RA 10/2023 - Entscheidung des Monats

10/2023
ENTSCHEIDUNGDESMONATS
ÖFFENTLICHESRECHT
Grundrechteim Kommunalverfassungsstreit

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Stand: September 2023

538 Öffentliches Recht
RA 10/2023
Problem: Grundrechte im Kommunalverfassungsstreit
Einordnung: Kommunalrecht
OVG Münster, Beschluss vom 04.09.2023
15 A 1968/22
LEITSÄTZE (DER REDAKTION)
1. Bei vergangenen, erledigten
Rechtsverhältnissen mag von einer
fortwirkenden diskriminierenden
Wirkung ausgegangen werden
können, wenn der Kläger in einer
neuen Wahlperiode weiterhin
Ratsmitglied ist. Das
Rehabilitationsinteresse
entfällt aber jedenfalls dann,
wenn der Kläger die Organstellung
nicht mehr innehat,
weil in einem solchen Fall keine
diskriminierende Wirkung mehr
im Raum steht, die im Kreis des
Gemeinderats zur Sicherung der
organschaftlichen Mitwirkungsrechte
abzuwenden wäre.
2. Im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits
können die
Grundrechte nicht geltend gemacht
werden, weil der Kommunalverfassungsstreit
nur der Sicherung
von Organrechten dient.
Obersatz
EINLEITUNG
Das OVG Münster hatte sich mit der Frage zu beschäftigen, ob sich ein Ratsmitglied
auch nach seinem Ausscheiden aus dem Rat (in anderen Bundesländern:
Gemeinderat bzw. Gemeindevertretung) gegen ihm erteilte
Ordnungsrufe gerichtlich wehren kann.
SACHVERHALT
Der Kläger war Mitglied des Rats der Stadt N in Nordrhein-Westfalen. In der
Ratssitzung vom 13.02.2020 erteilte der Oberbürgermeister von N in seiner
Eigenschaft als Ratsvorsitzender dem Kläger Ordnungsrufe. Mit Ablauf der
Wahlperiode am 13.09.2020 schied der Kläger aus dem Rat der Stadt N aus.
Gleichwohl möchte er gerichtlich festgestellt wissen, dass die ihm erteilten
Ordnungsrufe rechtswidrig waren, weil sie ihn in seinen Grundrechten aus
Art. 2 I i.V.m. Art. 1 I GG und aus Art. 5 I 1 Hs. 1 GG verletzt hätten. Diese Grundrechtsverstöße
begründeten eine fortdauernde diskriminierende Wirkung,
sodass er ein Rehabilitationsinteresse geltend machen könne. Weiterhin habe
der Beklagte ihn wegen des Vorfalls wegen Beleidigung angezeigt, was zu
einem Strafverfahren geführt habe. Auch dieser Umstand müsse es ihm ermöglichen,
die Rechtswidrigkeit der Ordnungsrufe feststellen zu lassen. Im Übrigen
müsse berücksichtigt werden, dass allein die lange Dauer des verwaltungsgerichtlichen
Verfahrens dazu geführt habe, dass die gewünschte Feststellung
nicht vor seinem Ausscheiden aus dem Rat habe getroffen werden können.
Hat die vor dem zuständigen Verwaltungsgericht erhobene Klage Erfolg?
LÖSUNG
Die Klage hat Erfolg, soweit sie zulässig und begründet ist.
A. Zulässigkeit der Klage
Unproblematisch, deshalb knappe
Darstellung
I. Verwaltungsrechtsweg
Mangels aufdrängender Sonderzuweisungen richtet sich die Eröffnung des
Verwaltungsrechtsweges nach § 40 I 1 VwGO. Die danach erforderliche
öffentlich-rechtliche Streitigkeit liegt vor, wenn die streitentscheidende Norm
eine solche des öffentlichen Rechts ist, d.h. ausschließlich einen Hoheitsträger
berechtigt oder verpflichtet (sog. modifizierte Subjektstheorie bzw.
Sonderrechtslehre). Streitentscheidend ist § 43 I GO NRW, also eine Norm
des öffentlichen Rechts, sodass eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vorliegt.
Diese ist auch nichtverfassungsrechtlicher Art. Da ferner keine abdrängende
Sonderzuweisung einschlägig ist, ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet.
II. Statthafte Klageart
Die statthafte Klageart richtet sich nach dem klägerischen Begehren, § 88 VwGO.
Der Kläger begehrt die Feststellung, dass die ihm erteilten Ordnungsrufe rechtswidrig
waren. Diesem Begehren könnte die Feststellungsklage entsprechen.
Dann muss der Kläger gem. § 43 I VwGO die Feststellung des Bestehens oder
Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehren.
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RA 10/2023
Öffentliches Recht
539
Ein Rechtsverhältnis sind die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund
öffentlich-rechtlicher Normen ergebenden Rechtsbeziehungen
zwischen Personen oder zwischen einer Person und einer Sache. Der konkrete
Sachverhalt besteht in den Ordnungsrufen gegenüber dem Kläger.
Die zugrunde liegenden öffentlich-rechtlichen Normen sind diejenigen der
GO NRW. Die sich daraus ergebenden umstrittenen Rechtsbeziehungen
betreffen die Frage, ob die durch den Ratsvorsitzenden erteilten Ordnungsrufe
rechtswidrig waren. Demnach geht es um die Feststellung des Nichtbestehens
eines Rechtsverhältnisses (sog. negative Feststellungsklage).
Die prozessuale Situation weist allerdings die Besonderheit auf, dass der-
Kläger ein kommunales Mandat innehat und sich seine Klage gegen Maßnahmen
des Vorsitzenden des Organs richtet, dem er selbst angehört.
Folglich handelt es sich um einen sog. Kommunalverfassungsstreit, der
sich dadurch auszeichnet, dass Organe oder Organteile einer kommunalen
Selbstverwaltungskörperschaft um die ihnen zustehenden Kompetenzen
streiten. Auf diese Innenrechtsstreitigkeiten (hier in Gestalt eines sog.
Intraorganstreits) ist die VwGO zwar nicht unmittelbar zugeschnitten. Es ist
jedoch allgemein anerkannt, dass die ausdrücklich normierten Klagearten,
namentlich die Feststellungs- und die Leistungsklage, in ihren Voraussetzungen
so angepasst werden können, dass sie auch Innenrechtsstreitigkeiten erfassen.
Folglich ist die Feststellungsklage die statthafte Klageart.
III. Feststellungsinteresse
Gem. § 43 I VwGO muss der Kläger ein berechtigtes Interesse an der begehrten
Feststellung haben. Ein berechtigtes Interesse ist jedes schutzwürdige
Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art. Da der Kläger nicht
mehr Mitglied des Rats ist, ist fraglich, ob er ein solches Interesse noch geltend
machen kann.
„Grundsätzlich können auch Rechte und Verpflichtungen aus einem vergangenen
Rechtsverhältnis Gegenstand einer Feststellungsklage sein,
wenn sich noch konkrete Auswirkungen ergeben können.
Ein damit angesprochenes besonderes Feststellungsinteresse kommt
in Entsprechung zu § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO u.a. in Betracht bei Bestehen
einer konkreten Wiederholungsgefahr, als Rehabilitationsinteresse zur
Beseitigung einer fortbestehenden Diskriminierung sowie bei - typischerweise
kurzfristig sich erledigenden - gewichtigen Grundrechtsbeeinträchtigungen.
Dies gilt grundsätzlich auch für Kommunalverfassungsstreitigkeiten,
wenngleich sich in diesen Verfahren ein Feststellungsinteresse von
vornherein nicht unter dem Aspekt eines Grundrechtseingriffs
ergeben kann, weil in diesem Rahmen lediglich die Verletzung von
Organrechten geltend gemacht werden kann.“
Vor diesem Hintergrund kommt ein Rehabilitationsinteresse des Klägers in
Betracht.
„Zwar ist bei Klagen im Kommunalverfassungsstreit zwischen betroffenen
Ratsmitgliedern und dem Bürgermeister als Vorsitzenden des Rats auf
Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Ordnungsrufs anerkannt, dass ein
Feststellungsinteresse jedenfalls insofern anzunehmen ist, als das Ratsmitglied
die im Kreis seiner Kollegen verbleibende diskriminierende
Wirkung eines Ordnungsrufs abzuwenden sucht, um seine Mitwirkungsrechte
auch zukünftig abzusichern.
Definition „Rechtsverhältnis“ (vgl.
Kues/Schildheuer, JURA INTENSIV
Skript VerwProzessR, Rn 283)
Negative Feststellungsklage i.S.v.
§ 43 I VwGO
Da der Kommunalverfassungsstreit
(KVS) allgemein anerkannt ist, erübrigen
sich langatmige Ausführungen
zu seiner dogmatischen Herleitung.
Es muss daher insbesondere nicht
zwingend darauf eingegangen
werden, dass es sich nicht um eine
Klageart sui generis handelt.
Definition „berechtigtes Interesse“
(vgl. Kues/Schildheuer, JURA INTENSIV
Skript VerwProzessR, Rn 291)
Problem. Rechtsverhältnis liegt in
der Vergangenheit
• Heranziehung der Fallgruppen
der FFK
Aber: Fallgruppe des erledigten
gewichtigen Grundrechtseingriffs
beim KVS von vornherein (-)
Hier: Rehabilitationsinteresse?
Grundsätzlich bei Ordnungsrufen
möglich
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540 Öffentliches Recht
RA 10/2023
Aber: (-), wenn Ratsmitglied
zwischenzeitlich aus dem Rat ausgeschieden
ist.
Ehrverletzender Charakter des Ordnungsrufs
ändert nichts.
Begründung: Im KVS kann bei ehrverletzenden
Ordnungsrufen nur
ein Recht aus § 43 I GO NRW geltend
gemacht werden, das aber an die
Stellung als Ratsmitglied anknüpft.
Grundrechte von vornherein im KVS
nicht anwendbar.
Ganz wichtige Klarstellung!
Bei - wie hier - vergangenen, erledigten Rechtsverhältnissen mag von
einer fortwirkenden diskriminierenden Wirkung ausgegangen werden
können, wenn der Kläger in einer neuen Wahlperiode weiterhin
Ratsmitglied ist. Das Rehabilitationsinteresse entfällt aber jedenfalls
dann, wenn der Kläger - wie vorliegend - die Organstellung nicht mehr
innehat, weil in einem solchen Fall keine diskriminierende Wirkung mehr
im Raum steht, die im Kreis des Gemeinderats zur Sicherung der organschaftlichen
Mitwirkungsrechte abzuwenden wäre.
Das gilt auch dann, wenn die Ordnungsmaßnahme, wie der Kläger meint,
ehrverletzenden Charakter gehabt haben sollte. Denn die Beteiligten
streiten im vorliegenden Kommunalverfassungsstreitverfahren um
die Frage der rechtlichen Zulässigkeit der dem Kläger als damaliges
Ratsmitglied durch den Bürgermeister als Ratsvorsitzenden erteilten
Ordnungsrufe. Insofern konnte der Kläger allein die Verletzung seiner
wehrfähigen Innenrechtsposition aus § 43 Abs. 1 GO NRW geltend
machen. Diese Bestimmung stattet die Ratsmitglieder als Vertreter der
gesamten Gemeindebürgerschaft mit einem freien Mandat aus. Sie haben
dabei insbesondere auch das Recht zur […] freien Meinungsäußerung,
das statusrechtlich geschützt ist. Das freie Mandat, das mit Blick auf die
grundlegende Bedeutung des politischen Meinungskampfs für die
Konstituierung eines demokratischen Gemeinwesens auch auf Gemeindeebene
von ganz erheblichem Gewicht ist, erfährt durch § 43 Abs. 1 GO
NRW nur insofern eine Beschränkung, als die Ratsmitglieder an das Gesetz
gebunden sind und auf das öffentliche Wohl Rücksicht nehmen müssen.
Demgegenüber kann sich der Kläger […] im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits
weder auf sein Grundrecht auf freie Meinungsäußerung
aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 GG berufen noch auf eine Verletzung seines
allgemeinen Persönlichkeitsrechts aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG,
weil diese Prozessart nur der Sicherung von Organrechten dient.
Zwar ist ein Organwalter zugleich natürliche Person; Eingriffe in das
ihm insoweit zustehende allgemeine Persönlichkeitsrecht kann er
aber nur im Wege der allgemeinen Leistungsklage in Form der
Unterlassungsklage - auch mit eigenem Kostenrisiko - verfolgen. Diese
beiden Möglichkeiten stehen grundsätzlich nebeneinander.“
Folglich kann der Kläger kein Rehabilitationsinteresse geltend machen.
Präjudizinteresse (-)
Rechtsschutzvereitelung
gerichtliche Untätigkeit (-)
durch
„Auch dass der Beklagte den Kläger wegen des Vorfalls wegen Beleidigung
(§ 185 StGB) angezeigt haben soll, das Verfahren zu einer Anklage geführt
habe und das Strafverfahren noch nicht abgeschlossen sei, begründet kein
besonderes Feststellungsinteresse. Der Kläger hat ein solches Verfahren
in seiner Zulassungsbegründung schon durch nichts belegt. Ungeachtet
dessen ist nicht dargelegt, inwieweit das vorliegende Verfahren für das
angebliche Strafverfahren von präjudizieller Bedeutung wäre.
Ohne Erfolg bleibt schließlich sein Einwand, Verwaltungsgerichte hätten
es […] in der Hand, durch schlichtes Zuwarten auf den Ablauf einer Wahlperiode
noch anhängige Klagen als unzulässig zu erklären und wirksamer
Rechtsschutz wäre somit nicht zu erlangen. Ist absehbar, dass eine Entscheidung
in der Hauptsache vor Ablauf der Wahlperiode nicht mehr ergehen wird,
besteht die Möglichkeit des Eilrechtsschutzes nach § 123 Abs. 1 VwGO. […]“
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RA 10/2023
Öffentliches Recht
541
Somit fehlt dem Kläger das erforderliche Feststellungsinteresse.
B. Ergebnis
Die Klage ist unzulässig und damit erfolglos.
FAZIT
Das OVG stellt mit wünschenswerter Deutlichkeit klar, dass die Grundrechte
im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits nicht geltend gemacht werden
können. Dafür stehen die „normalen“ Klageverfahren zur Verfügung, in denen
der Kläger nicht - wie beim Kommunalverfassungsstreit - in seiner hoheitlichen
Funktion, sondern als natürliche Person auftritt.
Der Beschluss sollte zum Anlass genommen werden, den Kommunalverfassungsstreit
zu wiederholen, der in beiden Staatsexamina ein wichtiger
Prüfungsstoff ist.
Z.B. Bad.-Württ., 1. Examen, Termin
März 2023; Hessen, 2. Examen, Juli 2019
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