denkanstösse zur überwindung der finanzkrise - Cross-Border ...

Stadtkämmerer a. D. Dr. jur. Elmar Schulze
KOMMUNEN VOR DEM KOLLAPS?
DENKANSTÖSSE
ZUR ÜBERWINDUNG DER FINANZKRISE
HYPOTHEKENBANK IN ESSEN AG · MAI 2006

Stadtkämmerer a. D. Dr. jur. Elmar Schulze
KOMMUNEN VOR DEM KOLLAPS?
DENKANSTÖSSE
ZUR ÜBERWINDUNG DER FINANZKRISE
HYPOTHEKENBANK IN ESSEN AG · MAI 2006

Vorwort
Als einer der großen Staatsfinanzierer Deutschlands beobachtetet die Hypotheken-
bank in Essen AG fiskalpolitische Entwicklungen sehr aufmerksam. Es ist mehr als
naheliegend, dass auch die Situation der nordrhein-westfälischen Städte und
Gemeinden für die Hypothekenbank in Essen von besonderer Bedeutung ist.
Die vorliegende Studie stellt die prekäre haushaltspolitische Situation der Kommunen
in Nordrhein-Westfalen auf eindrucksvolle Weise dar. Die zentrale Schlussfolgerung
besteht darin, dass ein konstruktives Zusammenwirken aller staatlichen Ebenen
notwendig sein wird, um die derzeitige Krise zu überwinden. Konkret wird einerseits
vorgeschlagen, Staatsleistungen zu reduzieren, andererseits sollen Institutionen und
Prozesse gestrafft werden. Die Rolle des Staates ist in vielen Bereichen neu zu
definieren. Insbesondere dafür werden umfassende Vorschläge gemacht. Des
Weiteren ist anzumahnen, dass der Bund und die Länder ihrer Verantwortung für die
finanzielle Situation der Kommunen in Gesetzgebung und Politik nachkommen
müssen.
In ihrer Klarheit und Unvoreingenommenheit werden die Vorschläge dieser
Untersuchung für alle Ebenen des Staatsapparates von Interesse sein. Darüber
hinaus sollen aber nicht nur Lösungsvorschläge geliefert werden, die Studie will
genauso anregen und provozieren, um so eine Diskussion über die finanzpolitischen
Probleme der Städte und Gemeinden zu fördern. Für diese Diskussion haben wir auf
der Internetseite der Essen Hyp unter www.essenhyp.de ein Forum eingerichtet.
Wir freuen uns sehr, wenn dieses Forum intensiv genutzt wird, um Kritik zu üben,
Anregungen zu geben und weitere Ideen zu diskutieren.
Die nachfolgende Untersuchung lässt keinen Zweifel daran, dass Diskussions- und
Handlungsbedarf besteht. Die hier vorgestellten Gedanken und weiteren Ideen zu
kanalisieren, im Kontext der demokratischen Meinungsbildung zu bewerten und
fortzuentwickeln, ist ein unabdingbares Vorhaben für die nächsten Jahre.
Die Hypothekenbank in Essen wird die Erörterung der aufgeworfenen Fragen mit
Engagement und Neugier weiter begleiten.
II

Der Autor der Studie, Dr. Elmar Schulze, kann auf eine 30-jährige Berufserfahrung
als Stadtkämmerer zurückblicken. Dabei war er unter anderem Stadtdirektor von
Wuppertal und Vorsitzender des Finanzausschusses des Deutschen Städtetages. Er
ist insofern nicht nur der beobachtende Analyst, sondern hat auch die Perspektive
eines Praktikers, der um die Probleme jeglicher Umsetzung weiß.
Herrn Dr. Schulze spreche ich meinen Dank und Respekt für die geleistete Arbeit
aus.
Essen, im Mai 2006
Hubert Schulte-Kemper
III

I. Analyse
Stichwortregister für den eiligen Leser
Problembereiche, Lösungsansätze Seite
a) Kritische Situation der öffentlichen Finanzen
- Bund,
- Länder
- Gemeinden
b) Strukturelle Unterfinanzierung der deutschen Kommunen
gegenüber Bund und Ländern
c) Massives Wachstum der Sozialausgaben
d) Lasten des Solidarpakts
e) Ungehemmtes Ansteigen der Verschuldung und
Kassenkredite der Kommunen
f) Dramatischer Verfall der Investitionen
g) Alarmierender Gesamtbefund der kommunalen Finanzen
in NRW
h) Staatl. Einstandspflicht für faktische Insolvenz von
Kommunen oder Rating keine Lösung
i) Erheblich verstärkte Haushaltskonsolidierung aller drei
staatlichen Ebenen unausweichlich
j) Anspruch der Kommunen auf aufgabenadäquate
Finanzausstattung
II. Denkanstöße zur Überwindung der Krise der öffentlichen Hand
a) Handlungsempfehlungen für die Kommunen
– Reduzierung der Personal- und Sachausgaben durch:
- Aufgabenkritik
- Optimierung der Verwaltungsorganisation
- Personal-Management, Nutzung der Fluktuation
- effizientes Gebäude-Management, Büroflächen-
Management
- flankierend: Fort- und Weiterbildung
– Begrenzung der Sozialausgaben durch:
- Förderung des örtlichen Arbeitsmarktes,
Wirtschaftsförderung
- Bekämpfung des Leistungsmissbrauchs
- Realisierung von Rückzahlungs- und
Regressansprüchen
- Änderung der Struktur der Sozialarbeit: Hilfe zur
Selbsthilfe, niederschwellige Hilfen
- Budgetierung
- Abbau von Doppelangeboten
- Optimierung der Heimunterbringung
– Konzentration auf Kernaufgaben
– Privatisierung, soweit langfristig wirtschaftlich und
strategisch sinnvoll
– Problemfall: Veräußerung von Wohnungs- oder
Versorgungsunternehmen
– Stärkere Nutzung von ÖPP / PPP-Modellen
IV
4-6
4-6
3 ff, 62 f
7 ff
9, 21 ff
7
12 ff
8, 11
8 ff, 12 ff, 62 f
63 ff
69 ff
3, 64 ff
15 ff, 17, 28 f
17 f
18-20
19, 58 f
19
21, 54 ff
22 f
24
24 f
27
27
26 f
28 ff
29 ff, 32
32-36
37 ff

– Intensivierung der interkommunalen Zusammenarbeit
– NKF kein Zaubermittel
– Ausschöpfung der Einnahmemöglichkeiten nur bedingt
hilfreich
– Zukunftsgerichtete Stadt- und Wohnungspolitik
– Umgang mit demographischem Wandel
– Einwohner-Management
– Familienfreundliche Politik
– Steigerung der Attraktivität der Innenstädte
– Verstärkung der Wirtschaftsförderung
– Nutzung externen Rates
– Stärkung des Ehrenamts
– Bemühungen um Sponsoren und Stiftungen
b) Handlungsempfehlungen für das Land
– Verbesserung der GFG-Struktur, ggf. nach Prüfung durch
Experten
– Haushaltssicherungsverfahren optimieren
– Entlastung durch Hartz IV voll und dauerhaft an
Kommunen weitergeben
– Ehrliche Beachtung des (neuen) Grundsatzes der
Konnexität
– Vorschläge der Expertenkommission umsetzen
– Verwaltungsstrukturreform beschleunigen: Zahl der
Landesbehörden (fast 700) erheblich reduzieren, Aufgaben
z. T. an Kreise, kreisfreie Städte und Landschaftsverbände
übertragen;
„Dreier-Lösung“ für Bezirksregierungen problematisch
– Bürokratieabbau
– Sparkassen: keine Ermöglichung der „Versilberung“
zugunsten der Kommunen,
höhere Ausschüttung zugunsten der Träger
– Keine Einschränkung der wirtschaftlichen Betätigung
(§ 107 GO)
c) Handlungsempfehlungen an Bund und Land
– Bürokratieabbau und Beseitigung von Übertreibungen im
Datenschutz
– Rückführung der gesetzlichen Standards
d) Handlungsempfehlungen für den Bund und die Länder
– Wirksame Gemeindefinanzreform, dabei Strukturschwäche
der Städte und Stadt- Umlandprobleme berücksichtigen
– Reduzierung der Zahl der Bundesländer
– Verlängerung der Wahlperiode des Bundestages (5 Jahre)
und Entzerrung der Landtagswahltermine
– Begrenzung der Zahlungsverpflichtungen gegenüber der
EU
– Solidarpakt ändern: auch im Westen strukturschwache
Regionen
V
40 ff
42 ff
45 f
47 ff
47 ff
50
51
51
54 ff
59 f
61 f
61 f
97 f
68 f
10 f, 22
73
97
100 ff
103 ff
75 ff
107 ff
115 ff
99 f
23, 75 ff
78 f
72, 86 ff
91 ff
93 f
94 ff
89 ff

– Ausweitung Föderalismusreform: Anhörungsrecht für
Gemeinden
– Beachtung des Grundsatzes der Konnexität
– Notwendige Reformen umsetzen
– Echtes Sparen, Zurückhaltung bei Steuererhöhungen
e) Handlungsempfehlungen für Bund, Länder und Gemeinden
– Rückführung gesetzlicher Standards auf das notwendige
Maß und strengere Maßstäbe für
Ermessensentscheidungen
– Optimierung der Einnahmemöglichkeiten durch
- effizienten Steuervollzug
- kompromisslose Bekämpfung von
Schattenwirtschaft und Steuerhinterziehung
– Vermeidung von Schäden durch korruptive
Machenschaften
f) Handlungsempfehlungen für die EU
– Finanzierung durch die Mitgliedsländer gerechter gestalten
– Keine Förderung von Arbeitsplatzverlagerung in neue
Mitgliedsländer
– Bürokratieabbau
III. Fazit
Überwindung der öffentlichen Finanzkrise in Deutschland
durch konzertierte Aktionen der drei staatlichen Ebnen
erreichbar
VI
74
73 ff
70 f
70 f
78 f
79 ff
79 ff
83 ff
94 ff
95 f
77 f
69 ff, 72, 85,
117 f

Inhaltsverzeichnis
Einleitung ..................................................................................................................................... 3
Teil 1: Analyse der ungünstigen Entwicklung der kommunalen Finanzen und Ansätze
zur Gegensteuerung....................................................................................................... 7
a) Strukturelle Unterfinanzierung der deutschen Kommunen gegenüber Bund und
Ländern............................................................................................................................... 7
b) Dramatische Verschlechterung der Finanzsituation der Kommunen in Nordrhein-
Westfalen in den vergangenen 5 Jahren....................................................................... 8
c) Alarmierender Gesamtbefund der kommunalen Finanzsituation in Nordrhein-
Westfalen Ende 2005 ....................................................................................................... 12
d) Möglichkeiten und Grenzen der kommunalen Haushaltskonsolidierung ................. 14
1) Reduzierung der Personalausgaben......................................................................... 15
2) Begrenzung der sozialen Leistungen........................................................................ 21
3) Etatentlastung durch „Privatisierung“ und „Konzentration auf Kernaufgaben“ ... 28
4) Chancen und Risiken beim Verkauf des „Tafelsilbers“: Veräußerung von
Anteilen an Wohnungs- oder Versorgungsunternehmen sinnvoll?.................... . 32
5) Stärkere Nutzung von ÖPP-Modellen für Investitionsvorhaben ......................... . 37
6) Intensivierung der interkommunalen Zusammenarbeit........................................ . 40
7) „Befreiungsschlag“ durch das Neue Kommunale Finanzmanagement (NKF) .. 42
8) Ausschöpfung der Einnahmemöglichkeiten............................................................ . 45
9) Die Herausforderungen des demographischen Wandels meistern:
Zukunftsgerichtete Stadtentwicklung und Wohnungspolitik . ................................ 47
10) Verstärkung der Wirtschaftsförderung .................................................................... 54
11) Sonstige Empfehlungen an die Kommunen......................................................... . 57
12) Resümee zu d) ........................................................................................................... 62
e) Wer haftet letztlich für die Verbindlichkeiten der Kommunen?.................................... 63
1) „Basel II“ und die Kreditwürdigkeit der deutschen Kommunen........................... . 63
2) Die verfassungsrechtlich gesicherte Position der Kommunen: Einstandspflicht
des Landes für faktische Insolvenz von Kommunen............................................. . 64
3) Konsequenzen für das Land und Vorschläge für das Haushaltssicherungs-
verfahren......................................................................................................................... 68
f) Fazit zu Teil 1: Bund, Länder und Gemeinden zum gemeinsamen Kampf gegen
die Krise verpflichtet .......................................................................................................... 69
Teil 2: Strategisches Zusammenwirken von Bund, Ländern und Gemeinden zur
Wiederherstellung der kommunalen Handlungsfähigkeit ....................................... 72
a) Strikte Einhaltung des Grundsatzes der „Konnexität“............................................... 73
b) Baldige Umsetzung und erhebliche Ausweitung der Föderalismusreform............ 74
c) Effektiver Bürokratieabbau.......................................................................................... . 75
d) Rückführung gesetzlicher Standards auf das notwendige Maß............................. 78
e) Strengere Maßstäbe für Ermessensentscheidungen bei der Prüfung von
gesetzlichen Ansprüchen............................................................................................. . 79
f) Optimierung der Einnahmemöglichkeiten der öffentlichen Hand durch effizienten
Steuervollzug und kompromisslose Bekämpfung von Schattenwirtschaft und
Steuerhinterziehung...................................................................................................... . 79
g) Vermeidung von Schäden durch korruptive Machenschaften ................................ 83
h) Fazit zu Teil 2: Durchgreifende Erfolge nicht kurzfristig zu erwarten.................... 85
1

Teil 3: Ergänzende Denkmodelle und Vorschläge ............................................................... 86
a) Forderungen an Bundestag und Bundesrat .................................................................. 86
1) Nachhaltige finanzielle Absicherung der Kommunen durch eine gerechte
Gemeindefinanzreform................................................................................................ . 86
2) Änderung des Solidarpakts: Angemessene Berücksichtigung der
Strukturschwäche westdeutscher Kommunen.......................................................... 89
3) Reduzierung der Zahl der Bundesländer .................................................................. 91
4) Verlängerung der Wahlperiode für den Bundestag auf 5 Jahre und Bündelung
der Landtagswahltermine ........................................................................................... . 93
5) Begrenzung der Zahlungsverpflichtungen gegenüber der EU.............................. 94
b) Sonstige Empfehlungen an Landtag und Landesregierung in NRW ........................ 96
1) Baldige und umfassende Umsetzung der Vorschläge aus dem Gutachten der
Expertenkommission ................................................................................................... . 97
2) Grundlegende Reform der Struktur des Gemeindefinanzausgleichs .................. 97
3) Keine Begrenzung der Möglichkeiten zur wirtschaftlichen Betätigung der
Kommunen................................................................................................................... . 99
4) Verwaltungsstrukturreform des Landes NRW mit den Kommunen, nicht
gegen sie......................................................................................................................... 100
c) Verwertung „mittelbaren Vermögens“ der Kommunen: Veräußerung von
Sparkassen und Provinzial Versicherungen zugunsten der Kommunen
ermöglichen?....................................................................................................................... 107
d) Fazit zu Teil 3: Überwindung der Finanzkrise in Deutschland durch konzertierte
Aktionen der drei staatlichen Ebenen erreichbar ........................................................ 117
Epilog des Verfassers .............................................................................................................. . 119
Verzeichnis der Anlagen............................................................................................................ 122
2

Einleitung
Die Finanzlage der deutschen Städte und Gemeinden hat sich in den letzten Jahren
besorgniserregend verschlechtert; das gilt uneingeschränkt auch für die Kommunen in
NRW. Wegen ihrer gesamtstaatlichen Verantwortung für die Kommunen sind der
Bund und die Länder gefordert, Städte und Gemeinden von unzumutbaren Lasten zu
befreien und die finanziellen Voraussetzungen für eine geordnete Erfüllung der
Aufgaben der Daseinsvorsorge der Gemeinden für ihre Einwohner zu schaffen. Das ist
letztlich eine Folge aus der dreistufigen Staatsorganisation der Bundesrepublik.
Danach stellen die Gemeinden die unterste staatliche Ebene dar; sie verfügen über
einen verfassungsrechtlich gesicherten Rechtsstatus als allzuständige und
eigenverantwortliche Selbstverwaltungskörperschaften (Artikel 28 Abs. 2 GG).
Deshalb „verfügen die Gemeinden über ein Recht auf aufgabenadäquate
Finanzausstattung“, wie es im Standard-Kommentar zum Grundgesetz heißt. 1
Danach muss die Finanzausstattung quantitativ ausreichend sein, um den Gemeinden
die Aufgabenerfüllung bezüglich zugewiesener Aufgaben zu ermöglichen und auch
selbstgewählte Aufgaben erfüllen zu können. 2 Das Innenministerium NRW bestätigt,
dass „eine aufgabenadäquate Finanzausstattung der Gemeinden (GV) ... eine
Grundvoraussetzung für gemeindliches Handeln zum Wohle der Bürgerinnen und
Bürger und Grundlage der kommunalen Selbstverwaltung“ sei.
Die Realität sieht allerdings ganz anders aus. Die gegenwärtige
Gemeindefinanzverfassung ermöglicht es den meisten Gemeinden schon seit Jahren
nicht mehr, ihrer Verantwortung hinreichend gerecht zu werden. Eine bedrückende
Gesamtverschuldung sowie die inzwischen auf Rekordhöhe angewachsenen
Kassenkredite haben die Handlungsfähigkeit vieler Kommunen – auch in NRW –
bereits ausgehöhlt oder an eine kritische Grenze gebracht.
Das erfüllt den Verfasser dieses Papiers mit großer Sorge. Er hat es sich zur Aufgabe
gemacht, vornehmlich die Situation der Städte in NRW unter die Lupe zu nehmen
und nach Möglichkeiten einer nachhaltigen Verbesserung ihrer Finanz- und
Leistungskraft zu suchen, damit sich nicht nach und nach Gemeinden aus der
Aufgabenerfüllung im Rahmen der Daseinsvorsorge verabschieden.
1 Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, Art. 28 GG, Randnummer 84 b, mit Hinweisen auf Rechtsprechung, z. B.
des Verfassungsgerichtshofs NRW – NWVerfGH OVGE 38,301 (303, 312ff).
2 Quelle wie vor.
3

Der für die Kommunen nach der Finanzverfassung naheliegende Weg, eine
ausreichende Finanzausstattung beim Land oder beim Bund einzufordern, stößt
gegenwärtig auf erhebliche faktische Schwierigkeiten, da neben den kommunalen
Haushalten auch die Etats des Bundes und des Landes NRW in eine prekäre
Schieflage geraten sind.
Der von den Partnern der neuen Bundesregierung ausgehandelte Koalitionsvertrag
und die dazu geführte lebhafte Diskussion haben die dramatische Etatsituation des
Bundes in voller Breite in das öffentliche Bewusstsein gerückt.
Dass auch das Land NRW erhebliche Probleme mit seiner Haushalts- und Finanzlage
hat, wurde spätestens mit der Regierungserklärung von Ministerpräsident Jürgen
Rüttgers im Juli 2005 deutlich, in welcher das bisherige Ausgabeverhalten des Landes
einschließlich der Schuldenpolitik ausdrücklich als „verfassungswidrig“ bezeichnet
worden ist. 3 Die von Rüttgers berufene hochkarätig besetzte Expertenkommission
hat in ihrem im November 2005 vorgelegten Abschlussbericht ungeschminkt
dargestellt, dass das Land NRW im Jahr 2004 „mit 12,8 % des Haushaltsvolumens
das höchste Defizit unter den westdeutschen Flächenländern hatte“ und „die
Lasten der Vergangenheit jede Zukunftschance blockieren“, so dass „unmittelbar,
umfassend und nachhaltig gegengesteuert werden muss“. 4
Die Expertenkommission bewertet die bisherige Haushalts- und Finanzpolitik des
Landes NRW als „völlig inakzeptabel“, eine Fortführung „käme ... einem quasi
institutionalisierten, dauerhaften Bruch der Landesverfassung gleich, weil die
Defizite in jedem Jahr die Investitionen deutlich übersteigen.“ 5 Die Experten folgern
weiter: „Sollte NRW genauso vorgehen wie Bremen, das Saarland oder Berlin, wäre
schnell das föderale Gesamtgefüge in Deutschland bedroht, da die dann für NRW
erforderlichen Finanzmittel jede handhabbare Dimension sprengen würden. Überdies
hätte ein solcher Kreditausfall selbstverständlich auch massive Auswirkungen auf den
(ohnehin bereits angeschlagenen) Bundeshaushalt und auf die Bonität Deutschlands
an den internationalen Kreditmärkten.“ 6 Die Kommission sieht
Sanierungsmöglichkeiten von jährlich rund 8 Mrd. €, die in einer gemeinsamen
Kraftanstrengung von Landtag und Regierung bis 2010 realisiert werden können:
insbesondere rund 2 Mrd. € Ausgabenkürzungen bei Sachausgaben und Investitionen,
3 Vgl. Regierungserklärung von Ministerpräsident Dr. Jürgen Rüttgers vom 13. Juli 2005, Abschn. II.
4 Vgl. Abschlussbericht „Kommission zu Situation und Perspektive des Landeshaushalts NRW“ vom 25.
Oktober 2005, S. 1 ff.
5 Abschlussbericht wie vor, S. 3.
6 Abschlussbericht wie vor, S. 4.
4

2,5 Mrd. € bei Zuweisungen und Zuschüssen und knapp 3 Mrd. € im Personalbereich.
Die Experten empfehlen, die dafür erforderlichen Voraussetzungen unmittelbar zu
schaffen. 7
Bei dieser Ausgangslage gibt es für die große Zahl von Städten und Gemeinden in
NRW wenig Hoffnung auf „Hilfe von oben.“ Umso wichtiger ist es, zu echten
Befreiungsschlägen für die Kommunen zu kommen, damit sie bald wieder ihrer
Funktion als unterste staatliche Ebene ungehindert nachkommen können. Diese
Studie zeigt eine Fülle von Möglichkeiten auf, deren Realisierung zu einer
nachhaltigen Konsolidierung der kommunalen Etats beitragen kann.
Wegen der Besonderheiten der Finanzverfassung innerhalb der Bundesrepublik
haben viele Maßnahmen des Bundes und des Landes unmittelbar oder mittelbar
Auswirkungen auf die Haushalte der nachgeordneten staatlichen Ebenen. Deshalb
werden mit diesem Thesen- und Diskussionspapier Vorschläge für alle drei
staatlichen Ebenen unterbreitet, deren Umsetzung in ihrem Zusammenwirken zu
gravierenden Entlastungen der Kostenseite und zu nachhaltigen Verbesserungen der
Einnahmekraft sowohl der staatlichen als auch der kommunalen Haushalte führen
wird.
Wer den Kommunen Wege aus dem Dilemma aufzeigen will, muss zunächst in einer
sorgfältigen Analyse den Ursachen für die negative Entwicklung nachgehen, um
gegenläufige Trends und Ansätze zur Gegensteuerung zu finden. Das geschieht in
Teil 1 dieses Papiers, in dem bereits eine Reihe von Verbesserungsansätzen
aufgezeigt werden, die sich im Rahmen der Analyse aus dem jeweiligen
Sachzusammenhang ergeben. Darüber hinaus werden in diesem Teil Möglichkeiten
und Grenzen von Konsolidierungsmaßnahmen der Gemeinden aufgezeigt und wird
beschrieben, was die Städte und Gemeinden aus eigener Kraft bereits leisten und
noch zusätzlich tun können. Dabei wird sich allerdings zeigen, dass die Situation in
erheblichem Umfang weitergehende Maßnahmen erfordert.
In Teil 2 werden deshalb zusätzliche Vorschläge gemacht, die im strategischen
Zusammenwirken aller staatlichen Ebenen maßgeblich zur Wiedererlangung der
kommunalen Handlungsfähigkeit beitragen können und zudem zu einer nachhaltigen
7 Abschlussbericht wie vor, S. 1.
5

Verbesserung der Finanzsituation der öffentlichen Hand in Deutschland führen
dürften.
Teil 3 enthält weitere Denkmodelle und Vorschläge, die sich gezielt an den Bund
und das Land richten, weil die Überwindung der öffentlichen Finanzkrise in
Deutschland letztlich nur durch konzertierte Aktionen von Bund, Ländern und
Gemeinden zu realisieren ist.
Im Jahre 2005 hat sich das „Haushaltsloch“ von Bund, Ländern, Kommunen und
Sozialversicherungen gegenüber dem Vorjahr um 70 Mrd. Euro vergrößert. Die
konsolidierte deutsche Staatsverschuldung hat sich damit auf eine Rekordsumme
von 1,52 Billionen Euro summiert. Nach Angaben der Deutschen Bundesbank
entspricht dieser Betrag mehr als zwei Dritteln (67,7 %) des Bruttoinlandsprodukts. 8
Die besorgniserregende Gesamtsituation der öffentlichen Finanzen in
Deutschland muss von allen Beteiligten sehr ernst genommen werden, damit
Verwerfungen im föderalen Gesamtgefüge oder gar ein gesamtwirtschaftlicher Kollaps
vermieden werden. Halbherzige Reformen helfen nicht weiter, zu kurze Schritte
verlängern die Zeit für den zurückzulegenden Weg und erschweren den Erfolg.
Wegen der Härte der Sachzwänge gehören auch ungewöhnliche Denkanstöße auf
den Tisch, bisherige Tabus sind über Bord zu werfen. Bei einer Reihe von
Vorschlägen setzt die Umsetzung der Maßnahmen Mut und Entschlossenheit sowie
den Verzicht auf Populismus voraus.
Das hiermit vorgelegte Perspektivpapier soll in diesem Sinne Lösungsansätze und
Denkmodelle aufzeigen. Es wird ein wichtiges Teilziel schon dann erreicht haben,
wenn es eine lebhafte, wenn auch kontroverse Diskussion auslöst. Eine solche
öffentliche Erörterung von denkbaren Maßnahmen dürfte zumindest die allgemeine
Erkenntnis dafür stärken, dass auch unangenehme Entscheidungen getroffen werden
müssen, deren Auswirkungen aber auf Dauer der Allgemeinheit zugute kommen.
Voraussetzung für ein gutes Gelingen sind eine Stärkung des Selbstvertrauens
aller Beteiligten und eine echte Aufbruchstimmung, an der es in Deutschland
bisher leider immer noch weitgehend fehlt. Möge diese Studie zu einer
entsprechenden Bewusstseinsänderung beitragen.
8 Deutsche Bundesbank, Offizielle Pressenotiz v. 23.03.2006.
6

Teil 1: Analyse der ungünstigen Entwicklung der kommunalen Finanzen und Ansätze
zur Gegensteuerung
a) Strukturelle Unterfinanzierung der deutschen Kommunen gegenüber Bund und
Ländern
Die Finanzausstattung der deutschen Kommunen war seit vielen Jahren
angespannt; allerdings gab es wegen der deutlichen strukturellen Unterschiede
zwischen den einzelnen Städten sowie zwischen den Größenklassen teilweise
bedeutsame Abweichungen nach oben und unten. Die Vorgaben des Bundes ließen
die sozialen Leistungen überproportional anwachsen, hohe Tarifabschlüsse trieben die
Personalkosten nach oben.
In den alten Bundesländern waren die sozialen Leistungen der Gemeinden rasant
angestiegen; sie beliefen sich im Jahre 1980 auf 15,4 Mrd. DM und hatten sich bereits
1990 mit 32,2 Mrd. DM mehr als verdoppelt (+ 116 %). Die Personalausgaben
schnellten in diesen 10 Jahren von 33,5 Mrd. DM auf 49,5 Mrd. DM (+ 48 %).
Nach der deutschen Vereinigung kamen beachtliche neue Lasten auf die
kommunale Ebene zu, da die Gemeinden seit 1991 erhebliche Leistungen zur
Mitfinanzierung des „Fonds Deutsche Einheit“ aufzubringen haben. Die Stadt
Essen beispielsweise hat sich bis zum Frühjahr 2005 mit 420 Mio. € an den Kosten
der deutschen Einheit beteiligt; das waren rund 42 % der bis zu jenem Zeitpunkt
aufgenommenen Kassenkredite. 9
Die Übertragung staatlicher Aufgaben führte zu zusätzlichen Belastungen. Auch EU-
Vorgaben wirken sich vielfältig auf die Gemeindeebene aus. Eine Fülle von
Änderungen der Steuergesetze, vor allem bei der Festsetzung der
Gewerbesteuerumlage und durch Steuersenkungen (z. B. Steuerentlastungsgesetz
1999 / 2000 / 2002), haben massive Einnahmeverluste bei Städten und
Gemeinden bewirkt bzw. den erwarteten und notwendigen Zugang von Einnahmen
verhindert. Durch die im Abstand mehrerer Jahre anstehende Umverteilung des
Gemeindeanteils an der Einkommensteuer haben sich zudem Verschiebungen von
den größeren Städten zu den Umlandgemeinden ergeben, was die spezielle Situation
der größeren Städte relativ weiter erschwert hat. Bereits in den 1990er Jahren war
die Gesamtheit der deutschen Kommunen zwangsläufig zu einem starken „Tritt auf die
9 Haushaltsrede des Essener Stadtkämmerers Nieland vom 27.04.2005 zum Etatentwurf 2005.
7

Ausgabenbremse“ gezwungen. Trotz mehrfacher gegenteiliger Bekundungen
kompetenter Vertreter des Bundes kam es seinerzeit nicht zu einer wirklich
durchgreifenden Gemeindefinanzreform. Die Möglichkeiten zur Verschuldung waren
dadurch sehr eingeengt. Die Folge waren schon damals fortgesetzte Einschränkungen
städtischer Leistungen sowie ein kontinuierlicher Verfall der städtischen Investitionen.
Umfangreiche Renovierungs- und Sanierungsmaßnahmen wurden wegen der
Finanzenge immer weiter aufgeschoben, sodass nach und nach fast überall ein
enormer Reparaturstau entstand. Die massive Reduzierung der kommunalen
Investitionen von 65,5 Mrd. DM im Jahre 1992 auf verbleibende 48,2 Mrd. DM im
Jahre 2000 beinhaltete einen nominellen Rückgang um 26,4 % – realiter also
entsprechend mehr; das war schon damals unter gesamtwirtschaftlichen
Gesichtspunkten außerordentlich problematisch und hat darüber hinaus vielfach eine
geordnete Stadtentwicklung verhindert oder sehr erschwert. 10
– Vgl. dazu Anlage 1: „Verfall der Investitionen“ –
b) Dramatische Verschlechterung der Finanzsituation der Kommunen in Nordrhein-
Westfalen in den vergangenen 5 Jahren
Zunächst soll in einer eingehenden Analyse der Versuch unternommen werden, mit
Zahlen und Fakten die Tragweite der kommunalen Finanznot im Bund wie
insbesondere im Land NRW zu beleuchten. Dabei sollen zugleich denkbare Stärken
und Schwächen herausgefunden werden, die zum Ausgangspunkt und Ansatz
wirksamer Hilfsmaßnahmen genommen werden könnten. Während die wesentlichen
Einnahmeblöcke in den kommunalen Haushalten seit Jahren von stagnierenden oder
rückläufigen Faktoren geprägt sind, steigen die sozialen Leistungen, die einen
markanten Anteil der Ausgaben der Verwaltungshaushalte ausmachen, ungebremst
weiter an.
Einige Zahlen belegen das. 11 Die kommunalen Gesamteinnahmen im
Bundesgebiet stagnieren im 10-Jahres-Vergleich. Sie lagen mit rd. 145 Mrd. € nur
geringfügig über denen des Jahres 1994. Demgegenüber sind die Ausgaben für
10 Die vorstehenden Daten beruhen auf Angaben des Deutschen Städtetages (DST) im
„Gemeindefinanzbericht“ für 2000 und 2005 sowie des Statistischen Bundesamtes.
11 Die nachfolgend genannten Zahlen, Daten und Fakten sind Veröffentlichungen des Deutschen
Städtetags und des Deutschen Städte- und Gemeindebundes entnommen.
8

soziale Leistungen allein in den letzten vier Jahren um 5,7 Mrd. €, also um rd. 22
%, gewachsen und haben damit eine Gesamthöhe von rund 31,9 Mrd. € erreicht.
– Vgl. dazu Anlage 2: „Anstieg der Sozialausgaben“ –
Die Ursachen für diese gegenläufige Entwicklung liegen einerseits in der in mehreren
Stufen in Kraft getretenen Einkommensteuerreform; die Einnahmen aus dem
Gemeindeanteil an der Einkommensteuer sind dadurch schon im 5. Jahr
hintereinander rückläufig und liegen inzwischen um mehr als 3 Mrd. € unter der
Vergleichszahl des Jahres 2000, dem letzten Jahr vor den großen Einkommensteuer-
Entlastungen. Dieser nachhaltig wirkende Rückgang konnte auch durch die
Gewerbesteuer nicht wettgemacht werden, die – nach einem massiven Einbruch in
den Jahren 2001 bis 2003 – inzwischen wieder angestiegen ist Andererseits spiegelt
der ständig wachsende Block der sozialen Leistungen u. a. die betrübliche
Arbeitsmarktlage wider, aus der sich kräftig wachsende Ansprüche auf Sozialhilfe
ergeben.
Auch die staatlichen Zuweisungen bewirken keine Verbesserung der kommunalen
Finanzkraft. Die gesamten Zuweisungen von Bund und Ländern waren vor allem im
Jahre 2003 durch einen deutlich negativen Kurs geprägt und blieben im Jahre 2004
noch unter der Vergleichszahl von 2000.
Das alles trug dazu bei, dass die Städte und Gemeinden weiterhin eisern sparen
mussten. Im 10-Jahres-Vergleich sind die Gesamtausgaben – trotz der Belastungen
z. B. in der Sozialhilfe – nicht gestiegen; sie betrugen im Jahr 2004 rd. 149 Mrd. €
gegenüber rd. 150,5 Mrd. € im Jahre 1994.
Für 2005 müssen die deutschen Kommunen mit einem Anstieg des Jahresdefizits
von 3,8 auf 5,8 Mrd. € rechnen. Noch alarmierender sind die inzwischen
aufgelaufenen strukturellen Defizite in den Verwaltungshaushalten. Allein bei den
Mitgliedsstädten des Deutschen Städtetags summierten sich die Defizite auf rd. 9,1
Mrd. € und verharrten damit auf der Rekordhöhe des Jahres 2003, dem schwersten
Krisenjahr der Städte seit Bestehen der Bundesrepublik. 12
– Vgl. dazu Anlage 3: „Defizitäre städtische Verwaltungshaushalte“ –
12 Vgl. „Gemeindefinanzbericht 2005“ des DST.
9

Auch die Kommunen in Nordrhein-Westfalen stehen weiterhin unter einem
enormen Druck. Die Steuereinnahmen der Kommunen im Lande lagen im Jahre
2004 – trotz einer positiven Tendenz bei der Gewerbesteuer – mit 14 Mrd. € noch um
400 Mio. € unter dem Wert des Jahres 2000. Die Einnahmen aus der Gewerbesteuer
waren in den Jahren 2000 bis 2003 entsprechend der ungünstigen konjunkturellen
Entwicklung stark rückläufig; sie erreichten dann im Jahr 2004 – abzüglich der
Gewerbesteuerumlage – mit 5,7 Mrd. € lediglich 200 Mio. € mehr als 4 Jahre zuvor.
Der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer ist als Folge der Steuerreform seit 2000
rapide gesunken. Während er im Jahre 2000 noch 5,8 Mrd. € ausmachte, konnten die
Kommunen 2004 nur noch 4,9 Mrd. € als Einnahmen verbuchen.
Während seit dem Jahr 2000 insgesamt ein massiver Einbruch der Einnahmen zu
verkraften war, sind die sozialen Leistungen in dieser Zeit weiterhin enorm, nämlich
um 1,2 Mrd. auf 9,4 Mrd. €, gestiegen. 13
Angesichts dieses gravierenden Trends setzten die Kämmerer ihre Hoffnung auf eine
Reform am Arbeitsmarkt, auf die lange gewartet werden musste. Zum 1. Januar 2005
ist durch das neue Sozialgesetzbuch (SGB II) die Zuständigkeit für Hilfen an
Erwerbsfähige auf den Bund übergegangen, während die Hilfen für Nicht-
Erwerbsfähige bei den Städten bzw. Kreisen verblieben sind. Zugleich wurden den
Kommunen die Unterkunftskosten für beide Personenkreise auferlegt; an diesen
Kosten beteiligt sich der Bund mit einem Schlüssel von anfangs 29,1%. Durch die
Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe durch das SGB II sollen
die Kommunen in NRW um jährlich 450 Mio. € entlastet werden. Durch diese
Entlastung von Folgekosten der Langzeitarbeitslosigkeit ist die kommunale Ebene
endlich von der unsystematischen Zuständigkeit für Konsequenzen der
Arbeitslosigkeit befreit worden. Diese Kompetenz der Kommunen für die Bewältigung
von Kosten der Langzeitarbeitslosigkeit war sachlich schon immer falsch, da die
maßgeblichen wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen und damit die Instrumente
für die Schaffung und Erhaltung von Arbeitskräften nicht vor Ort, sondern auf
Bundesebene und teilweise von Brüssel aus beeinflusst werden. Die bisherige
systemwidrige Kostenzuständigkeit hat jedoch wesentlich zur strukturellen
Unterfinanzierung der Kommunalhaushalte beigetragen.
Die weitere Entwicklung nach der Umsetzung von „Hartz IV“ bleibt abzuwarten, sie ist
voller Risiken für die Kommunen. Wichtig ist, dass es bei der avisierten Entlastung der
13 Vgl. „Kommunalfinanzbericht“ des Innenministeriums NRW von November 2005.
10

Gemeinden bleibt. Dazu gehört, dass die Länder entsprechend den Ergebnissen im
Vermittlungsausschuss die bei ihnen eingetretenen Kostenvorteile aus dem Wegfall
der Wohngeldzahlungen ungeschmälert an die kommunale Ebene weitergeben.
Da sich die Schere zwischen wichtigen Einnahme- und Ausgabeblöcken immer weiter
zum Nachteil der Gemeinden geöffnet hat, sind viele Haushalte der Kommunen in
Nordrhein-Westfalen in eine Schieflage geraten, obwohl die Kommunen insgesamt
seit vielen Jahren eine sehr restriktive Politik bei den Personal- und Sachausgaben
betreiben.
Ein markanter Beleg dafür ist der massive Rückgang der kommunalen
Sachinvestitionen. Die Ausgaben der Gemeinden und Gemeindeverbände im Lande
für den Erwerb von Grundstücken und Baumaßnahmen sanken von 1992 mit 6,4 Mrd.
Euro auf rd. 3,0 Mrd. Euro im Jahre 2005 14 , also um 53 %. Zu diesem Zahlenvergleich
ist allerdings anzumerken, dass die Kommunen in den vergangenen Jahren einzelne
Aufgabenbereiche ausgegliedert haben, sodass die Ausgaben jener Betriebe nicht
mehr in den öffentlichen Statistiken erfasst werden. Präzise Zahlen über den Umfang
solcher „Privatisierungen“ gibt es jedoch nicht. Die jüngste „Privatisierungswelle“ mag
einen gewissen Anteil des außergewöhnlichen Abbaus an Sachinvestitionen erklären.
Der oft miserable bauliche Zustand ungezählter Schulen und Straßen-Kilometer, nicht
nur in strukturschwachen Städten, belegt jedenfalls beispielhaft den Ernst der
eingetretenen Entwicklung und den aufgestauten hohen Sanierungsbedarf.
– Vgl. dazu Anlage 4: „Rückgang der kommunalen Sachinvestitionen“ (Kommunen in
NRW) –
Die restriktive Haushaltspolitik der Kommunen spiegelt sich auch in den
Personalkosten wider. Das zeigen z. B. die Zahlen des Jahres 2004. Obwohl es 2004
eine Tariferhöhung um 1,0% gegeben hat, wurden die Personalkosten in den alten
Bundesländern um 1,0% gesenkt. Um das zu erreichen, musste die Zahl der
Beschäftigten weiter reduziert werden. Die Personalausgaben der deutschen
Kommunen lagen im Jahr 2004 fast genau auf dem Niveau des Jahres 1992,
obwohl in den vergangenen 12 Jahren eine Reihe von Tariferhöhungen verkraftet
werden mussten. Das Land NRW hat sich in dieser Zeit auf diesem Sektor völlig
anders verhalten; „seit Mitte der 90er Jahre expandieren die Personalausgaben
11

ungebremst und vor allem stärker als die übrigen Gesamtausgaben“, lautet die
Analyse im Abschlussbericht der von Ministerpräsident Rüttgers berufenen
Expertenkommission. 15
Bei den deutschen Kommunen wurden demgegenüber die Tariferhöhungen der
vergangenen 12 Jahre im Ergebnis praktisch völlig durch Personalabbau
aufgefangen, soweit nicht in Einzelfällen Teilbereiche der Verwaltung ausgegliedert
wurden (Outsourcing) und sie den Personalkörper „mitgenommen“ haben.
Ähnliches gilt für die Städte und Gemeinden in Nordrhein-Westfalen. Hier wirkt sich
der ungünstige Trend im kommunalen Finanzausgleich als zusätzlicher
Belastungsfaktor aus. In Folge konjunktureller und steuerpolitischer Entwicklungen
kam es in den letzten Jahren mehrfach zu signifikanten Reduzierungen des
Steuerverbunds. Das wirkte sich verschärfend auf den finanzwirtschaftlichen Status
der Kommunen aus, zumal in frühren Jahren der Anteil der Gemeinden am
Steuerverbund in mehreren Stufen ganz beträchtlich gesenkt worden war. 16
c) Alarmierender Gesamtbefund der kommunalen Finanzsituation in Nordrhein-
Westfalen Ende 2005
Eine Gesamtbewertung des beklagenswerten finanzwirtschaftlichen Zustands der
Kommunen im Bund wie im Land Nordrhein-Westfalen lässt sich aus folgenden
prägnanten Indikatoren ableiten: 17
Die deutschen Kommunen hatten Ende des dritten Quartals 2005 insgesamt
Kassenkredite in Höhe von 23,7 Mrd. € in Anspruch genommen; das waren 15,4 Mrd.
€ mehr als Ende 2000.
Die Kassenkredite der Kommunen in NRW hatten Ende 2004 einen neuen
Höchststand und damit eine beängstigende Größenordnung erreicht; sie beliefen
sich Ende 2004 auf 8,5 Mrd. und stiegen bis zum 30. Juni 2005 bereits auf über 10,0
14
Schätzung des Innenministeriums NRW zum 30.06.05; vgl. „Kommunalfinanzbericht“ von November
2005.
15
Vgl. Abschlussbericht der Expertenkommission zum Landeshaushalt NRW, S. 2.
16
Der kommunale Anteil am Steuerverbund, auf den die Gemeinden nach der Landesverfassung vom
Grunde her einen Anspruch haben, betrug im Jahre 1981 noch 28,5 %. Er wurde nach und nach immer
mehr zum Nachteil der Gemeinden gesenkt und beträgt seit dem Jahre 1986 nur noch 23,0 %.
17
Die nachfolgenden Zahlen basieren auf Angaben im „Kommunalfinanzbericht“ des Innenministeriums
NRW von Juni 2005 und November 2005.
12

Mrd. Euro an. Der Stand der fundierten Schulden 18 lag zum 31.12.2004 bei rd. 24,6
Mrd. Euro.
– Zur Pro-Kopf-Verschuldung der kreisfreien Städte in NRW vgl. Anlage 5; zu
originären Defiziten größerer Städte in NRW vgl. Anlage 6. –
Im November 2005 befanden sich in NRW 198 Kommunen in der
„Haushaltssicherung“.
Zu 1.: Die rasante Zunahme der Summe der Kassenkredite ist vornehmlich eine
Folge davon, dass viele Städte und Gemeinden bereits mehrere Jahre hintereinander
Defizite aufgestapelt haben, da sie diese nicht ordnungsgemäß finanzieren können.
Notgedrungen weicht man dann auf die Inanspruchnahme von Kassenkrediten aus,
die im Prinzip den Zweck haben, Liquiditätsengpässe in einem laufenden
Haushaltsjahr auszugleichen, nicht jedoch dazu gedacht sind, endgültig entstandene
Defizite abgeschlossener Haushaltsjahre auf längere Zeit zu „finanzieren“.
Bei einer großen Zahl von Kommunen in NRW ist an einen Ausgleich der
aufgelaufenen Fehlbeträge aus Vorjahren in absehbarer Zeit überhaupt nicht zu
denken, zumal in vielen Fällen der Verwaltungshaushalt im Zeitfenster der fünfjährigen
Mittelfristigen Finanzplanung durchgehend strukturelle Fehlbeträge ausweist.
Zu 2.: Zum Jahresende 2005 befanden sich in NRW 198 der 427 Städte, Gemeinden
und Kreise in der Haushaltssicherung.
Wenn ein Haushaltsausgleich nicht zu erreichen ist, ist nach den Vorschriften der
Gemeindeordnung NW (§ 75, Abs. 4 GO NW) ein Haushaltssicherungskonzept
(HSK) aufzustellen und darin der Zeitpunkt zu beschreiben, innerhalb dessen der
Haushaltsausgleich wieder erreicht wird. Diese Vorschrift soll im Sinne des Gesetzes
im Prinzip einen Ausnahmefall regeln; der Ausnahmefall ist inzwischen zu einem
Massenphänomen geworden.
Ende 2005 befanden sich in NRW insgesamt 189 der 396 Städte und Gemeinden in
der Haushaltssicherung, ferner 9 Kreise, was beim Landkreistag Rechtsfragen
18 Dabei handelt es sich um die Kredite für Investitionsfinanzierungen in den kommunalen
Kernhaushalten ohne Berücksichtigung der Eigenbetriebe.
13

wegen der Umlagesystematik ausgelöst hat. 19 . Bei den kreisangehörigen Gemeinden
waren es 45 %, nämlich 169 von 373; von den 23 kreisfreien Städten zählten sogar
20 oder 87 % zu dieser Kategorie. Der Trend zu gewaltigen Haushaltsproblemen
steigt demgemäss überwiegend mit der Einwohnerzahl der Städte, was als Indiz für
Strukturfehler in den Gemeindefinanzierungsgesetzen des Landes gewertet
werden kann.
In 105 dieser Kommunen ist die Finanzsituation so dramatisch, dass ein
aufgestelltes HSK von der Aufsichtsbehörde nicht genehmigt wurde, sodass die
Kommunen unter den strengen Auflagen der „vorläufigen Haushaltswirtschaft“
stehen 20 , also einem „Nothaushaltsrecht“ unterliegen. Eine Gemeinde befindet sich
bereits in der „Zwangsverwaltung“, bei welcher die Aufsichtsbehörde einen
Beauftragten bestellt, der die Aufgaben der Gemeindeorgane wahrnimmt. Damit ist
dort die Totenglocke für die Selbstverwaltung angeklungen.
Die Kommunen in NRW müssen deshalb den beschrittenen Weg einer konsequenten
Haushalts- und insbesondere Ausgabendisziplin weiterhin beschreiten.
d) Möglichkeiten und Grenzen der kommunalen Haushaltskonsolidierung
Die Kommunen in Lande bemühen sich seit Jahren um eine Gesundung ihrer
Haushalte. Sie werden diesen Weg konsequent fortsetzen müssen. Die wichtigsten
Konsolidierungsansätze dazu lassen sich mit folgenden Stichworten umschreiben:
– Umfassende Aufgabenkritik mit entsprechenden Konsequenzen,
– Personalabbau, u. a. durch Optimierung der verwaltungsinternen
Arbeitsabläufe und Nutzung der natürlichen Fluktuation,
– Begrenzung der Verwaltungstätigkeit auf Kernaufgaben und -kompetenzen,
Kernkompetenzen,
– Kritische Überprüfung aller Zuschüsse an Dritte vom Grunde wie vom
Umfang her,
– Ablehnung neuer freiwilliger Aufgaben und Leistungen,
– Verwendung von Mehreinnahmen und Minderausgaben zum Abbau von Defiziten,
– Einrichtung eines effektiven Gebäudemanagements,
19 Ob für Kreise überhaupt eine Haushaltssicherung in Betracht kommt, wird in der Fachliteratur
bezweifelt, weil über eine Erhöhung der Kreisumlage stets ein Haushaltsausgleich möglich ist; vgl. dazu
Lühmann, Hans, Neun Kreis in der Haushaltssicherung, Eildienst LKT NRW 2005, S. 276 f.
20 Die Daten zur Haushaltssicherung im Lande NRW stammen aus dem „Kommunalfinanzbericht“ des
Innenministeriums von November 2005 sowie aktuellen Mitteilungen des Ministeriums.
14

– Verstärkte Zusammenarbeit mit Nachbarkommunen,
– Einholung externen Sachverstands zur Optimierung der durchzuführenden
Konsolidierungsmaßnahmen.
Generell müssen Zahl und Umfang der Einrichtungen und Angebote, die häufig in
Zeiten eines allgemeinen Wohlstands geschaffen oder erheblich ausgeweitet worden
sind, stringent auf die stark eingeschränkte Leistungskraft der Kommune
abgeschmolzen werden.
Die meisten der genannten Maßnahmen sind aus sich heraus verständlich und
inzwischen bewährte Mittel zur Bewältigung der finanziellen Krise. Bei einer Reihe
dieser Aktionen kann es sich jedoch im Einzelfall um ein problematisches Vorgehen
handeln, zu dem sich viele Gemeinden dennoch gezwungen sehen. Nachfolgend
sollen Risiken und Chancen der wichtigsten Konsolidierungsansätze beleuchtet
werden. Die einzelnen Themenbereiche sind verschiedentlich miteinander verwoben
und deshalb im Prinzip im Zusammenhang zu sehen. Durch alle Betrachtungen zieht
sich jedoch der „rote Faden“ der Suche nach besonders erfolgversprechenden
Ansätzen zur Entlastung der angeschlagenen kommunalen Haushalte.
1) Reduzierung der Personalausgaben
Die Personalausgaben zählen zu den dicksten Ausgabeblöcken jedes öffentlichen
Haushalts. Von den kommunalen Ausgaben entfallen nach Ermittlungen des
Deutschen Städtetags unter Berücksichtigung von Angaben des Statistischen
Bundesamts etwa 26,5 % auf Personalausgaben. 21 Deshalb ist hier eine
entscheidende Stellschraube zur Kostenreduzierung zu sehen. Trotz aller damit
verbundenen Konsequenzen, vor allem menschlicher Art, kann auf die Ausnutzung
dieser Möglichkeit schlechthin nicht verzichtet werden. Das zeigt sich auch am
Beispiel der deutschen Unternehmen, welche im Ringen um globale
Wettbewerbsfähigkeit vorrangig die Personalkosten herunterfahren. Leider
geschieht das teilweise zum Nachteil der deutschen Volkswirtschaft, wenn in großem
Rahmen Produktionen ins Ausland verlegt werden. Die Zielsetzung der Reduzierung
von Personalkosten – und damit verbunden entsprechender sächlicher Aufwendungen
21 „Gemeindefinanzbericht 2005“ des DST, S. 89; Schätzung für 2005. Berücksichtigt wurden die Daten
der Kommunen ohne Stadtstaaten, ohne Krankenhäuser mit kaufmännischem Rechnungswesen und
ohne ausgegliederte Einrichtungen.
15

– ist notwendig und richtig. Sie gilt in ähnlicher Weise für das Vorgehen der
Kommunen. Hinzu kommt, dass im kommunalen Bereich bis vor wenigen Jahren
keine Rückstellungen für die enormen Pensionslasten der Beamten gebildet
wurden. Die Versorgungsbezüge sind daher aus den laufenden Einnahmen zu
finanzieren. Es handelt sich um erhebliche Beträge. So entfallen in der Stadt
Wuppertal fast 25 Mio. € auf Versorgungsbezüge; das sind mehr als 11 % der
persönlichen Ausgaben. Für diese hohen Pensionslasten stehen den Kommunen
selbst auf längere Sicht keine Rückstellungen zur Verfügung. Erst durch das
Versorgungsfondsgesetz NRW von April 1999 sind sowohl das Land als auch die
Kommunen verpflichtet, zur Sicherung der Beamtenversorgung für einen Zeitraum von
ursprünglich 15 Jahren eigene Rücklagen zu bilden. Die einem Sonderfonds
zuzuführenden Beträge sind nach den Vorjahresbeträgen für Besoldung und
Versorgung zu berechnen und betrugen im Startjahr 1999 bescheidene 0,2%. In den
Folgejahren sollte dieser Vomhundertsatz jeweils um 0,2 gegenüber dem Vorjahr
erhöht werden, und zwar bis zum Jahr 2017. Erstmals zum Jahr 2018 sollten
Erträge aus dem Sondervermögen zur Verfügung stehen. Im Jahre 2003 wurden die
jährlichen Erhöhungen für mehrere Jahre ausgesetzt, sodass einstweilen ein
Vomhundertsatz von 0,8 festgeschrieben ist. Danach kommen Entnahmen aus den
Rückstellungen erst zu einem sehr viel späteren Zeitpunkt in Betracht. Es ist
wenig tröstlich, darauf zu verweisen, dass auch der Bund bislang keine
Pensionsrückstellungen gebildet hat. Erst Anfang April 2006 brachten die
Haushaltspolitiker der Koalition den Vorschlag ins Verfahren, das Pensionssystem für
Bundesbeamte umzubauen. Für neu eingestellte Beamte, Richter und Berufssoldaten
soll mit Wirkung zum 1. Januar 2007 ein Fonds eingerichtet werden, aus dessen
Erträgen demnächst ein Teil der Pensionen gezahlt werden soll. 22
Wegen des hohen Anteils der persönlichen Ausgaben an den Gesamtausgaben
müssen die Personalkosten mit allen Mitteln gesenkt und für die künftige Entwicklung
gebremst werden. Es wird gelegentlich eingewandt, dass jede im Rathaus
freigesetzte Stelle letztlich am Ort zu einem Arbeitslosen mehr führe, der die
Gemeinde wieder entsprechend belasten würde. Diese Argumentation ist zu
vordergründig, da die öffentliche Hand kein „Ersatzarbeitgeber“ ist, sondern durch
22 DIE WELT, 07.04.06, S. 2.
16

ihr Gesamtengagement günstige Rahmenbedingungen für eine prosperierende
Wirtschaft schaffen soll.
In der Praxis haben sich eine Reihe von Instrumentarien und Methoden für die
Bestimmung des notwendigen Personalbedarfs einer Verwaltung herausgebildet;
einige davon haben sich aus dem Zusammenwirken mit bewährten
Beratungsunternehmen ergeben oder resultieren aus Empfehlungen und
Fachgutachten der kommunalen Spitzenverbände sowie der „Kommunalen
Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement“ (KGSt) 23 . Externe Sachverständige
bringen in die Projekte nicht nur geeignete Verfahrensweisen ein – wie Moderation
oder Coaching; vielmehr verfügen sie in der Regel über aussagefähige Kennzahlen,
die bei der notwendigen Schwachstellenanalyse hilfreich sind.
Wesentlicher Ansatzpunkt für die Bemessung des für die Zukunft notwendigen
Personals ist naturgemäß die Aufgabenkritik. Bei der Fragestellung, welche
Aufgaben überhaupt noch und in welcher Intensität und auf Dauer wahrgenommen
werden sollen, müssen strenge Maßstäbe gesetzt werden.
Zudem ist nicht zu bestreiten, dass in einigen Verwaltungsbereichen bisher
umfangreich angefallene Aufgaben inzwischen ohnehin merklich reduziert
worden sind, wie z. B. im Hoch- und Tiefbau, da Investitionen und Instandsetzungen
drastisch heruntergefahren werden mussten. Das kann auch für das Grünflächenamt
und andere Bereiche gelten, wenn Unterhaltungsarbeiten reduziert worden sind.
Teilweise fehlen in solchen Fällen wohl noch die personalwirtschaftlichen
Konsequenzen.
Ähnliches gilt für Verwaltungsbereiche, in denen die Fallzahlen abgenommen haben
oder eine rückläufige Tendenz erkennen lassen, etwa durch den Rückgang der
Einwohnerzahl oder die allgemeine Tendenz zu weniger Kindern und Jugendlichen.
Von Stadt zu Stadt wird man bei einer gründlichen Prüfung unter diesem Aspekt zu
unterschiedlichen Ergebnissen kommen. So können sich die Besucherzahlen bei der
Musikschule oder der VHS nach unten entwickeln. Lohnenswert ist eine Prüfung der
Gesundheitsämter und ihrer Dienste sowie der traditionellen Art ihrer
Aufgabenerfüllung. Es ist denkbar, dass man den schulärztlichen und
schulzahnärztlichen Dienst auf den Prüfstand stellen muss, um zu klären, ob diese
23 Die KGSt bietet eine Fülle von Literatur an, insbesondere zu Fragen der Führung, Steuerung und
Organisation der Kommunalverwaltung, auch zu den hier behandelten Themen. Eine Übersicht ist zu
finden über „www.kgst.de“.
17

Dienste ganz oder teilweise von niedergelassenen Ärzten übernommen werden
sollten.
Diese ohne spezielle Gewichtung genannten Beispiele sollen deutlich machen, dass
gezielte Personal- und Organisationsmaßnahmen recht wirkungsvoll sein können;
wichtig ist allerdings, dass bisherige Gewohnheiten der Aufgabenerfüllung ohne
falsche Rücksichtnahme gründlich hinterfragt werden.
Weitere erfolgversprechende Impulse zur Personaleinsparung ergeben sich bei einer
Ausweitung der regionalen Zusammenarbeit. Auf diesen personalkritischen Ansatz
von erheblicher Wirkungsmöglichkeit macht auch die im Februar 2006 von der Stadt
Düsseldorf der Öffentlichkeit vorgestellte Broschüre „Düsseldorfer
Entfesselungsimpulse 2006“ aufmerksam, die sich vorrangig für einen erfolgreichen
Bürokratieabbau und dadurch zugleich für die Förderung von Wachstum und
Beschäftigung ausspricht. 24
Für die verbleibenden Verwaltungsgeschäfte sind die Abläufe zu optimieren. Vor
allem müssen „flachere Hierarchien“ – also weniger Hierarchieebenen – geschaffen
werden („Lean Management“). Zukunftsweisende Technologien sollten intensiv
dazu genutzt werden, standardisierbare Verwaltungsprozesse zu automatisieren, da
derartige Investitionen in der Regel rentabel sind. Wichtige Schnittstellen zwischen
verschiedenen Ämtern / Ressorts, aber auch innerhalb von Ämtern, müssen mit dem
Ziel überprüft werden, Doppelarbeiten und Abstimmungsprobleme weitgehend zu
verhindern. Von nachhaltigem Effekt ist eine konsequente Personalentwicklung,
die sich an langfristigen Zielen orientieren und dabei die Grundsätze der
Aufgabenkritik sehr ernst nehmen muss.
Effizienz und Wirtschaftlichkeit des Verwaltungsapparats müssen durch ein
überzeugendes Steuerungs- und Controllingsystem gesichert werden. Das gilt
speziell auch für die Personalbedarfs- und Personaleinsatzplanung. In diesem
Zusammenhang ist auf das für die Kommunen in den letzten Jahren entwickelte
„Neue Steuerungsmodell – NSM“ hinzuweisen, dessen Grundsätze inzwischen in
der Praxis weitgehend Anerkennung gefunden haben und als Methode sowohl für die
Räte als auch die Verwaltungen maßgebliche Hilfen in der Wahrnehmung ihrer
Aufgaben bietet. Die Zielsetzung der Verwaltungsmodernisierung kann sich an dem
Motto orientieren: „Von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen“.
24 Düsseldorfer Entfesselungsimpulse 2006, Februar 2006 herausgegeben von der Stadt Düsseldorf.
18

Zielgerichtete Fortbildungsmaßnahmen müssen die Mitarbeiterschaft motivieren
und fördern und sollten als wichtige flankierende Maßnahmen seitens der jeweiligen
Verwaltungsleitung angeordnet und kontrolliert werden. Durch spezielle
Weiterbildungsmaßnahmen sollten geeignete Mitarbeiter z. B. in
betriebswirtschaftlicher und finanzwirtschaftlicher Hinsicht eine verbesserte
Fachkompetenz erhalten, was zur schnelleren und effizienteren Aufgabenerledigung
im Rathaus oder Kreishaus beiträgt und damit der gesamten Belegschaft zugute
kommt.
Bei alledem sind die unterschiedlichen Verantwortlichkeiten eindeutig festzulegen.
Jedoch darf der Servicebereich – der Kontakt mit dem Bürger – nicht vernachlässigt
werden; das „Eigenleben der Verwaltung“ ist gegenüber dem Auftrag, den sie im
Sinne der Allgemeinheit zu erfüllen hat, absolut sekundär.
Durch eine zielgerichtete Aufgabenkritik sowie geeignete Strukturänderungen des
Verwaltungsaufbaus und eine Optimierung der Verwaltungsabläufe sind ganz
erhebliche persönliche und sachliche Aufwendungen einzusparen.
Eine der üblichen Folgen der Verkleinerung des Personalkörpers ist die Einsparung
von Büroflächen und der entsprechenden Ausstattung. Dieses Ziel kann zusätzlich
dadurch verfolgt werden, dass für geeignete Sachgebiete das Modell der Heimarbeit
ermöglicht wird, was sich in der Wirtschaft schon länger bewährt hat. Die modernen
Mittel der Kommunikationstechnik erleichtern das.
Mit einem intelligenten Büroflächen-Management lässt sich der Raumbedarf noch
weiter optimieren. Das kann letztlich zur Aufgabe angemieteter Büroflächen oder gar
zur Freisetzung städtischer Gebäude führen, die dann für andere Zwecke genutzt,
vermietet oder auch verkauft werden können.
Für die öffentliche Hand versteht es sich von selbst, dass Personalabbau
sozialverträglich zu erfolgen hat. Entlassungen bilden nicht nur aus
arbeitsrechtlichen Gründen die absolute Ausnahme. Umsetzungen innerhalb der
Verwaltung sind demgegenüber zumutbar, aber oft unbeliebt, auch bei
Verwaltungsleitungen. In den Kommunen sollte es inzwischen Übung sein, die als
entbehrlich bewerteten Stellen nicht bloß mit einem „kw-Vermerk“ (künftig wegfallend)
zu versehen und die Stelleninhaber bis zu ihrem „normalen Ausscheiden“ am
bisherigen Arbeitsplatz, jedoch ohne wirkliche Beschäftigung, zu belassen. Vielmehr
19

sollte die Entscheidung, eine bestimmte Stelle abzubauen, stets dazu genutzt werden,
nach einer anderen sinnvollen Betätigung des Betroffenen zu suchen. Die
einzelnen Maßnahmen sollten – ggf. auch über die vorgeschriebenen Fälle hinaus –
mit dem Personalrat abgestimmt werden. Weitsichtig agierende Vertreter der
Belegschaft werden sich kooperativ zeigen, den notwendigen Prozess durch eigene
Ideen fördern und die Bemühungen um die erforderliche Motivation aller Beteiligten
unterstützen.
Die Umsetzung von Stelleneinsparungen wird erleichtert durch die natürliche
Fluktuation; sie liegt bei einer beispielsweise durchschnittlichen Zugehörigkeit der
Beschäftigten zu ihrer Behörde von maximal 40 Jahren bei mindestens 2,5% jährlich.
Rein rechnerisch lassen sich deshalb innerhalb von nur 4 Jahren 10 % aller Stellen
einsparen. Ähnlich sieht es die von der Landesregierung NRW eingesetzte
Expertenkommission; sie geht davon aus, dass wegen einer für das Land NRW
üblichen Fluktuation von 2 % p.a. innerhalb von 5 Jahren rund 10 % des Personals
eingespart werden können. 25 „Der zentrale Ansatz liegt in einer signifikanten
Steigerung der Personaleinsatzeffizienz und dem Wegfall von Funktionen. Auf diese
Weise können Kosten ohne Service- und Qualitätsverluste reduziert werden“ heißt es
weiter in dem Abschlussbericht der Expertenkommission.
Da die übliche Fluktuation meist nicht dort wirksam wird, wo Stelleneinsparungen
operativ angezeigt sind, ist der „Abbauprozess aktiv zu steuern“. Dafür bietet sich –
nach dem Vorschlag der NRW-Expertenkommission zum Landeshaushalt – ein
spezielles „Personal-Überhangmanagement“ nach dem z. B. bei der Deutschen
Telekom und einigen Banken angewandten Modell an. 26 Ergänzend wurde von der
Expertenkommission empfohlen, „zur Flexibilisierung des Personaleinsatzes“ müsse
auch „die Änderung des Landespersonalvertretungsgesetzes geprüft werden.“ 27
Zu warnen ist vor großzügigen vorzeitigen Ruhestandsangeboten an Beamte, da nach
deren Ausscheiden gewichtige Pensionslasten bei der Kommune verbleiben, denen
keine „aktuelle Gegenleistung“ mehr gegenüber steht.
Beim Personalmanagement sollten auch sonst Wirtschaftlichkeitsaspekte beachtet
werden. Es kann sich für die Gesamtverwaltung sehr lohnen, solche Sachgebiete
personell zu verstärken, deren Aufgaben darin bestehen, die gegebenen
Einnahmemöglichkeiten auszuschöpfen. Ebenso wichtig ist es, den Umfang der
25 Vgl. Abschlussbericht, S. 7.
26 Vgl. Abschlussbericht, S. 8.
27 Vgl. Abschlussbericht, S. 8.
20

Ausgaben zu beschränken. In diesem Zusammenhang sollten Arbeitsfelder und
Zielsetzungen wie die Bekämpfung der Schwarzarbeit, die Einschränkung des
Missbrauchs staatlicher Leistungen und die Begrenzung des Ermessens bei der
Prüfung von Ansprüchen vorrangig Beachtung finden.
2) Begrenzung der sozialen Leistungen
Ein weiterer kräftiger Ausgabeblock ist mit dem Feld der Sozialausgaben
angesprochen, dessen Gewicht weitgehend durch Bundes- und Landesvorgaben
beeinflusst wird. Im Jahr 2005 entfielen etwa 23,4 % der kommunalen Ausgaben auf
den Bereich der sozialen Leistungen. 28
Von maßgeblicher Bedeutung für Umfang und Entwicklung der sozialen Leistungen
der Städte und Gemeinden sind die Arbeitslosigkeit, darunter vor allem die Folgen der
Langzeitarbeitslosigkeit und das soziale Problem der Jugendarbeitslosigkeit,
ferner die Zunahme sozialer Problemlagen innerhalb der Gesellschaft, besonders
in sozialkritischen Wohnvierteln. Sozialexperten beklagen eine „Scherenerweiterung
zwischen Arm und Reich“ sowie sozialproblematische Konzentrationen in anfälligen
Wohnquartieren und sprechen von einem „Verslumungs-Trend“, einem drastisch
steigenden Ausländeranteil sowie zunehmender Kriminalität und Verwahrlosung von
Kindern und Jugendlichen in Problemvierteln. Angesichts dieses gesellschaftlichen
Befundes fällt es manchem Sozialpolitiker schwer, die Ausgabetitel in Sozialetats
kritisch zu hinterfragen. Die problematische Situation der öffentlichen Haushalte lässt
jedoch keine andere Wahl. Es geht letztlich darum, die wirklich Bedürftigen auf
Dauer zu schützen; darüber hinausgehende Vergünstigungen sind nicht mehr leistbar
und vertretbar.
Wenn man den Versuch unternehmen will, die aus den sozialen Gegebenheiten
resultierenden Kosten zu reduzieren oder wenigstens in ihrer Dynamik zu bremsen,
empfiehlt es sich, zunächst bei den aufgezeigten Hauptursachen anzuknüpfen und
nach Möglichkeiten der Gegensteuerung zu suchen. Bezüglich der Bekämpfung der
Arbeitslosigkeit sei auf die bekannten Lösungsansätze und geplanten Maßnahmen
der Bundesregierung verwiesen, wie sie u. a. im Koalitionsvertrag beschrieben und
zum Teil inzwischen in der Umsetzung sind. Gleiches gilt für die politischen Vorhaben
der Landesregierung NRW. Darüber hinaus bleiben die Auswirkungen der neuen
28 „Gemeindefinanzbericht 2005“ des DST, S. 89.
21

gesetzlichen Regelungen im Zusammenhang mit Hartz IV und der damit verbundenen
Maßnahmen abzuwarten. Entscheidend für die Kommunen ist in diesem
Zusammenhang, dass die Länder ihre Entlastungen durch Hartz IV (vgl. dazu die
Ausführungen in Teil I. b) 9) uneingeschränkt und dauerhaft an die kommunale
Ebene weitergeben.
Schon kurz nach Inkrafttreten des Hartz IV-Pakets war zu erkennen, dass
Einzelregelungen zu großzügig ausgefallen waren. Auf folgenschwere Fehlanreize
und Missbrauchsmöglichkeiten im Gesetz haben die kommunalen
Spitzenverbände recht bald aufmerksam gemacht und z. B. gefordert, für
alleinlebende Kinder wohlhabender Eltern kein Arbeitslosengeld II zu gewähren und
die Gestaltungsmöglichkeiten für „Bedarfsgemeinschaften“ einzuschränken. 29 Im
Februar 2006 hat der Bundestag erste entsprechende Gesetzesänderungen
beschlossen. Im ersten Quartal 2006 war ein drastischer Kostenanstieg bei Hartz
IV zu verzeichnen. Allein die Wohnungskosten haben gegenüber dem vergleichbaren
Zeitraum des Vorjahrs um fast 25 % höher gelegen. Nach Ermittlungen des DST lag
die Zahl der Bedarfsgemeinschaften mit 3,92 Mio. um rd. 600.000 höher. Bund und
Kommunen werden deshalb über die Kostenverteilung neu verhandeln müssen, zumal
der Bund von den Wohnkosten für Arbeitslosengeld-II-Empfänger bislang nur einen
Anteil von 29,1 % übernommen hat. 30
Auch wegen dieser Entwicklung bleibt zu fordern, eine verbesserte Regelung des
Datenabgleichs, insbesondere mit den Finanzämtern, sowie genauere Überprüfungen
von Antragsdokumenten, z. B. Mietverträgen, zu ermöglichen. Leider besteht nach
den Erfahrungen der Städte und Gemeinden begründeter Anlass zu der Annahme,
dass in nicht unerheblichem Umfang Leistungsmissbrauch betrieben wird. Einige
Beispiele sollen beleuchten, welche Mentalität weit verbreitet ist. So melden Bezieher
von Arbeitslosengeld II offiziell 400 Euro-Jobs an, arbeiten in Wahrheit jedoch
wesentlich mehr bis hin zu einem vollen Job. Es handelt sich weitgehend um Arbeiten
ohne größere Qualifikation wie im Bereich der Gastronomie oder für private
Renovierungen bzw. Gartenarbeiten. Auf diese Weise werden die tatsächlich sehr viel
höher kassierten Vergütungen am Finanzamt vorbei und ohne Auswirkung auf das
Arbeitslosengeld einbehalten. Dem Sozialamt kann das auffallen, wenn in einem
solchen Fall Ganztagsbetreuung für Kinder beantragt wird. Anlass zur gezielten
Kontrolle besteht ferner, wenn mehrere Schreiben ohne Reaktion bleiben. In solchen
29 Vgl. z. B. Pressemitteilung des DStGB vom 03.11.2005.
22

Fällen trifft der Mitarbeiter im Außendienst oft zwar auf einen Briefkasten, der
Betroffene wohnt jedoch nicht dort, sondern anderswo, kassiert aber zusätzlich Hilfe
für die Wohnungskosten. Eine große Überraschung erlebte Ende 2005 die unter dem
Dach der Bundesagentur für Arbeit eingerichtete Familienkasse in Solingen, nachdem
sie ihren Zuständigkeitsbereich auch auf die Nachbarstädte Wuppertal, Remscheid,
Velbert, Heiligenhaus und Wülfrath ausgedehnt hatte. Als man die 55.000
hinzugekommenen Kindergeldempfänger mit einem Schreiben von der Fusion
informieren wollte, kamen etwa 12.000 Briefe wieder zurück. Fast jede 4. Adresse
stellte sich als falsch heraus. Allein 3.500 € an Nachporto wurden fällig. Viel wichtiger
war jedoch die Frage, ob und in welchem Umfang und für welche Dauer Kindergeld zu
Unrecht ausgezahlt worden war. 31
Die Kommunen gehen wegen solcher Erfahrungen vermehrt dazu über, durch
kommunale Kontrollgruppen beim Ordnungsamt intensiver „draußen“ zu prüfen.
Oft erfolgen gemeinsame Aktionen mit dem zur Bekämpfung von Schwarzarbeit
zuständigen Hauptzollamt. Diese Prüfungstätigkeit ist sehr effektiv und sollte in den
Städten allgemein verstärkt werden.
Auch übertriebener Datenschutz kann dazu führen, dass in ungezählten Fällen
Leistungen zu Unrecht begehrt und bewilligt werden, was massive Kostenfolgen
auslösen kann. Hier hat sich offenbar inzwischen eine beachtliche Grauzone
aufgetan, die – wenn auch nicht gewollt – mittelbar den Schutz des Rechtsstaats
erfährt. Das ist z. B. der Fall, wenn sich ein Antragsteller vor dem Sozialgericht bei
dem Verdacht eines ungerechtfertigten Leistungsbezugs erfolgreich auf den
Datenschutz berufen kann. Problematisch – und für den Staat teuer – wird es, wenn
das Sozialgericht z. B. für die Prüfung der Anspruchsberechtigung einen Hausbesuch
ablehnt, wie das vom Hessischen Landessozialgericht (LSG) im Januar 2006
entschieden worden ist. 32 Auch vom Grunde her wirken die Sozialgerichte immer
stärker bei der Bemessung von Leistungen mit. So sind wegen der
Arbeitsmarktreform allein im Jahr 2005 mehr als 52.000 Verfahren – darunter mehr als
15.000 in NRW – bei den Gerichten eröffnet worden, in denen es um Grund und Höhe
von Ansprüchen ging. Nach Aussage des Präsidenten des Bundessozialgerichts
(BSG) Kassel hat noch nie eine neue Gesetzgebung einen derartigen Klageboom
30 Vgl. Süddeutsche Zeitung, 05.04.2006, S. 6, und DIE WELT, 05.04.2006, S. 1.
31 Vgl. Bericht der Tageszeitung Westdeutsche Zeitung, Ausgabe Wuppertal, vom 11.02.06.
32 LSG Hessen, Beschluss vom 30.01.2006.
23

ausgelöst. 33 Diese Entwicklung kann nicht zufrieden stellen. Die Lösung ist jedoch
nicht in erster Linie von den Gerichten zu erwarten. Vielmehr ist der Gesetzgeber
gefordert; er sollte insbesondere die gesetzlichen Vorgaben an den Datenschutz
enger fassen.
Die Kommunen können auch ihrerseits die Kostenbelastung beeinflussen. Sie
sollten die vielfach gegebenen Möglichkeiten, Regressansprüche zu realisieren,
intensiver ausschöpfen, als das offenbar teilweise geschieht. Auch sollten die
Kommunen nicht auf Rückforderungen von Darlehen und Mietkautionen an
ehemalige Sozialhilfeempfänger verzichten, die seit Anfang 2005 das
Arbeitslosengeld II erhalten. Das geschieht offenbar vielerorts. Als Grund wird
angeführt, dass die Sozialämter einen großen Teil ihrer Mitarbeiter an die im Rahmen
von Hartz IV eingeführten Jobcenter abgegeben haben. Allein in Berlin sollen
Zehntausende Akten unbearbeitet liegen bzw. gar ohne abschließende Bearbeitung
abgelegt worden sein, was zu einem Schaden von rund 40 Mio. Euro führen könnte.
Auch in zahlreichen anderen Städten soll es große Probleme mit der Fülle der
Altakten geben. 34 Eine nahe liegende Möglichkeit zur Lösung solcher Probleme bietet
das zu Ziff. 1) erläuterte Personalmanagement mit der Umsetzung und Umschulung
von Beschäftigten, die an anderer Stelle nicht mehr benötigt werden.
Auch in anderen Aufgabenfeldern lässt sich die Kostenentwicklung durch
intelligente Lösungen spürbar beeinflussen, ohne dass der gewichtige
sozialpolitische Auftrag vernachlässigt werden müsste. Die Grundsätze der sozialen
Leistungsgesetze lassen das zu. Gemäss § 1 des Bundessozialhilfegesetzes, welches
von 1962 bis 2004 Art und Umfang der Sozialhilfe geregelt hat und ab Anfang 2005
durch das „Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch“ (SGB XII) abgelöst worden ist, ist es
zwar „Aufgabe der Sozialhilfe, dem Empfänger der Hilfe die Führung eines Lebens zu
ermöglichen, das der Würde des Menschen entspricht“, jedoch soll „die Hilfe ihn
soweit wie möglich befähigen, unabhängig von ihr zu leben; hierbei muss er nach
seinen Kräften mitwirken.“ Unter diesem Aspekt sollte die Art der Sozialarbeit, wie
sie sich in den vergangenen 2 bis 3 Jahrzehnten herausgebildet hat, sehr
kritisch hinterfragt werden. Ein Kenner der Szene schildert seine Erfahrungen wie
folgt: Die Kinder- und Jugendhilfe handelt heute zunehmend „therapeutisch“.
Praktische Hilfen von fallverantwortlichen Sozialarbeitern gibt es weniger. Die
33 Erklärung des BSG-Präsidenten von Wulffen, vgl. DIE WELT vom 03.02.2006.
34 Vgl. Bericht „Teurer Personalmangel“ in dem Magazin Capital 4/2006.
24

Mitarbeiter betrachten sich als „Fallmanager“, die im Wesentlichen nur noch Hilfen
organisieren und nicht mehr selber tätig werden. Dabei sind diese Hilfen oft in
hohem Maße spezialisiert, also sehr „hochschwellig“: therapeutische Hilfen,
Psychologen, Pädagogen. Die eigenständige Übernahme von Verantwortung durch
die Erziehungsberechtigten und die Verpflichtung, sich wieder selbst an der Lösung
der Probleme zu beteiligen, kommt dadurch oft zu kurz. Diese kritische Analyse
entspricht der Überzeugung und Erfahrung des langjährigen Leiters des Ressorts
„Jugendamt und Soziale Dienste“ einer größeren Großstadt in NRW. In
Übereinstimmung mit anderen Sozialexperten ist er der Auffassung, dass man eine
alternative Lösung in dem Einsatz von Familienpflegern sehen sollte, die praktisch
helfen, den Haushalt und alles was mit der Erziehung der Kinder zu tun hat, in der
Familie und gemeinsam mit den Erziehungsberechtigten zu organisieren.
Entsprechend dem Grundsatz der „Hilfe zur Selbsthilfe“ muss alles versucht
werden, die Eigenverantwortung der Hilfebedürftigen zu stärken und das
allgemeine Anspruchsdenken zu reduzieren. Auf diese Weise ließe sich
mittelfristig in beträchtlichem Umfange Geld sparen und dürfte auch der Erfolg
in vielen Fällen wesentlich größer sein als durch das übliche Einleiten einer
aufwendigen „Hilfe“ zur Erziehung. Therapeutische Angebote sollten demgegenüber
auf das unbedingt notwendige Maß zurückgeführt werden. Darüber hinaus gibt es bei
vielen Maßnahmen einen breiten Spielraum, der genutzt werden kann. So muss z. B.
Nachhilfeunterricht nicht unbedingt in Einzelbetreuung erfolgen.
Als wichtige flankierende Maßnahmen sind intensive Bemühungen um eine
verbesserte Integration von Personen mit Migrations-Hintergrund zu nennen, da
sich hier zunehmend erhebliche Probleme auftun. Für diesen Zweck stehen Gelder
der Bundesagentur für Arbeit zur Verfügung, soweit es sich bei den Personen um
Empfänger von Arbeitslosengeld II handelt.
Wichtige Erkenntnisse und Lösungsansätze zur Begrenzung der Kosten können
die Sozialämter aus Kennzahlenvergleichen gewinnen. 17 Großstädte in NRW
haben über mehrere Jahre hin ein „Benchmarking in der Sozialhilfe“ durchgeführt;
die teilnehmenden Städte der Größenordnung von 110.000 bis 375.000
Einwohnern haben unter Begleitung eines Hamburger Beratungsunternehmens Jahr
für Jahr die Ergebnisse ihrer Aufwendungen für bestimmte Aufgaben qualifiziert
verglichen und über den Weg des „Lernens vom Besseren“ Verfahrensmöglichkeiten
25

entwickelt, die Hilfen besser zu organisieren und zu steuern, um die jeweilige
Zielsetzung effektiver zu erfüllen, aber auch den Ressourcenbedarf zu reduzieren.
Eine auffällig starke Ausweitung der kommunalen Kosten ist bei der
Heimunterbringung von Kindern und Jugendlichen zu verzeichnen. Diese
spezielle Art der „Hilfe zur Erziehung“ hat im Laufe der Jahre vielfach einen qualifiziert
hochwertigen und damit kostentreibenden Standard erreicht, der in diesem
Umfang nicht länger aufrechterhalten werden kann. Die Unterbringung in Heimen
erfolgt oft fernab vom Heimatort; sie wird in der Regel durch pädagogische und
psychologische Fachkräfte intensiv ergänzt. Die Grundkosten für Unterbringung und
Betreuung, Verpflegung und medizinische Vorsorgung belaufen sich oft – ohne
ergänzende Therapie – auf monatlich um die 3.500 € je Fall. Je nach Art und
Umfang der zusätzlichen therapeutischen Maßnahmen steigen die monatlichen
Gesamtkosten leicht auf das Doppelte an und können in Einzelfällen rd. 10.000 € im
Monat ausmachen. Viele Kommunen bemühen sich deshalb um die Entwicklung
sachlich verantwortbarer, aber kostengünstigerer Alternativen. Der optimale Erfolg
stellt sich im Einzelfall dann ein, wenn eine Unterbringungsmaßnahme vermieden
werden kann. Bemühungen um Prophylaxe haben deshalb einen sehr hohen
Stellenwert. Die Angebote der Jugendhilfe sollten die Kinder und Jugendlichen in
verstärktem Maße innerhalb ihrer Lebensfelder unterstützen, d. h. innerhalb ihrer
Familien und Freundeskreise und innerhalb der von ihnen besuchten
Kindertagesstätten, Schulen oder Jugendfreizeiteinrichtungen. Sie sollten in stärkerem
Maße als bisher darauf ausgerichtet sein, das Entstehen von Problemlagen von
Kindern, Jugendlichen und Eltern so weit wie möglich zu verhindern und eine weitere
Verschärfung der Problemlagen zu begrenzen. Hierzu ist ein „niederschwelliges“
Angebot notwendig, wie es z. B. durch Jugend- und Familienzentren bereitgestellt
werden kann. Notwendig ist zugleich eine Vernetzung der Institutionen vor Ort.
Durch diese Prävention müsste sich die Zahl der notwendigen
Heimunterbringungen mittelfristig reduzieren lassen. Die verbleibenden
Unterbringungsmaßnahmen sollten durch ein gezieltes Qualitätsmanagement
optimiert werden, wie es in der Praxis inzwischen hier und da bereits erfolgreich
geschieht. Sehr vorteilhaft, auch für den pädagogischen Erfolg, kann eine ortsnahe
Unterbringung sein. Dafür sprechen gewichtige pädagogische Gründe, wie z. B. der
Erhalt der Lebensweltorientierung, aber auch die Optimierung der
Auslastungssituation örtlicher Einrichtungen, was sich kostensenkend auswirkt.
26

Letztlich kann der entsprechende Personaleinsatz am Ort zu einem Effekt für den
Arbeitsmarkt führen.
Derartige Steuerungsmaßnahmen sollten durch eine intensivierte Inanspruchnahme
von Pflegeeltern ergänzt werden. Die Bemühungen um die aktive Förderung von
bestehenden Pflegeelternschaften sowie die Werbung von neuen Pflegeeltern sollten
verstärkt werden. Schließlich sollten die unterschiedlichen Praktiken durch ein
geeignetes Controllingsystem begleitet werden, wozu u. a. die Prüfung der
notwendigen Dauer jeder einzelnen Maßnahme zählt.
Effektive Auswirkungen kann eine Budgetierung wichtiger Haushaltspositionen
bringen. Das gilt z. B. für die Zuordnung der Mittel der „Hilfe zur Erziehung“ auf die
Bezirke der Sozialhilfe. Geeignete Kriterien für die Gewichtung sind dabei z. B. die
– Sozialhilfedichte,
– Arbeitslosenquote,
– Dichte der Wohnbebauung,
– Anzahl der Kinder unter 15 Jahre,
– Ausländerquote.
Das Budgetierungsverfahren kann durch sachgerechte Sanktionen optimiert werden.
In der Praxis bewährt hat sich die Maßgabe, dass bei drohender Überziehung der
Mittel in einem der Bezirke der Sozialhilfe die fehlenden Mittel bei den anderen
Bezirkssozialdiensten beantragt werden mussten, wodurch fruchtbare Diskussionen
ausgelöst wurden. Die Folge war eine Angleichung der strengeren Maßstäbe, sodass
der Ausweg der Nachbewilligung zusätzlicher Gelder durch den Kämmerer oder den
Rat vermieden wurde.
Schließlich besteht erfahrungsgemäß Anlass dazu, das Gesamtgefüge der sozialen
Hilfs- und Beratungseinrichtungen kritisch zu überprüfen. Im Laufe der
Jahrzehnte hat sich nicht selten ein dichtes Netz von Angeboten entwickelt, deren
Felder sich teilweise überschneiden. Ziel einer Prüfung muss es sein, die Angebote
der Kommune und der örtlichen freien Träger optimal zu koordinieren und
eventuelle Parallelangebote abzubauen. Auch diese Bemühungen sollten von dem
Grundsatz geleitet werden, die Eigenverantwortung der Hilfe und Rat Suchenden zu
stärken und die weit verbreitete Anspruchsmentalität zu begrenzen. Das gelingt nur,
wenn sich die Mitarbeiter der zuständigen Einrichtungen und Dienste kompetent und
geduldig um die notwendige Bewusstseinsänderung bemühen.
27

Zusammenfassend kann festgehalten werden: Wenn und soweit der Gesetzgeber
einerseits wie auch die Kommunen andererseits die beschriebenen Maßnahmen
umsetzen, dürften sich auf Dauer beträchtliche Einspareffekte einstellen, ohne dass
der allgemeine sozialpolitische Auftrag dadurch unvertretbar vernachlässigt
werden müsste.
3) Etatentlastung durch „Privatisierung“ und „Konzentration auf Kernaufgaben“
Bei den Bemühungen um die Konsolidierung des Haushalts ist die Aufgabenkritik
eines der erfolgversprechenden Mittel. Im methodischen Ansatz geht es dabei um die
Frage, ob und welchem Umfang eine Aufgabe auch künftig von der Kommune erfüllt
werden soll oder muss. Bei den „freiwilligen“ Aufgaben besteht für die Städte und
Gemeinden zwar begrifflich ein weiter Spielraum, das kommunale Engagement
einzustellen oder einzuschränken. Allerdings handelt es sich bei diesen Angeboten oft
um jene Bereiche, in denen sich in den Städten im Laufe der Jahrzehnte eine jeweils
typische Leistungspalette entwickelt hat, welche die unverwechselbare Eigenart eines
Ortes ausmacht. Als Beispiele seien die Einrichtungen der Kultur genannt – vom hoch
subventionierten Theater bis hin zur Förderung kleiner privater Institutionen und
Aktivitäten. Je stärker in dieses Aufgabenbündel eingegriffen wird, desto
problematischer sind die Folgen für Attraktivität und Selbstidentifikation einer Stadt mit
allen denkbaren Konsequenzen – einschließlich der Stadtflucht. Harte Fakten, wie
„Spezialgebäude“, welche kaum eine andere Nutzungsart zulassen, oder langfristige
Vertragsbindungen, weisen zudem starke Grenzen auf, die zu beachten sind.
Gleichwohl bemühen sich die Städte und Gemeinden schon seit vielen Jahren um
eine spürbare Reduzierung des „freiwilligen“ Engagements. Es darf jedoch nicht so
weit kommen, dass die Kommunen überwiegend nur noch als Ausführungsorgan der
staatlichen Aufträge fungieren. Einer solchen Entwicklung steht im Übrigen die
Selbstverwaltungsgarantie entgegen.
Soweit es sich um Pflichtaufgaben handelt, kann sich die Kommune dem
gesetzlichen Auftrag nicht entziehen. Hier geht es zunächst um den Abbau von
Standards und eine Optimierung im Verwaltungsvollzug. Als Alternative ist die
Frage zu prüfen, ob die Durchführung der Aufgabe ganz oder teilweise einem Dritten
übertragen werden sollte. In diesem Zusammenhang kommen vor allem „PPP-
28

Modelle“, Interkommunale Zusammenarbeit und „Privatisierung“ in Betracht. Während
die Themen „PPP-Modelle“ und „Interkommunale Zusammenarbeit“ für sich gesondert
abgehandelt werden (vgl. zu Ziff. 5 und 6), sollen nachfolgend Chancen und Risiken
der unterschiedlichen Arten der Privatisierung näher beleuchtet werden.
Das Stichwort „Privatisierung“ hat in der öffentlichen Diskussion in Deutschland eine
lange Geschichte. Versteht man unter “Privatisierung“ im ursprünglichen und
engeren Sinn die Übertragung staatlichen Eigentums in privates Eigentum, so hat sich
die Wortbedeutung im Laufe der Zeit ausgeweitet. In der aktuellen Diskussion wird
auch dann von Privatisierung gesprochen, wenn kommunale Aufgaben durch ein
Unternehmen in der privatrechtlichen Rechtsform einer GmbH oder AG
wahrgenommen werden, das Unternehmen jedoch in der Trägerschaft der Kommune
verbleibt. Diese Fälle sollte man als formale Privatisierung bezeichnen. Im
Gegensatz dazu ist als materielle Privatisierung jener Vorgang zu bewerten, bei
dem Aufgaben oder Vermögensteile gänzlich aus dem Einfluss der Kommune
herausgelöst und einem Privaten übertragen oder überlassen werden. Die typischen
staatlichen Aufgaben, insbesondere im hoheitsrechtlichen Bereich, sind für
Privatisierungsmodelle indisponibel. Jedoch müssen nicht alle öffentlichen Aufgaben
auf örtlicher Ebene zwingend durch die Gemeinde selbst erfüllt werden. Von Fall zu
Fall ist deshalb zu prüfen, ob eine Form der Privatisierung erfolgversprechend ist. Zu
dieser Thematik gibt es zum Teil recht widerstrebende Auffassungen. Befürworter von
Privatisierung argumentieren z. B. damit, dass private Unternehmer eine Aufgabe
generell effizienter und wirtschaftlicher ausführen als eine Behörde mit ihrer „Amts-
und Beamtenmentalität“. Der Staat solle sich deshalb auf seine Kernaufgaben
konzentrieren. Kritiker der Privatisierung verweisen z. B. auf die Absicht der
Gewinnmaximierung privater Unternehmer, wodurch privatisierte Bereiche für den
Bürger auf Dauer doch wieder teurer werden könnten. Auch dürfe man wesentliche
Felder der Daseinsvorsorge nicht aus dem öffentlichen Einfluss entlassen, weil das zu
einer schlechteren Erfüllung wichtiger Ziele führen könne. Entscheidungen im
Einzelfall sollten jedenfalls ohne Rücksicht auf Vorurteile oder Ideologien getroffen
werden.
Die Bandbreite der hier angesprochenen Probleme bekommt jede zielgerichtete
Arbeitsgruppe einer Kommune zu spüren, die sich auf den mühevollen Weg begibt,
die jeweilige Aufgabenpalette eines Rathauses mit den angeführten kritischen
29

Denkansätzen und dem Ziel einer Haushaltsverbesserung zu untersuchen. Seit vielen
Jahren haben sich in den kommunalen Verwaltungen ungezählte Arbeits- und
Projektgruppen um eine Konsolidierung des Haushalts bemüht und systematisch die
maßgeblichen Haushaltsstellen und die damit verbundenen Leistungen und Produkte
untersucht. Ein einziges Beispiel sei dafür genannt: das Gemeinschaftsprojekt der
Kreissparkasse Köln und mehrerer Kommunen. Hieran waren neben dem Kölner
Finanzinstitut folgende Kommunen beteiligt: Burscheid (20.000 Ew.), Marienheide
(13.500 Ew.), Pulheim (53.000 Ew.), Rösrath (29.000 Ew.), St. Augustin (58.000 Ew.),
Wesseling (37.000 Ew.) und der Oberbergische Kreis (290.000 Ew.). Zu den
Arbeitsschwerpunkten dieses im Frühsommer 2005 abgeschlossenen Projekts
„Konsolidierung kommunaler Haushalte“ zählten Aufgabenkritik und
Aufgabenerfüllung. Es war nicht zu erwarten, dass es zur Lösung der komplexen
Problematik einen „Königsweg“ geben könnte. Vielmehr kommen zur Verbesserung
von Art und Umfang der Erfüllung von Pflichtaufgaben nicht nur die Optimierung der
Leistungserbringung und Produkterstellung, sondern auch unterschiedlichste weitere
Verfahrensansätze in Betracht, also auch formale oder materielle Privatisierung, PPP-
Modelle und Interkommunale Zusammenarbeit. Im Ergebnis wurde u. a. festgehalten,
dass PPP-Modelle nicht von vorne herein als die wirtschaftlichere Lösung angesehen
werden können, sondern dass jeweils im Einzelfall an Hand von
Wirtschaftlichkeitsberechnungen zu untersuchen ist, ob Produkte bzw. Leistungen
effektiver und bzw. oder effizienter im Rahmen eines solchen Verfahrens erstellt
werden können. Zur Interkommunalen Zusammenarbeit wurde u. a. angemerkt, es
müsse zuvor geprüft werden, ob ein Vergabeverfahren nach den Vorschriften der §§
97 ff. des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen in Verbindung mit der
Verordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge erforderlich ist. Daneben wurde für
einzelne Leistungsbereiche eine formale Privatisierung als Möglichkeit gesehen, die
nach sorgfältiger Einzelfallprüfung, Kosten-Nutzen-Vergleich und Definition des
Standards in Betracht komme. Denkbare Aufgabenbereiche in diesem Sinne seien
danach u. a. Fuhrpark, Bauhof und Werkstätten, die Wasserversorgung, aber auch die
Druckerei oder ein Call-Center.
Die in dem Gemeinschaftsprojekt entwickelten Empfehlungen und Vorschläge können
anderen Kommunen, nicht nur für die Größenordnung des daran beteiligt gewesenen
kreisangehörigen Bereichs, wertvolle Hinweise geben. Jedoch bedürfen die einzelnen
Maßnahmen und Vorschläge der Bewertung und Beurteilung durch den jeweiligen
30

kommunalen Aufgabenträger, der hierbei seine örtlichen Besonderheiten und
speziellen kommunalpolitischen Zielsetzungen berücksichtigen muss, wie der
Arbeitskreis ausdrücklich betont hat.
Die Kommunen haben von jeher die Möglichkeit genutzt, bestimmte Aufgabenkreise
auf Eigengesellschaften zu übertragen. Bekannte Beispiele sind die in Form einer
GmbH oder AG betriebenen Versorgungs- und Verkehrsbetriebe,
Wohnungsbaugesellschaften oder Müllverwertungsanlagen. Der Trend zu dieser Art
formaler Privatisierung hat sich in den Jahren der knappen Finanzen sehr verstärkt;
man sprach con einer „Outsourcing-Welle“. Hin und wieder wird auch weiterhin
geprüft, andere Verwaltungsteile auszugliedern und in Eigengesellschaften
einzubringen oder einen Eigenbetrieb in eine Eigengesellschaft umzuwandeln.
Ausschlaggebende Motivation ist bisweilen, bei dieser Gelegenheit Kredite mit zu
übertragen, die mit dem betreffenden Aufgabenfeld verbunden sind. Ziel ist hierbei, die
Gesamtverschuldung der Stadt selbst zu senken und auf diese Weise das
Genehmigungsverfahren zum Haushalt oder zum Haushaltssicherungskonzept zu
erleichtern. Es darf jedoch nicht übersehen werden, dass die kreditgebenden
Finanzierungsinstitute bei der Übertragung belasteter Objekte auf einen neuen
Rechtsträger zustimmen müssen. Auch ist die Kommunalaufsicht in der Regel zu
beteiligen. Falls bei derartigen gesellschaftsrechtlichen Aktivitäten Grundstücke
übertragen werden sollen, muss bedacht werden, dass bei einem Wechsel des
Rechtsträgers Grunderwerbsteuer anfällt. Schließlich sind bei allen solchen
Engagements die Auswirkungen auf die Bilanz zu beachten, die künftig nach den
NKF-Grundsätzen für die Gemeinde zu erstellen ist.
Die hier nur exemplarisch aufgelisteten Besonderheiten schränken die Möglichkeiten
weiterer formaler Privatisierungen nicht unerheblich ein. Das löst die Frage aus,
welche Konsolidierungsmöglichkeiten über den Weg einer materiellen Privatisierung
genutzt werden können. Diese Thematik wird im nächsten Abschnitt mit
angesprochen.
31

4) Chancen und Risiken beim Verkauf des „Tafelsilbers“: Veräußerung von
Anteilen an Wohnungs- oder Versorgungsunternehmen sinnvoll?
Gerät eine Familie in Not, so stellt sich schließlich auch die Frage, das Tafelsilber
oder den Familienschmuck zu verkaufen. Angesichts der Finanznot der Kommunen
ist dieser Lösungsvorschlag ebenfalls oft zu vernehmen. So soll denn Vermögen
veräußert werden, um mit den Erlösen Schulden abzutragen. Die Zielsetzung als
solche scheint richtig zu sein; denn die Kommunen verfolgen diese Linie seit langem
und haben in großem Umfang Vermögensveräußerungen, insbesondere
Grundstücksverkäufe getätigt, um ihre Etats zu entlasten. Es kam beispielsweise auch
vielfach zur Übertragung städtischer Anteile – etwa an Versorgungsunternehmen – an
Private. Bei genauerem Hinsehen gibt es Anlass für kritische Anmerkungen; sie sollen
schwerpunktmäßig am Vorgang des Verkaufs städtischer Immobilien veranschaulicht
werden.
Je größer die finanzielle Not in einer Stadt ist, desto weniger Freiheit bleibt für eine
sorgfältige Prüfung, ob z. B. der Verkauf eines Grundstücks im Einzelfall auch auf
lange Sicht finanzwirtschaftlich richtig ist. Unbebaute Grundstücke, die weder für die
laufende Aufgabenerfüllung noch für langfristige Ziele der Stadtentwicklung benötigt
werden, und schwierig zu bewirtschaftender Streubesitz sind eher verzichtbar als
Gebäude, aus denen regelmäßige gute Erträge fließen. Der Verkauf solcher Gebäude
leistet zwar einen kurzfristigen Beitrag zur Haushaltsentlastung, dafür entfallen jedoch
auf Dauer die bisherigen Einnahmen. In derartigen Fällen passt auch der oft benutzte
Begriff vom „Tafelsilber“ nicht mehr. Während das „klassische Tafelsilber“ (wie der
„Familienschmuck“) außer der bloßen Möglichkeit der Benutzung keine regelmäßigen
Erträge abwirft, die beim Verkauf entfallen würden, fehlen z. B. nach der Veräußerung
eines Wohnhauses dauerhaft die Mieten. Um im Bilde zu bleiben: Auch mit dem
Alltagsbesteck kann man satt werden, ohne Kochgeschirr kommt jedoch erst gar
nichts auf den Teller – und ohne einen eigenen Wohnungsbestand kann eine
Kommune ihrer wohnungswirtschaftlichen Aufgabenstellung schwerlich gerecht
werden.
Diese Problematik steigert sich gewaltig, wenn es darum geht, größere kommunale
Wohnungsbestände oder sogar städtische Wohnungsunternehmen in Gänze zu
verkaufen. Exakt diese Situation ist auf dem aktuellen deutschen Wohnungsmarkt
zunehmend zu beobachten. Der GdW-Kongress der kommunalen und öffentlichen
32

Wohnungsunternehmen Ende November 2005 in Hannover hat sich aus
gegebener Veranlassung mit dieser Thematik beschäftigt. Der Präsident des
Deutschen Städtetages, der Münchener Oberbürgermeister Christian Ude,
verwies auf die Tatsache, dass derzeit verstärkt internationale Finanzinvestoren –
von manchen auch in Erinnerung an die biblische Plage „Heuschrecken“ genannt –
auf dem deutschen Wohnungsmarkt auftreten und „ihre Großeinkäufe teils bis zu 90
% fremd finanzieren“. 35 Da sie Gewinne erwirtschaften müssten, seien kräftige
Mieterhöhungen, die über das Mietspiegelniveau hinausgehen, sowie
Mieterprivatisierung und schließlich spekulative Weiterverkäufe zu befürchten.
Derartige Maßnahmen liefen den Zielsetzungen der Städte zuwider, die
Wohnraumversorgung für breite Schichten der Bevölkerung zu sichern.
Das Magazin „Stern“ schilderte ebenfalls im Spätherbst 2005 36 mit dem
bezeichnenden Artikel „Heuschrecken spielen Monopoly“ die Methode internationaler
Finanzinvestoren, die in Deutschland Hunderttausende Sozialwohnungen aufkaufen,
um Kasse zu machen. Die Wochenzeitschrift „DIE ZEIT“ brachte im Januar 2006 ein
aufsehenerregendes dreiseitiges „Dossier“ mit dem Untertitel: „Aus der Traum vom
humanen Wohnen für alle. Mit dem Verkauf von Millionen Sozialwohnungen an
internationale Fonds verraten deutsche Städte ein Jahrhundertwerk“. 37 Nach den
inhaltlich weitgehend übereinstimmenden Schilderungen handelt es sich bei den
Käufern um angelsächsische Fondgesellschaften, die hohe dreistellige Milliarde-
Beträge an Dollar u. a. aus Pensionskassen anlegen wollen. Dabei würden z. B.
lediglich 20 % des Kaufpreises aus Fondmitteln aufgebracht und für die restlichen 80
% Barkredite aufgenommen, die aus den laufenden Mieteinnahmen abgetragen
werden sollen. Diese Kalkulation gehe so lange auf, wie die Rendite aus den
Mieteinnahmen deutlich höher sei als der – derzeit relativ niedrige – Kreditzins.
Zusätzlich würden einzelne Wohnungen, manchmal nach bescheidener
„Modernisierung“, an Mieter verkauft. Nach einigen Jahren wolle man den
Restbestand mit hohem Gewinn weiterverkaufen. Der Mieterbund-Präsident Rips
bezeichnete den Verkauf der öffentlichen Wohnungen als „unverantwortliches
Verramschen von Sozialkapital“. Wenn Investoren die Mieten erhöhten, zahle der
Staat doppelt: Zum einen würden mehr Wohngeld und mehr Miete für Sozialhilfe fällig,
35 Vortrag „Städte und Kommunale Wohnungsunternehmen – eine Win-Win-Situation“, gehalten am
22.11.2005 im Rahmen des GdW-Kongresses; „GdW“: Bundesverband deutscher Wohnungs- und
Immobilienunternehmen.
36 Stern Nr. 42 / 2005, S. 180 ff.
37 DIE ZEIT Nr. 2, 05.01.2006, S. 11-14.
33

zum anderen müssten die Kommunen Belegungsrechte teuer zurückkaufen, weil
ihnen künftig Wohnungen für Bedürftige fehlten. 38
Kommunale und öffentliche Wohnungsunternehmen bieten mit ihrem
Wohnungsbestand den Städten nicht nur Steuerungsmöglichkeiten bei der Belegung.
Sie übernehmen eine Reihe weiterer wichtiger Aufgaben. So bemühen sie sich in
aller Regel auch um soziale Randgruppen und intakte Nachbarschaften und sind oft
bereit, Modellprojekte neuer Wohnformen und Bauweisen durchzuführen. Zumindest
in Ballungsräumen kann das Potential an preiswerten Wohnungen ein „weicher
Standortfaktor“ sein. Diese Vorteile stellten der Münchener Oberbürgermeister Ude
und sein Hannoveraner Kollege Schmalstieg auf der oben genannten Tagung speziell
heraus; sie verwiesen ergänzend auf die Renditen für die Städte in Form von
Eigenkapitalverzinsung. 39 Alle diese im Sinne der Städte liegenden Faktoren lassen
sich als „Stadt- und Sozialrendite“ zusammenfassen, deren Wert über die rein
finanzwirtschaftliche Rendite weit hinausgehen kann.
Aus allen diesen Gründen sollten Kommunen vor einem Verkauf größerer
Wohnungsbestände die Hinweise des Präsidenten des Deutschen Städtetages sehr
ernst nehmen, wenn er formuliert, es gebe nur zwei Ausnahmesituationen, die er
„milde“ beurteilen würde: 40
– Städte, in denen der Wohnungsmarkt schon ausgeglichen ist und allen Prognosen
zu Folge auch ausgeglichen bleiben wird, sodass andere Aufgaben höhere Priorität
beanspruchen können.
– Finanzielle Nöte, die eine Gemeinde so überfordern, dass kein anderer Ausweg
mehr zu sehen ist, obwohl es jedem klar ist, dass diese Entscheidung, kommunale
Wohnungsbestände zu veräußern, strukturpolitisch falsch ist.
Zu der zweiten Fallgruppe könnte das „Modell Dresden“ zählen. Am 09. März 2006
hat der Stadtrat der Landeshauptstadt Dresden den Verkauf des städtischen
Wohnungsunternehmens WOBA Dresden GmbH an die US-Firmengruppe
Fortress beschlossen. Es handelt sich um 48.000 Wohnungen. Die neuen
Eigentümer haben sich verpflichtet, einen Bestand von 41.000 Wohnungen in Dresden
zu halten und die bisher vorliegenden Konzepte der WOBA zum Abriss und zur
Sanierung von Wohnraum zu verwirklichen. Die Stadt Dresden kann mit dem
38 DIE ZEIT a. a. O., S. 13.
39 Vorträge vom 22.11.2005 im Rahmen des GdW-Kongresses.
40 OB Ude am 22.11.2005; vgl. Fußnote 27.
34

Nettoerlös von rund 982 Mio. Euro 41 in einem Schritt alle Kredite ablösen und will
das tun. Damit wird die sächsische Hauptstadt als erste deutsche Großstadt
schuldenfrei. Die Firmengruppe Fortress hat vertraglich eine Reihe städtischer
Vorgaben übernommen, die im Rahmen einer „Sozialcharta“ geregelt wurden. Dazu
gehören insbesondere: ein lebenslanges Wohnrecht für über 60-Jährige sowie
Menschen mit schweren Behinderungen, das Verbot von Luxussanierung, ein 20-
jähriges Belegungsrecht für 8.000 Wohnungen zu Gunsten der Stadt, einen 5-jährigen
Kündigungsschutz für die betroffenen Arbeitnehmer sowie eine Begrenzung bei
Mieterhöhungen. Der Dresdener Oberbürgermeister Ingolf Roßberg erklärte hierzu in
der entscheidenden Ratssitzung, dass es eine solche Sozialcharta „noch nie vorher
bei einem Wohnungsverkauf in Deutschland gegeben hat“.
Trotz Zusagen eines Käufers zur Erfüllung wichtiger städtischer Ziele darf nicht
übersehen werden, dass einmalige Einnahmen keine langwirkende Sanierung
eines kommunalen Haushalts sicherstellen. Wichtiger ist generell, dass sich das
Ausgabeverhalten einer Stadt grundlegend ändert und das strukturelle Defizit
dauerhaft beseitigt wird. Es wird vermutlich dennoch zu weiteren Verkäufen
kommunaler Wohnungsunternehmen kommen. Mitte März 2006 wurde in den Medien
berichtet, die RAG Immobilien AG verhandele „seit einiger Zeit mit mehreren
Ruhrgebietsstädten konkret über die Privatisierung ihrer Wohnungsbestände“. 42
Wenige Tage später äußerte sich der Repräsentant der größten Stadt in NRW, der
Kölner Oberbürgermeister Fritz Schramma, er wolle die mehr als 42.000 städtischen
Wohnungen nicht an ausländische Investoren abgeben. Es sei aber denkbar, dass die
Wohnungen an eine städtische oder stadtnahe Gesellschaft verkauft würden, wodurch
Geld in die Kasse komme, die Wohnungen aber faktisch unter städtischer Kontrolle
blieben. 43
Die für den Verkauf städtischer Wohnungsunternehmen angesprochene Bandbreite
von Argumenten lässt sich teilweise auch auf die Veräußerung anderer städtischer
Vermögenswerte an Dritte übertragen. Eine große Zahl von Städten hat
Gesellschafteranteile an Versorgungsunternehmen verkauft. Im Jahre 2001
verkaufte die Landeshauptstadt Düsseldorf 29,9 Prozent der Stadtwerke
Düsseldorf AG an den Energiekonzern EnBW; der Kaufpreis von 447 Mio. Euro
41
Der Wert der verkauften Immobilien betrug rund 1,7 Mrd. Euro; vgl. Süddeutsche Zeitung,
11./12.03.2006, S. 9.
42
Vgl. z. B. WAZ vom 16.03.2006: „Städte wollen Wohnungen verkaufen“.
43 Westdeutsche Zeitung, 20.03.2006, S. 3.
35

wurde zur Entschuldung verwandt. 44 Ende 2005 beschloss der Stadtrat den Verkauf
weiterer 25,05 Prozent der städtischen Anteile an den Stadtwerken an EnBW, die jetzt
Mehrheitsgesellschafter der Stadtwerke sind. Ferner will sich Düsseldorf von einem
Teil des RWE-Aktienpakets trennen, um mit dem erwarteten Erlös (rund 363 Mio. Euro
für den fungiblen Teil der Aktien) die Schulden weiter zu senken. 45 Eine ganze Reihe
weiterer Städte haben sich von ihren RWE-Aktienpaketen getrennt oder beabsichtigen
das.
Die Stadt Wuppertal hat zwar ebenfalls Anteile an der Wuppertaler Stadtwerke AG
veräußert; Erwerber waren der RWE-Konzern und der Luxemburger Energieversorger
Cegedel. Seit 2004 besitzen die RWE Rhein-Ruhr AG rd. 18,7 % und die Cegedel
International SA rd. 6,4 %; fast 75 % des Unternehmens verblieben jedoch in
kommunaler Hand.
Derartige millionenschwere Transaktionen dienen nicht ausschließlich dem Abbau von
Krediten; im Einzelfall sollen sie Investitionsvorhaben ermöglichen, die nach
Auffassung der örtlich Verantwortlichen für die Fortentwicklung der Stadt unabdingbar
notwendig sind. Ferner werden mit solchen Entscheidungen wirtschaftspolitische Ziele
verfolgt. Schließlich liegt ein Zusammengehen mehrerer Betriebe im direkten Sinn der
betreffenden Unternehmen selbst, indem sie sich für den Wettbewerb stärken. Vor
allem durch Vorgaben der EU bedingt, ist es für Versorgungs- und
Verkehrsunternehmen zu erheblichen Auswirkungen gekommen und sind weitere zu
erwarten. Die von den EU-Institutionen verordnete „Marktliberalisierung“ hat in den
vergangenen Jahren zu einer Welle von Firmenzusammenschlüssen nach den
unterschiedlichsten Modellen geführt: Neben dem formalisierten Zusammengehen
kleiner oder mittlerer kommunaler Unternehmen sind Kooperationen und
Verschmelzungen von kommunalen Betrieben mit privaten Konzernen zustande
gekommen. Mit dieser Entwicklung ist eine sehr komplexe Thematik angesprochen,
die im Rahmen dieser Studie nicht näher berücksichtigt werden kann.
Abschließend ist zu den diversen Modellen von Privatisierung festzuhalten, dass
die jeweils Verantwortlichen in den kommunalen Vertretungskörperschaften wie in den
Verwaltungen in jedem Einzelfall die Chancen und Risiken sorgfältig abzuwägen
haben, damit es möglichst nicht zu unvertretbaren Konsequenzen kommt, deren
Tragweite u. U. erst in viel späterer Zeit erkennbar wird.
44 Vgl. Westdeutsche Zeitung, 10.03.2006.
45 Etatrede von OB Joachim Erwin vom 01.09.2005 zum Haushaltsplanentwurf 2006.
36

5) Stärkere Nutzung von ÖPP-Modellen für Investitionsvorhaben
In Deutschland ist eine Tendenz dahingehend festzustellen, dass „Public Private
Partnership-Modelle“ – PPP – bzw. „öffentlich-private Partnerschaften“ (ÖPP-
Projekte) in nächster Zeit verstärkt genutzt werden; das gilt auch für den kommunalen
Bereich. ÖPP ist eine neue Beschaffungsvariante des Staates. Ziel ist es,
Haushaltentlastungseffekte durch die Nutzung von Effizienzvorteilen und den
Einsatz privaten Kapitals in Kombination mit Nutzerfinanzierungen zu erreichen.
ÖPP bedeutet demnach, bei öffentlicher Beschaffung konsequent neue Wege einer
effizienteren Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatsektor zu nutzen.
Solche Lösungen bieten sich vor allem an, wenn sie nicht nur Liquiditätsprobleme
lösen, sondern auch über die gesamte Laufzeit kostengünstiger und / oder effizienter
als staatliche Maßnahmen sind. Dazu ist in jedem Fall ein standardisierter
Wirtschaftlichkeitsvergleich erforderlich. Dieser Vergleich muss natürlich auch den
Effizienzgewinn entsprechend würdigen, der nach Erfahrungen in Großbritannien
zwischen 10 % und 25 % liegt.
ÖPP-Strukturen bieten sich vor allem im öffentlichen Hochbau aller staatlichen
Ebenen an, namentlich bei Objekten der Verwaltung (Rathäuser / Finanzämter), der
Bildung (Schulen / Hochschulen), der Gesundheit (Krankenhäuser / Altersheime), der
Freizeit und Kultur (Sportstätten / Museen) oder der Sicherheit (Polizeigebäude /
Gefängnisse). Im Bereich von Straßeninfrastrukturen spielt ÖPP bereits heute eine
große Rolle.
Die Kommunen sollten in allen geeigneten Fällen prüfen, wie sie die Chancen
eines ÖPP-Modells nutzen können, da diese beträchtlich sein können. Auf den
ersten Blick liegen die Vorteile für die Gemeinde darin, dass z. B. der Private eine
Schule baut oder saniert und den Betrieb übernimmt, die Kommune aber Eigentümer
bleibt und einen monatlichen Betrag für den Betrieb sowie die Baufinanzierung leistet.
Auf diese Weise bleibt es der Gemeinde erspart, die Investitionskosten auf einmal zu
finanzieren. Eine kritische Prüfung der wesentlichen Merkmale solcher Modelle lässt
zwar erkennen, dass ÖPP-Projekte nicht automatisch eine Patentlösung für die
kommunalen Finanzprobleme darstellen; denn eine öffentlich-private Kooperation
macht eine Investition nicht vom Grunde her wirtschaftlicher, zumal der jeweils
beteiligte Private – im Gegensatz zur Kommune – Rendite anstrebt. Die Ausschöpfung
steuerrechtlicher Gegebenheiten oder andere Besonderheiten können jedoch zu
37

günstigen Ergebnissen führen; solche können sich auch daraus ergeben, dass der
Private nicht an die VOB gebunden ist.
Ein weiterer wichtiger Punkt für die Haushaltsanierung ist die Überlegung, auch unter
demographischen Aspekten, rechtliche Konstruktionen zu implementieren, die eine
optimale wirtschaftliche Nutzung des Immobilienvermögens ermöglichen und der
Gemeinde darüber hinaus die Möglichkeit verschaffen, am Ende der Vertragslaufzeit
darüber zu entscheiden, ob die Immobilien im Bestand gehalten werden (Braucht die
Gemeinde in 30 Jahren noch so viele Schulen / Krankenhäuser etc.?).
Damit wird das Verwendungsrisiko von der Gemeinde auf den Privatinvestor
verlagert. Entsprechende Konstruktionen sind bereits mit großer Resonanz einigen
Gemeinden in NRW vorgestellt worden. Nach den Gemeindeordnungen ist es den
Gemeinden allerdings im Grundsatz untersagt, zur Erfüllung von öffentlichen
Aufgaben notwendige Vermögensgegenstände zu veräußern. Dies verhindert die
erforderliche Flexibilität und erschwert die Durchführung klassischer Sell-and-lease-
back-Konstruktionen. Das namentlich in den vergangenen zehn Jahren in der
Finanzwirtschaft entwickelte Know-how im Bereich der strukturierten Finanzierungen
kann den Gemeinden mit intelligenten Konstruktionen die notwendige Flexibilität
verschaffen; diese Chancen sollten im Interesse der Allgemeinheit nicht ungenutzt
gelassen werden.
Es ist deshalb zu begrüßen, dass „ÖPP-Task-Forces“ des Bundes sowie
verschiedener Länder sich durch Grundsatz- und Koordinierungsarbeiten,
Öffentlichkeitsarbeit und Wissenstransfer bemühen, die Sensibilisierung für ÖPP-
Projekte zu intensivieren. Auch das Finanzministerium des Landes NRW setzt sich
„für eine Etablierung von Partnerschaften zwischen öffentlicher Hand und privaten
Unternehmen bei der Realisierung von Infrastrukturprojekten ein“ und hat eine „Public
Private Partnership-Initiative NRW“ ins Leben gerufen. Ziel ist es, aus den
Erfahrungen der europäischen Nachbarn bei der Realisierung und Finanzierung
öffentlicher Infrastrukturvorhaben zu lernen und eine PPP-Strategie für das Land zu
entwickeln. Eine beim Finanzministerium angesiedelte „Task Force“ baut derzeit
anhand von Pilotprojekten Querschnittskompetenzen auf und berät auch kommunale
Auftraggeber bei der Entwicklung von Geschäftsmodellen. 46
In der Vergangenheit gab es bei der Prüfung von ÖPP-Projekten oft
Verfahrensprobleme, u. a. wegen unklarer bzw. unterschiedlicher
46 Nähere Einzelheiten unter „www.ppp.nrw.de“.
38

Genehmigungsanforderungen der Kommunalaufsicht. Durch eine Standardisierung
der von den Kommunen einzuhaltenden Verfahrensschritte –
Wirtschaftlichkeitsberechnung, Vertragsgestaltung, Vergabeverfahren, Einschaltung
der Kommunalaufsicht – könnten und sollten die Rahmenbedingungen für ÖPP-
Projekte verbessert werden. Ein Schritt auf diesem Wege ist das „ÖPP-
Beschleunigungsgesetz“ des Bundes vom Sommer 2005. Durch dieses Gesetz
sollen aus der Sicht der Beteiligten bisher offene Fragen bei der Vergabe gelöst
werden, um damit die rechtssichere und zügige Umsetzung von ÖPP-Projekten zu
erleichtern. Zugleich ist die zunehmende Bedeutung von öffentlich-privaten
Kooperationen unterstrichen worden, womit deren Akzeptanz gefördert werden dürfte.
Erschwernisse ergeben sich aus der neuesten Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofs – EuGH –, nach dessen Urteilen von Januar 2005 ÖPP-Modelle
unabhängig von der Höhe der privaten Beteiligung grundsätzlich
ausschreibungspflichtig sind.
Schließlich darf nicht übersehen werden, dass es sich bei ÖPP-Modellen zumeist um
kreditähnliche Rechtsgeschäfte handelt, welche den städtischen Haushalt ähnlich
langfristig belasten wie herkömmliche Darlehen. Sie sind bei der Bewertung der
Verschuldung mit zu beachten und können von der Aufsichtsbehörde im Rahmen der
Haushaltssicherung nicht unberücksichtigt gelassen werden. Nicht zu vernachlässigen
sind daneben die nicht unbedeutenden zusätzlichen Projektkosten, vor allem die meist
recht langfristigen Bindungszeiten mit einer gewissen Einschränkung der kommunalen
Kompetenzen.
Andererseits hat die langfristige Bindung der Gemeinde an den Privatinvestor
auch ihre Vorzüge. Wenn der Investor vertraglich verpflichtet ist, den Betrieb z. B.
eines Schulgebäudes für einen Zeitraum von 20 Jahren uneingeschränkt zu
gewährleisten, so wird er bei der Auswahl des Bauunternehmens und der
Qualitätsanforderungen an die Bauausführung hohe Maßstäbe anlegen. Ein
Bauunternehmer hingegen, der im direkten Auftrag der Gemeinde ein Schulgebäude
saniert bzw. neu errichtet, ist im Regelfall nur daran interessiert, dass innerhalb der
Gewährleistungsfrist keine Mängel auftreten.
Aus allen diesen Gründen kann es zwar keine generelle Empfehlung zugunsten von
ÖPP-Modellen geben. Bei kommunalen Investitions- und Finanzentscheidungen wird
es auch in Zukunft auf den Einzelfall ankommen, für den die Alternativen sorgfältig
39

zu prüfen sind. Wenn sich dabei beachtliche dauerhafte Wirtschaftlichkeitsvorteile
gegenüber einer konventionellen Finanzierung herausstellen, sollte der Weg mit einem
zuverlässigen Privaten beschritten werden.
6) Intensivierung der interkommunalen Zusammenarbeit
Interkommunale Zusammenarbeit ist ein bestens geeignetes Mittel, die Effizienz
der Verwaltung zu steigern und zugleich Kosten zu senken. Sie hat sich in vielen
Städten und Gemeinden seit Jahrzehnten in unterschiedlichsten Bereichen bewährt.
Hauptsächliche Anwendungsfelder sind bisher der ÖPNV, die Energie- und
Wasserversorgung, Tourismusförderung und Regionales Marketing,
Abwasserentsorgung sowie Abfallwirtschaft und Stadtreinigung, ferner
Informationstechnologie und der Bildungsbereich (Volkshochschulen, Schulen,
Musikschulen), schließlich auch Räumliche Planung und Entwicklung, Wirtschafts- und
Beschäftigungsförderung sowie Brandschutz und Rettungsdienst. 47 Angesichts der
immer weiter fortschreitenden finanziellen Auszehrung der Kommunen sollten alle
Möglichkeiten, die Ausführung von Aufgaben zusammenzufassen und über die
Gemeindegrenzen hinweg zu verlagern, intensiv ausgelotet und genutzt werden. Auf
diesem Felde liegen ganz erhebliche Chancen, da nicht mehr jede einzelne
Gemeinde für die Durchführung aller Aufgaben selbst Personal vorhalten muss.
Insbesondere im ländlichen Raum mit einer hohen Anzahl kleiner und mittlerer
Kommunen sei interkommunales Handeln eine Schlüsselstrategie zur Sicherung
der Zukunftsfähigkeit vieler Kommunen, erklärte ausdrücklich der Deutsche Städte-
und Gemeindebund. Er forderte daher Bund und Länder auf, interkommunale
Kooperationen durch verstärkte Freistellung von Genehmigungspflichten sowie durch
eine prioritäre Berücksichtigung von Förderprogrammen zu unterstützen.
Bemühungen um Zusammenarbeit dürften zudem nicht durch europaweite
Ausschreibungspflichten belastet werden. 48
Auch die großen Städte und Gemeinden haben die Chancen des kommunalen
Miteinanders längst erkannt. Das kann man etwa an den Aktivitäten im
Zusammenhang mit dem „Masterplan Ruhr“ erkennen. Im Jahr 2003 haben 8
47 Vgl. dazu die DStGB Dokumentation Nr. 51: „Interkommunale Zusammenarbeit – Praxisbeispiele,
Rechtsformen und Anwendung des Vergaberechts“, Oktober 2005 herausgegeben vom Deutschen
Städte- und Gemeindebund und dem Bayerischen Gemeindetag.
48 Verlautbarung des DStGB vom 27.10.2005.
40

Großstädte des Ruhrgebiets – Duisburg, Oberhausen, Mülheim an der Ruhr,
Essen, Gelsenkirchen, Herne, Bochum und Dortmund – eine regionale
Kooperation in Feldern der räumlichen Entwicklung vereinbart. Zu den
„Entwicklungsaspekten“ zählen die Ziele des Stadtumbaus wie Stärkung der
Innenstädte, Förderung der Eigentumsbildung und Sicherung der sozialen
Wohnungspolitik, womit auch die Probleme des Bevölkerungsverlusts und des
Strukturwandels angegangen werden. So führen die aktuellen Herausforderungen zu
einem engeren Zusammengehen der Kommunen, sodass der wirtschaftliche Effekt
durch weitere sachbezogene Vorteile ergänzt wird. Der „Regionalverband Ruhr“,
dem die genannten Städte als Mitglieder angehören und der die Erstellung derartiger
Masterpläne zu einer seiner wichtigen Aufgaben zählt, kann auch sonst als
Musterbeispiel für bewährte regionale Zusammenarbeit angesehen werden.
Es gibt eine ganze Reihe weiterer Betätigungsfelder. Als Beispiele seien –
insbesondere nach dem Einbruch der kommunalen Investitionen – der Planungs- und
Baubereich sowie benachbarte Sachgebiete wie Fuhrpark, Bauhof und Werkstätten
genannt, aber auch Rechtsamt und Rechnungsprüfung, Druckerei und Einkauf sowie
Kultur und Theater. Der immer engere finanzielle Rahmen wird dabei einen
„heilsamen Druck“ ausüben. Die sachlichen Vorteile liegen auf der Hand, politische
Bedenkenträger müssen entsprechend überzeugt werden. Leider sind in der
Vergangenheit manche erfolgversprechenden Ansätze zu bedeutsamen
interkommunalen Kooperationen nicht zuletzt an „Kirchturmpolitik“ gescheitert.
Mit Recht weist auch die Schrift „Düsseldorfer Entfesselungsimpulse 2006“ auf die
vielfältigen „Möglichkeiten gemeinsamer Aufgabenwahrnehmung zur Realisierung von
Einsparpotenzialen“ hin und nennt Aufgabenfelder und Strukturen regionaler
Zusammenarbeit; gefordert wird dafür – entsprechend den Festlegungen im
Koalitionsvertrag von CDU und FDP in NRW – die komplette Freigabe der rechtlichen
Rahmenbedingungen, u. a. durch Änderung des Gesetzes über die kommunale
Gemeinschaftsarbeit (GkG). 49
Da durch die Zusammenlegung von Sachbereichen aus mehreren Orten deutlich
weniger Personal erforderlich ist, kann dieses besser spezialisiert werden und
effizientere Leistungen erbringen. Das dient schließlich auch dem Interesse der
Bürger. Vielfach wird gegenüber interkommunaler Kooperation kritisch angemerkt,
dass bei einer Übertragung von Aufgaben an andere Gemeinden die politische
49 Düsseldorfer Entfesselungsimpulse 2006, S. 28 f.
41

Steuerung und Kontrolle seitens der übertragenden Gemeinde erschwert werde.
Derartige Bedenken lassen sich bei gutem Willen aller Beteiligten ausräumen und
die Kompetenzen im Vereinbarungswege absichern. Allerdings scheint vielerorts noch
ein starker Bewusstseinswechsel erforderlich zu sein. Da die gegenwärtige
finanzielle Krise nicht so rasch überwunden sein wird, sollten die beträchtlichen
Chancen genutzt und die durchaus berechtigten örtlichen Interessen durch eine
entsprechende rechtliche Grundlage gewährleistet werden. Hierzu stehen den
Gemeinden unterschiedlichste Organisationsformen zur Verfügung. Eine aktuelle
Übersicht über mögliche Rechtsformen und die zu beachtenden Vorgaben des
Vergaberechts bietet eine Dokumentation des Deutschen Städte- und
Gemeindebundes von Oktober 2005. 50 Dieser Schrift sind auch eine Fülle von
Praxisbeispielen und Hinweise zu denkbaren Anwendungsfeldern zu entnehmen.
Allerdings ergeben sich seit einiger Zeit Erschwernisse aus dem Rechtsrahmen der
Europäischen Gemeinschaft. Die Forderung des DStGB, dass „für Städte und
Gemeinden schnellstmöglich Rechtssicherheit bei der Frage nach der Anwendung des
Vergaberechts bei interkommunalen Kooperationen herbeigeführt werden muss“, ist
deshalb zu unterstreichen. 51
7) „Befreiungsschlag“ durch das Neue Kommunale Finanzmanagement (NKF)?
Auf die deutschen Kommunen kommt ein verändertes Haushalts- und Finanzwesen
zu. Auch die Gemeinden und Gemeindeverbände in NRW bereiten sich auf das
„Neue Kommunale Finanzmanagement“ – NKF – vor.
Die Stadt Dortmund will mit dem im November 2005 vorgelegten
Haushaltsplanentwurf 2006 als erste der zehn größten Städte in Deutschland ihr
Haushalts- und Rechnungswesen vollständig auf ein kaufmännisches
Rechnungswesen umstellen. Dortmund hatte als eine von sieben Modellkommunen
in NRW 52 an der Entwicklung des neuen Rechnungswesens mitgewirkt und hat einen
„vollständigen doppischen Haushalt 2006“ mit einer hochgerechneten
gesamtstädtischen Modellbilanz erstellt. 53 Die finanzielle Situation hat sich durch die
50
Vgl. dazu die oben genannte DStGB Dokumentation Nr. 51.
51
Quelle wie vor.
52
Neben Dortmund waren die Kommunen Brühl, Düsseldorf, Hiddenhausen, Moers, Münster und der
Kreis Gütersloh an dem Projekt beteiligt.
53
Ausführungen des Stadtkämmerers Pehlke in der Etatrede am 10.11.2005.
42

NKF-Einführung nicht entspannt, wie Stadtkämmerer Guntram Pehlke dem Rat
ausdrücklich vortrug. 54
Hier und da wird mit der Umstellung von der Kameralistik auf das neue System die
Hoffnung verbunden, die Methodenänderung könne bei der Bewältigung der
Finanzkrise behilflich sein. Ein intensiver Blick hinter die Kulissen des NKF zeigt ein
anderes Bild.
Wirtschaftlichkeit und Leistungsfähigkeit der deutschen Kommunen sollen durch eine
grundlegende Reform des Haushalts- und Rechnungswesens gesteigert werden.
Durch einen Beschluss von November 2003 hat die Innenministerkonferenz
bundeseinheitliche Rahmenregelungen festgelegt. Das Kommunale Haushalts- und
Rechnungswesen soll von der bisherigen zahlungsorientierten Darstellungsform auf
ein ressourcenorientiertes System umgestellt werden. Während in der traditionellen
Kameralistik grundsätzlich lediglich Einnahmen und Ausgaben erfasst werden, sollen
künftig die Erträge und Aufwendungen zentrale Steuerungsgrößen im
kommunalen Finanzmanagement darstellen. Die neue Methodik offenbart die
Veränderungen des kommunalen Eigenkapitals, wodurch das wirtschaftliche Handeln
der Städte und Gemeinden wesentlich transparenter wird. Der Werteverzehr wird
durch Abschreibungen offengelegt. Durch produktorientierte Teilrechnungen
(Kosten-, Leistungsrechnungen) wird nachvollziehbar, was kommunale Leistungen
tatsächlich kosten.
Am 16. November 2004 hat der Landtag von NRW mit Wirkung zum 1. Januar 2005
das „Gesetz über ein Neues Kommunales Finanzmanagement für Gemeinden im
Land NRW, NKF-Gesetz“ beschlossen, durch welches alle Gemeinden und
Gemeindeverbände im Lande verpflichtet werden, spätestens ab dem Haushaltsjahr
2009 das neue System anzuwenden, das sich am kaufmännischen Rechnungswesen
orientiert, indem die Finanzbuchhaltung nach den Grundsätzen der doppelten
Buchführung („Doppik“) zu organisieren ist. Die zentralen Einzelheiten wurden durch
Änderungen der GO NRW und der Gemeindehaushaltsverordnung geregelt. Der
Gesetzgeber hat festgelegt, dass es einen Start in das neue System erst mit einer
festgestellten Eröffnungsbilanz geben kann.
Bei den in den Verwaltungen derzeit laufenden Vorarbeiten zur Erfassung und
Bewertung des Vermögens zeichnet sich häufig ab, dass die „bilanzielle
54 Quelle wie vor.
43

Eigenkapitalausstattung“ nach der Umstellung auf NKF relativ gut aussehen
könnte. Im Vermögen der Kommunen „schlummern“ tatsächlich enorme Werte, die
durch die Bilanzierung „sichtbar“ werden und vermutlich oft die Gesamtschulden der
betreffenden Kommune erheblich übersteigen. Plötzlich erscheint eine Stadt als
„reich“, weil sie z. B. nicht nur wegen der Fülle von Verwaltungsgebäuden und
Schulen, sondern auch an Straßenflächen und Kanälen hohe Werte ausweisen kann.
Ein bloßer Blick auf das Zahlenwerk des bilanzierten Vermögens bedarf der
ergänzenden Betrachtung, ob und in welchem Umfang wesentliche Vermögensblöcke
überhaupt entbehrlich sowie wirtschaftlich disponibel sind. Wird diese Bewertung zu
vordergründig angestellt, könnten kommunale Akteure dazu verleitet werden, die
dringend gebotene Haushaltsdisziplin zu lockern.
Aus Kreisen der kommunalen Handlungsträger ist dennoch vermehrt die Auffassung
zu vernehmen, dass die Umstellung auf das neue Haushaltssystem eine echte
Chance bei der Lösung der Finanzkrise bieten könne; man könne sich auf elegante
Weise von Altfehlbeträgen befreien, da dem NKF Fehlbeträge im bisherigen
kameralen Sinne naturgemäß fremd sind 55 . Eine solche Betrachtungsweise ist jedoch
zu relativieren. Altfehlbeträge lösen sich durch die Verfahrensumstellung von der
Kameralistik auf das neue Finanzmanagement nicht in „Luft“ auf; sie müssen auch
weiterhin mit Zins und Tilgung bedient werden. Auch im System des NKF kann man
Fehlbeträge nicht einfach „ausbuchen“. Im NKF erfolgt ein periodengerechter
Ausgleich über die Ausgleichsrücklage – wenn es sie denn überhaupt gibt –, oder er
wirkt sich als Rückgang des Eigenkapitals bzw. Erhöhung des Fremdkapitals aus, was
schließlich bis zur Bilanzierung eines nicht mehr durch Eigenkapital gedeckten
Fehlbetrags in der Bilanz führen kann. Die Vermögenssituation der jeweiligen
Kommune als solche wird durch die Bilanzausweisung aller vorhandenen
Vermögenswerte nicht verbessert, sondern lediglich optisch verdeutlicht. Die
Möglichkeiten von Vermögensveräußerungen zum Ausgleich von Fehlbeträgen
bestehen schon immer und sind nach wie vor einer sehr kritischen Einzelfallprüfung zu
unterziehen.
Das Innenministerium weist schon jetzt darauf hin, dass Kreditaufnahmen auch im
NKF „ihren subsidiären Deckungscharakter und die grundgesetzlich erforderliche
Bindung an den Investitionsbegriff behalten“ 56 ; schließlich soll durch die Philosophie
55
Vgl. zu dieser Gesamtthematik den „Kommunalfinanzbericht“ des Innenministers NRW von
November 2005.
56
„Kommunalfinanzbericht“ des Innenministers NRW von November 2005.
44

des NKF generell ein wirtschaftliches Verhalten gefördert und eine Deckung von
Aufwendungen und Erträgen erreicht werden. Kredite kommen demgemäss für
konsumtive Aufwendungen und Zahlungen nicht in Betracht. Auch die GO NRW stellt
in § 86 ausdrücklich klar, dass „Kredite nur für Investitionen und zur Umschulung
aufgenommen werden dürfen“ und „die daraus übernommenen Verpflichtungen mit
der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde in Einklang stehen müssen“. Den
Kommunen bleibt demgemäss auch in Zukunft nichts anderes übrig, als dauerhaft
einen Ausgleich von Aufwendungen und Erträgen anzustreben. „Strukturelle
Lücken“ zwischen Aufwendungen und Erträgen führen auch im Zeitalter des
NKF in die Haushaltssicherung mit den bekannten unangenehmen Konsequenzen.
Als Ergebnis ist festzuhalten, dass die Umstellung auf NKF effektiv kein Gemeinwesen
„reicher“ macht, als es ist, und dass auch in der „NKF-Zeit“ die Haushaltssicherung
droht.
8) Ausschöpfung der Einnahmemöglichkeiten
Bei der Haushaltskonsolidierung lockt aus verständlichen Gründen der Weg der
Einnahmeverbesserungen. Dabei fällt der erste Blick auf die örtlich beeinflussbaren
größeren Einnahmequellen, vor allem Steuern, Gebühren, Beiträge und sonstige
Entgelte. Bei den Gebühren sind die Möglichkeiten einer Erhöhung in der Regel
begrenzt, da sie sich nach den Grundsätzen des Abgabenrechts weitgehend an den
(kalkulatorischen) Kosten zu orientieren haben und weil bei der
Eigenkapitalverzinsung durch Landesvorgaben oder zunehmend die
Verwaltungsgerichte Limits gesetzt werden. Auf diese Weise lassen sich für das
eingesetzte Kapital häufig nur Zinsen erzielen, die deutlich unter dem Markt liegen,
was ein Ärgernis darstellt. Bei Beiträgen und der großen Zahl von Entgelten können
Erhöhungen finanzwirtschaftlich leicht kontraproduktiv wirken, wenn dadurch die
Inanspruchnahme von Einrichtungen oder Angeboten beeinträchtigt wird. Bis zu dieser
Grenze dürften inzwischen die allermeisten Kommunen den denkbaren Rahmen
ausnutzen. Damit bleibt die Frage des Ausreizens der städtischen Hebesätze bei
den Haupteinnahmequellen, Grundsteuer und Gewerbesteuer. Die übrigen Steuern, z.
B. Vergnügungsteuer und Hundesteuer, sind von ihrem Aufkommen her weniger
bedeutend, sollten jedoch von der kritischen Prüfung nicht ausgenommen werden.
Speziell bei der Hundesteuer sollte nicht unnötig stark auf „sozialpolitische Probleme
45

und Folgen“ der Zahlungspflichtigen Rücksicht genommen werden, zumal für wirklich
schützenswerte Interessen Ausnahmeregelungen getroffen werden können. Bei dieser
Gelegenheit sei eine verschiedentlich diskutierte „Schieflage“ erwähnt: Die
Mehrwertsteuer für Hundefutter beträgt 7 %, während die Mehrwertsteuer für
Babywindeln demnächst 19 % ausmachen soll.
Zur Prüfung der Frage einer Hebesatzerhöhung für Grundsteuer und
Gewerbesteuer gehört die sorgfältige Auslotung der Auswirkungen einer höheren
Belastung. Die Grundsteuer schlägt letztlich auch auf die Mieter durch, sodass die
soziale Struktur der Bevölkerung zu beachten ist. Daneben trifft sie in durchaus
beachtlichem Umfang auch die Betriebe und kann dadurch indirekt zu negativen
Konsequenzen für die Gemeinde führen. Das gilt in besonderer Weise für die
Gewerbesteuer, da eine zu hohe Belastung der heimischen Gewerbebetriebe die
wirtschaftliche Entwicklung am Ort beeinträchtigen kann. Daneben muss man die
Wettbewerbssituation gegenüber den Nachbargemeinden mit niedrigeren
Steuersätzen im Auge behalten. Das Kernproblem der heutigen
Gewerbesteuerstruktur liegt allerdings auf einem anderen Feld. Es besteht in der
inzwischen besorgniserregenden Entwicklung der Gewerbesteuer zur
Großbetriebssteuer. Zu diesem Thema wird in anderem Zusammenhang Stellung
genommen; vgl. Teil 3, Kap. a) 1. Im übrigen sollten sich Verwaltungen und
Vertretungskörperschaften sagen lassen, dass ein Drehen an der „Steuerschraube“
generell nur als letztes Mittel erwogen werden sollte, zumal Steuererhöhungen den
Druck zu einer energischen Haushaltskonsolidierung einschränken können – mit der
Folge, dass später noch härtere Maßnahmen erforderlich werden.
46

9) Die Herausforderungen des demographischen Wandels meistern:
Zukunftsgerichtete Stadtentwicklung und Wohnungspolitik
Viele größere Städte leiden seit Jahrzehnten unter der Abwanderung von
Einwohnern ins Umland, da dort verstärkt Möglichkeiten zum Bau von Ein- und
Zweifamilienhäusern sowie Wohnungen in kleineren Mehrfamilienhäusern angeboten
werden. Dieser Trend besteht vor allem bei jungen Familien. Mit dem Verlust von
Einwohnern ist ein gravierender Wegfall von Einnahmen verbunden, der den
städtischen Haushalt teilweise direkt trifft und weitere indirekte Auswirkungen hat. Die
wichtigsten Konsequenzen sind: Die nicht unbeträchtlichen Zuweisungen des Landes
an die Kommunen im Rahmen des Finanzausgleichs richten sich nach – gewichteten
– Einwohnerzahlen. Diese gemäß den jährlichen Gemeindefinanzierungsgesetzen zu
verteilenden „Schlüsselmittel“ wandern mit dem Hauptwohnsitz mit. Dasselbe gilt
für den Anteil der Gemeinden an der Lohn- und Einkommensteuer, da diese
Steuer zwar an das Finanzamt zu zahlen ist, etwa 15 % davon aber letztlich beim
Kämmerer des Wohnortes ankommen. Der Abzug von Kaufkraft macht sich mittelbar
für eine Kommune noch zusätzlich bemerkbar.
Der langfristig für Deutschland prognostizierte Bevölkerungsrückgang verstärkt in
vielen Städten den Trend zum Verlust von Einwohnern. Der „Wegweiser
demographischer Wandel“ der Bertelsmann Stiftung 57 von Anfang Februar 2006
zeigt auf, dass in rund 50 Prozent aller deutschen Kommunen mit mehr als 5.000
Einwohnern die Bevölkerung bereits bis zum Jahr 2020 z. T. erheblich schrumpfen
wird. Die Studie lässt ferner erkennen, wie sich das Leben in den Städten und
Gemeinden durch rückläufige Geburtenzahlen und den steigenden Anteil älterer
Menschen grundlegend verändern wird. So wird das Durchschnittsalter in allen
untersuchten Kommunen deutlich ansteigen.
– Zur Verschiebung der Altersgruppen innerhalb der Bevölkerung in NRW im
längerfristigen Zeitablauf vgl. Anlage 7. –
Anlässlich des „Politischen Forums Ruhr“ am 07. Februar 2006 in Essen hat
Ministerpräsident Rüttgers darauf hingewiesen, dass in den vergangenen Jahren
47

viele Menschen das Ruhrgebiet verlassen hätten und besonders junge Familien aus
der Region abgewandert seien. Bis 2015 müsse im Revier mit einem weiteren
Bevölkerungsrückgang von über 5 % gerechnet werden, zugleich werde der Anteil
der zugewanderten Menschen steigen. Bereits im nächsten Jahrzehnt werde in den
Kernstädten des Ruhrgebiets die Mehrheit der jungen Erwachsenen und die Mehrheit
der Kinder „Ausländer“ sein bzw. einen Migrationshintergrund haben.
Am Beispiel des Kreises Recklinghausen kann man erkennen, dass die
Prognosedaten der Bertelsmann Stiftung für größere „Städte im postindustriellen
Strukturwandel“ und deren Umfeld erheblich ungünstiger ausfallen als für den
Durchschnitt im Lande NRW. Danach soll der Bevölkerungsrückgang bis zum Jahr
2020 in Herten über 11 %, in Marl fast 10 %, in Datteln etwa 8 % und in den übrigen
Städten etwa 5 bis 6 % betragen, während lediglich für Haltern ein Zuwachs von
knapp 3 % angenommen wird. Der Landesdurchschnitt des Bevölkerungsrückgangs
wird auf 1,9 % geschätzt. Das Durchschnittsalter im Kreis Recklinghausen soll von
2003 mit 42,1 Jahren bis 2020 auf 46,9 Jahre ansteigen und damit über dem des
Landes liegen.
Eine Studie des Berlin-Instituts für Bevölkerung und Entwicklung von März 2006
bestätigt die negativen Prognosen für viele Städte, vorrangig im Osten Deutschlands.
Aber auch das Land NRW ist in mehreren Regionen deutlich betroffen; das gilt vor
allem für das Ruhrgebiet, aber auch für Krefeld und Wuppertal. 58 Das zu dieser
Vorausschau vorgelegte Kartenmaterial veranlasst Demographen inzwischen dazu,
von einer „Verlustschneise“ zu sprechen, die quer durch Deutschland verläuft und sich
von Görlitz bis Gelsenkirchen erstreckt. Nach Einschätzung des Instituts kommt es
unter Deutschlands Kommunen in den nächsten Jahren zu einem knallharten
Wettstreit um gut qualifizierte Menschen und junge Familien. „Es wird ein Hauen
und Stechen geben, einen regelrechten Einwohnerkannibalismus“, sagte einer der
Mitverfasser der Studie des Berlin-Instituts, der Bevölkerungswissenschaftler Reiner
Klingholz. 59
Derart gravierende Veränderungen in der Bevölkerungsstruktur haben nicht nur für
das Zusammenleben der Menschen erhebliche Konsequenzen, sondern auch für den
57
Die damit verbundene Datenbank ist allgemein zugänglich; vgl. „www.aktion2050.de/wegweiser“ und
„www.wegweiserdemographie.de“.
58
Die Studie liegt als Buch vor, „Die demographische Lage der Nation“, Verfasser Kröhnert, Steffen /
Medicus, Franziska / Klingholz, Reiner. München 2006.
59
Zitiert in DIE WELT, 16.03.2006, S. 4, Artikel „Es droht Einwohnerkannibalismus“.
48

Bedarf an Wohnraum, für die Schulen und Hochschulen sowie für die Betriebe. Nach
mehreren Prognosen zur demographischen Entwicklung sollen besonders größere
Städte unter dem Einwohnerverlust leiden. Nach der aktuellen
Bevölkerungsvorausberechnung des LDS NRW 60 wird für das Ruhrgebiet bis zum
Jahr 2020 mit einem Bevölkerungsrückgang um 6 % gerechnet. „Verluste im
zweistelligen Bereich werden vor allem für die kreisfreien Städte Hagen (-16,3
Prozent), Wuppertal (-14,3 Prozent), Gelsenkirchen (-13,2 Prozent), Krefeld (-11,4
Prozent), Essen (-10,8 Prozent) und Duisburg (-10,2 Prozent) vorausberechnet“. 61
Demgegenüber können die Regierungsbezirke Münster (+ 0,9 Prozent), Köln (+ 3,0
Prozent) und Detmold (+ 5,6 Prozent) mit Zugewinnen rechnen. 62 Das
Durchschnittsalter der nordrhein-westfälischen Bevölkerung, welches 1950 bei gut 35
Jahren lag, wird sich nach dieser Einschätzung von gut 42 Jahren (2004) bis zum Jahr
2020 auf 45 Jahre erhöhen. 63
Das Städtebauministerium NRW geht davon aus, dass eine der beiden größten
Städte des Ruhrgebiets, Essen 64 , bis zum Jahr 2015 um etwa 11,5 % Einwohner
ärmer sein könnte. 65 Nach einer Studie des Bundesverbandes für Wohneigentum und
Stadtentwicklung (vhw) von 2005 soll diese starke Verlustprognose nicht nur durch
die allgemeine Bevölkerungsentwicklung sowie den Niedergang der Altindustrien,
sondern zu einem maßgeblichen Teil durch eine verfehlte Stadtentwicklungsstrategie
bedingt sein, da Wohnungen, die wirklich gefragt sind, eher im Umland angeboten
werden. 66 Als besonders kritisch wurde die Abwanderung einkommensstarker
Personen bezeichnet. Andererseits weist der „vhw“ darauf hin, dass nach neuen
Erkenntnissen bei vielen Wohnungssuchenden die Innenstädte wieder gefragt sind.
Auch das Deutsche Institut für Urbanistik – DIFU – stellte einen neuen „Trend zum
Innenstadtwohnen“ fest. 67
Ob die zur Stadtentwicklung geäußerte Kritik hier oder da zutrifft, kann auf sich
beruhen bleiben. Die Städte haben schon unter finanzwirtschaftlichem Aspekt allen
60
Vgl. „Nordrhein-Westfalen im Vergleich. 2005“. Veröffentlichung des Landesamts für
Datenverarbeitung und Statistik (LDS) NRW. Düsseldorf 2005.
61
Vgl. Nordrhein-Westfalen im Vergleich. 2005, S. 10.
62
Quelle wie vor.
63
Quelle wie vor, S. 12.
64
Die beiden größten Städte des Ruhrgebiets mit fast gleicher Einwohnerzahl sind Essen und
Dortmund mit jeweils rd. 588.000 Ew.
65 Vgl. Bericht „Großstadt auf Schrumpfkurs“, DIE WELT vom 10.10.05.
66 Quelle wie vor.
67 Vgl. Beitrag „Urbanität als Leitbild der Zukunft“ von Hermann Marth, Vorstands-Chef der RAG
Immobilien AG; erschienen zur „EXPO REAL 2005“, DIE WELT / WELT AM SONNTAG vom 08. /
09.10.05.
49

Anlass dazu, sich mit den Instrumenten der Stadtentwicklungsplanung und
Wohnungspolitik um eine Abmilderung der Einwohnerauszehrung zu bemühen.
Weitere Folgerungen der Bevölkerungsentwicklung können im Rahmen dieser Studie,
die sich thematisch auf die fiskalischen Gegebenheiten fokussiert, nicht näher
untersucht werden.
In den Rathäusern sollten die Bemühungen um ein gezieltes Einwohner-
Management intensiviert werden. Notwendig ist eine Stadtentwicklungsplanung, die
der Lebenswirklichkeit der Alterung und der „Singularisierung“ in Folge des
demographischen Wandels Rechnung trägt. 68 Wichtige Ziele werden dabei „die
Bewältigung des demographischen Wandels in Kommunen im Sinne einer
Anpassungsstrategie und Kinder- und Familienfreundlichkeit in den Kommunen als
langfristige Präventionsstrategie“ sowie eine Stärkung der Bildungspolitik sein, die
wahrscheinlich „der wichtigste Hebel für unsere Zukunftsfähigkeit“ ist. 69
Im Oktober 2005 empfahl der Vorstands-Chef der RAG Immobilien AG den Städten
das Handlungskonzept „Urbanität als Leitbild der Zukunft“, zu dessen Umsetzung
die „Mischung unterschiedlicher Funktionen auf engem Raum Schlüsselfaktoren“
seien. Man müsse vor allem in innenstadtnah gelegenen Arealen „die Lebensbereiche
Wohnen, Arbeiten, Freizeit, Gesundheit, Kultur und Konsum zusammenführen“. 70
In diesem Zusammenhang ist an den bereits erwähnten „Masterplan Ruhr“ zu
erinnern, zu dessen Entwicklungsaspekten u. a. die aktuellen Ziele des Stadtumbaus
wie Stärkung der Innenstädte, Förderung der Eigentumsbildung und Sicherung der
sozialen Wohnungspolitik zählen (vgl. die Ausführungen zu I. d) 6).
Der Berliner Koalitionsvertrag vom 11. November 2005 enthält Hinweise auf die
Förderung der Urbanität der Städte und der Stärkung der Innenstädte. 71 Auch
Ministerpräsident Rüttgers sprach sich wiederholt dafür aus, die Arbeits- und
Lebensverhältnisse in besonders belasteten Wohnquartieren zu verbessern und die
Innenstädte zu beleben. 72
In den dicht besiedelten Städten wird man um punktuellen Abriss nicht herumkommen;
daneben bieten sich die Umwandlung vorhandener Bausubstanz in gefragte Objekte
in Verbindung mit Modernisierung sowie der Neubau von familien- sowie
68 Vgl. Meier, Johannes, Mitglied des Vorstandes der Bertelsmann Stiftung, einleitender Vortrag zum
Kommunalkongress „Kommunen schaffen Zukunft“ am 08. Februar 2006 in Berlin.
69 Quelle wie vor.
70 Quelle wie vor.
71 Vgl. Koalitionsvertrag, B I 6.7.
50

seniorengerechten Wohnungen an. Das Wohnumfeld neuer Projekte muss qualitativ
ansprechend gestaltet werden.
Zu begrüßen ist die Absicht der Landesregierung NRW, im ganzen Lande
Familienzentren aufzubauen, mit denen Kinderbetreuung mit frühkindlicher Bildung,
mit Familienbildung und mit Familienberatung zusammengeführt werden sollen.
Ministerpräsident Rüttgers erklärte hierzu im Februar 2006, dass in der Pilotphase, die
noch im Jahre 2006 beginnen soll, in jedem der 178 Jugendamtsbezirke mindestens
ein solches Zentrum entstehen soll. 73
Der Berliner Koalitionsvertrag nennt die Förderung der Familie eine
„familienfreundliche Gesellschaft“, die „Wohnungseigentumsbildung von Familien
mit Kindern“ sowie „Mehrgenerationenhäuser (MGH)“ als wichtige Ziele der
Bundesregierung. Zum Projekt MGH wird ausgeführt, dass damit
„sozialraumbezogene Kristallisationspunkte“ gebildet werden sollen, die fördernde
Angebote für Familien und Generationen unter einem Dach und aus einer Hand
ermöglichen. 74
Es darf nicht bei derartigen Absichtserklärungen bleiben, vielmehr müssen Bund und
Land entsprechende Hilfe leisten, damit diese zukunftsweisenden Ziele realisiert
werden können, zumal dabei in der praktischen Durchführung teilweise hohe
Hindernisse zu überwinden sind: So hat das mit 42.000 Wohnungseinheiten größte
kommunale Wohnungsunternehmen im Lande – die GAG Immobilien AG Köln –
aufgrund eigener Erfahrungen Zweifel an der Realisierbarkeit von
Mehrgenerationenhäusern, da junge Menschen für solche Objekte kaum zu
gewinnen seien.
Lebenswerte Wohnquartiere halten Einwohner in der Stadt, stoppen dadurch die
Stadt-Umland-Wanderung und mögen im Einzelfall sogar Einwohner in die Stadt
locken. Einige hilfreiche Rahmenbedingungen für derartige Aktivitäten sind kürzlich
bereits initiiert worden: Die Eigenheimzulage, welche die „Abwanderungstendenz aufs
Land“ vermutlich gefördert hat, ist abgeschafft. Gleiches gilt für den Wegfall bzw. die
Begrenzung der Steuervorteile aus der Pendlerpauschale.
Wenn es gelingt, mehr junge Familien an die Städte zu binden, dürfte das zudem
positive Auswirkungen auf das soziale Gesamtgefüge in den Städten haben; das gilt
72
Vgl. Regierungserklärung vom 13. Juli 2005, Ziff. XXVI, und Vortrag anlässlich des „Politischen
Forums Ruhr“ am 07.02.06 in Essen.
73
Erklärung vom 07.02.06; vgl. Fußnote 9.
74
Koalitionsvertrag vom 11.11.05, B I 6.10 und B VI 1.
51

dann verstärkt für die Innenstädte. Eine attraktive Innenstadt wertet das Image
einer Stadt auf. Eine derartige Einschätzung kommt auch dem „Stadtrand“ zugute;
auf eine Formel gebracht: Ohne attraktive Zentren keine attraktiven Ränder. Auch für
Umlandgemeinden ist es günstiger, in der Nähe einer geschätzten größeren Stadt
zu liegen. Und schließlich machen die Einwohner der Umlandgemeinden nicht selten
von dem vielfältigen Angebot der größeren Nachbarstadt Gebrauch; sie besuchen z.
B. deren hoch subventionierten Einrichtungen wie Theater, Zoo oder Museum, bevor
sie wieder in ihre Heimatorte mit der meist niedrigeren Grundsteuer zurückkehren.
Der demographische Wandel stellt die Kommunen vor enorme Herausforderungen,
denen ein bedeutender finanzwirtschaftlicher Aspekt zukommt. Städte und Gemeinden
werden dazu gezwungen sein, die lokale Infrastruktur entsprechend anzupassen;
je später das in den verschiedenen Bereichen erfolgt, desto höher werden die Kosten
sein.
In diesem Zusammenhang ist jedoch vor dem Fehlschluss zu warnen, dass ein
Rückgang von Einwohnern generell zu einer geringeren Wohnungsnachfrage
führt. Im Auftrag der Deutschen Kreditbank AG (DKB) hat das Institut „empirica“,
Berlin, Prognosen der Wirtschafts- und Wohnungsmarktentwicklung für alle
deutschen Regionen bis zum Jahr 2015 erarbeitet. In dieser Studie sind zu den
Annahmen der allgemeinen Bevölkerungsentwicklung auch Voraussagen zur
Entwicklung der Wirtschaft und der Beschäftigung gemacht worden, bevor daraus
Schlüsse auf das künftige Wohnungsangebot und die abzusehende
Wohnungsnachfrage gezogen wurden. 75 Auch weiterhin soll sich trotz stagnierender
oder rückläufiger Einwohnerzahl die Zahl der Haushalte durch
„Haushaltsverkleinerung“ erhöhen; damit soll der Wohnungsbedarf merklich
steigen. Wegen der zu geringen Zahl an Einfamilien- und Zweifamilienhäusern
erwarten die Verfasser dieser Studie, dass „in allen Regionen – auch in jenen mit
sinkendem Wohnungsbedarf – mindestens in den nächsten 15 Jahren weiter
Einfamilienhäuser gebaut werden: in Ostdeutschland insgesamt knapp 500.000, in
Westdeutschland gut 1,5 Mio. Demgegenüber wird eine schwächere Nachfrage
nach Geschosswohnungen prognostiziert, sodass überflüssige Leerbestände
abgebaut werden müssen. Es ist allerdings relativierend anzumerken, dass bei
derartigen Prognosen auch die ökonomische Grenze zu beachten bleibt: Die
geschätzten hohen Zahlen von Objekten müssen schließlich auch finanziert werden
75 Studie „Wirtschaft und Wohnen in Deutschland“, Hrsg. „empirica“. Berlin, Dezember 2005.
52

können, was zunehmend problematischer werden dürfte. Die staatliche
Wohnraumförderung muss deshalb fortgesetzt werden.
Mit Runderlass vom 26. Januar 2006 hat das Düsseldorfer Ministerium für Bauen und
Verkehr die notwendigen Konsequenzen gezogen und das
Wohnraumförderungsprogramm 2006 für NRW den aktuellen Herausforderungen
für die soziale Wohnungspolitik angepasst. Auch bei stagnierenden
Bevölkerungszahlen wird mittelfristig ein jährliches Neubauvolumen von 50.000 bis
60.000 Wohnungen für erforderlich gehalten, wobei etwa die Hälfte auf „Ersatzneubau
für Abriss, Umnutzung oder Zusammenlegung von Wohnraum“ entfällt. Da „in einer
schrumpfenden Bevölkerung einzig der Anteil der älteren Menschen wachsen“ wird,
von denen sich vermutlich wieder viele in den Städten ansiedeln wollen, sollen „vor
allem bei der Umstrukturierung der Wohnungsbestände und Quartiere“ die
Bedürfnisse älterer und behinderter Menschen gebührend berücksichtigt werden.
Insbesondere in den Verdichtungsräumen des Rhein-Ruhr-Gebietes soll die
Eigentümerquote, die dort unter dem Durchschnitt des Landes liegt, deutlich
angehoben werden. Neben der Förderung von Wohneigentum soll auch die
„Förderung von Mieteinfamilienhäusern für eine breitere Zielgruppe“, insbesondere
Haushalte mit Kindern, angeboten werden.
Um die Stadtflucht zu bremsen, soll es bei der Förderung einen „Stadtbonus“
geben. 76 Ausdrückliches Ziel der Landesregierung ist die Wiederbelebung der
zunehmend verödeten Innenstädte als Wohn- und Handelszentren, wie die Minister
für Wirtschaft und Bauen, Christa Thoben und Oliver Wittke, äußerten. 77
Die aktuellen Prognosen zur Bevölkerungsentwicklung belegen, dass die
Veränderungen die Kommunen zu unterschiedlichen Zeiten treffen. Deshalb kann es
für die einzelne Stadt kein Patentrezept geben, vielmehr sind individuelle Konzepte
gefragt, die der jeweiligen Situation gerecht werden. Wichtig ist, dass das
Problembewusstsein für den demographischen Wandel und dessen Folgen
geschärft wird. Von großem Vorteil für die Kommunen wird es sein, wenn sich
Wirtschaft, Verwaltung und Politik in den einzelnen Städten und Gemeinden
gemeinsam den großen Aufgaben stellen; von erheblicher Bedeutung ist ferner, dass
Bund und Länder entsprechend ihren jeweiligen Kompetenzen die notwendigen
Rahmenbedingungen zum Gelingen schaffen. Ohne eine nachhaltige
76 DIE WELT, 31.01.2006.
53

Wiederherstellung und Stabilisierung der kommunalen Handlungsfähigkeit werden
die Städte und Gemeinden die Herausforderungen des demographischen
Wandels nicht bewältigen können. Das hätte gravierende Auswirkungen für die
gesellschaftliche Wirklichkeit in Deutschland; denn wenn die Kommunen es nicht
schaffen, zukunftsfähig zu sein, dann wird es auf höherer Ebene erst recht nicht
gelingen. 78
10) Verstärkung der Wirtschaftsförderung
Eine zukunftsgerichtete Stadtentwicklung muss eine aktive Förderung der
Wirtschaft einschließlich des örtlichen Arbeitsmarktes umfassen, wie sie von den
Städten und Gemeinden traditionsgemäß betrieben wird. Vom Grunde her bedarf es
daher hierzu keines besonderen Anstoßes. Die Kommunen haben sich seit jeher
einerseits bemüht, die ansässigen Unternehmen zu fördern und z. B. bei
Erweiterungsbedarf mit Grundstücken, Erschließungsmaßnahmen oder wenigstens
mit der Schaffung der bau- und planungsrechtlichen Rahmenbedingungen für
Investitionen zu unterstützen. Andererseits versuchten sie sehr engagiert, neue
Betriebe in die Stadt zu holen, um durch deren Ansiedlung günstige Impulse für das
Wirtschaftsleben und den Arbeitsmarkt auszulösen, eventuell auch Neubürger
anzulocken und die erwünschten Auswirkungen auf die Steuereinnahmen – von der
Gewerbesteuer bis hin zum Gemeindeanteil an der Einkommensteuer – zu erzielen.
Der Kampf der Städte und Gemeinden um neue Betriebe ist in den vergangenen
Jahrzehnten oft durch diverse Förderprogramme beeinflusst worden, obwohl die
gesamtwirtschaftliche Sinnhaftigkeit hoher Förderquoten kaum nachweisbar
war.
Der interkommunale Wettbewerb um die Ansiedlung neuer Unternehmen ist in der
gegenwärtigen Phase einer stagnierenden Konjunktur und bei dem bekannten
Bestreben der Betriebe um Kostenoptimierung schwierig geworden und deutlich in
den Hintergrund getreten. Inzwischen bestehen die Schwerpunkte kommunaler
Wirtschaftsförderung in der Bestandspflege mit der Förderung vorhandener
Wachstumspotentiale und in der Unterstützung von Unternehmensgründungen in
Branchen, denen in heutiger Zeit Entwicklungspotential eingeräumt wird. Das sind
77 Westdeutsche Zeitung, 14.02.2006, und DIE WELT, 16.02.2006.
78 So lautet das Resümee des einleitenden Vortrags zum Kommunalkongress 2006 „Kommunen
schaffen Zukunft“ am 08. Februar 2006 in Berlin.
54

etwa Bereiche der Information und Kommunikation, der Computertechnik oder anderer
Technologien.
Viele Städte haben Technologiezentren eingerichtet, in denen interessierte und
wagemutige, meist junge unternehmerische Personen innerhalb eines entsprechend
ausgerüsteten Gebäudezentrums die Möglichkeit erhalten, mit geeigneten Ideen und
im Verbund mit anderen dynamischen Neu-Unternehmern Marktchancen auszuloten,
und einen Start vorzubereiten oder gar zu tätigen. So bietet das Technologiezentrum
einer Großstadt „jungen Unternehmen aus allen Technologie- und
Dienstleistungsbereichen ideale Bedingungen für Gründung und Wachstum“ an. 79 Zu
diesem Zweck hält es ein umfassendes Raum- und Leistungsangebot wie folgt bereit:
– gezielte Gründungsberatung,
– flexible räumliche Möglichkeiten,
– enge Kontakte zu Unternehmen und Banken,
– vielfältige Kooperationen zur örtlichen Universität.
In Technologiezentren arbeiten Start- und Wachstumsunternehmen in unmittelbarer
örtlicher Nähe, wodurch Kontakte zwischen erprobtem Fachwissen und neuesten
Technologien gefördert werden; die örtliche IHK kann dazu maßgeblich beitragen. 80
Vorteilhaft für Technologiezentren ist es, wenn in räumlicher Anbindung oder Nähe
geeignete Grundstücksflächen oder Gebäude verfügbar sind, in denen erfolgreiche
Neu-Unternehmen ihren eigenen Betrieb installieren und ggf. erweitern können. Zu
diesem Zweck stellen viele Kommunen Technologieparks zur Verfügung, in denen z.
B. geeignete Grundstücke erworben oder vorhandene Gebäude angemietet werden
können.
Derartige Förderungsmaßnahmen bedürfen der ideellen und finanziellen
Unterstützung, für welche sich die Städte zunehmend um die Bereitschaft bestehender
größerer Unternehmen und erfahrener Unternehmerpersönlichkeiten sowie der
örtlichen Finanzinstitute, wie z. B. der Sparkassen, bemühen. 81 Als besonders
79 Technologiezentrum Wuppertal „W-tec“.
80 An der „TTIB Technologietransfer- und Innovationszentrum Region Bonn GmbH & Co. KG“ sind u. a.
die Stadt Bonn, der Rhein-Sieg-Kreis, die IHK Bonn, die Kreissparkasse Ahrweiler und eine
Beteiligungsgesellschaft der Kreissparkasse Siegburg mit je knapp 9 % beteiligt; die Sparkasse Bonn
und eine Beteiligungsgesellschaft der Genossenschaftsbanken der Region halten jeweils 17,33 % der
Anteile.
81 In der Stadt Münster (Westf.) haben sich die Sparkasse Münsterland Ost (Stammeinlage von 75.000
€), Die Sparda Bank Münster eG (Stammeinlage von 37.500 €) und die Volksbank Münster eG
(Stammeinlage von 37.500 €) mit insgesamt 30 % der Stammeinlagen an der Wirtschaftsförderung
Münster GmbH, die im September 2003 durch Beschluss des Rates gegründet worden ist, beteiligt. Das
Stammkapital beträgt insgesamt 500.000 €.
55

vorteilhaft erweist sich der ständige Kontakt mit dem kompetenten Fachbereich einer
Universität oder Hochschule.
Die Aktivitäten der Städte im Bereich der Wirtschaftsförderung, die früher oft von
mehreren Ämtern der Verwaltung verantwortet wurden, wurden im Laufe der Zeit in
der Regel in einem speziellen Amt für Wirtschaftsförderung gebündelt. Um die
geschilderten Aufgaben effektiver erfüllen zu können, sind manche Kommunen zur
Gründung von Gesellschaften, z. B. in Form einer GmbH übergegangen. Es dürfte
sich für manche Stadt lohnen, diese Möglichkeit zu prüfen, um die
Wirtschaftsförderung schlagkräftiger betreiben und Dritte an der
Aufgabenerfüllung beteiligen zu können.
Gegenstand einer solchen Gesellschaft ist insbesondere die Sicherung und
Ausweitung der Attraktivität des Wirtschaftsstandorts. Zur allgemeinen
Wirtschaftsförderung in diesem Sinne zählen – in Anlehnung an eine aktuelle
Neugründung einer Wirtschaftsförderungsgesellschaft 82 – insbesondere
„die wirtschaftliche Beratung von Unternehmer/innen (Standortberatung,
Gründungsberatung, Festigungsberatung, Krisenprävention) sowie die Beratung über
die Möglichkeit der Inanspruchnahme von Förder- und Finanzierungsmitteln;
die Mitgestaltung und Moderation der Kommunikation zwischen Unternehmern/innen
und städtischen Ämtern im Sinne eines Kundenbeziehungsmanagements,
Öffentlichkeitsarbeit für den Wirtschaftsstandort“.
Rund um diesen Kernbereich von Aufgaben haben die Kommunen je nach örtlichen
Gegebenheiten teils verwandte Tätigkeiten gruppiert – etwa die Verkehrsförderung,
den Betrieb von Parkhäusern, aber auch den Bau von Kindergärten, die an die Stadt
vermietet werden.
Nach wie vor ist ein wichtiger Aspekt der Wirtschaftsförderung, geeignete
Grundstücke und Gebäude anbieten zu können. Hierzu müssen nicht unbedingt
städtische Immobilien in größerem Umfang auf eine Gesellschaft mit eigener
Rechtspersönlichkeit übertragen werden, zumal dann in aller Regel
Grunderwerbsteuer anfällt, deren Bemessung sich nach dem Verkehrswert, nicht nach
dem Bilanzwert richtet.
Ein reibungsloses Zusammenspiel aller für den Aufgabenbereich maßgeblichen
Stellen – etwa der Liegenschaftsverwaltung, der Stadtplanung, des Fachamtes bzw.
der Wirtschaftsförderungsgesellschaft – muss gesichert sein. Das gilt für auch für alle
82 So die Formulierung im Gesellschaftsvertrag der Wirtschaftsförderung Münster GmbH.
56

sonstigen Koordinierungsansätze bis hin zur Erschließung. Wegen der Bedeutung der
Wirtschaftsförderung für eine Gemeinde ist eine enge Anbindung an das Büro des
Oberbürgermeisters / Bürgermeisters ratsam. 83 Der Chef der Verwaltung sollte im
Aufsichtsgremium der Gesellschaft oder im Fachausschuss persönlich oder durch den
zuständigen Dezernenten vertreten sein.
Eine zentrale Anlaufstelle im Rathaus kann kurze Kommunikationswege zwischen
dem Leiter der Verwaltung, den zuständigen Stellen seiner Behörde und den
speziellen Einrichtungen der Wirtschaftsförderung gewährleisten und die gebotene
rasche Hilfestellung zur Lösung von Problemen bieten. Bei einem an der Sache
orientierten Zusammenspiel der Beteiligten sind zumindest auf mittelfristige Sicht gute
Impulse zur Förderung von Wirtschaft und Beschäftigung zu erwarten.
11) Sonstige Empfehlungen an die Kommunen
Unter den vorstehenden 10 Ziffern sind eine Reihe von Konsolidierungsansätzen auf
ihre jeweiligen Risiken und Chancen hin beleuchtet worden. Hierzu war eingangs
gesagt worden, dass es sich um eine Auswahl besonders wichtiger Komplexe
handele. Diese Studie kann und will keine erschöpfende Darstellung der
wichtigsten Lösungsmöglichkeiten anbieten; dafür sind die Aufgabenpalette der
Kommunen und die Vielfalt ihrer Angebote und Leistungen zu groß und sind die
einzelnen Kommunen zu unterschiedlich strukturiert. In der gebotenen Kürze soll
nachstehend versucht werden, exemplarisch einige weitere Impulse für das harte
Brot der Bemühungen um eine erfolgreiche Haushaltskonsolidierung zu vermitteln.
Optimierung der Gebäudewirtschaft
Die Städte, Gemeinden und Kreise sind zur Erfüllung ihrer Aufgaben in breitem Maße
auf Grundstücke, Gebäude und Räume angewiesen, um die vielfältigen
Dienstleistungen erbringen zu können. Die Bereitstellung und Nutzung von Räumen,
Flächen und Gebäuden bindet laufend enorme Mittel. Diese Erkenntnis ist nicht neu.
Sie hat seit vielen Jahren zu Aktivitäten geführt, die Effektivität der
Gebäudewirtschaft zu steigern. So hat die KGSt mit einem Grundsatzbericht zur
„Organisierung der Gebäudewirtschaft“ 84 bereits im Jahre 1996 Impulse zur
83 Vgl. dazu z. B. die neue Einrichtung einer „Koordinierungsstelle Wirtschaft“ im Rathaus Wuppertal.
84 KGSt-Bericht Nr. 4/1996 vom 15.03.1996.
57

Förderung der Wirtschaftlichkeit vermittelt, da seinerzeit „eine die Wirtschaftlichkeit
fördernde und das Wirtschaftlichkeitspotential der Raum- und Gebäudenutzung
ausnutzende Organisation aller mit Gebäudewirtschaft verbundenen Leistungen“ nicht
üblich war. „Zersplitterung von Leistungen und Verantwortung, Intransparenz der
Kosten und eine lediglich auf Teilbereiche des gebäudewirtschaftlichen
Leistungsspektrums bezogene Professionalisierung“ seien zu beklagen. Mit jenem
Bericht wurde eine Neuorganisation der Gebäudewirtschaft mit folgenden
Grundsätzen und Schwerpunkten vorgeschlagen, deren Grundsätze und
Schwerpunkte nach wie vor bedeutsam sind und deswegen hier zitiert werden:
– Zuordnung der Ressourcen-Verantwortung zum raumnutzenden Fachbereich bzw.
zur raumnutzenden Organisationseinheit im Bedingungsrahmen zentraler Steuerung,
– Einbeziehung der kompletten Kosten in das Budget des Nutzers,
– Organisation gebäudewirtschaftlicher Leistungen unter Professionalisierungs- und
Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten.
Vor diesem Hintergrund wurden Organisationsvarianten entwickelt, die sich als
„Eigentümer-Modell“ und „Mieter-/Vermieter-Modell“ bezeichnen lassen, zu denen
unterschiedlichste Modellvarianten hinzu kamen.
Die Vorschläge der KGSt führten seitdem zu einer Reihe von
Organisationsänderungen, allerdings je nach örtlicher Einschätzung zu oftmals
speziellen Lösungen. Die zunehmenden Kostenprobleme in den Kommunalhaushalten
veranlassten die KGSt im Jahre 2004 zu einem weiteren grundlegenden Bericht mit
dem Titel „Kommunale Gebäudeflächen optimal nutzen“. 85 Als Ansatzpunkte zur
Erhöhung der Wirtschaftlichkeit in einer modernen Gebäudewirtschaft wurden
„Minimierung der einzelnen Kostenblöcke und Optimierung der
Gebäudeflächennutzung“ besonders herausgestellt. Auch diese eingehend
begründeten und detailliert unterlegten Vorschläge fielen vielerorts auf fruchtbaren
Boden.
Nach wie vor können die Ratschläge aus den beiden genannten Fachberichten zur
praktischen Nutzanwendung empfohlen werden. Das schließt nicht aus, dass man
unter Ausnutzung der genannten Vorschläge und mit ergänzenden verfeinerten
Systemvarianten die jeweiligen örtlichen Gegebenheiten noch besser und
erfolgreicher beeinflussen kann. Das beweisen einzelne Projekte, wie sie in jüngster
Zeit in einer Reihe von Kommunen gelaufen sind. Über Modelle dieser Art berichtet
85 KGSt-Bericht Nr. 10/2004 vom 19.11.2004.
58

die KGSt gelegentlich in ihrem „KGSt-Info“. Diesen Berichten kann man entnehmen,
dass durch intelligente Projekte, die von aufgeschlossenen Mitarbeitern getragen,
vom Personalrat vorurteilslos begleitet und von der Verwaltungsleitung
uneingeschränkt unterstützt werden, beachtliche Effekte bewirkt werden können.
Eines dieser Projekte hatte in einer Großstadt unter 200.000 Einwohner ein
Einsparvolumen, das für die folgenden 10 Jahre mehr als 25 Mio. € beträgt. Es lohnt
sich also, den Bereich der Gebäudewirtschaft ständig auf weitere
Verbessungsmöglichkeiten hin zu untersuchen. Die Betreuung derartiger Projekte
durch erfahrene und in der kommunalen Praxis bewährte Beratungsunternehmen
kann dabei vorteilhaft sein; deshalb seien dazu einige Hinweise angebracht.
Inanspruchnahme von Beratungsunternehmen
Eine der Folgen der Finanznot der Kommunen besteht darin, dass diese Situation von
großen und kleinen Beratungsunternehmen sowie Einzelpersonen als chancenreicher
Markt gesehen wird. Die Verwaltungsvorstände in den Rathäusern und
Kreisverwaltungen erhalten ständig Angebote von Externen, die dazu beitragen
wollen, durch Beratung oder Projektbegleitung generell die Verwaltungsabläufe zu
modernisieren oder spezielle Verwaltungsbereiche zu optimieren. Trotz der gebotenen
Zurückhaltung zu diesem Thema sollen einige zielführende Hinweise gegeben
werden. Grundsätzlich kann externer Rat hilfreich sein, vor allem dann, wenn der
Berater das Wissen und die Erfahrung aus erfolgreich verlaufenen Projekten in
Städten unterschiedlicher Struktur und Größenordnung mit einbringt, ohne deren
Interna offen zu legen. Bei der Auswahl von Beratungsunternehmen werden
gelegentlich Fehler gemacht, die man vermeiden sollte. Bei der Suche geeigneter
Berater sollte eine gründliche Marktrecherche erfolgen. Die Kompetenz des
Beratungshauses muss hinterfragt werden. Aufgabenstellung und Projektziele müssen
klar definiert werden. Für die Projektdurchführung sollte eine Personenfestschreibung
erfolgen, da es auf den speziellen Berater mit seinen persönlichen Qualitäten und
Erfahrungen ankommt; ein Wechsel in der personellen Betreuung hat leicht
gravierende Folgen. Die Bindung an den oder die namentlich festgelegten Berater
eines kleineren Unternehmens kann wichtiger sein, als die Auswahl einer Firma mit
einem bekannten Namen oder einer äußerlich beeindruckenden Größe.
Entsprechende personenbezogene Reverenzen erleichtern schließlich die
59

Entscheidung, bei der es nicht unbedingt auf einen günstig erscheinenden
Stundensatz des Honorars, sondern die Abwägung aller vorstehend genannten
Faktoren ankommt. Auf diese Weise lassen sich unabhängig und objektiv urteilende
Berater finden, welche die nötige fachliche und menschliche Eignung besitzen, um
notfalls auch mit den häufig vorkommenden internen Widerständen fertig zu werden
und ein Projekt zu einem nachhaltigen Erfolg zu führen.
Weniger problematisch als die Suche nach geeigneten Beratern für
Verwaltungsmodernisierungsvorhaben ist die weit verbreitete und im Prinzip bewährte
Praxis, für rechtliche oder steuerliche Spezialfragen den Rat von zuverlässigen
Anwälten, Steuerberatern oder Wirtschaftsprüfern einzuholen und sich für
bestimmte Einzelfälle Gutachten erstatten zu lassen. Bei der heutigen Komplexität von
Rechtsfragen sei die allgemein zu beobachtende verstärkte Einholung von
Gutachten seitens der kommunalen Verwaltungen durchaus nachvollziehbar,
sagt sogar der Bund der Steuerzahler NRW. 86 Es ist grundsätzlich zu empfehlen, bei
komplizierten Sachverhalten Expertenrat von außen einzukaufen. Das ist in aller
Regel wirtschaftlicher, als dafür kontinuierlich eigenes gutbezahltes
Fachpersonal vorzuhalten. Das gilt heute sogar für große Verwaltungen, zumindest
für Großprojekte, die rechtlich und steuerlich in der Abwicklung so umfangreich sind,
dass man das mit den verfügbaren Verwaltungsressourcen gar nicht leisten kann. 87
Von diesem Stichwort der Nutzung externen Rates ist gedanklich kein weiter Weg zur
generellen Inanspruchnahme Dritter für wichtige kommunale Aufgaben.
Stärkung des Ehrenamts und Bemühungen um mögliche Sponsoren
Je schwieriger es für die Kommunen wird, ihre Aufgaben mit begrenzten Mitteln und
Kräften zu erfüllen, desto näher liegt es, an eine verstärkte Mitwirkung der Bürger
zu denken. Man sollte sie bitten, zur Verwirklichung der Ziele beizutragen, die dem
öffentlichen Wohl dienen und damit im Interesse eines jeden Mitbürgers liegen. Es ist
in den Städten und Gemeinden gute Tradition, dass in breitem Umfang
ehrenamtliche Leistungen erbracht werden. Echtes bürgerschaftliches Engagement
hat seit jeher zu Aktivitäten geführt, mit denen wichtige Anliegen erfüllt werden. Die
Beispiele für solche ehrenamtlichen Einsätze sind so zahlreich, dass jeder Versuch
86 Westdeutsche Zeitung, Lokalausgabe Wuppertal, 10.02.2006.
87 Quelle wie vor; der Artikel beschäftigt sich mit der Frage, weshalb die Stadt Wuppertal jährlich einen
siebenstelligen Betrag für Gutachten ausgibt.
60

einer Aufzählung solcher Aktivitäten und Dienste Stückwerk bliebe. Es dürfte dennoch
möglich sein, die Bürger zu weiterer ehrenamtlicher Mitarbeit zu motivieren. Eine
wichtige Voraussetzung dafür besteht darin, den Bürgern den Ernst der gegebenen
Situation zu erläutern und zugleich nachvollziehbar zu verdeutlichen, welche Folgen
es haben kann, wenn wichtige Aufgaben für die Gesellschaft nur noch unzureichend
oder gar nicht erfüllt werden. Anzustreben ist, dass weitere Dienste von
Ehrenamtlichen übernommen werden und der Gemeindehaushalt dadurch entlastet
wird.
Die Bemühungen um eine Ausweitung ehrenamtlicher Tätigkeiten lohnen sich
nicht nur finanzwirtschaftlich, sondern vielfach auch gesellschaftlich. Ein auf diese
Weise verstärktes bürgerschaftliches Engagement kann mit dazu beitragen, dass sich
mehr Bürger generell für die Belange der Allgemeinheit und für ihre Stadt
interessieren. Wenn die Bürger für die Belange ihrer Stadt aufgeschlossen sind,
könnte diese positive Einstellung weitere gute Konsequenzen haben. Wenn mehr
Mitbürger ihrer Heimatgemeinde künftig eine höhere Wertschätzung entgegen bringen
und sich mit ihrer Gemeinde stärker identifizieren, als das derzeit oft der Fall ist,
kann ein solcher Trend wertvolle Früchte tragen. Er könnte die Bereitschaft wecken
oder fördern, für die Heimatstadt etwas Gutes zu tun, sei es durch direkte
Spenden oder über Stiftungen zur Förderung örtlich wichtiger Zwecke. Auch zu
diesem Sektor gibt es in den deutschen Kommunen eine reiche Tradition, wofür sich
beliebig viele Beispiele anführen ließen. Viele bekannte, auch bedeutende, kulturelle
Institutionen sind vor langer Zeit durch hochherzige Stiftungen ausgelöst und durch
großzügiges Mäzenatentum gesichert worden. Die jüngste Entwicklung ist sehr
erfreulich. Noch nie seit 1945 wurden so viele Stiftungen gegründet wie im Jahre
2005. Der Bundesverband deutscher Stiftungen erklärte dazu, das bürgerschaftliche
Engagement in Deutschland wachse, und auch seine gesellschaftliche Anerkennung
nehme zu. 88
Die Kommunen sollten diesen erfreulichen Trend nutzen und sich verstärkt um
Stifter und Sponsoren bemühen.
88 DIE WELT, 24.02.2006.
61

12) Resümee zu d)
Die intensive Auslotung der „Möglichkeiten und Grenzen der kommunalen
Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen“, die sich beispielhaft auf die wichtigsten
Ansatzpunkte erstreckt hat, lässt erkennen, wie mühsam und unerfreulich die Prüfung
und Umsetzung der einzelnen Aktivitäten für den jeweiligen Rat wie auch die
Verwaltung ist.
Es ist allzu verständlich, wenn es hierbei zu Frustrationen und u. U. gar zu Lethargie
kommt, und zwar sowohl in der Vertretungskörperschaft (Rat, Kreistag) als auch in
den Verwaltungen. Die Sorge, man könne die allzu großen Probleme sowieso
nicht lösen, ist verständlich, darf aber nicht zur handlungsbeeinflussenden Maxime
werden.
Bei einer großen Zahl von Städten lässt sich trotz optimistischer Grundannahmen bei
der mittelfristigen Finanzplanung auch nicht annähernd absehen, wann überhaupt
wieder ein Haushaltsausgleich erreichbar sein könnte, selbst wenn Altverluste nicht
dargestellt werden. Ob und wann ein Abtragen der seit Jahren aufgestapelten und
immer weiter übertragenen Altverluste erwartet werden kann, steht dann erst recht in
den Sternen. In Einzelfällen wurde der Aufsichtsbehörde sogar eine langfristige
„Finanzplanung“ vorgelegt, mit der ein Haushaltsausgleich für den fernen Zeitpunkt
in etwa 20 Jahren aufgezeigt wurde. Die große Mehrzahl der betroffenen Kommunen
verzichtet mit Recht auf eine derartige abenteuerliche „Prognose-Berechnung“, da
maßgebliche Grundkoordinaten – etwa die steuergesetzlichen und konjunkturellen
Rahmenbedingungen – nach aller bisherigen Erfahrung von niemandem vorausgesagt
werden können.
Viele der Kommunen haben längst ihre finanzielle Handlungsfähigkeit eingebüßt,
obwohl sie seit Jahren unter der Aufsicht und den Auflagen der Kommunalaufsicht
strenge Ausgabendisziplin betrieben haben und vielfältig die Einnahmeseite durch
Veräußerung von Vermögenswerten aufgebessert und auf diese Weise von der
Substanz gelebt haben.
Bei diesem Befund lässt sich als Zwischenergebnis festhalten, dass die Krise der
Kommunen in NRW offenbar nicht von vorübergehender Natur ist. Die Erwartung,
62

dass die betroffenen Kommunen aus eigener Kraft und in absehbarer Zeit wieder zu
geordneten finanzwirtschaftlichen Verhältnissen kommen könnten, geht völlig an der
Realität vorbei. Tatsache ist, dass eine große Zahl von Städten trotz der Auflagen der
Kommunalaufsicht und streng begrenzter Haushaltführung fortlaufend Defizite
aufgestapelt haben und von einem Haushaltsausgleich weit entfernt sind. Sie sind
mit der Summe der in Anspruch genommenen Kassenkredite längst tief in die
Schuldenfalle hineingeraten.
Das erschütternde Fazit lautet: Eine erschreckend hohe Zahl der Städte und
Gemeinden in NRW ist an der Grenze der finanzwirtschaftlichen
Handlungsfähigkeit angelangt bzw. hat diese überschritten.
Diese Feststellung löst eine bedeutsame Frage aus: Wer hat für die Verbindlichkeiten
der Kommunen letztlich einzutreten?
e) Wer haftet letztlich für die Verbindlichkeiten der Kommunen?
Die Problematik einer möglichen Zahlungsunfähigkeit von Gemeinden ist in der
staats- und finanzrechtlichen Literatur der letzten Jahre ausführlich diskutiert worden.
Sie ist mit der Umsetzung von „Basel II“ eng verknüpft.
1) „Basel II“ und die Kreditwürdigkeit der deutschen Kommunen
Basel II ist eine Fortführung der ursprünglichen Basler Eigenkapitalverordnung von
1988 (Basel I). Ziel ist vor allem die Sicherung einer angemessenen
Eigenkapitalausstattung der Banken und die Schaffung einheitlicher internationaler
Wettbewerbsvoraussetzungen für Vergabe und Handel von Krediten. Wichtigstes
Element ist die genauere Berücksichtigung der Risiken einer Bank bei der Bemessung
ihrer Eigenkapitalausstattung. Das Kreditrisiko ist durch internes oder externes
Rating zu bestimmen. Dabei gilt generell, dass höhere Risiken höhere Zinsen
bewirken, damit das Eigenkapital entsprechend höher finanziert werden kann. Nach
dem Europaparlament einigten sich im Oktober 2005 die EU-Finanzminister
grundsätzlich auf dieses Konzept. Die Konsequenzen ergeben sich demnächst aus
EU-Richtlinien und der nationalen Umsetzung. In Deutschland sollen Forderungen der
Kreditinstitute an die Kommunen von der Anwendung eines internen Ratings
freigestellt werden. Grundsätzlich soll bei Kommunen eine „Null-Gewichtung“
63

möglich sein. Weitergehende bankenaufsichtliche Vorgaben sind offenbar nicht
geplant. Das schließt gleichwohl interne Regelungen der Banken nicht aus. Aus der
kommunalen Praxis ist zu hören, dass es hier und da eine gewisse Zurückhaltung der
Banken bei der Gewährung hoher Kassenkredite gibt. In Einzelfällen begrenzen
Banken die Höhe von Kassenkrediten auf denjenigen Betrag, der in der zuletzt
veröffentlichten Haushaltsgenehmigung genannt ist. Unabhängig von der gesetzlichen
Regelung und der Handhabung der Bankenaufsicht können sich also durchaus
negative Konsequenzen für die Kreditaufnahmen der Kommunen ergeben,
besonders natürlich bei kritischer Haushaltslage. Solche Folgen werden sich auch
durch den Hinweis auf die verfassungsrechtliche Absicherung der deutschen
Kommunen nicht ohne weiteres ausschließen lassen, obwohl diese nach allgemeiner
Rechtsauffassung sehr stabil ist.
2) Die verfassungsrechtlich gesicherte Position der Kommunen:
Einstandspflicht des Landes für faktische Insolvenz von Kommunen
Mit der durch Artikel 28, Abs. 2 GG geprägten Rechtsstellung der Gemeinden als
allzuständige und eigenverantwortliche Selbstverwaltungskörperschaften ist ein
Insolvenzverfahren mit der Folge einer Existenzgefährdung und des Wegfalls
kommunaler Daseinsvorsorge nicht vereinbar. Die Gemeinden sind deshalb gemäß
den Vorschriften der Insolvenzordnung und der Gemeindeordnung NRW nicht
insolvenzfähig (§ 12 Abs. 1 Nr. 2 InsO, § 125 Abs. 2 GO NRW).
Diese Erkenntnis hilft indes bei der Frage der Konsequenz einer faktischen
Zahlungsunfähigkeit der Gemeinden nicht weiter, da der Ausschluss eines förmlichen
Verfahrens mit dem Ziel der Zerschlagung oder Sanierung eines Rechtssubjekts für
sich die Frage nach der Konsequenz einer faktischen Zahlungsunfähigkeit nicht
beantwortet. Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistet das Selbstverwaltungsrecht der
Gemeinden. Ob hieraus eine unmittelbare oder mittelbare Einstandspflicht des Bundes
oder der Länder für nicht erfüllte oder nicht erfüllbare Verbindlichkeiten der
Gemeinden resultiert, ist zumindest fraglich.
Die Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung bedingt auf den ersten Blick
nur die Gewährleistung der Existenz der Gemeinden als Institution. In der zu dieser
Thematik geführten Diskussion wird darüber hinaus die Auffassung vertreten, dass
aus der verfassungsrechtlichen Garantie der kommunalen Selbstverwaltung
64

zumindest mittelbar eine staatliche Ausfallhaftung abzuleiten sei. Im Falle der
faktischen Insolvenz bestehe eine staatliche Einstandspflicht. Dieser Anspruch
richte sich gegen das Land. 89 Die These einer mittelbaren staatlichen Haftung könnte
als mutig bewertet werden. Eine intensive verfassungsrechtliche Prüfung erscheint
daher angezeigt.
Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG umfasst indes mit der Gewährleistung der Selbstverwaltung
auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung. Die Eigenverantwortung
beinhaltet nicht nur das Recht auf eigenverantwortliche Administration der Einnahmen
und Ausgaben. Die Verfassungsnorm bezeichnet gerade die Grundlagen der
kommunalen Finanzhoheit als einen Aspekt des Selbstverwaltungsrechts und bezieht
damit auch das Recht der Gemeinden und Gemeindeverbände auf angemessene
Finanzausstattung in ihren Schutzbereich ein. Die hieraus resultierende
Verantwortung trifft in einem zweigliedrigen Bundesstaat in erster Linie die Länder,
während der Bund seiner Gewährleistungspflicht vornehmlich durch die Ausgestaltung
der grundgesetzlichen Finanzverfassung genügt 90 .
Im Jahre 1999 hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass das Gesetz
über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern vom 23.06.1993 konkrete
Maßnahmen enthalten muss, um einen angemessenen Finanzausgleich zu
garantieren 91 . Diese Entscheidung bezieht sich zwar auf das Verhältnis zwischen
Bund und Ländern. Da aber die Gemeinden ebenso wie die Länder ein
verfassungsrechtlich garantierter Bestandteil des Staatsgebildes Bundesrepublik
Deutschland sind, kann für das Verhältnis der Länder zu den Gemeinden nichts
anderes gelten.
Das Ausgleichsverhältnis zwischen Ländern und Gemeinden ist in den jeweiligen
Finanzausgleichsgesetzen der Bundesländer geregelt. 92
Teilweise beauftragen die Landesverfassungen die Länder ausdrücklich damit, die
Erfüllung gemeindlicher Aufgaben und damit auch die Aufgaben der gemeindlichen
Selbstverwaltung durch entsprechende Finanzzuweisungen und
89
Vgl. dazu a) Faber, Angela, Insolvenzfähigkeit für Kommunen?, Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl.)
2005, S. 933 ff, mit umfangreichen Literaturhinweisen. b) Schwarz, Kyrill-Alexander, Staatsgarantie für
kommunale Verbindlichkeiten bei „faktischem Konkurs von Kommunen“?, Nomos Verlagsgesellschaft
Baden-Baden, 1998; c) Engelsing, Felix, Zahlungsunfähigkeit von Kommunen und anderen juristischen
Personen des öffentlichen Rechts. Richard Boorberg Verlag, 1999.
90
Dreier, Grundgesetz Band II 1998, Art. 28 Rn 146; Thüringer VerfGH, Urteil vom 21.05.2005 VerfGH
28/03.
91
BVerfG Urteil vom 11.11.1999, 2 BvF 1/99.
92
Z. B. Gemeindefinanzierungsgesetz NRW (GFG).
65

Steuererhebungsrechte zu gewährleisten 93 . Diese Pflicht wird allerdings teilweise
durch das Anknüpfen an die Leistungsfähigkeit des Landes relativiert. 94 Sofern den
Kommunen durch die Übertragung staatlicher Aufgaben Mehrbelastungen entstehen,
sehen die Landesverfassungen darüber hinaus mehrheitlich eine explizite Pflicht der
Länder zur Kompensation der Mehrbelastungen vor. 95 Aus dem Zusammenspiel
dieser Normen ergibt sich, dass sich die verfassungsrechtliche Garantie einer
ausreichenden Finanzausstattung nicht darauf beschränkt, den Gemeinden die
Erfüllung der ihnen übertragenen staatlichen Aufgaben zu ermöglichen. Vielmehr liegt
die Konsequenz dieser Garantie darin, die Gemeinden finanziell so auszustatten,
dass sie darüber hinaus in einem Mindestmaß ihre Selbstverwaltungsaufgaben
wahrnehmen können, indem ihnen ein auch finanziell gesicherter
Entscheidungsspielraum über das Ob und Wie einer Regelung der örtlichen
Gemeinschaft verbleibt. Dies gilt auch für diejenigen Länder, in denen die Verfassung
eine Mindestausstattungspflicht für die Wahrnehmung der Selbstverwaltungsaufgaben
nicht ausdrücklich regelt. Würde man den Gemeinden nämlich lediglich die für die
Erfüllung der übertragenen Aufgaben erforderlichen Mittel zugestehen, würden die
Gemeinden sonst zu bloßen staatlichen Verwaltungsfilialen degradiert. Damit
wäre jedoch die vom Grundgesetz geforderte kommunale Selbstverwaltung
ausgehöhlt.
Somit ist der unantastbare Kernbereich des kommunalen Selbstverwaltungsrechts
verletzt, wenn die vom Land gewährte finanzielle Ausstattung der Gemeinden nur die
Wahrnehmung ihrer fremdbestimmten Aufgaben abdeckt, ohne ihnen einen Bereich
eigenbestimmter Mittelverwendung zu belassen 96 .
In der Konsequenz bedeutet dies, dass auch in Zeiten zunehmender Verschuldung
der gemeindlichen Haushalte ein Anspruch auf ausreichende Finanzzuweisungen der
Länder besteht, soweit dies zur Gewährleistung der Finanzierung sowohl der
übertragenen als auch der notwendigen Selbstverwaltungsaufgaben erforderlich ist.
Sofern die Ausgaben nur noch durch wachsende Kreditaufnahmen
gewährleistet werden können, geht der Anspruch auch auf Ausstattung mit den
erforderlichen Mitteln zur Bedienung der Kredite.
93
Z. B. Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf; Art 58 Nds. Verf.
94
Z. B. Art. 58 Nds Verf.
95
Art. 49 Abs. 5 und 6 RhPfVerf; Art. 93 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf.; Art. 78 Abs. 3 Satz 2 Verf NRW.
96
BayVerfGH, BayVBl. 1996, 462, 463; NdsStGH, DVBl. 1998, 185, 187; Thüringer VerfGH a.a.O. S.
39.
66

Diese zum Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung gehörende finanzielle
Mindestausstattung ist als absolute Untergrenze nicht relativierbar, etwa durch
anderweitige öffentliche Belange des Landes. Sie ist auch unabhängig von der
Leistungskraft des Landes. Fehlt den Ländern die erforderliche Leistungskraft,
haben die Länder die Kommunen entweder von bereits auferlegten Aufgaben zu
entlasten und auf die Erledigung neuer Aufgaben zu verzichten oder den Kommunen
neue Einnahmequellen zu eröffnen 97 . Sofern bestimmte Leistungen der Gemeinde
durch Bundesgesetze begründet sind, haben die Länder über ihre Vertretungen im
Bundesrat die Möglichkeit und ggf. auch die Pflicht, entsprechenden Einfluss
auszuüben.
Soweit es darüber hinaus um Zuweisungen für Aufgaben oberhalb der unbedingten
Mindestausstattung für eigene Angelegenheiten als Kernbereich geht, sind die Länder
gehalten, für eine angemessene Finanzausstattung Sorge zu tragen. Diese richtet sich
einerseits nach der Finanzkraft der Kommunen, andererseits aber auch nach der
Finanzkraft des Landes und wird vom Gebot der Verteilungssymmetrie bestimmt,
welches besagt, dass die Aufgaben der Länder und der Gemeinden gleichwertig
nebeneinander stehen. Danach sind die verfügbaren Finanzmittel oberhalb der
vorstehend dargestellten Mindestausstattung vertikal zwischen Kommunen und Land
aufgabengerecht zu verteilen. Dies gilt sowohl bei schlechter als auch bei besserer
Finanzlage 98 .
Die Zuweisungen von Finanzmitteln nach den Finanzausgleichsgesetzen der
Bundesländer erfolgen indes nicht einzelfallbezogen, sondern pauschaliert anhand
von durchschnittlich zu ermittelnden Positionen für bestimmte Ausgaben der
Gemeinden.
Hierdurch werden besonders sparsam haushaltende Kommunen bevorzugt, da die
Zuweisungen für übertragene Aufgaben den tatsächlichen Bedarf gegebenenfalls
sogar übersteigen können. Andererseits geht dies auch zu Lasten derjenigen
Kommunen, die entweder überdurchschnittlich hohe notwendige Aufwendungen
haben oder ineffizient und unwirtschaftlich haushalten. Dies kann allerdings auch zur
Konsequenz haben, dass Gemeinden, die über ihre Verhältnisse wirtschaften, z. B.
durch leichtfertige Investitionen in teure Prestigeobjekte, keinen Anspruch auf
Zuweisungen von Finanzmitteln haben, welche die Bedienung auch der hierdurch
verursachten Verbindlichkeiten abdecken.
97 RhPfVerfGH, DVBl. 2000, 992, 995.
67

Die Ausgabenseite der Kommunen ist naturgemäß ständigen Schwankungen
unterworfen, etwa durch steigende Personalkosten und sich verändernde
Steuereinnahmen. Aus diesem Grunde hat der Gesetzgeber eine Beobachtungs- und
Anpassungspflicht im Hinblick auf die Zuweisungen nach den kommunalen
Finanzausgleichsgesetzen 99 .
Im Ergebnis ist festzuhalten, dass sich eine unmittelbare Ausfallhaftung der
Bundesländer für die Verbindlichkeiten der Gemeinden weder aus dem Grundgesetz
noch aus den Landesverfassungen ergibt. Durch die Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts, der Landesverfassungsgerichte und die neueren
gesetzlichen Regegelungen ist die erforderliche Mindestfinanzkraft der Gemeinden
allerdings hinreichend sichergestellt.
3) Konsequenzen für das Land und Vorschläge für das Haushaltssicherungs-
verfahren
Die aus der Verfassungslage abgeleitete „Lösung“ der Problematik durch Hinweis auf
die Einstandspflicht des Landes kann für die Verantwortlichen in den Rathäusern kein
Trost sein. Für das Land dürfte die wirkliche Verinnerlichung dieses
verfassungsrechtlichen Befunds elektrisierend wirken. Ob die nicht abschätzbaren
Folgen, die sich aus der Haftung des Landes für „insolvente“ Kommunen ergeben
können, den verantwortlichen Organen des Landes – Landtag und Landesregierung –
in vollem Umfang bewusst sind, erscheint unklar. Jedenfalls fällt auf, dass die
Kommunalaufsicht das Haushaltssicherungsverfahren bislang noch relativ
zurückhaltend betreibt und von denkbaren harten Auflagen weitgehend absieht. Das
gilt sowohl für den Bereich der Regierungspräsidenten als auch für den der Landräte
als jeweils zuständige Organe für das Verfahren, wobei HSK-Auflagen recht
unterschiedlich ausfallen. Angesichts der erschreckend großen Zahl der
Fehlbetragsgemeinden und der quantitativen Tragweite der Probleme sollte die neue
Landesregierung das Verhalten aller Stellen der Kommunalaufsicht überprüfen und im
Einvernehmen mit den Kommunen nach Wegen einer zielgerichteten Optimierung
suchen. In intensivem und vertrauensvollem Zusammenwirken mit den kommunalen
Spitzenverbänden sollte nach Möglichkeiten gesucht werden, das
98 ThürVerfGH a.a.O. S. 41.
68

Haushaltssicherungsverfahren stärker am Ziel einer wirkungsvollen
Haushaltskonsolidierung zu orientieren. Dabei muss u. a. die seit langem zu
beklagende widersprüchliche Problematik gelöst werden, dass staatliche Aufgaben
ohne Einschränkung durchgeführt werden sollen, Selbstverwaltungsaufgaben
jedoch – entgegen der grundgesetzlichen Garantie – mehr und mehr zum Erliegen
kommen.
Auch sollte geprüft werden, den Fehlbetragsgemeinden einen Anreiz für
nachweisbare Konsolidierungserfolge zu bieten. Durch ein geeignetes Controlling-
Verfahren könnte z. B. die Erfüllung von Vorgaben aus der Haushaltssicherung
quartalsmäßig erfasst und von der Aufsichtsbehörde auf Plausibilität geprüft werden;
bei Einhaltung der Zielvorgaben könnte der Gemeinde ein größerer Spielraum zur
Verwirklichung wichtiger eigener Vorhaben eingeräumt werden. Ein solches System
könnte zudem generell die Motivation in den HSK-Gemeinden stärken und frische
Energie zur Fortsetzung der mühevollen Arbeit generieren.
f) Fazit zu Teil 1: Bund, Länder und Gemeinden zum gemeinsamen Kampf gegen die
Krise verpflichtet
Sowohl die Verantwortlichen des Landes als auch die Vertreter der Kommunen stehen
in der Verantwortung, alles zu unternehmen, um einem endgültigen Kollaps vieler
Gemeinden entgegenzuwirken. Da auch der Bund existentielle Interessen am
Funktionieren der untersten staatlichen Ebene haben muss, steht er in der
Mitverantwortung für die Bewältigung dieser Herausforderung. Nur im
Zusammenwirken aller Kräfte kann es gelingen, die Voraussetzungen dafür zu
schaffen, dass die Kommunalhaushalte wieder ins Lot kommen. Bund, Länder und
Gemeinden sind angesichts der exorbitant hohen staatlichen Gesamtverschuldung
ohnehin in der Pflicht, die Spirale aus rasant steigender Neuverschuldung mit einem
stark wachsenden Gesamtschuldenstand zu durchbrechen. Die Grundbotschaft an
die Verantwortlichen in Bund, Ländern und Gemeinden lautet: die Haushalte
konsolidieren, und zwar durch echtes Sparen, d. h. durch Einschränkung der
Ausgaben. Die sechs führenden Wirtschaftsinstitute haben in ihrem Herbstgutachten
übereinstimmend empfohlen, trotz flauer Konjunktur einen scharfen Sparkurs zu
fahren und Reformen fortzusetzen. Erwartet wird eine spürbare Kürzung der
99 VerfGHNW, OVGE 38, 301, 311.
69

Staatsausgaben bei gleichzeitiger Ausweisung wachstumsfördernder Investitionen
sowie das Streichen von Subventionen. Es müssten alle Staatsausgaben auf den
Prüfstand gestellt werden. Auch bei der Bundesagentur für Arbeit wird erhebliches
Sparpotential gesehen, und zwar sogar in Höhe eines zweistelligen
Milliardenbetrages. 100
Wenn die neue Berliner Regierung ankündigt, den Bundeshaushalt durch
„Einsparungen“ zu verbessern, ist das insoweit Etikettenschwindel, als das
„Sparen“ z. B. durch eine Erhöhung der Mehrwertsteuer erfolgen soll. Es ist zu
bequem, bei jeder sich bietenden Gelegenheit das Heil in weiteren Steuererhöhungen
zu suchen, wie es sich Mitte April 2006 wieder abzeichnete. Aus der großen Koalition
wurde die Idee geäußert, im Zuge der Gesundheitsreform die Steuern nochmals
deutlich zu erhöhen. 101 In der Wirtschaftspresse und Tageszeitungen gab es dazu
sehr kritische Kommentare. So wurde z. B. bemängelt, dass manche Politiker bei
Steuererhöhungen an große Sprünge dächten, während bei den notwendigen
Reformen nur Trippelschritte zu erkennen seien. Ein zukunftsfähiges Deutschland
sehe anders aus. 102 Das Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW)
verwies darauf, dass z. B. die deutschen Unternehmen schon heute die zweithöchsten
Steuern innerhalb der EU zu zahlen hätten, wodurch starke Anreize zur Verlagerung
von Unternehmen oder Gewinnen gesetzt würden. Statt dessen mahnen die Experten
vom ZEW Reformen an. 103
Es rächt sich, dass man im Glauben an einen starken Staat seit Jahrzehnten
staatliche Leistungen angeboten, aufgestockt und ergänzt hat, dass aber die
Ausgabenseite kaum wesentlich geprüft oder gar durchforstet worden ist. Sehr
problematisch sind die Pläne, Aktien oder Pensionsforderungen aus dem Vermögen
des Bundes zu veräußern, da dann daraus keine Dividenden und Zinsen mehr fließen.
Der Bundesrechnungshof hat derartige Vorhaben schon in früheren Jahren scharf
kritisiert. Die finanzwirtschaftliche Realität der Bundesrepublik Deutschland gebietet
es, dass rigoros die Ausgaben gekürzt werden, anstatt einen Ausweg über zusätzliche
Einnahmen zu suchen. Voraussetzung dafür ist der Rückbau des Staates und die
Einleitung der drängenden Strukturreformen. Die Befolgung der Empfehlungen der
Sachverständigen würde auch dazu führen, dass die unterste staatliche Ebene in
100 Interview mit dem IFO-Präsidenten Sinn im Wirtschaftsmagazin Capital 24/2005.
101 Vgl. Welt am Sonntag, 16.04.2006, Leitartikel,S. 1.
102 Vgl. z. B. DIE WELT, 18.04.2006, Leitkommentar „Die Abkassierer“ von Stefan von Borstel.
103 DIE WELT, 19.04.2006, S. 11.
70

erheblichem Umfang entlastet würde, sodass die Kommunen der notwendigen
Handlungsfähigkeit wieder ein gutes Stück näher kommen würden.
Angesichts des Umfangs der vorstehend erläuterten gewaltigen Herausforderung
bedarf es – in Ergänzung der bereits beschriebenen Handlungsoptionen – so bald wie
möglich der Prüfung aller sonst geeignet erscheinenden Möglichkeiten zur Lösung der
Finanzprobleme der Kommunen – auch jener in NRW.
71

Teil 2: Strategisches Zusammenwirken von Bund, Ländern und Gemeinden zur
Wiederherstellung der kommunalen Handlungsfähigkeit
Da Bund und Länder in der Mitverantwortung für die finanzielle Handlungsfähigkeit der
Gemeinden stehen, können sie die Kommunen nicht sich selbst überlassen. Allerdings
haben auch die beiden höheren staatlichen Ebenen selbst ganz erhebliche
Herausforderungen zu bewältigen. Die Haushalte des Bundes wie des Landes NRW
sind durch die bisherige Ausgabepolitik sowie die Folgen der schleppenden
Binnennachfrage und der Massenarbeitslosigkeit völlig überfrachtet. Der Bund und
die Länder können den Kommunen jedoch auch ohne Finanztransfers
beachtliche Hilfen zukommen lassen.
Durch planmäßiges und zielgerichtetes Zusammenwirken der drei staatlichen
Ebenen lassen sich ferner erhebliche weitere Verbesserungen der staatlichen wie
der kommunalen Finanzausstattung erreichen. Deshalb wird nachfolgend ganz
bewusst nicht getrennt nach den drei Stufen der öffentlichen Hand vorgegangen,
zumal schon beim Gesetzgebungsverfahren der Bund und die Länder teilweise
zusammenwirken und sich der Vollzug der Gesetze über alle Ebenen hinweg
erstreckt. Einige Maßnahmen können sogar beträchtliche Hilfen für die Kommunen
bewirken, ohne dass die höheren Ebenen Finanzmittel „nach unten durchreichen“
müssen.
Die Ausschöpfung aller dieser Möglichkeiten wird jedoch nicht ausreichen, die
kommunalen Haushalte zu sanieren. Ergänzend ist deshalb eine
Gemeindefinanzreform unabdingbar, bei der die Gemeinden ihrem staatlichen
Auftrag gemäß mit ausreichenden Finanzmitteln auszustatten sind, damit sie nicht
weiterhin zu sehr am Tropf staatlicher Zuweisungen hängen. Die Voraussetzungen für
eine solche Reform der gemeindlichen Finanzverfassung werden für Bund und Länder
um so leichter zu schaffen sein, wenn deren eigenen Etatprobleme lösbar erscheinen.
Die nachfolgenden Vorschläge und Denkmodelle sind zwar teilweise nicht neu,
haben aber die bisher nicht weit verbreitete Zielsetzung im Sinn, eine respektable
Verbesserung der öffentlichen Haushalte insgesamt zu bewirken.
72

a) Strikte Einhaltung des Grundsatzes der „Konnexität“
Eine der Hauptursachen für die latente Unterfinanzierung der Kommunen im
Verhältnis zu den staatlichen Ebenen liegt in der Tatsache, dass sie laufend „von
oben“ Aufgaben übertragen bekamen, die mit gewaltigen Kostenfolgen
verbunden sind. Deshalb muss endlich Schluss damit sein, dass man den Gemeinden
staatliche Aufgaben zur Durchführung auferlegt, ohne dafür einen vollen
Kostenausgleich zu gewähren. Mit dem schlichten Erfahrungssatz „Wer bestellt,
bezahlt!“ hat schon der frühere Bundespräsident Roman Herzog, der vor seiner
Amtszeit als höchstes Staatsorgan u. a. Präsident des Bundesverfassungsgerichts
gewesen ist, auf den Grundsatz der Konnexität hingewiesen, gegen den Bund und
Länder seit Jahrzehnten immer wieder markant verstoßen haben. Folgerichtig müssen
derartige staatliche Aufgaben aus früherer Zeit demnächst ganz oder teilweise wieder
„eingesammelt“ oder mit der gebotenen Kostenregelung versehen werden.
Für NRW ist das Konnexitätsprinzip seit Juli 2004 in der Landesverfassung
verankert, was als Erfolg für die Kommunen zu werten ist. Bei der Übertragung
öffentlicher Aufgaben auf die Gemeinden und Gemeindeverbände muss seitdem
gleichzeitig die Deckung der Kosten geregelt werden. Demgemäss ist bei einer
Aufgabenübertragung oder -veränderung eine „Kostenfolgeabschätzung“
vorzunehmen, damit der entsprechende finanzielle Ausgleich geschaffen werden
kann. Die Kommunen werden über ihre Spitzenverbände am Gesetzgebungsverfahren
formell beteiligt, damit die kostenmäßigen Auswirkungen angemessen erfasst werden
können (Neuregelung in Art. 78, Abs. 3 Landesverfassung NRW).
Die Einführung des Konnexitätsprinzips auf Landesebene sollte – wie derzeit
vorgesehen – vom Bund zum Vorbild für eine eigene Regelung genommen werden,
da Entscheidungen des Bundes häufig ganz erhebliche finanzielle Auswirkungen auf
die kommunale Ebene haben. Leistungsgesetze tragen nicht selten den Namen des
Bundes in ihrem Titel oder als „Absender“, als ob der Bund der Urheber der jeweiligen
finanziellen Zuwendung wäre, wohingegen die Kommunen ganz oder teilweise für die
Kosten aufzukommen haben. Wichtige Anwendungsgebiete dieser Art sind das
„Bundessozialgesetz“ (neuerdings SGB XII), das Grundsicherungsgesetz (ebenfalls
jetzt SGB XII), aber auch „Hartz IV“ und das Kinder- und Jugendhilfegesetz (jetzt SGB
VIII).
73

Da auch Entscheidungen der Europäischen Union verstärkt auf die kommunale
Ebene durchschlagen, ist dafür dasselbe angezeigt.
Diese sachlich gebotenen und idealerweise verfassungsmäßig abzusichernden
Regelungen würden die Regierungen und Parlamente „oberhalb des Landes“
wesentlich stärker als bisher dazu veranlassen, die kostenmäßigen Auswirkungen in
ihre Überlegungen einzubeziehen, bevor zu Lasten der Kommunen politische
Vorstellungen verwirklicht oder neue Wohltaten initiiert werden.
Das diesbezügliche Anliegen der Kommunen ist eng verbunden mit dem Thema der
Föderalismusreform.
b) Baldige Umsetzung und erhebliche Ausweitung der Föderalismusreform
Es ist zu begrüßen, dass sich die Große Koalition in Berlin auf die Umsetzung der
Vorschläge der Arbeitsgruppe zur Föderalismusreform verständigt hat (vgl.
Koalitionsvertrag B V Ziffer 1.). Mit der Föderalismusreform soll mit Recht vorrangig
eine klarere und effektive Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern
erfolgen. Sie ist inzwischen auf den Weg gebracht worden. In einem mühsamen
Einigungsprozess ist es gelungen, die Interessen von Bund und Ländern
auszutarieren. Es wurde vereinbart, die Zahl der Gesetze, denen der Bundesrat
zuzustimmen hat, auf etwa 35 bis 40 % zu senken und auf diese Weise die
verfahrenstechnischen Blockademöglichkeiten der Länder zu verringern. Als
Gegenleistung erhielten die Länder eine Reihe zusätzlicher Kompetenzen. 104 Kurze
Zeit nach Beginn der parlamentarischen Beratungen über die Föderalismusreform im
März 2006 begann ein heftiger Streit unter den Bundesländern wie auch innerhalb der
beiden Regierungsfraktionen über Einzelpunkte, vor allem aus dem Bildungsbereich
und der Umweltpolitik. Es bleibt zu wünschen, dass die Beteiligten das große Ziel
einer erheblichen Entzerrung des bundesstaatlichen Gesetzgebungsverfahrens nicht
aus dem Auge verlieren und eine umgehende Lösung herbeiführen.
Bei diesen Debatten kommt eine für die föderale Wirklichkeit in Deutschland wichtige
Facette viel zu kurz: Eine echte Reform des föderalen Bundesstaates muss auch die
Gemeinden als unterste staatliche Ebene mit einbeziehen. Ziel muss es sein, ein
effektiveres Zusammenwirken von Bund, Ländern und Gemeinden bei den
Dienstleistungen für die Bürger zu erreichen. An den künftigen Beratungen sollten
104 Vgl. Süddeutsche Zeitung, „Die Reform haut uns die Beine weg.“, 18./ 19.03.2006.
74

deshalb kompetente Vertreter der Kommunen beteiligt werden, da die Städte wegen
ihrer Praxisnähe über beste Kenntnisse und Erfahrungen im Gesetzesvollzug
verfügen. Bürgerfreundliche und unbürokratische Gesetze sind nur möglich, wenn der
kommunale Sachverstand im Gesetzgebungsverfahren frühzeitig berücksichtigt wird.
Die Städte sollten deshalb bessere Mitwirkungsrechte an der Gesetzgebung des
Bundes erhalten und in Art. 28 GG ein Anhörungsrecht eingeräumt bekommen. 105
Die Vorschläge zur Föderalismusreform enthalten derzeit den Grundsatz, dass durch
Bundesgesetz den Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben nicht übertragen
werden dürfen. Bundesgesetze mit Kostenfolgen für die Kommunen sollen nur
mit Zustimmung der Länder erlassen werden. Diesen Grundsatz sollte man
dahingehend erweitern, dass bei jedem Gesetz mit kostenmäßigen Auswirkungen auf
die kommunale Ebene zugleich die Kostenregelung nach dem Konnexitätsprinzip
vorzusehen ist. Konsequent wäre es, auch eine entsprechende Regelung für
„Altfälle“ vorzusehen, in denen die Kommunen bereits Aufgabenträger sind, falls
finanzwirksame Veränderungen seitens des Bundes vorgenommen werden oder ein
Rückzug des Bundes aus dem bisherigen Leistungssystem stattfindet. 106
c) Effektiver Bürokratieabbau
Auch der seit einiger Zeit diskutierte Bürokratieabbau zählt zu den wichtigen Schritten
einer Strukturreform des Bundesstaates; denn die mit Recht kritisierte Regelungswut
bindet beträchtliche Personal- und Sachmittel – auch und besonders – der
Kommunen. Es gibt in Deutschland zu viele Gesetze, Verordnungen und Erlasse, die
ein hohes Niveau vorgeben, welches längst nicht mehr zu finanzieren und sachlich
teilweise überflüssig ist. Nach Auffassung des Deutschen Industrie- und
Handelskammertags – DIHK – belaufen sich die Bürokratielasten für die heimische
Wirtschaft auf 46 Mrd. € im Jahr; das entspricht rund zwei Prozent des
Bruttoinlandprodukts. 107 Vertreter der Koalition der Bundesregierung schließen nicht
aus, dass die Kosten unter Berücksichtigung von Erfahrungen, die man in den
105 Forderung des Präsidiums des DST vom 20.09.2005 an die neue Bundesregierung.
106 So die Forderung der kommunalen Spitzenverbände vom 29. Juni 2005.
107 DIE WELT, 17.03.2006: „Ein Gesetz gegen die Gesetzesflut?“
75

Niederlanden gemacht hat, evtl. sogar bis zu 80 Mrd. € betragen könnten, von denen
man ein Viertel einsparen könne. 108
Bürokratieabbau ist ein mühseliges Geschäft. So wird berichtet, dass der „Masterplan
Bürokratieabbau“ des früheren Ministers Wolfgang Clement weitgehend innerhalb
der Ministerialbürokratie zerrieben worden sei. 109
Der von der Politik so oft beschworene „mündige Bürger“ braucht die ins Kraut
geschossene Reglementierung nicht, auch Wirtschaft und Wissenschaft würden
arbeitsmäßig und finanziell erheblich entlastet. Nach Auffassung des deutschen
Spitzenforschers Theodor Hänsch, Träger des Physik-Nobelpreises 2005, wäre die
Forschung in Deutschland ohne die überbordende Wissenschaftsbürokratie und mit
mehr Mut zur Elite viel erfolgreicher. 110 In einem umfassenden Bürokratieabbau liegt
ein enormes Einsparpotential, welches zu Gunsten aller Ebenen der öffentlichen Hand
sowie der Bürger und der gesamten Volkswirtschaft ausgeschöpft werden sollte.
Erschreckende Beispiele für die tatsächliche Lage in Deutschland hat der frühere
Richter am Hessischen Verwaltungsgerichtshof Jürgen Gehb in einem Zeitungsbeitrag
angeführt. 111 Danach dauern Planungsverfahren für Großprojekte in Deutschland
mittlerweile fast schon Jahrzehnte:
– Das behördliche Verfahren für den Berliner Großflughafen nahm fast 8 Jahre in
Anspruch; allein der „Planfeststellungsbeschluss“ hatte einen Umfang von 1.171
Seiten zuzüglich 27 Aktenordnern als Anlage. Das Bundesverwaltungsgericht will nun
innerhalb von 2 Jahren das gerichtliche Verfahren zum Abschluss bringen und hat
dazu mit mehr als 2.000 Ordnern nur den wichtigsten Teil des behördlichen Vorgangs
beigezogen.
– 34 Jahre wurden für die Planung des Riederwaldtunnels bei Frankfurt am Main
benötigt; allein 11 Mio. € wurden für eine Streckenlänge von einem einzigen Kilometer
an Verwaltungskosten ausgegeben.
– Ein Landesrechnungshof hat nach Recherchen von Gehb festgestellt, dass die
Planungsphase im Bereich von Bundesstraßen durchschnittlich 20 Jahre und bei
Landesstraßen 15 Jahre beträgt.
108 DIE WELT, 07.04.2006, S. 2.
109 Quelle wie Fußnote 90.
110 Interview in DIE WELT, 10.12.2005.
111 „Diktatur des Verfahrens“, Gastkommentar zum Deutschen Planungsrecht, DIE WELT, 16.03.2006.
76

Die im Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung erklärte Absicht, Bürger und
Wirtschaft von Bürokratiekosten zu entlasten und dazu Sofortmaßnahmen
einzuleiten 112 , geht in die richtige Richtung. Anfang April 2006 haben die Fraktionen
der Berliner Koalition einen gemeinsamen Gesetzentwurf vorgestellt, mit dem ein
„Nationaler Normenkontrollrat“ angestrebt wird, um Gesetzentwürfe und
bestehende Gesetze auf ihre Bürokratiekosten zu prüfen. 113
In diese Richtung zielt auch die These des NRW-Ministerpräsidenten, die
Wiederbelebung der sozialen Marktwirtschaft erfordere den Abbau bürokratischer
Strukturen, was zugleich Arbeit schaffe 114 . Die „Düsseldorfer Entfesselungsimpulse
2006“ benennen die dauerhafte Beschneidung der Bürokratie als eine der
„Kernforderungen zur Entfesselung von Wachstum und Beschäftigung“ 115 und
beklagen zutreffend, es sei „bislang nicht gelungen, öffentlich überzeugend zu
vermitteln, in welch unvertretbarem Ausmaß Bürokratie auf allen Stufen
Wertschöpfungspotentiale nicht nur hemmt, sondern vernichtet“. 116
Umso wichtiger ist es, dass nicht nur ab und zu einzelne Maßnahmen initiiert werden;
vielmehr sind „die ausgeuferte und kräftelähmende Bürokratie und Regelungsdichte
vorrangig und an allen Stellen von Politik und Verwaltung anzugehen“. 117 Das gilt für
alle staatlichen Ebenen in Deutschland bis hin zur EU, die nicht selten als
„Bürokratiemoloch“ bezeichnet wird. Wie sehr die gegenwärtige Struktur der EU „die
Bürokratie zementiert“, weist ein im März 2006 erschienenes Buch des
Verfassungsrechtlers Hans Herbert von Arnim überzeugend nach. 118 Speziell zur
Thematik der Bürokratiemaschinerie der EU-Institutionen ist eine grundlegende
Reform unausweichlich. Sie hätte auch für Deutschland ganz erhebliche Effekte, nicht
nur finanzwirtschaftlicher Art. Es ist deshalb sehr zu begrüßen, dass sich der
gegenwärtige EU-Ratspräsident Wolfgang Schüssel dieses Anliegens kürzlich
angenommen hat. Er erklärte, „bis 2010 könnten 10 Mill. zusätzliche Arbeitsplätze
entstehen, wenn die Mitgliedsstaaten bereit wären, Reformen umzusetzen, den
Mittelstand stärker zu fördern und Entbürokratisierung voranzutreiben.“ 119
112
Koalitionsvertrag B I Ziff. 9.
113
DIE WELT, 07.04.2006, S. 2, und Süddeutsche Zeitung, 07.04.2006, S. 5.
114
Regierungserklärung von Ministerpräsident J. Rüttgers vom 13. Juli 2005, Ziff. XI.
115
Düsseldorfer Entfesselungsimpulse, S. 13 ff.
116
Quelle wie vor, S. 9.
117
Quelle wie vor, Vorwort (S. 5).
118
„Das Europa-Komplott: Wie EU-Funktionäre unsere Demokratie verscherbeln“; vgl. Vorabdruck in
DIE WELT vom 25.02.2006: „Tatort Europa“.
119 DIE WELT, 18.03.2006.
77

Umso bedauerlicher wäre es, wenn der von Bundeskanzlerin Angela Merkel
wiederholt angekündigte Bürokratieabbau auf die lange Bank geschoben würde, weil
es hierzu sogar zwischen dem Kanzleramt und der Bundestagsfraktion der CDU zu
erheblichen Meinungsverschiedenheiten gekommen ist. Das dringende Anliegen
einer Bereinigung der Rechts- und Verfahrenswege in Deutschland darf nicht durch
kleinkarierte Diskussionen belastet werden. Vielmehr sollte man sich an dem
Vorbild der Niederlande orientieren: dort sollen durch pragmatisches Handeln die
Bürokratiekosten für Unternehmen um etwa ein Viertel gesenkt worden sein. 120
d) Rückführung gesetzlicher Standards auf das notwendige Maß
Zur Eindämmung der Kostenfolge von Gesetzen zählt die Begrenzung von
Standards bei Leistungsgesetzen. Bei der Regelung und Bemessung von
Leistungsansprüchen haben sich in früheren Jahrzehnten wegen der damals
bestehenden sehr viel günstigeren finanziellen Rahmenbedingungen großzügige
Maßstäbe herausgebildet, die so bald wie möglich den inzwischen erheblich
verschlechterten Umständen angepasst werden müssen. Die
Koalitionsvereinbarung der neuen Bundesregierung von November 2005 enthält
erste Ansätze in diese Richtung und stellt zutreffend fest: „Seit Jahrzehnten wird
kontinuierlich die Illusion geschürt, der Staat könne immer neue und
umfassendere Leistungswünsche befriedigen“; diese Aufgaben- und
Ausgabendynamik habe eine Verschuldungsspirale in Gang gesetzt, die durchbrochen
werden müsse, wenn man der nachfolgenden Generation tragfähige Staatsfinanzen
übergeben wolle. 121 Diese unbestreitbare Wahrheit hält eine Reihe von
Interessenvertretern und unterschiedlichsten Gruppen und Verbänden gleichwohl nicht
davon ab, den „Niedergang des Sozialstaats“ zu befürchten. Wer aber auf Dauer
garantieren will, dass jedenfalls die wirklich Bedürftigen von der Gemeinschaft
abgesichert werden können, muss die Gemeinschaft dazu erst einmal wieder
leistungsfähig machen, – sie ist es längst nur noch dem Schein nach, nämlich „auf
Pump“. Ohne Rücksicht auf Kritik müssen alle geeigneten Pläne zur Anpassung der
120 DIE WELT, 17.03.2006: „Kaum Fortschritte beim Bürokratieabbau“, und Essay „Triumph über die
Bürokratie“ von Robin Linschoten, dem Vorsitzenden des Normenkontrollrats Actal in Den Haag.
Wirtschaftsmagazin Capital 8/2006, S. 38 f.
121 Koalitionsvertrag B II, Ziff. 1.
78

Standards an die Wirklichkeit zukunftsorientiert umgesetzt werden, und zwar weit über
die bisherigen einzelnen Absichtserklärungen der neuen Bundesregierung hinaus.
e) Strengere Maßstäbe für Ermessensentscheidungen bei der Prüfung von
gesetzlichen Ansprüchen
Die in den Gesetzen geregelten Standards lassen meist einen breiten
Ermessensspielraum, das gilt auch bei Leistungsgesetzen. Speziell die Kommunen
müssen sich selbstkritisch fragen, ob und in welchem Umfang die bei den jeweiligen
Standards bestehenden Ermessensspielräume zu lax und zu generös angewandt
werden. Aus Nachlässigkeit und falsch verstandener Großzügigkeit addieren sich
schnell namhafte Beträge. Hauptanwendungsgebiet ist hier natürlich der Bereich der
Sozialhilfe; aber auch andere Fälle der Leistungsverwaltung gehören dazu.
Die Verantwortlichen in den Kommunen sollten ihre oft durch Massengeschäft
überforderten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter mit dieser Problematik nicht allein
lassen, sondern sie durch entsprechende Schulungsangebote unterstützen. Selbst
eine bessere Personalausstattung kann sich neben einer Optimierung der
Arbeitsabläufe rechnerisch sehr positiv auswirken. Schließlich dürfte eine
Personalrotation dazu beitragen, eingeschliffene falsche Gewohnheiten im
Ermessensprozess abzubauen.
f) Optimierung der Einnahmemöglichkeiten der öffentlichen Hand durch effizienten
Steuervollzug und kompromisslose Bekämpfung von Schattenwirtschaft und
Steuerhinterziehung
Durch Schattenwirtschaft und Steuerhinterziehung sowie durch unzureichenden
Steuervollzug gehen dem Fiskus, und damit zugleich allen 3 staatlichen Ebenen,
jährlich Einnahmen in einer dreistelligen Milliardenhöhe verloren. Das ist die
Überzeugung von Experten, deren Thesen man trotz der Unsicherheit derartiger
Schätzungen kaum als unseriös abtun kann.
Die Schwarzarbeit hat in Deutschland nach Auffassung des Bundesministers der
Finanzen inzwischen ein alarmierendes Ausmaß erreicht. Sie schädigt nicht nur
gesetzestreue Unternehmer und Arbeitnehmer sowie den Wettbewerb, sondern
79

verursacht enorme Einnahmeausfälle beim Fiskus und bei den Sozialkassen. 122
Theoretisch würden jährliche Mehreinnahmen in zweistelliger oder gar dreistelliger
Milliardenhöhe zu erwarten sein, wenn illegale Beschäftigung und Schwarzarbeit in
reguläre Arbeit umgewandelt würden. 123 Das ist zwar Fiktion, aber jede durchgreifende
Besserung der Missstände hätte ganz erhebliche Auswirkungen auf die Einnahmen
von Bund, Ländern und Gemeinden sowie der Sozialkassen. Fachleute klagen
darüber, dass 5 bis 6 Millionen Menschen am Fiskus vorbei wirtschaften. Das
Stundenvolumen an Schwarzarbeit soll 1,3 Millionen Vollzeitstellen entsprechen; ohne
diese Missstände würden rund 500.000 neue Stellen in der Wirtschaft entstehen. 124
Daher muss versucht werden, wenigstens einen namhaften Teil der Schwarzarbeit in
legale Arbeitsverhältnisse umzulenken, was zugleich der Bekämpfung der
Arbeitslosigkeit dienen würde.
Die kommunale Seite wird durch Schwarzarbeit zusätzlich tangiert, wenn Bezieher
von Sozialleistungen, besonders von Arbeitslosengeld, eine illegale Beschäftigung
aufnehmen, ohne das dem zuständigen Leistungsträger mitzuteilen. Die Kommunen
haben also allen Grund, sich an der Bekämpfung der Schwarzarbeit intensiv zu
beteiligen. Für die Bekämpfung der Schwarzarbeit ist seit Anfang 2004 die
Bundeszollverwaltung gemeinsam mit den Kommunen zuständig, wobei sich die
Kompetenz der kommunalen Stellen auf die Verfolgung von Verstößen gegen die
Handwerksordnung und die Gewerbeordnung erstreckt. In NRW sind dafür die
Ordnungsbehörden der kreisfreien Städte, der großen kreisangehörigen Städte sowie
der Kreise zuständig. Schwarzarbeit steht oft in einem direkten Zusammenhang mit
anderen Rechtsverletzungen, wie z. B. Steuerhinterziehung, Missbrauch von
Sozialleistungen oder Verstoß gegen Vorschriften des Arbeitsrechts, sodass
unterschiedliche Behörden zuständig sind. Der Gesetzgeber hat deshalb die in
Betracht kommenden Behörden zu kooperativem Vorgehen verpflichtet.
Die Bundeszollverwaltung hat in den letzten Jahren ihre Maßnahmen zur gezielten
Bekämpfung der Schwarzarbeit erheblich intensiviert, das gilt auch für viele
kommunale Ämter. Es ist dringend zu hoffen und zu wünschen, dass die sich
inzwischen abzeichnenden Erfolge entscheidend verstärkt werden können. Dafür wäre
vor allem eine Änderung der weit verbreiteten Auffassung hilfreich, wonach es sich
122
Nach einer Studie, über die das „Handelsblatt“ Anfang 2004 berichtete, ist es denkbar, dass die
Schattenwirtschaft 17% des Bruttoinlandprodukts ausmacht, was etwa 370 Mrd. € entsprechen würde.
123
Vgl. dazu „Schattenwirtschaft und Schwarzarbeit“, Friedrich Schneider / Dominik Enste. Oldenbourg-
Verlag, Januar 2000.
124
Studie des Instituts der Deutschen Wirtschaft (IW) in Köln von Dezember 2005.
80

ei Schwarzarbeit um ein Kavaliersdelikt handelt. Es scheint weithin noch
unbekannt zu sein, dass bestimmte Formen der Schattenwirtschaft empfindlich
geahndet werden können, wobei das Strafmaß bis zu mehrjähriger Haft reicht und
Ordnungswidrigkeiten mit sehr hohen Geldbußen belegt werden können. Die
zuständigen Stellen der öffentlichen Hand sollten sich alle Mühe geben, zur
Bewusstseinsänderung beizutragen und überzeugend klar zu machen, dass es sich
bei Schwarzarbeit um „handfeste Wirtschaftkriminalität“ handelt, „die dem
Gemeinwesen schweren Schaden zufügt“ (Bundesminister der Finanzen). Den
Schaden haben letztlich auch jene Bürger, die unter den Folgen der Finanzmisere
ihrer Heimatgemeinde leiden.
Von ähnlicher Bedeutung ist die Steuerhinterziehung. Auch sie gilt in weiten
Kreisen der Gesellschaft als Kavaliersdelikt, obwohl es sich um eine Straftat handelt,
die in schweren Fällen mit bis zu 10 Jahren Freiheitsstrafe geahndet werden kann.
Das mangelnde Unrechtsbewusstsein vieler Steuerpflichtiger sollte den
Steuergesetzgeber aus mehreren Gründen nachdenklich machen. Dieses fehlende
Bewusstsein dürfte nicht zuletzt eine Folge dessen sein, dass das deutsche
Steuerrecht mit den in der Öffentlichkeit häufig diskutierten legalen
Gestaltungsmöglichkeiten vom „normalen Steuerzahler“ als zu kompliziert und
ungerecht empfunden wird. Auch das Fehlverhalten einzelner führender Vertreter
von Politik und Wirtschaft auf dem Steuersektor kann dazu beitragen, dass die
„Steuermoral“ sehr lax gehandhabt wird. Schließlich vermitteln Steueramnestien mit
der rückwirkenden Legalisierung gravierender Rechtsverletzungen den
Eindruck, dass selbst der Gesetzgeber schwerwiegende Verstöße gegen das
Steuerrecht bagatellisiert. Solche Erfahrungen führen leicht zu der Überzeugung,
dass „der Ehrliche immer der Dumme“ ist. Die Regierungen wie auch die Parlamente
im Bund und in den Ländern sollten diese naheliegenden Zusammenhänge bei der
Steuergesetzgebung gebührend berücksichtigen; in Erkenntnis dieser
problematischen Ursachen und Folgen sollten sie sich um mehr Praktikabilität und
Transparenz, Redlichkeit und Gerechtigkeit im Steuerrecht bemühen. Das
Steuermodell des früheren Bundesverfassungsrichters und anerkannten
Steuerrechtslehrers Prof. Paul Kirchhof 125 trägt diesen Zusammenhängen
Rechnung und zielt daher in die richtige Richtung. Entsprechende Schritte würden
81

nicht nur der allgemeinen Steuergerechtigkeit dienen, sondern zudem die
Einnahmemöglichkeiten der öffentlichen Hand grundlegend optimieren. Man kann
davon ausgehen, dass es sich auch im Zusammenhang mit Steuerhinterziehung um
eine Größenordnung von zig Milliarden handelt. Experten schätzen allein den
Einnahmeausfall aufgrund von Umsatzsteuerhinterziehung auf einen
zweistelligen Milliardenbetrag. 126
Unabhängig von der Gestaltung des Steuerrechts lassen sich bereits durch eine
Strukturverbesserung des Steuervollzugs, z. B. durch Intensivierung der Prüfung
von Steuererklärungen und die Verstärkung der Betriebsprüfungen, erhebliche
Einnahmeverbesserungen erzielen. „Vorhandene Steuerquellen müssen besser
ausgeschöpft und Besteuerungsrechte entschlossen durchgesetzt werden“ – so
heißt es im Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung, die sich „gemeinsam mit
den Ländern um einen effektiven und effizienteren Steuervollzug bemühen“ will
(Koalitionsvertrag B II 2.3). Zu diesem Zweck sollte Personal, welches bei Behörden
des Bundes und der Länder infolge aufgabenkritisch bewirkter Stelleneinsparungen
disponibel wird, Verwendung finden.
Sowohl aus Gründen der Steuergerechtigkeit als auch unter fiskalpolitischem Aspekt
kommen daneben alle Ansätze zum Schließen von Steuerschlupflöchern und der
Verhinderung von Missbräuchen und Umgehungen steuerrechtlicher
Tatbestände in Betracht, wie sie inzwischen teilweise ins Verfahren gekommen
sind. 127
Zusammenfassend ist zu den angesprochenen Problembereichen festzustellen, dass
durch eine ernst gemeinte und kompromisslose Bekämpfung von Schattenwirtschaft
und Steuerhinterziehung, aber auch durch einen effizienteren Steuervollzug,
Einnahmepotentiale erschlossen werden können, die von gewaltiger Bedeutung
sind, wobei zusätzlich positive Auswirkungen in gesellschaftlicher Hinsicht zu
erreichen sind.
125
Vgl. Hinweise auf der Website des Lehrstuhls Prof. Kirchhof an der Universität Heidelberg:
„http://www.kirchhof.uni-hd.de/“.
126
Nach Schätzungen des Münchener Ifo-Instituts gehen dem Staat durch Umsatzsteuerbetrug jährlich
15 Mrd. € verloren.
82

g) Vermeidung von Schäden durch korruptive Machenschaften
Ähnlich wichtig wie die Optimierung der Einnahmequellen ist die Vermeidung
größerer Schäden. Solche drohen nicht nur durch Fehler der für den Staat
Handelnden, sondern in herausragender Weise durch die vielfältigen Formen
kurruptiver Machenschaften. Korruption hat es immer und unter allen Staatsformen
gegeben. In den vergangenen Jahren hat die Zahl der Korruptionsskandale in
Deutschland stark zugenommen und das Vertrauen der Bürger in die Integrität der
staatlichen und kommunalen Organisationen erschüttert. Das Problem der
Bekämpfung korruptiven Handelns liegt darin begründet, dass es bei den direkt
Beteiligten keine Opfer gibt. Leidtragender von Bestechungen und anderen Formen
unzulässiger Absprachen ist in der Regel die Allgemeinheit, sind die Steuerzahler. Da
durch Aufdeckung von Fällen zumeist nur die Spitze des Eisbergs sichtbar wird, muss
man davon ausgehen, dass die Allgemeinheit jährlich um einen zweistelligen
Milliardenbetrag geschädigt wird. Korruption muss daher im Interesse der
Allgemeinheit durch Prävention und Kontrolle möglichst wirksam eingedämmt werden.
Bund und Länder bemühen sich mit Präventionsprogrammen, bei denen die
Erfahrungen des Bundeskriminalamtes (BKA) und der Landeskriminalämter sowie der
Rechnungshöfe verwertet werden. Die Gremien des Deutschen Städtetages haben
sich in den Jahren 1995 / 96 auf der Grundlage eines umfassenden
Forschungsprojekts und Gutachtens des BKA intensiv mit dem Thema der
Korruptionsprävention befasst. In jener Untersuchung des BKA war festgehalten
worden, dass grundsätzlich keine Sparte der Verwaltung von ihrer Aufgabenstellung
her per se als „korruptionsuntauglich“ gelten kann. Allerdings sind einige
Aufgabenbereiche als besonders anfällig und gefährdet zu bewerten. Dazu zählen vor
allem Dienststellen, die öffentliche Aufträge erteilen, Genehmigungen und Erlaubnisse
ausstellen und Mittel vergeben.
In den letzten Jahren haben viele Kommunen ihre Bemühungen zur Eindämmung
des Missbrauchs von Amtsfunktionen verstärkt und Anti-Korruptions-Konzepte
erstellt. Unter spezieller Berücksichtigung der typischen Schwachstellen wurden
Maßnahmenkataloge zur Korruptionsprävention entwickelt, deren Schwerpunkte in
127 Vgl. dazu das mit der Bundestagsmehrheit Mitte März 2006 beschlossene Gesetz zum „Aus für
weitere Steuervergünstigungen“, das dem Bundesrat im April 2006 zur Beratung vorlag. DIE WELT,
18.03.2006, S. 11.
83

den Städten und Gemeinden eine ähnliche Zielsetzung haben. Besonders
erfolgversprechend für solche Bemühungen sind u. a. folgende Ansätze:
– Einrichtung von Anti-Korruptionsstellen bzw. entsprechenden Beauftragten oder
Arbeitskreisen zur Korruptionsprävention,
– gezielte Umstrukturierung des Vergabewesens mit Verstärkung der Kontrollen und
der Einrichtung von Firmen- und Bieter-Dateien sowie „schwarzen Listen“, evt.
Schaffung einer zentralen Vergabestelle mit speziellem Vergabemanagement,
– Stärkung der Innenrevision sowie Einrichtung von mobilen Prüfgruppen, vor allem
beim Rechnungsprüfungsamt,
– verpflichtende Mitzeichnung des Rechnungsprüfungsamts bei Rechtsgeschäften mit
höheren Werten sowie Grundstücksgeschäften,
– Personalrotation und Mehraugen-Prinzip,
– Verstärkung der Dienst- und Fachaufsicht in Verbindung mit EDV-gestütztem Prüf-
und Kontrollwesen,
– eindeutige Regelungen für die Annahme von Belohnungen und Geschenken.
Wichtig sind daneben regelmäßige Informationen und die Sensibilisierung der
Beschäftigten. Es darf nicht übersehen werden, dass auch die Mitglieder der
kommunalen Vertretungskörperschaften zu Beteiligten korruptiver Machenschaften
werden können, da auch sie Verwaltungsaufgaben wahrnehmen. Zu der Frage, ob sie
Amtsträger im Sinne des Strafrechts sein können, hat es im Frühjahr 2006
unterschiedliche Gerichtsentscheidungen gegeben.
Die menschliche Erfahrung lehrt, dass der Missbrauch von Amtsfunktionen selbst
durch die intelligentesten Sicherheitssysteme nicht ausgeschlossen werden kann. Es
muss jedoch das Ziel der Korruptionspräventionsstrategie sein, möglichst viel
Transparenz zu schaffen und denkbare Verstöße zu erschweren sowie das Risiko,
entdeckt zu werden, maßgeblich zu erhöhen. Diese Zielsetzung ist nicht nur deshalb
wichtig, weil durch Korruption erhebliche Schäden verursacht werden, deren
wirksame Reduzierung die öffentlichen Kassen spürbar entlastet. Neben den
materiellen Folgen entsteht ein großer immaterieller Schaden dadurch, dass das
Vertrauen der Bürger in den Rechtsstaat leidet und die Politikverdrossenheit
gefördert wird. Auch deshalb liegt es im Interesse aller staatlichen und kommunalen
Stellen, in dem Bemühen um eine wirksame Korruptionsprävention nicht nachzulassen
und die Beschäftigten sowie die Vertreter der Entscheidungsorgane regelmäßig zu
84

sensibilisieren. Hierbei kann die Aufstellung von Ethikregeln eine ergänzende Hilfe
sein.
h) Fazit zu Teil 2: Durchgreifende Erfolge nicht kurzfristig zu erwarten
In Teil 2 wurden vorrangig Vorschläge entworfen, zu deren Umsetzung es der
Mitwirkung mehrerer staatlicher Ebenen bedarf. Ein solches Zusammenwirken
nimmt wegen der komplexen Beratungs- und Entscheidungswege erfahrungsgemäß
sehr viel Zeit in Anspruch. Die Willensbildung im Bundestag – wie in den Landtagen
– setzt jeweils Mehrheiten voraus, die um so schwieriger zu erreichen sind, je
unpopulärer die einzelnen Vorhaben sind. Das gilt selbst dann, wenn die
Verantwortlichen guten Willens sind und die richtigen Erkenntnisse gewonnen haben.
In den letzten Jahren oder gar Jahrzehnten haben sich notwendige Diskussionen
teilweise aus den Parlamenten in öffentliche Talkshows verlagert, bei denen sich auch
Politiker gern selbst darstellen. Die Entscheidungsfreudigkeit wird dadurch nicht
unbedingt gefördert. Für eine Mehrheitsbildung im Bundesrat ist die
Regierungswirklichkeit in den Bundesländern von nachhaltiger Bedeutung. Die
Regierungen haben in den Ländern teilweise unterschiedliche politische Strukturen.
Aus allen diesen Gründen ziehen sich Meinungsbildungen und
Entscheidungsfindungen zu wichtigen Reformthemen häufig über viele Jahre hinweg.
Das lässt sich exemplarisch belegen durch Reizworte wie Steuer-, Renten- oder
Gesundheitsreform; es gilt in ähnlicher Weise für die Föderalismusreform.
Durchgreifende Erfolge auf dem Wege zur Konsolidierung der öffentlichen Finanzen
in Deutschland sind daher nicht kurzfristig zu erreichen. Diese Perspektive verlangt
nach ergänzenden Denkmodellen und Vorschlägen.
85

Teil 3: Ergänzende Denkmodelle und Vorschläge
In Teil 1 wurden Vorschläge entwickelt, die sich von Fall zu Fall aus der Analyse der
kommunalen Finanzsituation ergeben. Darüber hinaus wurde aufgezeigt, was die
Kommunen selbst bereits an Anstrengungen unternehmen und in Zukunft noch
zusätzlich leisten können, um einen finanzwirtschaftlichen Kollaps möglichst zu
verhindern. In Teil 2 wurden Möglichkeiten untersucht, die durch ein strategisches
Zusammenwirken von Bund, Ländern und Gemeinden genutzt werden sollten. In
diesem Teil 3 sollen Denkmodelle und Vorschläge erläutert werden, die sich gezielt
entweder an den Bund oder an das Land richten und im Einzelfall auch die Ebene
der EU betreffen.
a) Forderungen an Bundestag und Bundesrat
1) Nachhaltige finanzielle Absicherung der Kommunen durch eine gerechte
Gemeindefinanzreform
Seit Jahren haben maßgebliche Vertreter von Bundestag, Bundesregierung und
Bundesrat die Notwendigkeit einer grundlegenden Gemeindefinanzreform bestätigt. Im
Mai 2002 trat in Berlin die Kommission zur Reform der Gemeindefinanzen zu ihrer
konstituierenden Sitzung zusammen. Aus unterschiedlichsten Gründen ist die
mehrfach angekündigte, schließlich für 2004 geplante Reform des kommunalen
Finanzsystems bis heute ausgeblieben. Das ist umso verhängnisvoller, als die
finanzwirtschaftliche Handlungsfähigkeit vieler Kommunen immer mehr unter Druck
geraten ist. Die Notwendigkeit zu einem raschen und nachhaltig wirksamen Handeln
braucht nicht weiter begründet zu werden. Es ist auch müßig, den Ursachen für das
Scheitern der bisher oft gut gemeinten Reformansätze nachzugehen. An die Stelle
der bisherigen „Kleinreparaturen“ bei einzelnen Steuerarten muss dringend eine
Reform aus einem Guss treten, die dem Auftrag des Grundgesetzes entspricht.
Nach Art. 28, Abs. 2 GG muss den Gemeinden gewährleistet sein, alle
Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung und mit dem
Recht der Selbstverwaltung zu regeln, wozu auch eine entsprechende finanzielle
Basis garantiert sein muss. Bereits in der Einleitung zu dieser Studie ist der
86

Anspruch der Kommunen auf adäquate Finanzausstattung näher begründet
worden.
Die kommunalen Spitzenverbände haben wiederholt an den Bundestag und die
Bundesregierung und inzwischen auch an die neue Bundesregierung appelliert, die
Gemeindefinanzverfassung grundlegend zu überarbeiten und dabei die seit langem
bekannten Missstände des bisherigen Systems zu beseitigen. Hierbei geht es nicht
nur allgemein um eine größere Finanzmasse. Vielmehr gilt es u. a., an die Stelle des
gewohnten konjunkturbedingten erheblichen Auf und Ab der bedeutsamen
Gewerbesteuereinnahmen einen stetigeren Einnahmefluss zu setzen. Sodann ist
es erforderlich, die Steuerkraft strukturschwacher Städte erheblich zu stärken.
Schließlich geht es generell um eine gerechtere Verteilung entsprechend der
unterschiedlichen Aufgabenstellung der Beteiligten. Eines der Kernprobleme des
bisherigen Finanzsystems besteht darin, dass der gebotene Finanzausgleich
zwischen größeren Städten und den kleineren Umlandgemeinden nicht
funktioniert und auch durch die Finanzausgleichsgesetze der Länder nicht
gewährleistet wird. Bekanntlich produzieren und transferieren größere Städte als
Zentren der Administration, der Bildung und Kultur bedeutende Leistungen auch für
und in das Umland und übernehmen sie – nicht unbedingt gewollt – als
Sammelbecken für soziale Problemgruppen eine gewisse Mitversorgung der
Umlandgemeinden, ohne für diese Leistungen und Angebote von den
Nachbargemeinden ausreichende Beiträge erlangen zu können. Seit Jahrzehnten ist
zu beobachten, dass diese Stadt-Umland-Problematik durch Abwanderung aus
den größeren Gemeinden verstärkt wird. Diese und andere Probleme sind in der
Gemeindefinanzkommission ausgiebig diskutiert worden, wobei sich gezeigt hat, dass
es unverzichtbar ist, vor der Umsetzung von Änderungsvorschlägen deren
Auswirkungen in Modellrechnungen abzuprüfen.
Deshalb ist der Auffassung des Präsidiums des Deutschen Städtetages (Beschluss
vom 20. September 2005) zuzustimmen. Danach müssen sich aus Sicht der Städte
alle Vorschläge zur Änderung des Gemeindesteuersystems an folgenden Zielen
orientieren:
– eine deutlich stetigere Entwicklung der städtischen Steuereinnahmen,
– eine erhebliche Stärkung der Steuerkraft strukturschwacher Städte,
– die ungeschmälerte Erhaltung des finanziellen Bindegliedes zwischen der Wirtschaft
und ihren Hauptstandorten, den Städten,
87

– die uneingeschränkte Gewährleistung unverzichtbarer finanzieller
Handlungsspielräume durch das Hebesatzrecht bei der wirtschaftsbezogenen
Gemeindesteuer.
Änderungsvorschläge müssen ferner den Anforderungen des Art. 28, Abs. 2 GG
gerecht werden. Solange für die Reform der Gemeindefinanzverfassung kein
Vorschlag in Sicht ist, der den Anforderungen der Städte gerecht wird, erwartet die
Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände ein Festhalten an der
Gewerbesteuer. Unabhängig von der Frage, ob die Gewerbesteuer im Rahmen einer
Gemeindefinanzreform auf den Prüfstand kommt, müssen so bald wie möglich die
Missstände behoben werden, zu denen es durch mehrere Änderungsschritte der
vergangenen Jahre gekommen ist. Vor allem durch die Anhebung von Freibeträgen
hat sich die Gewerbesteuer immer mehr in die Richtung einer
Großbetriebssteuer entwickelt.
– So verzeichnet das Stadtsteueramt in Essen bei etwa 42.000 aktuell gemeldeten
Gewerbebetrieben nur etwa 6.300 Gewerbesteuerzahler, also nur 15 %.
– In Wuppertal beträgt dieser Anteil 16 %; die 10 größten Steuerzahler der
Bergischen Metropole entrichten 41 % des Vorauszahlungssolls.
– Selbst in der strukturell erheblich günstiger ausgerichteten Stadt Düsseldorf zahlen
von 30.335 angemeldeten Gewerbebetrieben nur 8.985 (29,6 %) diese Steuer, der
große „Rest“ von mehr als 21.000 Betrieben liegt unter den Freigrenzen. In der
Landeshauptstadt erbringen übrigens die 10 größten Steuerzahler mehr als 28 % des
Aufkommens und die 50 größten Steuerzahlen leisten rund 50 %.
Unter Berücksichtigung dieser Fakten bedarf es dringlich einer Verbreiterung der
Bemessungsgrundlage und einer Ausweitung des Kreises der Steuerpflichtigen,
um eine Verstetigung des Aufkommens zu erreichen und zugleich mehr
Steuergerechtigkeit zu erzielen.
Aus allen diesen Gründen kann man den folgenden Formulierungen des
Koalitionsvertrages der neuen Bundesregierung grundsätzlich zustimmen:
„Die Kommunalfinanzen müssen auch zukünftig auf einer soliden Basis stehen.
Die Fortentwicklung der Gewerbesteuer ist im zeitlichen und sachlichen
Zusammenhang mit der Fortentwicklung der Unternehmensbesteuerung zu
entscheiden. Unser Ziel ist eine wirtschaftsbezogene kommunale
Unternehmensbesteuerung mit Hebesatzrecht, die administrativ handhabbar ist, den
88

Kommunen insgesamt ein stetiges Aufkommen sichert, die interkommunale
Gerechtigkeit wahrt und keine Verschiebung der Finanzierung zu Lasten der
Arbeitnehmer vorsieht. Wir werden die Gewerbesteuer nur ersetzen, wenn für eine
Alternative hinreichend genaue Kenntnisse über die Verteilungsfolgen vorliegen.“
(Koalitionsvertrag CDU, CSU, SPD – 11.11.2005, B II 2.2)
2) Änderung des Solidarpakts: Angemessene Berücksichtigung der
Strukturschwäche westdeutscher Kommunen
In den bevorstehenden Beratungen zur Gemeindefinanzreform muss ein weiterer
Missstand kritisch geprüft und beseitigt werden, der sich zunehmend bei den
Leistungen der westdeutschen Kommunen für den Solidarpakt zeigt. Seit 1991
müssen die Kommunen des alten Bundesgebiets die erheblichen Transferleistungen
an die fünf neuen Bundesländer und Berlin mittragen. Die Leistungspflicht der
Kommunen bemisst sich nach der Gewerbesteuer und den Schlüsselzuweisungen.
Der Umfang der Belastung sei mit folgenden Beispielen verdeutlicht:
Im Haushaltsplan der Stadt Wuppertal sind unter „Fonds Deutsche Einheit“ für das
Jahr 2006 als „Anteil Gewerbesteuerumlage“ rund 14,5 Mio. € und als „Anteil
Schlüsselzuweisungen“ 1 Mio. €, zusammen also 24,5 Mio. € vorgesehen, obwohl die
Stadt für das Jahr 2005 einen Fehlbetrag von rund 520 Mio. € ausgewiesen hat,
wovon 343 Mio. als Altfehlbetrag und fast 177 Mio. als jahresbezogenes strukturelles
Defizit zu werten sind.
– Vgl. Anlage 8: „Entwicklung der strukturellen Fehlbeträge 1992 bis 2010“ der Stadt
Wuppertal –
Die Stadt Essen hat sich von 1991 bis 2005 mit insgesamt mehr als 420 Mio. € an
den Kosten der deutschen Einheit beteiligt, was mittelbar massiv zum Ansteigen des
Kassenkredits beigetragen hat. 128
Basis für die aufgrund des Einigungsvertrages von 1990 beschlossenen gewaltigen
Transferleistungen an die Länder im Osten Deutschlands waren die damalige
Situation mit den teilungsbedingten Sonderlasten aus dem starken infrastrukturellen
Nachholbedarf sowie die eklatanten Finanzkraftunterschiede der Länder und
128 Haushaltsrede 2005 des Stadtkämmerers Nieland vom 27.04.2005.
89

Kommunen in West und Ost. Die Ausgangslage hat sich seitdem erheblich verändert.
Inzwischen sind die Kommunen im Osten nicht mehr generell finanziell
schlechter strukturiert als die Kommunen im Westen. Dem Fraktionsvorsitzenden
der CDU im Düsseldorfer Landtag Helmut Stahl ist in der Wertung zuzustimmen, dass
es bei den Lebensverhältnissen in Deutschland nicht mehr vorrangig ein West-Ost-
Gefälle, sondern ein Süd-Nord-Gefälle gebe. Deshalb seien Änderungen am
Solidarpakt vorzunehmen, die Mittel müssten „so verteilt werden, dass sie dort
ankommen, wo die Not am größten ist“. 129 Mehrere Finanzdezernenten der Städte
haben sich in ähnlicher Weise geäußert, insbesondere nachdem sich die Stadt
Dresden durch den Verkauf ihres Wohnungsbestandes aller Schulden entledigt hatte.
Der Stuttgarter Stadtkämmerer Michael Föll hatte geäußert, dass die Grenzlinie
zwischen Arm und Reich längst nicht mehr entlang der einstigen innerdeutschen
Grenze zu ziehen sei; „wenn ein Fremder zunächst Dresden und dann Gelsenkirchen
besucht, ohne zu wissen, wo er ist, der hält doch Gelsenkirchen für die DDR“. 130 Der
Dortmunder Stadtkämmerer Pehlke forderte ein Nachdenken über die gegenwärtigen
Förderstrukturen in Deutschland. Es könne nicht angehen, dass wirtschaftlich
schwächere Städte zahlen müssen, die stärkeren aber kassierten. 131
In den anstehenden Beratungen zur Gemeindefinanzreform müssen die aktuellen
Gegebenheiten, aber auch die abzusehenden Entwicklungen beachtet werden. Ein
markantes Indiz für das starke Süd-Nord-Gefälle ist die Sozialhilfequote der Kreise
und kreisfreien Städte in Deutschland, wie sie der Studie „Sozialhilfe regional 2004“
des Statistischen Bundesamts zu entnehmen ist. 132 Das dieser Studie beigefügte
Kartenmaterial zeigt nicht nur für größere Teile der neuen Bundesländer, sondern
auch für Hamburg, Bremen, Niedersachsen und NRW größere Gebiete mit mehr als 4
% „Sozialhilfequote“, während solche Regionen in Bayern, Baden-Württemberg und
Rheinland-Pfalz und sogar für Sachsen und Thüringen in den Hintergrund treten. 133
Ein bedeutendes Indiz für die in den einzelnen kreisfreien Städten und Kreisen der
Bundesrepublik zu erwartende wirtschaftliche Entwicklung ist in den Prognosen
zum demographischen Wandel zu sehen. Hierzu ist vor allem an den von der
Bertelsmann Stiftung im Februar 2006 vorgelegten und eingehend begründeten
129
Westdeutsche Zeitung, 08.04.2006, S. 4.
130
Süddeutsche Zeitung, 30.03.06, S. 10.
131
Quelle wie vor.
132
DIE WELT, 24.03.2006, S. 4.
133
Als „Sozialhilfequote“ in diesem Sinne wird der „Anteil der Empfänger laufender Hilfe zum
Lebensunterhalt außerhalb von Einrichtungen an der Bevölkerung verstanden“.
90

„Wegweiser demographischer Wandel“ sowie die im März herausgebrachte Studie des
Berlin-Instituts für Bevölkerung und Entwicklung „Die demographische Lage der
Nation“ zu erinnern; vgl. dazu die ausführlichen Erläuterungen in Teil 1 d) 9.
Die maßgeblichen Verantwortlichen in Bundestag und Bundesrat sollten sich den
vorstehend geschilderten Fakten und Perspektiven nicht entziehen, sondern sich
aufgefordert sehen und verantwortlich fühlen, die entsprechenden Konsequenzen für
die notwendigen Änderungen der Gemeindefinanzverfassung zu ziehen.
3) Reduzierung der Zahl der Bundesländer
Die Große Koalition in Berlin hat die seltene Chance, auch Gesetzesvorhaben
anzupacken, zu deren erfolgreichem Zustandekommen besonders qualifizierte
Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat gegeben sein müssen. Die strukturelle
Neuordnung des Bundesgebietes mit dem Ziel einer deutlichen Reduzierung der
Zahl der Länder bedarf einer Zweidrittelmehrheit in beiden Häusern (Art. 79 GG). Sie
ist seit Jahrzehnten immer wieder mit guten Gründen gefordert worden.
Das Grundgesetz enthielt ursprünglich einen Passus, nach dem das Bundesgebiet
neu zu gliedern „ist“. Daraus wurde „aus politischen Gründen“ eine Kann-Bestimmung.
Art. 29 GG enthält inzwischen hohe Hürden für eine Umsetzung des früheren
Verfassungsauftrags. Notwendig ist danach ein Volksentscheid in den betroffenen
Ländern mit komplizierten und hohen Quoren. Wegen dieser Problematik wurde im
Jahre 1994 das Grundgesetz für die angestrebte Fusion von Berlin und Brandenburg
ergänzt, wodurch das Verfahren erleichtert werden sollte (Art. 118 a GG). Die geplante
Länderehe von Berlin und Brandenburg kam dennoch nicht zustande. Seitdem wird
eine föderale Neuordnung vor allem mit Blick auf die bevölkerungsschwachen und
finanziell stark belasteten neuen Länder immer wieder diskutiert. Das Grundgesetz
legt nach wie vor fest, dass zu gewährleisten sei, „dass die Länder nach Größe und
Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen können.“ Ferner
sollen landsmannschaftliche Verbundenheit, die geschichtlichen und kulturellen
Zusammenhänge, aber auch die wirtschaftliche Zweckmäßigkeit berücksichtigt
werden.
Zumindest beim ehrlichen Blick auf das Wort der notwendigen
„Leistungsfähigkeit“ der Länder müsste jede Debatte verstummen. Ohne die
übliche ganz massive Umverteilung im Länderfinanzausgleich wären neben den
91

neuen Bundesländern die Länder Bremen und Saarland längst am Ende aller
Möglichkeiten angekommen. Das belegt u. a. ein Gutachten von 2005, welches der
Stadtstaat Bremen zum Thema der Sanierungsmöglichkeiten für das Land in Auftrag
gegeben hatte. Eine der Kernthesen des Gutachtens lautete dahin, dass das Land
Bremen möglicherweise „nur als Teilglied eines größeren Staatengebildes“ der
andauernden Haushaltskrise entkommen könne. 134
Die vielen schwachen Länder, die ständig als Kostgänger der finanzstärkeren
Länder überleben, blockieren seit Jahrzehnten jeden vernünftigen Reformansatz.
Umso erstaunlicher ist es, dass Bundesverkehrsminister Tiefensee, der zugleich für
den „Aufbau Ost“ zuständig ist, im Dezember 2005 die drei Ostländer Sachsen-
Anhalt, Sachsen und Thüringen als „Fehlkonstruktion“ bezeichnete, die
„irrsinnig viel Geld kostet“. 135 Ähnlich überraschend und erfreulich ist es, wenn sich
der SPD-Spitzenpolitiker von Sachsen-Anhalt, Jens Bullerjahn, dafür einsetzt,
dass es künftig statt 16 nur noch 9 Bundesländer geben soll. 136 Schützenhilfe
bekam Bullerjahn vom Hamburger Bürgermeister Ole von Beust.
– Vgl. dazu die Karte zum Plan einer Neuordnung der Bundesländer in Anlage 9 –
Wichtige Argumente für eine starke Reduzierung der Zahl der Bundesländer seien
genannt:
– Die Unterschiede der Länder nach Einwohnerzahl und Fläche sind teilweise
extrem groß. Gemessen am Land Bremen (663.000 Einwohner) mit etwa 2/3 der
Einwohner der Stadt Köln oder mit dem Blick auf das Saarland (1.052.000 Ew.) könnte
es beispielsweise in NRW eine ganz erkleckliche Zahl von Bundesländern geben.
Selbst unter Berücksichtigung der historischen und landsmannschaftlichen
Verbundenheit wären es mindestens die „zwei Länder“ Rheinland und Westfalen, evtl.
dazu noch das „Land Lippe“.
– Die Stimmenverteilung im Bundesrat ist im Verhältnis zu den vertretenen
Einwohnern höchst unausgewogen, – ja beinahe als absurd zu bezeichnen. So
haben z. B. die fünf neuen Länder im Bundesrat gemeinsam 19 Stimmen, dagegen
verfügt NRW mit mehr Einwohnern lediglich über 6 Stimmen.
134 Vgl. Bericht in DIE WELT, 06.12.2005: „Neues Deutschland. Die deutsche Kleinstaaterei ist teuer
und ineffizient ...“.
135 Quelle wie vor.
136 Quelle wie vor.
92

– Es sind gewaltige Synergieeffekte zu erwarten. Die Einsparungen sollen nach
Expertenmeinung in einem nennenswerten zweistelligen Mrd.-Euro-Bereich liegen.
– Das Funktionieren des Bundesstaates dürfte erheblich vereinfacht werden.
– Die gesamtstaatliche Finanzverfassung ließe sich effektiver gestalten.
– Schließlich würden deutlich weniger Landtagswahlen durchzuführen sein, deren
bisherige Häufigkeit von Vertretern der Politik aus unterschiedlichsten Gründen oft
kritisiert wird.
Die sachlichen Argumente haben im Laufe der Zeit an Gewicht gewonnen. Im Übrigen
ist die in 16 Bundesländern verkörperte „Kleinstaaterei“ von der Geschichte längst
überholt. Der oft mit Recht kritisierte Bildungswirrwarr, die unnötig potenzierten
Sicherheitsrisiken und vor allem die überflüssigen gewaltigen Bürokratiekosten
erschweren die Zukunftsfähigkeit Deutschlands im Zeitalter von Europäisierung und
Globalisierung enorm.
Die kritisierte These vom „Durchregieren“ sollte umgemünzt werden in das Ziel einer
harmonischen Bewältigung dieser großen Herausforderung, die sich auf die Dauer
nicht nur im Blick auf die weitere innere Stabilisierung Europas sehr positiv für
Deutschland auswirken dürfte.
4) Verlängerung der Wahlperiode für den Bundestag auf 5 Jahre und Bündelung
der Landtagswahltermine
Eine Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat, die angesichts der
gegenwärtigen politischen Konstellation in Berlin erreichbar erscheint, ist auch für die
Verlängerung der Wahlperiode für den Bundestag auf 5 Jahre erforderlich. Eine
solche Verlängerung der Legislaturperiode ist seit einigen Monaten wieder in der
Diskussion. So haben der Bundestagspräsident Norbert Lammert (CDU) wie auch die
Bundestagsvizepräsidentin Susanne Kastner (SPD) sich dafür ausgesprochen, ab
2009 alle 5 Jahre zu wählen. 137 Dem Bundestagspräsidenten ist zuzustimmen, wenn
er darauf hinweist, dass sich die bisherige Praxis insbesondere für komplexe
Gesetzesvorlagen als zu kurz erweise, zumal „die Wahlkämpfe ja schon ein Jahr ihre
Schatten vorauswerfen“. 13 der 16 Bundesländer, aber auch Frankreich, Italien und
das EU-Parlament hätten gute Erfahrungen mit fünfjährigen Wahlperioden gemacht. 138
137 DIE WELT, 03.12.2005, „Vorstoß für Verlängerung der Wahlperiode kommt gut an“.
138 Quelle wie vor.
93

In seinem Kommentar „Gesetzgebung statt Wahlkampf“ analysiert Konrad Adam 139 die
bisherigen Erfahrungen zutreffend mit der Beschreibung, es seien tatsächlich ja nicht
4, sondern allenfalls 2 bis 3 Jahre, die dem Parlament für seine Hauptaufgabe, die
Gesetzgebung, zur Verfügung stünden; der Rest gehe für die Vorbereitung des
nächsten Wahlkampfes und die Erholung von den Wunden drauf, die der letzte
geschlagen habe. Der Bundestag könne daher nur gewinnen, wenn es ihm möglich
wäre, durch eine Ausweitung der wahlkampffreien Zone Zeit zu gewinnen, die er
am besten dazu nutzen würde, nicht mehr, sondern bessere Gesetze zu machen.
Obwohl es bei Landtagswahlen von der Natur der Sache her nicht um Bundespolitik
geht, wirken sich die Wahlkämpfe häufig ganz erheblich auf die Berliner Szene aus.
Eine terminliche Bündelung der – derzeit noch – 16 Landtagswahlen auf 3 oder 4
Wahltage innerhalb der Legislaturperiode des Bundestages würde ebenfalls zu
einer gewissen Entkrampfung der Bundespolitik beitragen und die häufig
mehrmonatigen und lähmenden Dauerwahlkampfzeiten beträchtlich eingrenzen.
Die Große Koalition wäre gut beraten, diese Chancen zu nutzen. Die Belohnung läge
in einer versachlichten Gesetzgebungstätigkeit und einer effizienteren
Regierungsarbeit und dadurch bedingt vermutlich auch in einer nicht unbedeutenden
Begrenzung der Kosten des staatlichen Handelns. Zugleich würde man der
allgemeinen Politikverdrossenheit entgegenwirken.
5) Begrenzung der Zahlungsverpflichtungen gegenüber der EU
Die innerstaatliche Finanzmasse in Deutschland wird durch die
Zahlungsverpflichtungen der Bundesrepublik gegenüber der Europäischen Union
(EU) maßgeblich beeinflusst. Falls eine spürbare Entlastung gelänge, würden
dadurch dem deutschen Fiskus viel erspart bleiben und die finanzwirtschaftliche
Konsolidierung der drei staatlichen Ebenen erheblich erleichtert. Deshalb ist ein Blick
hinter die Kulissen der politischen Gremien der EU lohnenswert. Der deutsche
Finanzierungsanteil am EU-Haushalt 140 lag im Jahr 2003 bei 23 %. Mit den jüngsten
Beschlüssen zur Finanzierung der Gemeinschaft konnte endlich die seit langem
gebotene Entlastung Deutschlands eingeleitet werden, indem der bisherige lediglich
139 DIE WELT; 02.12.2005.
140 Die für die EU genannten Zahlen sind Pressemitteilungen der EU entnommen und in der offiziellen
EU-Statistik – „Eurostat“ – zu finden.
94

politisch begründete Rabatt für Großbritannien (GB) modifiziert wurde. Die
Haushaltsbeiträge Deutschlands betrugen für 2005 immer noch rund 21,3 Mrd. €.
Deutschland bleibt überdies mit weitem Abstand der größte Nettozahler der EU,
obwohl die Konjunktur in der größten Volkswirtschaft der Gemeinschaft – im
Gegensatz zu einigen anderen Ländern – seit langem lahmt. Irland dagegen, das
derzeit über eine prosperierende Wirtschaft verfügt, erhält nach wie vor massive
Netto-Zuweisungen aus Brüssel. Im Jahr 2004 flossen per Saldo fast 1,6 Mrd. € auf
die grüne Insel, während der deutsche Fiskus netto rund 7,1 Mrd. € nach Brüssel
abführte.
Die Bemessung der Mitgliedsbeiträge richtet sich nach mehreren Kriterien, die zumeist
eine längere Geschichte aufweisen und für sich gesehen auch heute noch
nachvollziehbar sind. Zu hinterfragen sind jedoch die hohen Agrarsubventionen, die z.
B. die Netto-Leistungen Frankreichs erheblich begrenzen, und der verbleibende GB-
Rabatt. Die Verteilungssystematik ist deshalb stark anzuzweifeln. Die
Bundesregierung kann auf gewichtige Gründe verweisen und sollte sich auch in
Zukunft mit allen Mitteln für eine gerechtere Lastenverteilung innerhalb der weiter
wachsenden Gemeinschaft einsetzen. Bei diesen Bemühungen ist ein Blick in die
Realität der einzelnen Volkswirtschaften sehr hilfreich. Gemessen am
Bruttoinlandsprodukt (BIP) zählt z. B. das Nehmerland Irland weltweit zu den
reichsten Ländern. Im Jahr 2004 lag das BIP pro Kopf in Irland, beziffert in
Kaufkraftstandards, innerhalb der Gemeinschaft der 25 EU-Länder hinter dem
Ausnahmefall Luxemburg an zweiter Stelle und um 38 % über dem Durchschnitt,
wohingegen der „Hauptsponsor“ Deutschland den Durchschnitt lediglich um 9 %
überragte. Großbritannien lag um 17 % über dem Durchschnitt, hatte aber 2004
lediglich 2,8 Mrd. € netto aufzubringen.
Angesichts der aktuellen Ausdehnung der EU mit dem Beitritt von Ländern, die
überwiegend einen erheblichen Nachholbedarf geltend machen, kommt es auf die
richtige Weichenstellung, vor allem für die Förderung von Investitionen in jenen
Ländern an. So ist insbesondere zu fragen, ob es richtig und gegenüber den
Nettozahlern verantwortbar ist, dass in der Wirtschaftsförderung Privatinvestoren in
den neuen Mitgliedsländern massive Zahlungen für Investitionen erhalten, die
auch ohne diese Zulagen durchgeführt würden und sogar bereits wurden, weil z.
B. die Lohnkostendifferenz so eminent hoch ist, dass diese Differenz allein schon die
Investition lohnend macht.
95

Diese Zahlen und Fakten zeigen Missverhältnisse auf, die es – durchaus im Sinne
der großen Gemeinschaft – zu beheben gilt. Auch in anderer Weise nimmt die EU
zunehmend Einfluss auf das Gebaren aller staatlichen Ebenen in Deutschland, auch
auf jene der Kommunen. Schon der „Gemeindefinanzbericht 2000“ des Deutschen
Städtetags, jene wichtigste Veröffentlichung des Jahres des größten deutschen
kommunalen Spitzenverbandes, widmete sich aus gewichtigen Gründen dieser
Thematik. Der Titel jenes Berichtes lautete vor 5 Jahren „Städtische Finanzen im
Griff von EU, Bund und Ländern“. Der Leitartikel trug übrigens die Überschrift „Die
Reform der Gemeindefinanzen ist überfällig!“ Damals beklagte man „die
Wettbewerbspolitik der EU, mit ihren erheblichen finanziellen Auswirkungen, die umso
dramatischer sind, wenn der deutsche Gesetzgeber – wie bei der Liberalisierung des
Strommarktes – bei der Umsetzung in nationales Recht Optionen des EU-Rechts nicht
zu Gunsten der Städte nutzt. Die Liberalisierung im öffentlichen Personennahverkehr
und bei der Gasversorgung, Eingriffe in den Rechtsrahmen der Sparkassen werden
die Haushalte der Städte zusätzlich belasten“. Diese Befürchtungen haben sich
weitgehend bewahrheitet. Die Entwicklung wird vermutlich – nur schwer beeinflussbar
– in ähnlicher Weise weitergehen. Um so mehr sind die Verantwortlichen im Bund
dazu aufgerufen, die berechtigten deutschen Interessen innerhalb der EU
geltend zu machen.
b) Sonstige Empfehlungen an Landtag und Landesregierung in NRW
Die Aufgabenfülle der Kommunen als allzuständiger Körperschaften lässt sich
naturgemäß nicht abschließend beschreiben. Ebenso wenig erhebt diese Studie den
Anspruch, auch nur annähernd eine umfassende Darstellung von Denkansätzen
anzubieten, die dem Leitthema dienen. Eine kurze Übersicht soll zeigen, dass es viele
sonstige Wunschvorstellungen gibt, die gegenüber den Organen des Landes
geäußert werden könnten und die sich hinreichend begründen ließen.
96

1) Baldige und umfassende Umsetzung der Vorschläge aus dem Gutachten der
Expertenkommission
Dem Land ist vor allem zu wünschen, dass es sich selbst von den größten Problemen
befreien kann, was mittelbar auch den Kommunen dauerhaft zugute kommen würde.
An dieser Stelle soll einer der dazu geeigneten Schritte akzentuiert benannt werden.
An mehreren Stellen dieser Studie, u. a. in der Einleitung 141 , ist die von
Ministerpräsident Rüttgers berufene Expertenkommission angesprochen worden, die
in ihrem Abschlussbericht von November 2005 die Haushaltssituation des Landes
intensiv analysiert und die bisherige Haushalts- und Finanzpolitik als „völlig
inakzeptabel“ bewertet hat. Sie hat konkrete Sanierungsmöglichkeiten in
eindrucksvoller Größenordnung aufgezeigt, die nach ihrer Überzeugung in einer
gemeinsamen Kraftanstrengung von Landtag und Regierung innerhalb von 5 Jahren
realisiert werden können. Die Erwartung der Experten, das Land solle unmittelbar
die Umsetzung der vorgeschlagenen Maßnahmen einleiten, ist mit allem
Nachdruck zu unterstreichen. Der Schwerpunkt der Lösungsansätze liegt beim
Personalabbau; hier sollte das Land das Beispiel der Kommunen im Auge haben, die
seit vielen Jahren auf diesem Sektor trotz aller damit verbundenen Probleme
nachhaltige Kosteneffekte erzielt haben (vgl. dazu besonders oben S. 11, 12).
-Vgl. dazu Anlage 10 „Kommunaler Personalabbau in Ost und West“ (1992 bis 2003)-
2) Grundlegende Reform der Struktur des Gemeindefinanzausgleichs
Bei der Untersuchung mehrerer Problembereiche hat sich herausgestellt, dass die
finanzielle Situation der Kommunen unterschiedlich dramatisch ist. Unter anderem im
Zusammenhang mit der Übersicht über die Notwendigkeit von
Haushaltssicherungskonzepten wurde deutlich, dass die gravierenden Probleme vor
allem die großen Städte belasten und sich von den 23 kreisfreien Städten 20 in der
Haushaltssicherung befinden. In jenem Zusammenhang wurde festgestellt, dass der
Trend zu gewaltigen Haushaltsproblemen überwiegend mit der Einwohnerzahl der
141 Dort S. 4; vgl. ferner die Ausführungen auf den Seiten 11 ff und 20.
97

Städte steigt, was als sehr auffälliges Indiz für Strukturfehler in den
Gemeindefinanzierungsgesetzen gewertet werden kann.
Die bekannteste Ausnahme von der angesprochenen Regel ist Düsseldorf, wofür es
gute Gründe gibt: Landeshauptstadt mit einer entsprechenden Fülle von Institutionen
und Betrieben sowie Arbeitsplätzen im tertiären Bereich, darunter 176 Instituten und
Repräsentanzen in- und ausländischer Kreditinstitute 142 ; bekannter Gewerbestandort
der Rhein-Schiene; wirtschaftlicher Schwerpunkt mit optimaler Infrastruktur und
internationaler Ausrichtung; Steuerkraftstärke über Jahrzehnte hinweg und dadurch
weniger Kreditbedarf. Oberbürgermeister Erwin bezeichnete in seiner Etatrede zum
Haushalt 2006 die Stadt Düsseldorf als „die produktivste und wachstumsstärkste
Großstadt Deutschlands“ und „Deutschlands Wirtschaftsmetropole Nummer Eins.“ 143
Besonderheiten galten oder gelten für einzelne andere Städte wie Leverkusen mit dem
Hauptsitz eines großen Chemie-Konzerns, Münster mit einer traditionell günstigen
Struktur oder Bonn mit dem Spezifikum als früherer Bundeshauptstadt und jetziger
Bundesstadt, was auch in Sonderzuweisungen zum Ausdruck kam und noch kommt.
Auf der anderen Seite stehen äußerst struktur- und steuerschwache Städte mit
den bekannten Problemen, die sich u. a. aus dem andauernden industriellen
Umbruch, der Arbeitslosigkeit und dem Bevölkerungsschwund ergeben; diese
Nachteile werden offenbar auch durch den kommunalen Finanzausgleich nicht
annähernd egalisiert. Das wurde bereits bei der kritischen Überprüfung der
gegenwärtigen Struktur des Solidarpakts angesprochen; auf jene Ausführungen (vgl.
Teil 3 a) 2) darf deshalb verwiesen werden.
Der Landesregierung ist dringend zu raten, das gegenwärtige System des
Finanzausgleichs vom Grunde her zu überprüfen und sich dazu des Rates von
Experten zu bedienen. Bei diesen Reformüberlegungen sollten auch die seit kurzem
vorliegenden Gutachten zum demographischen Wandel sowie zur Perspektive der
wirtschaftlichen Entwicklung, wie sie in Teil 1 d) 9) behandelt worden sind, gebührend
Berücksichtigung finden. Hierzu gelten im Übrigen die Kriterien und Empfehlungen,
wie sie zum Themenbereich der „Gemeindefinanzreform auf Bundesebene“ mit
eingehender Begründung aufgelistet worden sind (vgl. Teil 3 a) 1), in entsprechender
Weise.
142 Gemeinsame Stellungnahme der kommunalen Spitzenverbände und der beiden Sparkassen- und
Giroverbände zur Reform des Sparkassenrechts in NRW vom 18.01.2006.
143 Rede zur Vorlage des Haushaltsplanentwurfs 2006 vom 01.09.2005.
98

3) Keine Begrenzung der Möglichkeiten zur wirtschaftlichen Betätigung der
Kommunen
Das Land sollte den Kommunen die möglichen und nötigen Hilfen zur Selbsthilfe
gewähren und deshalb davon ablassen, durch politisch oder ideologisch begründete
Reformansätze eingespielte und erfolgreiche Verwaltungspraktiken zu erschweren. Zu
den bewährten Arten der Aufgabenerfüllung zählt seit Jahrzehnten die ausdrücklich
von der Gemeindeordnung zugelassene Form der wirtschaftlichen Betätigung.
Die Landesregierung plant offenbar eine Änderung der maßgeblichen Vorschrift – §
107 GO NRW – in dem Sinne, dass sich Kommunen zur Erfüllung ihrer Aufgaben nur
noch dann wirtschaftlich betätigen dürfen, wenn ein „dringender öffentlicher Zweck die
Betätigung erfordert und der öffentliche Zweck durch private Unternehmen nicht
ebenso gut und wirtschaftlich erfüllt werden kann. Diese Verschärfung würde
bedeuten, dass sich die Städte im Gegensatz zu heute nur noch dann wirtschaftlich
betätigen dürfen, wenn kein privater Dritter tätig werden kann oder will“, wie es der
Bonner Stadtkämmerer Ludger Sander in seiner Etatrede zum Entwurf des
Doppelhaushalts 2006 / 2007 am 02. Februar 2006 zutreffend herausgestellt hat; er
verwies insbesondere darauf, dass das Grundgesetz weder der öffentlichen Hand
noch den Privaten den Vorzug gibt. 144 Sollte es bei einer solchen Zielsetzung des
Landesgesetzgebers bleiben, so könnte das erhebliche Konsequenzen für die
Kommunen haben, die sich seit Jahrzehnten in großem Umfang und sehr
erfolgreich der Möglichkeiten bedienen, die mit einer „Teilnahme am
Wirtschaftsleben“ verbunden sind. Soweit es darum geht, dass die Kommunen mit
unrentablen Regiebetrieben dem Mittelstand Konkurrenz machen, ist der politisch
begründete Reformansatz nachvollziehbar. Was aber die städtischen Unternehmen
der Wohnungswirtschaft, der Versorgung, des Verkehrs oder der Energie angeht, wird
das sogar von berufenen Repräsentanten des Mittelstands anders gesehen. Unter
dem Absender „Handwerk aktiv – Offizielles Forum der Kreishandwerkerschaft Köln,
Unternehmensverband KölnHandwerk“ hat sich der Kölner Kreishandwerksmeister
Bonjean in einem offenen Brief an die Landesregierung NRW gewandt und
ausgeführt, die stadtnahen Konzerne für Wohnung, Verkehr, Energie und
Telekommunikation seien „ein unverzichtbares Element, sich vor an der Region
144 Der Bonner Stadtkämmerer Prof. Dr. Ludger Sander ist zugleich Vorsitzender der „Vereinigung der
Finanzdezernenten kreisfreier Städte der Rheinprovinz“.
99

nicht interessierten Monopolisten zu schützen“. Man solle deshalb die Pläne über
eine Neudefinition von § 107 GO aufgeben, weil das die Großkonzerne stärke und
Markt sowie Mittelstand zum Nachteil der Verbraucher vernichte. Aus allen diesen
Gründen muss das Land die kommunalen Spitzenverbände rechtzeitig in den
Abwägungsprozess einbinden, falls man überhaupt an dem Reformansatz festhalten
will.
4) Verwaltungsstrukturreform des Landes NRW mit den Kommunen, nicht gegen
sie
Die neue Landesregierung hat sich mit einer tiefgreifenden Verwaltungsstrukturreform
viel vorgenommen. Im Koalitionsvertrag von CDU und FDP ist die Richtung dazu
vorgegeben. Ziel ist es danach, „die Verwaltung des Landes zu verschlanken, bisher
unübersichtliche Kompetenzen zu entflechten, Transparenz und
Ergebnisverantwortung im Verwaltungshandeln zu erhöhen.“ Konsequent soll
überprüft werden, „welche Aufgaben der Staat weiterhin wahrnehmen muss, welche
entfallen, welche privatisiert und vor allem welche Aufgaben unter Wahrung des
Konnexitätsprinzips kommunalisiert werden können.“ 145 Durch den bevorstehenden
Änderungsprozess werden die Kommunen somit ausdrücklich tangiert, sie sind
deshalb am Verfahren vorrangig zu beteiligen.
Die grundsätzliche Absicht einer wirkungsvollen Reform der Landesverwaltung ist
auch aus Sicht der Kommunen sehr zu begrüßen. Zu erwarten sind enorme
Verbesserungen der Effizienz und Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns.
Daraus resultieren wünschenswerte Vorteile für die Bürger, die nach
jahrzehntelangen Erfahrungen mit dem als „geldgierig“ bewerteten Staat diesem nicht
mehr so viel Geld anvertrauen wollen. Die Entlastung des Landeshaushalts kann
zudem den gewohnten finanziellen Druck des Landes auf die kommunale Ebene
abmildern. Die in Jahrzehnten gewachsene unübersichtliche Kompetenzbreite mit
einer Fülle von Landesbehörden und Einrichtungen ist radikal in Frage zu stellen.
Eine grundlegende Neuorganisation und Modernisierung der Landesverwaltung sollte
sich an den Grundsätzen der Koalitionsvereinbarung und der Regierungserklärung
des Ministerpräsidenten orientieren; danach verpflichtet sich die neue Regierung u. a.
100
dem Grundsatz der Subsidiarität und zur Stärkung der kommunalen

Selbstverwaltung. 146 Innenminister Dr. Ingo Wolf hat Anfang April 2006 die geplante
„Privatisierung staatlicher Aufgaben“ wie folgt begründet: „Der Staat muss sich auf
seine Kernaufgaben konzentrieren. Nordrhein-Westfalen kann sich bei einer
Schuldenlast von über 112 Mrd. € einen Staatsapparat mit über 400.000
Beschäftigten in über 800 Behörden und Einrichtungen nicht mehr leisten.“ 147
Die genannten Zahlen der Beschäftigten sowie der Behörden und Einrichtungen
lassen den Umfang und die Umsetzungsprobleme der bevorstehenden Maßnahmen
erahnen. Es geht dabei nicht nur um den parlamentarischen Entscheidungsprozeß,
sondern vorab u. a. um die notwendige Bestandserhebung, die Entwicklung und
Prüfung von Lösungsalternativen, die Beteiligung der Betroffenen, darunter die
Abstimmung mit kommunalen Institutionen, die zur Übernahme von Aufgaben in
Betracht kommen.
Es wäre vermessen, im Rahmen einer Studie zur kommunalen Finanzkrise zugleich
ein Lösungskonzept für ein derart anspruchsvolles Vorhaben zu entwickeln. Das
könnte nur in einem umfassenden speziellen Gutachten geschehen, im Rahmen
dessen die große Zahl der betroffenen Institutionen und Personalkörper angemessen
angehört und die Positionen der zu prüfenden Landeseinrichtungen einerseits und der
denkbaren neuen Aufgabenträger andererseits abgeprüft werden müssten. Überdies
ist die Sammlung der zur Frage der Verwaltungsstrukturreform in den letzten Jahren
ergangenen Gutachten beachtlich und umfangreich. Zu verweisen ist ferner auf
Vorschläge für einzelne Aufgabenbereiche.
Eine der aktuellsten Ausarbeitungen ist der „Strukturvorschlag der Region
Ostwestfalen-Lippe (OWL) für die Umweltverwaltung in NRW“ vom 06. März 2006.
Dieses Gutachten ist eine Gemeinschaftsleistung der Bezirksregierung, der kreisfreien
Städte und Kreise, der Industrie- und Handelskammern, der zuständigen
Handwerkskammer sowie der OWL Marketing GmbH. Die Region OWL hat sich darin
auf einen Vorschlag verständigt, der sich zunächst auf die Umweltverwaltung
konzentriert, und diesen als „tragfähige und vor allem effiziente Lösung“ bezeichnet,
die für das ganze Land Geltung finden könne. Mit diesem Strukturvorschlag werden
insbesondere die zersplitterten Zuständigkeiten zwischen den Kreisen und kreisfreien
Städten, den Staatlichen Umweltämtern und der jeweiligen Bezirksregierung sowie
145
Koalitionsvereinbarung von CDU und FDP vom 16.06.2005, Teil I., Abschnitt „Weniger Staat – mehr
Selbstbestimmung“.
146
Quelle wie vor; vgl. auch Regierungserklärung von Ministerpräsident Rüttgers vom 13.07.2005,
Abschnitt II.
147
Mitteilung des Innenministeriums zur Sitzung des Landeskabinetts vom 04. April 2006.
101

den sonstigen Dienststellen des Landes beseitigt. Im Ergebnis sind danach
unterhalb des Ministeriums nur noch zwei Ebenen umfassend zuständig: die
staatliche Mittelebene und die Kreise bzw. kreisfreien Städte. Die operativen Aufgaben
aus den Bereichen der Staatlichen Umweltämter und der Bezirksregierungen als
Obere Wasserbehörden, im Abfallrecht, im Bodenschutzrecht und als Höhere
Landschaftsbehörden sollen grundsätzlich den Kreisen bzw. den kreisfreien Städten
zugeordnet werden.
In die gleiche Richtung zielt ein Positionspapier des Landkreistages NRW zum
Thema „Modernisierung der Umweltverwaltung des Landes NRW“ vom 14.
Februar 2006.
Diese beiden Empfehlungen wurden zwar für ein spezielles Aufgabengebiet
entwickelt; sie zeigen exemplarisch auf, wie wichtig eine „Flurbereinigung“ der
zersplitterten Kompetenzen ist. Vor allem das OWL-Modell stellt Lösungsansätze
vor, die sich im Prinzip auf andere Aufgabenbereiche übertragen lassen und für das
ganze Land fortentwickelt werden sollten.
Mit Blick auf die vorliegenden Gutachten zur Reform der staatlichen und kommunalen
Kompetenzen sind die nachfolgenden Hinweise lediglich als eine kaum gewichtete
Auswahl von Anmerkungen, Überlegungen und Fragestellungen zu verstehen.
Die kommunalen Spitzenverbände haben sich im Laufe der Zeit wiederholt zum
Komplex der „Privatisierung und Kommunalisierung staatlicher Aufgaben“ geäußert.
Stellvertretend sei eine besonders bedeutsame Stellungnahme in Erinnerung gerufen:
Bereits im Jahre 1999 hat der Städtetag NRW das Land aufgefordert, „die eigene
Verwaltung durchgreifend zu modernisieren und zu verschlanken und damit deren
Effizienz spürbar zu erhöhen.“ 148 Bei dieser Gelegenheit hat der Städtetag dem Land
völlig zu Recht empfohlen, sich bei der angemahnten Verwaltungsreform die
vielfältigen Impulse und Erfahrungen der Städte in dem bei ihnen seit vielen Jahren
betriebenen Reformprozess zunutze zu machen. Zugleich hat der Landesvorstand des
Städtetages NRW damals „Leitlinien zur Verwaltungsstrukturreform“ beschlossen,
an die auszugsweise erinnert werden soll, da sie nach wie vor überzeugende
Hinweise enthalten und darüber hinaus auch inhaltlich im beiderseitigen Interesse von
Land und Kommunen liegen:
148 Erklärung des Landesvorstands des ST NRW vom 20.01.1999.
102

– Die staatlichen Mittelbehörden, also die Bezirksregierungen, sollten auf ihre originär
staatlichen Aufgaben begrenzt werden. Ihre Bündelungsfunktionen sollten durch
Abbau und Eingliederung von staatlichen Sonderverwaltungen gestärkt werden.
– Die Landesober-, Landesunter- und Sonderbehörden sollten aufgelöst und in den
übrigen Behördenkörper des Landes oder der kommunalen Selbstverwaltung
eingegliedert werden. Das gelte z. B. für die staatlichen Umweltämter.
– Auf neue staatliche Sonderbehörden sollte verzichtet werden.
– Eine regionale Wahrnehmung von überwiegend kommunal geprägten Aufgaben
durch das Land solle entfallen.
– Bei Aufgabenverlagerungen auf die kommunale Ebene müsse das Prinzip der
Konnexität von Aufgaben- und Finanzzuweisung beachtet werden.
– Bei der Neuzuweisung von Aufgaben sollten die beiden Landschaftsverbände
berücksichtigt werden, da sie eine für die Städte wichtige Bündelungs- und
Ausgleichsfunktion zur Erfüllung überörtlicher kommunaler Aufgaben wahrnähmen
und zugleich eine größere Professionalität bei der Aufgabenerfüllung sicherten und
eine gerechte Lastenverteilung unter den Städten und Gemeinden im Land
ermöglichten.
Die Kernaussagen in den Erklärungen der neuen Landesregierung einerseits und
der zitierten Position der Städte und Gemeinden von 1999 sind in vielen Teilen
deckungsgleich. Das lässt darauf hoffen, dass die Reformbemühungen gute
Ergebnisse zeitigen können; es schließt dennoch erhebliche Divergenzen im Detail
nicht aus. Unabhängig davon stellen sich aus aktuellem Anlass viele Fragen, was an
einzelnen Beispielen verdeutlicht werden soll:
– Ist die politische Festlegung auf „drei Regionalpräsidien für das Rheinland, das
Ruhrgebiet und Westfalen“ sachgerecht und zukunftsweisend?
Diese Aussage suggeriert, als gebe es die „drei Landesteile Rheinland, Westfalen und
Ruhrgebiet“, wohingegen das Ruhrgebiet etwa je zur Hälfte zu einem der beiden
Landesteile zählt. Eine korrekte Formulierung hätte lauten sollen: Ruhrgebiet, Rest-
Rheinland, Rest-Westfalen.
Der Verwaltungsrechtsexperte Professor Janbernd Oebbecke hat sich in einem
Grundsatzreferat 149 zu dem Plan, das Ruhrgebiet zu einer Verwaltungsregion
zusammenzufassen, sehr kritisch geäußert. Er hat darauf verwiesen, es würden
103
zwar Schnittstellen verschoben, aber nicht abgeschafft. „Ob die neue

Verwaltungsgrenze zwischen den Städten Düsseldorf und Duisburg oder die alte
zwischen Essen und Gelsenkirchen oder Bochum problematischer ist, muss man sich
sorgfältig überlegen.“ Gerade die Verzahnung des Ruhrgebietes mit dem übrigen Land
in den drei Bezirken Arnsberg, Düsseldorf und Münster und in den beiden
Landschaftsverbänden habe seit Jahrzehnten dazu beigetragen, dass es nicht zu
scharfen regionalen Gegensätzen im Lande gekommen sei. Im übrigen erinnerte er
daran, dass die heutige Struktur der mittleren Verwaltungsebene in der ersten Hälfte
des 19. Jahrhunderts entstanden sei. Damals seien Informationen per Postkutsche
und im schnellsten Fall zu Pferde transportiert worden. Die Preußen hätten die
damaligen Kreise „so zugeschnitten, dass der Landrat an einem Tag jeden Ort
erreichen konnte und noch wieder nach Hause kam.“ Da die Staatsregierung in Berlin
gesessen habe, habe man damals „entscheidungsfähige Statthalter in der Fläche“
benötigt. Heute stelle sich die Frage, ob man überhaupt noch Mittelinstanzen
brauche.
– Ist die Orientierung auf das Ruhrgebiet, dessen ursprüngliche wirtschaftlich große
Bedeutung auf den reichen Steinkohlevorräten beruhte, nach der weitgehenden
Beendigung des Abbaus und der Nutzung der heimischen Kohle der sachgerechte
Anknüpfungspunkt für eine in die Zukunft gerichtete Verwaltungsgliederung? Ist es
sachdienlich, Xanten oder Hamminkeln einerseits und Fröndenberg am Tor zum
Sauerland andererseits dem „Revier“ als früherer Industrieregion von Kohle und Stahl
zuzuordnen? Wie ist dann die Region Remscheid / Solingen zu beurteilen, in der
heute mehr Stahl verarbeitet wird als in vielen Ruhrgebietsstädten? Wenn der
industrielle Strukturwandel als Kriterium gesehen wird, wie ist es dann z. B. mit dem
industriellen Strukturwandel im bergischen Städtedreieck oder im Raum Krefeld /
Mönchengladbach?
– Zu den Gebietsgrenzen des Ruhrgebiets vgl. die Karte des Regionalverbands Ruhr;
Anlage 11 –
– Würde die „Dreierlösung“ zu einem sachlich nicht vertretbaren starken
Ungleichgewicht der Wirtschaftskraft in den neuen Regierungsbezirken führen,
wie das der Düsseldorfer Regierungspräsident Jürgen Büssow befürchtet?
149 Vortrag auf der Personalversammlung der Bezirksregierung Düsseldorf am 04.12.2003 „Zum Stand
der Diskussion über die Verwaltungsreform in NRW“.
104

Büssow hatte erklärt, dass Bruttoinlandsprodukt (BIP) des Ruhrgebiets mit etwa 118
Mrd. € betrage knapp 26 % des Landes, das BIP in dem vorgeschlagenen Bezirk
Rheinland würde dagegen mit etwa 218 Mrd. € fast 48 % des Landes betragen. 150
– Ist die traditionelle Bindung der Menschen als Rheinländer oder Westfalen an
diese historisch gewachsenen Landesteile weniger von Bedeutung als die fast
abgeschlossene Periode von „Kohle und Stahl“ im Ruhrgebiet?
– Müssen die mit ihren Wurzeln weit ins 19. Jahrhundert zurückreichenden
Landschaftsverbände in ihrer traditionellen räumlichen Zuordnung von ihrem
gebietsmäßigen Zuschnitt her in Frage gestellt oder nicht eher vom Grunde her
gestärkt werden?
Die beiden Landschaftsverbände haben in speziellen Erklärungen zur
Verwaltungsstrukturreform ausführlich Stellung genommen, deren Notwendigkeit
ausdrücklich und nachhaltig bestätigt und sich zur kooperativen Mitwirkung am
Reformprozess angeboten.
Der Landschaftsverband Rheinland (LVR) hat in einem „Standpunktepapier“ zur
Verwaltungsstrukturreform in Lande überzeugend darauf hingewiesen, dass es auf der
kommunalen Ebene keine Mehrstufigkeit gebe, während die staatliche Ebene recht
kompliziert dreistufig organisiert sei. Die kreisangehörigen Gemeinden, die Kreise, die
kreisfreien Städte und die Landschaftsverbände erfüllten ihre kommunalen Aufgaben
in jeweiliger Zuständigkeit, wobei es kein Unter- und Überordnungsverhältnis gebe.
Die beiden Landschaftsverbände übernähmen für ihre Mitgliedskörperschaften
wichtige Bündelungs- und Ausgleichsfunktionen bei der Erfüllung überörtlicher
Aufgaben, die von diesen sinnvollerweise nicht selbst erbracht würden, weil es deren
Verwaltungskraft übersteigen würde. Sie könnten eine hohe Professionalität bei der
Aufgabenerfüllung zusichern und einen Interessen- und Finanzausgleich zwischen
den Mitgliedskörperschaften gewährleisten. Die kommunale Selbstverwaltung bleibe
auf jeden Fall gewahrt, die demokratische Legitimation sei vorhanden.
Obwohl es sich bei diesen Ausführungen um eine Art Selbsteinschätzung handelt,
lässt sich deren Richtigkeit aufgrund jahrzehntelanger Erfahrungen im Prinzip
bestätigen. Das gilt ebenso für die deutlichen Hinweise des Schwesterverbandes in
Münster.
150 Westdeutsche Zeitung, 04.04.2006.
105

Der Landschaftsverband Westfalen-Lippe (LWL) hat sich in einer Resolution bei
der neuen Landesregierung zu Wort gemeldet. 151 Er erwartet, „dass durch die
dringend notwendige Reform der Verwaltungsstrukturen die Einheit Westfalens nicht
zerschlagen wird. Das westfälische Ruhrgebiet gehört zu Westfalen. Aus Westfalen
darf kein Restfalen werden. Der LWL ist Klammer und Interessenvertreter für
Westfalen. Er stiftet Identität und Zusammengehörigkeit für einen historisch
gewachsenen Raum, der sich über gemeinsame Kultur, Sprache, Lebensart und
Brauchtum definiert.“
Es ist zu hoffen, dass in den kommenden Beratungs- und Entscheidungsprozessen
die Repräsentanten der Städte und Kreise sowie der Landschaftsverbände Gehör
finden und im sachlichen Miteinander von Land und Kommunen zukunftsträchtige
Lösungen gefunden werden. Auf keinen Fall dürfen ohne Beteiligung der betroffenen
Körperschaften unumkehrbare Präjudizien für die kommunale Ebene geschaffen
werden, was insbesondere der Landschaftsverband Rheinland anmahnt. Gerade die
Gemeinden, Städte und Gemeindeverbände müssten selbst entscheiden
können, wie sie ihre örtlichen, regionalen und überörtlichen Aufgaben
organisieren und mit demokratischer Legitimation ausgestalten wollen. Dieses Recht
stehe ihnen aufgrund der verfassungsmäßig zugesicherten Selbstverwaltungsgarantie
zu. 152
Während bei allen genannten kommunalen Gebietskörperschaften die Zuständigkeiten
und vor allem die Kompetenzen der Selbstverwaltung transparent sind, sind die
allermeisten Behörden und Einrichtungen des Landes „weit weg“ von jeder
parlamentarischen Kontrolle. Auch diese Tatsache sollten sich die Vertreter der
Landesregierung zu Herzen nehmen, zumal sie sich sowohl im Koalitionsvertrag als
auch in der Regierungserklärung ausdrücklich auf mehr Selbstbestimmung und das
Prinzip der Selbstverwaltung festgelegt haben. Zumindest in ähnlicher Weise gilt das
für den Landtag, der in seiner Kontrollfunktion gegenüber einer unübersehbaren
Zahl von Landeseinrichtungen aller Art völlig überfordert ist.
Erste Umsetzungsschritte auf dem Weg zu einer modernisierten Landesverwaltung
sind inzwischen erkennbar. In einer Rede anlässlich des Politischen Forums Ruhr am
151 Einstimmiger Beschluss der Mitglieder des LWL-Landschaftsausschusses vom 03.11.2005.
106

07. Februar 2006 in Essen hat Ministerpräsident Jürgen Rüttgers wörtlich erklärt:
„Wir modernisieren die öffentliche Verwaltung. Unsere Bilanz nach 7 Monaten: jeden
Monat eine Behörde weniger.“
Diese „Erfolgsmeldung“ ist am Ausgangspunkt zu messen, das sind etwa 700
Behörden. Das Innenministerium geht intern von 687 Landesbehörden (Stand Anfang
März 2006) aus. Der Innenminister nannte öffentlich mehrfach „800 Behörden und
Einrichtungen“. Eine wenig übersichtliche und kaum nachprüfbare Zahl von
Beteiligungen kommt hinzu. 153 Wenn von rund 700 Landesbehörden innerhalb von
7 Monaten 7 Behörden weggefallen sind, stößt das Land damit vom Promille-
Bereich in den Prozent-Bereich vor. Und wenn es mit dem Effekt von einer Behörde
je Monat so weitergehen sollte, würde es bei gleichbleibendem „Tempo“ rund 30
Jahre dauern, um die als allzu groß bezeichnete Zahl lediglich zu halbieren.
Es bleibt also noch viel zu tun. Alle Beteiligten sollten diese große und für das Land,
die Kommunen und vor allem für die Bürger wichtige Aufgabe gemeinsam angehen
– unter Beachtung sachlicher Kriterien und unter Zurückhaltung mit ideologischen
Festlegungen. Das Land sollte die beabsichtigte Verwaltungsstrukturreform zügig und
energisch betreiben und die Kommunen rechtzeitig und angemessen an der
Neuzuordnung der Aufgaben beteiligen.
c) Verwertung „mittelbaren Vermögens“ der Kommunen: Veräußerung von
Sparkassen und Provinzial Versicherungen zugunsten der Kommunen ermöglichen?
Die Finanznot der Kommunen führt schließlich dazu, beim Nachsinnen über
Hilfsmöglichkeiten noch mehr Tabus in Frage zu stellen. Wenn alles auf den Prüfstand
zu stellen ist, fällt der kritische Blick auch auf Vermögenswerte, die wegen der
historischen Zusammenhänge zumindest gedanklich den Kommunen zugeordnet
werden können – die Stadt- und Kreissparkassen einschließlich ihrer Beteiligungen an
den beiden Provinzial Versicherungen.
Es ist nicht zu bestreiten, dass die Sparkassen beträchtliche Vermögenswerte
darstellen. Bei einer Bewertung sind schließlich auch die mittelbaren Anteile der
Sparkassen mit zu beachten: Die beiden Sparkassen- und Giroverbände in NRW,
152 Quelle: o. g. „Standpunktepapier“.
153 Vgl. dazu den „Beteiligungsbericht der Landesregierung Nordrhein-Westfalen für das Jahr 2003“,
erstellt mit Redaktionsschluss von April 2005.
107

deren Mitglieder die Sparkassen sind, halten u. a. namhafte Anteile an der WestLB
und den beiden Provinzial Versicherungen.
Der Rheinische Sparkassen- und Giroverband (RSGV) und der Westfälisch-Lippische
Sparkassen- und Giroverband (WLSGV) sind mit je 25,475 % Anteilseigner und damit
zusammen Mehrheitseigentümer der WestLB AG. Ähnlich stark sind diese beiden
Verbände an den Provinzial Versicherungen beteiligt. Während die Provinzial
Rheinland (Sitz Düsseldorf) Regionalanbieter für den rheinischen Teil des Landes
sowie die Regierungsbezirke Tier und Koblenz ist, hat sich die bisherige Westfälische
Provinzial (Sitz Münster) über ihr bisheriges Geschäftsgebiet Westfalen-Lippe hinaus
nach Norddeutschland orientiert; sie fusionierte zum 01.01. 2005 mit der Provinzial
Nord (Sitz Kiel) zur neuen „Provinzial NordWest“. Gewährträger der Provinzial
Rheinland Holding ist der RSGV mit 34 %. Eigentümer der Provinzial NordWest
Holding ist der WLSGV mit 40 %.
Angesichts dieser Fakten lässt sich ausmalen, dass die Sparkassen in NRW
einschließlich ihrer mittelbaren Anteile an der WestLB AG und den Provinzial
Versicherungen einen Vermögenswert von etlichen Milliarden € ausmachen.
Auf den ersten Blick ist es daher verständlich, dass sich u. a. einige
Oberbürgermeister im Lande mit der Frage beschäftigen, wie ein Weg gefunden
werden kann, um diese „mittelbaren Werte der Kommunen zugunsten des städtischen
Haushalts zu realisieren“.
Bei der weitaus überwiegenden Zahl der Sparkassen handelt es sich um
Einrichtungen von Kommunen, vornehmlich also von Städten und Kreisen; sie sind
rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts (vgl. § 2 Sparkassengesetz NRW,
nachfolgend: SpkG NW). Daneben bestehen eine Reihe freier Sparkassen, die keine
Bindung an eine Kommune haben und in anderer Rechtsform organisiert sind wie die
als Aktiengesellschaft geführten Sparkassen in den Hansestädten Hamburg, Bremen
und Lübeck sowie in Frankfurt am Main. Diese Unterschiede resultieren aus der
historischen Entwicklung der Institute.
Bei der Frage nach einer „Privatisierung“ öffentlich-rechtlicher Sparkassen sind
die Besonderheiten der kommunal angebundenen Institute zu klären.
Sparkassen haben in der Regel im gesamten Verlauf ihrer Entwicklung von ihren
Trägern kein Stammkapital erhalten, wohl aber im Laufe der Jahrzehnte aus den
Gewinnen Eigenkapital gebildet. Ein Verkauf durch Veräußerung von Stammkapital
108

scheidet deshalb aus. Zudem können die Städte und Landkreise nach der
gegenwärtigen Rechtslage in NRW nicht über „ihre“ Sparkassen frei verfügen; die
rechtliche Situation ist in den anderen Bundesländern zu diesem Punkt weitgehend
identisch. Die Kommunen waren bis Juli 2005 „Gewährträger“ ihrer Sparkassen; das
ist jedoch nicht gleichbedeutend mit der Position von Eigentümern. Die Beantwortung
der Rechtsfrage, wem z. B. eine Stadtsparkasse gehöre, ist im Laufe der Jahrzehnte
nicht einheitlich beantwortet worden. In den Sparkassengesetzen der Bundesländer ist
diese Frage gesetzlich nicht ausdrücklich geklärt. Man wird die Auffassung vertreten
können, die Gemeinden seien „de facto“ Eigentümer der örtlichen Sparkasse. Dafür
sprechen Indizien in den Sparkassengesetzen, auch im Sparkassengesetz NRW, in
dem die Gemeinden bzw. Gemeindeverbände durchgehend als „Träger“ der öffentlich-
rechtlichen Sparkassen bezeichnet werden und nach welchem für den Fall der
Auflösung einer Sparkasse geregelt ist, dass das am Ende verbleibende freie
Vermögen diesem Träger zuzuführen ist (§ 35 SpkG NW).
Bestimmte wichtige Veränderungen bei Sparkassen bedürfen nach dem
Sparkassengesetz NW der Mitwirkung der Aufsichtsbehörde, ggf. zusätzlich des
Einvernehmens mit dem Innenminister. Die Veräußerung einer Sparkasse ist im
Gesetz nicht aufgeführt; ohne eine entsprechende Gesetzesänderung ist eine
Veräußerung deshalb nicht möglich. Die entscheidende Frage lautet deshalb, ob
eine solche Gesetzesänderung sinnvoll und für die Kommunen erstrebenswert wäre.
Diese Frage wird seit einiger Zeit intensiv diskutiert, nicht nur in NRW.
Bundesweit gibt es in Deutschland lebhafte Aktivitäten zum Thema der öffentlich-
rechtlichen Finanzinstitute; zumeist handelt es sich um eine Folge der seitens der
EU ausgelösten Strukturänderung der Sparkassen. Die Brüsseler
Wettbewerbswächter hatten an der speziellen Haftungsstruktur der öffentlich-
rechtlichen Kreditinstitute – Gewährträgerhaftung und Anstaltslast – Anstoß
genommen. 154 Unter „Anstaltslast“ wird die Verpflichtung des Trägers eines öffentlich-
rechtlichen Kreditinstituts verstanden, das Institut mit dem notwendigen Eigenkapital
auszustatten. Die „Gewährträgerhaftung“ verpflichtet den Träger öffentlich-rechtlicher
Kreditinstitute, für Verbindlichkeiten des Instituts zu haften. Einen solchen Haftungsfall
hat es jedoch zu keinem Zeitpunkt gegeben, da im Ausnahmefall eingetretene Krisen
einzelner Sparkassen jeweils durch Maßnahmen der Anstaltslast oder vornehmlich
durch einen Sicherungsfonds bewältigt wurden, den die Sparkassen-Gruppe vor
154 Vgl. zu dieser Thematik Gemeindefinanzbericht 2005 des DST, S. 74 ff.
109

Jahrzehnten im Rahmen eines Haftungsverbunds eingerichtet hat. Trotz dieser Fakten
hatte die Europäische Wettbewerbsdirektion der Bundesregierung mitgeteilt, dass
sie die Anstaltslast und Gewährträgerhaftung der Kommunen für ihre
Sparkassen als Beihilfen ansehe, die als solche nicht mit dem gemeinsamen Markt
vereinbar seien. Im Sommer 2001 kam es zu einer Vereinbarung zwischen der
Bundesrepublik und der Europäischen Kommission, dem „Brüsseler Kompromiss“.
Danach entfällt ab 19. Juli 2005 die Gewährträgerhaftung und wird die
Anstaltslast durch eine „normale wirtschaftliche Beziehung“ ersetzt. Zur
Umsetzung des Brüsseler Kompromisses wurde in den einzelnen Bundesländern eine
entsprechende Reform des Sparkassenrechts durchgeführt. Die Sparkassen blieben
danach weiterhin selbständige Unternehmen in kommunaler Trägerschaft, die für ihr
Geschäftsgebiet flächendeckend die angemessene und ausreichende Versorgung,
insbesondere des Mittelstandes und der wirtschaftlich schwächeren
Bevölkerungskreise, mit geld- und kreditwirtschaftlichen Leistungen sicherstellen. 155
Ende 2003 hat die Sparkassen-Finanzgruppe im Konsens mit den Kommunen eine
Weiterentwicklung des Haftungsverbundes beschlossen, zu dem u. a. ein erheblich
erhöhtes Haftungsvolumen der Sicherungsfonds gehört.
Danach könnte es in Deutschland bei der traditionellen „Drei-Säulen-Struktur“
bleiben, welche aus den Sparkassen und Landesbanken, den
Genossenschaftsbanken sowie den privaten Geschäftsbanken besteht. Die
Besonderheiten der Sparkassen kommen in ihren drei Grundprinzipien zum Ausdruck,
dem öffentlichen Auftrag, der öffentlichen Trägerschaft und dem Regionalprinzip.
Hierzu hat sich die Sparkassenorganisation mit ihrer „Berliner Erklärung“ von
November 2005 mit Nachdruck bekannt und sich zugleich gegen die Bildung von
Stammkapital sowie vertikale Fusionen und Holdingmodelle ausgesprochen.
Aus Kreisen der privaten Banken wird das System der öffentlich-rechtlichen
Institute nach wie vor hinterfragt. Man ist an dem Geschäftsfeld der aus den
Sparkassen und Landesbanken bestehenden „Sparkassen-Gruppe“ interessiert. Das
ist verständlich. Sparkassen und Landesbanken sind heute – zusammen betrachtet
– die größte Kreditinstitutsgruppe der Welt. 156 Die zusammengefasste
Bilanzsumme der 463 Sparkassen in Deutschland mit einem dichten Netz von mehr
155 Gemeindefinanzbericht 2005 des DST, S. 76.
156 Mitteilung der „S-Finanzgruppe Deutscher Sparkassen- und Giroverband“ vom 07. November 2005;
„Berliner Erklärung“.
110

als 16.000 Geschäftsstellen beläuft sich auf mehr als eine Billion, nämlich 1.014 Mrd.
Euro (Stand: Ende 2005). 157
Nach einer Untersuchung der Kreditanstalt für Wiederaufbau von Juli 2005 ist die
„Ertragslage der Sparkassen deutlich besser, die Aufwands-Ertrags-Relation
erheblich günstiger und die Eigenkapitalrentabilität, ob vor oder nach
Bewertungsergebnis, eindeutig höher als jene der Kreditbanken“ – stellte der
Staatsminister der Finanzen von Rheinland-Pfalz, Gernot Mittler, in seinem
Grundsatzreferat anlässlich der Verbandsversammlung des Sparkassen- und
Giroverbandes Rheinland-Pfalz am 09. Dezember 2005 in Mainz fest. Nach seiner
Auffassung hat vor allem diese Tatsache „zur Folge, dass die Kreditbanken ihr
Begehren, das Drei-Säulen-System aufzubrechen und die Möglichkeit zur
Privatisierung der Sparkassen zu eröffnen, verstärken werden.“
Zwischen den geschäftspolitischen Strategien der drei Gruppen des deutschen
Finanzmarkts bestehen grundlegende Unterschiede: Die privaten Großbanken
(Kreditbanken), die rund 28 % der Bilanzsumme deutscher Kreditinstitute abdecken,
sind vorrangig gewinnorientiert ausgerichtet. Die genossenschaftlichen Banken sind –
der Rechtsform gemäß – vor allem mitgliederorientiert und decken etwa 12 % des
Volumens innerhalb der deutschen Kreditwirtschaft ab. Demgegenüber sind die
öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute aufgabenorientiert angelegt. Die Aufgabenstellung
ergibt sich aus dem öffentlichen Auftrag, der sich seit Ende des 18. Jahrhunderts
entwickelt hat. Auf die Sparkassen-Gruppe entfallen immerhin 36 % des
Geschäftsvolumens der deutschen Kreditwirtschaft. 158
Die Sparkassenstruktur ist weiterhin in der öffentlichen Diskussion. In dieser
Debatte wird oft auf Vorgänge verwiesen, die in den letzten Jahren Aufsehen erregt
haben und für manchen Diskussionspartner eine Art von „Modellcharakter“ haben
sollen. Zu diesen bemerkenswerten Vorfällen zählen vornehmlich folgende Aktivitäten:
– Die Bürgerschaft der Stadt Stralsund hatte im September 2003 beschlossen, die
Veräußerung der Sparkasse Hansestadt Stralsund zu prüfen. Es sollte ein
Bieterverfahren zur Einholung von Angeboten möglicher Erwerber eröffnet werden.
Man wollte einen Preis erzielen, der oberhalb des Eigenkapitals der Sparkasse von –
nur – 22 Mio. € liegen sollte. 159 Finanzministerium und Innenministerium Mecklenburg-
Vorpommerns, die den Vorgang als Sparkassen- und Kommunalaufsicht begleiteten,
157 Nach Angaben des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes von Frühjahr 2006.
158 Gemeindefinanzbericht 2005 des DST, S. 74.
159 FAZ, 12.12.2003.
111

hielten den Verkauf einer öffentlich-rechtlichen Sparkasse an private Investoren für
rechtlich unzulässig. Auch Unternehmerverbände lehnten eine Privatisierung von
Sparkassen ab, weil sie um die Kreditversorgung fürchteten. Eine
Unterschriftensammlung für einen Bürgerentscheid gegen den Verkauf der
Sparkasse fand großen Anklang. Wegen der zu diesem Zeitpunkt vorgenommenen
Verschärfung des Sparkassengesetzes in Mecklenburg-Vorpommern wurden die
ursprünglichen Pläne schließlich nicht weiter verfolgt. 160
– Sonderfälle sind mit der vertikalen Integration bzw. Fusion von Sparkassen mit
Landesbanken angesprochen. Im Juli 2005 erwarb die Landesbank Hessen-
Thüringen durch einen Aktien-Kaufvertrag mit der Stadt Frankfurt a. M. die
Frankfurter Sparkasse von 1822 zu einem Kaufpreis von 725 Mio. € (Presse-
Information der Helaba vom 21.07.2005).
Die Frankfurter Sparkasse („Fraspa“) war als freie Sparkasse nur außerordentliches
Mitglied der Sparkassenorganisation. Sie war nach der Bilanzsumme die sechstgrößte
Sparkasse bundesweit; sie hatte sich offenbar in der Kreditvergabe „verhoben“. Der
öffentlich-rechtliche Regionalverband tolerierte die Verbindung mit der Helaba trotz
größter Bedenken, weil die „Fraspa“ sonst an eine private Bank verkauft worden wäre
(Handelsblatt, 14.11.2005). Immerhin blieb die „Fraspa“ ein rechtlich selbständiges
Institut innerhalb des Helaba-Konzerns und „dauerhaft in die Sparkassenfamilie
eingebunden“ (Mitteilung der Helaba vom 12.09.2005).
– Eine ähnliche vertikale Integration gab es in Baden-Württemberg. Die ehemalige
Südwest LB – Vorgängerin der Landesbank Baden-Württemberg (LBBW) – hatte
1999 das Massengeschäft der Stadtsparkasse Stuttgart 161 integriert. Der
Vorstandsvorsitzende der LBBW hat in einem Interview mit der Börsen-Zeitung
(11.10.2005) davor gewarnt, in einem solchen Verbundmodell ein Heilmittel zur
Lösung struktureller Probleme zu sehen.
Die beiden geschilderten Fälle vertikaler Integration bzw. Fusion haben nach diesen
Erfahrungen keinen nachahmenswerten Modellcharakter.
Das Sparkassenrecht ist Landesangelegenheit. In den Bundesländern werden
unterschiedliche Lösungsansätze für die anstehende Neuordnung des
Sparkassenwesens verfolgt, wie einige Beispiele beleuchten:
160 FAZ, 03.03.2004.
161 Die Stuttgarter Sparkasse firmierte nicht unter dem Namen „Sparkasse“, sondern hieß aus
historischen Gründen „Landesgirokasse“, obwohl sie nur örtlich tätig war.
112

– Die Hessische Landesregierung plant, die Bildung von Stammkapital zu
ermöglichen. Die Anteile würden eventuell handelbar, was als erster Schritt für einen
möglichen Verkauf von Sparkassen bewertet werden kann. Jedoch soll die Möglichkeit
zum Kauf auf einen kleinen öffentlich-rechtlichen Käuferkreis begrenzt bleiben. 162
Bemerkenswert ist, dass etwa 80 % der Bürger in Hessen den Verkauf einer
Sparkasse an private Banken ablehnen. Auch die Kommunen der Region sind
gegen eine solche Reform. 163 Schließlich ist zu bedenken, dass die Organe der EU
aus wettbewerbsrechtlichen Gründen Vorbehalte gegen eine solche Einschränkung
haben könnten, was letztlich sogar zu einer freien Fungibilität der Anteile an den
öffentlich-rechtlichen Instituten führen könnte.
– Bisher erlaubte nur das schon 1999 geänderte Sparkassengesetz von Rheinland-
Pfalz kommunalen Trägern, Stammkapital zu bilden und zu veräußern. Allerdings ist
diese Option auf kommunale Träger begrenzt. 164
– Im Saarland sollen Sparkassen nicht privatisiert werden können. Die stille
Beteiligung von Mitarbeitern und Kunden der Sparkassen soll jedoch ermöglicht
werden. Neben Städten und Landkreisen sollen allerdings auch Stiftungen öffentlichen
Rechts Träger sein können. 165
– Nach dem Wegfall von Anstaltslast und Gewährträgerhaftung benötigen die
Sparkassen in NRW nach Ansicht der neuen Landesregierung „ein überzeugendes
Geschäftsmodell, um ihre besonderen Stärken, nämlich Bürgernähe und
Mittelstandsförderung, zu erhalten“ (Koalitionsvereinbarung von CDU und FDP,
vorgelegt am 16. Juni 2005, Teil „Haushalt und Finanzen“). Man werde durch eine
Modernisierung des Sparkassenrechts hierfür die gesetzlichen
Rahmenbedingungen schaffen. Das betreffe insbesondere die Möglichkeit von
Ausschüttungen.
Eine theoretische Alternative wäre eine Privatisierung der Sparkassen. Der
Landtag könnte z. B. durch entsprechendes Gesetz die bisherigen Gewährträger zu
Eigentümern machen, eine Stammkapitalbildung zulassen und die Möglichkeit
eröffnen, durch Veräußerung des Stammkapitals die Institute zu verwerten, um den
Kommunen beträchtliche Einnahmen zukommen zu lassen. In der Tat wird bundesweit
verschiedentlich das „Patentrezept“ verkündet, „den Kommunen könnte doch aus ihrer
162 Handelsblatt, 14.11.2005, und DIE WELT, 08.02.2006 und 30.03.2006.
163 DIE WELT, 08.02.2006.
164 Handelsblatt, 14.11.2005.
165 FAZ, 30.05.2005.
113

Finanzkrise herausgeholfen werden, wenn man sie nur endlich in die Lage versetzte,
ihre Sparkassen zu versilbern.“ In einem Grundsatzreferat zur Thematik „Was die
Kommunen von ihren Sparkassen erwarten“ kommentierte der Städtetagspräsident
OB Ude, München, diese Versuchung, vor der mancher seiner Kollegen steht. Nach
Udes Überzeugung sind Sparkassen unverzichtbar. Sie sind „Teil der dezentralen
Problemlösungskompetenz der Kommunen vor Ort. Sie tragen nicht nur zur
wirtschaftlichen Leistungskraft, sondern auch zur gesellschaftlichen Stabilität bei und
sind damit ein wichtiger Standortvorteil in den Regionen“, formulierte Ude in seinem
Vortrag anlässlich der Strategietagung des DSGV am 07. November 2005 in Berlin.
Natürlich könne manche Aufgabe auch von privaten Geschäftsbanken erfüllt werden,
die Sparkassen unterschieden sich jedoch von diesen Wettbewerbern durch das
Regionalprinzip und durch die Gemeinwohlorientierung. Diese Überzeugung, die von
maßgeblichen Vertretern der Kommunen weitestgehend geteilt wird, begründete er
ausführlich. Eine Reihe der Argumente kehrt in den nachstehenden Überlegungen
wieder.
Bei einer Debatte über die Möglichkeiten zur „Privatisierung“ einer Sparkasse sollten
insbesondere folgende Fakten berücksichtigt werden:
– In der Regel zählen die Sparkassen zu den örtlich bedeutenden Arbeitgebern.
In den Sparkassen sind mehr als 260.000 Mitarbeiter tätig 166 ; damit stellen sie einen
der größten gewerblichen Arbeitgeber in Deutschland dar. Einige Beispiele aus
NRW belegen das. Die Sparkassen in Düsseldorf und Aachen haben je etwa 2.200
Beschäftigte, die Sparkassen in Dortmund 167 , Essen, Krefeld und Münsterland Ost
zwischen 1.800 und 2.000 und die Sparkassen Duisburg, Bonn, Wuppertal,
Bielefeld, Neuss sowie die Sparkasse Vest Recklinghausen jeweils mehr als 1.400.
Bei den Rheinischen Sparkassen ist die Zahl der Beschäftigten mit 35.200
gegenüber 36.500 vor 15 Jahren nahezu unverändert geblieben, obwohl in dieser Zeit
der horizontale Fusionsprozess zu einer Verringerung der Anzahl der Sparkassen von
60 auf 36 geführt hat. 168 Diese Feststellung ist angesichts der bereits erwähnten
stabilen Ertragslage der öffentlich-rechtlichen Finanzinstitute gegenüber jener der
Banken sehr bemerkenswert. Bei einer Übernahme einer Sparkasse durch eine
166 Nach Angaben des DSGV.
167 Die Sparkasse Dortmund verfügt über einen Bestand von etwa 300.000 Privatkunden.
168 Gemeinsame Stellungnahme der kommunalen Spitzenverbände und der beiden Sparkassen- und
Giroverbände zur Reform des Sparkassenrechts in NRW vom 18.01.2006.
114

Privatbank ist angesichts der Erfahrungen der letzten Jahre damit zu rechnen, dass
ein erheblicher Personalabbau erfolgen würde. Die vier Geschäftsbanken haben von
2001 bis 2004 die Anzahl ihrer beschäftigten im Inland um insgesamt 42.100 reduziert,
was einem Abbau von 28 Prozent entspricht, wie der Finanzminister von Rheinland-
Pfalz in seiner schon erwähnten Rede ausführte. Spitzenreiter war danach die
Deutsche Bank mit 38 Prozent.
– Die Sparkassen gehören in vielen Städten zu den besten und zuverlässigsten
Gewerbesteuerzahlern. Wie es um die Steuererwartungen der Kommunen nach
einer Privatisierung des örtlichen Finanzinstituts aussähe, kann man sich leicht
ausmalen. Zur Ertragslage der Sparkassen ist oben bereits ein neutraler Beobachter
genannt worden.
– Im Ausland sind erschreckende Folgen der Privatisierung von Sparkassen
festzustellen. Mangelnder Wettbewerb führt zu problematischen kreditwirtschaftlichen
Leistungen und hohen Preisen. In Großbritannien wurden insbesondere in
strukturschwachen Gebieten Bankdienstleistungen beträchtlich verschlechtert und
besitzt jeder fünfte Erwachsene kein Girokonto mehr. In Italien müssen die Kunden im
Durchschnitt fünfmal so hohe Bankgebühren zahlen wie in Deutschland. 169
– Seit Jahrzehnten fördern die Sparkassen – wie die Landesbanken – vielfältige
Maßnahmen auf sozialem, kulturellem, sportlichem und wissenschaftlichem
Feld und unterstützen sie weitere gemeinnützige und wohltätige Zwecke; diese
Förderpolitik wird ergänzt durch sparkasseneigene Stiftungen, die es in einer Zahl
von mehr als 500 gibt.
– Die Sparkassen haben aus dem jeweiligen Jahresüberschuss einen in den
Sparkassengesetzen geregelten Teil an die Gewährträger abzuführen, sofern die
Sicherheitsrücklage mehr als sieben Prozent der gemäß Kreditwesengesetz ( §10
Abs. 1) ermittelten und gewichteten Risikoaktiva abdeckt. Die Mittel sind für
gemeinnützige Zwecke zu verwenden; das gilt auch dann, wenn der Träger auf eine
Zuführung verzichtet, mit der Folge, dass der Verwaltungsrat den Betrag unmittelbar
Dritten zuführen kann.
Bei einer kritischen Würdigung der vorstehend aufgeführten Aspekte überwiegen die
Argumente, die gegen eine Verwertung von Sparkassen zugunsten ihrer Träger
sprechen. Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht einerseits und unter kommunalpolitischem
Aspekt der örtlichen Träger andererseits liegt der Verzicht auf ein örtlich oder regional
169 Finanzminister Mittler in seinem oben erwähnten Referat vom 09.12.2005.
115

agierendes öffentlich-rechtliches Finanzinstitut nicht im wohlverstandenen Interesse
der Städte, Gemeinde und Kreise.
Der Verkauf von kommunalem Vermögen bewirkt finanzwirtschaftlich zwar
kurzfristige Einmaleffekte, könnte jedoch die notwendigen strukturellen Maßnahmen
zur Behebung der kommunalen Finanznöte verzögern oder gar verhindern. Diese
These wurde bereits im Zusammenhang mit der Frage eines Verkaufs von
städtischem „Tafelsilber“ eingehend begründet; an die Ausführungen in Teil 1 d) 4) sei
deshalb erinnert.
Zu Recht verwies der Städtetagspräsident in seiner zitierten Rede darauf, dass
„Verkaufserlöse nur einmal zum Stopfen von Haushaltslöchern herangezogen werden
können, während der Verlust von wirtschafts- und regionalpolitischen
Handlungsmöglichkeiten, der Verlust von Arbeitsplätzen und Serviceangeboten, der
Verlust von sozialen und kulturellen Engagements und der Verlust von
Steuereinnahmen jedes Jahr aufs Neue leidvoll zu spüren wäre.“ Das sei keine
nachhaltige Politik.
Allerdings sollte die nachhaltige Wirkung zugunsten der Kommunen gefördert werden.
Die Spielräume für Ausschüttungen an die Träger sollten zu diesem Zweck erhöht
werden, zumal viele Institute wegen der vom Sparkassenrecht vorgegebenen Grenze,
bis zu der zunächst die Sicherheitsrücklage aufgefüllt werden muss, seit Jahren keine
Zuführungen an die Träger vornehmen. Im Prinzip haben die Kommunen einen
Anspruch auf eine angemessene, also marktgerechte Verzinsung des in den
Sparkassen gebundenen Eigenkapitals. Diese Forderung haben die kommunalen
Spitzenverbände des Landes in ihrer Stellungnahme von Januar 2006 zur Reform des
Sparkassenrechts in NRW erhoben. Diesem Ziel könnte dadurch gedient werden,
dass im Rahmen der bevorstehenden Novellierung des Sparkassenrechts die
Eigentümerposition der Kommunen verdeutlicht wird. Neben einer begrifflichen
Klärung könnte der Ausweis von Trägerkapital geregelt werden, wobei die freie
Verfügbarkeit dieses Eigenkapitals der Kommunen ausgeschlossen werden sollte. Auf
diese Weise würde eine entsprechende Verbesserung der
Ausschüttungsmöglichkeiten erleichtert, sodass eine angemessene Verzinsung des
Trägerkapitals im Sinne der Wirtschaftsgrundsätze der Gemeindeordnung (§ 109 GO
NW) erreichbar ist, die durch eine Änderung der Ausschüttungsregelung in § 28 SpkG
NW ergänzt werden müsste.
116

Bei diesen Überlegungen sollte schließlich die Frage geprüft werden, ob die auf das
Eigenkapital in Zukunft zu leistenden Zinsbeträge bzw. die entsprechende
„Ausschüttung“ auch weiterhin noch auf gemeinnützige Zwecke beschränkt bleiben
müssen.
d) Fazit zu Teil 3: Überwindung der Finanzkrise in Deutschland durch konzertierte
Aktionen der drei staatlichen Ebenen erreichbar
In Teil 3 wurden Handlungsempfehlungen und Denkmodelle erörtert, die sich an den
Bund oder das Land richten und im Einzelfall auch die EU betreffen. Diese Ausweitung
der denkbaren Prüfungsfelder war bereits durch das Ergebnis der Untersuchungen in
Teil 1 ausgelöst worden; dessen Resümee lautete, dass alle drei staatlichen
Ebenen in der Pflicht stehen, ihre instabilen Haushalte zu sanieren, und dass dazu
das Zusammenspiel aller Kräfte erforderlich ist. Zu Teil 2 war ergänzend festgehalten
worden, dass die Umsetzung der dort entwickelten weiteren Vorschläge sehr viel
Zeit benötigt, da es dabei der formalen Abstimmung mehrerer staatlicher Ebenen
bedarf. Die in Teil 3 entwickelten Vorschläge sind geeignet, bemerkenswerte
zusätzliche Wirkungen zu entfalten. Mehrere Vorschläge würden den Kommunen
eine erhebliche direkte Entlastung bringen, u. a. durch die überfällige
Gemeindefinanzreform des Bundes und die Reform des
Gemeindefinanzierungsgesetzes des Landes. Andere Vorschläge würden dem Bund
und dem Land die Chance bieten, zu beachtlichen Effizienzverbesserungen zu
gelangen, u. a. durch Organisationsänderungen und Strukturreformen, aber auch
durch eine ohnehin gebotene Begrenzung der Finanzierungslast gegenüber der EU.
Die Realisierung der in allen Teilen dieser Studie entworfenen Maßnahmen würde das
angestrebte Ziel der Sanierung der öffentlichen Haushalte nicht nur der Verwirklichung
näher bringen. Die Überwindung der Finanzkrise in Deutschland kann durch
konzertierte Aktionen der drei staatlichen Ebenen erreicht werden. Die eingehend
beschriebene höchst kritische Situation der öffentlichen Finanzen in Deutschland
verlangt jedoch ein intensiveres und rascheres Vorgehen, als es bisher zu
beobachten ist. „Trippelschritte“ auf dem für richtig erkannten Wege reichen nicht aus,
das Marschtempo muss entscheidend erhöht werden.
117

Es wird gelegentlich als „typisch deutsche Art“ bezeichnet, dass sich Pessimismus
oder gar Fatalismus ausbreiten. Im April 2006 erschien das lesenswerte Buch von
Notker Wolf mit dem bezeichnenden Titel „Worauf warten wir?“ 170 Darin beschreibt er
die in Deutschland weit verbreitete Mentalität, alles zu vermeiden, was nach
Zuversicht aussehen könnte. Man wisse zwar, dass es so nicht mehr weiter geht, aber
man hoffe, dass sich nur gar nichts ändern werde. Er analysiert die widersprüchliche
Gesellschaft, prangert die Besitzstandswahrer an und fordert Zukunftsoptimismus,
Selbstvertrauen und Einsatzfreude sowie die persönliche Freiheit, um wieder eine
zukunftsfähige Gemeinschaft zu werden. Seinem Plädoyer für einen mutigen Aufbruch
sollte man sich anschließen. Nur so wird es gelingen können, die Herausforderungen
der Gegenwart zu meistern, um die kommenden Generationen nicht noch mehr zu
belasten, als das durch folgenschwere ungedeckte Schecks in die Zukunft längst
passiert ist.
170 Abtprimas Notker Wolf. Worauf warten wir? Ketzerische Gedanken zu Deutschland. Rowohlt
Taschenbuch Verlag. Reinbek bei Hamburg, April 2006.
118

Epilog des Verfassers
Das ursprüngliche Ziel dieser Studie war es, ausschließlich oder vorrangig den
Kommunen in NRW Wege aus dem Dilemma aufzuzeigen, in das sie durch die
besorgniserregende Entwicklung ihrer Finanzen geraten sind. Nach einer intensiven
Analyse wurden Möglichkeiten und Grenzen von Maßnahmen geprüft, mit denen die
Städte, Kreise, Gemeinden und Gemeindeverbände aus eigener Kraft ihre
Etatsituation verbessern könnten. Dabei ergab sich bald die Erkenntnis, dass die
Kommunen auf absehbare Zeit nicht in der Lage sind, die massive Krise allein zu
bewältigen. Es bedarf vielmehr einer konzertierten Aktion der drei staatlichen
Ebenen. Bund, Länder und Gemeinden müssen gemeinsam und gezielt vorgehen,
zumal auch die staatlichen Haushalte strukturell überfrachtet sind. Für den Weg einer
Überwindung der Krise der öffentlichen Haushalte durch ein Zusammenwirken
aller staatlichen Ebenen wurden zahlreiche Empfehlungen entwickelt und begründet,
bei deren Befolgung das angestrebte Ziel erreichbar erscheint.
Von großer Bedeutung für den Erfolg – die Sanierung der öffentlichen Finanzen – ist
es, dass die jeweils höhere staatliche Ebene die Konsolidierung ihres Etats nicht zu
Lasten der nachgeordneten Einheit zu bewirken versucht. In diesem Sinne hat der
Städtetag NRW im Frühjahr 2006 das Land aufgefordert, die unumgängliche
Konsolidierung des Landeshaushalts nicht auf dem Rücken der Kommunen zu
betreiben. „In einem fairen föderalen System sollte es selbstverständlich sein, dass die
Konsolidierung der öffentlichen Etats jeweils im eigenen Kompetenzbereich der
verschiedenen Ebenen stattfindet. Ein bloßes Überwälzen von Aufgaben und
Ausgaben hilft nicht weiter“, erklärte der Vorsitzende des Städtetages NRW, der
Dortmunder Oberbürgermeister Dr. Gerhard Langemeyer. 171 Völlig zu Recht wies
er darauf hin, dass die Lösung der Struktur- und Finanzprobleme in NRW mittel-
und langfristig nur mit starken Städten gelingen könne. Deshalb müsse das Land
die finanziellen Handlungsspielräume der Kommunen stärken und nicht schwächen.
Diese Erkenntnis gilt der Natur der Sache nach auch in Richtung auf den Bund.
Diese Studie erhebt nicht den Anspruch, die komplexe Thematik erschöpfend zu
behandeln. Ebenso wenig ist sie als „pädagogischer Zeigefinger“ gemeint. Die
119
maßgeblichen Repräsentanten von Politik und Verwaltung kennen ihre

Verantwortung wie auch ihre praktischen Möglichkeiten; sie bemühen sich nach
Kräften um die Lösung der gewaltigen Probleme. Dazu sollen die Hinweise dieser
Studie Bestärkung und Motivation verleihen und eine nützliche Handreichung
sein.
Sowohl zum Analyseteil als auch bei der Auslotung von Risiken und Chancen
denkbarer Lösungsansätze waren umfangreiche Recherchen notwendig, was durch
einige Beispiele verdeutlicht werden soll: Mehr als 2 Dutzend Etatreden von
(Ober)Bürgermeistern und Finanzdezernenten aller betroffenen Bereiche und
umfangreiches Material der kommunalen Spitzenverbände wie vom Innenministerium
wurden ausgewertet. Hilfreich waren Kontakte zu Vertretern von Politik und
Verwaltung nicht nur der Städte, Gemeinden / Gemeindeverbände selbst, sondern
auch zu Führungsorganen kommunaler Unternehmen der Wohnungswirtschaft, der
Wirtschaftsförderung sowie zur Sparkassen-Finanzgruppe bis hin zur neuen „ARGE“.
Der Verfasser ist den Gesprächspartnern für ihre Bereitschaft zur intensiven
Erörterung diverser Problembereiche und Lösungsmöglichkeiten sehr dankbar. In
vielen dieser Gespräche hat sich bestätigt, dass ein besonderes Problem in der
Umsetzung von Maßnahmen besteht, die an sich für notwendig gehalten werden, bei
denen aber die „öffentlichen Auswirkungen“ als Hürde oder gar als Hindernis
angesehen werden. Umso wichtiger ist es, über die betroffenen Verwaltungseinheiten
hinaus die Allgemeinheit davon zu überzeugen, dass in großem Umfang
unpopuläre Entscheidungen unabwendbar sind; nur so wird man auf Dauer wieder
zu vertretbaren Verhältnissen bei der öffentlichen Hand gelangen können, was letztlich
im Sinne der Bürger liegt. Auch zur Erfüllung dieser Aufgabe soll die Studie Hilfen
anbieten. Möge es gelingen, bei den Beteiligten, aber auch bei der Öffentlichkeit, das
erforderliche Problembewusstsein und die notwendige Umsetzungsbereitschaft zu
stärken.
Ein vorsorglicher Hinweis zu den Formulierungen: Die jeweils benutzten Begriffe
werden der besseren Lesbarkeit wegen nur in dem gebräuchlichen Genus verwandt,
der Verzicht auf weitere – z. B. weibliche – Formen enthält keine Wertung.
Zur besseren Abwicklung des Projektes hat die Hypothekenbank in Essen AG dem
Verfasser ein Diskussionsgremium angeboten; Mitglieder waren der
Vorstandsvorsitzende der Bank, Herr Hubert Schulte-Kemper, sowie die Herren
171 Erklärung anlässlich der Landtagsanhörung zum Haushaltsstrukturgesetz 2006; Mitteilung des
120

Dr. Gregor Stricker (Leiter des Unternehmensbereichs Corporate Management
Center), Raimund Bitter (Deputy Head of Treasury, Vice President) und Klaus
Weidner (Leiter der Rechtsabteilung). Der Verfasser bedankt sich sehr für Hinweise,
Anregungen und die kreativen internen Diskussionen.
Wuppertal, den 02. Mai 2006
Elmar Schulze
Städtetags NW vom 23.03.2006.
121

Verzeichnis der Anlagen
Anlage 1: Verfall der Investitionen
Anlage 2: Anstieg der Sozialausgaben
Anlage 3: Defizitäre städtische Verwaltungshaushalte
Anlage 4: Rückgang der kommunalen Sachinvestitionen (Kommunen in NRW)
Anlage 5: Pro-Kopf-Verschuldung der kreisfreien Städte in NRW
Anlage 6: Defizite größerer Städte in NRW
Anlage 7: Verschiebung der Altersgruppen innerhalb der Bevölkerung in NRW im
längerfristigen Zeitablauf
Anlage 8: Entwicklung der strukturellen Fehlbeträge 1992 bis 2010 der Stadt
Wuppertal
Anlage 9: Karte zum Plan eines neugeordneten Bundesgebietes
Anlage 10: Kommunaler Personalabbau in Ost und West (1992 bis 2003)
Anlage 11: Gebietskarte des Regionalverbands Ruhr
122

Anlage 1

Anlage 2

Anlage 3

Anlage 4
Kommunalfinanzbericht November 2005 des Innenministeriums NRW

Anlage 5

Anlage 6

25
20
15
10
5
0
80
70
60
50
40
30
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10
0
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10
0
20
Anlage 7
Kinder auf 1000 Einwohner in NRW
10
18
10 10
1940 1945 1965 1973 1998 2004
Menschen über 60 Jahre auf 100 Erwerbstätige in NRW
32
43
1960 2004 2020 2030
Menschen ab 60 Jahre auf 100 Einwohner unter 60
Jahren in NRW
24
45
1950 2004 2017 2040
56
50
75
65
9

Stadt Wuppertal
Anlage 8

Anlage 9

Anlage 10
Gemeindefinanzbericht 2004 des Deutschen Städtetages

Anlage 11

Impressum:
Herausgeber: Hypothekenbank in Essen AG
Verfasser: Stadtkämmerer a. D. Dr. Elmar Schulze
1. Auflage: 1.000 Exemplare
Druckerei: Pietrowsky Druck GmbH, Bottrop
Gestaltung des Umschlages: vE&K, Werbeagentur GmbH & Co. KG, Essen
Foto Umschlagrückseite: Tilo Karl, Essen

www.essenhyp.com