立法權介入獨立行政機關人事提名的憲法爭議 - 司法新聲

22立 法 權 介 入 獨 立 行 政 機 關 人 事 提 名 的 憲 法 爭 議第 二 項 大 法 官 釋 字 第 六 四 五 號 解 釋 - 以 公 投 審 議 委 員 會 為 例行 政 院 公 投 審 議 委 員 會 雖 非 本 文 討 論 範 圍 內 之 獨 立 行 政 機 關 , 其 應 屬 行 政 院內 不 具 行 政 機 關 性 質 之 行 政 委 員 會 或 內 部 單 位 , 而 負 有 特 定 之 職 掌 , 其 對 全 國 性公 民 投 票 提 案 成 立 與 否 具 有 實 質 決 定 權 限 , 對 外 則 以 行 政 院 名 義 作 成 行 政 處 分 ,行 政 院 對 於 該 委 員 會 所 為 之 決 定 並 無 審 查 權 , 該 委 員 會 之 職 權 行 使 仍 具 有 一 定 獨立 性 , 領 銜 提 案 人 對 其 決 定 如 有 不 服 , 則 循 訴 願 及 行 政 訴 訟 程 序 謀 求 救 濟 , 惟 大法 官 在 釋 字 第 六 四 五 號 解 釋 理 由 書 中 認 為 :「 其 職 務 係 就 個 別 全 國 性 公 民 投 票案 , 審 議 是 否 符 合 規 定 而 屬 得 交 由 人 民 創 制 或 複 決 之 事 項 , 具 有 協 助 人 民 正 當 行使 創 制 複 決 權 之 功 能 , 性 質 上 屬 行 政 權 。 因 行 政 掌 法 律 之 執 行 , 執 行 則 有 賴 人 事 ,是 行 政 權 依 法 就 所 屬 行 政 機 關 之 具 體 人 事 , 不 分 一 般 事 務 官 或 政 治 任 命 之 政 務 人員 , 應 享 有 決 定 權 , 為 民 主 法 治 國 家 行 政 權 發 揮 功 能 所 不 可 或 缺 之 前 提 要 件 。 該委 員 會 既 設 於 行 政 院 內 , 並 參 與 行 政 院 作 成 行 政 處 分 之 程 序 , 故 對 該 委 員 會 委 員之 產 生 , 行 政 院 自 應 享 有 人 事 任 命 決 定 權 。… 公 民 投 票 法 第 三 十 五 條 第 一 項 規定 :「 行 政 院 公 民 投 票 審 議 委 員 會 , 置 委 員 二 十 一 人 , 任 期 三 年 , 由 各 政 黨 依 立法 院 各 黨 團 席 次 比 例 推 荐 , 送 交 主 管 機 關 提 請 總 統 任 命 之 。」 關 於 委 員 之 任 命 ,由 政 黨 依 立 法 院 各 黨 團 席 次 之 比 例 獨 占 人 事 任 命 決 定 權 , 使 行 政 院 院 長 對 於 委 員之 人 選 完 全 無 從 置 喙 , 僅 能 被 動 接 受 提 名 與 送 交 總 統 任 命 , 實 質 上 完 全 剝 奪 行 政院 應 享 有 之 人 事 任 命 決 定 權 , 顯 已 逾 越 憲 法 上 權 力 相 互 制 衡 之 界 限 , 自 屬 牴 觸 權力 分 立 原 則 , 應 自 本 解 釋 公 布 之 日 起 , 至 遲 於 屆 滿 一 年 時 , 失 其 效 力 。」第 三 項 本 文 認 為 侵 害 行 政 權 核 心 領 域 而 違 反 權 力 分 立 原 則本 文 也 承 認 權 力 分 立 不 能 機 械 式 操 作 , 而 即 使 採 取 「 功 能 論 」 的 看 法 , 而 允許 其 可 彈 性 地 將 各 權 力 予 以 混 合 , 但 仍 以 不 危 及 各 權 力 的 核 心 功 能 , 以 及 不 影 響各 權 力 間 的 制 衡 關 係 為 原 則 , 而 既 然 本 文 將 獨 立 行 政 機 關 的 具 體 人 事 決 定 ( 提 名權 ) 當 作 行 政 權 核 心 領 域 , 在 憲 法 沒 有 規 定 下 , 只 要 立 法 權 介 入 提 名 就 是 侵 犯 了行 政 權 核 心 領 域 , 52 和 能 否 掌 控 獨 立 行 政 機 關 委 員 以 外 之 內 部 人 員 無 關 , 更 和 能否 掌 控 ( 不 能 決 定 最 後 具 體 人 選 的 ) 推 薦 權 無 關 。 且 從 美 國 法 上 的 「 禁 止 擴 權 原則 」(the anti-aggrandizement principle) 53 來 看 , 需 檢 視 一 權 力 機 關 是 否 以 削 弱 其 他52相 同 見 解 , 江 耀 國 , 前 揭 註 15, 頁 15-16; 行 政 院 , 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 釋 憲 案 聲 請 書 ,前 揭 註 23, 頁 78-79。53 「 禁 止 擴 權 原 則 」(the anti-aggrandizement principle) 被 歸 類 為 權 力 分 立 原 則 中 「 功 能 論 」 的 觀 點 ,