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CEPAL - Serie Políticas Sociales N° 188Hacia un modelo de protección social universal en América Latinaal mismo tiempo reconoce que el límite que determina la población receptora del esfuerzo fiscal esnormativo y que existe por lo tanto un piso mínimo que debe ser garantizado a toda la población.Uno de los problemas centrales con estas perspectivas —la más extrema y la pragmática— refierea un problema de eficiencia y riesgo moral. Al definir un criterio de elegibilidad por algún parámetro ostatus de la familia o el individuo (ingresos, NBI, desempleo, número de hijos, madre soltera, etc.), dichadefinición puede introducir un desincentivo a superar o un incentivo a caer en dicho status, ya que dehacerlo se perderá o accederá a la prestación.Otro problema reiterado por los críticos de la focalización es su efecto sobre la destrucción osegmentación de potenciales coaliciones distributivas más amplias. Ello sucede porque por los propioscriterios de elegibilidad, estos sistemas generalmente dejan fuera a las clases medias y en muchos casosa los trabajadores formales. Así contribuyen a generar grupos contrapuestos y segmentaciones socialesque afectan tanto la cohesión social de los países como la sustentabilidad política y calidad de losmodelos focalizados en los pobres (Huber y Stephens, 2001; Huber y Stephens, 2004).Más importante, como señalan sus críticos, es lo que sugiere la evidencia comparada: los paísescon mayor peso de programas focalizados son los países con menor esfuerzo fiscal social y mayoresniveles de pobreza (Esping-Andersen, 1990, 1999; Huber, 2002) 7 . En otras palabras, si bien en términosestáticos y por unidad de dinero, la focalización es más redistributiva, en términos inter-temporales y porefecto redistributivo agregado (dado el tamaño del presupuesto social) otros modelos de imposiciónprogresiva y prestaciones universales o de base contributiva son en general más redistributivos (Korpi yPalme, 1988). La focalización puede producir, pues, efectos aparentemente paradójicos: aumentar elefecto redistributivo en un punto en el tiempo, pero disminuir la magnitud o inhibir la sostenibilidadfiscal de dicho esfuerzo y atentar contra la cohesión social (Huber y Stephens, 2004).Una discusión de interés sobre la focalización que permite un diálogo más fecundo, refiere a lavariedad de modalidades de focalización y al grado en el cual las diferentes herramientas renuncian alprincipio de universalidad (Skocpol, 1991; Tobar, 2000). Concentrar recursos en la población más pobrey vulnerable puede hacerse de muchas maneras. A todas ellas se les puede llamar focalización, pero entanto algunas de las herramientas prohíben en su arquitectura el acceso a beneficios por parte de lapoblación no elegible, otras generan instrumentos o se diseñan para concentrar los recursos en lapoblación objetivo pero sin segmentar explícitamente la prestación a dicha población. Si unoestableciera dos ejes, uno relativo al grado de renuncia a la universalidad (como principio) de unapolítica focalizada y otro referido a la unidad sobre la cual se focaliza, pueden observarse unamultiplicidad de herramientas con sus alcances y riesgos. La calve está en distinguir entre la operacióntécnica de focalizar recursos y herramientas cuyos principios de elegibilidad determinan la exclusión deciertos sectores de esas misas prestaciones. Hay muchas formas de lograr lo primero, sin renunciar a lavocación universal. No es posible compatibilizar lo segundo con la pretensión de universalidad.Así un sistema de focalización individual por renta orientado a la extrema pobreza es lamodalidad pura que en mayor medida renuncia a la universalidad y más riesgos posee en materia deeconomía política: costos administrativos, desincentivos y riesgo moral. Pero, por ejemplo, una políticade prestación gratuita de un set de medicamentos localizada en las zonas de alta presencia de pobreza,logra en muchos casos focalizar el acceso real, sin renunciar a la universalidad legal (Tobar, 2000). Eneste caso la focalización se da por localización en el territorio y no por barreras de acceso legal. Estasegunda forma implica una renuncia menor a la idea de derechos universales. Toda la población tienederecho a recibir un botiquín básico de medicamentos, pero para hacerlo tiene que trasladarse a zonasperiféricas, lo cual de facto genera un alto grado de focalización en la población objetivo, que es la de laszonas periféricas de la ciudad, pero no inhibe que un ciudadano de ingresos medios acceda, si quiere, adicha prestación. Asimismo incrementar cierto tipo de recursos humanos en las escuelas de contexto7La base de datos sociales de la OCDE arroja un promedio de los países nórdicos (más universalistas) de aproximadamente 26% delgasto social sobre el PIB (aunque Noruega e Islandia presentan valores en torno al 20%), Estados Unidos no alcanza el 20%,Australia el 19% y Nueva Zelanda el 21,8%. Los países continentales como Francia, Alemania, Italia y España presentan gastosentorno al 26-27% del PIB. Ver en línea, http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/download/3012021ec088.pdf.17