 奪 」。48釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 王 和 雄 、 謝 在 全 大 法 官 之 部 分 不 同 意 見 書 :「… 通 傳 會 既 為 避 免 自 戒 嚴 時期 以 還 , 新 聞 主 管 機 關 對 言 論 自 由 包 括 新 聞 媒 體 表 現 自 由 及 廣 播 電 視 之 電 波 頻 率 等 稀 有 公 共 資 源之 壟 斷 與 控 制 之 弊 端 , 改 以 多 元 、 民 主 、 專 業 、 公 正 之 方 法 選 任 通 傳 會 委 員 , 俾 能 符 合 時 代 之 需求 及 社 會 之 期 望 , 乃 經 朝 野 共 同 協 商 而 同 意 以 雙 重 政 黨 比 例 推 薦 及 審 查 暨 保 留 行 政 院 院 長 一 定 比例 之 提 名 額 度 而 制 定 通 傳 會 組 織 法 第 四 條 規 定 , 此 一 規 定 符 合 功 能 法 之 理 論 …」49在 這 裡 所 指 的 是 總 統 制 的 南 韓 放 送 委 員 會 (KBC), 該 委 員 會 九 位 委 員 , 其 中 三 名 由 總 統 直 接提 名 任 命 , 另 外 由 國 會 名 義 推 薦 三 名 、 國 會 的 「 文 化 觀 光 委 員 會 」 推 薦 三 名 , 再 經 總 統 任 命 。 委員 人 選 係 以 專 業 、 多 樣 及 代 表 性 為 考 量 , 並 無 考 慮 政 黨 比 例 , 超 然 獨 立 行 使 職 權 。 該 委 員 會 成 立於 一 九 八 一 年 , 負 責 廣 播 電 視 媒 體 之 管 理 。 參 見 孫 德 至 , 論 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 之 建 置 與 設 計 -期 盼 促 進 公 共 討 論 的 NCC, 國 立 台 灣 大 學 法 律 學 研 究 所 碩 士 論 文 ,2006 年 , 頁 147。50行 政 院 於 九 十 五 年 六 月 二 十 二 日 核 定 其 編 制 員 額 五 百 四 十 人 , 目 前 實 際 任 用 五 百 零 三 人 , 其中 委 員 九 人 , 職 員 四 百 九 十 一 人 , 行 政 院 派 任 之 人 事 、 會 計 、 政 風 人 員 共 三 人 。 除 編 制 內 員 額 外 ,目 前 尚 有 移 撥 自 新 聞 局 之 非 編 制 約 聘 人 員 六 十 四 人 。 參 見 釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 王 和 雄 、 謝 在 全 大法 官 之 部 分 不 同 意 見 書 註 23。51相 同 看 法 , 黃 錦 堂 , 前 揭 註 44, 頁 28。

22立 法 權 介 入 獨 立 行 政 機 關 人 事 提 名 的 憲 法 爭 議第 二 項 大 法 官 釋 字 第 六 四 五 號 解 釋 - 以 公 投 審 議 委 員 會 為 例行 政 院 公 投 審 議 委 員 會 雖 非 本 文 討 論 範 圍 內 之 獨 立 行 政 機 關 , 其 應 屬 行 政 院內 不 具 行 政 機 關 性 質 之 行 政 委 員 會 或 內 部 單 位 , 而 負 有 特 定 之 職 掌 , 其 對 全 國 性公 民 投 票 提 案 成 立 與 否 具 有 實 質 決 定 權 限 , 對 外 則 以 行 政 院 名 義 作 成 行 政 處 分 ,行 政 院 對 於 該 委 員 會 所 為 之 決 定 並 無 審 查 權 , 該 委 員 會 之 職 權 行 使 仍 具 有 一 定 獨立 性 , 領 銜 提 案 人 對 其 決 定 如 有 不 服 , 則 循 訴 願 及 行 政 訴 訟 程 序 謀 求 救 濟 , 惟 大法 官 在 釋 字 第 六 四 五 號 解 釋 理 由 書 中 認 為 :「 其 職 務 係 就 個 別 全 國 性 公 民 投 票案 , 審 議 是 否 符 合 規 定 而 屬 得 交 由 人 民 創 制 或 複 決 之 事 項 , 具 有 協 助 人 民 正 當 行使 創 制 複 決 權 之 功 能 , 性 質 上 屬 行 政 權 。 因 行 政 掌 法 律 之 執 行 , 執 行 則 有 賴 人 事 ,是 行 政 權 依 法 就 所 屬 行 政 機 關 之 具 體 人 事 , 不 分 一 般 事 務 官 或 政 治 任 命 之 政 務 人員 , 應 享 有 決 定 權 , 為 民 主 法 治 國 家 行 政 權 發 揮 功 能 所 不 可 或 缺 之 前 提 要 件 。 該委 員 會 既 設 於 行 政 院 內 , 並 參 與 行 政 院 作 成 行 政 處 分 之 程 序 , 故 對 該 委 員 會 委 員之 產 生 , 行 政 院 自 應 享 有 人 事 任 命 決 定 權 。… 公 民 投 票 法 第 三 十 五 條 第 一 項 規定 :「 行 政 院 公 民 投 票 審 議 委 員 會 , 置 委 員 二 十 一 人 , 任 期 三 年 , 由 各 政 黨 依 立法 院 各 黨 團 席 次 比 例 推 荐 , 送 交 主 管 機 關 提 請 總 統 任 命 之 。」 關 於 委 員 之 任 命 ,由 政 黨 依 立 法 院 各 黨 團 席 次 之 比 例 獨 占 人 事 任 命 決 定 權 , 使 行 政 院 院 長 對 於 委 員之 人 選 完 全 無 從 置 喙 , 僅 能 被 動 接 受 提 名 與 送 交 總 統 任 命 , 實 質 上 完 全 剝 奪 行 政院 應 享 有 之 人 事 任 命 決 定 權 , 顯 已 逾 越 憲 法 上 權 力 相 互 制 衡 之 界 限 , 自 屬 牴 觸 權力 分 立 原 則 , 應 自 本 解 釋 公 布 之 日 起 , 至 遲 於 屆 滿 一 年 時 , 失 其 效 力 。」第 三 項 本 文 認 為 侵 害 行 政 權 核 心 領 域 而 違 反 權 力 分 立 原 則本 文 也 承 認 權 力 分 立 不 能 機 械 式 操 作 , 而 即 使 採 取 「 功 能 論 」 的 看 法 , 而 允許 其 可 彈 性 地 將 各 權 力 予 以 混 合 , 但 仍 以 不 危 及 各 權 力 的 核 心 功 能 , 以 及 不 影 響各 權 力 間 的 制 衡 關 係 為 原 則 , 而 既 然 本 文 將 獨 立 行 政 機 關 的 具 體 人 事 決 定 ( 提 名權 ) 當 作 行 政 權 核 心 領 域 , 在 憲 法 沒 有 規 定 下 , 只 要 立 法 權 介 入 提 名 就 是 侵 犯 了行 政 權 核 心 領 域 , 52 和 能 否 掌 控 獨 立 行 政 機 關 委 員 以 外 之 內 部 人 員 無 關 , 更 和 能否 掌 控 ( 不 能 決 定 最 後 具 體 人 選 的 ) 推 薦 權 無 關 。 且 從 美 國 法 上 的 「 禁 止 擴 權 原則 」(the anti-aggrandizement principle) 53 來 看 , 需 檢 視 一 權 力 機 關 是 否 以 削 弱 其 他52相 同 見 解 , 江 耀 國 , 前 揭 註 15, 頁 15-16; 行 政 院 , 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 釋 憲 案 聲 請 書 ,前 揭 註 23, 頁 78-79。53 「 禁 止 擴 權 原 則 」(the anti-aggrandizement principle) 被 歸 類 為 權 力 分 立 原 則 中 「 功 能 論 」 的 觀 點 ,

48 期 學 員 法 學 研 究 報 告 23憲 法 機 關 的 權 力 作 為 擴 張 自 身 權 力 之 代 價 , 以 判 定 其 行 為 是 否 違 反 權 力 分 立 原則 , 而 居 於 行 政 權 核 心 的 獨 立 行 政 機 關 的 具 體 人 事 決 定 ( 提 名 權 ) 被 立 法 權 侵 犯時 , 立 法 院 正 是 以 削 弱 行 政 人 事 決 定 權 為 擴 張 自 身 權 力 為 代 價 , 違 反 權 力 分 立 原則 。 許 宗 力 大 法 官 在 釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 協 同 意 見 書 補 充 說 明 「… 或 者 論 者 所 理解 的 功 能 論 是 主 張 從 功 能 最 適 觀 點 作 權 限 之 分 配 。 然 正 是 基 於 功 能 最 適 , 歷 來 才會 認 為 行 政 機 關 人 事 權 應 歸 行 政 權 所 享 有 , 立 法 權 從 其 組 成 、 決 議 方 式 、 功 能 、專 業 等 各 方 面 觀 點 來 看 , 都 不 宜 也 不 應 擁 有 行 政 之 具 體 人 事 決 定 權 。…」而 總 統 制 的 韓 國 固 然 允 許 國 會 分 享 通 傳 會 委 員 ( 獨 立 行 政 機 關 成 員 ) 之 任命 , 但 其 背 景 是 因 為 韓 國 憲 法 規 定 行 政 權 和 國 會 一 同 分 享 憲 法 法 院 人 事 任 命 權54 , 故 立 法 者 以 此 為 本 , 就 相 同 具 有 獨 立 性 需 求 的 通 傳 會 , 也 賦 予 國 會 提 名 權 。但 我 國 憲 法 上 的 獨 立 機 關 ( 大 法 官 、 監 察 委 員 等 ), 憲 法 並 無 賦 予 立 法 院 提 名 權 ,自 不 能 將 韓 國 之 例 套 用 於 我 國 。 而 權 力 分 立 原 則 之 主 要 目 的 固 然 在 於 保 障 人 權 ,因 此 其 手 段 上 採 取 分 權 和 相 互 制 衡 的 方 式 , 而 若 藉 口 人 權 保 障 , 實 際 上 卻 是 藉 由立 法 權 的 擴 權 而 壓 縮 行 政 權 的 空 間 , 甚 至 讓 立 法 權 獨 大 , 這 只 會 離 權 力 分 立 的 主要 目 的 -「 人 權 保 障 」 越 來 越 遠 而 已 。第 五 章 立 院 政 黨 比 例 ( 推 薦 ) 產 生 委 員 人 選 的 合 憲 性這 裡 的 問 題 是 , 介 入 「 提 名 權 」 的 問 題 , 而 不 涉 及 「 同 意 權 」, 蓋 立 法 院 的人 事 同 意 權 行 使 , 即 使 憲 法 明 文 規 定 , 在 行 使 上 本 來 就 是 依 各 政 黨 ( 派 ) 在 立 法美 國 Clinton 總 統 主 政 時 期 , 司 法 部 下 之 法 律 諮 詢 室 (Office of Legal Counsel, Department ofJustice), 於 一 九 九 六 年 五 月 七 日 曾 提 出 一 份 「 總 統 與 國 會 間 之 憲 法 權 力 分 立 」(The ConstitutionalSeparation of Powers between the President and Congress) 研 究 報 告 , 根 據 該 報 告 的 分 析 與 歸 納 , 美國 聯 邦 最 高 法 院 處 理 有 關 權 力 分 立 制 衡 原 則 案 件 時 , 是 依 循 以 下 順 序 審 查 系 爭 立 法 之 合 憲 性 :「 第一 , 是 否 牴 觸 憲 法 明 文 之 規 定 ? 特 別 是 立 法 程 序 ( 兩 院 通 過 加 上 送 呈 總 統 簽 署 ) 與 任 命 程 序 ( 任命 條 款 ) 必 須 遵 守 。 第 二 , 是 否 牴 觸 所 謂 「 禁 止 擴 權 原 則 」(the anti-aggrandizement principle)?亦 即 國 會 立 法 是 否 擴 張 自 己 的 權 力 , 而 以 削 弱 其 他 部 門 ( 行 政 或 司 法 ) 之 權 力 為 代 價 ? 第 三 , 是否 破 壞 整 體 之 權 力 平 衡 與 控 制 ?」 其 中 第 二 個 步 驟 , 即 是 禁 止 擴 權 原 則 , 該 原 則 施 予 國 會 一 個 有力 的 限 制 , 一 旦 立 法 行 為 落 入 該 原 則 的 範 圍 , 一 律 違 憲 。 關 於 該 原 則 的 補 充 限 制 是 , 如 同 法 院 所了 解 的 , 該 原 則 僅 適 用 於 相 當 於 形 式 上 或 直 接 自 我 擴 權 的 國 會 行 為 , 例 如 , 在 某 一 機 構 中 的 國 會代 表 人 員 配 置 , 擁 有 執 行 法 律 的 權 力 , 無 論 該 被 國 會 所 控 制 的 權 力 如 何 被 限 制 。“Thecomplementary limit on the principle is that, as the Court understands it, the principle applies only tocongressional action that amounts to formal or direct self-aggrandizement -- for example, theplacement of congressional agents on a body with prosecutorial or law enforcement powers -- nomatter how limited the power thereby seized by Congress.” MEMORANDUM FOR THE GENERALCOUNSELS OF THE FEDERAL GOVERNMENT, The Constitutional Separation of Powers betweenthe President and Congress, 7-10(1996), http://www.usdoj.gov/olc/delly.htm (last visited June 10,2006)54韓 國 憲 法 第 101 條 規 定 , 憲 法 裁 判 所 由 總 統 任 命 之 九 名 裁 判 官 所 組 成 , 其 中 三 名 由 國 會 選 出 ,三 名 由 大 法 院 院 長 指 定 。

24立 法 權 介 入 獨 立 行 政 機 關 人 事 提 名 的 憲 法 爭 議院 的 政 治 勢 力 一 票 一 票 赤 裸 裸 的 運 作 結 果 , 立 法 院 議 決 憲 法 第 六 十 三 條 的 事 項 及其 他 憲 法 機 關 人 事 同 意 權 ( 大 法 官 、 監 委 、 考 委 ) 也 都 是 如 此 , 這 也 是 國 會 運 作上 的 本 質 - 各 政 黨 比 人 頭 , 重 點 是 這 種 運 作 是 拿 來 制 衡 總 統 的 提 名 權 , 是 一 消 極行 使 的 權 力 , 尚 未 達 到 積 極 決 定 具 體 人 選 的 地 步 , 若 政 黨 比 例 ( 勢 力 ) 強 制 介 入積 極 決 定 具 體 人 選 - 提 名 權 , 在 合 憲 性 上 就 會 有 疑 義 , 首 先 就 是 上 述 的 違 反 責 任政 治 、 侵 害 行 政 權 核 心 領 域 而 違 反 權 力 分 立 等 問 題 , 接 著 就 是 這 裡 要 討 論 的 , 政黨 高 度 ( 強 制 ) 介 入 是 否 有 違 獨 立 行 政 機 關 設 置 的 目 的 以 及 基 本 權 的 保 障 。第 一 節 大 法 官 釋 字 六 一 三 號 見 解而 目 前 立 院 政 黨 比 例 強 制 介 入 實 質 影 響 提 名 的 包 含 NCC、 行 政 院 公 民 投 票 審55議 委 員 會 以 及 尚 在 立 法 院 審 議 的 中 央 選 舉 委 員 會 組 織 法 56 。 針 對 NCC 的 部 分 ,大 法 官 在 釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 認 為 , 通 傳 會 (NCC) 組 織 法 關 於 人 事 任 命 部 分 ,其 目 的 既 係 本 於 通 訊 傳 播 自 由 之 意 旨 , 降 低 政 治 力 對 通 傳 會 職 權 行 使 之 影 響 , 進而 建 立 人 民 對 通 傳 會 得 以 公 正 執 法 之 信 賴 , 則 人 事 任 命 的 設 計 ( 手 段 設 計 ) 就 必須 要 符 合 目 的 的 達 成 。 大 法 官 在 解 釋 理 由 書 中 即 認 為 :「 按 立 法 者 如 何 降 低 政 治力 對 通 傳 會 之 影 響 , 進 而 建 立 人 民 對 通 傳 會 得 以 公 正 執 法 之 信 賴 , 固 有 立 法 自 由形 成 空 間 , 惟 其 建 制 理 應 朝 愈 少 政 黨 干 預 , 愈 有 利 於 建 立 人 民 對 其 公 正 性 之 信 賴之 方 向 設 計 。」 然 通 傳 會 組 織 法 第 四 條 卻 公 然 以 法 律 強 制 使 政 黨 介 入 人 事 的 決定 , 大 法 官 在 解 釋 文 中 認 為 該 規 定 「 影 響 人 民 對 通 傳 會 應 超 越 政 治 之 公 正 性 信賴 , 違 背 通 傳 會 設 計 為 獨 立 機 關 之 建 制 目 的 , 與 憲 法 所 保 障 通 訊 傳 播 自 由 之 意 旨亦 有 不 符 。」第 二 節 肯 定 立 院 政 黨 比 例 ( 推 薦 ) 產 生 委 員 人 選 的 見 解肯 定 政 黨 比 例 介 入 並 無 不 當 的 論 者 , 多 以 大 法 官 釋 憲 實 務 ( 釋 字 第 三 三 一號 、 第 三 四 0 號 、 第 五 二 0 號 解 釋 等 )、 憲 法 規 定 ( 憲 法 第 七 條 之 政 黨 平 等 、 憲法 增 修 條 文 第 四 條 之 全 國 不 分 區 立 委 選 舉 採 政 黨 比 例 代 表 制 ) 及 目 前 的 政 黨 政 治運 作 肯 定 我 國 目 前 政 黨 在 憲 政 運 作 上 的 重 要 性 和 正 當 性 57 、 德 國 聯 邦 憲 法 法 院 的55公 民 投 票 法 第 三 十 五 條 第 一 項 :「 行 政 院 公 民 投 票 審 議 委 員 會 , 置 委 員 二 十 一 人 , 任 期 三 年 ,由 各 政 黨 依 立 法 院 各 黨 團 席 次 比 例 推 荐 , 送 交 主 管 機 關 提 請 總 統 任 命 之 。」56草 案 中 關 於 中 選 會 委 員 的 產 生 , 乃 依 照 立 法 院 各 政 黨 ( 團 ) 的 席 次 比 例 推 薦 社 會 公 正人 士 , 行 政 院 院 長 依 此 名 單 提 名 , 經 立 法 院 同 意 後 任 命 之 。57參 見 蘇 永 欽 , 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 的 合 憲 性 , 前 揭 註 8, 頁 108-109; 大 法 官 釋 字 第 六一 三 號 解 釋 王 和 雄 、 謝 在 全 大 法 官 部 分 不 同 意 見 書 第 七 段 。 而 關 於 政 黨 於 民 主 國 家 中 的 意 義 、 定

48 期 學 員 法 學 研 究 報 告 2558例 子 來 辯 駁 , 甚 至 認 為 透 過 政 黨 的 高 度 介 入 ( 競 爭 ) 可 以 更 達 到 去 政 治 化 的 中立 要 求 , 也 會 增 加 獨 立 行 政 機 關 組 成 的 多 元 性 59 。 同 時 , 也 回 過 頭 來 指 著 大 法 官說 , 其 沒 有 能 力 也 沒 有 正 當 性 代 替 政 治 部 門 去 做 制 度 的 選 擇 , 基 於 立 法 者 更 具 有寬 廣 之 視 野 , 依 據 立 法 資 料 盱 衡 國 家 社 會 整 體 形 勢 作 成 最 適 當 之 判 斷 , 在 國 家 權力 之 互 相 制 衡 與 尊 重 之 下 , 應 讓 政 黨 政 治 有 更 大 的 空 間 去 做 發 展 和 調 整 。 60第 三 節 本 文 見 解 : 立 院 政 黨 比 例 ( 推 薦 ) 產 生 委 員 人 選 違 憲第 一 項 有 悖 於 獨 立 行 政 機 關 「 去 政 治 化 的 客 觀 中 立 要 求 」本 文 同 意 , 採 立 院 政 黨 比 例 介 入 具 體 的 人 事 決 定 , 只 要 各 政 黨 「 憑 良 心 」 提名 專 業 或 政 治 意 識 上 不 強 烈 者 擔 任 委 員 , 其 實 不 見 得 就 會 有 悖 於 獨 立 行 政 機 關 去政 治 化 的 客 觀 中 立 要 求 , 但 同 樣 的 信 賴 若 放 在 行 政 權 , 也 不 必 擔 心 會 有 執 政 黨 壟斷 的 情 形 才 對 。 而 憲 法 上 的 各 種 設 計 就 是 在 避 免 「 私 心 」 和 「 不 理 性 」, 就 一 般經 驗 , 政 黨 所 提 名 或 推 薦 人 選 有 非 常 大 的 機 率 是 和 其 政 治 立 場 相 符 , 在 做 決 定 時也 難 免 受 其 政 治 意 識 的 影 響 , 雖 然 不 是 絕 對 , 這 樣 的 推 論 也 算 貼 近 事 實 , 而 當 政治 因 素 成 為 獨 立 行 政 機 關 決 策 的 考 量 時 , 在 多 黨 林 立 或 兩 大 黨 競 爭 時 , 政 治 上 的交 易 和 鬥 爭 便 成 了 不 可 避 免 的 結 果 , 而 這 也 絕 對 有 悖 於 獨 立 行 政 機 關 的 主 要 設 置目 的 -「 去 政 治 化 的 客 觀 中 立 要 求 」 61 , 更 恐 怖 的 是 , 若 立 法 院 由 一 黨 佔 有 絕 對優 勢 , 則 獨 立 行 政 機 關 委 員 也 將 由 該 黨 掌 控 , 對 於 獨 立 行 使 職 權 的 期 待 也 將 會 落空 , 但 不 可 諱 言 的 , 若 提 名 人 選 由 行 政 院 決 定 , 執 政 黨 壟 斷 的 情 形 也 是 有 可 能 會位 與 發 展 脈 絡 , 以 及 政 黨 於 我 國 憲 政 秩 序 下 的 地 位 , 請 參 見 蔡 宗 珍 , 政 黨 政 治 之 迷 思 ─ 從 九 七 憲改 的 政 黨 運 作 論 我 國 憲 政 體 制 下 政 黨 政 治 的 定 位 、 發 展 及 其 危 機 , 國 立 台 灣 大 學 法 學 論 叢 第 27卷 第 2 期 ,1998 年 , 頁 49-90。 而 德 國 政 黨 法 制 規 範 發 展 之 介 紹 , 請 參 見 蔡 宗 珍 , 憲 法 、 國 家 與政 黨 - 從 德 國 經 驗 探 討 政 黨 法 制 化 之 理 論 與 實 踐 , 收 錄 於 「 台 灣 憲 法 之 縱 剖 橫 切 」, 元 照 出 版 ,2002 年 , 頁 470-488。58大 法 官 釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 王 和 雄 、 謝 在 全 大 法 官 部 分 不 同 意 見 書 :「 政 黨 參 與 國 家 獨 立 機 關組 成 員 之 決 定 , 是 否 當 然 構 成 政 治 力 之 不 當 介 入 , 亦 屬 未 必 , 以 獨 立 審 判 機 關 之 德 國 聯 邦 憲 法 法院 法 官 之 產 生 為 例 , 實 際 運 作 上 係 由 政 黨 輪 派 , 政 黨 所 提 名 之 候 選 人 皆 十 分 慎 重 , 憲 法 法 院 更 建立 舉 世 欽 慕 之 威 信 , 少 有 政 治 力 不 當 介 入 之 批 評 , 足 見 政 黨 參 與 國 家 獨 立 機 關 組 成 員 之 人 選 決定 , 與 政 治 力 之 不 當 介 入 無 法 畫 上 等 號 。」 另 參 見 吳 志 光 , 德 國 國 會 同 意 權 行 使 之 制 度 探 討 , 憲政 時 代 , 第 二 十 八 卷 第 四 期 , 頁 153 以 下 。59參 見 蘇 永 欽 , 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 釋 憲 案 補 充 理 由 書 , 前 揭 註 8, 頁 146-147。60參 見 蘇 永 欽 , 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 的 合 憲 性 , 前 揭 註 8, 頁 110-111; 大 法 官 釋 字 第 六一 三 號 解 釋 王 和 雄 、 謝 在 全 大 法 官 部 分 不 同 意 見 書 第 七 段 。61釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 許 宗 力 大 法 官 協 同 意 見 書 :「… 系 爭 規 定 除 與 通 訊 傳 播 自 由 意 旨 不 符 外 ,由 於 通 傳 會 組 織 法 第 一 條 已 明 定 政 黨 應 退 出 媒 體 , 卻 又 在 監 理 媒 體 之 通 傳 會 的 組 成 , 邀 來 政 黨 積極 介 入 , 可 謂 無 正 當 理 由 而 造 成 法 體 系 之 破 裂 , 就 此 而 言 , 亦 與 憲 法 要 求 之 體 系 正 義 明 顯 有違 。…」; 另 參 見 李 惠 宗 , 前 揭 註 38, 頁 75。

26立 法 權 介 入 獨 立 行 政 機 關 人 事 提 名 的 憲 法 爭 議發 生 , 但 此 時 可 以 透 過 同 一 黨 籍 人 數 上 限 或 由 憲 法 規 定 讓 立 法 院 行 使 人 事 同 意 權來 制 衡 行 政 院 所 提 名 人 選 , 都 是 可 以 降 低 政 治 力 干 預 提 升 人 民 對 其 信 賴 的 方 式 。反 而 , 以 立 院 政 黨 比 例 強 制 介 入 決 定 人 選 , 不 但 有 立 法 權 的 延 伸 機 關 行 使 行 政 權而 違 背 權 力 分 立 的 疑 慮 , 更 讓 政 黨 力 量 直 接 甚 至 強 制 影 響 人 事 的 組 成 , 以 影 響 獨立 行 使 職 權 ( 客 觀 中 立 要 求 ) 的 設 計 , 當 然 , 即 使 是 行 政 提 名 立 法 同 意 的 模 式 ,我 們 也 無 法 完 全 避 免 政 治 運 作 上 採 取 政 黨 比 例 的 方 式 , 例 如 之 前 因 為 監 委 的 難 產( 立 法 院 不 願 行 使 同 意 權 ), 當 時 的 陳 水 扁 總 統 決 定 監 委 名 單 將 重 新 提 名 , 提 名方 式 將 採 各 政 黨 在 立 院 的 席 次 比 例 , 這 項 決 定 也 讓 民 進 黨 內 難 以 接 受 62 , 但 這 只是 政 治 運 作 的 一 個 可 能 , 也 是 我 們 不 願 意 看 到 的 政 治 運 作 , 避 免 都 來 不 及 , 當 然更 不 應 該 積 極 以 法 律 規 定 讓 政 黨 比 例 強 制 介 入 提 名 , 這 是 無 論 如 何 都 不 允 許 的 。63第 二 項 有 悖 於 基 本 權 保 障大 法 官 在 釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 中 認 為 , 通 傳 會 組 織 法 第 四 條 邀 來 政 黨 之 積 極介 入 , 賦 予 其 依 席 次 比 例 推 薦 及 導 致 實 質 提 名 通 傳 會 委 員 之 特 殊 地 位 , 影 響 人 民對 通 傳 會 超 越 政 治 之 公 正 性 信 賴 , 違 背 通 傳 會 設 計 為 獨 立 機 關 之 建 制 目 的 , 亦 與憲 法 所 保 障 通 訊 傳 播 自 由 之 意 旨 不 符 64 。 而 本 文 認 為 , 立 法 院 政 黨 比 例 ( 推 薦 )產 生 委 員 人 選 固 然 有 悖 於 獨 立 行 政 機 關 「 去 政 治 化 的 客 觀 中 立 要 求 」, 其 導 致 違憲 的 最 主 要 理 由 , 乃 是 因 為 委 員 的 政 治 上 偏 頗 或 擅 斷 傾 向 已 經 嚴 重 威 脅 到 獨 立 行62民 進 黨 立 委 陳 景 峻 表 示 :「 不 能 這 樣 搞 , 簡 直 是 分 贓 。」 他 說 ,NCC 依 政 黨 比 例 , 已 經 是 違憲 , 當 初 民 進 黨 也 是 這 麼 認 為 , 此 惡 例 一 開 , 未 來 不 止 NCC, 還 有 公 平 交 易 委 員 會 、 中 選 會 等獨 立 機 構 及 即 將 邁 向 獨 立 運 作 的 金 融 管 理 委 員 會 , 都 說 要 聲 請 釋 憲 , 那 要 怎 麼 辦 ?… 民 進 黨 副 秘書 長 蔡 煌 瑯 昨 天 上 午 說 , 民 進 黨 雖 反 對 監 委 依 政 黨 比 例 代 表 產 生 , 但 陳 總 統 基 於 政 局 和 諧 所 作 無奈 決 定 , 民 進 黨 尊 重 , 將 在 一 周 內 將 推 薦 名 單 送 到 總 統 府 。 不 過 , 中 午 輿 情 會 報 召 開 會 後 , 民 進黨 改 口 說 , 是 否 重 新 推 薦 監 委 名 單 , 將 等 黨 主 席 游 錫 堃 決 定 。 參 見 中 國 時 報 ,2006 年 12 月 27日 ,A6 版 。63然 而 , 政 黨 比 例 強 制 介 入 真 的 這 麼 乏 善 可 陳 嗎 ? 黃 昭 元 教 授 就 曾 反 諷 且 無 奈 地 說 :『 既 然 選 舉事 務 是 如 此 政 治 , 未 來 中 選 會 委 員 不 妨 完 全 改 由 政 黨 推 薦 產 生 。 其 弊 固 然 明 顯 , 但 也 會 有 下 列 好處 : 一 可 減 少 媒 體 貼 標 籤 時 的 辨 認 成 本 ; 二 可 減 少 政 治 勢 力 的 運 作 成 本 , 尤 其 是 在 野 勢 力 的 跳 腳成 本 ; 三 來 委 員 們 也 可 減 少 中 立 成 本 。 政 治 現 實 如 此 , 自 不 用 太 強 求 中 選 會 必 須 藏 身 於 「 無 知 之幕 」 內 。』 這 是 黃 昭 元 教 授 於 2000 年 總 統 大 選 時 , 因 為 不 滿 媒 體 把 中 選 會 委 員 區 分 為 「 選 務 派 」和 「 政 院 派 」, 而 且 認 為 中 選 會 在 輿 論 壓 力 下 不 能 堅 持 法 理 , 遞 出 中 選 會 委 員 辭 職 信 , 並 表 達 『 一位 中 選 會 「 蛋 頭 派 」 委 員 的 辭 職 心 得 』, 參 見 2004 年 3 月 15 日 各 大 報 。64釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 許 宗 力 大 法 官 協 同 意 見 書 :「… 本 席 非 常 同 意 , 涉 及 政 治 勢 力 之 對 抗 , 司法 者 應 謙 遜 自 制 , 只 有 在 有 可 能 對 未 來 造 成 危 險 , 須 要 對 未 來 指 出 危 險 時 才 行 介 入 。 姑 且 不 論 本件 不 單 單 涉 及 政 治 力 之 對 抗 , 還 涉 及 基 本 權 ( 通 訊 傳 播 自 由 ) 之 保 障 , 在 此 須 特 別 指 出 者 , 本 件多 數 意 見 之 所 以 對 政 黨 依 席 次 比 例 主 導 通 傳 會 人 事 之 系 爭 定 宣 告 違 憲 , 其 實 就 是 在 指 出 危 險 , 並消 弭 危 險 。…」

48 期 學 員 法 學 研 究 報 告 27政 機 關 管 制 上 所 涉 及 的 基 本 權 利 , 基 本 權 的 保 障 無 法 倚 靠 強 制 政 黨 比 例 方 式 獲 得確 保 , 反 而 在 政 黨 利 益 考 量 之 下 會 遭 到 犧 牲 , 這 也 是 我 們 不 允 許 以 法 律 規 定 讓 政黨 比 例 強 制 介 入 委 員 提 名 的 主 要 原 因 。第 六 章 結 論本 文 認 為 , 在 我 國 目 前 行 政 權 和 立 法 權 是 處 於 分 立 對 抗 的 憲 政 結 構 下 , 加 上釋 字 第 六 一 三 號 、 第 六 四 五 號 解 釋 公 佈 後 , 更 加 確 認 我 國 行 政 權 具 有 核 心 領 域 的空 間 , 立 法 權 若 介 入 人 事 提 名 不 但 會 侵 害 行 政 權 核 心 領 域 自 我 擴 權 而 違 反 權 力 分立 , 且 將 嚴 重 破 壞 責 任 政 治 、 行 政 一 體 , 而 以 政 黨 比 例 強 制 介 入 提 名 , 是 絕 對 違反 獨 立 行 政 機 關 「 政 治 中 立 要 求 」 且 有 悖 於 基 本 權 保 障 , 沒 有 妥 協 的 餘 地 。獨 立 行 政 機 關 的 人 事 任 命 問 題 在 台 灣 具 有 一 定 的 政 治 敏 感 度 , 本 文 無 非 是 希望 能 在 我 國 憲 法 規 定 模 糊 , 且 處 於 民 主 轉 型 、 分 裂 社 會 的 台 灣 , 提 出 一 套 在 獨 立行 政 機 關 上 具 有 學 理 基 礎 的 論 述 , 將 具 有 濃 厚 政 治 色 彩 的 議 題 , 拉 回 到 學 術 理 性上 討 論 。 許 宗 力 大 法 官 在 釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 協 同 意 見 書 最 後 提 到 :「 處 於 民 主轉 型 陣 痛 未 解 , 政 黨 復 激 烈 對 抗 , 社 會 也 隱 然 跟 著 撕 裂 的 現 階 段 台 灣 社 會 , 司 法者 處 境 尤 其 艱 困 。 面 臨 高 度 政 治 敏 感 性 案 件 , 相 對 於 行 政 、 立 法 兩 權 與 其 他 政 治勢 力 , 恆 屬 弱 勢 一 方 的 司 法 , 確 有 必 要 謹 慎 、 自 制 , 保 持 低 度 介 入 , 留 給 政 治 部門 較 大 政 治 形 成 空 間 。 但 當 行 政 、 立 法 兩 權 關 係 明 顯 失 衡 , 政 黨 介 入 亦 明 顯 牴 觸去 政 治 化 要 求 如 本 件 情 形 者 , 司 法 者 若 還 瞻 前 顧 後 , 畏 懼 政 治 報 復 , 而 選 擇 明 哲保 身 , 不 能 挺 身 捍 衛 憲 政 秩 序 , 就 未 免 有 虧 職 守 了 。」 這 樣 的 看 法 點 出 了 , 遇 到涉 及 權 力 分 立 的 政 治 敏 感 性 案 件 , 我 們 不 能 不 去 面 對 , 但 也 不 能 鄉 愿 的 以 無 關 痛癢 的 分 析 含 糊 帶 過 , 或 過 度 帶 有 政 治 偏 見 去 處 理 , 只 有 以 學 術 上 的 良 知 和 堅 持 ,去 理 性 論 辯 和 檢 討 , 才 是 台 灣 目 前 最 需 要 的 。參 考 文 獻石 世 豪 (2006), 通 傳 管 制 機 關 立 法 實 驗 喊 停 : 釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 待 續 , 台 灣本 土 法 學 雜 誌 , 第 87 期 , 頁 80-83。江 耀 國 (2006 年 3 月 8 日 ), 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 第 四 條 及 第 十 六 條 釋 憲案 意 見 書 , 提 出 於 司 法 院 大 法 官 為 審 理 行 政 院 就 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法第 四 條 及 第 十 六 條 有 違 憲 疑 義 聲 請 解 釋 乙 案 所 舉 行 之 說 明 會 。行 政 院 (2006), 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 釋 憲 案 聲 請 書 , 台 灣 本 土 法 學 雜 誌 ,

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