la persistente proteccion juridica de los consumidores y usuarios en ...

LA PERSISTENTE PROTECCION JURIDICA DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS EN UN MUNDO EN
CAMBIO (POTENCIACION DE LOS INSTRUMENTOS JURIDICOS DE DEFENSA, EN ESPECIAL LOS DEMANDADOS
POR EL ASOCIACIONISMO CONSUMERISTA) (*)
Por Manuel Paniagua Zurera
Profesor Titular de Derecho Mercantil de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales (ETEA),
Universidad de Córdoba
I. UNA NOTA CRÍTICA
El Instituto de Estudios del Libre Comercio (IDELCO), asociación sin ánimo de lucro para el análisis del sector del
comercio y la distribución, viene promoviendo desde 1999 una serie de estudios sectoriales. El último publicado,
coordinado por Jesús Soria (periodista especializado en materia de consumo), es el que provoca, y motiva parcialmente,
estas reflexiones (1). El estudio nos ofrece una buena fotografía de las asociaciones de consumidores y
usuarios nacionales; pero sin sopesar la historia del asociacionismo consumerista en España, ni los principales
factores que influyen en su panorama actual.
(*) Trabajo realizado en el marco del Proyecto de Investigación número BJU2000-0976, titulado 'La economía social en un
mundo en cambio , , dirigido por el Prof. Dr. Juan I. Font Galán y financiado por la Dirección General de Investigación del
Ministerio de Ciencia y Tecnología.
(1) Asociaciones de consumidores: así son, así opman, Ed. Idelco, Madrid, 2001.
Al socaire de esta ocasión o causa desencadenante, el cuerpo y el alma de este trabajo trata de profundizar y valorar
los fríos datos. El resultado final, conviene adelantarlo, no es muy alentador. Los poderes públicos, pese al mandato
constitucional del art. 51 CE y pese a la autodefinición del Estado como Estado social y democrático de Derecho,
siguen sin apostar decididamente por unas asociaciones de consumidores libres de injerencias y de
condicionamientos políticos. Y seguimos a la espera de unas asociaciones consumeristas con la suficiente fortaleza
y autonomía como para constituir un contrapoder social eficaz frente a las fuerzas empresariales, hoy claramente
dominantes en el mercado.
Empecemos por comentar el informe-encuesta editado por el IDELCO. La obra tiene dos partes claramente
diferenciables. Un articulo de Carlos Sánchez Reyes (Vicepresidente del Bureau Europeen des Unions de
Consommateurs, BEUC en siglas) que nos ofrece una panorámica mundial sobre el movimiento
consumerista o de protección del consumidor. La segunda parte, la más extensa, disecciona las
principales asociaciones, de Ámbito nacional, de consumidores y usuarios en España. A este contenido
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medular se adiciona un Prólogo de Javier Angelina (Presidente del Consejo de Consumidores y Usuarios)
(2); y un epilogo doble: el resumen (¡sin autor!) de un estudio jurídico sobre el asociacionismo consumerista
en España que ha realizado el Prof. Alberto Bercovitz, acreditado especialista en la materia (3), y las
consideraciones filosóficas finales de José Antonio Marina (4).
(2) El Prólogo levita (dicho sea con todos los respetos) sobre los lugares comunes de las sociedades de consumo, camina
apoyado en las normas estatales vigentes y llega a su destino con una afirmación que, entendemos, mas que aseverar
debiera desear: "nos encontramos ante un importante movimiento de consumidores y usuarios que sabe tener una
incidencia real en la actual sociedad española>. En forma mas clara aun: esta afirmación no describe la realidad, aunque fija un
buen horizonte utópico.
(3) El Prof. A. Bercovitz ha elaborado dos recientes informes sobre las asociaciones de consumidores y usuarios en España:
uno para el Consejo Económico y Social (v. infra), y otro para el Ministerio de Sanidad y Consume. Este ultimo, realizado a
través del Instituto Nacional del Consumo y revisado con fecha 27 de marzo de 2000, puede consultarse, bajo el titulo,
Asociaciones de consumidores y usuarios. Problemas y propuestas de solución ,, , en EC, num. 53, 2000, pp. 73-89. Las
referencias en este segundo Informe a las asociaciones de consumidores y usuarios representadas en el Consejo de
Consumidores y Usuarios hacen pensar que este Informe es el resumido en la obra que comentamos.
(4) Bajo la rubrica de "(Una) tímida lección de filosofía., este breve epilogo tiene el acierto de poner el dedo en una Ilaga que no
aparece, pese a su evidencia, en las doscientas páginas precedentes: la importancia de la formación y de la educación de los
ciudadanos en materia de consumo. Volveremos sobre esta cuestión.
1. Una ojeada al asociacionismo consumerista en el mundo
Bajo la rubrica (EI) movimiento de los consumidores a nivel mundial» encontramos una buena y apretada síntesis de
parte del asociacionismo consumerista. Se nos informa sobre el ayer y el hoy del movimiento consumerista constituido
por las asociaciones de consumidores y usuarios en sentido estricto. Otras manifestaciones del fenómeno asociativo
de protección del consumidor, y significativamente las cooperativas de consumidores y usuarios (5), solo son objeto de
referencias indirectas.
De los contenidos de este informe destacan, por su interés teórico y practico, las distintas formulas de organización
y de concepción de las asociaciones de consumidores. El modelo del norte de Europa (Países
Escandinavos y Alemania), caracterizado por el protagonismo del apoyo y de las iniciativas públicas (v.g.: las
agencias publicas de consumo y el defensor público del consumidor). El modelo anglosajón (que nace y se
desarrolla en Estados Unidos), extendido hoy por Europa Occidental (Gran Bretaña y Bélgica, principalmente; y
también en Francia, España, Italia y Portugal), caracterizado porque la organización y el funcionamiento de las
asociaciones de consumidores tiene como pilar la realización de análisis comparativos de bienes y servicios (v.
infra). Y, por ultimo, el modelo, o mas exactamente las experiencias, (sic) < militantes>>, expresión no muy
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afortunada que trata de describir a las asociaciones de consumidores que desean ir más allá de la información al
consumidor y avanzar hacia la participación de los consumidores coma sujetos del sistema económico y hacia la
transformación del sistema establecido.
(5) A las cooperativas de consumidores y usuarios hemos dedicado algunos esfuerzos; véase nuestro Movimiento
consumerista y movimiento cooperativo, Ed. INC, Madrid, 1992; e idem, , Cooperativismo y defensa del consumidor , , RDM,
num. 213, 1994, pp. 575-592, y la bibliografía allí citada. Asimismo es interesante para calibrar la importancia cuantitativa y
cualitativa de las cooperativas de consumidores y usuarios, BAREA TEJEIRO, J, y MONZON CAMPOS, J. L. (dir.), Libro
Blanco de la Economía Social en España, Ed. Centro de Publicaciones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1992, pp.
247-303.
En mayo de 1990 se constituyó la Confederación Española de Cooperativas de Consumidores y Usuarios (HISPACOOP, en
siglas), de la que es miembro destacado el grupo cooperativo Eroski. HISPACOOP agrupa a cinco federaciones, que a su vez
aglutinan a 120 cooperativas, que asocian a un millón de cooperativistas. HISPACOOP actúa, teóricamente, en dos frentes.
como asociación empresarial y como asociación de consumidores y usuarios. En esta segunda vertiente tiene, entre otras,
representación en el Consejo de Consumidores y Usuarios y es socio de la Federación Europea de Cooperativas de
Consumidores (EUROCOOP, en siglas). V. algunos datos mas en FAURA VENTOSA, I., JULIA IGUAL, J. F., y MONZON
CAMPOS, J. L. (dir.), informe-memoria de la Economía social 1999, Ed. CIRIEC-España, Valencia, 2000, pp. 111-120 y 220-
222; y especialmente en su página web: hispacoop.es.
El prototipo o paradigma que se esta imponiendo es el modelo anglosajón (las testing organisations), que centra
sus actuaciones y objetivos, mediante el cualificado instrumento de los análisis comparativos de bienes y servicios y
su divulgación exclusiva entre los socios-suscriptores de una o varias revistas especializadas, en el desarrollo del
derecho de información de los consumidores. La mayor asociación internacional de consumidores (la actual
Consumers International) fue creada por las asociaciones dedicadas a los análisis comparativos. Esta
organización internacional impulse las declaraciones de derechos de los consumidores que, a partir de la década
de los setenta, aprueban organizaciones internacionales como el Consejo de Europa, la Unión Europea y la propia
ONU. En España estas enumeraciones o catálogos de derechos aparecen, por influjo de las declaraciones internacionales,
recogidas en la Constitución de 1978 (art. 51) y desarrolladas en las Leyes estatal y autonómicas
de consumidores.
A la luz de las principales actuaciones emprendidas por las asociaciones de consumidores, la creación de un
autentico contrapoder en el mercado, teorizada por J. K. Galbraith en la década de los sesenta (6) y aludida por
algunas asociaciones consumeristas españolas en sus opiniones sobre su futuro, no es una prioridad para el
movimiento consumerista actual, que apenas cuestiona las estructuras de poder en los mercados. Una de las
principales asociaciones en España, la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU en siglas), opina que en
la sociedad actual, cada vez mas individualista, no «existe militancia consumerista» y el futuro de las asociaciones
de consumidores < esta en la creación de servicios>> para los asociados que los fidelicen coma socios.
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(6) Capitalismo americano. El concepto del poder compensador, trad. J. BENFENGUER, 2.a ed., Ed. Ariel, Madrid, 1963
2. Las (once) asociaciones nacionales de consumidores y usuarios con representación en el
Consejo de Consumidores y Usuarios
La segunda parte de la obra, y la mayor en extensión, se centra en la organización, las características, los
objetivos, las acciones y especialmente las opiniones de las asociaciones nacionales de consumidores
españolas con representación en el Consejo de Consumidores y Usuarios (CCU, en siglas) en materias de
comercio. Los datos se refieren a España y a las asociaciones de ámbito nacional: quedan fuera, en
consecuencia, las asociaciones (también numerosas) de ámbito inferior (v.g.: las de ámbito local o autonómico),
muchas veces engendradas y nutridas por el clientelismo político del lugar. El informe-encuesta se realiza a las
asociaciones representadas en el CCU, con inclusión de la asociación creada por las cooperativas de
consumidores y usuarios (HISPACOOP).
Las asociaciones que reúnen las características anteriores son (desde hace algunos años) once: muchas en
opinión de las principales asociaciones y muchas en opinión de los expertos La radiografía de estas
asociaciones comprende datos diversos y de desigual utilidad. Encontramos información sobre las direcciones y
las sedes de las once asociaciones, los órganos de gobierno, el objeto de las asociaciones y los derechos de
los socios o asociados según los estatutos, y la representación ante la Administración estatal. La información
se extiende a otros elementos cualitativamente mas interesantes: la historia de las distintas asociaciones, los
socios o asociados, las acciones en defensa de los consumidores y los servicios prestados a los asociados,
las actividades de las asociaciones, los presupuestos de las asociaciones y las subvenciones recibidas de la
Administración estatal, los equipos profesionales de las asociaciones y las publicaciones editadas, y la
participación en organismos europeos.
Este cúmulo de datos no es objeto de sistematización u ordenación: se amalgaman los datos sin ponderar su
importancia. Por otro lado se omite en la mayoría de los casos las fuentes de información. Después de la lectura
advertimos que la información ha sido facilitada por las propias asociaciones analizadas, salvo cuando se nos
indica otra fuente (v.g.: el INC respecto a las subvenciones estatales). En la contraportada de la obra se advierte
que la « recopilación de datos< se ha hecho “con la colaboración de las mismas asociaciones estudiadas, que
han tenido la posibilidad de revisar y comentar cuanto aquí se publica”.
Para cualquier estudio atento a la realidad social, económica, política o jurídica de los fenómenos asociativos de
protección de los consumidores y usuarios en nuestro país, la información que hallamos es interesante y difícil de
obtener. Hasta ahora y, por supuesto, antes de Internet, las referencias bibliográficas y estadísticas sobre esta
materia de las que tenemos noticias (7) eran dispersas y desordenadas. Como excepción hemos de destacar del
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excelente Informe aprobado por el Pleno del Consejo Económico y Social (CES, en siglas) celebrado el 17 de
febrero de 1999, fruto de mas de veinte reuniones de trabajo, y que empezó a gestarse en septiembre de 1997
(8).
(7) Escasas colaboraciones en las Revistas Estudios sobre Consumo y Distribución y Consumo; y algunas informaciones
diseminadas por monografías y artículos.
En Internet, la información, como as normal por ahora, as muy desigual. De las asociaciones con representación en el CCU
que disponen de pagina web (www.), hemos podido acceder con éxito a las siguientes: la asociación de usuarios de bancos,
cajas y seguros de España (adicae.net); la asociación de usuarios de la comunicación (auc.es); la confederación española de
organizaciones de amas de casa, consumidores y usuarios (ceaccu.org); la confederación de consumidores y usuarios
(cecu.es); la confederación española de cooperativas de consumidores y usuarios (hispacoop.es); la organización de
consumidores y usuarios (ocu.org); y la unión de consumidores de España (uce.org).
(8) Este informe, bajo el titulo Los derechos del consumidor y la transparencia del mercado, ha sido editado por el
Departamento de Publicaciones del CES, Madrid, 1999. La Comisión de Salud, Consumo, Asuntos Sociales, Educación y
Cultura del citado Consejo, encargada de la redacción del informe, destaca que (sic), ha contado como base jurídica para el
tratamiento de algunos temas, con el "lnforme sobre los problemas que se plantean para la protección de los consumidores
en el Derecho Privado ", realizado a petición del Consejo Económico Social por el Prof. Dr. h.c. D. Alberto Bercovitz
Rodríguez-Cano» (ibidem, p. 8).
Lo mas probable es que este estudio (y, sobre todo, el otro informe citado elaborado a petición del Ministerio de Sanidad y
Consumo, v. supra) sea o, al menos, este en la base del estudio sobre las asociaciones de consumidores qua se resume, no
sabemos por quien, en la obra comentada.
Al Informe del Prof. A. Bercovitz, Asociaciones..., cit., hemos de adicionar por su interés, aunque en fecha muy anterior, el Informe
preparado por el Servicio de Organizaciones de Consumidores, «Datos básicos sobre las organizaciones de consumidores
españoles>, EC, num. 1, 1984, pp. 211-220.
Por su interés en el pasado y, sobre todo, por su trascendencia para el futuro del movimiento consumerista en España,
son muy interesantes los datos referidos a los recursos económicos que gestionan las asociaciones analizadas (9)
y, especialmente, estas dos cuestiones: ¿cuantos recursos genera la propia asociación? (v.g.: las cuotas de los
asociados y la suscripción o la venta de publicaciones), y t, cuantos recursos tienen su origen en las subvenciones
públicas? Conviene realizar dos advertencias: por un lado que los datos proceden de la Administración estatal, en
concreto del INC, por lo que es difícil conocer las subvenciones (asimismo importantes, sobre todo para las
asociaciones de ámbito territorial no nacional y para las asociaciones nacionales organizadas en forma descentralizada
y federativa) procedentes de otras Administraciones (Administraciones locales, Administraciones autonómicas y
Administración comunitaria); y por otro que los datos sobre presupuestos y volumen de financiación propia (que
alguna asociación no facilita) son aportados por las propias asociaciones.
(9) En igual sentido Servicio de Organizaciones de Consumidores, ob. cit., pp. 215-219; y BERCOVITZ, A., ult. ob. cit., pp. 85-
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87, quien afirma que un problema absolutamente crucial para las asociaciones de consumidores y usuarios radica en su
financiación. Solo asociaciones con una financiación adecuada pueden cumplir con la función equilibradora que les
corresponde en una economía de mercado» (ibidem, p. 85). La importancia de la financiación de los movimientos
asociativos a la hora de enjuiciar su representatividad, su fortaleza y su independencia, se plantea en términos generales. V.
respecto a las organizaciones no gubernamentales de cooperación al desarrollo, LARRU RAMOS, J. MM a, ¿Públicas o
privadas? La financiación de las ONGD españolas, Revista de Fomento Social, núm. 56, 2001, pp.93-127.
Para el ejercicio del ano 2000 de las once asociaciones analizadas solo dos asociaciones (la OCU y la Unión de
Consumidores de España, UCE en siglas) tienen un volumen de financiación propia ampliamente superior a la
financiación con cargo a subvenciones. Las demás cuadran sus presupuestos merced a las subvenciones
públicas que representan más del 50% (y, en otros casos, más del 70 u 80%) de sus recursos totales. Este hecho es
muy importante. No sorprende que cinco de las once asociaciones consultadas opinen que el futuro de las
asociaciones de consumidores pasa, entre otros retos, por lograr una mayor independencia económica de las
Administraciones, lo que evitaría (como ocurrió en el pasado) intentos de intromisiones de partidos políticos (y
de sindicatos); y clarificaría el panorama asociativo consumerista con la incorporación o integración de algunas
asociaciones, que hoy viven de las ayudas publicas, en otras asociaciones de consumidores con mayor base social,
recursos y autonomía.
El esquema de asociacionismo consumerista que, fruto de un proceso de integración, auguran las propias
asociaciones son cuatro o cinco asociaciones nacionales (¡no once!), representativas e independientes que
respondan, como es deseable en una sociedad (de consumo) plural y democrática, a los distintos modelos
existentes. No obstante no faltan asociaciones, generalmente las mas pequeñas y dependientes, que demandan
mayores dotaciones económicas publicas. La financiación publica es uno de los principales ejes (cuando no el
principal) de las ocupaciones y las preocupaciones de una parte del movimiento consumerista en España. Los
modelos en cuestión, y la ubicación de las actuales asociaciones consumeristas con representación en el CCU, son:
1.°) Las asociaciones basadas en actividades editoriales y de servicios a sus asociados. Como la OCU y la UCE.
2.°) Las asociaciones generalistas o militantes. Como la Asociación General de Consumidores (ASGECO); la
Confederación de Consumidores y Vecinos (CAVE); la Confederación Española de Organizaciones de Amas de
Casa, Consumidores y Usuarios (CEACCU); la Confederación de Consumidores y Usuarios (CECU); la
Federación de Usuarios-Consumidores Independientes (FUCI); y la Federación Unión Cívica Nacional de
Consumidores y Amas de Hogar de España (UNAE).
3.°) Las asociaciones sectoriales o especializadas. Como la Asociación de Usuarios de Bancos, Cajas y Seguros
de España (IDICAE) y la Asociación de Usuarios de la Comunicación (AUC).
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4.°) Las asociaciones creadas por las cooperativas de consumidores y usuarios. Como HISPACOOP y, en su etapa
fundacional, la citada ASGECO.
II. ALGUNAS REFLEXIONES SOME LA PROTECCION DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS EN
ESPANA Y SOME EL ASOCIACIONISMO CONSUMERISTA: PLANTEAMIENTO Y
JUSTIFICACION
1. El estado de la cuestión: los últimos estudios nacionales sobre asociacionismo
consumerista
Como estudioso de las materias de protección de los derechos e intereses individuales y colectivos de los
consumidores y usuarios, la situación que reflejan los últimos estudios sobre nuestro asociacionismo
consumerista me han suscitado diversas reflexiones sobre las asociaciones de consumidores españolas de ámbito
nacional y, por extensión, sobre la protección de los consumidores y usuarios en España. Estas consideraciones,
de contenido desigual en ocasiones, tienen su origen en que toda la información y la interpretación que recogen los
citados estudios esta falta, a nuestro modesto entender, del siempre necesario análisis crítico e independiente.
En demasiadas ocasiones no se extraen ni se deducen consecuencias de las investigaciones realizadas. Se
suceden los datos y, a lo sumo, se exponen las opiniones de las asociaciones nacionales de consumidores y
usuarios. Esta carencia de examen critico es patente (al menos en las vertientes de las responsabilidades políticas
y publicas, y de la organización y funcionamiento de nuestras asociaciones de consumidores y usuarios) asimismo
en algunos de los estudios que hemos destacado sobre el asociacionismo consumerista que, o bien proceden
directamente de la Administración publica, o bien han sido solicitados (y sufragados) por la Administración
publica. Uno de los objetivos de las consideraciones que siguen es Colmar, siquiera parcialmente, el vacío
denunciado.
2. El cuestionamiento neoliberal del asociacionismo consumerista
Añádase como razón del estudio alguna afirmación, tajante y precipitada, sobre la eficacia del asociacionismo
consumerista en el marco de la política de defensa de los consumidores y usuarios (10). Coincidimos en que la
política de protección del consumidor tiene uno de sus ejes principales en la intervención pública; pero no en el
lacónico planteamiento (y juicio) del Prof. Fernández de la Gandara sobre lo que denomina «la necesidad de
autotutela colectiva de los consumidores», basada «en la existencia de amplios movimientos asociativos
desarrollados en el marco de una legislación de apoyo que en ultima instancia les permitiría servirse de
los medios tradicionales de /a lucha sindical>>. Sin mas desarrollos afirma que se « trata de una iniciativa de la
que no cabe esperar grandes resultados al no plantearse la exigencia específica de tutela con las
mismas características en el campo del consumo que en el de las relaciones de trabajo>>. Con todos los
respetos: la comparación con el movimiento sindical y, por derivación, la conclusión final transcrita es retórica
alejada de la realidad.
Estamos mas cerca de los juicios que, hace ya algunos anos, expresaran el Prof. A. Polo (11); o, en forma mas
contundente, el añorado Prof. M. Broseta Pont (12) cuando demandaba el surgimiento potente y fuerte de
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un nuevo "poder compensador" (además del movimiento sindical) como factor de equilibrio social: el
integrado por los consumidores y usuarios y sus asociaciones>> (13). 0 de la opinión mas moderada del Prof.
J. M.ª Gondra cuando constata que >>el carácter difuso del interés susceptible de aglutinar a la
colectividad de consumidores no favorece precisamente los procesos asociativos de autoprotección.
Una reacción por su parte, como la que históricamente se produjo en el mercado de trabajo, resulta
impensable, pues el interés que aglutina a aquellos es muy hábil y, por tanto, la motivación asociativa
escasa». Mientras seguidamente sitúa entre alas medidas de signo "corrector" del mercado» en la política de
protección del consumidor la

con anterioridad, v. la reiterada critica, irónica y personalizada, de ALFARO AGUILA-REAL, J., «Protección de los consumidores y derecho de los
contratos, ADC, 1994-II, pp. 305-325. Paradójicamente algunos maestros patrios del análisis económico del Derecho se hacen las victimas de
este injusto estilo de critica intelectual que, como excepción, ensayamos con levedad en esta nota.
El problema de quienes no interpretamos la realidad como los referidos maestros postulan es nuestro desconocimiento de las autenticas fuentes
doctrinales con autoridad y, sobre todo, nuestra ignorancia del funcionamiento del mercado (costes de normas imperativas y asfixia de la innovación
contractual, incluidos). Esta miopía intelectual nos impide ver, a pocos metros, que es la competencia la que protege a los consumidores.
Nuestra desorientación es aún mayor cuando teorizamos un principio general del Derecho pro consumatore (v. infra), sin solucionar cuales son
los intereses legítimos de los consumidores y mediante qué mecanismos han de protegerse. Y es que no aprendemos, tres perlas (la ultima asumida
de un periodista económico) para que vayamos por el buen, y único, camino: 1. 0 ) la justicia objetiva de los contratos la determina el mercado, no el
Derecho; 2.°) la función social del Derecho privado as facilitar los intercambios, no dificultarlos; y 3.°) es una tarea inútil tratar de vencer alas fuerzas del
mercado. Y una admonición final: ,, (E/) mercado tiene muchos fallos, funciona mal y, desde luego, funciona mejor que nuestros Juzgados y nuestras
Facultades de Derecho» (Protección de los consumidores..., ult. ob. cit., pp. 322-323). Una duda dirigida a estos venerables, aunque a
veces incomprendidos, maestros: una vez que sus discípulos monopolicen el asesoramiento y acompañamiento a los grupos económicos
dominantes, Tiene algún sentido, en su concepción del Derecho privado, la subsistencia de los demás juristas, especialmente los jurisconsultos,
no los meros jurisperitos?
Para una denuncia seria y respetuosa con las ideas criticadas v. en forma ponderada GIRON TENA, J., Tendencias actuales y reforma del
Derecho mercantil (Estudios), Ed. Civitas, Madrid, 1986, pp. 116-118; FONT GALAN, J. I., «Legitimación constitucional del Derecho Mercantil y
desafío ético del ordenamiento del mercado competitivo ,, , en Estudios de Derecho mercantil en homenaje al Profesor Manuel Broseta Pont, I,
Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 1995, pp. 1311-1337, en especial pp. 1330-1335; e idem, « Desafío ético del mercado competitivo: la
humanización de las relaciones de consumo ,, , en Empresa, economía y sociedad. Libro homenaje al Profesor Jaime Loring Miro, Ed.
Publicaciones ETEA, Córdoba, 2001, pp. 145-165, en especial pp. 162-165. Y en forma mas elaborada y contundente, a veces en
exceso por el tono nunca por el contenido, GONDRA, J. Mª, , ¿Tiene sentido impartir justicia con criterios de economía? ,, ,
RDM, num. 226, 1997, pp. 1545-1672.
Sin suscribir el tono beligerante y los abundantes juicios de valor v. MOTA HERVÍAS, J. La gran expropiación, Ed. Temas de
hoy, Madrid, 1998; e idem, Aves de rappiña, 2.a ed., Ed. Temas de hoy, Madrid, 2001. Su contenido, plagado de ejemplos
concretos referidos a Ios mercados españoles, desmitifica la neutralidad y la justicia inmanente al funcionamiento
(pretendidamente) libre o natural del mercado.
(16) PEINADO GRACIA, J. I., cit., pp. 854-855.
Sobre los derechos de los consumidores como derechos fundamentales de la tercera generación, FONT GALAN, Desafío
ético..., cit., pp. 159-162.
En suma se defiende, como única verdad, lo que mi maestro ha bautizado como «un movimiento de
contrarreforma neoliberal del Estado social y del Derecho de la economía social de mercado», donde -se
quiere pasar al gobierno económico de la política» y «al ordenamiento económico del Derecho» y, como
derivación, « la resolución de los conflictos de intereses se remite a la mediación del mercado y la competencia
con el asesoramiento de los analistas económicos». Frente a estas tesis, cada día mas ruidosas (17), autorizadas
voces demandan, con razón, la , concepción ética subyacente a la noción clásica de competencia» (18); o, en
otros términos, la no renuncia «a la primacía de los valores éticos en el Derecho», pues ni «la libertad individual,
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ni el valor propio de la dignidad del hombre, ni la protección de los mas débiles, tienen una posición
asegurada frente al valor supremo de la eficiencia económica» (19).
(17) V. lo que son solo una parte de unos estudios mas amplios según nos anuncian, con profusión de ejemplos didácticos PAZ-
ARES, C., « Principio de eficiencia y Derecho privado ,, , en Estudios de Derecho mercantil en homenaje al Profesor Manuel
Broseta Pont, I11, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 1995, pp. 2843-2900; y ALFARO AGUILA-REAL, J., «Los costes de
transacción

cuenten con un sistema propio de financiación, suficiente para el mantenimiento de su estructura y
actividades, «que no hipoteque su independencia»; mientras las subvenciones publicas deberán reservarse
para fortalecer la eficacia de sus acciones en un mercado global y sin fronteras.
3. Las recientes Leyes promulgadas y las reformas proyectadas
Las últimas justificaciones de este estudio son la promulgación de importantes Leyes con directa incidencia
en los derechos de los consumidores y usuarios, en los procedimientos eficaces para la tutela de estos
derechos y, por lo que ahora más nos interesa, en los derechos de representación, participación y audiencia de
los consumidores y usuarios a través de sus asociaciones. A lo que hemos de añadir la avanzada tramitación
parlamentaria de la futura Ley orgánica reguladora del derecho de asociación (21). Y, por ultimo, la realización de
una apelación critica sobre un derecho de los consumidores y usuarios que, hoy, aparece relegado por la insistencia
en el derecho de información. Nos referimos al derecho a la formación y la educación de los ciudadanos
como consumidores y usuarios.
Empecemos las anunciadas reflexiones con una atenta mirada al sector de la distribución comercial.
(21) El correspondiente Proyecto de ley ha sido aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados en su reunión del día 22
de noviembre de 2001 (v. BOCG, Congreso de los Diputados, VII Legislatura, Serie A, Num. 41-11, de 28 de noviembre
de 2001), y ya han sido presentadas las enmiendas en el Senado.
III. LA CRECIENTE ATENCION PRESTADA AL SECTOR DE LA DISTRIBUCION COMERCIAL
El sector de la distribución comercial esta siendo objeto de numerosos análisis desde hace algunos anos. Y
es que desde la década de los setenta esta abierto el problema de la reestructuración del sector comercial
español (22). Su relación con la protección del consumidor es evidente. No deja de ser todo un síntoma que el
articulo 51 CE, dedicado al principio rector de la política social y económica de protección de los consumidores y
usuarios, incluya un numero 3 con este contenido: «(En) el marco de lo dispuesto en los apartados anteriores,
la ley regulara el comercio interior y el régimen de autorización de productos comerciales».
(22) IRESCO, Nuevas formas de comercio en España, Madrid, 1977; idem, Características estructurales del comercio en
España, Madrid, 1983; el numero monográfico que EC dedica a la distribución comercial en España, num. 9, diciembre 1986;
SANCHIS PAIACIO, J. R., Análisis del comercio minorista en España: un enfoque estratégico , EC, num. 28, 1993, pp. 53-59;
y en forma expositiva VÉLAZ NEGUERUELA, J. L., Las redes comerciales. Tipología, eficiencia e indemnizaciones de los
canales de distribución, Ed. Aranzadi, Navarra, 1999. Sobre el impacto de esta reestructuración, y en general de los cambios
socioeconómicos, en el Derecho mercantil o mas ampliamente en el Derecho patrimonial privado, y en la política de protección de
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los consumidores y usuarios v. especialmente GIRÓN TENA, J., Tendencias..., cit., passim; con eje en la Constitución y en la
LCU, FONT GALAN, J. I., «Hacia up sistema jurídico mercantil de "faz completamente nueva"?u, cit., pp. 381-417; e idem,
Legitimación cit., pp. 1314-1318; Alonso UREBA, A., Elementos de Derecho Mercantil, I, Albacete, 1989, pp. 47 y ss.; de
manera mas ordenada y concreta, GONDRA, J. MM a, Derecho..., cit., pp. 97-110; MARTINEZ DE AGUIRRE, C., «
Trascendencia del principio de protección a los consumidores en el Derecho de obligaciones ,, , ADC, 1994-I, pp. 35-53; y
extendiendo el análisis hasta la reciente ola/moda neoliberal y desreguladora, MASSAGUER, J., , El Derecho mercantil ante las
transformaciones político-sociales. Una aproximación>, en Estudios jurídicos en homenaje al Profesor Aurelio Menéndez, cit.,
pp. 399-430.
Pese a los esfuerzos públicos en otro sentido, nuestras estructuras comerciales están experimentando
acelerados procesos de concentración económica, muchas veces pilotados por multinacionales extranjeras. En
esta desordenada y, a menudo, politizada en exceso, reestructuración, el pequeño y mediano comercio esta
pagando un alto precio. Sin que los consumidores obtengan las ventajas de precios teorizadas por los
impulsores, intelectuales y políticos, de la presente ola neoliberal.
Recordemos el enfrentamiento de los diversos intereses (v.g.: interés publico, interés de los consumidores,
interés del gran comercio e interés del pequeño y mediano comercio) en pugna reabierto (pues el art. 5.1
del Real Decreto-Ley 2/1985, de 30 de abril, de medidas de política económica, popularmente conocido como
Decreto Boyer, estableció como norma básica estatal la libertad de horarios comerciales) con ocasión de la
(proyectada) regulación (rectius: liberalization) de los horarios comerciales en la Ley 7/1996, de ordenación del
comercio minorista. Un legislativo (por entonces) en minoría parlamentaria se vio obligado a pactar un aplazamiento
a la solución del problema (v. la Ley Orgánica 2/1996, de 15 de enero) en espera de una mayoría suficiente
o, como prevé la ultima Ley citada, de un acuerdo posterior con las Comunidades Autónomas (23). Al contencioso
político a costa de la liberalización de los horarios comerciales, se ha sumado ahora el de las licencias de apertura de
grandes superficies o hipermercados. En ambos casos, como también esta ocurriendo en otros sectores
económicos, se anuncian liberalizaciones y desregulaciones que, sobre el papel y en el debate político, favorecen a
los consumidores y usuarios; pero, en la práctica, no se aplican. Todo queda en estudios, proyectos, declaraciones
políticas y, en ocasiones, en medidas urgentes con rango de Ley.
(23) Sobre la materia de horarios comerciales el Tribunal Constitucional ha argumentado que el art, 5.1 R. D.-L. 2/1985
(derogado expresamente por la citada Ley 7/1996), que opto por su liberalización en todo el territorio nacional, encontraba
cobertura en la competencia estatal para establecer las bases y coordinación de la planificación general de la actividad
económica (art. 149.1.13.a CE) y tenia el carácter de norma básica estatal (Fundamento jurídico 3 STC 225/1993, de 8 de
Julio).
Siendo tajante, la evolución económica conduce al pequeño y mediano comercio a una salida airosa: las
21

agrupaciones de compras o de pagos, o las cooperativas de detallistas, por citar los ejemplos mas utilizados, o
la novedosa experiencia de los centros comerciales abiertos que aúnan, a imitación de las grandes superficies
cerradas, el consumo con el ocio (24); o, en su defecto, el resultado final será su desaparición (25) o, lo que es muy
similar, su progresiva proletarización, mediante su integración (obligada, si quieren seguir en el mercado) en
cadenas voluntarias, franquiciadas o sucursalistas.
(24) Estamos ante una nueva extensión (o, intensificación, si se prefiere) de la sociedad de consumo: el fuerte e inducido
revestimiento lúdico de la actividad de consumo. V. Alonso BENITO, L. E., Las transformaciones de/ modo de consumo. La vida
material entre el fordismo y el postfordismo, GIMENO ULLASTRES, J. A. (coord.), El consume en España: un panorama general, Ed.
Fundación Argentaria y Visor Dis., Madrid, 2000, pp. 35-67. Alonso Benito reproduce esta esclarecedora frase de R. BococK
(El consumo, Ed. Talasa, Madrid, 1995, p. 171): «(El) consumismo se ha convertido en la ideología practica del capitalismo»
(ibidem, p. 35). El pequeño y mediano comercio debiera acometer, además de las medidas sugeridas en el texto, procesos de
especialización dirigidos a bienes y servicios, a colectivos concretes de consumidores y usuarios, o a ambos. Por ejemplo, en
la compra de productos frescos (v.g.: fruta, carne y pescado), el pequeño y mediano comercio no ha perdido cuota de mercado,
su apuesta por la calidad y por la variedad atrae a los consumidores frente a los reclamos de los supermercados y de los
hipermercados. Por su parte, los cada vez más numerosos hogares unipersonales aumentan los consumidores con un
volumen de compra para los que no resulta atractivo el desplazamiento hasta los hipermercados situados normalmente en las
afueras.
(25) A la que habría que equiparar la opción de mantenerse en el mercado en condiciones, económicas y sociales, de
autoexploración.
Lo paradójico, para desespero de los consumidores y, en ocasiones, del poder publico, es que estos hechos
económicos no tienen un reflejo claro y sensible en la reducción de los márgenes de intermediación comercial. La
distribución minorista es la que practica en España un comportamiento más inflacionista. Estamos ante la
confirmación, una vez más, del carácter social, no empírico, de la ciencia económica; por mucha base matemática
y estadística con la que se arrope o, a veces, se oculte y justifique. Las leyes matemáticas aplicadas al mercado
pronostican, en el supuesto de hecho comentado, una reducción de precios y de la inflación; mientras la realidad
nos presenta un proceso de selección a costa del pequeño y mediano comercio que, una vez consumado,
mantiene el alza de precios protagonizada ahora por las grandes empresas del sector (26).
(26) Un ejemplo: la fusión de PRYCA y Continente en Carrefour no ha supuesto un abaratamiento de los precios, sino más bien
lo contrario. V. el informe de la OCU, Vamos a la compra, Revista OCU-Compra Maestra, num. 248, 2001, pp. 24-32. En
términos generales REGlDOR, J. G., « Inflación y distribución alimentaria ,, , Diane Once Días, 26 de julio de 2001, p. 13.
Desde las distintas Administraciones públicas no cesan de aprobarse programas de financiación, subvenciones
y asistencia técnica para mejorar la distribución comercial y sus enmarañadas redes. La Administración estatal y,
en concreto, los Ministerios de Comercio y de Economía y Hacienda, emanan (en forma cansina ya) las oportunas
22

ordenes ministeriales en cada ejercicio presupuestario.
La Última tendencia, en consonancia con la teoría y la práctica neoliberal, es estudiar el sector de la distribución
comercial. En este contexto hay que destacar la creación del Observatorio de la Distribución Comercial (por la Orden,
hoy derogada, de 14 de febrero de 1996 del Ministerio de Comercio y Turismo), fruto del Plan Marco de
Modernización del Comercio Interior aprobado por el Consejo de Ministros en su reunión de 12 de mayo de 1995.
La regulación del citado Observatorio se encuentra en la Orden de 22 de octubre de 1996 del Ministerio de Economía y
Hacienda (modificada puntualmente por las Órdenes de 20 de marzo de 1998 y de 23 de marzo de 1999 del citado
Ministerio). Es significativa, si se nos permite la ironía, la presencia de los consumidores y usuarios en este órgano
consultivo, asesor y de colaboración en materia de comercio: desde 1998 el Pleno del Observatorio tiene veinticuatro
vocales, de los cuales uno es elegido por las asociaciones de consumidores; frente, por ejemplo, a la
Universidad que elige dos, las grandes empresas de distribución comercial que eligen tres o, por no continuar en
exceso, las pequeñas y medianas empresas comerciales que eligen otros tres vocales. Como es patrón común en
estos órganos consultivos, la mayoría de los vocales o son nombrados por el poder político, o proceden directamente
de la estructura administrativa de la que dependen.
IV. EL CONSEJO DE CONSUMIDORES Y USUARIOS
El máximo órgano de representación y participación nacional del movimiento consumerista en España, el CCU,
apenas es conocido mas allí de las Exposiciones de motivos de algunas normas sobre consumo. Su principal
cometido es la representación y la participación de las asociaciones de consumidores y usuarios y, a través de
estas, de los consumidores y usuarios, en el procedimiento de elaboración de las , disposiciones de carácter
general ,, que desarrollen la LCU, las reglamentaciones técnico-sanitarias, las normas sobre mercado interior, las
que regulen los precios de los servicios intervenidos por las Administraciones publicas y las que ordenen las
condiciones generales de la prestación de los servicios públicos (art. 13.1 Real Decreto 825/1990, de 22 de junio,
sobre el derecho de representación, consulta y participación de los consumidores y usuarios a través de sus
asociaciones, BOE del 29).
Las demás funciones previstas, además de las que le asignen otras normas legales, son proponer a las
asociaciones integradas en el Consejo para participar en los órganos públicos o privados, nacionales o
internacionales, donde deban estar representados los consumidores y usuarios; formular propuestas en materia
de defensa de los consumidores y usuarios, que pueden aparecer en su Informe-Memoria anual; asesorar a los
órganos de las Administraciones publicas con competencias en materia de consumo, órganos que pueden solicitar
asistir a las reuniones del Consejo; y solicitar información de las Administraciones publicas en materias que afecten
a los consumidores y usuarios (arts. 13.2 y 14 R. D. 825/1990).
23

El desconocimiento del CCU es mas patente aún si lo comparamos con el INC, que reparte anualmente las
subvenciones a las asociaciones de consumidores de ámbito nacional. Desde las correspondientes órdenes del
Ministerio de Sanidad y Consumo el INC mantiene la realidad de atomización existente, sin apostar
claramente por las asociaciones nacionales realmente representativas e independientes.
El INC fue creado en 1975, en 1977 se transforma en organismo autónomo y en 1981 se adscribe al Ministerio de
Sanidad y Consumo. Hoy el Real Decreto 1450/2000, de 28 de julio, del Ministerio de Administraciones Publicas
(BOE del 29, c.e. de 26 de septiembre), por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de
Sanidad y Consumo, establece la organización y las funciones de este organismo (art. 8). El INC es el organismo
autónomo encargado de la promoción y el fomento de los derechos de los consumidores y usuarios. El INC se
estructura en tres Subdirecciones generales: la de control y ordenación del consumo; la de administración y
fomento asociativo; y la de información, formación y arbitraje. La segunda de estas Subdirecciones tiene
encomendado el fomento y el registro de las asociaciones de consumidores y usuarios, así como el apoyo al
Consejo de Consumidores y Usuarios [art. 8.6 letra a)]. La propia legislación subraya la actitud bifronte del
poder publico hacia el movimiento consumerista: por un lado una actitud y una actividad de fomento, por otro una
actitud y una actividad de control. El equilibrio o el desequilibrio en estas tareas es un dato básico para la
consolidación o no de un movimiento consumerista robusto e independiente.
El CCU esta regulado en los arts. 5.° a 15 del R. D. 825/1990. La mayoría de estos preceptos (excepción hecha del
articulo comentado, que regula las funciones del CCU) han sido objeto de nueva redacción por el Real Decreto
2211/1995, de 28 de diciembre (BOE del 29) con el objetivo de adaptar la norma a la transferencia de
competencias en materia de consumo a las Comunidades Autónomas a partir del pacto autonómico que
permitió la aprobación de la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a las
Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del articulo 143 de la Constitución.
Precisamente uno de los campos sin explorar es la situación de las asociaciones de consumidores y usuarios de
ámbito autonómico y local.
Nos parece elogiable que el R. D. 2211/1995, al menos sobre el papel, permita una mayor representación a las
asociaciones de consumidores con mas base social (v. la nueva redacción del art. 6.2); así como que las
cooperativas de consumidores y usuarios cuenten con un numero de representantes mínimo (cinco) que la normativa
precedente no garantizaba (v. arts. 6.3 y 8) (27). Por otro lado, conviene informar de las nuevas normas para la elección
de los miembros del CCU, que han sido aprobadas por la Orden del Ministerio de Sanidad y Consumo de 20 de febrero de
1996 (BOE de 6 de marzo). Pero debemos volver por donde empezamos: el CCU es un gran desconocido. Además el citado
Consejo, como sucede con muchos de estos organismos consultivos de participación ciudadana que hoy pueblan
24

(con dudosa eficacia) nuestras Leyes, vive en una contradicción estructural permanente: es el órgano nacional de
representación y consulta de los consumidores y usuarios (art. 22.5 Ley 26/1984, General para la Defensa de los Derechos de
los Consumidores y Usuarios -LCU, en siglas-, que desarrolla los mandatos del art. 51 CE), es el órgano que tiene
encomendada la representación institucional nacional de las organizaciones consumeristas (art. 5.2 R. D. 2211/1995), es
el órgano que tiene entre sus competencias la formulación de propuestas en materia de protección del consumidor y la solicitud
de información a la Administración en esta materia (v. art. 13 R. D. 825/1990). Pero, también, es un órgano sin
personalidad jurídica, dependiente del INC (28), y es un órgano con unos recursos materiales y personales muy precarios.
No sorprende que el Informe del Consejo Económico y Social afirme: «(Sin) capacidad jurídica propia y sin recursos
adecuados para sus fines, el Consejo de Consumidores y Usuarios difícilmente podrá cumplir los mandatos establecidos
por la LGDCU y el Real Decreto 825/1990 , ,(29). El propio Ministerio de Sanidad y Consumo, y el INC, son conscientes de
la excesiva debilidad y postergación del CCU: el Informe que, a su requerimiento, realiza el Prof. A. Bercovitz dedica un amplio
apartado a este Consejo que arranca con esta afirmación: , aun manteniendo la necesidad de que exista el CCU, debe tratar
de mejorarse su actual regulación legal con el fin de favorecer una actuación mas conocida y eficaz del mismo» (30).
(27) Nuestro Cooperativismo y.. ., cit., pp. 590-591
(28) Organismo que debe proponer al Ministerio de Sanidad y Consumo "los recursos humanos y materiales necesarios pare
su funcionamiento ,, , tan es así que la sede del CCU es la de la Subdirección General de Información, Fomento y Arbitraje del
INC (art. 15 R. D. 825/1990).
(29) CES, Los derechos del consumidor y la transparencia del mercado, cit., p. 132.
(30) Asociaciones de consumidores..., cit., pp. 87-89.
En este ultimo Informe se enumeran medidas muy concretas para conseguir esos objetivos: la modificación de la
estructura y composición del CCU (v.g.: formarían parte del Consejo todas las asociaciones homologadas en
el ámbito estatal, se suprimiría la distinción actual entre el Pleno y la Comisión Permanente, y se potenciarían
las figuras del Presidente y de un Secretario ejecutivo); el funcionamiento del Consejo debe propiciar acuerdos
consensuados o por mayorías amplias; el aumento de la financiación del Consejo; y el incremento de su
autonomía respecto al INC. Propuestas que, en ocasiones, divergen de las demandas de las asociaciones de
consumidores y usuarios. Por ejemplo, la Presidenta de la Confederación de Consumidores y Usuarios (CECU)
reivindica dotar al CCU de personalidad jurídica, para garantizar su autonomía y su autorregulación; y denuncia
que el nuevo Plan Estratégico de Protección del Consumidor ha sido aprobado ignorando al Consejo (31).
(31) RODRIGUEZ SANCHEZ, M., «Los derechos de los consumidores», en El consumo en España..., cit., p. 179.
A los males glosados habrá que sumar la (extendida y generalizada) falta de coordinación entre las competencias
normativas y ejecutivas del Estado y las de las Comunidades Autónomas. El presente del CCU no es muy
halagüeño.
25

V. LOS INSTRUMENTOS Y LAS CONSECUENCIAS DE LA POLITICA DE FOMENTO PÚBLICO
ESTATAL DEL ASOCIACIONISMO CONSUMERISTA
1. Planteamiento
En España hay muchas asociaciones nacionales de consumidores y usuarios, fruto de una política de
fomento publico, no sólo estatal, sino también local y autonómica, que no tiene como objetivo ni como
actividad el fomento de asociaciones representativas, responsables, fuertes y, sobre todo, independientes de los
partidos políticos que presiden los distintos gobiernos. Los partidos políticos, como intentaremos demostrar con
algunos datos, mantienen económicamente a asociaciones escasamente representativas y escasamente activas.
Mientras impiden, al menos indirectamente, el desarrollo de las asociaciones consumeristas realmente
representativas y autónomas. Con tantos concurrentes nutridos con fondos públicos es difícil, por utilizar un solo
ejemplo, alcanzar economías de escala que aporten más eficiencia.
La consecuencia más directa del sostenimiento público es la ausencia de autonomía y de identidad como
asociación consumerista. Mas puede llegar al extremo de la instrumentalización de estos movimientos asociativos
que serian utilizados, por los distintos sostenedores públicos, para los fines de la política publica de defensa del
consumidor; o para aprovechar su experiencia y su capacidad de acción permitiendo a las distintas Administraciones
publicas que prestan las ayudas financieras atribuirse los meritos y los logros en el objetivo político de protección
del consumidor.
Los resultados podrían ir más lejos (32). Primero, la escasez de recursos propios obliga a muchas asociaciones de
consumidores y usuarios a someterse a los criterios y prioridades de la Administración que presta el apoyo
financiero. Segundo, el gran numero de demandantes de recursos públicos para los fines de protección del
consumidor conduce a una competencia dentro del movimiento asociativo, que puede ser aprovechada por la
Administración para dispersar los recursos entre muchas asociaciones que desarrollan acciones de muy limitado
alcance. Tercera, los trámites y la burocracia inherentes a las subvenciones públicas hipotecan las actuaciones de
las pequeñas asociaciones; mientras impiden a las grandes asociaciones obtener economías de escala y disminuir
sus costes marginales. Cuarta, la discrecionalidad administrativa puede ejercer una presión tan fuerte sobre las
asociaciones consumeristas que determine un proceso de selección impuesto por las Administraciones que
financian; al margen, quizá, de las actuaciones y de los resultados de las asociaciones de consumidores y usuarios.
(32) VI para las organizaciones no gubernamentales de cooperación al desarrollo LARRU RAMOS, Cit., pp. 122-
124.
26

Dejemos las posibilidades teóricas y centremos nuestra atención en las asociaciones de consumidores y usuarios
con representación en el CCU, y en la información aportada por las propias asociaciones y por el INC. El volumen
total de las subvenciones recibidas representan, sobre el presupuesto del ejercicio 2000, los siguientes porcentajes:
ADICAE (53,73%), ASGECO (84%), AUC (82,65%), CAVE (96,52%), CEACCU (no aporta información), CECU
(59,04%), FUCI (68,59%), HISPACOOP (58,71%), OCU (13,74%), UCE (0%, aunque recibe subvenciones la
Fundación Ciudadano, de la que es miembro), y UNAE (71,63%) (33). Es curioso que en ninguna de las paginas
web consultadas sobre asociaciones consumeristas con representación en el CCU encontremos datos sobre esta
materia. Só1o la OCU indica el importe de las subvenciones recibidas del INC en el ejercicio 2001: 31,4 millones
ptas. para 7 proyectos, y afirma que no solicita subvenciones para estructura».
(33) IDELCO, Asociaciones..., cit., pp. 123-130.
2. Un poco de historia
La política de fomento público estatal ha tenido como eje las subvenciones (y, en menor medida, la asistencia
técnica) que, anualmente, ha ido presupuestando el Ministerio de Sanidad y Consumo y concediendo el INC
(34). A partir de 1978 se institucionaliza la previsión en los presupuestos del INC de ayudas para las asociaciones de
consumidores y usuarios. En sus inicios, los criterios para la concesión de las correspondientes subvenciones fueron
dispersos y cambiantes. En 1982 y 1983 se introducen, respectivamente, dos elementos de interés: las
subvenciones se orientan a la cobertura de los déficits presupuestarios de las distintas asociaciones, y las
Comunidades Autónomas participan en la distribución y en la gestión de las subvenciones, si bien conforme a las
normas de reparto aprobadas por el INC.
(34) Nuestro Movimiento consumerista y..., cit., pp. 42-43 y 133-136; idem, cooperativismo y defensa de/ consumidor», cit., p.
591; y SERVICIO DE ORGANIZACIONES DE CONSUMIDORES, « Datos básicos...», cit., pp. 216-218.
Con la Ley de Presupuestos del Estado para el ejercicio 1984, que estableció la obligación de aprobar las
normas reguladoras de la concesión de subvenciones con cargo a los presupuestos estatales, aparece la primera
de las órdenes ministeriales antes anunciadas: la Orden de 27 de marzo de 1984. En principio la normativa
reguladora de estas subvenciones es muy deficiente, en concreto nos referimos a la citada Orden de marzo de
1984, y a las Ordenes correspondientes a los ejercicios 1985 (Orden de 29 de marzo) y 1986 (Orden de 26 de
febrero).
27

La Orden de 9 de febrero de 1987 (BOE del 19) es la mas completa e incisiva de las promulgadas. Establece los
criterios para la determinación del importe de las subvenciones, en términos coincidentes con los que
seguidamente indicamos; limita las ayudas financieras a las asociaciones y federaciones de asociaciones de ámbito
nacional; y pormenoriza los conceptos a financiar. Para potenciar los fenómenos de fusión e integración establece
unas ayudas extraordinarias (con un limite máximo de 5 millones de ptas.) para las federaciones nacionales que
adquieran este compromiso. Estas ayudas deben destinarse necesariamente a las inversiones que acometa la
asociación integrada o fusionada.
En esta Línea de reacción frente a los males que aquejan a nuestras asociaciones (nacionales) de
consumidores y usuarios se sitúan las disposiciones correspondientes a los ejercicios 1988 (Orden de 3 de marzo)
y 1989 (Orden de 21 de marzo). Como programas que pueden financiarse destacamos: la formación del personal
dedicado al asesoramiento técnico y jurídico, los programas de información y de educación, la potenciación de la representatividad
de las asociaciones, y las acciones coordinadas con el INC. Sigue manteniéndose, como destino de
la ayuda financiera, la adquisición y el mantenimiento de la infraestructura necesaria. Entre los criterios para la
concesión de las subvenciones subrayamos: el numero de asociados y su distribución territorial, la representación
en los organismos locales y autonómicos, las actividades realizadas, la autofinanciación, la calidad y rigor de las
acciones proyectadas, y la evaluación de la trascendencia publica y la efectividad de las acciones desarrolladas.
Estas medidas cosecharon, parcialmente, los frutos esperados. Muchas de las asociaciones de consumidores y
usuarios registradas, aun manteniendo formalmente su existencia, se integraron en federaciones y
confederaciones de ámbito estatal. El ejemplo mas llamativo fue la integración en 1988 en la UCE de
numerosas asociaciones dispersas. Esta asociación, de organización descentralizada o federal, se constituyo
en diciembre de 1984 a impulsos, y vemos aparecer el tinte político del momento, de sectores socialistas y sobre
todo del sindicato Unión General de Trabajadores. En 1986 se constituye FUCI, formada por quince
asociaciones de consumidores de diez Comunidades Autónomas. En 1988 ASGECO amplia sus asociados,
con la integración de asociaciones de Andalucía, Castilla y León y Castellón. Asimismo se producen
fenómenos de coordinación dentro del movimiento consumerista, hoy sustituidos por la representación en el
CCU. En marzo de 1983 se constituye una Coordinadora Estatal de Consumidores y Usuarios y a finales de 1985
se crea el Comité Español de Asociaciones de Consumidores. Aunque también asistimos a fenómenos inversos.
En 1985 se produce una decisión en el seno de la Federación de Asociaciones de Amas de Casa,
Consumidores y Usuarios (FCACCU), protagonizada por las asociaciones feministas de León y de amas de
hogar de Barcelona, que constituyen UNAE (35).
(35) Para una breve referencia histórica de las asociaciones de consumidores y usuarios con representación en el CCU, como
son las citadas en este párrafo, IDELCO, Asociaciones de consumidores..., cit., pp. 93-99.
28

Las órdenes del Ministerio de Sanidad y Consumo correspondientes a los ejercicios 1990 (Orden de 19 de
abril), 1991 (Orden de 8 de marzo), 1992 (Orden de 10 de abril) y 1993 (Orden de 20 de abril) coinciden, en sustancia,
con las previsiones de las Órdenes de los ejercicios precedentes. Estas Órdenes comienzan a aplicar, en la
materia que regulan, la distinción introducida por el Real Decreto 825/1990 entre asociaciones con representación
en el CCU y las que no están representadas. Sobre esta distinción es de sumo interés la STS, Sala 4.a, de 11 de
diciembre de 1991 (R. Ar. 9369), que desestima íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por
la OCU contra el citado Real Decreto (v. infra). La actividad de fomento publico va a ser mas intensa en el caso de
las asociaciones con representación en este Consejo. Este hecho va a producir, a la larga, una consecuencia
negativa y paradójica: el incremento de la financiación publica y de la participación en los organismos públicos
(incluido el propio Consejo, y el reparto de poder en su seno) de las asociaciones representadas en el CCU esta
actuando de freno y de obstáculo a los necesarios procesos de integración y fusión de nuestras asociaciones
de consumidores y usuarios de ámbito nacional.
El análisis y el comentario precedente puede ser extendido a las Ordenes correspondientes a los ejercicios de
1994 (Orden de 18 de abril) y de 1995 (Orden de 26 de julio).
3. ¿Síntomas de cambio?
En la Orden del Ministerio de Sanidad y Consumo de 31 de mayo de 1996 (BOE de 13 de junio), el INC
introduce un elemento de interés: los gastos generales de infraestructura de las asociaciones solo se
subvencionaran en la medida en que se destinen a ejecutar los programas específicos para los que se conceden
las ayudas.
Para comentar esta interesante novedad podemos analizar la Orden del citado Ministerio de 31 de enero de 1997
sobre normas para la concesión de subvenciones a entidades sin fines de lucro de ámbito nacional, con destino a
la realización de programas y actividades de información, defensa y protección de los derechos de los
consumidores y usuarios (36).
(36) BOE de 14 de febrero, c. e. de 7 de marzo.
La Orden de 1997 mejora, de nuevo sobre el papel, algunos vicios heredados. En su Exposición de motivos
aparece la omnipresencia de la «internacionalización de los mercados y, en consecuencia, la globalización de
los problemas que afectan a los consumidores». De ahí que -se prioriza la subvención de aquellos proyectos
que (...) respondan a los problemas generados en el ámbito de la Unión Europea>. Afirma que dada “la
implantación del movimiento consumerista español» (nos queda la duda sobre el sentido de esta afirmación: ¿el
29

legislador considera mucha o poca esta implantación?), la eficacia de las subvenciones solo puede alcanzarse
«mediante el desarrollo conjunto de programas por las asociaciones». Y advierte, lo que tiene su importancia, que
«se subvencionaran gastos generales de infraestructura de las asociaciones solamente en la medida en que
sean destinados a la ejecución de los programas específicos que se subvencionen».
La decisión es digna de alabanza siempre que la práctica no la convierta, como denuncian las estadísticas, en
un expediente indirecto para seguir nutriendo a asociaciones nacionales sin base y sin presencia social, y
sin capacidad de autofinanciar su propia estructura.
Del articulado de la Orden de 1997 interesa entresacar, sin entrar en una valoración singularizada que, por
otro lado, se deduce del conjunto de estas páginas, algunas ideas:
1.a) Entre los destinos de las subvenciones figuran, como ya ocurrió con alguna de las ordenes
precedentes, « iniciativas que contribuyan al fortalecimiento del movimiento asociativo de consumidores a través
de la fusión, integración o confederación de las actuales asociaciones nacionales» y < proyectos de interés
social destinados a la formación al consumidor>> [art. Tercero 1.1 letras f) y h)].
2.a) Cobran protagonismo las subvenciones dirigidas a informar a los consumidores mediante « análisis
comparativos de productos y servicios > o

ejercicio 1999 las subvenciones repartidas ascendieron a 220.138.000 ptas.; en el ejercicio 2000 a
282.106.000 ptas.; y en el ejercicio 2001 la cantidad presupuestada es de 284.425.000 ptas. Como contraste
baste reseñar que solo la OCU declara en el ejercicio 2000 un presupuesto de 243.677.772 ptas. (con un
86,26% de financiación propia). Otro ejemplo significativo es el de la UCE, cuyo presupuesto en el mismo
ejercicio es de 180.200.000 ptas.
Pero no nos quedemos aquí. En 1991 y 1992 las subvenciones concedidas para los conceptos que
analizamos por el INC ascendieron a 400 millones ptas. Mientras en 1993 y 1994 alcanzaron los 318,4 millones
ptas. ¿Que conclusión cabe extraer? Pues que las cantidades presupuestadas, además de insuficientes y
mal repartidas según los estudios existentes, han ido progresivamente reduciéndose a partir de 1992. En
palabras del Consejo Económico y Social: « (En) opinión del CES, a la vista de las cifras que se exponen,
el apoyo estatal mediante ayuda y subvenciones parece insuficiente, y su importe global se ha reducido
incomprensiblemente estos últimos anos. La misma suerte han corrido en sus respectivos ámbitos de
actuación las asociaciones de consumidores regionales y locales» (37). Más que incomprensiblemente, que
es la expresión políticamente correcta, la reducción tiene sus razones. Algunas de estas razones están
unidas al ajuste de las cuentas públicas para cumplir los compromisos del pacto de estabilidad presupuestaria
ligado a la moneda única y, en forma más general, al impacto de la globalización o mundialización insolidaria
sobre los Estados del bienestar (38). Baste pensar que, pese a las revisiones a la baja de la previsión de
crecimiento económico, los responsables estatales de la política económica han insistido
denodadamente en que este hecho no afectara al objetivo del déficit cero para el ejercicio económico de
2001 que, afirman, es irrenunciable.
(37) lbidem, p. 128.
(38) CALVO BERNARDINO, A. Y PAUL GUTIERREZ, J., , El proceso de globalización y la intervención del Estado en la
economía ,, , Revista Hacienda Publica Española, num. 152, 2000, pp. 21-27; CONSEJO DE REDACCIÓN DE FOMENTO
SOCIAL, «Globalización integradora vs. Globalización excluyente-, Revista de Fomento Social, num. 218, pp. 143-160; o DE
SEBASTIAN, L., « ¿Donde se juega la justicia en nuestro entorno en los próximos diez anos?», Revista de Fomento Social,
num. 220, 2000, pp. 509-520.
Con estos nuevos hechos se rompe la tendencia histórica, claramente verificable en el Ámbito de la Unión
Europea, de un incremento de la defensa individual de los derechos de los consumidores y usuarios y de
un mayor avance del movimiento consumerista en las etapas de bonanza económica, como la vivida por
las economías occidentales desde 1995 hasta el arranque del nuevo milenio. Por otro lado las políticas
publicas de fomento del asociacionismo consumerista continúan centradas en la facilitación (decreciente en
la coyuntura actual) de recursos económicos, con olvido (premeditado o no) de otros cauces como,
señaladamente, la atención de las demandas y reclamaciones de las asociaciones consumeristas, y la
31

influencia o la participación de estas asociaciones en el diseño y la ejecución de las políticas publicas que afecten
mas directamente a los consumidores y usuarios (v. infra).
5. La política de fomento estatal para el ejercicio 2001
La Orden de 21 de febrero de 2001 convoca y establece las bases reguladoras para la concesión de
subvenciones a entidades sin fines de lucro y de ámbito nacional, destinadas al fomento de/ asociacionismo
de consume, y a la realización de programas y actividades de información, defensa y protección de
los derechos de los consumidores y usuarios, en el ejercicio 2001» (BOE de 17 de marzo). Empecemos por
las cifras. Para los fines que describe el titulo de esta Orden ministerial, el INC destinara un importe de
284.425.000 ptas. Dos millones mas que en el ano 2000, y lejos de las cantidades aconsejadas por el CES (500
millones) o por estudios de expertos (700 millones) (39). En términos absolutos la insuficiencia de recursos
financieros estatales para la protección de consumidores y usuarios es aun mas llamativa: la Ley 13/2000, de
28 de diciembre, de Presupuestos del Estado para el ano 2001, prevé en su Anexo I («Distribución de los
créditos par programas») una (raquítica) partida de 1.034,6 millones de pesetas para « (Protección) de los
derechos de los consumidores» (40).
(39) CEE, Los derechos..., cit., p. 128; y BERCOVITZ, A., Asociaciones..., cit., p. 86.
(40) Un ejemplo de contraste: según las noticias de prensa, la campaña publicitaria pare la captación de soldados profesionales (que
se realizara mediante anuncios en prensa, radio, televisión y autobuses; así como el empleo de dos autobuses de Defensa
que visitaran mas de setecientas poblaciones como oficinas ambulantes) tiene un presupuesto de 2.180 ptas. en el ejercicio
2001.
El análisis de la Orden vigente pone de manifiesto los zigzagueos en la política de fomento del asociacionismo
consumerista. La Exposición de motivos de la Orden reafirma la necesidad de «organizaciones fuertes y
profesionalizadas En su articulado figure como uno de los programas específicos, de un total de catorce que serán
objeto de subvención, los que «contribuyan al fortalecimiento de/ movimiento asociativo mediante la fusión,
integración o confederación de las actuales asociaciones de ámbito nacional» [art. 3.Segundo letra J)]. Pero, en
abierto contraste con la letra de las órdenes de los últimos ejercicios, se vuelve a subvencionar la dispersión y el
atomismo asociativo. Y mucho nos tememos que se vuelva a subvencionar cierto clientelismo político, siquiera bajo
la forma (tan extendida, por desgracia, en las sociedades democráticas avanzadas) de no molestar o de no descontentar
a nadie.
La Exposición de motivos citada adelanta que «se destina un porcentaje de las subvenciones a la
financiación de los gastos que se consideran estrictamente necesarios para su funcionamiento y mantenimiento,
colaborando a que estas (las asociaciones de consumidores nacionales) cuenten con medios
económicos suficientes para el sostenimiento de unas dotaciones materiales y personales mínimas >. Estas
32

subvenciones pretenden justificarse bajo el ardid político de conseguir el fortalecimiento de las
organizaciones de consumidores y su profesionalización. Cuando, como vemos, el efecto que consiguen
es precisamente el inverso. Estamos, aunque no nos agrade personalmente esta afirmación, ante unos hechos que
verifican (en el caso concreto comentado) el injusto y pesimista juicio de Chateoubriand de que, en política, casi
siempre el resultado es contrario a la previsión. Precisamente la otra gran partida a financiar, junto a los programas
específicos, son programas de fomento de las asociaciones de consumidores y usuarios «mediante la colaboración
en su mantenimiento y funcionamiento habitual, incluida su presencia activa en el Consejo de Consumidores y
Usuarios, y en otros órganos de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos». Estos
programas pueden absorber hasta el 50% de las cantidades que repartirá en este ejercicio el INC (v. art. 3.Primero).
Dentro de los programas de tomento asociativo se subvencionaran (sic) « los gastos generales de la organización
referidos a servicios exteriores y personal correspondientes a: arrendamientos y cánones -cuenta 621-, reparaciones
y conservación -cuenta 622-, publicidad y propaganda dirig1da a difundir la Entidad -cuenta 627.1-,
suministros -cuenta 628-, sueldos y salarios -cuenta 640- y seguridad social a cargo de la empresa -cuenta
642- del presupuesto de gasto que figura como anexo lll» (art. 9.Primero párrafo primero).
Dicho en forma llana: lo mismo se pagan los gastos ordinarios de las asociaciones consumeristas que, a
continuación, se fijan ambiciosos programas donde están presentes, sobre el papel, extremos tan importantes para
un fomento efectivo del movimiento consumerista como la base social de las asociaciones, los medios de
autofinanciación, las subvenciones totales recibidas, los procesos de fusión entre las asociaciones, o la efectividad
de las actuaciones (v. el art. 5. Primero de la Orden comentada, que fija los criterios de valoración por parte de la
Comisión de Selección para evaluar las solicitudes presentadas). Como podemos advertir, la actuación de la
Administración estatal, a través del INC, respecto a las asociaciones nacionales de consumidores y usuarios, no
tiene una orientación ni unos objetivos claros.
6. A modo de conclusión
El propio legislador ha glosado esta actitud vacilante frente al movimiento consumerista. Basta cotejar las
declaraciones legales contenidas en la Exposición de motivos del R. D. 825/1990, sobre derecho de
representación, consulta y participación de los consumidores y usuarios a través de sus asociaciones y el
Dictamen del Consejo de Estado que informo sobre el Proyecto de esta norma que aconsejo una política
selectiva de fomento (41); con la reforma introducida en el citado R. D. 825/1990 en 1995. La Exposición de
motivos del R. D. 825/1990 afirma que las importantes carencias del movimiento consumerista (v.g.: excesiva
dispersión y atomización y dificultades de financiación) hacen necesario ex art. 51 CE < fomentar las
organizaciones de consumidores y usuarios fuertes y representativas». El legislador ha rectificado
abiertamente esta actitud. La Exposición de motivos del R. D. 2211/1995, de 28 de diciembre, que modifica
33

parcialmente el R. D. 825/1990, afirma, respecto al Consejo de Consumidores y Usuarios, que «se aplica un
criterio mas abierto que el seguido en principio por el citado Real Decreto, permitiendo una participación general
de las asociaciones».
La impresión global es que la Administración estatal no termina de apostar abiertamente por la eliminación del
control político (indirecto) del movimiento consumerista; y tampoco por su refuerzo como contrapoder social
independiente, sólido, representativo y responsable. Por el contrario, la política publica consumerista estatal (y nos
tememos que lo mismo puede afirmarse de las autonómicas) (42) favorece la (dócil) inclusión de las asociaciones
de consumidores y usuarios en el sistema; al tiempo que consolida e institucionaliza unas estructuras
organizativas alejadas, en muchos casos, de su base social (que, al fin y a la postre, son ciudadanos-consumidores
y usuarios); y que renuncian a los proyectos y a las actuaciones mas directamente orientadas hacia el
cuestionamiento de las bases económicas e ideológicas del sistema establecido, y de la correlación de fuerzas
existente en su seno.
(41) Sobre este Dictamen v. MARÍN LOPEZ, J. J.,Artículos 20 y 21 ,, , en AA. W. coord. por R. BERCOVITZ Y J.
SALAS, Comentarios a la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios>, Ed. Civitas, Madrid, 1992, pp. 488-489.
(42) RAMIREZ PEREZ, M. a A., NAVARRO YANEZ, CI. J. y MOYANO ESTRADA, E., Los modelos de organización de los
movimientos sociales y la influencia de las políticas públicas. El caso de las asociaciones de consumidores en Andalucía ,
Revista de Fomento Social, num. 222, 2001, pp. 233-263.
El Informe elaborado por el Servicio de Organizaciones de Consumidores, que tiene como fuente básica las
estadísticas del INC, cierra sus datos en el ejercicio 1982. Después de exponer y glosar los aspectos estructurales,
económicos y financieros de las organizaciones de consumidores, concluye con estas recomendaciones para
la potenciación del movimiento asociativo: una nueva regulación de los requisitos necesarios para la inscripción
en el Registro de asociaciones de consumidores y usuarios que Ileva el INC, las ayudas económicas publicas no
pueden constituir en ningún caso la base fundamental para el mantenimiento de los gastos de las asociaciones
consumeristas, una campana institucional que estimule la afiliación, el fomento de los procesos de integración de
las asociaciones consumerista, y la planificación de un sistema de acción concertada entre el INC y las organizaciones
de consumidores (43). En todos los ámbitos recomendados ha habido actuaciones publicas a través
del citado R. D. 825/1990 (que tácitamente derogo la Orden de 20 de julio de 1978, reguladora de los requisitos para
la inclusión en el Censo de organizaciones de consumidores que lleva el INC) (44), y de las Ordenes del Ministerio
de Sanidad y Consumo que regulan las subvenciones anuales. Sin embargo la realidad de muchas de nuestras
asociaciones de consumidores y usuarios permanece con los mismos males (v.g.: la atomización y la dispersión del
movimiento asociativo, unos índices de afiliación muy bajos con cuotas simbólicas y asociados nominales, la
escasa capacidad de autofinanciación, la subsistencia gracias a las ayudas publicas, las carencias en sus
equipamientos técnicos y materiales, la escasa repercusión social de sus actuaciones, o las tensiones entre las
34

distintas asociaciones a cuenta del reparto de las subvenciones) y con idénticos retos. Para confirmar esta
afirmación es suficiente con ojear los Informes del Consejo Económico y Social y del Prof. A. Bercovitz, y la
recopilación de datos que figuran en la obra editada por el Idelco.
(43) , Datos básicos sobre...", cit., pp. 219-220.
(44) Nuestro Movimiento consumerista..., cit., pp. 75-77 y 137.
La propia Administración, tanto estatal como autonómica, ha puesto de manifiesto este distanciamiento entre lo que
dice desear y su actividad o, en otros términos, entre la realidad y los efectos de sus actuaciones. El Plan Estratégico
de Protección del Consumidor para el periodo de 1998-2001 (45), aprobado por la Administración del Estado y las
Administraciones autonómicas, repasa los logros y los retos de la política de consumo>. En el epígrafe sobre el
fomento del asociacionismo consumerista reitera la necesidad de " un movimiento asociativo fuerte y realmente
representativo", apela a la juventud para garantizar la pervivencia del asociacionismo consumerista, y cuando
comenta la ayuda económica pretende contentar a todos los potenciales destinatarios. De una parte financiando las
actividades que

VI. LA ESCASEZ DE ESTUDIOS SOBRE EL ASOCIACIONISMO CONSUMERISTA
1. Planteamiento
No proliferan en nuestra doctrina los análisis sobre el marco legal e institucional de las asociaciones de
consumidores y usuarios en España (46). La ausencia es Llamativa, pues la legislación, fruto de la voluntad
política, es un referente muy ilustrativo de como son, cómo actúan y que objetivos y prioridades tienen las
asociaciones de consumidores y usuarios en España. En las sociedades del primer mundo puede afirmarse, con
los matices que toda aseveración breve merece, que «gobernar es legislar». Debemos preguntarnos, en
consecuencia, ¿que formas jurídicas deben o pueden adoptar las asociaciones de consumidores?, ¿que
competencias o funciones les asignan las leyes?, que medidas de fomento están previstas? y que mecanismos
se establecen para garantizar la independencia y la responsabilidad de sus actuaciones? Estamos ante
interrogantes que tienen su piedra de toque en las normas vigentes (47).
(46) En forma expositiva GOMEZ CALERO, J., Los derechos de los consumidores y usuarios, Ed. Dykinson, Madrid, 1994, pp.
159-178; y REYES LOPEZ, M.ª J. (coord), Nociones básicas de Derecho de consumo, Ed. Practica de Derecho, Valencia,
1996, pp. 211-225. De manera mas amplia e incisiva Marín LOPEZ, J. J., Artículos 20 y 21 ,, , en AA. W. coord. por R. BERCOVITZ Y
J. SAGAS, Comentarios a la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, cit., pp. 485-611 y 621-625; y
BERCOVITZ, A., Asociaciones de consumidores y usuarios. Problemas y propuestas de solución, cit.
(47) Nuestro Movimiento consumerista..., cit., pp. 65-80 y 133-139, y la bibliografía allí citada; id., Cooperativismo y
defensa del consumidor, cit.; MARIN LOPEZ, J. J., ob. e loc. Ott. cit.; y CES, Los derechos del consumidor..., cit., pp. 120-
132.
36
2. El reparto de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas en materia de protección
del consumidor
Los necesarios estudios jurídicos sobre el asociacionismo consumerista deben arrancar de la relimitación de
competencias entre Estado y Comunidades Autónomas en materia de protección del consumidor (48). La
jurisprudencia constitucional tiene como pronunciamiento básico la Sentencia 15/1989, de 26 de enero, que
resolvió los recursos de inconstitucionalidad (acumulados) promovidos por los Ejecutivos catalán, vasco y gallego
contra determinados artículos (rectius: la mayoría de los preceptos) de la LCU.
(48) SANTAMARÍA, J. A., « La regulación normativa de la distribución competencial., EC, num. 3, 1984, pp. 161-169; y en
fecha más reciente DIAZ MORENO, A., «El Derecho mercantil en el marco del sistema constitucional de distribución de

competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas», en Estudios jurídicos en homenaje al Profesor Aurelio
Menéndez, I, cit., pp. 256-259.
Sobre la profusa legislación autonómica v. la excelente recopilación anotada preparada por MARÍN LOPEZ, J. J. Y MARIN
LOPEZ, M. J., Código sobre consumo y comercio, Ed. Aranzadi, Navarra, 1998. En el breve Prólogo los autores advierten
que -(Es) muy dudoso, sin embargo, que esta autentica inflación normativa contribuya a una mejor y mayor defensa de
los intereses tutelados por e/ articulo 51 de la Constitución". En esta, coma por ahora en otras materias (v.g.: las
sociedades cooperativas), la doctrina tendrá que emplear toda su mano izquierda, pues la política legislativa se ha impuesto
claramente a la lógica jurídica y, en no pocas ocasiones, al propio sentido común.
La LCU regula el derecho de representación, consulta y participación a través de las asociaciones de
consumidores y usuarios en sus arts. 20, 21 y 22 (49). La STC 15/1989 efectúa, en su fallo, tres afirmaciones de
interés:
1.a) Declara inconstitucional, y en consecuencia nula, la expresión del art. 8.3 inciso segundo LOU

(49) Desarrollados por el R. D. 825/1990 (v. supra). Sobre la delimitación de competencias respecto a este derecho, v.
en extenso MARÍN LOPEZ, J. J., « Artículos , cit., pp. 495-516; y nuestro Movimiento consumerista,..., cit., pp. 24-26, 45-
51 y 68-80.
Junto a la STC 15/1989 hemos de destacar, con anterioridad, las SSTC 71/1982, de 30 de noviembre y 88/1986, de 1 de
julio; y con posterioridad la STC 62/1991, de 22 de marzo.
(50) Movimiento consumeristas..., cit., pp. 70-71 en nota.
(51) Sobre el también denominado censo de organizaciones de consumidores y sobre las circunstancias
excluyentes (ex art. 21 LCU) de la percepción de los beneficios previstos para las asociaciones de consumidores y
usuarios v., Glt. ob. cit., pp. 75-78y 136-139; e idem, Cooperativismo y defensa de/ consumidor, cit., pp. 585-589; e infra.
El Registro de asociaciones de consumidores y usuarios esta regulado en los arts. 2.° a 4.° del R. D. 825/1990
3. La protección del consumidor como principio rector de la política social y económica
y como principio general del Derecho
Los estudios sobre el asociacionismo consumerista deben avanzar, e insistir, bajo la perspectiva de que la política
de protección de los consumidores y usuarios es, en primer lugar, un principio rector de la política
socioeconómica establecido constitucionalmente (art. 51 CE) y desarrollado legalmente (LCU y Leyes
autonómicas). Este principio, como ordena el art. 53.3 CE, informara la legislación positiva, la practica judicial
y la actuación de todos los poderes públicos. Entre los trascendentales contenidos del art. 9 CE hemos de
recordar que todos los ciudadanos y todos los poderes públicos «están sujetos a la Constitución y al resto del
ordenamiento jurídico». El objetivo político de defensa de los consumidores y usuarios se inserta, así, en el
programa de transformación socioeconómica presente en nuestra Norma fundamental. En su consecución,
los poderes públicos están facultados, y obligados constitucionalmente, a utilizar todos los instrumentos a
su alcance. Lógicamente respetando el margen de discrecionalidad política en su modulación temporal, y el
límite que supone la constitución del Estado español como Estado social y democrático de Derecho. Con
razón ha afirmado mi maestro que los derechos de los consumidores tienen «una importante dimensión
institucional, pues son elementos constitutivos del sistema económico constitucional. (...) sin la defensa de esos
derechos e intereses, el sistema económico pierde legitimación jurídica y queda mal servida la justicia» (52).
(52) FONT GALAN, Desafío ético..., cit., pp. 161-162.
La ubicación del art. 51 CE arrastra como consecuencia que los principios generales no constitucionalizados
normalmente deben ceder ante este principio constitucional, salvo que tengan una protección
mas intensa en el texto constitucional (v.g.: los arts. 9, 10 y 14 CE; los derechos fundamentales y las libertades
publicas ex arts. 15 a 29 CE; o los derechos de los ciudadanos ex arts. 30 a 38 CE).
38

Por otro lado, la proclamación constitucional de los valores superiores de nuestro ordenamiento jurídico (arts. 1.1 y
10 CE) y la referencia expresa del art. 51 CE suponen la elevación del objetivo o principio rector de la política
social y económica de defensa de los consumidores y usuarios a la categoría de principio general del Derecho
constitucionalizado. El valor, el principio y los derechos de los consumidores son, también, fuente de principios
generales del Derecho ex art. 1.1 y 4 del Código civil (53). En consecuencia el principio pro consumatore es,
como principio general del Derecho, fuente formal del Derecho aplicable en defecto de norma legal o
consuetudinaria. El art. 1.1 párrafo primero LCU explicito esta consecuencia normativa afirmando que la defensa
de los consumidores y usuarios, de acuerdo con el art. 53.3 CE, tiene el carácter de principio general
informador del ordenamiento jurídico». Estamos ante un principio constitucional desarrollado legalmente, y por
tanto alegable ante los órganos jurisdiccionales, que «generaliza unos principios de orden en el mercado, que
unifican o informan el modelo de regulación de los actos o relaciones de consumo», con la novedad de que
«esta unificación ordenadora se produce no por comercialización de dicho modelo regulador, sino por efecto de
la constitucionalización del mismo, en virtud de nuevos valores y principios normativos sociales, solidarios o
humanizantes” (54).
(53) Es la doctrina claramente mayoritaria GÓMEZ SEGADE, J. A., "Notas sobre el derecho de información del consumidor»,
RJC, núm. 3, 1980, p. 705; SEQUEIRA MARTIN, A. J., «Defensa del consumidor y Derecho constitucional económico», Revista
Española de Derecho Constitucional, num. 10, 1984, pp. 93-94; DE CASTRO, F., Notas sobre las limitaciones intrínsecas de la
autonomía de la voluntad ,, , ADC, 1982-IV, p. 1079; FONT GALAN, J. I., Hacia un sistema..., cit., p. 410; idern, Legitimación
constitucional..., cit., p. 1328; e id., Desafío ético..., cit., pp. 148 y 156-158; BROSETA PONT, M., Manual de Derecho
mercantil, 10.a ed., Ed. Tecnos, Madrid, 1994, p. 158; BERGOS CIVIT, R., , , La protección de los consumidores y usuarios y
la empresa ,, , en La empresa en la Constitución española, Ed. Aranzadi, Pamplona, 1989, p. 273; BERGOVITZ, A., «Articulo 1 ,, ,
en Comentarios a la Ley General..., cit., p. 20; VICENT CHUUA, F., Compendio critico de Derecho mercantil, 1-1.°, 3. 1 ed., Ed.
Boxee, Barcelona, 1991, p. 17; GARCÍA-CRUCES GONZALEZ, J. A., Derecho comunitario y Derecho del consumo, Cid., pp.
337-338 y 392; MARTINEZ DE AGURRE, C., Trascendencia del principio..., Cid., pp. 54-58; y REYES LOPEZ, May j. (coord.), Nociones...,
cit., pp. 24-27.
No admite la existencia de un principio general pro consurnatore Ruiz MUÑOZ, M., Introducción..., cit., p. 22-23, si bien
centrando su análisis en la inexistencia de un Derecho del consumo (en lo que estamos de acuerdo) y en la critica (en ocasiones
sesgada, hay que decirlo) a las consecuencias de este principio en la interpretación del Prof. C. Martínez de Aguirre. Sobre los
principios constitucionales es oportuna la relectura de las reflexiones del maestro GIRON TENA, Tendencias..., cit., pp. 58-71 y
126-128.
(54) FONT GALAN, Desafío.ético..., cit., p. 158.
Esta previsión fue impugnada por el Consejo Ejecutivo de la Generalitat catalana argumentando la incompetencia
estatal en sede de defensa del consumidor, y por la Junta de Galicia al entender que redefinía los supuestos de
aplicación del art. 53.3 CE y afectaba al sistema de fuentes del Derecho. La STC 15/1989 estimo que la
competencia estatal para dictarlo esta en el titulo de la defensa del consumidor, por lo que declaro que este párrafo
39

no es de aplicación directa en las Comunidades Autónomas que hayan asumido, en virtud de sus respectivos
Estatutos de Autonomía, competencias plenas sobre defensa del consumidor. Afirmación que resulta poco
congruente con la declaración de que la eficacia del contenido normativo que comentamos no esta en la LCU, sino
directamente en la CE. Los mandatos constitucionales vinculan a todos los poderes públicos, cualquiera que
sea su grado de autonomía. El Alto Tribunal argumenta que el precepto comentado no hace sino reiterar, en otros
términos, lo que ya establecen los arts. 51 y 53.3 CE, por lo que no admite su inconstitucionalidad. En forma mas
contundente aun afirma que la calificación que realiza el art. 1.1 párrafo primero LCU puede tacharse de
superflua o innecesaria, pues no incorpora nada al art. 53.3 CE [Fundamento jurídico 2, letra a)].
Entendemos que una interpretación literal y estrecha de esta doctrina constitucional no cubre las exigencias de los
arts. 51 y 53.3 CE. Junto al concepto de principio rector de la política social y económica, nos encontramos con el
más tradicional de principio general del Derecho. Los principios generales del Derecho, además de informar el
ordenamiento jurídico, se aplican en defecto de ley y costumbre. Esta potencialidad en materia de fuentes del
Derecho (competencia estatal ex art. 149.1.8 CE) debe ser subrayada y desarrollada. Máximo cuando sus
efectos resultan acrecentados por los mecanismos de interpretación, aplicación e integración de nuestro
ordenamiento jurídico. Por su procedencia conviene reproducir el art. 5.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1
de julio, del PoderJudicial (LOPJ): -(La) Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a
todos los Jueces y Tribunales, quienes interpretaran y aplicaran las /leyes y los reglamentos según los preceptos y
principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas
por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos». Y su art. 7.3: < (Los) Juzgados y Tribunales protegerán
los derechos e intereses legítimos, tanto individuales como colectivos, sin que en ningún caso pueda producirse
indefensión. Para la defensa de estos últimos se reconocerá la legitimación de las corporaciones, asociaciones y
grupos que resulten afectados o que estén legalmente habilitados para su defensa y promoción..
4. La política de protección del consumidor y la Unión Europea
Junto a lo anterior, que no es poco en términos jurídicos y de política legislativa, la protección del consumidor
es, significadamente, un objetivo de la Unión Europea (55) y, como se ha afirmado recientemente, un principio
general del Derecho comunitario como evidencia la jurisprudencia de su Tribunal de Justicia (56). Las
normativas nacionales sobre protección de consumidores y usuarios deben interpretarse y aplicarse de
conformidad con el Derecho comunitario. En forma mas contundente y sin erudiciones legales, a ningún
mercantilista (por hablar de lo conocido) escapa la convicción de que desde hace muchos anos, incluso
antes de nuestra incorporación a la Unión Europea, el legislador patrio trabaja en materia de protección del
consumidor a impulsos, cuando no a empujones, de las iniciativas comunitarias.
40

A) Los avances en la construcción de la Unión Europea
a) El Tratado de Amsterdam
La «Constitución>. de la Unión Europea (57) establece: -(La) Comunidad tendrá por misión promover (...) un alto
nivel (...) de protección social, (...), la elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social y
la solidaridad entre los Estados miembros» (art. 2 de la versión consolidada del Tratado Constitutivo de la
Comunidad Europea con las modificaciones introducidas por el Tratado de Ámsterdam de 1997, TCCE en siglas).
Made, lo que es mas decisivo y condicionante aun para las políticas nacionales por su mayor concreción que, para
la consecución de los fines del Tratado, la acción de la Unión comprenderá, entre otras medidas: un
régimen de competencia económica no falseado; un incremento de la cohesión económica y social; un aumento de la
protección de la salud; medidas para una enseñanza y una formación de calidad; y «una contribución al fortalecimiento
de la protección de los consumidores» [art. 3.1 letras g), k), p), q) y t) TCCE].
(55) Ruiz MUÑOZ, M., Introducción a la protección..., cit., pp. 14-21; y por su interés y tono critico el Dictamen del Consejo
Económico y Social de la Unión Europea sobre esta materia bajo el titulo ,, Mercado único y protección de los consumidores:
oportunidades y obstáculos en el gran mercado ,, , EC, num. 36, 1996, pp. 117-132. El Dictamen fue aprobado el 22 de noviembre
de 1995 por 76 votos a favor, 34 en contra y 19 abstenciones.
(56) ALFA, G., ,, Nuevos aspectos de la tutela del consumidor. La Ley italiana de consumidores de 2 de julio de 1998», trad. de S.
DIAZ ALABART, Actualidad Civil, fasc. 1, del 4 al 10 de enero de 1999, marginales 16-17.
(57) Sobre el significado de la expresión «Constitución europea» MERLI, F., « Hacia una Constitución común europea», Revista
Derecho Comunitario Europeo, num. 9, 2001, pp. 241-258.
Si nos centramos en la protección de los consumidores, el art. 153 TCCE recoge un catalogo abreviado de los
derechos de los consumidores, entre los que figura el derecho a «organizarse para salvaguardar sus intereses>. El
art. 153.1 dispone: (Para) promoverlos intereses de los consumidores y garantizarles un alto nivel de protección,
la Comunidad contribuirá a proteger /a salud, la seguridad y los intereses económicos de los consumidores, así
como a promover su derecho de información, a la educación y a organizarse para salvaguardar sus intereses».
Por su parte, el TCCE obliga a que las restantes políticas comunitarias tengan -en cuenta las exigencias de la
protección de los consumidores» (art 153.2). Es mas, la Unión Europea admite que los Estados miembros
mantengan y adopten «medidas de mayor protección» siempre que sean compatibles con el TCCE (art. 153.5).
El Informe del Consejo Económico y Social de la Unión Europea lamenta que la base jurídica representada por el
art. 153 TCCE , no ha sido, en la práctica, utilizada hasta hoy, lo que representa una deficiencia importante en
la construcción del derecho comunitario» (58); y alerta sobre el retroceso que supondría una interpretación
restrictiva del principio de subsidiariedad, que lo convierta en un instrumento de criba de decisiones y de merma de
41

la autonomía de las instituciones comunitarias.
(58) «Mercado único y protección...», cit., p. 129.
Algunas recientes Directivas invocan el anterior art. 129 A, actual art. 159 TCEE. Por ejemplo, la Directiva 98/6/CE, del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero, relativa a la protección de los consumidores en materia de indicación de
los precios de los productos ofrecidos a los consumidores, que deroga las Directivas 79/581/CEE y 88/314/CEE, y que ha
sido incorporada al Derecho español por el Real Decreto 3423/2000, de 15 de diciembre; o la Directiva 99/44/CE, del
Parlamento y del Consejo, de 25 de mayo, sobre determinados aspectos de la venta y las garantías de los bienes de consumo.
Mientras, incomprensiblemente, el apoyo en el art. 153 TCCE falta en otras normas de Derecho derivado, por ejemplo en la
Directiva 99/34/CE, de 10 de mayo, por la que se modifica la Directiva del Consejo 85/374/CEE, en materia de responsabilidad
por los danos causados por productos defectuosos (v. infra). (59) Ruiz Muñoz, M., Introducción..., cit., p. 17.
La doctrina también ha advertido (59) que las medidas ex art. 153.3 TCCE están sometidas al principio de
subsidiariedad (art. 5 párrafo segundo TCCE). Este principio, sujeto como el resto del Derecho y de la actuación
comunitaria al control del Tribunal de Justicia de la Unión, ordena que en los ámbitos que no sean competencia
exclusiva de la Unión -la Comunidad intervendrá, conforme al principio de subsidiariedad, solo en la medida en
que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados
miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción
contemplada, a nivel comunitario». Lo que se completa con un mandato duplicado: la Unión, actuará dentro de
los limites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de los objetivos que este le asigna>> y
ninguna «acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado»
(art. 5 párrafos primero y tercero).
b) La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y el Tratado de Niza
La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea incluye dentro de su Capitulo IV, titulado
«Solidaridad», donde se reconocen los derechos económicos y sociales, la

Carta, el texto condensa los valores, principios y derechos comunes que forman el acervo axiológico de los Estados
de la Unión, lo que les da una clara fuerza interpretativa e integradora en el desarrollo y la aplicación del Derecho
comunitario y de los Derechos nacionales (60).
(60) En esta línea PORRAS NADALES, A. J. y MORILLO GUTIERREZ, Mª L., "EI debate sobre la reforma de las instituciones
europeas y la Carta de Derechos Fundamentales», Revista de Fomento Social, num. 55, 2000, pp. 350-363; y especialmente
CARRILLO SALCEDO, J. A., , Notas sobre el significado político jurídico de la Carta de Derechos Fundamentales", Revista de
Derecho Comunitario Europeo, num. 9, 2001, pp. 7-26.
Esta Cumbre ha dado un paso decisivo en la construcción, ampliada, de la Unión Europea con el Tratado de Niza,
firmado en esta ciudad el 26 de febrero de 2001, por el que se modifica el Tratado de la Unión Europea, los Tratados
constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos. El BOE de 7 de noviembre de 2001
publica la Ley Orgánica 3/2001, de 6 de noviembre, que autoriza la ratificación por España del Tratado de Niza.
Las reformas del Tratado de Niza afectan, en sustancia, a las instituciones comunitarias (Parlamento Europeo,
Consejo y Comisión; así como al Tribunal de Cuentas, Comité Económico y Social y Comité de las Regiones), al
sistema jurisdiccional de la Unión, a la extensión del voto por mayoría cualificada, a la política de seguridad y
defensa, a la cooperación judicial penal y, lo que es de mayor interés para este trabajo, la modificación del art. 7
TCCE para completar el procedimiento frente a violaciones de los principios democráticos o de los derechos
humanos por parte de un Estado miembro (61). El comentado art. 153 TCCE no ha sido reformado por el
Tratado.
(61) V. el numero 9, monográfico, Revista de Derecho Comunitario Europeo, enero-junio 2001.
El Tratado de Niza culmina el proceso abierto por el Tratado de Ámsterdam de preparación de las instituciones
comunitarias para su funcionamiento tras la adhesión de los Estados candidatos. La formula de consenso arbitrada
para evitar indeseables parálisis parciales es la institución de las cooperaciones reforzadas entre un numero
variable, en función de la materia en cuestión, de los Estados miembros (62).
(62) PORRAS NADALES, A. J. y MORILLO GUTIERREZ, M.' L., "EI debate...», cit., p. 350; y PONS RAFOLS, X.,Las cooperaciones
reforzadas en el Tratado de Niza ,, , Revista de Derecho Comunitario Europeo, num. 9, 2001, pp. 145-195.
B) Las recientes crisis alimentarias y el principio de precaución
La crisis alimentaria vivida por la Unión Europea ha localizado las últimas iniciativas emprendidas. El Consejo
Europeo celebrado en Niza incluye entre las Conclusiones de la Presidencia, bajo el epígrafe «salud y seguridad
de los consumidores>, una afirmación del Consejo sobre « la necesidad de desarrollar rápida y completamente
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los principios introducidos por el Tratado de Ámsterdam, que dispone un alto nivel de protección de la salud
humana en la definición y aplicación de las políticas y acciones de la Comunidad. En este contexto, el Consejo
toma nota de la Resolución de/ Consejo sobre el principio de precaución». En los Anexos a las Conclusiones de la
Presidencia figura una amplia Resolución sobre este principio, donde se afirma que el Consejo < considera que se
debe recurrir al principio de precaución cuando se determine la posibilidad de efectos nocivos para la salud o el
medio , ambiente y una evaluación científica preliminar, a tenor de los datos disponibles, no permita establecer
con certeza el nivel de riesgo». El Consejo se compromete a poner en practica los principios que figuran
en esta Resolución, e invita a la Comisión a que «aplique de forma sistemática sus directrices sobre las
condiciones para recurrir al principio de precaución» y a que integre el principio de precaución, siempre que
sea necesario, en la elaboración de sus propuestas legislativas y en el conjunto de sus acciones».
El Consejo « toma nota» de la presentación por la Comisión de una Propuesta de reglamento para establecer «
los principios y los requisitos fundamentales de la legislación alimentaria» que deben aplicarse a todo el sector
de la alimentación, tanto humana como animal; y para «crear una Autoridad Alimentaria Europea» que « entre en
funcionamiento a comienzo de 2002». El BOE de 6 de julio de 2001 publica la Ley 11/2001, de 5 de julio, por la que
se crea la Agencia Española de Seguridad Alimentaria. Volveremos a ella para comentar el grado de
participación de las asociaciones de consumidores y usuarios en este nuevo organismo público de carácter
autónomo.
C) Las asociaciones de consumidores y usuarios y la Unión Europea
El derecho de información, audiencia y participación de los consumidores y usuarios también ha
experimentado algunos avances. La Decisión 283/1999/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de enero,
establece el marco general para las actividades comunitarias a favor de los consumidores (DOCE de 9 de febrero),
para el periodo comprendido entre el 1 de enero de 1999 y el 31 de diciembre de 2003, al tiempo que fija los
oportunos recursos financieros (art. 1). Pese a la amplitud de su titulo, la Decisión regula la concesión y el control del
apoyo financiero a las organizaciones europeas de consumidores y usuarios, así como las ayudas destinadas a la
realización de proyectos concretos de promoción de los derechos de los consumidores y usuarios.
El apoyo financiero a las asociaciones consumeristas europeas exige dos requisitos: que sean organizaciones no
gubernamentales sin fines lucrativos, cuyos objetivos principales sean la promoción y la protección de los intereses
de los consumidores

de las acciones y actividades previstas por la Unión Europea (art. 5.2). Las dotaciones comunitarias no pueden
exceder, en principio, del 50% del importe de las actividades subvencionadas (art. 5.3), y quedan «excluidos
todos los gastos de funcionamiento, salvo aquellos que estén directamente relacionados con el proyecto propuesto
> (art. 6.3) .
Con apoyo en esta Decisión, la Comisión Europea ha presentado el Plan de Acción sobre política de los
consumidores 1999-2001 (63). En materia de asociacionismo consumerista nos interesa entresacar los principios y
[as actuaciones previstas. Se parte de la necesidad de una asociaciones de consumidores «eficaces» e
independientes, para lo que precisan de ayuda financiera. Lo que también es demandado por la creciente
tecnificación de las materias de consumo. La Comisión procurara mejorar la rentabilidad de estas ayudas
económicas mediante compromisos de cooperación entre las asociaciones y entre estas asociaciones y la
Comisión, la adquisición de conocimientos técnicos y especializados y el reforzamiento de la capacidad de las
asociaciones para emprender acciones judiciales colectivas.
(63) Puede consultarse en EC, num. 50, 1999, pp. 125-148.
Atención especial merece la consulta de los consumidores a través de sus asociaciones. Se prevé que la Comisión
retina periódicamente a las asociaciones de consumidores comunitarias, de los países candidatos a la adhesión
e internacionales, y (a consulta sistemática como una de las mayores prioridades para conseguir que se escuche a
los consumidores. Precisamente entre las medidas de representación, participación y fomento del asociacionismo
consumerista por parte de la Unión Europea esta la Decisión (CE) 323/2000, de 4 de mayo (DOCE de (9) por la
que se crea (de nuevo) un Comité de los consumidores compuesto por representantes de organizaciones
nacionales y europeas de consumidores. Este Comité tendrá como funciones atender las consultas de la Comisión
sobre problemas relacionados con los intereses de los consumidores en el ámbito de la Unión (art. 2) y la emisión
de dictámenes a solicitud de la Comisión (art. 10).
5. Algunos desafíos del asociacionismo consumerista
La exposición precedente puede inducir a la idea, errónea, de que todos los males o, en forma mas constructiva,
todos los desafíos de las asociaciones de consumidores y usuarios españolas provienen de la (escasa) cuantía y del (mal)
reparto de la financiación publica. Conclusión a todas luces simple y limitada. Nuestras asociaciones de consumidores,
como todos los movimientos asociativos en este momento, tienen importantes reos internos en su gestión y externos o
de relación con otras organizaciones (64). El repliegue del Estado del bienestar, el protagonismo del mercado y la
mundialización han dado un nuevo protagonismo, y una nueva responsabilidad, a la ciudadanía y a sus fenómenos
asociativos. La materia abierta, aunque con implicaciones jurídicas como todos los hechos sociales, es objeto de
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eflexión por la doctrina de la teoría de las organizaciones o de los sistemas organizativos (65). Desde estos conocimientos
se aportan diversas orientaciones y criterios para los problemas y los escenarios de los movimientos asociativos actuales
(66). Muchas de estas sugerencias son claramente extrapolables, con las necesarias adaptaciones, a la realidad presente
de nuestras asociaciones de consumidores y usuarios.
(64) MORALES GUTIÉRREZ, A. C., «El movimiento asociativo en su encrucijada: desafíos externos e internos ,, , Revista de
Fomento Social, num. 55, 2000, pp. 435-443.
(65) MORALES GUTIÉRREZ, A. C., Análisis de las organizaciones. Fundamentos, diseño y aplicaciones, Ed. Publicaciones
ETEA, Córdoba, 1994; e idem, Arquitectura de sistemas organizativos, Ed. Publicaciones ETEA, Córdoba, 2000.
(66) MORALES GUTIÉRREZ, A. C., El movimiento asociativo..., cit.; yen menor medida LARRO RAMOS, ¿Publicas o
privadas? La financiación de las ONGD españolas, cit., passim.
En las relaciones de los movimientos asociativos con los poderes públicos y con las asociaciones afines, se proponen
y argumentan directrices como las siguientes: la colaboración y la complementación entre el sector publico y los
movimientos asociativos, especialmente en materia de ayudas financieras (v.g.: la cofinanciación de proyectos o la
ejecución privada de acciones prioritarias publicas); la coordinación con las distintas Administraciones publicas (con
inclusión de las instituciones de la Unión Europea y de las Administraciones locales) y la superación de planteamientos
partidistas y burocráticos; la colaboración, cuando no directamente la fusión, con organizaciones que persigan fines
similares; el avance hacia la eficiencia y hacia la profesionalización, lo que es una tendencia marcada y creciente en
el contexto actual; y la transparencia de las actuaciones con financiación publica mediante la auditoria externa de
estas actividades.
En esta línea cabe citar un reciente ejemplo donde el poder público ha buscado el apoyo del movimiento consumerista.
En junio de 2001 el Ministerio de Economía y Hacienda ha firmado un acuerdo de colaboración con las principales
organizaciones de consumidores para la difusión del euro. El acuerdo servirá para que las asociaciones de
consumidores desarrollen actividades que mejoren el conocimiento del euro por parte de los consumidores; y pretende
que estas asociaciones se conviertan en guardianes de la legalidad, vigilando la correcta aplicación del tipo de conversión
y de la regla del redondeo.
Respecto a los desafíos internos de los movimientos asociativos destacan, entre otros, los que siguen: la
potenciación del compromiso de los asociados, para lo que es fundamental la difusión interna de la
información; el reconocimiento y la legitimación social de los movimientos asociativos exige dedicar esfuerzos y
medios a la sensibilización a través de una auténtica estrategia de promoción social (v.g.: campanas de publicidad,
acuerdos con entidades sociales patrocinadoras o el incremento de la presencia en los medios de comunicación)
(67); la diversificación de los medios de financiación, especialmente los ingresos procedentes del sector privado y
la sociedad (v.g.: cuotas, donaciones, venta de material educativo y divulgativo, venta de publicaciones o
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prestación de servicios); el transito de las acciones puntuales a una acción social permanente que concrete los
objetivos del movimiento asociativo, y donde se apueste por las actividades prioritarias y por la eficacia; la
combinación de actuaciones propias de cada asociación con acciones aunadas dentro del movimiento asociativo
y, especialmente, con una estrategia global coordinada (v.g.: formación de asociados, líneas de promoción o
sensibilización conjuntas, representación y presión ante las Administraciones publicas y ante otros agentes
sociales o asesoramiento profesional); y la sujeción de sus finanzas a auditoria externa.
(67) MONTERO SIMO, M.ª J., , El marketing como estrategia de cambio social, , , en Empresa, economía y sociedad..., ob. cit.,
pp. 331-367.
VII. LOS OLTIMOS AVANCES LEGALES
Algunas normas estatales han supuesto avances muy positivos para el movimiento consumerista. Es el caso, por
citar dos de los últimos ejemplos con rango de Ley, de la Ley 7/1998, sobre Condiciones Generales de la
Contratación (LCGC, en siglas) (68) o la nueva Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil. Por su interés entresacamos dos
importantes progresos legislativos por orden de aparición. Los dos tienen relación con la defensa de los derechos e
intereses de los consumidores y usuarios ,mediante procedimientos eficaces» (art. 51.1 CE) (69), y se han
demorado en exceso. Seguidamente comentaremos el grado de participación de las asociaciones de
consumidores y usuarios en la recién creada, aunque sin constitución efectiva todavía, Agencia Española de
Seguridad Alimentaria (AESA en adelante). Para terminar con una breve referencia a algunas normas proyectadas, y
especialmente el análisis del Proyecto de ley orgánica reguladora del derecho de asociación.
(68) De la LCGC destacamos, en primer término, la nueva regulación de las condiciones generales de la contratación
utilizadas en los contratos con consumidores y usuarios finales: los arts. 10 y 10 bis y la D. A. Primera LCU. En extenso
PAGADOR LOPEZ, J., Condiciones generales y cláusulas contractuales predispuestas. La Ley de condiciones generales
de /a contratación, Ed. Marcial Pons, Madrid, 1999. En segundo lugar, la legitimación de las asociaciones consumeristas para
impugnar judicialmente las cláusulas abusivas. La Exposición de motivos de la LCGC enfatiza del Capitulo IV de esta Ley (arts.
12 a 20, en la redacción dada por la nueva LEC) la regulación de las acciones colectivas y, por lo que nos interesa, la
legitimación activa concedida a las asociaciones de consumidores y usuarios para ejercitar las acciones de cesación, de
retractación y declarativa. V. Olt. ob. cit., pp. 581-582; REVILLA GONZÁLEZ, J. A., , La protección jurisdiccional de los
consumidores», en Curso sobre protección jurídica de los consumidores, ob. cit., pp. 649-652; SACRISTAN REPESA, G.,
«Acceso de los consumidores a la justicia ,, , EC, num. 54, 2000, pp. 111-142; POLO, E., «Apuntes críticos a la Ley sobre
condiciones generales de la contratación», EC, núm. 54, 2000, pp. 172-176; e infra. A partir de la entrada en vigor de la LEC, las
asociaciones consumeristas pueden personarse en los procesos promovidos por otras organizaciones legitimadas, si lo
estiman oportuno para la defensa de los intereses que representan (v. el nuevo párrafo final añadido al art. 16 LCGC por la D. F.
6.a LEC, e infra).
(69) La LCU no desarrolló el mandato constitucional de defensa de los derechos e intereses legítimos de los consumidores y
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usuarios mediante procedimientos eficaces. Ello pese a fijar, como primer objetivo, el establecimiento «sobre bases firmes y
directas, (de) los procedimientos eficaces para /a defensa de los consumidores y usuarios (v. Exposición de motivos).
1. El sistema arbitral de consumo
A) Referencia a la Unión Europea
En principio la Unión Europea situó la solución extrajudicial de las controversias y litigios de consumo, en relación
directa con la reparación de los danos infringidos a los consumidores y usuarios. La Orientación actual, que
arranca en 1985 (v. infra), inserta las instituciones de la conciliación y del arbitraje en materia de consumo en las
políticas de acceso de los consumidores a la justicia. El Informe mas ambicioso al respecto es el (Libro) Verde
sobre acceso de los consumidores a la justicia y solución de litigios en materia de consumo en el mercado único >,
redactado en 1993 y aprobado el ano siguiente por la Comisión. Consecuencia de este Informe es la
Recomendación de la Comisión de 30 de marzo de 1998, donde se fijan los principios que deben respetar todos
los organismos encargados de la resolución extrajudicial de conflictos. Los principios en cuestión son
independencia, transparencia, contradicción, eficacia, legalidad, Iibertad y representación. Esta enumeración
se completa con los modelos uniformes para las reclamaciones de los consumidores y para [as respuestas
de los empresarios (70).
(70) CHECA BRAVO, J., « EI sistema arbitral de consumo y los principios de la Comisión de las Comunidades Europeas aplicables a
los órganos de solución extrajudicial de los litigios de consumo», EC, num. 52, 2000, pp. 147-159.
Entre las ultimas iniciativas comunitarias esta la creación de una red europea de arbitraje de consumo,
especialmente para los conflictos transfronterizos y los derivados del comercio electrónico, que entraría en
funcionamiento a finales de 2001, y permitiría a los consumidores disponer en cada Estado miembro de un
organismo único al que dirigir sus solicitudes de arbitraje, con independencia de la nacionalidad del empresario
cuyos bienes o servicios hayan provocado la reclamación.
B) La regulación del sistema arbitral de consumo
La LCU estableció las características generales del sistema arbitral de consumo (v. art. 31). Pero hacia falta un
desarrollo normativo, que se posponía ano tras ano. La Ley 36/1988, de Arbitraje, se vio en la necesidad de reiterar
el compromiso legislativo pendiente (v. su D. A. segunda.1) y, de nuevo, remitió la implantación efectiva del sistema
arbitral de consumo a un desarrollo reglamentario. El R. D. 825/1990 volvió a aludir al arbitraje de consumo (v. su art.
18.3). Por fin, el Real Decreto 636/1993, de 3 de mayo (BOE del 21), ha regulado el sistema arbitral de consumo (71).
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(71) CASAS VALLES, R., , Articulo 31,,, en Comentarios a la Ley General..., cit., pp. 763-809; DIAZ ALABART, S., , El arbitraje
de consumo (RD 636/1993, de 3 de mayo)», en Estudios jurídicos en homenaje al Profesor Aurelio Menéndez, I, cit., pp. 513-
542; MARÍN BERNAL, J. M., , El arbitraje como defensa de los consumidores y usuarios en España y en el Derecho Comunitario ,, ,
EC, num. 45, 1998, pp. 67-82; ALVAREZ ALARCON, A., El sistema español de arbitraje de consumo, Ed. INC, Madrid, 1999;
BADENAS CARPIO, J. M., , EI sistema arbitral de consumo», en Curso sobre protección jurídca de los consumidores, cit., pp.
655-670; y CANDIL CANO, Mª L., , EI sistema arbitral de consumo», RDM, num. 236, 2000, pp. 637-662.
Precisamente una de las Subdirecciones Generales del INC tiene como función la implantación, desarrollo y difusión
del sistema arbitral de consumo [art. 8.7 letra b) R. D. 1450/2000]. Desde 1986 el INC propició numerosas
experiencias piloto con la creación de diversas juntas arbitrales de consumo, mediante acuerdos con las diferentes
Administraciones publicas autonómicas y locales (72). A partir del R. D. 636/1993, el INC ha suscrito numerosos
acuerdos en materia de arbitrajes de consumo con las distintas Comunidades Autónomas (73), quienes, a su
vez, han extendido esta experiencia a las Corporaciones Locales (74). Este esfuerzo administrativo coordinado
(hay que alabar las iniciativas y los logros de las Conferencias Sectoriales de Consumo) ha culminado con la
implantación efectiva, aunque con algunas sombras, de la institución arbitral de consumo con una Junta nacional,
diecisiete Juntas autonómicas (una por Comunidad) y la constitución (un tanto anárquica en ocasiones) de
Juntas de carácter local (75).
(72) Sobre esta etapa experimental CORCES PANDO, A., El sistema arbitral de consumo en España, AA. W. coord por FONT
GALAN y LOPEZ MENUDO, Curso sobre el nuevo Derecho de/ Consumidor, Ed. INC, Madrid, 1990, pp. 465-475; y la obra
divulgativa Sistema arbitral de consumo, Ed. INC, Madrid, 1993, pp. 9-10. La D. T. Única del R. D. 636/1993 estableció que los
arbitrajes de consumo cuyos convenios se hubiesen formalizado antes de su entrada en vigor«se regirán por las disposiciones
contenidas en el mismo, salvo en aquellos casos en los que el procedimiento arbitral se hubiese iniciado ya ,, . (73) La lista
complete puede consultarse en MARIN LOPEZ, J. J. Y MARÍN LOPEZ, M. J., Código de consumo y comercio, cit., pp. 540-541.
(74) V. , con carácter de permanencia'> (art. 1.3), la Orden de la Consejería de Gobernación de la Junta de Andalucía de
19 de diciembre de 2000, que regula las subvenciones para la constitución y funcionamiento de las Juntas arbitrales de consumo
de ámbito local (BOJA de 25 de enero de 2001).
(75) ALVAREZ ALARCON, ob. cit., pp. 125-130; CES, Los derechos de/ consumidor..., cit., pp. 147-160, en especial el epígrafe
sobre los problemas del sistema arbitral de consumo; CHECA BRAVO, tit., p. 159; y el Plan Estratégico de Protección del
Consumidor para el período de 1998-2001, cit., pp. 80-81.
C) La eficacia del sistema arbitral de consumo y las principales denuncias de las asociaciones consumeristas
Sobre la necesidad de la institución arbitral en materia de consumo, reconocida por todas las Administraciones
publicas, baste este dato referido al tiempo: según un reciente estudio sobre la actividad de los órganos
jurisdiccionales en la Comunidad de Madrid (representativo del panorama nacional), elaborado por el Colegio de
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Abogados de Madrid, para obtener una sentencia en primera instancia debe pasar mas de un ano; si la
sentencia es recurrida, el plazo de espera de la resolución de segunda instancia oscila de dos a cinco anos; y si se
admite el recurso de casación o el de amparo constitucional, fácilmente podemos situarnos en un horizonte
temporal de ocho a diez anos. Las jurisdicciones civil y contencioso-administrativa son las que mas tardan en
dictar sus resoluciones, sobre todo en segunda instancia y en casación. No es extraño que el Pacto de Estado
para la Reforma de la Justicia (v. infra) incluya entre sus medidas una , especial atención a la agilización y rapidez
de la Justicia» mediante el aumento de medios personales y materiales, reformas en los procedimientos, mejoras
en el sistema de responsabilidad por dilaciones indebidas y el desarrollo e impulso de «formulas eficaces de
arbitraje, mediación y conciliación>.
De la Memoria del sistema arbitral de consumo del ano 2000, elaborada por el INC, entresacamos estos datos: el
numero de solicitudes presentadas asciende a 26.543 (con un incremento del 9,7% respecto a 1999); el total de
empresarios adheridos llega a los 63.809 (con un incremento del 20,22%); la mayoría de las solicitudes de
arbitraje (el 47,33%) fueron presentadas directamente por los consumidores; los diferentes colegios arbitrales han
emitido 9.871 laudos, de los que el 46,89% estiman total o parcialmente la pretensión del consumidor; y los
sectores con mas reclamaciones son la telefonía (27,69% del total), seguido de las tintorerías (11,38%) y la
enseñanza (6,49%) (76).
(76) V. con redondeos en los porcentajes Diario Cinco Días de 20 de Julio de 2001; y en forma mas amplia Revista Ciudadano,
num. 311, 2001, pp. 47-49.
Las deficiencias del arbitraje de consumo mas denunciadas por las asociaciones de consumidores y
usuarios son la no gratuidad del procedimiento de ejecución judicial del laudo arbitral y la obligatoriedad de la
asistencia de abogado y procurador en esta fase de ejecución. La Dirección General del Servicio Jurídico del
Estado emitió un Informe a petición del INC donde se concluía que las asociaciones de consumidores pueden instar
por si mismas, sin necesidad de procurador, la ejecución de los laudos arbitrales dictados en procedimientos
arbitrales de consumo (77). La LEC no ha aclarado esta cuestión, lo que posibilita diferentes interpretaciones.
Donde si exige la Ley la intervención de abogado y procurador es en la tramitación del recurso de anulación contra
el laudo arbitral (art. 51 Ley 36/1988).
(77) V. el citado Informe en EC, num. 34, 1995, pp. 119-124.
Las asociaciones de consumidores alertan, asimismo, sobre las distintas formas de adhesión de los empresarios
al sistema arbitral de consumo: con limitaciones o sin ellas. En su oferta publica de sometimiento a arbitraje el
empresario puede determinar la Junta o Juntas arbitrales a las que se somete en caso de conflicto, elegir entre el
arbitraje de derecho o el de equidad y, especialmente, circunscribir el sometimiento a determinados tipos de
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eclamaciones o establecer una cuantía máxima para las reclamaciones (78). Si el contencioso resulta excluido en
virtud de estas limitaciones al ámbito de la oferta, el empresario reclamado puede aceptar o no la solicitud de
arbitraje presentada por el consumidor o por la asociación consumerista. De ahí que las asociaciones de
consumidores y usuarios propongan la creación de dos tipos de distintivos en función de la existencia o no de limitaciones
al ámbito de la oferta publica de sometimiento a arbitraje (79).
(78) Díaz ALABART, S., El arbitraje..., cit., pp. 532-533, quien afirma que según el Real Decreto 636/1993 no hay limites para
determinar el ámbito de la oferta de arbitraje».
(79) El informe del CES advierte que «habría que impedir sometimientos que puedan dar lugar a un use engañoso del distintivo.
Esto ocurre cuando en un establecimiento aparece ese signo sin especificar que el sometimiento no es para todas las
operaciones que se realicen en el establecimiento, o cuando el sometimiento se hace a una junta arbitral que esta en una
localidad diferente, existiendo junta arbitral en la propia localidad donde tiene su sede el establecimiento» (Los derechos..., cit.,
p. 158).
Otra cuestión espinosa es la de los peritajes. La experiencia demuestra que los colegios arbitrales encargan de oficio,
y sufragan, las pruebas periciales, incluso las solicitadas por las partes, con una consecuencia indeseada:
muchas veces no se realizan estas pruebas para evitar costes. Las asociaciones consumeristas y el Informe del
CES coinciden en la necesidad de establecer un sistema que asegure la realización de los peritajes, sin costes para
las partes, salvo mala fe de alguna de ellas.
Finalmente hace falta regular la función mediadora de las Juntas arbitrales de consumo que no esta concretada
en el R.D. 636/1993. A diferencia de la conciliación, donde la junta arbitral o el colegio arbitral, habrá que estar a la
futura regulación, tratan de acercar las posiciones de las partes a una amigable composición de la controversia
planteada; parece que, si se quiere establecer alguna diferencia, en la mediación propondrían una solución a la que
se invitaría a las partes a adherirse.
D) Las novedades sobre el sistema arbitral de consumo
Como ultimas iniciativas que afectan a los arbitrajes de consumo destacamos dos. Por un lado, la Comisión de
Cooperación de Consumo que ha reunido, en mayo de 2001, a responsables del Ministerio de Economía y de las
Comunidades Autónomas, se ha centrado en la aplicación de las nuevas tecnologías al consumo y ha previsto la
creación de una junta arbitral

aprobado por el Gobierno y remitido a las Cortes) adelanta en su Exposición de motivos que por “su sencillez,
rapidez y comodidad para los usuarios, se potencia igualmente el recurso al arbitraje>. El art. 39 del Anteproyecto
de ley, bajo el titulo «solución extrajudicial de conflictos >, prevé («podrán someter») el sometimiento de los
contenciosos entre el prestador y el destinatario de los servicios >. Por su parte, el Plan Estratégico de Protección del
Consumidor 2002-2005 ha incluido, entre sus seis objetivos, el fomento de códigos pactados de conducta y «la
consolidación del sistema arbitral de consumo como servicio publico>>.
La segunda novedad es el Pacto de Estado para la Reforma de la Justicia suscrito por el Partido Popular, el Partido
Socialista Obrero Español y el Gobierno en junio de 2001. Su contenido comprende entre las tareas legislativas la
reforma de la Ley de Arbitraje para potenciar la institución arbitral, mejorando y abaratando el recurso a esta
institución, y la eficacia del laudo arbitral. Recordemos que según la doctrina constitucional (SSTC 15/1989 y
62/1991) el establecimiento de un sistema de arbitraje -es materia atribuida a la competencia del Estado por los
títulos competenciales del art. 149.1, 5 y 6, pues (...) es materia propia de la legislación procesal civil.
E) La participación de las asociaciones consumerista en el sistema arbitral de consumo
En la legislación estatal el art. 31 LCU estableció que en los órganos de arbitraje estarían representadas las
organizaciones de consumidores y usuarios. El R. D. 636/1993 admite la presentación de las solicitudes de
arbitraje por los consumidores afectados, bien personalmente bien a través de las asociaciones de consumidores
y usuarios (art. 5). En el primer caso, la designación del arbitro representante de los consumidores se hará de oficio
por la junta arbitral entre los representantes propuestos previamente por [as asociaciones de consumidores, en
la segunda hipótesis el citado arbitro será designado por la organización de consumidores que formule la
reclamación [art. 11.1 letra b)]. Por su parte, la Junta Arbitral de Consumo de ámbito nacional, adscrita al INC,
solo conocerá de las solicitudes de arbitraje presentadas por los consumidores afectados por controversias de
ámbito territorial supracomunitario, cuando las solicitudes de arbitraje se presenten por asociaciones de consumidores
cuyo ámbito territorial supere el de una Comunidad Autónoma (art. 3.1) (80).
(80) Sobre el sin sentido actual de esta doble exigencia, ALVAREZ ALARCON, cit., pp. 126-127.
El R. D. 825/1990 introduce en la materia analizada la comentada distinción entre asociaciones de consumidores y
usuarios sin representación en el CCU y con representación. Las primeras podrán integrarse en los órganos de
arbitraje de consumo «cuando se sometan a los mismos cuestiones Iitigiosas en que sean parte sus asociados»
(art. 16.2); mientras las asociaciones con representación en el CCU podrán integrarse en los citados órganos
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transfronterizos. En esta línea destaca la aprobación de la Directiva 98/27/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 19 de mayo, relativa a las acciones de cesación en materia de protección de los intereses de los
consumidores (DOCE de 11 de junio). La incorporación de esta Directiva al Derecho patrio se esta tramitando
en estos momentos en el Congreso de los Diputados (81) (v. infra). En segundo lugar, la simplificación de los
procedimientos en los que interviene el consumidor individual, donde la Comisión ha aprobado varias iniciativas
sobre la solución extrajudicial de conflictos en materia de consumo. La mas importante es la comentada
Recomendación de la Comisión de 30 de marzo de 1998 (v. supra).
(81) B O C G , Congreso de l os Diputados, VII Legislatura, Serie A, Num. 56-1, de 16 de noviembre de 2001.
B) La etapa de inseguridad jurídica en España
Reparemos que el reconocimiento legal de la Iegitimación procesal de las asociaciones consumeristas es una
materia que, según la doctrina constitucional (v., entre las primeras resoluciones, el Fundamento jurídico 20
de la citada STC 71/1982), es competencia estatal en cuanto esta inserta en el ámbito de la legislación
procesal, siempre que la regulación autonómica introducida no responda exclusivamente a
particularidades del Derecho sustantivo autonómico (art. 149.1.6.a CE).
Las posibilidades de actuación de las asociaciones de consumidores y usuarios ante la Administración y,
especialmente, ante los órganos jurisdiccionales, en muchas ocasiones se han visto frenadas por la falta
de Legitimación de estas asociaciones para representar los intereses colectivos o difusos de los consumidores
y usuarios. En mas de una ocasión la Administración y la Jurisdicción han acudido al fácil expediente de
negar esta Iegitimación, y solo han admitido las acciones de las asociaciones consumeristas cuando
estuviesen directamente afectados los derechos e intereses legítimos de la asociación o de sus asociados
(82). La reacción doctrinal a esta situación de indefensión y de arbitrariedad judicial y administrativa, no era
excesiva. Algún autor repetía, acríticamente, el juicio de G. Alpa de que en un primera fase, con organizaciones
consumeristas poco desarrolladas, no era oportuno e) reconocimiento de la
legitimación procesal de las asociaciones de consumidores, pues podría degenerar en abusos
procesales (83). Por fortuna esa fase inicial, si alguna vez fue necesaria, ya ha expirado con
amplitud.
(82) V. la amplia casuística recogida en Código sobre consumo y comercio, cit., pp. 270-280; el excelente informe de
SILGUERO ESTAGNAN, J., ,, La protección procesal del interés colectivo de los consumidores", EC, núm. 49, 1999, pp. 73-
100; y HERNANDEZ BATALLER, B., «Acceso de los consumidores a la justicia, EC, num. 54, 2000, pp. 143-153.
(83) SEQUERIRA MARTIN, Defensa del consumidor..., cit., p. 119.
54

Los mayores problemas se han suscitado, extrañamente, ante el Poder judicial. Ello pese a que los
arts. 24, 51 y 53.3 CE por un lado, y los arts. 5.1 y 7.3 LOPJ por otro, son nítidos en una interpretación
recta. En su virtud las asociaciones de consumidores y usuarios están legitimadas para la defensa de los
derechos e intereses legítimos de estos, tanto individuales como colectivos, sin que en ningún
caso pueda producirse indefensión. No obstante ha tenido que ser el Tribunal Supremo
(especialmente sus Salas de lo Contencioso-administrativo y de lo Penal) quien fuera,
progresivamente, admitiendo la legitimación de las asociaciones de consumidores y usuarios,
legalmente constituidas, para representar el interés colectivo o difuso de los consumidores (84).
Entre sus decisiones destacamos una emblemática (y valiente) Sentencia: la de 26 de
septiembre de 1997, de su Sala 2.a, que resolvió favorablemente la responsabilidad civil subsidiaria
del Estado de la totalidad de las indemnizaciones a los afectados por el síndrome toxico (85).
El Alto Tribunal, con apoyo en los arts. 20 LCU y 7 LOPJ, ha reconocido abiertamente la
legitimación activa de las asociaciones de consumidores y usuarios (en el caso concreto se trata de la
OCU) para ejercitar acciones en defensa de los derechos colectivos o difusos (el Tribunal apela expresamente
a la defensa de los «intereses difusos>>) de los consumidores y usuarios.
(84) V., por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 33 a, de 5 de febrero de 1992, sobre el recurso contencioso-administrativo interpuesto
por la UCE contra el Real Decreto 1546/1988, de 23 de diciembre, por el que se elevan los limites de cobertura del seguro
obligatorio de responsabilidad civil derivada del use y circulación de vehículos de motor (R. Ar. 2343). El Alto Tribunal, después de apoyar la
legitimación de la asociación recurrente en los artículos 24 CE y 20 LCU, estima el recurso y falla que la ,, disposición general (impugnada) no
es conforme con el ordenamiento jurídico por falta de audiencia a la entidad actora en el procedimiento de elaboración y
resulta por ello nula de pleno derecho». En la misma línea la STS (Sala 33 a) de 16 de octubre de 1995 (R. Ar. 7064). (85) La
aplicación de este fallo ha sufrido retrasos y demoras injustificables, por emplear un adjetivo políticamente correcto. Dos anos después de esta sentencia firme
ha sido necesaria la promulgación del Real Decreto-Ley 3/1999, de 26 de febrero (BOE del 27), que regula la autorización de abono de las
indemnizaciones reconocidas judicialmente. En marzo de 2001 el Pleno del Consejo General del Poder Judicial ha acordado agilizar la tramitación de
las peticiones de indemnización, ante las quejas de los afectados recibidas por el Defensor del Pueblo. A fecha 28 de febrero de 2001 se habían
presentado en la Audiencia Nacional 18.236 reclamaciones de indemnización, de las que han sido resueltas 7.000.
El problema no se resuelve con el pago de las indemnizaciones, pues la tragedia humana continúa (silenciosa): ¡ya no es noticia de portada! V., come
muestra en el case de los afectados mas jóvenes, la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 5 de febrero de 2001, que establece las
bases reguladoras para la concesión de becas y ayudas al estudio en el curse 2000-2001, con destine a alumnos afectados por el síndrome toxico (BOE del
23) que, en sustancia, permite que los citados alumnos que queden fuera de las convocatorias generales puedan solicitar (en los términos que regula
esta Orden) las correspondientes ayudas y becas al estudio de la Oficina de Gestión de Prestaciones Económicas y Sociales del Síndrome Toxico,
dependiente del Instituto Nacional de la Seguridad Social.
C) Las asociaciones de consumidores y usuarios y la nueva Ley de Enjuiciamiento Civil
55

Con estos antecedentes la LEC regula con pormenor la tutela de los intereses jurídicos
colectivos o difusos tanto a través de los grupos afectados (arts. 6.1 apartado 7.°, y 11.1 y 2) como, lo
que es mas interesante a nuestros efectos, mediante «personas jurídicas constituidas y legalmente
habilitadas para la defensa de aquellos intereses» (Exposición de motivos), y cita como
exponente de esta realidad -1a referencia a los consumidores y usuarios». Estas ideas son
desarrolladas en su art. 11 bajo la rubrica (Legitimación) para la defensa de derechos e
intereses de consumidores y usuarios», que reconoce a las asociaciones consumeristas legalmente
constituidas legitimación procesal para defender los intereses de sus asociados, de la asociación y <
los intereses generales de los consumidores y usuarios» (art. 11.1). Además cuando los
perjudicados por un hecho dañoso Sean una pluralidad de consumidores o usuarios, indeterminada o
de difícil determinación, la legitimación para demandar en juicio la defensa de estos intereses
difusos corresponderá exclusivamente a las asociaciones de consumidores y usuarios que,
conforme a la Ley, sean representativas

hecho dañoso; y por los procesos en que el hecho dañoso perjudique a una pluralidad de personas indeterminadas
o de difícil determinación. Con la novedad de que el órgano jurisdiccional provoca la citada intervención, mediante
la publicidad de la admisión de la demanda en medios de comunicación de difusión en el ámbito territorial en
cuestión. El precepto concreta el mandato del art. 13.1 LEC cuando ordena que, en tanto este pendiente un
proceso, podrá ser admitido como demandante o demandado quien acredite tener interés directo y legitimo en el
resultado del proceso. El párrafo segundo de este art. 13.1 establece: -(En) particular, cualquier consumidor o
usuario podrá intervenir en los procesos instados por las entidades legalmente reconocidas para la defensa de los
intereses de aquellos».
2.°) El art. 256.1 apartado 6.a, cuando regula las diligencias preliminares, establece que todo juicio podrá
prepararse por , petición de quien pretenda iniciar un proceso para la defensa de los intereses colectivos de los
consumidores y usuarios al objeto de concretar a los integrantes del grupo de afectados cuando, no estando
determinados, sean fácilmente determinables>. A estos efectos «e/ tribunal adoptara las medidas oportunas para la
averiguación de los integrantes del grupo, de acuerdo a las circunstancias del caso y conforme a los datos suministrados
por el solicitante, incluyendo el requerimiento al demandado para que colabore en dicha
determinación».
3.°) El art. 78 LEC regula la improcedencia de la acumulación de procesos. En su numero 4 establece que las
reglas sobre no acumulación de procesos no serán -de aplicación a los procesos, susceptibles de acumulación
conforme a los artículos 76 y 77, incoados para la protección de los derechos e intereses colectivos o difusos que
las leyes reconozcan a consumidores y usuarios, cuando la diversidad de esos procesos, ya sean promovidos por
las asociaciones, entidades o grupos legitimados o por consumidores o usuarios determinados, no se hubiera
podido evitar mediante la acumulación de acciones o la intervención prevista en el articulo 15 de esta Ley. / En tales
casos, se decretara la acumulación de procesos, incluso de oficio, conforme a lo dispuesto en esta Ley».
4.°) El art. 221 LEC lleva por rubrica «(Sentencias) dictadas en procesos promovidos por asociaciones de
consumidores o usuarios». En estos procesos la Ley establece tres reglas atendiendo al contenido de la sentencia y
a la personación de consumidores y usuarios determinados en el proceso. En este ultimo caso la sentencia debe
,
pronunciarse expresamente sobre sus pretensiones» (regla 3.a). Por su parte, si se ha pretendido una condena dineraria,
de hacer, no hacer o dar cosa especifica o genérica, la «sentencia estimatoria determinara individualmente
los consumidores y usuarios que, conforme a las /leyes de su protección, han de entenderse beneficiados por la
condena»; y si no es posible la determinación individual «la sentencia establecerá los datos, características y
requisitos necesarios para poder exigir el pago y, en su caso, instar la ejecución o intervenir en ella, si la instara la
asociación demandante» (regla 1. a ). Si la pretensión principal o única ha sido que «se declarara ilícita o no conforme
a la ley una determinada actividad o conducta la sentencia determinara si, conforme a la legislación de protección de
57

los consumidores y usuarios, la declaración ha de surtir efectos procesales no limitados a quienes hayan sido partes
en el proceso correspondiente> (regla 2.a). Esta claro que estas reglas se aplican a los procesos promovidos por
las asociaciones de consumidores y usuarios; pero nada impide (ex art. 51 CE) que también se extiendan a los
promovidos por las entidades legalmente constituidas cuyo objeto sea la defensa de los consumidores y
usuarios, y a los promovidos por los grupos de afectados (art. 11.2 LEC). Las dos últimas reglas comentadas
recogen la sustancia de las class actions norteamericanas, que inspiran también la Directiva 98/27/CE, de 19 de
mayo. El Proyecto de ley que incorpora esta Directiva no prevé la reforma del art. 221 LEC.
5.°) El art. 519 LCE lleva por titulo < (Acción) ejecutiva de consumidores y usuarios fundada en sentencia de
condena sin determinación individual de los beneficiarios». En las sentencias sin determinación individual de
consumidores y usuarios beneficiados por la condena a las que se refiere la regla 1.a del art. 221 LEC, "e/ tribunal
competente para la ejecución, a solicitud de uno o varios interesados y con audiencia del condenado,
dictara auto en que resolverá si, según los datos, características y requisitos establecidos en la sentencia,
reconoce a los solicitantes como beneficiarios de la condena.
Con testimonio de este auto, los sujetos reconocidos podrán instar la ejecución». Se introduce un incidente para
la determinación de los beneficiarios, como actuación previa y necesaria al despacho de ejecución. El incidente
arranca con un escrito de solicitud de uno o varios de los que se crean beneficiarios de la sentencia, aunque no
hayan participado en el proceso; se da audiencia al condenado; y el Tribunal competente, que es el que dictó sentencia
en primera instancia, dictara un auto resolviendo si reconoce a los solicitantes como beneficiarios de la
condena.
6.°) En la LCGC la propia LEC ha dado algunos pasos mas, que anticipaban la transposición de la Directiva 98/27/CE.
Por un lado, las asociaciones de consumidores y usuarios pueden , personarse» en los procesos judiciales
promovidos por otras organizaciones legitimadas activamente para el ejercicio de las acciones colectivas frentes a
las condiciones generales de la contratación abusivas, si, en palabras de la Ley, lo estiman oportuno para la
defensa de los intereses que representan» (art. 16 párrafo final LCGC, introducido por la D. F. 6.a4 LEC). Lo
que es una concreción expresa del mandato general del art. 13 LCE. Por otro, dispone que las referencias contenidas
en la LEC a los consumidores y usuarios «deberán entenderse realizadas a todo adherente, sea o no consumidor
o usuario» en los litigios en que se ejerciten acciones individuales o colectivas derivadas de la LCGC; mientras las referencias
contenidas en la LEC a las asociaciones de consumidores y usuarios «deberán considerar se
aplicables (...) a las demás personas y entes legitimados activamente para su ejercicio» en los litigios en que se
ejerciten acciones individuales o colectivas derivadas de la LCGC (D. A. Cuarta, introducida por la D. F. 6.a5 LEC).
Además en los procesos donde «se ejerciten acciones para que se declare la no incorporación al contrato o la
nulidad de las cláusulas de condiciones generales de la contratación, será competente el tribunal del domicilio
del demandante»; mientras que cuando se interponga , /as acciones declarativa, de cesación o de retractación» el
58

tribunal competente es el del lugar donde el demandado tenga su establecimiento, en su defecto, el de su domicilio
en territorio español, y de nuevo en su defecto, el del lugar en que se hubiera realizado la adhesión (art. 15.1 apartado
14.°). Y, finalmente, se decidirá por el procedimiento ordinario, cualquiera que sea su cuantía, las demandas
donde se ejerciten «acciones relativas a condiciones generales de la contratación en los casos previstos en la
legislación sobre esta materia» (art. 249.1 apartado 5.°).
En contraste con este elaborado engarce de la defensa de los intereses colectivos de los consumidores, a
través de sus asociaciones, en el proceso civil; el legislador no ha colmado otras legítimas demandas de los
ciudadanos-consumidores en sus relaciones con la justicia civil. Lamentablemente la LEC ni ha aumentado, en
sustancia, los procesos civiles donde no es obligada la intervención de abogado y procurador; ni ha introducido
procedimientos judiciales simplificados, rápidos y poco costosos para la tutela efectiva de los derechos e
intereses individuales y colectivos de los consumidores y usuarios. Reseñemos que el Proyecto de ley que
incorpora la Directiva 98/27/CE sujeta al juicio verbal, cualquiera que sea su cuantía, las demandas que supongan
el ejercicio de la acción de cesación en defensa de los intereses colectivos de los consumidores y usuarios.
D) Referencia a otras Leyes proyectadas
El Anteproyecto (hoy Proyecto) de ley de servicios de la sociedad de la información y de comercio electrónico
incorpora, asimismo, una parte de la Directiva 98/27/CE sobre acciones de cesación en materia de protección de
los intereses de los consumidores (arts. 32 a 39). Establece que contra las conductas contrarias a esta ley «que
lesionen intereses colectivos o difusos de los consumidores podrá interponerse acción de cesación», dirigida a
« obtener una sentencia que condene al demandado a cesar en la conducta» ilegal « y a prohibir su reiteración
futura o solo a prohibir dicha reiteración cuando» la infracción haya finalizado. Están legitimadas para interponer la
acción de cesación, junto a otras personas, colectivos e instituciones, las asociaciones de consumidores y las
«entidades de otros Estados miembros de la Unión Europea constituidas para la protección de los intereses
colectivos o difusos de los consumidores que estén habilitadas ante la Comisión europea mediante su inclusión
en la lista publicada a tal fin en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas». Además

98/27/CE demanda la introducción del instrumento de la acción colectiva de cesación (...) / Por otra parte, y
también respondiendo a la preocupación por la protección de los consumidores y en el ejercicio de las competencias
estatales (...) se transponen en la presente Ley a nuestro ordenamiento interno la Directiva 98/7/CE (...) en
materia de crédito al consumo, y la Directiva 97/55/CE (...) sobre publicidad engañosa, a fin de incluir en la misma
la publicidad comparativa». Una vez entre en vigor, podrán ser parte en el proceso civil y en los procesos para la
defensa de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios las entidades (nacionales o de otros Estados
miembros de la Unión Europea) habilitadas conforme a la normativa comunitaria para el ejercicio de la acción de
cesación en defensa de los intereses colectivos de consumidores y usuarios. Esta habilitación exige la inclusión de
las entidades en cuestión en las listas publicadas a tal fin por la Comisión en el DOCE. Los órganos judiciales
españoles aceptaran estas listas como prueba de la capacidad de la entidad habilitada para ser parte, sin perjuicio
de examinar si la finalidad de la entidad y los intereses afectados legitiman el ejercicio de la acción de cesación.
Este contenido procesal se incorpora a la LCGC, LCU, Ley 26/1991, sobre contratos celebrados fuera de los
establecimientos mercantiles; Ley 21/1995, sobre los viajes combinados; Ley 42/1998, sobre la multipropiedad de
inmuebles; Ley 25/1990, del medicamento; Ley 25/1994, sobre el ejercicio de actividades de radiodifusión
televisiva; Ley 34/1988, general de publicidad, y Ley 7/1995, de crédito al consumo.
E) Una consideración final
Falta adoptar una decisión de fondo, que podemos plantear en forma de interrogación: /todas las asociaciones de
consumidores y usuarios están legitimadas para representar los intereses colectivos o difusos de los consumidores, o
se puede supeditar esta legitimación a la concurrencia de ciertos requisitos? Con la legalidad vigente basta el cumplimiento
de los requisitos que la legislación estatal o autonómica aplicable establece (v. infra). Pero, ¿no seria
oportuno exigir algunas garantías de representación, de independencia y de buena fe procesal que, a su vez,
contribuyesen a la consolidación de unas asociaciones de consumidores responsables, fuertes y autónomas? La
cuestión esta planteada. Su resolución es especialmente urgente cuando los derechos e intereses de los
consumidores y usuarios lesionados tienen un carácter colectivo, o cuando las circunstancias impiden la cabal
determinación de los consumidores y usuarios perjudicados o afectados.
La posibilidad de introducir estas garantías de representatividad (ya presentes en Derecho comunitario y en Derecho
comparado) (87) no suscita ningún problema, pues estamos ante una decisión política de reforma de la legalidad
vigente. La exigencia de requisitos como los evocados, siempre que se establezcan en una norma estatal con
rango de Ley y respeten las garantías derivadas del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva ex art. 24
CE, no nos plantean Judas de constitucionalidad. De hecho, la vigente LEC reserva en exclusiva la representación
del interés difuso de los consumidores y usuarios respecto a hechos dañosos con una pluralidad de afectados
, a 4as asociaciones de consumidores y usuarios que, conforme a la
60

Ley, sean representativas» (art. 11.3). A falta del (necesario y urgente) desarrollo legal de este requisito de
representatividad, difícilmente se puede negar hoy a cualquier asociación de consumidores y usuarios,
legalmente constituida e inscrita en los Registros administrativos correspondientes, legitimación ante la
jurisdicción civil para representar el interés colectivo de los consumidores y usuarios.
(87) La comentada Decisión 283/1999/CE, del Parlamento y del Consejo, de 25 de enero, que establece el marco general para
las actividades comunitarias a favor de los consumidores, limita el apoyo financiero alas asociaciones consumeristas
europeas representativas, para lo que se exige que estemos ante organizaciones (nacionales, unidas o coordinadas) que
comprendan al menos la mitad de los Estados miembros y que sean representativas en sus respectivos ámbitos territoriales (v.
supra). La Ley italiana de 2 de julio de 1998 condiciona la legitimación para interponer las acciones inhibitoria, cautelar y de
resarcimiento, ante actos lesivos a los derechos e intereses de los consumidores y usuarios, a la representatividad de la
asociación consumerista concretada en estos términos: K/a constitución en forma escrita, un funcionamiento de base
democrática, un fin exclusivo de tute/a de los consumidores y usuarios sin fines de lucro, un elenco de los inscritos, un numero de
inscritos no inferior al 0, 5 por mil de la población nacional y la presencia en al menos cinco regiones o provincias autónomas
italianas (y con un numero de al menos 0,2 por mil para cada una de ellas), un balance conforme a lo prescrito para las
asociaciones no reconocidas, el desarrollo continuado de actividades, (y) la exención de condenas de los representantes-. V.
ALPA, G. Nuevos aspectos..., cit., marginal 22.
3. El beneficio de justicia gratuita y las asociaciones consumeristas
En estrecha relación con la comentada legitimación, esta la materia del régimen del beneficio de justicia
gratuita a favor de las asociaciones de consumidores y usuarios. La Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia
Jurídica Gratuita (BOE del 12), no ha modificado la regulación introducida por la LCU. Su D. A. Segunda
párrafo segundo establece: , (Igual) derecho (a la asistencia jurídica gratuita) asistirá a las Asociaciones de
Consumidores y Usuarios, en los términos previstos en el artículo 2.2 de la- LCU. En consecuencia, las
asociaciones consumeristas legalmente constituidas e inscritas en los correspondientes Registros
administrativos no necesitan acreditar insuficiencia de recursos para litigar.
El art. 20.1 inciso final LCU curiosamente no seria de aplicación directa, según la STC 15/1989, en las Comunidades
Autónomas con competencias sobre asociaciones de consumidores y usuarios: extraño titulo competencial
inventado por el Tribunal Constitucional! La lógica jurídica debe imponerse al formalismo jurídico-político de esta
declaración, el precepto en cuestión si es de aplicación general en la materia que comentamos. Este
articulo establece que las asociaciones de consumidores < disfrutaron del beneficio de justicia gratuita en
los casos a que se refiere e/ articulo 2.°2». Que a su vez ordena que los derechos de los consumidores y
usuarios «serán protegidos prioritariamente cuando guarden relación directa con productos o servicios de use o
consumo común ordinario y generalizado».
61

El Real Decreto 1507/2000, de 1 de septiembre (BOE del 12), actualiza el catalogo de bienes y servicios a
los efectos, entre otros, del art. 2.2 LCU y normas concordantes. Su art. Único.1 establece que a los
efectos de los arts. 2.2 y 20.1 LCU y de la D. A. Segunda de la Ley 1/1 996

de compuesto por alas Administraciones Publicas, las asociaciones de
consumidores y los representantes de los sectores interesados, cuya composición y funcionamiento se
determinaran reglamentariamente» (art. 4.3 del Proyecto de ley).
En la Ley 11/2001 la información (y destacamos que este es el derecho en el que insiste la Ley) a los
consumidores y usuarios preside el objetivo general de la AESA (art. 2.1), las funciones de la Agencia [art. 2.2
letra m)] y los principios específicos de actuación de la AESA [art. 6.5 letra a)]. Los ejes de la AESA son la
promoción de la seguridad alimentaria y el ofrecimiento de garantías e información objetiva a los consumidores
y a los agentes económicos, en especial los del sector agroalimentario. Con estos objetivos, ¿como se
articula la participación de las asociaciones de consumidores y usuarios en la AESA? La Ley, amparándose en
que crea un órgano publico centrado en la coordinación y cooperación entre las Administraciones
publicas, relega «la participación activa de los consumidores» que proclama su Exposición de motivos a su
presencia en uno, de los numerosos e ineficaces, consejos consultivos.
En el Consejo de Dirección, órgano rector de la Agencia, sobre un total de quince miembros, uno será
nombrado «a propuesta de/ Consejo de Consumidores y Usuarios» y otro a propuesta de alas
organizaciones económicas mas representativas de los sectores de producción, transformación, distribución
y restauración en los términos que se determinen reglamentariamente» [art. 4.1 letra b) apartado 6]. En la
Comisión Institucional y en el Comité Científico no se prevé la participación de las asociaciones de
consumidores (v. art. 4.2 y 4). Es en el Consejo Consultivo, como «órgano de participación activa de la
sociedad en los asuntos relacionados con la seguridad alimentaria», donde se centra la participación
analizada: «estará compuesto por representantes de las organizaciones de consumidores y de las
organizaciones económicas, profesionales y sociales cuyo ámbito de actividad incida directa o
indirectamente en la seguridad alimentaria>> (art. 4.3). La composición del Consejo Consultivo se y adoptadas -de acuerdo con la protección de la salud, el interés publico y
el principio de precaución» [art. 4.6 letras a y b)]. Vemos aparecer, bastante veladamente por cierto, el
63

principio de precaución que es la vigente idea-fuerza en materia de seguridad alimentaria para las
instituciones de la Unión Europea (90). Principio del que ya tenemos algunas aplicaciones concretas en nuestra
reciente historia (v.g.: la epidemia de fiebre aftosa o la crisis del aceite de orujo).
(89) La Ley establece que, respetando el derecho a la intimidad personal y al secreto industrial y comercial siempre que no
comprometan la salud publica, todos los ciudadanos tienen derecho de acceso a los dictámenes elaborados por la AESA, a los
documentos que obren en su poder y a la memoria anual de actividades, con sujeción al procedimiento previsto
reglamentariamente [art. 4.6 letra e) apartado 1 ]. La Agencia comunicara de oficio la información relevante a la población,
especialmente en situaciones de crisis alimentaria [art. 4.6 letra e) apartado 3]; y el programa y memoria de actividades será
presentado alas Cortes Generales, al Gobierno de la Nación y a los Gobiernos de las Comunidades Autónomas [art. 4.6 letra
g)]. La AESA coordinara las redes de alerta alimentarias y los comités de crisis y de emergencia (arts. 4, 8 y 9).
(90) Sobre este principio GONZALEZ VAQUÉ, L., « La aplicación del principio de precaución en la legislación alimentaria: Luna
nueva frontera de la protección del consumidor?», EC, num. 50, 1999, pp. 9-25.
5. La próxima Ley orgánica reguladora del derecho de asociación
A) Planteamiento
Junto a las normas precedentes, que ayer eran demandas legislativas y hoy son en muchos casos Derecho positivo,
existen otras normas legales, proyectadas por ahora como hemos visto, de gran interés para el movimiento
social de protección de los consumidores y usuarios. Por su relación directa con todas las asociaciones en sentido
estricto merece un análisis especial el Proyecto de ley orgánica reguladora del derecho de asociación (91), que deroga
expresamente, en lo que no ha hecho ya la Constitución (art. 22 CE), a la deficiente, la insuficiente y la desfasada Ley
191/1964, de 24 de diciembre, de Asociaciones (92). Hasta ahora el poder publico no había sentido, como urgente,
esta tarea legislativa que demandaba día tras día la sociedad (93).
(91) BOCG, Congreso de los Diputados, VII Legislatura, Serie A, Num. 41-1, de 29 de junio de 2001. El correspondiente
Proyecto de ley orgánica fue aprobado por el Gobierno en su reunión del viernes 8 de junio de 2001. El texto que glosamos,
mientras no indiquemos otra cosa, es el aprobado por el Congreso de los Diputados.
(92) V. la edición comentada por Marín López, J. J., en Legislación sobre asociaciones, 2.a ed., cit., pp. 143-159; y LOPEZ
NIETO Y MALLO, F., La ordenación legal de las asociaciones, 3.a ed., Ed. Dykinson, Madrid, 2000. En la presente legislatura,
además del Proyecto de ley orgánica aprobado por el Gobierno, el Grupo Parlamentario Socialista presento en el Congreso de
los Diputados una Proposición de ley orgánica reguladora del derecho de asociación (v. BOCG, Congreso de los Diputados, Serie
B, num. 114-1, de 23 de febrero de 2001).
(93) Ya lo denunciábamos en 1992, v. Movimiento..., cit., pp. 78-79; y por su interés, rotundidad y claridad, Marín López, J.
J.,Prólogo ,, a las ediciones 1. 1 y 2. 1 de la Legislación sobre asociaciones, Ed. Tecnos, Madrid, 1994 y 2000,
64

espectivamente.
A modo de anticipo (así lo indica en su Exposición de motivos) de la futura regulación del derecho de asociación, la Ley
30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones y de Incentivos Fiscales a la Participación Privada en Actividades de
Interés General (BOE del 25), ha dado nueva redacción al art. 4 de la Ley 191/1964, que regula la declaración de una
asociación como de «utilidad publica» (v. su D. A. 13.a). El nuevo art. 4 ha sido desarrollado por el Real Decreto
786/1996, de 19 de julio, sobre procedimientos relativos a las asociaciones de utilidad pública (BOE del 29).
Curiosamente si se han creado, en fecha relativamente reciente, las tasas por inscripción y publicidad de asociaciones
de ámbito nacional que gestiona el Ministerio del Interior, de quien depende el Registro Nacional de Asociaciones (v, art.
35 Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social: la popular Ley de
Acompañamiento a la de Presupuestos). Antes de cualquier actividad registral el citado Registro exige el ingreso de la
correspondiente tasa, a favor del Tesoro Publico en la cuenta restringida de la Agencia Estatal de la Administración
Tributaria.
B) Las asociaciones de consumidores y usuarios en el Proyecto de ley orgánica reguladora del derecho de
asociación
Sobre los trabajos preparatorios del Proyecto de ley orgánica reguladora del derecho de asociación (PLOA,
en adelante) es inevitable una (intencionada política y jurídica) cuestión: por que la iniciativa legislativa parte,
según las noticias (94) y los anteriores Anteproyectos (95), del Ministerio del Interior? o, en otros términos,
¿no será normal que la iniciativa legislativa hubiese correspondido al Ministerio de Justicia? De esta forma la
nueva Ley orgánica podría orientarse mas fácilmente hacia el fomento publico, que hacia el control político,
como hizo durante la dictadura su asfixiante antecesora. No debemos subestimar la fuerza de la inercia
administrativa que el PLOA manifiesta en la minuciosa regulación, con rango de Ley orgánica en muchos
casos, del Registro de asociaciones (96). Dos muestras: la presentación y justificación publica del Proyecto
de ley orgánica ha correspondido al Ministro del Interior; y, aunque se remite al desarrollo reglamentario la
dependencia orgánica del Registro Nacional de Asociaciones (art. 25.1), en el Proyecto de ley remitido por el
Gobierno se escapaba la referencia expresa al citado Ministerio, que era el competente para la declaración
de una asociación como de utilidad publica. El texto aprobado por el Congreso sustituye la referencia al
Ministerio del Interior por la del «Ministro que se determine reglamentariamente» (art. 35.1).
Precisamente la oposición política ha criticado que el Partido Popular haya Ilevado con secretismo la elaboración
del Anteproyecto de ley, del que solo había filtraciones en la prensa, y que no se haya consensuado con los
agentes sociales (97). En la presentación ante los medios de comunicación del Proyecto de ley orgánica, el
Ministro del Interior destacó que la idea-fuerza que preside el texto proyectado es que el fenómeno asociativo es un
65

,
instrumento fundamental de participación del individuo en el Estado y la sociedad» (afirmación, como la que sigue
referida al voluntariado, extraída de la Exposición de motivos del PLOA, Apartado VI), defendió la participación de
«prácticamente todos los Ministerios», así como el objetivo de impulsar el voluntariado social (98).
(94) V. por ejemplo Diario ABC de 26 de enero y de 16 de febrero de 2001.
(95) V. el Anteproyecto fechado el 11 de julio de 1997, no publicado oficialmente, que J. J. Marín López obtuvo del Registro
Nacional de Asociaciones, en Legislación sobre asociaciones, 2.a ed., cit., pp. 250-266. (96) Régimen que, de no modificarse
durante la tramitación parlamentaria, tiene cantada su impugnación ante el Tribunal Constitucional por alguna de las
Comunidades Autónomas.
(97) V. Diario El Pals, de 1 de junio de 2001.
(98) V. por ejemplo Diario 16 o Diario ABC, del sábado 9 de junio de 2001.
El PLOA establece que en la concesión de ayudas a favor de las asociaciones que persigan fines de interés general “se
valorara especialmente la presencia y actividad de voluntarios (art. 31.3 que, dejando a salvo la supletoriedad general del
Derecho estatal, solo se aplica alas asociaciones de ámbito estatal, v. D. F. Primera. 5 PLOA).
¿Cómo regula el PLOA las asociaciones de consumidores y usuarios? La cuestión es inevitable pues, junto a otros
extremos de detalle que veremos en el epígrafe siguiente, el PLOA nos depara alguna sorpresa respecto al régimen
de las asociaciones consumeristas. La Exposición de motivos destaca entre los preceptos constitucionales
relacionados con el derecho de asociación el art. 51 CE por su referencia a las asociaciones de consumidores y
usuarios. Su articulado introduce la defensa de los consumidores y usuarios entre las actividades y fines de
interés general [art. 32.1 letra a)]. La sorpresa surgía cuando el Proyecto remitido por el Gobierno establecía que
no
están comprendidos dentro de/ ámbito de aplicación de la presente Ley (...) las asociaciones de consumidores
y usuarios» (art. 1.2, con carácter de Ley orgánica). Seguramente el legislador entiende que estamos
ante asociaciones que están reguladas en leyes especiales: lo que es verdad a medias. La LCU y sus homónimas
autonómicas regulan algunas materias sobre el funcionamiento de las asociaciones consumeristas; pero en lo
demás remiten a la Ley de asociaciones, la estatal o la autonómica (Ley vasca 3/1988 y Ley catalana 7/1997),
aplicable en cada caso. La exclusión total del PLOA de las asociaciones de consumidores y usuarios,
interpretada literal y radicalmente, era un autentico despropósito legislativo, pues las dejaría huérfanas de
regulación básica. En suma, o se corregía el tenor literal del art. 1.2 Proyecto, o se interpreta que la inaplicación
de la Ley esta referida a las materias sobre asociaciones de consumidores ordenadas en la legislación de consumidores
y usuarios aplicable en cada caso. Es lo que resulta de la redacción actual de los arts. 1.2 y 1.3 PLOA. En
esta Iínea de sensatez y mesura legislativa camina la D. F. Segunda PLOA (con rango de Ley orgánica) cuando
ordena que, salvo en los preceptos con rango de Ley orgánica (excepción que introduce nuevas dudas
interpretativas, pues los aludidos artículos son de aplicación general), la Ley

derecho de asociación reconocido en el artículo 22 de la Constitución (de nuevo esta incidencia abre trabajo para
el interprete), sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas».
La asunción de competencias normativas sobre asociaciones por las Comunidades Autónomas y los correspondientes
traspasos de funciones y servicios de la Administración del Estado (99), obligan a plantear la
delimitación del ámbito territorial de aplicación de la PLOA. El legislador estatal, apoyado en la jurisprudencia
constitucional que incluso cita en la Exposición de motivos (Apartado IX), ha hecho una generosa interpretación de
las competencias estatales al amparo del art. 22 CE, que justifica el carácter orgánico de numerosos artículos del
PLOA y de los títulos competenciales establecidos en el art. 149.1.1.a, 6.a (legislación procesal) y 14.a
CE. Nos tememos que en bastantes extremos (v.g.: el contenido del acta fundacional, el régimen de
actividades, el procedimiento de disolución, especialmente en el régimen del Registro de asociaciones, y
algunas normas sobre garantías jurisdiccionales) la Ley proyectada ha barrido con ahínco hacia las competencias
estatales. Si no se enmienda durante la tramitación parlamentaria (lo que en parte ya ha ocurrido, cfr. la D. F. Primera
del Proyecto de ley remitido por el Gobierno con la D. F. Primera del texto aprobado por el Congreso de los Diputados),
su paso por el Tribunal Constitucional es noticia anunciada. Pero como indicamos, no nos interesa la constitucionalidad
del reparto competencial del PLOA, sino como determina territorialmente su aplicación. La norma proyectada
acoge la solución que va imponiéndose en el ámbito de las personas jurídicas: el criterio del territorio donde
desarrollan principalmente sus actividades (v. arts. 7.1 letra b) y 9; y arts. 25 y 26 sobre el Registro de
asociaciones). Aunque el legislador no matice, esas actividades son las actividades propias de la asociación, para lo
que habremos de atenernos a los fines y actividades estatutarios de la asociación en cuestión. Se les aplicara en su
conjunto la Ley estatal y se inscribirán en el Registro estatal las asociaciones con nacionalidad española (dejamos
fuera las extranjeras) que no desarrollen principalmente sus actividades en el territorio de una Comunidad
Autónoma, con competencias y Ley propia. En tanto existan Comunidades sin competencia normativa (como las
Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla) o Comunidades con esta competencia pero que no hayan legislado sobre
la materia de asociaciones en general, se aplicara la Ley estatal en su calidad de Derecho supletorio.
(99) V. Legislación sobre asociaciones, 2.a ed., cit., pp. 535-626; DF SALAS MURILLO, S., « Comentario a la STC
173/1998, de 23 de julio, sobre la Ley vasca de Asociaciones ,, , ADC, 1999-III, pp. 1253-1274; y Marín LOPEZ, J. J., « Prologo ,,
a Legislación sobre asociaciones, 2.a ed., cit., pp. 46-87.
Respecto a la situación de las asociaciones inscritas a la entrada en vigor de la PLOA, el Proyecto de ley remitido
por el Gobierno establecía en su D. T. Primera. 1 la sujeción de estas asociaciones a la nueva Ley,
lógicamente en los términos en que les sea aplicable, y ordenaba que "conservaran su personalidad jurídica y la
plenitud de su capacidad, sin necesidad de ninguna adaptación de sus Estatutos". Esta solución, ensayada en
Derecho de sociedades (v. D. T. 2.a inciso final Ley 4/1997, de sociedades laborales), no resiste el mas mínimo análisis
67

critico en cuanto se confronta con el principio constitucional de seguridad jurídica. El legislador debe obligar a la
adaptación estatutaria, aportando todo tipo de incentivos para facilitar y estimular el transito normativo. El texto
aprobado por el Congreso obliga a esta adaptación estatutaria en el plazo de dos años (D. T. Primera. 1 in fine). Lo que si
exige el PLOA, para aclarar y depurar la situación de funcionamiento de muchas asociaciones, es que en los dos
años siguientes a su entrada en vigor las asociaciones inscritas deben declarar ante el Registro correspondiente que
continúan activas y en funcionamiento, así como notificar su domicilio social, la identidad de los miembros de sus
órganos de gobierno y representación y la fecha de la elección o designación de estas personas (D. T. Primera. 2).
6. Los desafíos legislativos respecto al marco institucional de las asociaciones de consumidores y usuarios
Entre las tareas legislativas pendientes en materia de asociaciones de consumidores y usuarios, que parcialmente
pueden ser disciplinadas en la inminente Ley orgánica reguladora del derecho de asociación y en sus oportunos
desarrollos, entresacamos algunos retos. Están pendientes de regulación, o de mejora del marco legal, materias
como las que a continuación glosamos.
A) Los derechos de las asociaciones de consumidores y usuarios
Los derechos de las asociaciones de consumidores y usuarios es la terminología que ejemplarmente utiliza alguna
legislación autonómica (100). La idea de que el derecho de asociación incluye facultades o posibilidades de
actuación de la propia asociación como organización personificada, así como garantías y limites legales frente a la
intervención publica, esta presente en la Exposición de motivos (Apartado III) y en el articulado del PLOA. Cabe
destacar el art. 2.5 sobre organización y funcionamiento democrático; los arts. 4.2, 17 y 38 sobre garantías respecto a
la suspensión y disolución; los arts. 10 y 24 a 30, y la D. T. Primera, sobre el Registro de asociaciones y la eficacia de la
inscripción; el art. 15 sobre responsabilidad de las asociaciones inscritas; los arts. 31 a 36, la D. A. Primera y la D. T.
Segunda, sobre las medidas de fomento; los arts. 37 a 41 sobre garantías jurisdiccionales; y el art. 42 sobre los Consejos
sectoriales de asociaciones.
(100) El art. 28 de la Ley 5/1985, de 8 de julio, de los consumidores y usuarios en Andalucía, arranca con esta frase: ,(Son)
derechos de las organizaciones o asociaciones de consumidores y usuarios en Andalucía: (...)-. V. nuestro Movimiento
consumeristas..., cit., pp. 136-137.
Las facultades de actuación de las asociaciones consumeristas en defensa de los derechos e intereses
individuales y colectivos de los consumidores y usuarios demandan el desarrollo de parcelas y de
instrumentos de acción como los siguientes: la representación institucional, con el pleno reconocimiento
de las asociaciones consumeristas como valedoras del interés colectivo de los consumidores y usuarios; el
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derecho de información y de audiencia, no solo respecto a las Administraciones publicas, sino también frente a otros
interlocutores (v.g.: empresarios y organizaciones empresariales) y grupos de presión sociales (v.g.: medios de
comunicación y sindicatos); el desarrollo del sistema arbitral de consumo; el derecho de participación en los
órganos públicos y, lo que es mas incisivo aun, en los órganos de control de Las grandes sociedades; la
participación en la negociación y elaboración de contratos tipo y de códigos deontológicos; la adopción de
medidas de conflicto, como el recurso al boicot; el establecimiento de sistemas de información, de formación y
de educación; la creación de mecanismos de control, abiertos a la sociedad y a la colaboración con las Administraciones
publicas, de la seguridad y calidad de los bienes y servicios, así como de las condiciones económicas en
que se ofertan esos bienes y servicios; la creación de una nueva cultura del consumo a través de la educación (v.
infra); o la atención a las demandas de la sociedad de la información.
B) Los requisitos legales para el acceso a las medidas de actuación y de fomento
a) La enumeración de los requisitos establecidos
Las Leyes estatal y autonómicas exigen una organización y un funcionamiento democráticos (101), lo que el PLOA
eleva a exigencia general con rango de Ley orgánica (art. 2.5 y D. F. Primera.1); la inscripción en un Registro
administrativo especial (102), además del general previsto para las asociaciones dependiente del Estado o
de las Comunidades Autónomas; la ausencia de determinadas circunstancias (v. infra); y el cumplimiento de las
exigencias legales previstas para cada beneficio, elemento que reitera el PLOA, si bien durante la tramitación
parlamentaria ha perdido su carácter de norma de aplicación general ex art. 149.1.1. a CE (art. 4.3 y D. F.
Primera.2).
(101) V. art. 20.1 inciso final LCU y, por ejemplo, art. 27.1 letra c) Ley 5/1985, de los consumidores y usuarios en Andalucía.
(102) La LCU ordena la inscripción "en un /libro registro, que se llevara en e/ Ministerio de Sanidad y Consumo» (art. 20.3,
desarrollado por los arts. 2 a 4 R. D. 825/1990 y su D. T. 3.a); mientras la Ley andaluza ordena la inscripción «en el Registro
Publico de Asociaciones de Consumidores y Usuarios de Andalucía, que a tal efecto se crea en /a Consejería de Salud y
Consumo de la Junta de Andalucía. [art. 27.1 letra a), desarrollado por el Decreto 32/1986, de 19 de febrero].
En la LCU las circunstancias que deben concurrir en las asociaciones de consumidores y usuarios para
optar a las medidas de actuación y de fomento publico son: la no inclusión como asociados o socios de
personas jurídicas con animo de lucro; la no percepción de ayudas de empresarios que suministren bienes o
servicios a los consumidores y usuarios; la no realización de publicidad comercial; la no dedicación a
actividades distintas de la defensa de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios (v. infra); y
la no actuación con manifiesta temeridad, judicialmente apreciada (art. 21, desarrollado por el art. 19 R. D.
825/1990).
69

Entre las causas de exclusión del Registro administrativo estatal de asociaciones de consumidores y usuarios
figuran el destino de las subvenciones recibidas a fines distintos para los que se otorgaron; el incumplimiento total
o parcial de las condiciones establecidas para la utilización de las subvenciones; la utilización de la
condición de asociación inscrita en este Registro para acciones o fines distintos de los previstos en las
normas legales (v. infra); y en general incumplir los preceptos legales aplicables [art. 19 letras d) a g) R. D.
825/1990]. La amplitud de esta tipificación, especialmente de la última causa, es difícilmente conciliable
con los Límites al ejercicio de la potestad sancionadora de las Administraciones públicas.
La doctrina y la jurisprudencia constitucional (v. Fundamento jurídico 7 STC 15/1989) han advertido, con
razón, que el art. 22 CE ampara la constitución de asociaciones de consumidores y usuarios al margen de
toda intervención administrativa, como la representada por los requisitos o condiciones comentados; si
bien en estos casos sería Iícita su exclusión de algunas de las facultades de actuación y de las medidas de
fomento previstas en la legislación sobre consumidores y usuarios (103). Esta doctrina debe corregirse,
puntualmente, a la vista del PLOA que inserta como contenido esencial del derecho de asociación que la -organización
interna y el funcionamiento de las asociaciones deben ser democráticos, con pleno respeto al
pluralismo» (art. 2.5, con rango de Ley orgánica). Por su parte, el art. 11.3 (de aplicación directa en todo el
Estado ex art. 149.1.1. 0 CE) establece que«(La) Asamblea General es el órgano supremo de gobierno de la
asociación, integrado por los asociados, que adopta sus acuerdos por el principio mayoritario o de
democracia interna y deberá reunirse, al menos, una vez al ano».
(103) MARIN López, J. J., , Artículos cit., pp. 490-491 y 538-543; LOPEZ SANTOS, 0., , La defensa de los intereses generales
de los consumidores y el artículo 18 del Real Decreto 825/1990, sobre el derecho de representación, consulta y
participación de los consumidores y usuarios a través de sus asociaciones ,, , EC, num. 22, 1991, pp. 34-38; y BERCOVITZ, A.,
Asociaciones de consumidores..., cit., pp. 77-78.
b) La distinción entre asociaciones de consumidores y usuarios con representación o no en el CCU
El R. D. 825/1990 introduce la distinción entre las asociaciones de consumidores y usuarios que cumpliesen
los anteriores requisitos (arts. 16 y 17); y las asociaciones de consumidores y usuarios que, además de cumplir las
condiciones anteriores, estuviesen representadas en el CCU (arts. 18). La jurisdicción contencioso-administrativa
ha resuelto que la división comentada no limita la legitimación de las asociaciones no representadas en el CCU
para defender los intereses generales de los consumidores y usuarios (v. el Fundamento jurídico 4. 0 de la citada
STS, Sala 4.a, de 11 de diciembre de 1991). El tenor literal del art. 16 R. D. 825/1990 introducía esta duda que, con
acierto, solventa el Tribunal Supremo argumentando que la interpretación del citado precepto no esta en función del
70

art. 18 R.D. 825/1990, sino de lo establecido en la CE, en LCU y demás disposiciones aplicables. Según el Alto
Tribunal, el sentido del art. 18 es precisar que las asociaciones representadas en el CCU (sic) -no pueden
extender el ámbito de su actuación como tales Asociaciones, mas allá del ámbito territorial -v. gr.,
Municipio, Provincia, Comunidad, Autonomía y funcional propio de la Asociación» (Fundamento jurídico 4.°1 párrafo
cuarto inciso final).
La distinción comentada ha reaparecido en los comentados Proyecto de ley de servicios de la sociedad de la
información y de comercio electrónico y Proyecto de ley de transposición al ordenamiento jurídico español de
diversas directivas comunitarias en materia de protección de los intereses de los consumidores y usuarios (v.
supra). Ahora bien, en este caso la justificación la encontramos directamente en el Derecho comunitario: la
Directiva 98/27/CE exige que la acción de cesación sea promovida por organismos públicos o privados dirigidos a la
protección de los intereses del consumidor, y que cada Estado miembro elabore una lista de los organismos
legitimados que será comunicada a la Comisión y publicada en el DOCE.
c) ¿Cual es el alcance de los fines de las asociaciones de consumidores y usuarios?
La dedicación en exclusiva a la defensa de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios, con la salvedad lógica
de las sociedades y asociaciones cooperativas de consumidores y usuarios, siempre nos ha parecido, por los términos
en los que se plantea (v. supra), una condición no ajena a cierto control (hipotético o en potencia, si se quiere) sobre el
movimiento consumerista (104). Este control velado a través de la exclusividad de los fines choca con el connatural carácter
general y político de la defensa de los derechos e intereses de los ciudadanos en cuanto consumidores y usuarios. La
exigencia de exclusividad en los fines pugna, además de con la lógica y el sentido común que de suyo es mucho para los
ciudadanos, con la propia Carta Magna lo que debe hacernos reflexionar a los juristas.
(104) Movimiento consumerista y movimiento cooperativo, cit., pp. 68-80.
La cuestión es trascendente, prueba de ello es que se plantea como punto de arranque en los diferentes ordenamientos. V., en la
experiencia italiana, ALPA, G., Nuevos aspectos..., cit., marginales 17-19. La Ley italiana de 2 de julio de 1998 define alas
asociaciones de consumidores y usuarios como formaciones sociales dedicadas, en exclusiva, a la tutela de los derechos e
intereses de los consumidores y usuarios. Esta circunstancia, a decir del citado autor, excluiría como asociación consumerista
«a Codas las asociaciones que tengan una pluralidad de fines (por ejemplo, de tutela del medio ambiente y de los
consumidores), o persigan finalidades mas amplias (por ejemplo la tutela de los derechos fundamentales de la persona), o
persigan también finalidades lucrativas (como /as cooperativas de consumo)» (ibidem, marginal 19).
Las asociaciones de consumidores y usuarios, en cuanto representantes de los derechos e intereses de este
colectivo, son un agente protagonista del sistema económico constitucionalizado. La competencia económica,
núcleo esencial de la economía social de mercado que recoge la Norma Fundamental, debe preservar y fomentar
71

las estructuras del mercado, entre las que se encuentra el asociacionismo consumerista. Una interpretación
estrecha de las actividades y de los fines en defensa de los derechos de los consumidores y usuarios obstaculiza,
cuando no impide, las concepciones compensatorias o correctoras del funcionamiento del mercado en la
política de protección de los consumidores y usuarios. Admitir (muchas veces acríticamente) el fenómeno de la
globalización o mundialización e insistir (desde las concepciones complementarias o conformes al mercado)
reiteradamente en la exigencia de unas asociaciones consumeristas exclusivamente centradas en la defensa de
los derechos de los consumidores, no deja de ser, cuando menos, un despropósito.
Hoy también forman parte del proyecto consumerista horizontes tan cercanos como, por ejemplo, el acceso al
consumo de la población de los países empobrecidos (105); la adopción de políticas económicas sostenibles; la
preservación del medio ambiente y de los recursos naturales (106); el control social y la orientación del mercado
hacia unos mercados mas abiertos, competitivos y transparentes; la creación de una conciencia colectiva ciudadana
como consumidores y usuarios; la defensa de los derechos y libertades fundamentales y, en forma mas
amplia, de los derechos humanos; la correcta aplicación del principio constitucional de no discriminación; o la
creación de opinión y la defensa de los derechos colectivos de los consumidores en la nueva sociedad
tecnológica y de la información.
(105) El XII Informe sobre el Desarrollo Humano del Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (el conocido como PNUD)
confirma, a voces, demasiadas verdades escandalosas: 93 países, con el 62 % de la población mundial, no podrán alcanzar el
objetivo marcado por la ONU de reducir a la mitad la pobreza en el ano 2015; o los 28 países menos desarrollados están
todos en África. Frente a la receta neoliberal de extensión de la sociedad tecnológica y de la información, un líder campesino
respondía con razón: , no podemos comer computadoras ,, . (106) Sobre las interrelaciones entre desarrollo sostenible,
preservación del medio, ambiente y consumo, v. los estudios y la documentación del monográfico de EC, num. 49,1997; el Libro
Blanco sobre responsabilidad ambiental, presentado por la Comisión el 9 de febrero de 2000, Revista Derecho de los
Negocios, num. 129, 2001, pp. 76-96; y AMADOR HIDALGO, L., « El VI Programa del Medio, Ambiente en el contexto de
la política medioambiental de la Unión Europea: una síntesis ,, , Rev. de Fomento Social, num. 56, 2001, pp. 369-398.
Hacer optar a nuestras asociaciones de consumidores entre una visión miope y limitada de sus fines y actividades o la
no percepción de las subvenciones públicas (drásticamente recortadas desde 1992), nos parece una hipocresía
intelectual. Máximas cuando la Unión Europea no exige esta exclusividad de fines para el apoyo financiero, sino
que sus objetivos principales sean la promoción y la protección de los intereses de los consumidores y de su salud
(v. supra). El Apartado VIII párrafo segundo de la Exposición de motivos del PLOA destaca la necesidad de que las
asociaciones colaboren con la Administración y ,, con la industria y el comercio, las organizaciones empresariales y
las organizaciones sindicales (...) en temas tales como el medio ambiente, cultura, educación, sanidad, protección
social, lucha contra el desempleo, y promoción de derechos humanos».
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C) La colaboración y la integración de las asociaciones de consumidores y usuarios
Hace falta no solo el fomento, sino también la ordenación de los cauces procedimentales de los fenómenos de
fusión e integración de las asociaciones de consumidores y usuarios, de los mecanismos de federación y de
confederación, así como de las formulas de colaboración y coordinación de sus actividades. En nuestro
Derecho no existe una re9ulacion general de estos fenómenos de integración asociativa. Hecho especialmente
grave en materia de consumo si pensamos que la LCU (como las Leyes autonómicas) establecen que las
asociaciones de consumidores y usuarios podrán, integrarse en agrupaciones y federaciones de idénticos fines.
(art. 20.1), y que la mayoría de las asociaciones de consumidores y usuarios de ámbito nacional tienen una
estructura descentralizada sobre la base de federaciones y confederaciones de asociaciones (107).
(107) En igual sentido MARIN LOPEZ, J. J. « Artículos 20 y 21 u, en Comentarios a la Ley General para la Defensa de los
Consumidores y Usuarios, cit., pp. 545-547; y BERCOVITZ, A., Asociaciones..., cit., p. 81.
El PLOA introduce novedades de interés. Primero, dedica algunas normas a la constitución y el funcionamiento
de las federaciones y confederaciones de asociaciones. Las asociaciones «podrán constituir federaciones,
confederaciones o uniones, previo cumplimiento de los requisitos exigidos para la constitución de asociaciones,
con acuerdo expreso de sus órganos rectores» [art. 3 letra f)], que tiene carácter de Ley orgánica). Se
inscribirán en el Registro Nacional de Asociaciones las , Federaciones, Con federaciones y Uniones de
asociaciones de ámbito estatal y todas aquellas que no desarrollen principalmente sus funciones en el ámbito
territorial de una Comunidad Autónoma» [art. 25.1 letra a)]. Cuando se constituyan federaciones de asociaciones
el asiento de inscripción deberá indicar las «asociaciones que constituyen o integran las federaciones» [art. 28.1
letra i)]. En los Registros de asociaciones estará depositada, en original o mediante certificados, la
documentación relativa a -1a incorporación o baja de asociaciones en federaciones» [art. 28.2 letra d)]. Los
incisos citados del art. 28 son de aplicación directa en todo el Estado ex art. 149.1.1.a CE.
Segundo, el PLOA extiende expresamente las medidas de fomento a las federaciones y confederaciones de
asociaciones. Las Administraciones publicas «promoverán y facilitaran el desarrollo de las asociaciones y
federaciones que persigan finalidades de interés general» (art. 31.1, aplicable solo a las asociaciones de ámbito
estatal). Las federaciones, confederaciones y uniones de asociaciones (sic) «podrán ser declaradas de utilidad
pública, siempre que los requisitos previstos en el apartado anterior se cumplan tanto por las propias federaciones y
asociaciones como por cada una de las entidades integradas en ellas» (art. 32.2, aplicable a las asociaciones de
ámbito estatal).
Tercero, la PLOA enfatiza, desde las declaraciones políticas de su Exposición de motivos hasta su articulado,
73

la figura, ya conocida (v.g.: el CCU), de los Consejos Sectoriales de Asociaciones como «órganos de consulta,
información y asesoramiento (de las asociaciones a la Administración) en ámbitos concretos de actuación» (art.
42.1). Estos Consejos, que se regularan sectorialmente por los oportunos reglamentos, integraran a representantes
de las Administraciones públicas, de las asociaciones y a expertos (art. 42, aplicable a las
asociaciones de ámbito estatal). Lo normal es que la representación asociativa se articule mediante
federaciones y confederaciones de asociaciones.
D) El fomento del asociacionismo consumerista
Como prueba de la existencia o no de una autentica voluntad política de fomento del movimiento consumerista esta
pendiente el régimen de apoyo, estimulo y ayuda, no a todas o cualesquiera asociaciones de consumidores
y usuarios, sino a las asociaciones de consumidores y usuarios representativas (108), responsables e
independientes. Los datos más relevantes sobre su base social que aportan las asociaciones de consumidores con
representación en el CCU hacen referencia al número global de socios y al porcentaje de asociados que paga la cuota
establecida. La información, con indicación del ano correspondiente, es la siguiente: ADICAE (1998, 11.712, 92,71
%); ASGECO (1998, 333.080, 100%); AUC (2000, 8.533, 68,44%); CAVE (2000, 1.177.689, 98,42%);
CEACCU (1999, 418.308, no declara); CECU (1999, 390.000, 100%); FUCI (2000, 175.000, 30%);
HISPACOOP (1999, 939.853, 100%); OCU (2000, 210.614, 100%); UCE (2000, 228.740, 100%); y
UNAE (2000, 180.000, 33,36%) (109).
(108) Sobre los problemas prácticos para determinar el numero de asociados de las asociaciones de consumidores y usuarios, v.
SERVICIO DE ORGANIZACIONES DE CONSUMIDORES, Datos..., cit., pp. 213-215; y BERCOVITZ, A., últ. ob. cit., pp.
81-82.
(109) V. IDELCO, Asociaciones..., cit., pp. 131-139.
La autofinanciación es la mejor garante de la independencia. Medidas concretas, y eficaces, para la consecución de
estos dos objetivos se recogen a lo largo de todo el Informe de A. Bercovitz referido a las asociaciones de
consumidores y usuarios de ámbito estatal y, en términos más generales, en el Informe del Servicio de
Organizaciones de Consumidores. Si bien echamos en falta, en los referidos Informes, algunas medidas mas
incisivas para aumentar los recursos propios de las asociaciones consumeristas. Por ejemplo, la introducción de
ventajas tributarias para los bienes y servicios aportados o donados a las asociaciones de consumidores y usuarios,
el establecimiento de mejoras tributarias y financieras para la adquisición de medios materiales y para la
contratación de personal especializado, la reclamación de cantidades por las lesiones a los derechos e intereses
colectivos de los consumidores y usuarios, o la fijación de una compensación económica publica por la actividad de
control, denuncia y presión en beneficio de la sociedad en general.
74

El PLOA es muy parco en esta materia pues, a buen seguro por las limitaciones presupuestarias, no concreta más
allá de la declaración como asociación de utilidad pública (v. infra). No obstante, establece que la Administración

El legislador, con un carácter didáctico, aclara que junto a las consecuencias previstas por el Derecho estatal,
nada impide que las Comunidades Autónomas aprueben sus propias normas para la declaración de
utilidad pública y apliquen los correspondientes beneficios (art. 36).
F) La reclamación por las asociaciones de consumidores y usuarios de los danos y perjuicios a los
intereses colectivos de los consumidores
Esta materia era un autentico tema tabú entre nosotros. Sin duda, la falta de apoyo doctrinal y la actitud
excesivamente cautelosa de la jurisprudencia civil contribuían a silenciar la legitimación de las asociaciones
consumeristas para exigir la reparación de los danos y perjuicios infringidos a los derechos e intereses
colectivos o difusos de los consumidores y usuarios, así como el destino de las hipotéticas indemnizaciones
percibidas. Con las nuevas orientaciones en la Unión Europea sobre acceso de los consumidores a la
justicia y el ejemplo (muchas veces excesivo) de los Estados Unidos, la LEC (v. supra) ha introducido avances
insospechados hace unos anos. Recordemos que cuando no sea posible la determinación individual de los
consumidores y usuarios con derecho a la correspondiente indemnización, la sentencia deberá fijar «/os datos,
características y requisitos necesarios para poder exigir el pago» (art. 221.1. a); y el Tribunal competente para la
ejecución de la sentencia resolverá, según estos datos, si «reconoce a los solicitantes como beneficiarios
de /a condena» (art. 519). Se admite que el consumidor y usuario que retina los requisitos previstos en la
sentencia condenatoria, aunque no haya participado en el proceso, pueda beneficiarse de la condena y,
obtener el reconocimiento de su derecho de una manera sencilla, rápida y directa, sin necesidad de acudir a
un nuevo procedimiento declarativo» (111).
(111) MORENO CATENA, V., «La ejecución forzosa», en La nueva Ley de Enjuiciamiento.... IV, cit., p. 53.
El legislador no aclara si estas normas permiten, como ocurre en las class actions, que cuando el número de
afectados resulte imposible de determinar o se trate de la defensa de derechos e intereses indivisibles, el remanente
indemnizatorio sea destinado a fines conformes con los derechos e intereses colectivos afectados. Por ejemplo,
mediante la puesta a disposición (siempre finalista: esto es para la tutela de los derechos e intereses
colectivos afectados y para actuaciones determinadas y fiscalizadas) de las organizaciones representativas de los
intereses perjudicados de las cantidades no reclamadas, o mediante la creación de un fondo para reparar los
danos causados (112). El art. 51 CE y su desarrollo legal apoyan una solución favorable a esta interpretación.
Además de otras medidas, como la procedencia de la pretensión de publicación de las sentencias condenatorias.
Por su parte, el Proyecto de ley de transposición de la Directiva 98/27/CE incorpora a la reforma de la LEC
dos elementos de interés: por un lado cuantifica directamente la cuantía de las multas coercitivas para obligar al
76

cumplimiento de las sentencias estimatorias de una acción de cesación en defensa de los intereses colectivos
de los consumidores y usuarios (nuevo art. 711.2); por otro, en los procedimientos en que se ejercite esta acción
de cesación el órgano judicial puede dispensar al solicitante de la medida cautelar de prestar caución,
atendidas las circunstancias del caso y la entidad y repercusión social de los intereses afectados (nuevo
párrafo al art. 728.3).
(112) ALEXANDER, J. C., , Acciones en defensa de intereses supraindividuales de los consumidores, EC, num. 52, 2000,
pp. 113-117; DAMMAN MORENO, J., Los procesos ordinarios. Las medidas cautelares, en últ. ob. cit., II, cit., p. 127; y
algunas referencias al Derecho comparado en PORTELLANO DIEZ, P., -Las acciones de control abstracto de condiciones
generales ,, , RDM, num. 236, 2000, pp. 480-485
Es necesaria una advertencia final: antes de generalizar las medidas comentadas es necesario (y urgente) aclarar
legalmente los requisitos de representatividad de las asociaciones consumeristas a los efectos de
legitimación procesal cuando los derechos e intereses lesionados, por su carácter colectivo o por las
circunstancias del caso, no permitan la determinación individualizada de los afectados (v. supra).
VIII. LA APUESTA PQR LA FORMACION Y LA EDUCACION DE LOS CONSUMIDORES Y
USUARIOS
1. La insuficiencia del derecho de información
A ningún estudioso del movimiento consumerista escapa que el principal talón de Aquiles de la protección
de los derechos e intereses individuales y colectivos de los consumidores y usuarios es la falta de vigencia practica
y efectiva de las normas positivas (113). Los mecanismos para paliar o enmendar la ausencia de vigencia practica
pasan por unas decididas políticas públicas de protección del consumidor; por unas asociaciones de consumidores
y usuarios representativas, responsables, robustas y autónomas; y por unos procedimientos judiciales y
extrajudiciales baratos, rápidos y eficaces, en la tutela de los derechos individuales y colectivos de los
consumidores y usuarios. A estas iniciativas habría que sumar el desarrollo del derecho de información de los
consumidores, como nos aleccionan instancias bien diversas: la Unión Europea, las Administraciones
publicas, las asociaciones de consumidores y, paradójicamente, las asociaciones empresariales.
(113) Estamos ante una de las tareas que, con la generosidad con la que la plantea el Prof. Vicent Chulia, debe centrar los
esfuerzos de la doctrina ius privatista. El citado autor la expone en estos términos: n3.°) Plan de transformación de las leyes
escaparate en leyes eficaces, de aplicación rápida y segura, mediante la generalización de las acciones y medidas cautelares
modernas y procedimientos rápidos (apoyando las recientes iniciativas del Ministerio de Justicia), e introduciendo la
responsabilidad civil de los Jueces en caso de error o demora, cubierta por un seguro de responsabilidad civil obligatorio"
77

( ,, Doctrina, ciencia de la legislación e institucionalización del Derecho Mercantil en la ultima década ,, , en Estudios de Derecho
mercantil en homenaje al Profesor Manuel Broseta Pont, III, cit., p. 4121). Con anterioridad el Prof. GIRON TENA nos advertía
sobre "la gravedad de lo que se llama diferencia entre Derecho vigente y Derecho eficaz ,, (Tendencias..., cit., p. 196); y el Prof.
DE CASTRO planteaba el interrogante de « L(Cómo) hacer prácticamente efectiva la protección del consumidor?,, (Notas sobre
las limitaciones..., cit., pp. 1081-1085), terminando con esta atinada consideración: (Cualquier) sugestión de "lege ferenda ",
en especial /a dirigida a la mejora de la situación de los mas débiles, como ha de ser siempre a costa de ciertos privilegiados,
tiene mucho de aspiración utópica. Ello, no obstante, no esta permitido desesperar; todo intento es debido si se desea que
la regulación de los contratos tenga el sentido ético propio de lo jurídico y también si se quiere, en serio, que sea "real y
efectiva" la defensa de los consumidores, que predica la Constitución (ibidem, p. 1085).
Pero el remedio, estamos convencidos de ello desde hace algunos anos, no pasa exclusivamente (y, tal vez, ni
siquiera principalmente) por la información de los consumidores y usuarios. La información es un
instrumento útil y necesario; pero queda coja y corta sin el desarrollo del derecho de los consumidores y usuarios a
ser formados y a ser educados en materias de consumo. Sin esta formación la vida en las sociedades de
consumo es, si se nos permite el símil, una vida lastrada por la falta de visión. Sin formación consumerista no fructifican
las teorizaciones sobre el movimiento consumerista o de defensa de los consumidores y usuarios, ni las
apelaciones al papel dinámico o de motor que juegan en este movimiento las asociaciones de consumidores y
usuarios. Sin unos ciudadanos formados y educados como consumidores y usuarios, el poder económico, con o
sin la complicidad del poder político, seguirá manteniendo al movimiento consumerista en una situación de
inferioridad, de debilidad, de marginalidad, cuando no de ayuda o de complicidad (¡a su pesar!, no se nos
malinterprete) respecto a sus agresivas y eficaces estrategias de promoción de ventas en los mercados.
2. El derecho de formación y de educación
El derecho a la formación y a la educación de los consumidores y usuarios es, una vez desarrollado legalmente
por la LCU y especialmente por las Leyes autonómicas, un autentico derecho subjetivo; aunque la doctrina suela
calificarlo coma derecho instrumental siguiendo la exposición de la Prof. Gloria Beguo en el Senado (114). Por
nuestra parte apuntábamos que el derecho de fomento y audiencia de las asociaciones de consumidores y
usuarios cobra, desde la perspectiva de la constitución de controles sociales propia de las tesis compensatorias o
correctoras del mercado, sustantividad propia (115).
(114) GOMEZ SEGADE, J. A., «Notas sobre el derecho de información del consumidor ,, , cit., pp. 699-724; BERCOVITZ, A.,
«Ámbito de aplicación y derechos de los consumidores en la LGDCU ,, , EC, num. 3, 1984, pp. 25-27; BARBA VEGA, J., -El
derecho a la educación y formación en materia de consumo ,, , EC, núm. 3, 1984, pp. 99 y SS.; y PULIDO QUECEDO, M.,
«Derecho a la educación y formación en materia de consumo ,, , en Comentarios a la Ley general..., cit., pp. 469 y ss.
(115) Movimiento consumerista..., p. 57. Por su parte, G. ALPA califica a los derechos de educación y de promoción del
78

asociacionismo consumerista como derechos sociales, v. Nuevos aspectos..., cit., marginales 20-21; y FONT GALAN
defiende la calificación de los derechos de los consumidores como derechos fundamentales de tercera generación, v. Desafío
ético..., cit., pp. 160-162. Recordemos que el art. 153.1 TCEE recoge expresamente entre los derechos de los consumidores y
usuarios, el derecho a la educación (v. supra).
Con la Sentencia del Tribunal Constitucional 15/1989 en la mano, prácticamente todo el contenido del derecho de
formación y educación de los consumidores y usuarios es competencia autonómica. Hemos de acudir a las
Leyes autonómicas, allí donde las haya, para precisar su contenido. No obstante, tanto en la Ley estatal como en
las autonómicas, el contenido normativo del derecho de formación y educación es muy inconcreto. Mas que
frente a normas jurídicas completas estamos ante la previsión de diversas iniciativas que pueden ser asumidas por
las Administraciones competentes, y ante numerosas e importantes remisiones a ulteriores desarrollos normativos.
Entre las medidas previstas están la organización de programas de educación y formación generales (116), o
dirigidos a educadores, técnicos de las asociaciones de consumidores y personal administrativo del área de
consumo; programas en los medios de comunicación de titularidad publica; y la introducción en los ciclos
educativos del área de consumo (117). En la ejecución de estas tareas se recaba el apoyo de las asociaciones
de consumidores y usuarios, y de las oficinas de información de titularidad publica. El Plan Estratégico de
Protección del Consumidor para el periodo de 1998-2001 incluye los siguientes objetivos en el marco de la
educación del consumidor: la elaboración de un Libro Blanco de la educación del consumidor, la aprobación de un plan
de formación del profesorado, la creación de materiales didácticos multimedia, la dotación a los centros de
recursos y de accesos a Internet, la apertura de líneas de investigación y el diseño de instrumentos de
investigación (118), la existencia de programas de educación del consumidor en los medios de comunicación y el
apoyo a las asociaciones de consumidores (119). El Plan Estratégico de Protección del Consumidor 2002-2005
recoge como primer objetivo « la creación de una conciencia colectiva en el consumidor que ha de estar
convencido de su papel y responsabilidad en el ejercicio de sus derechos y obligaciones», y como sexto y
ultimo, garantizar el aprovechamiento por parte del usuario de los beneficios de la sociedad de servicios y de la
sociedad de la información». La filosofía de todo el Plan apuesta por «colocar al consumidor en el lugar central
que debe ocupar en las relaciones económicas>, y persigue « promover una nueva cultura de consumo a través
de la educación, sensibilización e información».
(116) El Plan Estratégico de Protección del Consumidor para el periodo de 1998-2001 abandona esta tarea. Concluye que la
«formación entendida como continuación de la educación en el consumidor adulto y dirigida a la totalidad de los consumidores
resulta imposible de abordar dada la amplitud de la población a la que hay que dirigirse, por lo que únicamente cabe situarla en la
formación de colectivos previamente seleccionados" (ob. cit., p. 83).
(117) En la página web del INC (www.consumo-inc.es) puede encontrarse información sobre las actividades formativas de
este organismo autónomo.
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(118) CIDAD MAESTRO, E., Perspectivas sobre educación del consumidor, Ed. INC, Madrid, 1991; y COLOM CANELLAS, A.
J., « Educación y consumo. Síntesis para un nuevo espacio educativo ,, , EC, num. 41, 1997, pp. 9-25, quien concluye que «la
educación para el consumo tiene entidad suficiente para conformarse como una parcela mas de /a reflexión pedagóglca y no
solo como aplicación practicista, tal como ha sido planteada hasta el momento (ibidem, p. 25).
(119) Plan Estratégico..., cit., p. 84.
La medida más incisiva e interesante en el desarrollo del derecho de formación y de educación del consumidor es la
introducción, en los ciclos de la enseñanza, del área de educación sobre materias de consumo. Medida que, en el
marco de la Unión Europea, solo han desarrollado dos Estados más: Grecia y Portugal. Más mucho me
temo que las enseñanzas primaria y secundaria no están, después de las oscilaciones pendulares a las que se las
han sometido, para más experimentos. Ante el recurrente problema de la crisis y de la reforma (y contrarreforma) de la
enseñanza, deberíamos responder (especialmente los responsables públicos y privados, y los docentes) a
esta cuestión: ¿donde se han centrado los errores (¡que los hay!), en los principios de la LOGSE o de la LRU, o en
el despropósito de una obligatoria implementación sin recursos materiales y humanos? El tópico (por acertado y
cierto, en este caso) de que la mejor inversión de una sociedad avanzada es la inversión en educación no se
ha tenido presente en nuestras reformas (y contrarreformas) educativas. No obstante, conviene que
recordemos las oportunas previsiones legislativas, especialmente ahora que entramos en una reforma (de la
reforma) de la educación primaria y secundaria.
3. La educación como consumidores y usuarios en los diferentes ciclos formativos
La Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, prevé que una de
las materias transversales del nuevo modelo educativo, desde la educación primaria a la educación secundaria
obligatoria (la popular ESO), es la educación como consumidor y usuario. El art. 19 letra i) de la LOGSE
establece que la educación obligatoria secundaria contribuirá a desarrollar en los alumnos diversas
capacidades, entre ellas, a «valorar críticamente los hábitos sociales relacionados con la salud, el consumo y
el medio ambiente>>. El desarrollo de este mandato lo encontramos en las normas que siguen.
El Real Decreto 1344/1991, de 6 de septiembre, establece el currículo en la educación primaria. Su
Exposición de motivos adelanta que el carácter integral del currículo significa la incorporación en las diferentes
áreas de elementos educativos básicos como, y cita entre otros, la «educación del consumidor». Lo que
resulta concretado por el art. 5.4 del citado Real Decreto cuando ordena que -1a educación del consumidor»,
entre otras repetimos (120), «estarán presentes a través de /as diferentes áreas a /o largo de toda la Educación
Primaria, tal como se especifica en e/ anexo del presente Real Decreto». Por su parte, el Real Decreto
1345/1991, de 6 de septiembre, establece el currículo en la educación secundaria obligatoria. Su actual articulo
6.7 ordena que «/a educación del consumidor>>, entre otras, estará presente
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especifica en e/ anexo del presente Real Decreto».
(120) Como la educación moral y cívica, la educación para la paz, para la salud, para la igualdad entre los sexos, la educación
ambiental, la educación sexual y la educación vial.
Con mayor pormenor, la Resolución de la Secretaria de Estado de Educación de 7 de septiembre de 1994 (BOE del
23) fija las orientaciones para el desarrollo de la educación en valores en las actividades educativas en los centros
docentes. Esta Resolución extiende la introducción de los temas transversales que comentamos a todo el
sistema educativo, y no solo a las nuevas enseñanzas. De modo que deben incluirse en la programación de la
educación general básica, el bachillerato unificado y polivalente y la formación profesional.
Pese a estos continuados recordatorios normativos (121), la impresión general es que se ha avanzado muy poco en
la integración en los ciclos educativos de la materia de la educación del consumidor. Seguimos moviéndonos en el
campo de los grandes propósitos. Es sintomático, y significativo, que las actividades y logros del INC en este campo
educativo se limiten a la confección de material didáctico (122) y a la organización de un concurso escolar anual
para alumnos de ESO sobre materias relacionadas con el consumo. Pese a que entre las funciones del INC figura
expresamente el desarrollo de la «formación y educación de los consumidores» [art. 8.7 letra a) R.D. 1450/2000].
(121) En ocasiones bastante concretos como, por ejemplo, cuando la citada Resolución prevé la utilización como acción
especifica de fechas destacadas para los temas transversales. Entre las que cita, en su Anexo, el 15 de marzo como Día
Internacional del Consumidor.
(122) La educación del consumidor en la escuela, 3 a ed., Madrid, 1989; 100 talleres de educación del consume en la escuela,
2 tomos, Madrid, 1987; Líneas metodológicas para la educación del consumidor, 2. 1 ed., Madrid, 1991; y dentro de la
"Colección Material Didáctico" varios libritos monográficos sobre las materias de juego y juguetes, ocio y alimentación (1992),
bienes duraderos y compra (1993), y publicidad, medio ambiente y seguridad infantil (1994).
Junto al protagonismo de la educación reglada, el movimiento consumerista también tiene tareas pendientes en el
desarrollo del derecho de formación y de educación del consumidor. Las Leyes estatal y autonómicas recogen,
entre las competencias y los derechos de [as asociaciones de consumidores, la organización de servicios de
información y de educación de los consumidores. Y la Resolución de 1994 prevé que los centros docentes
establezcan relaciones con instituciones y grupos sociales para que, con su acción conjunta, favorezcan la
adquisición de actitudes y hábitos acordes con los temas transversales. De hecho la educación del consumidor
ha sido, mucho antes que una materia transversal en los distintos ciclos educativos, una tarea y una estrategia de
las asociaciones de consumidores y usuarios (123).
(123) En igual sentido COLOM CANELLAS, Educación..., cit., pp. 13-14.
81

Por si la apelación al desarrollo del derecho de formación y de educación de los ciudadanos como consumidores
y usuarios puede sonar, a algunos, a modo de brindis a/ sol, habría que recordar la enorme teorización existente
sobre la calificación de la educación como inversión, necesaria y eficaz, en capital humano. Sirva como
elemento de contraste que el último Informe sobre el sistema educativo elaborado por la Comisión Europea, hecho
publico en mayo de 2001, insta a los Estados miembros a implantar en los planes de estudios el objetivo de
transmitir a los estudiantes el espíritu empresarial. La Comisión entiende que la futura competitividad económica
europea dependerá, en buena medida, de que se logre implantar en la escuela el concepto de emprendedor.
Precisamente el fomento del «espíritu empresarial» ha sido una de las grandes orientaciones de política económica
aprobadas, en junio de 2001, en el Consejo Europeo de Goteborg que ha cerrado la Presidencia sueca. Por su
parte, el Plan Estratégico de Protección del Consumidor para el periodo de 1998-2001 arranca el epígrafe sobre la
educación con un párrafo donde encontramos una autentica declaración de principios y de actitud optimista sobre
las posibilidades de la educación del consumidor: ,, (La) educación del consumidor constituye la piedra angular
de la protección del consumidor. Esta debe entenderse como un proceso permanente que tiene por finalidad
aportar al consumidor, de forma gradual, secuenciada y acorde a su nivel evolutivo, toda una serie de elementos
cognitivos, procedimientos y técnicas de trabajo que le permitan desarrollar actitudes conscientes, críticas y solidarias,
sintiéndose satisfecho de actuar de forma responsable ante los hechos de consumo. Debe responder a las
necesidades actuales y a la formación de la sociedad futura» (124).
(124) Ob. cit., p. 83.
4. La anteposición del derecho de información sobre el derecho de formación y de educación
No obstante las afirmaciones precedentes, no podemos sino reconocer que en el binomio información/formación
esta primando la información. Hasta el punto de haberse afirmado que, el derecho a la educación debe ser
entendido como un complemento del derecho a /a información» (125). Dos hechos, que no entendemos ni
excluyentes ni exhaustivos, justifican esta situación. En primer termino, la preocupación central por la información
del consumidor conecta con la concepción dominante en la Unión Europea sobre la protección del consumidor. La
concepción complementaria o conforme al mercado (126) que tiene los siguientes ejes básicos: la política de la
competencia (127), la política de la información y la mejora sustancial de la protección jurídica individual del
consumidor. Más que la participación de los consumidores en la vida económica, se pretende informarles para
que utilicen el reducido ámbito de soberanía que se les reconoce, esto es, el derecho a elegir, no a decidir, libremente
en el mercado.
(125) BERGOS CIVIT, La protección de..., cit., p. 285.
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(126) REICH, N., Mercado y Derecho, trad. A. Font, Ed. Ariel, Barcelona, 1985, passim; y entre nosotros GONDRA, J. M.,
Derecho..., cit., pp. 100-102.
(127) V, un reciente canto neoliberal, y sin materialización practica que es lo mas grave, del que fue Presidente del
Tribunal de Defensa de la Competencia, PETITBO JUAN, A., "Efectos positivos de la competencia sobre los consumidores»,
en El consumo en España..., cit., pp. 181-202. Dos ejemplos, entre varias decenas que podríamos glosar, desalentadores: 1.°) la
(aireada) liberalización del mercado de la telefonía fija no ha reducido en forma significativa el coste del servicio; todas las operadoras,
con mayor o menor intensidad, construyen un entramado de precios basado en la confusión, y en unas divergencias de precios
globales con escasas diferencias (v. Cinco Días, , Las telefónicas esconden precios altos tras su oferta estrella de tarifa barata»,
28 de mayo de 2001, p. 2); y 2.°) la Ley de Presupuestos del Estado para el 2001 incluye en el desglose por programas la defensa de
la competencia, a la que se destina una partida, a todas luces insuficiente cuando no testimonial, de 285,78 millones ptas.
El Dictamen del Consejo Económico y Social de la Unión Europea sobre el mercado único y la protección de los
consumidores llama la atención sobre el evidente contraste entre la importancia de la formación de base en la
política de protección del consumidor y las actuaciones comunitarias en esta materia, y denuncia «/a ausencia de
programas integrados de formación de los consumidores en genera/» (128). De poco ha servido. El Plan de Acción
sobre política de los consumidores 1999-2001 aprobado por la Comisión Europea dedica un único párrafo a la
educación de los consumidores. La Comisión, en cooperación con las autoridades nacionales, fomentara el
intercambio de buenas prácticas sobre la integración de la educación de los consumidores en el sistema de
enseñanza. La Comisión se centrara especialmente en el desarrollo de material didáctico, la formación de los profesores
y la interacción entre las escuelas y su entorno local, incluidas /as empresas locales y los representantes
empresariales» (129).
(128) Ob. cit., pp. 128 y 130.
(129) Ob. cit., pp. 132. En el Anexo 1 del Plan de Acción, bajo la rubrica de n(Otras) acciones en curso y complementarias,
encontramos referencias a estas actividades de formación y de educación del consumidor: las necesidades de los adultos, la
consideración como medidas complementarias de los cursos de formación profesional, desarrollo de cursos universitarios para
incrementar la oferta de conocimientos a disposición de las asociaciones de consumidores, y la formación continuada de especialistas
en educación de los consumidores (ibidem, p. 140).
En segundo lugar, la política de información tiene unos frutos más inmediatos, es más impactante a la vista y
especialmente en los medios de comunicación y, aunque no sea grato reconocerlo, es más rentable electoralmente.
Por el contrario, la tarea continuada, programada y, a menudo callada, de formación y educación del consumidor
solo se recolecta a medio y largo plazo.
Sin necesidad de apelar a proyectos idealistas o utópicos (v.g.: el freno a las sociedades de consumo y el
fomento de otras formas de vida centradas en la calidad de lo vivido) (130), en la realidad actual la información
queda corta en no pocas ocasiones. Máximo cuando la acumulación de capital esta cómoda y firmemente
83

asentada en el sector de la distribución de bienes y servicios. Cuando la creación artificial de nuevas necesidades
es objetivo prioritario para el mantenimiento de tasas crecientes de producción y para la subsistencia del
sistema. Y cuando priman, en forma descarnada, los intereses económicos sobre los políticos, los sociales, los
éticos, los culturales y los ideológicos.
(130) Proyectos que algunos economistas (¡los menos!) ven como una necesidad. DE SEBASTIAN, « ¿Dónde se juega, cit., pp.
518-520, quien nos propone una "cultura de la moderación". Desde la ética se nos advierte que la felicidad personal no
depende (pese al empeño y los medios empleados en afirmarlo por parte de los técnicos en promoción de ventas) del consumo
indefinido de los bienes y servicios que se ofertan en el mercado. MARINA, J. A., « Una tímida lección de filosofía», en Asociaciones
de consumidores: así son, así opinan, cit., pp. 249-255; y CORTINA ORTS, A., «Ética del consumo», en El consumo en
España..., cit., pp. 203-213. Nos movemos en la contradicción, cuando no abiertamente en la complacencia egoísta e insolidaria.
Si somos sinceros hemos de concluir que el nivel de vida y los hábitos de vida de los países desarrollados no se pueden
generalizar, por pura y simple falta de recursos naturales para ello. Olvidamos, con reiterada frecuencia, que la
omnipresente globalización o mundialización es (subrayémoslo) limitada y selectiva. La globalización encuentra franco el paso
cuando esta referida a la libertad de establecimiento, al mercado de capitales o al mercado de la información. Esa misma
globalización levanta muros físicos e ideológicos infranqueables cuando se predica, por ejemplo, de la libre circulación de personas,
del acceso a los mercados del primer mundo de los productos de los países empobrecidos o de la preservación de los recursos
naturales fuera del primer mundo.
Respecto a los efectos de la globalización o mundialización basten dos recientes denuncias, con repercusión en los medios de
comunicación. La Tercera Conferencia de Naciones Unidas sobre los Países Menos Desarrollados, celebrada en Bruselas a
mediados de mayo de 2001, ha abierto con la declaración de que en los Últimos veinte anos ha aumentado el número de países
pobres: el aumento exponencial de los intercambios comerciales beneficia a los países ricos, mientras los países pobres lo son cada
vez más. Por su parte Amnistía International, en la presentación de su Informe anual, afirma que la globalización económica ha generado
enormes riquezas, pero también ha agravado la pobreza y, con ella, las violaciones a los derechos humanos.
Como siempre algunos ejemplos pueden ilustrarnos. Existen situaciones de flagrante violación de los derechos
mas elementales de los consumidores y usuarios (v.g.: el derecho a la salud y a la integridad personal), donde los
consumidores están informados, las organizaciones consumeristas han realizado oportunas y reiteradas denuncias,
se han abierto actuaciones judiciales y administrativas y, sin embargo, la lesión a los derechos persiste. Para hurgar
en las paradojas y contrasentidos del sistema, hagamos un sencillo ejercicio de lógica neoliberal y economicista. Lo
que eran (aparentemente) infracciones de importancia económica relativa (v.g.: en España los denominados
productos milagro; las técnicas agresivas de ventas dirigidas a colectivos en situación de inferioridad, como la infancia
o la tercera edad (131); el engorde ilegal del ganado (132); la utilización sin control de medicamentos en animales
destinados al consumo humano; la prescripción sin control de medicamentos con fines estéticos y el funcionamiento
ilegal de clínicas medicas con estos fines; las importaciones ilegales de animales destinados al consumo humano, o
de animales exóticos; las infracciones de etiquetaje en productos alimentarios, cuando no la venta de productos
alimenticios sin etiquetar), esta degenerando en una aguda crisis económica para importantes sectores. Los
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escándalos y las responsabilidades son tan recientes, que están en la mente de todos. Como suele afirmarse (con
razón), los razonamientos y las decisiones rígidamente utilitaristas son, a la lar9a, las peores empresas económicas.
La aplicación recta del principio de precaución disuadiría o echaría por tierra las que, deliberada e irónicamente, hemos
denominado como infracciones de importancia económica relativa.
(131) El envejecimiento de la población esta obligando a los empresarios a crear estrategias de ventas centradas en el colectivo
de las personas mayores, pues los estudios de mercado y los estudios demográficos señalan que serán los principales
consumidores de muchos bienes y servicios.
(132) En diciembre de 2000 la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo ha confirmado una sentencia, dictada por la Audiencia
Provincial de Logroño, que condena a un ganadero por un delito contra la salud publica, por el use de una sustancia prohibida,
como es el clembuterol, para el engorde del ganado. El Alto Tribunal ha aprovechado esta Sentencia para reiterar que, de
conformidad con las normas y la jurisprudencia comunitarias, en materia alimentaria prima el principio de precaución o de
cautela, es decir, basta la existencia de un riesgo para la salud, sin que haya que esperar para intervenir a una demostración
plena de la realidad y de la gravedad de los peligros para la salud publica.
Insistimos, la formación y la educación son instrumentos eficaces para la garantía de los derechos e intereses
individuales y colectivos de los consumidores y usuarios. Y también, y quizá la inacción y el miedo de algunos
responsables políticos y económicos se deban a lo que sigue, la formación y la educación son, no ya útiles,
sino necesarios para despertar la conciencia individual y colectiva de los ciudadanos como consumidores y
usuarios. Esta conciencia serviría, y citamos palabras escritas hace algunos anos, para

las Administraciones públicas. Solo nos resta insistir en que el apoyo publico no puede limitarse al reparto mas o
menos equitativo de subvenciones. Especialmente en las condiciones actuales de inacción administrativa frente al
atomismo y la descoordinación del movimiento consumerista español. La primera tarea y responsabilidad de los
poderes públicos sigue siendo la creación del marco institucional y legal básico de desarrollo de unas asociaciones
de consumidores y usuarios sólidas, representativas, responsables y eficaces. Por otro lado ejemplos, junto a
otros diseminados en este trabajo, como los representados por el desconocido Consejo de Consumidores y
Usuarios (art. 22.5 LCU y arts. 5 a 15 R.D. 825/1990), por el sostenimiento publico de asociaciones de
consumidores escasamente representativas y operativas, por la falta de programas sobre consumo en los
medios de comunicación de titularidad publica (art. 17 LCU), por el nulo desarrollo de la materia de consumo en
el sistema educativo (art. 18.2 LCU), o por la entrada en el mercado de productos defectuosos (135), cuando no
directamente peligrosos (136), evidencian que esta tarea tiene muchas actividades y logros pendientes.
(134) lbidem, pp. 65-80.
(135) En Derecho comunitario v. la Directiva del Consejo 85/374/CEE, de 25 de julio; modificada por la Directiva 1999/34/CE,
de 10 de mayo, para incluir a los productos agrícolas no transformados en el ámbito de aplicación de la Directiva. En Derecho
español v. los arts. 25 a 31 LCU; y la Ley 22/1994, de 6 de julio, de responsabilidad civil por los danos causados por
productos defectuosos, que incorpora la Directiva 85/374/CEE. La Ley 22/1994 ha sido modificada por la Ley 14/2000, de
28 de diciembre, de Acompañamiento a la de Presupuestos del Estado, para incorporar la citada Directiva 1999/34/CE (v. su D.
A. 122 a) que fijo su entrada en vigor el 1 de enero de 2001.
(136) La Unión Europea ha promulgado, entre otras (v.g.: la Directiva 87/357/CEE, de 25 de junio, del Consejo, sobre
productos de apariencia engañosa que ponen en peligro la salud o seguridad de los consumidores), la Directiva 92/59/CEE, de 29
de junio, del Consejo, relativa a la seguridad general de los productos. Norma incorporada al Derecho español por el Real
Decreto 44/1996, de 19 de enero, que regula las medidas para garantizar la seguridad general de los productos puestos a disposición
del consumidor. El Consejo de la Unión Europea ha alcanzado un acuerdo político para revisar la Directiva
92/59/CEE. La propuesta aumenta la transparencia y la vigilancia de los mercados, y agiliza la retirada de productos peligrosos.
La justificación es evidente, basten las citas de las recientes crisis alimentarias y las alarmantes cifras sobre accidentes
domésticos. El principio general es claro y rotundo: se podrán comercializar exclusivamente productos seguros. Se introducen
novedades como la creación de un Organismo Alimentario Europeo, y el reforzamiento del sistema de alerta rápida controlado
por la Comisión hoy existente (el denominado «Rapexu). Otros avances, como la prohibición de exportar productos
declarados peligrosos en la Unión Europea, tropiezan con la (incomprensible a estas alturas) oposición de algunos
Gobiernos nacionales.
Respecto a la estructura y a las actuaciones de nuestras asociaciones de consumidores y usuarios asistimos a un
panorama nada optimista. Con extremos como, por un lado, asociaciones que viven de las subvenciones publicas
y con escasa, por no decir ninguna, presencia en la sociedad civil; mientras, por otro lado, otras asociaciones, que
se autofinancian y desarrollan valiosas y eficaces actividades en defensa de los consumidores, han renunciado a
todo proyecto de creación de un contrapoder de los consumidores y usuarios en el mercado. Es triste que la
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impresión que ofrecen en ocasiones es, más de competencia, que de colaboración. Hasta aquí llega la cultura
(oculta) neoliberal. Los avances deben dirigirse hacia la reducción, hacia la reestructuración y hacia la coordinación
de nuestras asociaciones de consumidores y usuarios. Como ya demandan las principales asociaciones
nacionales de consumidores y usuarios, es deseable la existencia de cuatro o cinco grandes asociaciones,
representativas e independientes, que respondan a las distintas formulas de organización y de concepción de las
asociaciones de consumidores: asociaciones apoyadas en actividades editoriales y de servicio a sus asociados,
asociaciones generalistas o militantes y asociaciones sectoriales o especializadas. Pese a las dificultades que esta
propuesta tiene por delante, un hecho es evidente: la necesidad en las sociedades de consumo de las
asociaciones consumeristas. Frente a las adversidades y los obstáculos conviene recordar que, a menudo,
olvidamos la fuerza y la importancia de los movimientos asociativos en las sociedades democráticas. La actuación
coordinada de los ciudadanos, al tiempo ciudadanos-electores y ciudadanos-consumidores y usuarios, es, o
puede ser, fortísima. Tan cierto es que et consumidor individual y aislado esta en una situación de subordinación
estructural en el mercado; como que los consumidores organizados (137) pueden influir decisivamente en las
decisiones del sistema económico.
(137) Esta organización debe utilizar, en línea con algunas tímidas experiencias, los últimos avances en comunicación e
información que las nuevas tecnologías nos han proporcionado. No en vano desde la teoría económica se alienta la idea del
transito del capitalismo comercial, industrial y financiero, hacia una emergente (y ¿nueva?) organización social y económica
con eje en la información y en el conocimiento. TERCEIRO, J. B. y MATIAS, G., Digitalismo. El nuevo horizonte
sociocultural, Ed. Taurus, Madrid, 2001.
Para terminar permítasenos una consideración por elevación. El peligro de empresarialización de algunas
asociaciones de consumidores y usuarios (v.g.: en las asociaciones centradas en actividades editoriales y de servicios
a sus asociados, y en las asociaciones creadas por las cooperativas de consumidores y usuarios) (138), y el peligro de
silencio, cuando no de desprestigio, de otras asociaciones (v.g.: las asociaciones generalistas y las asociaciones
especializadas), es mas fácil y limpio en las sociedades (de consumo) posmodernas, mediáticas, de la
información y del conocimiento; que, a la vez, son las sociedades globalizadas, internacionalizadas e interconectadas.
La justificación es evidente. Todas las adjetivaciones anteriores tienen cobijo bajo el manto, ideológico, ético y
estético, de un nuevo liberalismo económico (de libertinaje económico, se escribe Últimamente), que impone (esto
es, sobrepone) con mayor o menor éxito, pero con este claro propósito, sus intereses a todas y cada una de
las instancias políticas, sociales, culturales, ideológicas, éticas y, por supuesto, jurídicas. Un pequeño ejemplo:
el representado por la respuesta empresarial al endurecimiento de la legislación de protección del consumidor en
materia de responsabilidad civil por danos causados por productos defectuosos. A imitación del ejemplo
norteamericano (y de sus consultoras) donde las indemnizaciones pueden ser muy elevadas, se propone la
implantación de programas de prevención con el objetivo de minimizar las perdidas. Subrayemos el objetivo
perseguido y, en correspondencia, algunas de las medidas que incluyen los citados programas: auditorias legales,
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estudio de costes de calidad, asesoramiento a los empleados, retirada masiva del producto, comunicados de prensa,
líneas gratuitas de consulta y, lo que resulta claramente escandaloso e inmoral, la inclusión de cláusulas contractuales
de salvaguarda que prevengan en lo posible las demandas judiciales (139). El debate abierto excede
con creces el objeto de este trabajo y a buen seguro que tendremos muchas mas oportunidades de ir
denunciando los vacíos y los olvidos de la globalización, y las consecuencias de sus embates y de sus ataques a
los Estados sociales y democráticos de la Unión Europea (140).
(138) V. las objeciones que el Informe de A. Bercovitz plantea respecto a algunas actividades (v.g.: prestación de bienes a los
asociados o convenios con empresas que ofertan servicios con determinadas ventajas económicas a los asociados)
que nuestras asociaciones de consumidores y usuarios ya realizan para fidelizar a sus asociados mediante la prestación de
nuevos bienes y servicios, o la oferta bienes y servicios ya existente en condiciones ventajosas (ibidem, pp. 85-86). Y repárese
en las siguientes consideraciones de Bergos Civit: K(La) función social que la empresa desempeña en las sociedades de
capitalismo avanzado ha de pasar necesariamente por la integración dentro del organigrama empresarial del fenómeno
consumerista. Ello va a redundar, en un aumento de la competitividad empresarial y en un incremento de la imagen de marca frente
a la parte del sector productivo que no acepte esta nueva realidad, o que utilice estrategias abusivas, fraudulentas o basadas en la
competencia desleal. La empresa receptora podrá además encontrar en las Organizaciones de consumidores representativas,
un fuerte aliado frente a /a economía sumergida o a /a publicidad engañosa de los competldores" (La protección de los
consumidores y /a empresa, cit., pp. 264-265).
(139) No debemos sorprendernos, pues admitimos (acríticamente en muchos casos) ideas (aparentemente neutras y
pseudocientíficas) como las propugnadas por ciertas interpretaciones del análisis económico del Derecho en cuyo fondo
todo es negociable, todo es susceptible de negocio. Los postulados axiológicos, éticos y morales que van cimentado (y
perfeccionado afanosamente) nuestra convivencia durante siglos son, para algunos de los nuevos ultramodernos, reliquias
heredadas de un pasado; claramente superados por la omnisciencia económica neoliberal que debe extenderse (es lo que se
pretende), a beneficio de inventario a favor de los países y las personas ricas, a todo el planeta.
(140) Nuestros , Empresa, empresario agrario individual y Derecho mercantil ,, , RDM, num. 238, 2000, pp. 1713-1714; e idem,
Las sociedades cooperativas de integración social y de iniciativa social, y el voluntariado social,,, RdS, núm. 15, 2000, pp. 412-
413.
Frente a estos peligros el movimiento consumeristas debe superar, en forma unida y coordinada con otros
movimientos sociales si es posible, las concepciones complementarias o conformes al mercado en la
defensa de los consumidores y usuarios, y avanzar en las concepciones compensatorias o correctoras
del funcionamiento de los mercados dirigidas a la constitución de un poder fáctico dotado de la
suficiente fuerza de presión y de negociación como para establecer un mínimo de equilibrio en el mercado
entre productores-distribuidores y consumidores. Un paso más, aunque muy lejano por ahora, seria el proyecto de
intervención de los consumidores y usuarios en el sistema económico mediante el ejercicio colectivo de su libertad
de iniciativa económica. Los mecanismos están entre nosotros desde hace mas de un siglo: las
sociedades cooperativas de consumidores y usuarios (141) o, en forma mas amplia y ajustada a la realidad
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actual, las instituciones de la economía social, del tercer sector o, como también se las conoce, las non profit
organizations.
(141) Las actividades de nuestro cooperativismo de consumidores y usuarios en defensa de los derechos e intereses de
consumidores y usuarios no pasan de ser testimoniales, a excepción de las iniciativas del grupo cooperativo Eroski y de las
actuaciones de la cooperativa valenciana Consum. HISPACOOP es un gran desconocido en y para la sociedad y, lo que es
grave, vive de las subvenciones públicas. En estas condiciones es mas fácil colaborar en el mantenimiento de la realidad existente,
que luchar por modelos alternativos coma el representado (originariamente y, aun hoy, en la teoría) por el
cooperativismo. La vigente (e innecesaria, pues bastaba con la reforma puntual de la Ley 3/1987, General de Cooperativas, hoy
derogada) Ley estatal 27/1999, de 16 de Julio, de cooperativas (LC, en siglas), establece que el "objeto" (expresión que abarca al
objeto social en sentido estricto y, en parte, a la causa societaria) de las cooperativas de consumidores y usuarios es doble:
,
el suministro de bienes y servicios adquiridos a terceros o producidos por si mismas, para uso o consumo de los socios y de
quienes con ellos conviven

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